INICIO > REFORMAS 01/12/2009

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EL AIRE

REFORMAS EN EL AIRE
Mara Amparo Casar ( Ver todos sus artculos )
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Una y otra vez aplazada, la idea de una reforma del Estado ha vuelto a la discusin pblica como resultado del descontento con la democracia y con el funcionamiento del sistema poltico. Desde la perspectiva de la opinin pblica este descontento se manifiesta en el desprecio a las instituciones democrticas y la desconfianza hacia los polticos. Desde el mirador de la opinin publicada y de los propios partidos, en los pleitos entre las fuerzas polticas y entre los poderes pero sobre todo en la ausencia de acuerdos para detonar el crecimiento y asegurar la gobernabilidad. Ante esta situacin se ha ido gestando un consenso en torno al origen de los males, la identificacin de los problemas y las alternativas de solucin. En este ensayo se cuestiona tanto el diagnstico dominante como la ciruga que se est recomendando y se plantea un conjunto de reformas alternativas ms adecuadas para los propsitos planteados. Cuando en 2007 el senador Manlio Fabio Beltrones convoc a la Comisin para la

Reforma del Estado, el diagnstico y los objetivos de los tres principales partidos coincidan en lo fundamental. Todos suponan el agotamiento del sistema presidencial en su actual configuracin. Un agotamiento reflejado fundamentalmente en la ausencia de acuerdos al interior del Poder Legislativo, y entre ste y el Poder Ejecutivo pero tambin en el cada vez mayor alejamiento entre representantes y representados. Los tres partidos declaraban tener un mismo propsito general: hacer ms gobernable, eficiente, responsable y transparente el ejercicio de gobierno manteniendo o incluso acrecentando la pluralidad poltica. Para lograrlo haba que crear, decan, un sistema que propiciara la formacin de mayoras legislativas y de gobierno, que incentivara la cooperacin entre poderes y aumentara las capacidades, agilizara el trabajo y elevara la responsabilidad del Congreso. Todo esto sin reducir o, mejor an, ampliando la representatividad del sistema. A pesar de que el diagnstico y los objetivos eran compartidos, las solucio nes propuestas eran muy distintas. De manera muy esquemtica, lo que planteaban PRD, PRI y PAN, respectivamente, era el cambio hacia el semipresidencialismo, la parlamentarizacin del rgimen y el perfeccionamiento del sistema presidencial. Al final, la reforma del Estado se pospuso y las energas se concentraron en la reforma electoral aprobada en 2007. Recientemente, la idea de una reforma ha vuelto a tomar fuerza: en las campaas electorales los partidos refrendaron viejas propuestas; el propio senador Beltrones articul su propuesta en un documento que se ha popularizado como las ocho erres;1 el presidente Caldern, en su discurso del 2 de septiembre, insisti en la necesidad de una reforma poltica porque los ciudadanos no estn satisfechos con la representacin poltica y perciben una enorme brecha entre sus necesidades y la actuacin de sus gobernantes; el secretario de Gobernacin, en ocasin de su comparecencia ante el Congreso (17 de septiembre), hizo eco de la necesidad de una reforma poltica para acercar a gobierno y ciudadanos, hacer ms productiva la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, buscar una mayor gobernabilidad y consolidar la legitimacin poltica. Para lograr estos propsitos se sum a quienes han planteado analizar la segunda vuelta, la reeleccin consecutiva, el plebiscito y el referendo, la ratificacin de los miembros del gabinete y el nmero adecuado de legisladores. El diagnstico no ha sido cuestionado. Se da por sentado que si los poderes no colaboran, los actores polticos no se ponen de acuerdo y no se forman las mayoras necesarias para aprobar ciertas reformas es porque el sistema est mal diseado y no lo permite. Curiosamente, nadie explica que el sistema presidencial fue diseado precisamente para dificultar o cuando menos para hacer ms lento y pausado el cambio; que en el centro de la democracia presidencial est la independencia en el origen de los poderes Ejecutivo y Legislativo y con ella la

libertad de decisin del elector para dar o no la mayora a un solo partido, o sea, para crear gobiernos unificados o divididos; que en los sistemas presidenciales las mayoras no pueden decretarse porque no hacen falta para formar gobierno sino que se negocian, las ms de las veces, sobre la base de propuestas concretas.2 Tampoco se ha explicado que si las decisiones para cambiar el statu quo han dejado de tomarse no es por las fallas del sistema, sino porque no ha estado en el inters de las fuerzas polticas tomarlas porque piensan que la situacin actual las beneficia. En cuanto los partidos polticos coinciden en un tema enseguida se ponen de acuerdo, negocian, forman las mayoras necesarias y reforman la Constitucin y las leyes sin acordarse de que el sistema obstaculiza la toma de decisiones. Vaya como botn de muestra la reciente reforma electoral. Esto no quiere decir que el sistema poltico mexicano no necesite reformas, ni que no existan mejores alternativas de estructuracin para el presidencialismo mexicano. Hay normas polticas ms conducentes a la formacin de mayoras y otras que las obstaculizan; normas que propician la colaboracin entre poderes y otras que la inhiben; reglas que vinculan a la ciudadana con las autoridades y otras que las alejan. Frmulas que alimentan la pluralidad y otras que la restringen. Quiere decir que hay que tener cuidado y que conviene analizar puntualmente las propuestas que se estn ventilando en funcin de los propsitos que se quieren alcanzar, esto es, en trminos de las consecuencias polticas previsibles de cada reforma. Esto con la idea de evitar un mal y un equvoco. El mal consiste en elevar las expectativas de los dividendos que acarrearan las reformas. El equvoco, en olvidar que las piezas de los sistemas polticos son parte de un diseo institucional comp leto y complejo y que no se pueden mover a discrecin sin alterar toda su estructura y funcionamiento.

Las propuestas

Se habla de una reforma poltica de gran calado, de un nuevo rumbo y del fin de la parlisis, pero el conjunto de reformas que van ga nando terreno en la discusin no tienen ese potencial transformador. Se trata de la segunda vuelta presidencial, ratificacin de gabinete, reeleccin, disminucin del nmero de legisladores y la consecuente alteracin del sistema mixto de representacin, c andidaturas independientes y diversas formas de democracia directa (referendo, iniciativa popular y revocacin de mandato). La pregunta es si estas propuestas3 nos acercan por qu y cmo a los objetivos declarados. Mi argumento es que no. Que las propuestas guardan poca o ninguna relacin con el propsito fundamental de hacer ms eficiente al sistema. Que pueden adoptarse por otros motivos pero que en poco o nada ayudan a los objetivos declarados de promover la formacin de mayoras, fomentar acuerdos a l interior del Congreso o impulsar la colaboracin entre poderes. Que su contribucin a la ampliacin de la representacin y la pluralidad es menor y que si bien las propuestas de reeleccin y formas de participacin directa pueden ayudar a acercar a gober nantes y gobernados tampoco abonan gran cosa a tener un sistema poltico ms eficaz. Segunda vuelta . La segunda vuelta presidencial consiste en fijar un umbral de votacin por debajo del cual se obliga a una segunda ronda electoral. A pesar de su creciente popularidad (en Amrica Latina 12 pases cuentan con ella) su utilidad es, en general, muy limitada. Como ventajas de la segunda vuelta se han mencionado la mayor legitimidad que tendra el ganador al obtener al menos la mitad de la votacin, el mayor apoyo popular, el fomento a la formacin de coaliciones y la eliminacin de situaciones de crisis producto de votaciones muy cerradas. Cada una de stas es cuestionable. En un rgimen democrtico la legitimidad no proviene del tamao de la mayora obtenida sino de que los competidores acepten jugar con un conjunto de reglas previamente acordadas y aceptadas y a cuyos procedimientos y resultados se comprometen. Si la Constitucin estipula que ser presidente aquel candidato que recabe el mayor nmero de votos, ah estar su legitimidad. Si se le regatea, el problema est en los actores polticos, no en el sistema. Esto, sin descontar que puede ocurrir que en la segunda vuelta se presente un mayor abstencionismo y que el presidente en cuestin reciba un nmero absoluto de votos menor. El argumento de que un presidente con el apoyo del 50% de los votantes es ms poderoso tampoco se sostiene. Las facultades de los presidentes estn establecidas en la Constitucin y el porcentaje de votos ni las aumenta ni las disminuye. Lo que ampla o reduce el poder de un presidente es la posicin de su partido en el Congreso (asumiendo, desde luego, disciplina partidaria y lealtad al presidente), y sta no pasa por la segunda vuelta presidencial. Para ello hara falta ac ompaarla

de

la

segunda

vuelta

legislativa

de

la

que

nadie

habla.

Se dice, tambin, que la segunda vuelta incentiva la formacin de coaliciones.4 Es indudable que genera la mayora para uno de los dos candidatos ms votados y que, las ms de las veces au nque no siempre, esta mayora surge del apoyo que le brindan los partidos que perdieron en la primera vuelta. Pero lo que se necesita para que un presidente pueda llevar a buen puerto su agenda legislativa no es una coalicin mayoritaria en torno a su cand idatura sino una coalicin parlamentaria que le d los votos suficientes en el Congreso. Y no es evidente ni comprobable empricamente que las alianzas electorales entre dos o ms partidos sean sinnimo de o se transformen en alianzas parlamentarias duraderas. Ocurre en algunos casos (Chile) y en otros no (Brasil). Ms an, ah donde se forman gabinetes de coalicin, stos no han demostrado ser ms estables y duraderos que los que provienen de un solo partido. La correlacin entre segunda vuelta y menor fragmentacin del sistema de partidos en el Congreso no puede comprobarse. Basta, para ello, comparar a Chile y Brasil, ambos con segunda vuelta. Chile es un pas con un muy bajo nivel de fragmentacin en el sistema de partidos (su nmero efectivo de partid os es de 2.02) y Brasil es el pas con el sistema de partidos ms fragmentado (7.8). Tampoco hay relacin entre la segunda vuelta y el porcentaje de asientos en el Congreso para el partido del presidente. Mientras que en Brasil (pas con segunda vuelta) el partido del presidente obtuvo el 19% del Congreso, en Mxico (pas sin segunda vuelta) obtuvo el doble. Las mayoras en el Congreso dependen de otras variables, principalmente del sistema y frmulas electorales adoptados. La segunda vuelta presidencial ni crea mayoras, ni reduce la fragmentacin del Congreso, ni est asociada con un mayor porcentaje de asientos para el partido del presidente. Finalmente, se argumenta que la segunda vuelta constituye una vlvula de escape

para situaciones indeseables provocadas por resultados muy cerrados. Pero la evidencia seala que en ocasiones la diferencia se ampla y en otras se reduce. Hay segundas vueltas que confirman al ganador y otras que revierten su triunfo. Hay algunas que cierran la diferencia de votos ent re los candidatos y otras que la amplan.5 Pero la interrogante es otra: si la segunda vuelta ayuda a crear mayoras en el Congreso, la respuesta es que no, ni para el partido del presidente ni para ningn otro. La que crea mayoras en el Congreso es, en todo caso, la doble vuelta legislativa y no necesariamente para el partido del presidente. De haber ganado de nuevo en una hipottica segunda vuelta presidencial, el presidente Caldern habra logrado ms del 50% de la votacin, pero no habra cambiado el hecho de que slo el 41% habra preferido a su partido en el Congreso en la eleccin de 2006, y slo el 29% en 2009. Si se quiere cambiar este hecho, hay que acompaar a la segunda vuelta presidencial con la segunda vuelta legislativa o buscar otras soluciones, como se propone ms adelante. Adems, la doble vuelta presidencial crea incentivos a la participacin de muchos partidos en la primera vuelta, que es cuando se define la composicin del Congreso. El incentivo est en que en la segunda vuelta podr n ofrecer su apoyo en condiciones ms que ventajosas a algunos de los dos punteros. El problema es que cuando compiten muchos partidos en la primera vuelta se le resta posibilidades al partido del presidente de tener un grupo parlamentario ms amplio y aumenta la fragmentacin en el Congreso.6 La idea de que es bueno tener presidentes de 50% o ms no es entonces tan til como la pintan. En Per en 1990 los candidatos que se fueron a segunda vuelta (Vargas Llosa y Fujimori) pasaron de 27.6% y 24.6% de la votacin a 37.6% y 62.2%, respectivamente. Pero sus partidos de origen (FREDEMO y Cambio 90) se quedaron cada uno con 35% y 18% del Congreso. O sea, un presidente (Fujimori) de 62% con un partido de 18%. Tampoco hay evidencia para afirmar que la segunda vuelta impacta de manera positiva las relaciones entre el Congreso y el presidente o que la agenda legislativa del presidente corra mejor suerte.7 Total, no se ve de qu manera servira para resolver el problema de credibilidad de las elecciones, de la fragmentacin del Congreso, de una mayora del partido del presidente, de un mandato ms claro o de la ausencia de cooperacin. A todo lo anterior pueden agregarse otras desventajas: campaas todava ms largas, duplicacin de las ocasiones para litigar los resultados electorales en los tribunales o en las calles y procesos electorales ms caros. Ms an, la segunda vuelta puede tener el efecto de que el presidente as electo sobrevalore el apoyo popular que tiene.

Existe, s, una ventaja importante. La segunda vuelta resuelve la famosa paradoja de Condorcet. En una eleccin de mayora relativa y sistema multipartidista, es posible que el candidato menos preferido por la mayora de los votantes (aquel que de realizarse una eleccin por pares siempre perdera) gane la eleccin. Si esto ocurriera, la segunda vuelta permitira a los votantes corregir esta anomala y hacer perder a ese candidato gracias a una coalicin opositora.8 Como argumenta G. Negretto, esta norma impide el triunfo del candidato que s e encuentra ltimo en las preferencias de ms de la mitad de los votantes, pues en una segunda vuelta estos candidatos pierden contra aquellos que representan el mal menor. Ratificacin de gabinete . La tradicin de ratificar a los secretarios de Estado es propia de Estados Unidos en donde los legisladores han hecho un uso mesurado del instrumento: nueve ocasiones en 200 aos. La literatura seala que esta medida puede coadyuvar a que los presidentes elijan a sus gabinetes con ms cuidado y con criterios basados en la competencia profesional; a evitar nombramientos basados en el amiguismo, nepotismo, partidismo o como forma de pagar favores prestados en las campaas. En este sentido es una medida preventiva. Se argumenta, tambin, que el tiempo que media entre la nominacin y la aprobacin de un candidato a secretario de Estado permite a la opinin pblica ventilar sus comentarios y actuar como contrapeso o, al menos, como seal de alerta ante probables historias negras de los nominados. La ratificacin del gabinete o de alguno de sus miembros tiene el potencial slo el potencial de reducir la posibilidad de nombramientos improvisados o fuera de lugar, pero tambin abre el espacio para consecuencias polticas poco deseables. La ratificacin es un arma particularmente bien ajustada para las venganzas polticas, para el cuotismo y para el intercambio de favores. Ejemplos recientes de estos comportamientos abundan en otros mbitos. Uno de los ms cercanos es el de Carlos Hurtado, quien fue rechazado como vicegobernador del Banco de Mxico a pesar de contar con los mritos profesionales y la experiencia suficientes para ello. Otro ejemplo es el del IFE, en donde en 2008 al menos dos candidatos con amplias credenciales profesionales (Mauricio Merino, ex consejero electoral, y Jorge Alcocer) fueron desechados para desempear el cargo gracias a un juego de vetos y contravetos polticos. En todo caso, no hay evidencia de que la ratificacin de los miembros del gabinete lleve a una mayor colaboracin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y s en cambio abre un espacio ms de traslape de facultades entre ambos y con ello una zona ms de litigio y disputa potenciales.

Menos legisladores? El desprestigio del Congreso y de los legisladores multiplicado ltimamente por escndalos de abuso de poder aunado al rechazo generalizado al costo de la poltica y los polticos, otorg relieve a la idea de disminuir el nmero de legisladores. Los argumentos para hacerlo no son ni claros ni convincentes. Ms bien se inscriben en el mbito de la demagogia. El ahorro de recursos por reducir 100 diputados no es significativo. Si el objetivo es disminuir el presupuesto del Poder Legislativo, que en 2009 alcanz la cantidad de $5,404,351,608, hay mucha otra tela de donde cortar. La creencia de que la reduccin de 500 a 400 diputados agilizar el trabajo legislativo porque es ms fcil discutir y negociar en un cuerpo ms reducido, tampoco tiene asidero. La agilidad y eficiencia del trabajo legislativo est en el sistema de comisiones que rene en promedio a 30 legisladores y no en el pleno que sirve como caja de resonancia para fijar posturas, emitir seales y hacer eco de posiciones polticas en los medios de comunicacin. Tampoco hay correlacin alguna entre el tamao de la(s) Cmara(s) y la cooperacin entre poderes, el nmero y calidad de iniciativas aprobadas o el nmero de vetos superados. Finalmente, si se reduce en 100 diputados de representacin proporcional (RP) pero se mantiene la misma frmula, la Cmara de Diputados quedara prcticamente con la misma composicin. Lo que ocurrira, simplemente, es que habra 100 puestos menos que repartir.9 Si de formar mayoras se trata, la propuesta no aporta nada. Tampoco habra tenido impacto alguno en la representatividad o pluralidad del sistema que es otro de los objetivos declarados de los partidos. La representatividad habra quedado prcticamente inalterada. En ambos casos la mxima sobrerrepresentacin habra sido como lo marca la ley de 8% y la subrepresentacin habra sido de -7%. No obstante, al aumentar la proporcin de escaos de mayora relativa en relacin a los de representacin proporcional (actualmente es de 60/40 pero pasara a ser de 75/25) se incrementa la posibilidad de rebasar naturalmente el 8% de sobrerrepresentacin y, peor an, se abrira la posibilidad de que un partido obtenga por el solo principio de mayora relativa ms del 60% de los asientos en la Cmara de Diputados que es el porcentaje que la Constitucin admite actualmente.

Si se quieren cambios de mayor envergadura los caminos son o bien el trnsito a un sistema de mayora relativa con todas sus consecuencias10 o bien la modificacin del sistema y frmula de asignacin de los diputados de RP. Hay que advertir que un sistema de RP no es garanta de proporcionalidad entre votos y asientos. Lo relevante es la frmula de representacin adoptada. Los sistemas de RP no elevan, necesariamente, la proporcionalidad entre votos y as ientos en el Congreso. Por ejemplo, en Espaa, donde todos los diputados se eligen por el sistema de RP, hay sobre y subrepresentaciones muy fuertes. Vaya como botn de muestra el siguiente ejemplo. Mientras que en las pasadas elecciones el Partido Nacionalista Vasco obtuvo seis escaos con tan slo 306 mil votos, Izquierda Unida obtuvo dos diputaciones con cerca de un milln de votos. En sentido opuesto, el sistema electoral mixto alemn cumple perfectamente con el propsito de una representacin estrictamente proporcional entre porcentaje de votacin y asientos. Los diputados de RP se usan, precisamente, para compensar la sobre o subrepresentacin que se da por efecto del sistema de mayora.

Reeleccin legislativa. La reeleccin puede ser deseable por distintos motivos. Por ejemplo, por ser uno de los instrumentos para forzar a los legisladores a rendir cuentas. En su ausencia se rompe un vnculo importante entre representante y representado, dejando a este ltimo sin poder castigar al primero con la no reeleccin o, en positivo, sin poder premiarlo con la reeleccin. La perspectiva de poder ser reelecto puede incentivar al legislador a responder a los intereses del electorado.11 No obstante, esta ventaja debe ser matizada. La idea de que con la reeleccin tendremos legisladores pendientes de nuestras demandas y capaces de procesarlas es difcil de sostener. Primero porque, una vez electos, los diputados no representan a los electores de su distrito sino a la nacin, y segundo porque en una democracia representativa no es evidente que el representante deba estar mandatado por la voluntad expresa si la hay del elector. Una razn ms fuerte por la que puede promoverse la reeleccin es porque fomenta la profesionalizacin de la labor legislativa. En la medida en la que los legisladores tienen la oportunidad de permanecer en el cargo aumenta la experiencia y conocimiento de la funcin legislativa. Adems, la perspectiva de una carrera parlamentaria crea un incentivo a la especializacin y sta puede conducir, potencialmente, a la formulacin de polticas pblicas ms slidas. Otra razn es que la interaccin con un horizonte de ms largo plazo fomenta la confianza y la cooperacin entre actores y conduce a la adopcin del principio de hoy por m, maana por ti. Finalmente, para aquellos preocupados por el poder de las elites partidarias, la

reeleccin es positiva porque tiende a debilitarlas al reducirles el margen para decidir la lista de candidatos a competir y quitarles un instrumento disciplinario para blandirlo contra los que ya fueron electos. Suena bien, pero no suele repararse en el otro lado de la moneda, a saber, que los partidos tambin piensan en la voluntad de sus votantes, los partidos tambin quieren ganar la siguiente eleccin y quieren obtener un mayor nmero de votos (F. Escalante, La Razn, 13 de junio de 2009). Todas las anteriores son razones para introducir la reeleccin, pero por ningn lado aparece el impacto positivo en la formacin de mayoras o en la colaboracin entre poderes y slo marginalmente en la promocin de acuerdos. Por otra parte, tampoco puede decirse que los sistemas polticos que tienen reeleccin, por ejemplo Argentina o Guatemala, son ms eficientes, representativos o libres de conflicto que los que no la tiene n, como Mxico o Costa Rica. Por ltimo, los ndices de niveles de satisfaccin con y aprecio de la democracia no guardan relacin con la reeleccin. Candidaturas independientes. Con las candidaturas independientes ocurre lo mismo que con otras propuestas. Hay razones para favorecerlas, pero entre stas no estn las de favorecer la colaboracin entre poderes o la formacin de acuerdos. No hay razones de peso para limitar el derecho poltico de un ciudadano a perseguir un cargo si no consigue o no desea hacerlo a travs de un partido poltico. Lo que no se sostiene es que un candidato independiente sirva mejor los intereses de la ciudadana por el hecho de no estar constreido por los lineamientos y disciplina partidarias. Tampoco que las candidaturas independientes eleven la competitividad de los sistemas electorales. Las personas que buscan puestos de eleccin popular tienden a preferir la etiqueta de un partido por sobre la independencia, y las razones son obvias. Por una parte, el apoyo de un partido poltico casi siempre aumenta la posibilidad de llegar a un cargo; por otra, la posibilidad de influir en el curso de una poltica pblica tambin aumenta en funcin de la pertenencia a un grupo parlamentario. Adems, ah donde no se ha concedido el monopolio de la representacin a los partidos, la relevancia numrica de los independientes en el

Congreso es muy baja12 y suele darse uno de dos fenmenos: o el legislador independiente es engullido por la maquinaria burocrtica del Congreso o queda condenado a la irrelevancia poltica.

Democracia directa. Los mecanismos de democracia directa aquellos que recurren al voto directo y universal han sido adoptados como formas de acercamiento entre gobernantes y gobernados. Como cualquier otro instrumento, stos tienen ventajas y desventajas, pero la democraticidad de las naciones poco tiene que ver con su adopcin. Es imposible dar una opinin sobre las distintas formas de democracia directa referendo, plebiscito,13 iniciativa popular y revocacin de mandato sin conocer los trminos de las propuestas: quin detenta la facultad para poner en marcha el mecanismo, en qu casos son obligatorios, cundo son vinculatorios los resultados, cules son los lmites en su mbito de accin y en su frecuencia. El referendo, que es el mecanismo ms comn de las formas de democracia directa, est contemplado a nivel nacional en 15 pases de Amrica Latina.14 Sus modalidades varan enormemente pero, en la mayora de las democracias, es un instrumento en manos del Ejecutivo no para gobernar sino para legitimar una decisin de gran trascendencia como la ratificacin de una reforma constitucional que afecte los derechos fundamentales o la forma de gobierno, un estatuto de autonoma o la entrada a un organismo supranacional. Constitu ye, a lo ms, un complemento de carcter limitado en frecuencia y materias para las que se puede utilizar y no est exento de riesgos. Muchos pases democrticos han prescindido de este instrumento sin comprometer en nada su carcter democrtico y varios regmenes autoritarios lo han utilizado para legitimar a un tirano, disolver un Congreso o incluso para violar la Constitucin. La iniciativa popular que consiste en otorgar la facultad de presentar una iniciativa de ley (o incluso de convocar a referendo) a un porcentaje del padrn de electores, existe en 12 pases de Amrica Latina pero su uso ha sido no nada ms muy limitado sino que ha jugado ms un papel de freno que de creacin e innovacin (Zovatto, 2007). La explicacin seguramente se encuentra e n la dificultad de superar los problemas de accin colectiva que esto conlleva. Finalmente, la revocacin de mandato a nivel nacional existe slo en tres pases: Ecuador, Panam y Venezuela. En los primeros para diputados y en Venezuela tambin para el presidente. Dejar sin efecto el mandato del titular de un cargo de eleccin popular es cosa seria. Adems de romper con uno de los fundamentos bsicos del presidencialismo, que es la existencia de periodos fijos tanto para el presidente como para los legisladores, la revocacin de mandato presenta el problema de la elaboracin de un listado preciso de causales para la remocin.

Ah donde estn estipuladas, se refieren a actos de corrupcin y a incumplimiento injustificado de mandato. Interpretar lo que constituye un incumplimiento injustificado no es sencillo y se presta a la volatilidad del humor del elector. Por su parte, para casos de corrupcin la mayora de las constituciones prevn mecanismos de terminacin anticipada de mandato.15 La conclusin del estudio emprico de Zovatto es clara: la experiencia en Amrica Latina no pareciera indicar que los mecanismos de democracia directa hayan tenido, en la mayora de los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representacin o la participacin. Tampoco pareciera que hayan coadyuvado a disminuir el descontento con la poltica y los polticos.

Las alternativas

El sentido de las reflexiones anteriores es advertir que las consecuencias de las propuestas de reforma poltica no sern las esperadas ; que a travs de ellas no se lograr alcanzar los objetivos deseados y que el sistema no se volver ms eficiente ni ms representativo. Las que siguen estn dedicadas a plantear alternativas que prometen ser ms efectivas para los mismos propsitos que han declarado como deseables los propios partidos polticos: formar mayoras, promover los acuerdos, agilizar el trabajo en el Congreso y fomentar la colaboracin entre poderes.

Para evitar la fragmentacin y propiciar la formacin de mayoras . Son muchas las posibilidades para formar mayoras: la adopcin de un sistema de mayora relativa en lugar de uno de representacin proporcional o mixto; elecciones concurrentes; aumento de los umbrales exigidos para tener representacin; elevacin de los requisitos para formar un partido poltico; doble vuelta legislativa; y la clusula de gobernabilidad que consiste en otorgar el nmero suficiente de curules al partido con mayor votacin para que obtenga la mayora en el Congreso. La nica frmula segura de crear mayoras es esta ltima aunque no ha sido propuesta por casi nadie (Jaime Snchez Susarrey es la excepcin) por considerar que viola la voluntad popular. Por qu regalar a un partido que sac el 35% de la Cmara un 16% adicional para que tenga la mayora ? Adems, no garantizara la mayora al partido del presidente sino al que ms votos hubiese obtenido. En el caso de Mxico en tres de las cinco elecciones desde 1997 la mayora absoluta no hubiese sido para este partido, sino para la oposicin. La segunda frmula ms favorecida es la adopcin de un sistema de representacin de mayora que tiende a reducir el nmero de partidos en el

Congreso. Si en las ltimas elecciones hubiese habido slo un sistema de mayora relativa en los 300 distritos, el resultad o hubiese sido como sigue.16 La relacin entre votos y asientos se hubiese alterado permitiendo una sobrerrepresentacin hasta de 22% y una subrepresentacin de 19% y se habra reducido el nmero de partidos. Sin embargo, slo en una ocasin (1997 -2000) habra habido mayora para el partido del presidente. Tanto Fox como Caldern hubiesen padecido gobiernos sin mayora e incluso habran estado en una peor posicin a raz de sus respectivas elecciones intermedias. Dado que en el caso de Mxico ni el cambio a un sistema de mayora relativa ni la clusula de gobernabilidad estn a discusin, queda nicamente la segunda vuelta legislativa. Aunque menos eficaz, propongo la siguiente alternativa: separar en el tiempo (dos semanas) las elecciones presidenciales de las legislativas. Esta alternativa le permitira al electorado decidir con mayor informacin si quiere otorgarle al presidente electo una mayora legislativa con el fin de facilitar su gestin y hacer ms viable la concrecin de su oferta de gobierno o, por el contrario, dividir su voto y hacer ms difcil el cambio para el presidente y su partido.17 Puesto de manera sencilla: le permitira al electorado o bien reforzar o bien acotar el mandato otorgado al presidente. Para mejorar la representacin . Como se demostr en la seccin anterior, la reduccin de la Cmara de Diputados deja prcticamente inalterada la representatividad. Si sta quiere modificarse para que refleje de manera ms fiel la proporcin entre votos y asientos, lo que tiene que hacerse es cambiar el sistema mixto de representacin por uno de representacin proporcional o, como en el caso de Alemania, adoptar un sistema mixto a mitades (50% de MR y 50% de RP) usando la mitad de RP para corregir la sobrerrepresentacin. Las alternativas (frmulas de asignacin) para los sistemas de RP son mltiples, pero los siguientes ejercicios muestran la composicin de la Cmara de Diputados en dos escenarios distintos: RP pura para 500 diputados en una sola circunscripcin18 y 400 diputados con cinco circunscripciones y la eleccin de 80 diputados en cada una de ellas. En ambas opciones se reduce a 2% el margen de sobrerrepresentacin que actualmente admite nuestro sistema electoral y el de subrepresentacin a 1%, haciendo al sistema casi perfectame nte proporcional. Ninguna de estas alternativas sirve, sin embargo, para crear mayoras. Afecta, s, la proporcionalidad entre votos y asientos, y se incluye como propuesta en tanto los partidos han declarado que se es uno de sus objetivos.

Para la colaboracin entre poderes. Como se

argument en la primera parte, el presidencialismo es un sistema que permite poner en manos de distintos partidos el control de cada poder y que por diseo requiere de la colaboracin entre poderes. Estas

caractersticas son las que tienen el potencial de llevar al sistema a reformas de compromiso, al

inmovilismo o incluso a la parlisis.

Para aminorar este efecto se han intentado distintas

medidas. Una es reducir los espacios en los que por ley los poderes Ejecutivo y Legislativo tienen que cooperar. Ejemplo reciente de esto es la eliminacin del permiso del presidente para ausentarse del pas. Al eliminar el requerimiento de autorizacin por parte del Congreso se elimin tambin un rea de conflicto.

Otra es introducir incentivos a la cooperacin. Por ejemplo, provocando que convenga ms a la oposicin ponerse de acuerdo en una alternativa distinta a la que propone el presidente en su iniciativa de ley. La va para lograrlo es lo que algunos autores hemos llamado el trmite legislativo preferente y que en otros sistemas se conoce como procedimiento de urgencia. Este mecanismo puede adoptar distintas modalidades pero su esencia es la misma: consiste en otorgar al presidente la facultad para enviar al Congreso un proyecto de ley con carcter de preferente o urgente e imponer a este ltimo la obligacin de considerarlo en un plazo determinado; en caso de que el proyecto no sea expresamente desechado o se haya sancionado un proyecto sustitutivo, el proyecto del presidente se tendr por aprobado. ste es un mecanismo que no quita una sola facultad al Congreso pero tiene las siguientes ventajas: forzar la discusin sobre ciertos asuntos de inters nacional, agilizar el trabajo legislativo, castigar la inaccin legislativa y hacer pblicas las posiciones y responsabilidades del Ejecutivo y el Legislativo.19

Una propuesta ms que en Mxico es anatema pues se sigue pensando que tenemos un presidente muy fuerte aunque la evidencia muestre lo contrario, es reforzar los poderes legislativos del presidente. Los ejecutivos de otros sistemas presidenciales en distintas modalidades cuentan, por ejemplo, con poderes de decreto con fuerza de ley salvo que el Congreso los modifique o derogue. La siguiente tabla pone en perspectiva los poderes del titular del Ejecutivo de algunos pases de Amrica Latina vis a vis el mexicano.

Si lo que se quiere es aumentar la capacidad inicial de cambio (algunos la llaman eficiencia del sistema) sin afectar la pluralidad en el Congreso, la va es darle ms poderes o instrumentos al Ejecutivo: reas exclusivas, veto parcial, trmite legislativo preferente, poderes de decreto, reconduccin presupuestal. No se trata, sin embargo, de otorgar facultades al presidente sino al mismo tiempo reforzar los poderes y capacidades del Legislativo e incluso del Judicial para actuar como su contrapeso y vigilante. De cada una de las facultades mencionadas, el Ejecutivo debe rendir cuentas claras, precisas y sancionables en caso de abuso.

Finalmente, en este rubro se propone que los candidatos presidenciales puedan competir simultneamente por un cargo de eleccin popular en el Poder Legislativo. Esta medida ayudara a desincentivar la salida del sistema y la proliferacin de conductas antiinstitucionales por parte de los candidatos derrotados adems de reducir, aunque sea de forma relativa, la caracterstica de ganador toma todo propia de los sistemas presidenciales.

Para generar acuerdos al interior del Congreso. Dos pequeas reformas coadyuvaran a un trabajo ms gil en el Congreso. Por una parte, la revisin de los procedimientos parlamentarios en trminos de los plazos para presentar dictmenes, el turno entre una y otra Cmaras y el derecho de una minora a presentar dictamen ante el pleno. Por la otra, dotar a los legisladores de cuerpos profesionales permanentes y apartidistas que proporcionen los recursos de informacin y anlisis relevantes para la toma de decisin de los legisladores, esto es, aumentar las capacidades institucionales del Congreso.

Reeleccin del Ejecutivo. Si bien la reeleccin no produce mayores efectos sobre la formacin de mayoras, colaboracin entre poderes y logro de acuerdos, s tiene, como se argument anteriormente, las ventajas de al menos potencialmente reforzar el vnculo entre representante y representado, incentivar la cercana entre ambos, promover la profesionalizacin y ampliar el horizonte de interaccin entre legisladores de distintos partidos. Estos mismos argumentos operan igualmente para el Poder Ejecutivo, aunque prcticamente nadie quiera hablar de ello. As, ya que se valoran los vnculos entre gobernante y gobernado, la rendicin de cuentas, la experiencia y la profesionalizacin, planteo la reeleccin del Ejecutivo en los siguientes trminos: Reduccin Reeleccin Ampliacin del del del periodo Ejecutivo periodo de presidencial limitada los diputados a a a cuatro un cuatro aos. periodo.20 aos.

Reeleccin

de

los

diputados

limitada

tres

periodos.

Elecciones concurrentes pero desfasadas por dos semanas con el fin de que el electorado decida si dar o no mayora Candidaturas simultneas al para la partido presidencia y la del Cmara de presidente. Diputados.

Las ventajas de un esquema de esta naturaleza permitiran extender las ventajas de la reeleccin al Ejecutivo al tiempo que, al eliminar las elecciones intermedias, haran menos costosa la democracia y elevaran el potencial de que el partido del presidente lograra mayora en el Congreso.

Acompaadas del trmite legislativo preferente y de los ajustes a la normatividad interna del Congreso, este conjunto de reformas cambiara el funcionamiento del sistema poltico aunque, dado los principios rectores del sistema presidencial, no garantizaran por s mismas la formacin de mayoras y la colaboracin entre poderes.

Contra crisis constitucionales. A todo lo anterior convendra agregar el objetivo de evitar situaciones de crisis como producto de imprecisiones, lagunas o inoperancias del entramado constitucional. Existen dos situaciones particularmente preocupantes: la sustitucin del presidente y la reconduccin presupuestal.

En el primer caso es urgente cambiar el sistema actual porque requiere que una mayora se ponga de acuerdo en la persona que deber ser el sustituto del presidente en caso de su falta absoluta. Adems, hoy en da resulta un verdadero anacronismo mantener la norma que establece que, si fuese el caso, las elecciones se llevaran a cabo no antes de 14 meses ni despus de 18. Con la existencia del IFE y de la actual

tecnologa bastaran dos meses para organizar unas elecciones extraordinarias. Las alternativas son distintas, pero cualquiera que instituya la sustitucin automtica del presidente (estableciendo de antemano la persona que lo sustituira) es una mejor salida que la actual. En el caso del presupuesto urge tambin adoptar un mecanismo que prevea qu hacer en caso de que llegada la fecha lmite las fuerzas polticas no hubiesen llegado a un acuerdo. Para ello fueron ideados los mecanismos de reconduccin presupuestal. Los dos ms comunes son o bien que en ausencia de acuerdo entre en vigor la iniciativa del presidente o bien que se mantenga el presupuesto del ao anterior hasta que se llegue a un acuerdo. El primero tiene ms ventajas pues incentiva la cooperacin, pero el peor de los mundos posibles es la ausencia de algn mecanismo.

ltima

llamada

Las propuestas aqu planteadas no agotan ni las reformas posibles ni las necesarias. Ah estn, por ejemplo, la exigencia de revisar el fuero de los legisladores, la necesidad de reglamentar el juicio poltico al presidente, la urgencia de quitar el monopolio de la accin penal al Ministerio Pblico, la eliminacin del principio de relatividad de las sentencias de amparo o la conveniencia de hacer justiciables los derechos. Adems, hay que insistir en que cada reforma tendr un impacto distinto segn el s istema en que se inscriba y el contexto en que se adopte. Los efectos de las reformas no son nicos ni automticos. Varan al combinarse con el resto de los elementos de un sistema. Hoy se dice que el sistema est agotado porque no permite que se genere una mayora para el partido del presidente, pero ayer se luchaba por acabar con ella. Se sostiene, por ejemplo, que es la combinacin entre un sistema electoral mixto, un generoso financiamiento pblico y la no reeleccin lo que ha imposibilitado sacar adelante las reformas estructurales o que las decisiones que llevaran a Mxico por la senda del crecimiento no pueden tomarse por culpa del sistema. De ser ste el caso, tendramos que preguntarnos por qu el PRI no las sac adelante con las cmodas mayoras que tuvo hasta 1997. La formacin de mayoras aun cuando se lograra por alguna de las vas sugeridas

no tiene la consecuencia de que las reformas que algunos pensamos convenientes, adecuadas o correctas se adopten. Las instituciones importan y mucho. No slo ponen lmites a los actores sino que inhiben ciertas conductas y estimulan otras. Pero no todo depende de ellas. En otros pases hay reeleccin, Congresos ms pequeos, sistemas proporcionales, segunda vuelta, candidaturas independientes, referend o y siguen surgiendo gobiernos divididos, los partidos en el Congreso siguen muchas veces sin entenderse, los poderes sin colaborar y las polticas correctas sin disearse. Con independencia de estos arreglos polticos hay pases en los que gobierno y sociedad han podido tomar las decisiones adecuadas para crecer y avanzar, y otros que siguen sin hacerlo. Por desgracia, Mxico pertenece a esta segunda cepa. Brasil, con su sistema poltico fragmentado,21 su sistema de representacin proporcional y sus pers istentes gobiernos divididos, pertenece hace algunos aos a la primera. No puedo sino concluir una de dos cosas. O bien que los mexicanos somos a prueba de instituciones (institution proof), capaces de desafiar los efectos que la teora predice, o bien que las instituciones son trascendentales por los incentivos que arrojan, pero que ningn arreglo institucional por s mismo garantiza la conduccin eficaz de un gobierno, ni la armona entre la clase poltica, ni mucho menos la cooperacin entre adversar ios. Planteo, entonces, que la clave est en otra parte. Por un lado, en la combinacin entre instituciones y cultura poltica. Por el otro, en el balance entre poderes formales y reales. Sobre ambas se puede actuar pero a diferentes ritmos y costos. Un cambio en la cultura poltica no puede decretarse. Requiere, adems de los incentivos institucionales correctos, de un proyecto de educacin y socializacin que involucra un cambio de valores y un tiempo prolongado. En contraste, el reequilibrio entre poderes formales y reales s puede operarse a travs de la ampliacin de las capacidades institucionales de la administracin pblica, de un acuerdo poltico y de la determinacin de acabar con privilegios y excepciones.

Mara Amparo Casar . Profesora-investigadora del CIDE. Es editorialista del peridico Reforma.

1 Se refiere a las siguientes reformas: reeleccin, ratificacin de gabinete, reduccin del nmero de legisladores, referendo, revocacin de mandato, rendicin de cuentas, reestructuracin de la adm inistracin pblica, regulacin econmica moderna. 2 Si no se quiere un sistema que tiene como eje estas caractersticas habra que abandonar el sistema presidencial, pero siempre consciente de que las otras

formas de gobierno producen otras consecuencias indeseables y que no hay sistema que resista la falta de voluntad para llegar a acuerdos. 3 A ellas se ha aadido la revisin de algunas de las reformas a la ley electoral introducidas apenas en 2007 y que dejamos para otro momento. 4 Dependiendo de los umbrales y frmulas adoptados, el incentivo a formar coaliciones en torno a una candidatura presidencial puede ocurrir incluso en la primera vuelta con el fin de evitar la segunda. 5 Lo mismo sucede en Francia. Entre 1965 y 2007 se llevaron a cabo ocho elecciones en Francia. En las ocho se requiri una segunda vuelta. De ellas, en cinco se confirm al ganador de la primera vuelta. En cuatro la diferencia porcentual entre el primero y el segundo lugares lejos de aumentar disminuy sensiblemente; en la ltima se qued prcticamente igual. 6 Un dato curioso. Diez de los pases latinoamericanos que tienen doble vuelta tienen, tambin, un nmero efectivo de partidos mucho ms alto que Mxico. Resaltan Brasil, Ecuador y Colombia con 7.8, 6.7 y cinco, respectivamente. Hay, sin embargo, reglas que aminoran este problema. Por ejemplo, un umbral menor (40%) o establecer una diferencia entre el primero y segundo lugares para que opere la segunda vuelta. 7 Los estudios de caso recopilados por Morgenstern y Nacif en Legislative Politics in Latin Amrica, CUP (2002) que incluyen pases con una y dos vueltas muestran patrones de eficiencia para las iniciativas presidenciales muy similares. Hay variables con mayor valor explicativo como los poderes legislativos del presidente pero, como argumentan Morgenstern y Domingo en El xito del presidencialismo (mimeo., 2000), al final es la combinacin de los poderes formales e informales de cada sistema lo que explica la mayor o menor cooperacin entre poderes. 8 Agradezco a Javier Aparicio y Guillermo Cejudo haberme sealado esta ventaja que ha pasado inadvertida en la discusin. 9 Todos los clculos de este y los cuadros subsiguientes provienen del mdulo Stata asignadip creado por Javier Mrquez. Agradezco su generosidad de p oner a mi disposicin los datos que sern publicados prximamente en Javier Mrquez, Mdulo de Stata para elaborar contrafactuales de la Cmara de Diputados con simulaciones de Monte Carlo. 10 Los sistemas de mayora relativa provocan una relacin muy disp ar entre votos y asientos. Por ejemplo, en las ltimas elecciones britnicas el Partido Laborista obtuvo 55% de escaos con tan slo 35% de los votos. Por su parte, en los ltimos 25 aos el Partido Liberal ha obtenido en promedio 20% de la votacin y tan slo entre el 4% y 10% de los asientos en la Cmara de los Comunes. 11 En ausencia de reeleccin el premio y el castigo se aplican a los partidos que eleccin tras eleccin ven cambiar su nivel de votacin de acuerdo a la percepcin que de ellos tiene el electorado. 12 En la India, la democracia ms grande del mundo, de los tres mil 150 candidatos independientes slo nueve (1%) fueron electos para un Parlamento de

ms de 540 miembros (Jorge Castaeda, peridico Reforma, 25 de junio de 2009). 13 Hay autores y constituciones que distinguen entre el referendo y el plebiscito. El primero referido a la consulta popular que versa sobre la aprobacin de textos legales o constitucionales, y el segundo sobre materias polticas de gran importancia. Zovatto los incluye en una sola categora que denomina consulta popular. Daniel Zovatto, Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en Amrica Latina, IDEA, 2007. 14 Son excepcin: Mxico, Repblica Dominicana, Estados Unidos y Nicaragua. 15 En el caso de Mxico no hay ley reglamentaria del artculo 108 constitucional que establece que el presidente podr ser sometido a juicio poltico por traicin a la patria y delitos graves del orden comn. 16 La validez de este ejercicio es relativa pues ante reglas electorales distintas los votantes se comportan de manera distinta. As, no es enteramente vlido asumir que los votos obtenidos por cada partido seran los mismos bajo distintas reglas electorales. Del mismo modo, los partidos ajustan su esfuerzo elect oral dependiendo de las reglas. 17 Una alternativa ms radical sera acompaar la segunda vuelta presidencial con la segunda vuelta legislativa. El inconveniente de esta alternativa es que requiere que el electorado acuda a las urnas demasiadas veces y qu e eleva el costo de las elecciones. 18 Si los clculos se hicieran en cinco circunscripciones (cada una de 100 diputados) la proporcionalidad prcticamente no variara. 19 Los gabinetes de coalicin pueden ser una buena forma para fomentar la colaboracin. No consisten, como muchas veces se ha asumido en nuestro pas, en darle un nmero ms amplio o ms reducido de puestos del gabinete a un partido de oposicin. Se trata de que dos fuerzas que deciden cooperar o incluso cogobernar acuerden, adems de la d istribucin de ciertos cargos, las lneas generales del proyecto de gobierno y, dentro de l, de la agenda legislativa a impulsar. El problema es que en los sistemas presidenciales los gabinetes de coalicin no son materia de una ley sino de la disposicin de las fuerzas polticas a cooperar. No pueden, pues, decretarse, tienen que negociarse. 20 Este cambio ira acompaado, obviamente, de la posibilidad de que el Ejecutivo haga campaa por y para s mismo y por y para su partido en las elecciones legislativas. 21 En Brasil las ltimas elecciones (2007-2011) dieron como resultado 21 partidos con representacin en el Congreso. Si en Mxico tres partidos (PAN, PRI, PRD) concentran el 89% de los asientos en la Cmara de Diputados, en Brasil los tres partidos mayores (PMDB, PT, PSDB) concentran slo el 53% de la Cmara.