Evaluación Del Proceso de Descentralización

Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado
CONGRESO DE LA REPBLICA
EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

A 10 aos de su inicio
Informe Anual Periodo Legislativo 2012 - 2013
CONGRESO DE LA REPBLICA
EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

A 10 aos de su inicio
Informe Anual Periodo Legislativo 2012 - 2013
EVALUACION DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN INFORME ANUAL - PERIODO DE SESIONES 2011 - 2012 Primera Edicin Junio 2013 Lima, Per CONGRESO DE LA REPUBLICA Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado Edif. Vctor Ral Haya de la Torre Of. 206 Plaza Bolvar, Lima 1 (+ 51 1) 311 7780 www.congreso.gob.pe Personal Tcnico de la Comisin: Jaime Snchez Parra, Ivan Vega Alferoff Ricardo Lituma Muoz, Alvaro Lopez Cazorla Marielle Door Salas, Luis Montemayor Torres Servicio Parlamentario: Fernando Paredes Nuez, Darwin Pardav Pinto Berit Puente Berrospi, Alberto Valderrama Vigo Ximena Cervantes Montoya Diseo y diagramacin: Mario Popuche Llontop Correccin de texto: Alvaro Lopez Cazorla Impresin: GMC Digital S.A.C. Tiraje: 2000 ejemplares Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-09272 2013 Congreso de la Repblica del Per Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Est permitida su reproduccin siempre que se mencione la fuente. La elaboracin y publicacin del presente informe ha contado con el valioso apoyo brindado por ProGobernabilidad, proyecto financiado por la Cooperacin Canadiense, el Programa ProDescentralizacin de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID/Per y por el Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado - la Cooperacin Alemana (implementada por la GIZ); a quienes la Comisin agradece. Las opiniones expresadas en este informe no reflejan necesariamente el punto de vista de las entidades que apoyaron su publicacin.
Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado Periodo Anual de Sesiones 2012 - 2013
Richard Acua Nez Presidente Pedro Spadaro Philipps Vicepresidente Hernn de la Torre Dueas Secretario
Fernando Andrade Carmona Aldo Bardles Cochagne Eduardo Cabrera Ganoza Esther Capuay Quispe Hugo Carrillo Cavero Rubn Coa Aguilar Rubn Condori Cusi Josu Gutirrez Condor Leonardo Inga Vsquez Jos Len Rivera Mara Lpez Crdova Rolio Neyra Huaman Fredy Otrola Pearanda Elas Rodrguez Zavaleta Yehude Simon Munaro Preparacin del documento base del informe: Mayen Ugarte Vsquez-Sols, consultora. Fernando Paredes Nez, especialista parlamentario. Jaime Snchez Parra, asesor principal. Ivn Vega Alferoff, asesor de comisin.
ndice
Presentacin 9 Introduccin 11 1. Lo recorrido en 10 aos del proceso de descentralizacin; los arreglos institucionales crticos para la adecuada marcha del proceso de descentralizacin 13 1.1. La conduccin 1.2. La articulacin, coordinacin y representacin intergubernamental 1.3. Transferencia acelerada de funciones 1.4. La delimitacin de las funciones en las competencias compartidas 1.5. Reglas electorales y control ciudadano 1.6. La capacidad de gasto 1.7. Las reglas operativas: Los sistemas administrativos 1.8. El desarrollo de capacidades para la gestin 1.9. Comentarios nales 14 15 16 17 18 18 19 21 21
2. Descentralizacin como poltica de integracin del pas 23 2.1. Desarrollo de una poltica de demarcacin y organizacin territorial 2.2. Implementacin del mandato constitucional de integracin territorial 2.3. Comentarios nales 23 24 29
3. Descentralizacin scal 30 3.1. Comentarios nales 37
4. Los mecanismos que deberan fortalecer la inclusin poltica: participacin ciudadana, reglas de transparencia y la rendicin de cuentas 4.1. La participacin directa 4.2. El control y la transparencia 4.3. La participacin electoral 38 42 43
5. Descentralizacin y desarrollo integral: la tarea de medir el impacto 45 5.1. Evaluacin y control poltico 5.2. Prioridades y criterios de la evaluacin 5.3. La tarea de evaluar el proceso: el observatorio 5.4. Disparidades departamentales 5.5. Comentarios nales 45 46 49 49 57
6. La heterogeneidad municipal 59 6.1. La cuestion del mbito distrital 6.2. Municipios y poblaciones 6.3. Municipios y tasa de crecimiento poblacional 6.4. La denicin de ruralidad 6.5. Pobreza y desarrollo humano 6.6. Tamao operativo de las municipalidades 6.7. Gestin y servicios municipales 6.8. Ingresos propios de las municipalidades 6.9. Ingresos por transferencias 6.10. Ingresos por canon, sobrecanon, regalas, renta de aduanas y participaciones 6.11. Ingresos totales 6.12. El gasto corriente y de inversin 6.13. Comentarios nales 59 60 61 62 63 63 64 66 67 67 68 69 70 71 71 72 72 73 74 75 77 79
7. Reexiones nales 7.1. Respecto del cumplimiento de objetivos polticos 7.2. Respecto del cumplimiento de objetivos econmicos 7.3. Respecto del cumplimiento de objetivos administrativos 7.4. Respecto del cumplimiento de objetivos sociales 7.5. Respecto del cumplimiento de objetivos ambientales
8. Propuesta Referencias Bibliogrcas Anexo: Base de Datos sobre Municipios y Municipalidades
Presentacin
Al evaluar los 10 aos del proceso de descentralizacin en el Per, podemos observar que es un proceso no consolidado y complejo, con limitados logros y muchos retos por resolver. Pese a la importancia para el desarrollo del pas, la descentralizacin no se encuentra priorizada en la agenda nacional, a pesar de los innumerables esfuerzos de los niveles de gobierno y de los mltiples debates de la sociedad civil. El objetivo de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado, es llamar la atencin sobre aspectos crticos y frecuentemente descuidados o aquellos puntos que ni siquiera han sido discutidos. Se destaca en esta evaluacin un nivel de rigurosidad, con un lenguaje claro si se trata de destacar factores y desarrollos que lo afectan y poniendo el dedo en la llaga abierta a un proceso an inconcluso. Pero no solo se limita a una crtica, sino que plasma tambin los principios y bases de un futuro debate sobre el replanteamiento de la descentralizacin y muestra posibles caminos de accin. La tarea propuesta es que la evaluacin sea el inicio del desarrollo de un anlisis y revisin del proceso de descentralizacin, mediante la bsqueda de consensos que permita su reorientacin dentro de un rgimen unitario y descentralizado. Esta accin requiere que los actores del proceso busquen de manera conjunta un camino que permita a la luz de las experiencias, tanto positivas como negativas de los ltimos 10 aos, realizar un punto de quiebre. Asimismo, que permita construir indicadores tcnicamente contrastables y polticamente aceptados de evaluacin del proceso. El resultado de ello permitir denir una agenda descentralista, y de esta manera enfocar el debate poltico en una agenda nacional dirigida a reimpulsar el proceso. Estamos convencidos de que esta evaluacin no se va a empolvar en los estantes de una biblioteca, sino que se convertir en un documento que generar un amplio debate sobre la direccin y rumbo que debe seguir el proceso de descentralizacin. Esta publicacin se volver un punto de referencia bsico en el debate por la futura conguracin de nuestra nacin. Junio de 2013 Richard Acua Nez
Presidente
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Introduccin
La Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica1, presenta el informe de evaluacin del proceso de descentralizacin que el pas lleva adelante. En esta ocasin, al cumplirse diez aos del actual proceso de descentralizacin, se ha considerado conveniente realizar una mirada prospectiva a los hitos que han ido progresivamente congurando este modelo. El documento se compone de un primer tema en el que se resean de forma somera los hechos ms relevantes del proceso y se reexiona sobre temas generales del mismo. Al revisar el proceso y los caminos que se han ido tomando, queda en evidencia que ha existido muchas marchas y contramarchas, al punto que hoy no se puede identicar con claridad cul es el modelo de descentralizacin que subyace a las normas que dicta el Congreso y a las medidas que adopta el Poder Ejecutivo. Esta conclusin preocupa puesto que sin un puerto de llegada claramente denido, que informe las decisiones, medidas y normas, manteniendo la coherencia del proceso, la probabilidad de que en los prximos aos se desperdicien esfuerzos y recursos en cosas cuyo resultado esperado no est bien denido, es alta. El segundo tema es la conformacin de regiones y la descentralizacin como poltica de integracin del pas. Aqu se discute si la estrategia adoptada en la Constitucin de fusionar departamentos como base para el ordenamiento del territorio es an viable o si se debera optar por otro u otros modelos que permitan avanzar hacia el objetivo de lograr un territorio mejor organizado para poder integrar al pas. El tercer tema planteado es la descentralizacin scal, esta vez identicando los temas lgidos sobre los cuales, pese al tiempo transcurrido, no se ha logrado crear consensos. A continuacin el cuarto tema aborda la transparencia y la participacin ciudadana en el gobierno. Aqu se puede sealar que el Per ha tenido avances muy signicativos, quiz justamente por la coyuntura complicada y caracterizada por la falta de transparencia de nes de los aos noventa, en la que se dieron las primeras medidas para abrir la informacin del Estado.
En adelante la Comisin
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CONGRESO DE LA REPBLICA Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado
Luego, se tocan los temas de institucionalidad centrndose en tres materias: la conduccin del proceso, la coordinacin intergubernamental, y la reforma de los sistemas administrativos en tanto en el contexto de descentralizacin, era necesario abandonar algunos paradigmas y crear nuevos en materia de la gestin operativa. Un quinto tema es el anlisis de los datos de desarrollo en este periodo. Como se ver, pese al esfuerzo realizado, al igual que en otros estudios, el anlisis se ve limitado en su alcance por la falta de datos y una inadecuada sistematizacin de la informacin. Y por ltimo se incluye un tema que muestra la problemtica de la heterogeneidad en la relacin entre municipios y municipalidades, que plantean el desafo de diseo de gestin pblica para el mbito local. Finalmente, se presenta una reexin sobre la necesidad de repensar el proceso de descentralizacin a la luz de lo que ha sucedido en la ltima dcada; as como una propuesta general sobre cmo debera hacerse la revisin.
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Lo recorrido en 10 aos del proceso de descentralizacin; los arreglos institucionales crticos del proceso de descentralizacin
El proceso de descentralizacin tiene como elementos constitutivos la reforma constitucional2 y la Octava Poltica de Estado del Acuerdo Nacional, mediante las cuales las fuerzas polticas del pas, establecieron los pilares del diseo y marco legal del actual proceso. Las dos etapas del proceso de descentralizacin coinciden con dos periodos gubernamentales: La primera que va entre los aos 2002 y 2006. En la que se aprueba el marco legal, se instalan los gobiernos regionales y se inicia la transferencia de funciones y recursos a stos, en el marco de un sistema de acreditacin. Esta etapa termina con el referndum fallido que tena como objetivo la aprobacin de la integracin de departamentos en las cinco primeras regiones del pas, y la desarticulacin del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND). La segunda etapa que va entre los aos 2006 y 2011. En sta se fusion por absorcin al CND y se organiza la Secretara de Descentralizacin (SD-PCM) adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Adems, se caracteriz por el autodenominado shock descentralizador, anunciado por parte del entonces Presidente de la Repblica como el conjunto de medidas tendientes a la aceleracin de la transferencia de funciones. En esta etapa se consolidaron relativamente los gobiernos regionales en sus mbitos departamentales y surgieron nuevos actores en el contexto nacional (Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales- ANGR, Mancomunidades Municipales, Juntas de Coordinacin Interregional -JCI). En ambas etapas se han dado diversas medidas con el propsito de avanzar en pro de un Estado descentralizado pero unitario. Sin embargo, varias de ellas han surgido como reaccin a la coyuntura especca que se atravesaba, lo que impidi avanzar de acuerdo a un plan o un modelo a alcanzar, sino como remedios del da a da, que en su transcurso fueron descongurando por momentos el proceso. Los prrafos siguientes presentan los principales temas o hitos que se han presentado en el transcurso de la dcada y que se han ido cumpliendo en el proceso de descentralizacin.
Ley 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV, del Ttulo IV sobre la Descentralizacin.
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1.1 La conduccin
La Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, crea para la conduccin del proceso, el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND)3. En su consejo directivo estaban presentes dos alcaldes, dos presidentes regionales, dos representantes del Ministerio de Economa y Finanzas y dos de la Presidencia del Consejo de Ministros. Adems, el Presidente del CND tena rango Ministerial por lo que estaba presente en los Consejos de Ministros en temas pertinentes al rol del CND. El objetivo de esa conformacin era facilitar la cercana, dilogo y coordinacin de las medidas. Con el cambio de gobierno, en el ao 2007, esta institucin fue absorbida por la Presidencia del Consejo de Ministros que cre una secretara4. En su momento, los argumentos para ello fueron, por un lado, la burocratizacin con la que se manejaba el proceso de transferencia, y por otro, que haba la necesidad de separar los roles tcnicos de promocin, seguimiento y evaluacin de la descentralizacin, de los roles tpicamente polticos que desde ese momento cumplira el Presidente del Consejo de Ministros directamente. El cambio signic para el proceso de descentralizacin la prdida de presencia poltica, restndole una instancia a cargo del liderazgo necesario para impulsar el proceso, puesto que esa tarea se convirti en una ms de las muchas que caracterizan a la PCM. Adicionalmente, en tanto el personal del CND no perteneca en su gran mayora a ninguno de los regmenes laborales permanentes del Estado, en la transferencia simplemente no se renovaron los contratos. As, a la prdida de la capacidad poltica se le sum tambin la prdida de la capacidad tcnica que se haba logrado reunir en los pocos aos de existencia del CND. En todo caso, los argumentos esgrimidos hubieran soportado mejor la decisin de reestructurar la entidad, incluso transriendo a la misma PCM, los roles de tipo poltico, pero no la desactivacin. En la prctica la condicin de la Secretara de Descentralizacin de rgano de lnea de la PCM ha conllevado tambin, que centre sus esfuerzos en plasmar decisiones polticas que no han sido concertadas entre los tres niveles de gobierno5. A la fecha, la ausencia de un liderazgo poltico claro para el seguimiento e impulso del proceso se hace notar, en el hecho que prcticamente no se han planteado medidas innovadoras para profundizarlo en los ltimos aos. Se ha estancado la transferencia y se han comenzado a producir soluciones sectoriales para resolver la falta de coordinacin con los gobiernos regionales, lo que en lugar de profundizar la descentralizacin ha signicado retroceder en ella, tal es as, como la creacin de equipos u ocinas sectoriales en los departamentos para realizar las tareas que no se logran trabajar conjuntamente con los gobiernos regionales y gobiernos locales6 y prcticamente no ha existido oposicin a esas medidas.
3 Creado por el artculo 23 de la Ley N 27783, Ley de Bases de Descentralizacin como organismo independiente y descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que tuvo por funcin conducir, ejecutar, monitorear y evaluar las transferencias de competencias y funcionesdel Gobierno Central a los Gobiernos Regionales y Locales. Decreto Supremo N 007-2007-PCM aprob la fusin por absorcin del CND por la PCM, encargando a la Secretara de Descentralizacin, como rgano de lnea, dirigir y conducir el proceso. USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio a julio del 2012. pp.65 Por ejemplo se puede constatar esta armacin con la creacin de las ocinas del Ministerio de Energa y Minas en los Departamentos, en lugar de trabajar con y a travs de las Direcciones Regionales de Minera.
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EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A diez aos de su inicio
En el plano de las transferencias de funciones es donde ms se evidencia la ausencia de rectora. La descentralizacin no ser un proceso consolidado hasta que los transferentes, especialmente los Ministerios en tanto tienen tambin la rectora sectorial, no redenan los lmites y alcances de su propia participacin en lograr la ejecucin de las medidas y actividades que las funciones compartidas requieren para operar adecuadamente. En algunos casos el problema se agrava puesto que la rectora de ciertas materias no recae de forma completa en algn actor, como por ejemplo en el caso de la gestin del territorio. En esa materia no existe una entidad en el Poder Ejecutivo que pueda reclamar para s el liderazgo, sino que por el contrario, el hecho de que existan autoridades con liderazgo parcial sobre la materia (ambiental, otorgamiento de derechos de explotacin de recursos naturales, planeamiento del territorio, etc.) genera que las medidas que se adoptan suelan ser inconexas y por lo tanto incluso llegan a ser fuente de conicto entre los gobiernos regionales, gobiernos locales y el Gobierno Nacional. Esta situacin que se hace ms compleja al no haberse culminado la elaboracin y aprobacin de las matrices de competencias sectoriales, lo cual genera conictos entre niveles de gobierno.
1.2 La articulacin, coordinacin y representacin intergubernamental

Lo sealado en los prrafos precedentes permite analizar cmo han operado los mecanismos de representacin intergubernamental. La instancia que exista en el CND desapareci, pero fue posteriormente sustituida de alguna manera- por el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI) creado en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo7. La desaparicin del CND marc el inicio de la primaca de las relaciones de coordinacin bipartitas entre el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales y gobiernos locales. La reglamentacin para el funcionamiento del CCI tard varios aos en ser aprobada (abril 2011), pese a haber sido instalado en el ao 2008 de manera formal. El CCI ha terminado por ser un rgano de representacin de los tres niveles de gobierno constituido por 71 personas que, a la fecha, no se ha consolidado, ni ha tenido actividad desde su instalacin8. Lo interesante de esta etapa es que la falta de espacios institucionalizados para coordinar permiti el surgimiento de otras iniciativas. As, los Presidentes Regionales conformaron la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales ANGR y se consolidaron los liderazgos de la Asociacin de Municipalidades del Per AMPE y la Red de Municipalidades Rurales y Urbanas del Per REMURPE. En conjunto, hoy conforman la Plataforma Nacional de gobiernos regionales y gobiernos locales9. Estas instancias han ido progresivamente mejorando su capacidad de propuesta y han
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Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, articulo 19, numeral 13. Cfr.USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio a julio del 2012. pp.25 Agenda Descentralista, julio del 2012, documento en la que plasman los temas que consideran necesarios desarrollar para impulsar el proceso de descentralizacin.
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demostrado ser ms ecaces en la coordinacin multipartita de lo que haban sido las instancias creadas por ley. As, en conjunto pueden mostrar un interesante listado de propuestas que han podido desarrollar como aporte al proceso y desde su rol de representacin cuasi gremial10. El modelo tambin prev la existencia de espacios de concertacin y coordinacin en las jurisdicciones departamentales y locales: los consejos de coordinacin regional (CCR) y local (CCL), respectivamente. En ambos casos su creacin obedeci a la decisin de impulsar la concertacin entre las autoridades y la sociedad civil. Sin embargo, la evaluacin rpida realizada por la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP)11 en el ao 2009, hall que ese papel legalmente asignado, ha generado la oportunidad para la coordinacin intergubernamental. As, se conoce que en algunos CCR sus reuniones se realizan, bsicamente, para la coordinacin entre las autoridades que los conforman; por ejemplo, el alcalde o alcaldesa provincial con las autoridades distritales, o las autoridades del gobierno regional con las autoridades locales12.
1.3 Transferencia acelerada de funciones

En el ao 2006 el Poder Ejecutivo anunci un conjunto de medidas destinadas a acelerar la transferencia de funciones, proyectos y programas hacia los gobiernos regionales y gobiernos locales, a las que se denomin shock descentralizador13. El gobierno seal haber tomado la decisin a raz de la lentitud que haba en la transferencia de funciones acreditadas y efectivas. La medida, decidida a partir de una situacin coyuntural, en lugar de fortalecer el proceso y atender a los reales problemas que se haban detectado14 fue solo un paliativo poltico y no implic un verdadero ajuste en la direccin del proceso. De hecho, no implic ni siquiera atender los problemas de diseo e implementacin de la Ley y el Reglamento de Acreditacin, ni atender el dcit que subyaca a las transferencias, y por lo tanto asegurar el acompaamiento de los recursos presupuestales, humanos y materiales correspondientes a las mismas15, o el fortalecimiento de las capacidades de gestin de los gobiernos regionales y gobiernos locales. Adems, esa medida termin de alterar el diseo inicial de la descentralizacin, que propona un proceso gradual y el desarrollo de capacidades como elementos centrales de las transferencias16.
10 Por ejemplo, en materia de las propuestas tcnicas de descentralizacin scal, denicin de matrices sectoriales de competencias y la elaboracion de propuestas alternativas a los presupuestos pblicos para los aos scales 2010, 2011 y 2012. 11 MCLCP y Proyecto USAID/Peru ProDescentralizacion. Participacion y descentralizacion. Percepciones y expectativas ciudadanas. Evaluacion Rapida de Campo. Lima, 2010, pp. 28 -32. 12 Ob. cit. pp. 65. 13 Decreto Supremo 068-2006-PCM. 14 Por ejemplo, muchos estudios reportaron problemas como: dcit de capacidades y recursos de los receptores, incapacidad de los entes transferentes para plantear esquemas ecaces de ejecucin de competencias compartidas, incertidumbre respecto del nanciamiento, confusin en la poblacin sobre lo que se deba esperar o demandar del proceso y de sus autoridades, debilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas, atomizacin de las fuerzas polticas de las plazas regionales y sobre todo locales que afectaba su gobernabilidad, etc. 15 USAID/Per ProDescentralizacin. Desarrollo del Proceso de Descentralizacin. Informe de Evaluacin. Julio 2007. 16 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio de 2011. pp. 29.
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La experiencia internacional ha demostrado claramente que los procesos en los que se traseren de manera simultnea y acelerada diversas funciones, presentan mayores riesgos de incrementar los problemas de gestin y en consecuencia, provocar la reduccin de calidad en la prestacin de los servicios sociales, como ocurri en nuestro caso.
1.4 La delimitacin de las funciones en las competencias compartidas

A pesar del tiempo transcurrido, an subsisten los problemas, ya que no se han atendido las reformas institucionales de organizacin y gestin de competencias que se requieren para que el Estado opere ecientemente en un contexto descentralizado. An persiste la desarticulacin y falta de claridad en la delimitacin de las competencias, funciones y facultades de cada nivel de gobierno, lo que afecta la prestacin de los servicios e incrementa la conictividad de las relaciones cotidianas entre los entes del Estado. En algunos casos el problema es incluso ms grave, porque la falta de claridad sobre la distribucin de competencias ha recado sobre materias que no tenan mayor desarrollo normativo y operacional al inicio del proceso de descentralizacin, como es el caso de la gestin del territorio. Este es por ejemplo el caso de la gestin territorial, donde conviven regulaciones diversas que abarcan parcialmente la materia y cada una de ellas asigna competencias a autoridades diferentes y dispone medidas que no guardan necesariamente concordancia. El caso de las diversas zonicaciones que operan sobre un mismo territorio, hoy se ha convertido, en un elemento crtico para la delimitacin del poder de cada uno de los niveles de gobierno frente a los agentes econmicos y sociales. La falta de claridad ha generado un espacio propicio para el pulseo poltico y ha abonado al incremento de la conictividad, especialmente alrededor de la explotacin de recursos naturales como la minera, el agua y los bosques. La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo determin que los ministerios deban establecer los mecanismos de coordinacin para el ejercicio de las competencias compartidas y operativamente, tambin orden la elaboracin de las denominadas matrices de delimitacin de competencias y funciones como instrumento para claricar el alcance que tendra cada una de las autoridades involucradas en el ejercicio de las mismas. Eso, que deba ser un instrumento relativamente sencillo de denicin tcnica a partir de la identicacin de los procesos mediante los cuales se cumplen las funciones, ha probado ser una tarea titnica para los sectores, puesto que su organizacin no est preparada para ser analizada a la luz de un sistema de gestin por procesos. De acuerdo a los lineamientos de la Secretara de Gestin Pblica de la PCM, las matrices de delimitacin de competencias y funciones eran necesarias para la elaboracin de las Leyes de Organizacin y Funciones de las entidades pblicas, especialmente de los sectores con funciones compartidas. No obstante, a pesar de ello, se han aprobado ocho leyes de organizacin y funciones sin el efectivo cumplimiento de ese requisito. A la fecha, la metodologa de aprobacin
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de matrices de competencia ha sido modicada, no siendo actualmente requisito previo para la aprobacin de dichas leyes. En ese sentido, la Presidencia del Consejo de Ministros, al aprobar la poltica de modernizacin, ha optado por promover una organizacin por procesos para el sector pblico que, esperamos, permita avanzar en las deniciones necesarias para evitar la superposicin de funciones o la descoordinacin de las mismas.
1.5 Reglas electorales y control ciudadano

En el ao 2009, se public la Ley 29470 que modic la Ley de Elecciones Regionales, estableciendo un porcentaje mnimo de votos vlidos para la eleccin de autoridades en el intento de paliar el problema de las revocatorias y fortalecer la legitimidad de la autoridad elegida. Un intento similar en materia municipal no se cristaliz como ley en el Pleno del Congreso. Adems, con el mismo objetivo, se aprobaron modicatorias en la Ley de Derechos de Participacin y Control Ciudadanos17. Se han dado avances respecto a la participacin ciudadana con el establecimiento de un sistema de participacin regulado por la LOGR como el Plan de Desarrollo Concertado, Presupuesto participativo y los Consejos de Coordinacin Intergubernamental; sin embargo, en los ltimos aos la participacin de la ciudadana ha disminuido. Asimismo, respecto a la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica a travs de los portales de transparencia, los gobiernos regionales alcanzaron aproximadamente un 73% del nivel general de cumplimiento en la difusin de la informacin; mientras que los gobiernos locales de capitales de departamento alcanzaron un 61%18. Aunque ms adelante se profundizar los temas abordados, por ahora basta decir que los mismos constituyen elementos relevantes del diseo de la descentralizacin y que, sin embargo, no son necesariamente coherentes en la forma como operan hoy con respecto a otros elementos claves, como por ejemplo la necesidad de fortalecer el sistema de partidos polticos para que tenga una verdadera presencia y representatividad nacional, en un marco de estado unitario y descentralizado.
1.6 La capacidad de gasto

En cuanto a las transferencias de presupuesto, las mismas se han incrementado sustantivamente desde el inicio del proceso de descentralizacin; sin embargo, la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y municipales posiblemente no ha crecido en la misma proporcin. Los
17 Ley 29313, Ley que modica la Ley 26300, Ley de los derechos de participacin y control ciudadanos. 18 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio de 2011Ob. cit. p. 40.
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gobiernos regionales y gobiernos locales siguen siendo dependientes de las transferencias del gobierno central. Adems, no se dispone de evidencias sucientes que permitan establecer conclusiones en torno a la calidad del gasto. Si bien es cierto se han tomado medidas para, por ejemplo, facilitar la inversin por los efectos positivos que la misma debiera tener en el desarrollo, la productividad y la inclusin de ciudadanos y los agentes econmicos y sociales, algunas de las medidas tambin han mostrado ser poco tiles o no ser las necesarias para los nes que persegua, puesto que no los han alcanzado. Entre las medidas que se han adoptado en ese sentido, estn la exibilizacin del SNIP, la modicacin de requisitos para concursar al FONIPREL y facilitar su empleo en la ejecucin de proyectos productivos; la promocin de la ejecucin de obras de inversin pblica por parte de los tres niveles de gobierno; el apoyo al sector exportador y MYPE19.
1.7 Las reglas operativas: Los sistemas administrativos

Merece una mencin especial la situacin de los sistemas administrativos que rigen los procesos de gestin del Estado, y en general los problemas de gestin administrativa, ya que son estas actividades operativas las que, en la prctica, determinan la capacidad de las autoridades polticas de entregar resultados a su poblacin. Por lo tanto, el mal funcionamiento de las reglas operativas se convierte en un elemento de descrdito poltico para las autoridades y afecta la gobernabilidad. Sobre el particular, es necesario partir por entender que los aos de crisis econmica crearon la necesidad de contar, desde el nivel central de gobierno, con un conjunto de reglas operativas restrictivas del gasto en todo el sector pblico. Adicionalmente, las crisis polticas hicieron que la desconanza en las autoridades polticas se incrementara, y en consecuencia, el propio mundo poltico ajust an ms las reglas de ejecucin del gasto, mediante la sobre regulacin de los procesos operativos del Estado. Tericamente eso se hizo para reducir la discrecionalidad poltica y fortalecer los requisitos tcnicos que justicaran el gasto de los recursos pblicos. A raz del incremento de los recursos disponibles para los gobiernos regionales y gobiernos locales y en general para todo el aparato pblico en los ltimos aos, se hizo evidente que todas esas reglas operativas requeran ser revisadas para permitir que las administraciones de las entidades del Estado mejoraran su capacidad de gestin y operaran de forma eciente frente a un volumen mucho mayor de gasto del que estaban preparadas para afrontar. Al respecto, lo cierto es que se ha avanzado muy poco y no siempre en el sentido correcto. En los 10 aos de descentralizacin se ha modicado repetidas veces el Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el entendido que las reglas del mismo seran las responsables de la reducida capacidad
19 USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio del 2012Ob.Cit. P .22.
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de gestin de las entidades pblicas, especialmente de los gobiernos regionales y gobiernos locales. As, los ajustes han sido tantos que hoy ese sistema no garantiza necesariamente la adecuada evaluacin de la inversin y en trminos de ejecucin de gasto no se han producido cambios signicativos. Ello se puede explicar por varias razones: El sistema de compras y contrataciones se caracteriza por su complejidad. Las entidades deben enfrentar el reto de desarrollar procesos de contratacin que afronta el mismo personal, en la cantidad y expertise de siempre, con un gran volumen de trabajo complejo. En esas circunstancias no es viable un incremento acelerado de la capacidad de gasto, si no se destinan recursos a contratar y luego a hacer seguimiento de lo contratado para asegurar su idoneidad. El calendario de transferencias presupuestales no se ajusta a los cronogramas de compromisos. Gobiernos regionales y gobiernos locales enfrentan serias restricciones para cumplir en periodos cortos procedimientos que tienen plazos predeterminados normativamente. Existe dcit de proveedores de calidad para muchas de las demandas del Estado. El incremento acelerado de la demanda por parte del sector pblico que hoy cuenta con ms recursos, tiene que ir aparejado del incremento de la oferta. La misma requiere un tiempo para ajustarse, mientras que el crecimiento de la demanda, a raz del enorme crecimiento de los recursos disponibles, fue muy acelerado por lo que no ha podido ser absorbido an por los mercados, especialmente en las zonas menos integradas a los mercados modernos. El incremento de la actividad privada tambin absorbe la oferta existente, y lo hace con mayor facilidad y menor riesgo de negocio para los proveedores, especialmente los buenos. stos, si pudieran elegir, preferiran trabajar con el sector privado para evitar los riesgos de imagen, reputacin, incumplimiento de pagos contratados y sobre regulacin que los sistemas de control y la politizacin de la gestin introducen en las relaciones comerciales con el Estado. Todo eso desincentiva o encarece, en el mejor de los casos, el hacer negocio con entidades pblicas. La capacidad de gestin de las entidades no ha sido tomada en cuenta para el diseo de las reglas de operacin. As, reglas similares se aplican a entidades con miles de trabajadores que operan a nivel nacional y tienen a disposicin asesora para cerrar las brechas de conocimiento que pudieran eventualmente afrontar, como es el caso de la SUNAT, el Ministerio Pblico, etc. son de idntica aplicacin a municipios con cuatro o cinco trabajadores en zonas rurales. La difcil realidad del sistema de gestin de recursos humanos que hoy prcticamente no existe, es quiz el elemento que ms contribuye al problema de la capacidad organizacional pblica. Atraer y retener talento en el sector pblico para someterlo a los riesgos que implica tomar decisiones, en un contexto en el que el sector privado crece, es cada vez ms difcil.
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Por otro lado, se cre el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico cuyo ente rector, el CEPLAN, produjo en el ao 2011 el Plan de Desarrollo Nacional al 2021 y que hoy se encuentra revisando dicho documento y elaborando el Plan al 2050. Pese a ello, no se puede decir que el sistema de planeamiento haya avanzado mucho en estos aos. Las competencias tampoco estn claramente denidas, ni siquiera entre entidades del propio Poder Ejecutivo. EL 2009, se cre el Plan de Incentivos para la Mejora de la Gestin Municipal y se aprob el Rgimen Especial Laboral y la Escala Remunerativa de Altos Gerentes Pblicos. Asimismo, SERVIR ha venido implementando el Cuerpo de Gerentes Pblicos quienes en algunos casos han sido asignados a gobiernos regionales. La implementacin de estas propuestas requiere una adecuada evaluacin de sus resultados.
1.8 El Desarrollo de capacidades para la gestin

Respecto al desarrollo de capacidades y gestin pblica, los avances son ms formales que reales. Por un lado en el ao 2005 entr en vigencia la Ley Marco del Empleo Pblico, pero la misma no fue desarrollada por normas con contenido sustantivo y por ende no represent mayor cambio para la gestin de los recursos humanos en el Estado. Posteriormente, se aprob el Plan Nacional de Capacitacin y Asistencia Tcnica en Gestin Pblica para el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales que tienen como objetivo fortalecer las capacidades de gestin pblica. En enero del ao 2008 el Poder Ejecutivo cre la Comisin Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestin Pblica de los Gobiernos Regionales y Locales, la Plataforma que ha venido trabajando actividades para desarrollar capacidades en los funcionarios pblicos. En el ao 2010 se aprob el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades20, si bien tuvo muchas crticas en su elaboracin, se encuentra vigente y no viene siendo implementado, por el contrario se est volviendo a revisar, afectando la capacitacin de los funcionarios y servidores pblicos de los gobiernos regionales y gobiernos locales.
1.9 Comentarios nales

Los elementos reseados en este captulo afectan negativamente el proceso de descentralizacin, pues las expectativas sobre el mismo como un medio para inuir positivamente en la mejora de las condiciones de vida de las personas se ven constantemente afectadas por los problemas de gestin. Si las autoridades elegidas para guiar una institucin no pueden hacerlo porque la misma no puede ejercer cabalmente sus tareas, el ciudadano termina por, simplemente, no conar en las autoridades y se incrementa la conictividad. Cada grupo ejercer presin sobre el Estado en
20 Decreto Supremo N004-2010-PCM, aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestin Pblica y Buen Gobierno en los Gobiernos Regionales y Locales.
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la bsqueda de su bienestar, sin que el sistema de convivencia de la sociedad pueda procesar y atender oportunamente las demandas por servicios pblicos, por mejoras en las condiciones de vida y por marcos regulatorios sucientes para el desarrollo de los agentes econmicos y sociales. El pas esperaba de la descentralizacin, de acuerdo con las etapas planteadas por la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, un proceso con cierto orden tcnico, que vaya avanzado y ajustndose de acuerdo con impulsos polticos consensuados. Por el contrario, lo que se ha visto en la prctica son impulsos polticos en sentidos diversos (avances y retrocesos) y en general con muy poco sustento tcnico, al punto que hoy enfrentamos un proceso sin modelo o norte claro, que requiere de acuerdo poltico para redenirlo a la luz de los aprendizajes obtenidos y relanzarlo como una estrategia para atender los objetivos de desarrollo e inclusin21 previstos en la Constitucin y la ley que siguen igual de vigentes que al momento de la aprobacin de la reforma en el ao 2002.
21 Artculo 3 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin. Finalidad: La descentralizacion tiene como nalidad el desarrollo integral, armonico y sostenible del pais, mediante la separacion de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en benecio de la poblacion.
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Descentralizacin como poltica de integracin del pas
De acuerdo con la Constitucin, la regionalizacin es el proceso de creacin de regiones sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles22. Esta lgica de integracin atada a la descentralizacin recogida en la Constitucin ha sido siempre la aspiracin de sucesivas generaciones de descentralistas que hoy adquiere nuevas resonancias en la armacin de la necesidad de inclusin, servicio al ciudadano, as como amplia cobertura y calidad en los servicios pblicos. En el diseo del 2002, esta meta supona un desarrollo legislativo y un proceso poltico en dos vertientes. Por un lado, la necesidad de desarrollar una poltica agresiva de demarcacin y organizacin territorial; por el otro lado est la implementacin del mandato explcito de integracin territorial, para conformar regiones.
2.1 Desarrollo de una poltica de demarcacin y organizacin territorial

Los objetivos de la demarcacin territorial implican denir circunscripciones territoriales de nivel distrital, provincial y departamental, que garanticen el ejercicio del gobierno y la administracin y faciliten la conformacin de regiones23. Al claricar la competencia sobre el territorio, se tendra una base ms adecuada para la asignacin de los recursos asociados a ste. Apenas se ha dado inicio a esta tarea. El saneamiento de lmites avanza provincia por provincia, considerando que la mayor parte de trazos de colindancia no es cartointerpretable. El proceso se ha tornado lento, en primer lugar por la complejidad de la tarea y la escasa disponibilidad de recursos, pero tambin por los conictos hoy en da existentes, que en buena parte comparten las siguientes caractersticas:
22 Artculo 190.- Las regiones se crean sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geo econmicas sostenibles. El proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales. Mediante referndum podrn integrarse dos o ms circunscripciones departamentales contiguas para constituir una regin, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripcin regional. La ley determina las competencias y facultades adicionales, as como incentivos especiales, de las regiones as integradas. Mientras dure el proceso de integracin, dos o ms gobiernos regionales podrn crear mecanismos de coordinacin entre si. La ley determinar esos mecanismos. 23 Cfr. Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, artculo 3.1.
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Poblaciones lejanas y no atendidas que aspiran a lograr cobertura de servicios del Estado va su conversin en distritos o provincias. Circunscripciones con escasos recursos que buscan acceder a las asignaciones de canon, regalas o una mayor proporcin de transferencias por poblacin. Conictos e intereses locales que intentan un mejor posicionamiento y ms alta relacin con los centros urbanos y de gobierno. Sin embargo, en algunos casos demarcar los territorios es una medida insuciente, ya que los mismos son ms lejanos de los centros econmicos y administrativos a los que pertenecen y usufructan los servicios de los centros hacia los que tienen mejor acceso. Los ltimos, sin embargo no cuentan con recursos sucientes para atender a esa poblacin adicional y la propia. En esos casos lo que se necesita es propiciar que estos territorios, en base a intereses comunes, busquen constituirse en unidades territoriales administrativas a n de mejorar la atencin de los servicios y tener mejores condiciones de desarrollo. Esto permitira un reordenamiento racional de la gestin de los servicios a cargo del Estado, para que lleguen en calidad y cantidad adecuada a todos los ciudadanos. En este sentido, un primer avance se dio con la aprobacin de la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial en el ao 2002, pero no se ha logrado la voluntad poltica necesaria para que se pueda implementar una poltica pblica viable. No se han asignado los recursos necesarios y menos se ha enfrentado el reto de implementar los procesos de organizacin del territorio. Por el contrario, en los ltimos aos se ha comenzado a desandar el camino de la integracin territorial al promoverse y en algunos casos, aprobarse- la creacin de nuevos distritos, para satisfacer a la poblacin que demanda una mayor y ms directa asignacin de recursos, por lo general porque se siente subatendida. En resumen, tambin en este terreno, la actual forma en que se distribuyen los recursos ha hecho muy poco por incentivar la asociatividad y menos an la integracin territorial; junto con ello la manera de hacer poltica local y conseguir recursos, no tiene incentivos ni reglas claras para procurar la integracin y el esfuerzo conjunto; reconociendo adems que en la experiencia los incentivos de tipo econmico presupuestal, parecen ser condicin necesaria pero no suciente; donde el caso ms extremo es la posibilidad de fusin de distritos.
2.2 Implementacin del mandato constitucional de integracin territorial

En cuanto a la implementacin del mandato constitucional de integracin territorial se presentan varios problemas, pues la manera como transitar hacia la conformacin de regiones fue el punto ms dbil en una lgica de proceso poltico y social, tal como lo mostr la experiencia.
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Por un lado la normatividad constitucional y legal toma como base para la creacin de regiones a los actuales departamentos, lo que representa una limitacin a un proceso que sobre todo es poltico. Es decir, los incentivos para vincular y fusionar territorios que puede tener la poblacin, estn directamente relacionados con la percepcin de benecio que dicha medida genere, benecios que no son solo econmico-presupuestarios, sino que evalan tambin costos de transaccin y cercana a la toma de decisiones. De otro lado, la organizacin del sistema poltico no contempla mecanismos ni incentivos- para que los partidos nacionales se interesen por lograr presencia en la representacin subnacional y por lo tanto, se potencia el espacio poltico para el surgimiento de propuestas de corte departamental, que tienen el incentivo de evitar la integracin territorial para no ver afectado su mbito de inuencia poltica. La revisin de los informes remitidos por el Poder Ejecutivo, as como las evaluaciones realizadas por el Congreso de la Repblica, muestran claramente dos etapas: antes y despus del referndum para la conformacin de regiones. La primera etapa, estuvo naturalmente concentrada en el desarrollo del marco normativo24 que promoviera la integracin de los departamentos, incidiendo las discusiones, principalmente en cules deberan ser los arreglos scales que de forma efectiva generarn los incentivos para ello. La concentracin de la autoridad ejecutiva estuvo en tratar de convencer a las fuerzas polticas regionales de los benecios de la integracin25. El proceso de creacin de regiones del ao 2005, se dio al amparo de lo dispuesto por la Constitucin que seal que las mismas se conformaran, va referndum, sobre la base de propuestas tcnicas, previamente aprobadas por el Poder Ejecutivo. Esta estrategia busc distanciarse de la experiencia de regionalizacin de la dcada de los ochenta cuando, con base en propuestas tcnicas elaboradas por el Poder Ejecutivo, fue el Parlamento el que aprob la conformacin de las regiones. Con ello se quera evitar la carga negativa que el desarrollo del proceso de descentralizacin anterior y su posterior eliminacin haban dejado en el recuerdo de la sociedad. Sin embargo, pese a los esfuerzos que se realizaron tanto desde el Estado como de la Sociedad Civil para lograr impulsar hasta 17 propuestas de creacin de regiones, de las cuales 5 fueron nalmente las sometidas a la consulta popular26, el proceso en medio de un sustantivo rechazo de los ciudadanos culmin sin lograr constituir ninguna regin. Los factores para ello fueron mltiples27:
24 Cfr. Ley 28274, Ley de incentivos para la integracin y conformacin de regiones. 25 Conformacin de 10 Juntas de Coordinacin Interregional (art 91 LOGR) JCI. Salvo el caso de INTERNOR que se reuna peridicamente, dichas juntas se crearon bsicamente ante la proximidad del referndum para la conformacin de regiones. 26 Los expedientes sometidos fueron: (i) Tumbes Piura Lambayeque; (ii) ncash Hunuco Junn Lima Provincias Pasco; (iii) Ayacucho Huancavelica Ica, (iv) Apurmac Cusco; y (v) Tacna Arequipa Puno. 27 Macroconsult 2010 Consultoria para la formulacion de una propuesta orientada a la efectivizacion del Plan 88 Nacional de Regionalizacion pp. 91-92.
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Se trat de un proceso tecnocrtico, que olvid los elementos polticos y culturales que determinaron el voto de la poblacin. Entre ellos, jug un papel muy importante la experiencia previa sobre la que gran parte de la poblacin no guardaba buenos recuerdos. En suma, las propuestas tenan un sustento poltico precario. Los incentivos de orden scal que se plantearon no resultaron lo sucientemente atractivos para la poblacin como para compensar aquello que perciban como riesgos potenciales, como por ejemplo, que la unin con otro departamento -especialmente si era ms grande o ms desarrollado- alejara ms al Estado al denirse una capital en ese departamento; que se tuviera que compartir los recursos de canon o regalas con departamentos ms pobres; que debido a la diferencia de poblacin, los departamentos de menos habitantes terminaran siendo polticamente olvidados por las nuevas autoridades, etc. Los nuevos liderazgos regionales no mostraron una vocacin integracionista. De hecho, poco convencidos sobre el sistema de incentivos scales planteado, en algunos casos hasta cambiaron de posicin y se opusieron abiertamente al llegar el referndum. A nivel nacional los partidos polticos tampoco mostraron un apoyo decidido hacia el proceso en algunos casos incluso sucedi lo contrario- y la coyuntura del partido de gobierno, con una aprobacin muy debilitada tampoco permiti que el mismo se constituyera en un catalizador de las fuerzas favorables a la integracin. Finalmente, la falta de informacin sobre los expedientes tcnicos y la incertidumbre sobre las reglas aplicables a las posibles nuevas regiones afectaron la comprensin del proceso y lo deslegitimaron ante la poblacin. Si bien es cierto que lo que se aprob como sistema de incentivos scales fue insuciente, tambin lo es que al haber concentrado la discusin poltica en la cantidad de recursos a ser transferidos en un contexto distorsionado por las reglas de distribucin de un Canon Minero especialmente alto en ese periodo-, sea en forma de recursos para las inversiones o para el gasto corriente, se alej de la discusin los factores de orden poltico, cultural e histrico. Los actores que reivindicaban la necesidad de regionalizar, enfocaron sus esfuerzos en lograr reglas e incentivos de tipo econmico, pero dejaron de lado los elementos polticos que la rotunda negativa mayoritaria demostr que eran los ms importantes para la poblacin. Los partidos nacionales, por su poca capacidad en ocupar las plazas polticas departamentales, tampoco se jugaron por la regionalizacin. Las propias reglas del sistema poltico dicultan el nivel de desplazamiento de los partidos nacionales hacia las plazas subnacionales, pues el sistema de elecciones existente no demanda de la presencia activa en ellas para alcanzar representacin en el plano poltico nacional. En tanto no se d la reforma poltica, estaremos frente a escenarios o plazas polticas paralelas, haciendo a los partidos nacionales poco proclives a apoyar la regionalizacin.
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Por el contrario, hoy por hoy para la poltica nacional, los liderazgos regionales pueden representar un factor de riesgo de gobierno, pues representan fuerzas no necesariamente alineadas con los intereses nacionales y en algunos casos con recursos sucientes para no tener inters en consensuar- y por lo tanto con los que es difcil establecer relaciones de complementariedad y mas bien se puede hasta llegar a producir situaciones de competencia y conicto. La situacin descrita llev a que en una segunda etapa se generen modicaciones en la orientacin de los esfuerzos de integracin. As, desde esa fecha y hasta hoy, adems de haberse modicado la legislacin para eliminar el mandato de realizar un segundo proceso de consulta en el ao 2009, han surgido, se han fortalecido, diseado o rediseado diversos modelos coordinacin entre gobiernos regionales asentados en departamentos:
28 Las Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) , generalmente, aunque no nicamente, asociadas a la necesidad de promover algn proyecto de inversin privada, fueron impulsadas por el Poder Ejecutivo.
De entre las JCI existentes destaca el Consejo Interregional Amaznico (CIAM) por ser una de las ms activas principalmente, por haber construido desde su origen una propuesta de valor de la integracin alrededor de la explotacin sostenible de los recursos naturales de la selva. Cabe sealar que parte de la solidez de esta JCI podra explicarse, tambin, por el hecho que tres de los presidentes regionales que la conforman han sido reelectos, lo que habra dado tiempo a la consolidacin de la propuesta. Mancomunidades Regionales, cuyo nacimiento ms que promovido por el Gobierno Nacional, como fue el inicio de las JCI, ha seguido el camino del reconocimiento legal de iniciativas ya existentes que llevaron a la asociacin voluntaria de las autoridades departamentales. Ese reconocimiento se consolida cuando en julio de 2011, se dio la Ley 29768, Ley de Mancomunidad Regional, que crea condiciones mnimas para la operacin de las 3 mancomunidades existentes en ese momento29 y les otorga la capacidad de recibir y ejecutar recursos pblicos de forma conjunta. En la prctica eso constituye un cambio de enfoque, puesto que podra ser el primer paso para el desarrollo de una legislacin que permita el trabajo colaborativo en una mbito territorial multidepartamental. Sin embargo, podran convertirse en limitantes para impulsar el proceso, ya que al ser un mecanismo que permite ejecutar obras y prestar servicios conjuntos, puede que se piense que ya no existe la necesidad de integrar territorios ni administraciones. En consecuencia sera adecuado que se produzca con la ecacia deseable, otras regulaciones administrativas, que tambin deberan ser ajustadas, de forma tal que la ejecucin del gasto, y las responsabilidades asociadas a ella estn claramente denidas.
28 Actualmente estn activas cinco: INTERNOR (2004), CIAM (2007), CENSUR (2007), MACROSUR (2010) y LITORAL CENTRAL (2011). Esta ltima formada por los Gobiernos Regionales de Lima, el Callao y la Municipalidad Metropolitana de Lima. 29 Mancomunidad Regional de Amazonas, San Martin, La Libertad y Cajamarca, Mancomunidad Regional de Ayacucho, Huancavelica y Apurimac, y Mancomunidad Regional de Arequipa y Ayacucho.
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Por otro lado, el proceso de Regionalizacin supona una segunda etapa, luego de haberse decidido la integracin de los Departamentos. Podra, recin entonces, abordarse el problema de la organizacin territorial, pasando a provincias o distritos aledaos a otras jurisdicciones departamentales con las que hubiera mayor relacin y conectividad. La falla del proceso de integracin departamental, afecta la posibilidad de realizar acciones de ordenamiento que con o sin regionalizacin son cruciales para asegurar la adecuada integracin del territorio. Para el desarrollo equilibrado el pas necesita un ordenamiento territorial que haga ms racional la administracin poltica y ms fecunda la dinmica econmica30 a n que el ejercicio administrativo y la asignacin de recursos por parte del Estado que afecta a esas poblaciones mejore. Para Efran Gonzlez de Olarte31, la respuesta tcnica debe comprender las siguientes dimensiones: a. Desde el punto de vista econmico, las regiones buscan alcanzar un tamao crtico para asegurar crecimiento econmico con diversicacin productiva. b. Desde el punto de vista poltico, la integracin de regiones en espacios geogrcos mayores conlleva la generacin de intereses comunes que llevan a una identidad compartida. c. Desde el punto de vista administrativo, la regionalizacin debe posibilitar que los servicios pblicos puedan organizarse segn las caractersticas de cada territorio, asegurando que lleguen con calidad y cobertura crecientes a las comunidades ms excluidas. d. Desde el punto de vista scal, esta ampliacin territorial, poblacional y productiva generar bases tributarias sostenibles, para atender adecuadamente los servicios que la poblacin requiere. Adicionalmente a los criterios enunciados, se debe tener en cuenta el punto de vista social, por el cual no prosper el primer intento de regionalizacin y sin el cual ningn proceso sera sostenible. El camino de la integracin regional originalmente previsto por la Constitucin, entonces, ha sufrido modicaciones signicativas que llevan a preguntarse sobre la validez del mandato de buscar la integracin del territorio sobre la base de los departamentos existentes, tanto desde la perspectiva de la viabilidad poltica tomando en cuenta las preferencias de los ciudadanos expresadas en la consulta del 2005 considerando adems que los cuestionamientos surgidos en ese momento no han encontrado solucin an-, como, por otro lado, la validez que puede tener
30 Proyecto USAID/Peru ProDescentralizacion (2009). Desafos de la Integracin Regional Evaluacin Rpida de Campo Octubre 2009. pp. 93. 31 Citado en ProDescentralizacin (2009).
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forzar la integracin sobre la base de departamentos con problemas intrnsecos de demarcacin y organizacin territorial.

Tomando en cuenta el escenario actual en el que la regionalizacin como proceso de integracin de departamentos ha dejado la agenda nacional pero que tanto el ordenamiento territorial y como parte de ste la demarcacin poltica-, como la real integracin territorial continan siendo necesidades vigentes y urgentes para alcanzar los objetivos de desarrollo e inclusin social, es importante entender que la Constitucin marc un camino, estableci una estrategia especca para ello que no cal en la sociedad pero que el espritu del mandato constitucional contina vigente y por ende es necesario redenir la estrategia a seguir. Es momento tambin de problematizar sobre la pertinencia de contar con un nico modelo o estrategia de integracin en un pas con tanta heterogeneidad poltica y cultural. De hecho, los diferentes esfuerzos nacidos de la propia dirigencia regional como los impulsados por el Gobierno Nacional obstaculizan lo absoluto del camino diseado a nivel constitucional, y se constituyen en una oportunidad para considerar diferentes opciones que puedan adaptarse a las diferentes etapas polticas y realidades socioeconmicas que caracterizan al pas. En suma, cabe preguntarse si es viable mantener como estrategia de integracin territorial a la regionalizacin a travs de la unin de departamentos? Y posteriormente preguntarnos cul o cules son las estrategias para lograr el mandato integrador previsto en la Constitucin en el marco de una realidad heterognea, diversa y desarticulada como la peruana? Los desafos son hoy mltiples, no solo para recoger el mandato de integracin en el nivel departamental/regional, sino tambin en el nivel provincial-local/municipal32. Igualmente se requiere enfrentar los asuntos de gestin y ordenamiento del territorio, todo lo cual requiere de revaluar competencias en esta materia y tener una efectiva poltica nacional, que recoja los intereses generales del Estado y la diversidad de realidades, concordando el carcter unitario y descentralizado del gobierno de la Repblica.
32 La heterogeneidad a este nivel tiene una aproximacin en la nota sobre municipios y municipalidades que se incluye en el presente informe.
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Descentralizacin fiscal
La Descentralizacin scal tiene por objeto dotar a los gobiernos regionales y locales de las fuentes de nanciamiento que les permitan cumplir con las funciones y competencias que por ley les corresponde y las transferidas en el marco del proceso de descentralizacin. Dicho proceso permite fortalecer el ejercicio de las autonomas que la constitucin les consagra, brindar los servicios que requiere la poblacin y planicar el desarrollo de sus circunscripciones. Los ingresos y gastos pblicos estn estrechamente relacionados con el nivel de transferencias y endeudamiento, por lo cual es importante recalcar que estos cuatro elementos no pueden ser tratados de manera independiente, ya que forman parte de todo el proceso de descentralizacin scal. Cabe resaltar que una de las principales lecciones aprendidas por los pases que descentralizaron antes que el Per, fue el cuidado que era necesario tener para garantizar que el proceso no se convierta en el gatillador de una crisis econmica debido a que por insucientes reglas de control, se pudiera incrementar el dcit scal. La otra leccin no econmica pero que acta como contrapeso a la tecnocracia scal, es que no se debe olvidar que la descentralizacin es, ante todo un proceso poltico, y como tal, sus reglas administrativas y scales deben permitir que los gobernantes de los niveles subnacionales, puedan efectiva y ecazmente conducir a las instituciones pblicas a su cargo en el sentido que el mandato de su poblacin les haya otorgado. En ese sentido, en todos los aspectos de la descentralizacin, incluido el scal, es necesario alcanzar un equilibrio que permita tomar decisiones y contar con los recursos necesarios para cumplir con el mandato poltico otorgado. La Ley de Bases de la Descentralizacin j los principios especcos de la descentralizacin scal, los que fueron desarrollados con la respectiva Ley33, la misma que estableca que se desarrollara en dos etapas. Si bien la primera etapa comprendi la asignacin de recursos en funcin a la transferencia de fondos, proyectos y programas, no se realiz un costeo que determinara los recursos que deban ser transferidos por cada funcin.
33 Decreto Legislativo 955 Ley de Descentralizacin Fiscal.
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Actualmente, el proceso de descentralizacin scal se encuentra entrampado, ya que no se puede ingresar a la segunda etapa, que consista en la transferencia del 50% de la recaudacin de algunos impuestos a las regiones, debido a que, para su inicio, es requisito que se hubieran creado las regiones, lo que a la fecha no se realizado; lo cual implica analizar si es pertinente efectuar modicaciones en el modelo establecido. Dentro de este marco, en el 2010 se constituy la Comisin Multisectorial de Descentralizacin Fiscal34, qu evalu la problemtica existente y alcanz una Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal; documento que fuera materia de anlisis de viabilidad por otra Comisin integrada por las mismas instituciones- y creada en el 2012.35 La evaluacin de los cuatro elementos sustanciales de la Descentralizacin Fiscal (ingresos, gastos, transferencias y endeudamiento) podr determinar cunto se ha avanzado y cules son los desafos que se presentan en cada una de estas reas. El presupuesto total con el que cuentan los gobiernos subnacionales se ha incrementado a lo largo de los ltimos aos; sin embargo, esto no se debe a una mayor base tributaria. Segn se indica en la Propuesta tcnico legal de descentralizacin scal (2010) 36, el aumento de la presin tributaria es debido a una mayor recaudacin por concepto de impuesto a la renta, impuesto general a las ventas, regalas, etc, que son pagadas por las empresas extractivas de recursos naturales. Estos conceptos constituyen variables exgenas relacionadas con los precios de las materias primas y el desarrollo de las empresas que pagan dicho impuesto. Por ello, los ingresos, y consecuentemente el gasto que se podr realizar, dependen en mediano grado de la variacin de los precios de los commodities.
34 Ley 29465, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010, Disposicin Complementaria DUODCIMA.- En el plazo de sesenta (60) das desde la entrada en vigencia de la presente Ley, confrmase la Comisin Multisectorial en Materia de Descentralizacin Fiscal, la misma que est conformada por un (1) representante de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidir; un (1) representante del Ministerio de Economa y Finanzas; un (1) representante del Viceministro de Economa; un (1) representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales; un (1) representante de la Asociacin de Municipalidades del Per; y un (1) representante de la Red de Municipalidades Rurales del Per. Esta comisin multisectorial tendr un plazo de ciento ochenta (180) das para presentar una propuesta tcnica en materia de descentralizacin scal. 35 Ley 29812, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2012, Disposicin Complementaria Final CENTSIMA DCIMA.- En el plazo de 60 das desde la entrada en vigencia de la presente Ley, confrmase una Comisin Multisectorial para la evaluacin de la implementacin de las medidas contenidas en la Propuesta Tcnica de Descentralizacin Fiscal, elaborada en aplicacin a la Duodcima Disposicin Complementaria y Transitoria de la Ley 29465, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010, y la elaboracin del plan de accin correspondiente. Dicha comisin se integra por el Secretario de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidir; un representante de la Direccin General de Descentralizacin Fiscal y Asuntos Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas, un representante del Viceministerio de Economa del Ministerio de Economa y Finanzas, un representante del Viceministerio de Hacienda del Ministerio de Economa y Finanzas, un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, un representante de la Asociacin de Municipalidades del Per, y un representante de la Red de Municipalidades Rurales del Per; con el n de mantener un espacio de dilogo intergubernamental y denir las acciones necesarias para la consolidacin del proceso de Descentralizacin Fiscal. Actuar como Secretara Tcnica de la Comisin Multisectorial la Direccin General de Descentralizacin Fiscal y Asuntos Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas. 36 Propuesta tcnico legal de descentralizacin scal. Lima, 2010, p. 29.
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Uno de los principales problemas reside en cmo est formulada la Ley del Canon37 y normas relacionadas38, lo cual ha ocasionado que los gobiernos subnacionales tengan estructuras de ingresos y gastos muy heterogneas, ahondando la brecha para lograr una mayor equidad y desarrollo. Los ingresos obtenidos por este concepto son, por disposicin normativa, exclusivamente usados para realizar proyectos de inversin, es decir, para efectuar gastos de capital. Por ello, las cifras muestran un aumento signicativo en cuestiones de gastos de capital en los gobiernos subnacionales (mayor en los Gobiernos Locales con respecto a los Gobiernos Regionales). Asimismo, estas cifras deben ser tratadas con sumo cuidado, ya que ocultan distorsiones en cuanto a la distribucin del ingreso y el gasto. Solo los gobiernos subnacionales beneciarios del canon son aqullos que estn impulsando la cifra, mientras que los restantes han quedado rezagados, dependiendo nicamente de las transferencias que puedan recibir del gobierno central. Esta situacin, a diez aos de haberse iniciado el proceso de descentralizacin y existiendo un consenso tcito respecto de la imposibilidad de abordar la integracin territorial en el corto y mediano plazo con el modelo de fusin de Departamentos, obliga a reconsiderar el esquema scal. La asignacin de recursos, los instrumentos tributarios, las reglas de gasto y endeudamiento y, en general, el modelo de descentralizacin scal existente, no introduce incentivos para promover la integracin, pero lo que es ms grave tampoco lo hace para promover la mejora en la calidad del gasto. As, si bien ha habido un avance en la asignacin de competencias de gasto, esta se ha realizado sin mayor anlisis; lo cual ha ocasionado que los gobiernos subnacionales no cuenten con los recursos necesarios para asumir con eciencia y efectividad las competencias asignadas. Urge por ello la revisin de cmo se ha asignado el gasto, ya que, a lo largo del tiempo, ste ha sido hecho de manera inercial, por responsabilidad y compromisos asumidos o por informacin histrica sin mayor cuestionamiento de su real necesidad. Por tanto, se debe denir claramente qu competencias les corresponde a cada nivel de gobierno, tratando de evitar imprecisiones, con la nalidad de que luego se pueda determinar el nivel de gasto que requiere cada competencia para su efectivo cumplimiento39 (ver Cuadro).
37 Ley 27506, Ley de Canon 38 El artculo 77 de la Constitucin Poltica del Per indica que corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participacin adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotacin de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon. 39 El Informe Final de evaluacin de viabilidad de implementacin de propuestas de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal (2013: 104-105) dispone lo enunciado como una de las propuestas priorizadas.
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Ingresos No Financieros de los Gobiernos Regionales segn fuente de nanciamiento, 2004-2011 (%)
Fuente de recursos Recursos Ordinarios Recursos Directamente Recaudados Donaciones y Transferencias Fondo de Compensacin Regional Canon y sobrecanon, regalas, renta de adua. y particip. Recursos por operaciones ociales de crdito TOTAL Total (En millones de Nuevos soles)
Fuente: MEF : DGCP. Elaboracion CMMDF 2012.
2004 82.6 3.7 3.5 4.5 5.6 0.1 100.0 7,995
2005 80.4 3.4 3.6 4.7 7.8 0.1 100.0 9,223
2006 75.6 3.6 5.2 4.2 11.0 0.5 100.0 10,327
2007 64.1 3.0 10.3 5.3 16.6 0.6 100.0 13,138
2008 62.1 3.0 9.2 8.6 16.4 0.6 100.0 13,795
2009 70.6 3.3 6.7 4.9 14.4 0.0 100.0 14,157
2010 72.4 3.4 5.0 4.7 14.6 0.0 100.0 14,661
2011 67.2 3.2 7.2 3.9 18.5 0.0 100.0 17,706
Estructura de Ingresos No Financieros del nivel regional de gobierno, 2011

Ingresos propios1/ 4.6% Canon2/ 13.8%
Transferencias3/ 81.6%
1/ Incluye ingresos tributarios, no tributarios, contribuciones y venta de activos. 2/ Incluye Canon, Sobrecanon y Renta de Aduanas. 3/ Incluye las transferencias ordinarias y otras. Fuente: MEF. Elaboracin: Carlos Casas (2013)
Estructura de Ingresos No Financieros del nivel regional de gobierno, 2011
Ingresos propios1/ 21.4%
Transferencias3/ 46.2%
Canon2/ 32.3%
1/ Incluye ingresos tributarios, no tributarios, contribuciones y venta de activos. 2/ Incluye Canon, Sobrecanon y Renta de Aduanas. 3/ Incluye las transferencias ordinarias y otras. Fuente: MEF. Elaboracin: Carlos Casas (2013)
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Participacin de los ingresos de los Gobiernos Locales en el total del Gobierno General1/
Fuente de recursos Impuestos Municipales Recuersos Directamente Recaudados Canon y sobrecanon, regalias, rent. de adua. y particip. Fondos de Compensacin Regional Recursos Ordinarios Donaciones y Transferencias Recursos por operaciones ociales de crdito externo TOTAL Total (En millones de Nuevos Soles)
1/Con base en Ingresos No Financieros
Fuente: MEF-DGCP. Elaboracin: CMMDF 2012.
2004 1.5 3.7 1.9 4.1 2.2 0.3 0 13.8 5,776
2005 1.5 3.3 3.3 4.1 1 0.4 0 13.6 6,516
2006 1.2 2.5 4.2 3.8 0 0.7 0 12.4 7,525
2007 1.5 2.4 7.8 3.9 0.5 1.1 0 17.3 12,101
2008 1.6 2.5 7 4.1 0.5 1.3 0 17 13, 482
2009 1.9 2.9 6.5 4.2 0.5 1 0 16.9 12,309
2010 1.8 2.5 7.5 3.7 0.4 0.8 0 16.8 14,714
2011 1.8 2.3 7.7 3.7 2.8 0.8 0 19.1 19,574
La dependencia de los gobiernos subnacionales a las transferencias por conceptos de carcter voltil, pone en cuestionamiento, y en riesgo, el grado de autonoma del cual realmente gozan los gobiernos subnacionales40. Los gobiernos locales estn facultados para recaudar los impuestos municipales que les corresponden, ms no para jarlos; sin embargo, los mismos han sealado que tienen dicultades en torno a dicha actividad debido a las limitaciones en la capacidad de gestin, entre otros; lo cual obstaculiza la realizacin de su labor. Los gobiernos regionales, por otra parte, no tienen asignado el cobro de impuestos propios, dependiendo exclusivamente de las transferencias del gobierno central. En torno a esta problemtica, se debera buscar fortalecer la recaudacin a nivel local41 para ampliar la base tributaria, de forma que se reduzca la dependencia antes mencionada. En el caso regional, es necesario establecer una estructura de ingresos con menor dependencia de los ciclos econmicos o de la capacidad de negociacin poltica con el Gobierno Nacional que tengan sus Presidentes. Cabe resaltar que las transferencias deberan cumplir una funcin redistributiva, eliminando las disparidades horizontales y verticales existentes en el contexto nacional. Sin embargo, el aumento de las transferencias, en especial por concepto de canon (composicin voltil), ha ocasionado que una buena parte de los gobiernos locales beneciarios, descuiden su labor de recaudadores, desvirtuando la verdadera funcin de las transferencias e incurriendo en la llamada pereza scal; es decir, descuidando la generacin de sus propios recursos. Por ende, es necesario que se implemente un sistema de estimacin de necesidades de gastos, a n de poder contar con una metodologa uniforme de asignacin de gasto en base a criterios
40 Segn el Informe Final de evaluacin de viabilidad de implementacin de propuestas de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal (2013: 44), la autonoma scal se entiende como el porcentaje de los ingresos propios de los gobiernos subnacionales con respecto al total de sus ingresos. Asimismo agrega que en el periodo 2002-2011, los ingresos propios, con respecto a los ingresos corrientes, pasaron de 45% a 24%; mientras que las transferencias lo hicieron de 55% a 76%. 41 En la Propuesta tcnico legal de descentralizacin scal (2010: 30), se indica que la SUNAT, un organismo del gobierno central, se encarga del 98% de la recaudacin; mientras que los gobiernos locales solo se ocupan del 2%.
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previamente precisados42 y evitar que estas disparidades horizontales y verticales continen agravndose debido a las transferencias por conceptos voltiles que han ido en aumento en los ltimos aos. Asimismo, considerando que los Gobiernos Regionales deben atender gran parte del gasto corriente que se ejecuta en el Estado para la provisin de servicios sociales, se debera trabajar en medidas que incentiven fuertemente la mejora en la calidad del gasto pblico43, incluso sin preocuparse excesivamente de fomentar el ahorro per se, sino priorizando el logro de resultados. En ese sentido, reconocer la necesidad de mejorar el funcionamiento conjunto de los sistemas administrativos que abarcan el ciclo de gasto y trabajar en su modernizacin es urgente. En la misma lnea, la implementacin del Presupuesto por Resultados iniciada desde el 2008- depende de que existan las condiciones institucionales que permitan al gobernante comprometerse con determinadas metas y al gestor tener la capacidad para tomar decisiones operativas y modicarlas si fuera necesario sobre el uso de los recursos (no solo monetarios) con los que cuenta. Slo bajo condiciones mnimas de gestin ser posible implementar el Presupuesto por Resultados (PpR), de lo contrario se convierte en un ejercicio terico. En ese sentido, el instrumental que brinda el PpR tambin debera poder ser usado por los Gobiernos Subnacionales para el cumplimiento de objetivos propios y no nicamente aqullos que corresponden a polticas pblicas lideradas por el Gobierno Nacional. Existe la percepcin por parte de los gobiernos regionales y gobiernos locales de que el PpR y sus instrumentos son slo un medio para que el gobierno nacional ejecute a travs de ellos. No est siendo comprendido, entonces, como un instrumento de coordinacin intergubernamental. Daz y Tapia en el Informe Final para la CMMDF consideran que el enfoque del PpR contribuye a que los distintos niveles de gobierno puedan cooperar en la consecucin de un resultado deseado44. Por otro lado, la creacin de programas o fondos de incentivos como el PI-PMM, destinados a promover gastos que se encuentren en concordancia a objetivos nacionales, son instrumentos que pueden apoyar al reforzamiento de un enfoque por resultados a nivel de los gobiernos regionales y gobiernos locales. Sin embargo, estos programas de incentivos operan principalmente a nivel local, lo cual excluye a gobiernos regionales de estos incentivos para articular esfuerzos. Desde un enfoque sectorial, sin embargo, no se han desarrollado herramientas potentes para mejorar la articulacin de polticas, siendo este espacio en el que la experiencia internacional muestra mejores resultados de coordinacin.
42 La CMMDF 2010 pone en consideracin la necesidad de evaluar la posibilidad de un sistema de estimacin con dichas caractersticas. Informe Final de evaluacin de viabilidad de implementacin de propuestas de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal (2013: 105) 43 La creacin de impuestos regionales y el ajuste estructural se seala como una segunda etapa en el proceso de solucin de los principales problemas que obstaculizan el proceso de descentralizacin scal. Propuesta tcnico legal de descentralizacin scal (2010: 12). 44 Informe Final de evaluacin de viabilidad de implementacin de propuestas de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal. Lima, 2013, p. 293.
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Con respecto al endeudamiento, se observa que las reglas scales han garantizado la estabilidad en este campo, ya que es crucial para efectuar la descentralizacin scal. El gobierno nacional tiene la poltica de no rescate en caso los gobiernos subnacionales incurrieran en deuda sin antes haber realizado el proceso correspondiente para ser autorizados a contraer dicha obligacin, de esta forma tambin se desincentiva que el sector privado se arriesgue a otorgar crditos sin el aval del gobierno nacional. En general, la aplicacin de estas reglas scales ha sido cumplida cabalmente. Sin embargo, resalta el hecho de que el cumplimiento de estas reglas se realiza sin saber exactamente el por qu por parte de los gobiernos subnacionales45. El conocimiento de la importancia del cumplimiento de estas normas es esencial para que los gobiernos subnacionales sean capaces de asumir responsablemente deuda a largo plazo a n de nanciar grandes proyectos de inversin que repercutan en el desarrollo de su regin/localidad. Los esfuerzos se deben centrar; por tanto, en la transferencia de estos conocimientos acerca de una correcta gestin nanciera46. Los benecios que se desean obtener por medio de la descentralizacin scal requieren que los gobiernos subnacionales cuenten con un grado importante de autonoma nanciera, proveniente principalmente de tener predictibilidad con respecto a los recursos con los que contarn, a n de que puedan responder efectivamente a las necesidades de la poblacin de su jurisdiccin. Si adicionalmente se debe otorgar o no capacidad tributaria, debera ser discutido a la luz de las reformas del sistema poltico y los incentivos intrnsecos que el sistema genere, as como la capacidad de gestin que alcancen, pues ambas son condiciones necesarias para ejercer competencias tributarias responsablemente y en un marco de gobierno unitario consolidado. Sin embargo, como se ha sealado, todava existen obstculos para conseguir el proceso de descentralizacin scal, los cuales deben ser vistos como los desafos a cumplir en los siguientes aos. Finalmente, lograr en el corto plazo una reforma que ordene las fuentes de recursos como el canon para hacerlas ms equitativas, no parece polticamente viable y menos sin reforma del sistema poltico. Por lo tanto, se podra orientar los esfuerzos en desarrollar las reglas y los instrumentos para evaluar si las asignaciones globales per capita y por circunscripcin permiten la cobertura y calidad de servicio necesarios para ir cerrando las brechas entre los niveles de vida de los ciudadanos (lograr similares niveles de bienestar, no importando donde se viva y sin que ello signique que los que estn mejor empeoren). Lamentablemente, despus de diez aos de emprendida esta poltica, que tiene como objetivo explcito esto, el pas ni siquiera est en condiciones de evaluar adecuadamente si la descentralizacin est acercndonos a los objetivos de desarrollo y equidad que motivaron su aprobacin, por falta de instrumentos apropiados para ello, como el sistema de seguimiento que nunca lleg a implementarse y que est previsto en la legislacin.
45 Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2010): Propuesta Tcnico Legal de Descentralizacin Fiscal. Lima: Documentos de Debate 4. Elaborado por Luis Alberto Arias y Carlos Casas. 46 En el Informe Final de evaluacin de viabilidad de implementacin de propuestas de la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal (2013: 301), el consultor Casas seala la importancia de desarrollar una estrategia para el fortalecimiento de las capacidades en cuanto a la gestin nanciera a nivel de los gobiernos subnacionales.
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Si bien en estos aos se ha incrementado los recursos que han sido transferidos a los gobiernos regionales y gobiernos locales, ello no ha signicado un fortalecimiento de sus sistemas de recaudacin, por el contrario en el caso de los primeros son escasos los recursos de recaudacin propia, lo que nos lleva a establecer mecanismo que ayuden a superar estas deciencia. Los gobiernos regionales y gobiernos locales no podrn ejercer una autntica autonoma poltica, administrativa y econmica en asuntos de su competencia, as como las funciones que en el marco del proceso de descentralizacin se les han transferido, mientras mantengan una alta dependencia econmica de las transferencias del gobierno nacional. Se hace necesario denir el espacio scal en el cual deben desenvolverse los gobiernos regionales, en atencin al impase surgido por el estancamiento del proceso de descentralizacin scal, que normativamente impide pasar a una segunda etapa sin la existencia de regiones, lo cual lleva a repensar y evaluar el camino a seguir, para con ello poder establecer si debe persistirse con el camino establecido o se disea un mecanismo alternativo en funcin a la actualidad existente. Es evidente, que se han efectuado esfuerzos a travs del Congreso de la Repblica, para que los tres niveles de gobierno puedan disear y consensuar una propuesta tcnica de descentralizacin scal, la cual no debe establecer solamente el derrotero a seguir, sino que debera incluir las iniciativas legislativas que se requieran en esta materia, lo que conlleve a cumplir con el objeto del proceso.
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Los mecanismos que deberan fortalecer la inclusin poltica: participacin ciudadana, reglas de transparencia y la rendicin de cuentas
Uno de los sustentos que permite el desarrollo de las democracias modernas es la promocin de la participacin de la ciudadana en las diversas decisiones pblicas. En nuestra experiencia, utilizando la clasicacin de Remy (2011)47 se puede decir que la Constitucin contempla diferentes mecanismos de participacin, que aparecen a partir de la dcada de los noventa frente a la crisis de representatividad del sistema de partidos polticos: Los derechos de participacin en el marco de la democracia representativa y la directa, donde se encontraran el referndum, la revocatoria y la remocin de autoridades48. Los derechos de participacin en la gestin pblica a travs de la concertacin con la ciudadana, donde se ubican los planes de desarrollo concertado, los consejos de coordinacin regional y local, y el presupuesto participativo. Los derechos de control y proposicin que abarcara al derecho al acceso a la informacin pblica, la rendicin de cuentas y la iniciativa legislativa. Este captulo toma esa clasicacin como referencia para reexionar sobre el desarrollo que han tenido los mecanismos de participacin y control en la dcada, con relacin al proceso de descentralizacin.
4.1 La participacin directa

La necesidad de fortalecer los mecanismos de representatividad en la sociedad no estaba ligada por su origen a la descentralizacin, y por ende no necesariamente formaba parte de su diseo conceptual; las circunstancias polticas terminaron por ligarlos a travs del desarrollo legislativo. Este ltimo se bas en las experiencias previas que algunos gobiernos locales, de forma voluntaria venan explorando y, segn lo seala Remy estos mecanismos de participacin local, en una especie de versin de muecas rusas (el mismo diseo en mbitos de gobierno cada vez ms grandes), se trasladan tambin, en el marco de la descentralizacin, a mbitos mayores de gestin: las provincias y las regiones.49
47 Remy Simatovic, Mara Isabel. Participacin ciudadana y gobiernos descentralizados. Cuadernos Descentralistas N 28. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima, 2011, pp. 1ss. 48 Numeral 17 del artculo 2 y artculo 31 de la Constitucin Poltica. 49 Remy Simatovic, Mara Isabel. Participacin ciudadana y gobiernos descentralizados Ob. cit.. pp. 15-16.
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Sin embargo al abstraerlos de su referente local y especialmente al volverlos obligatorios para sociedades que no estaban necesariamente preparadas para asumirlos, terminan por perder contundencia. Lo sealado se hace evidente slo con el seguimiento en una lnea de tiempo del desarrollo legislativo, donde se aprecia que la incorporacin del presupuesto participativo el mecanismo ms representativo de la participacin formal en la toma de decisiones-, no form parte desde el inicio del diseo de la descentralizacin o si lo fue, era de forma tmida pensando en apoyar las experiencia piloto. Cabe reconocer, que una vez aprobada la creacin del presupuesto participativo como un mecanismo obligatorio de asignacin equitativa y transparente de los recursos pblicos para los gobiernos descentralizados, el mismo tuvo no poco apoyo de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, de la mano con la sociedad civil representada por las Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza. Incluso la DNPP lleg a tener un proyecto del Banco Mundial, evaluado como exitoso, para apoyar los presupuestos participativos en algunos de los municipios ms pobres del pas (Proyecto Voces de los Pobres). En esa primera etapa se registra un fuerte dinamismo en la implementacin de esta medida. Sin embargo, paulatinamente el nanciamiento destinado a los agentes participantes va decayendo, y va aumentando el descrdito del mecanismo frente a la poblacin debido a problemas de clientelismo poltico o sobre-tecnicismo. El Presupuesto Participativo se desacredita por un lado, por la ambigedad que muestran las normas respecto al necesario carcter vinculante, en vista que algunas autoridades reemplazan proyectos por otros, sin coordinacin alguna con los agentes participantes, generando desconanza de la poblacin por lo difcil que es entender para el ciudadano las restricciones de gestin que imponen los sistemas administrativos y en general las reglas de ejecucin de gasto del Estado. Por otro lado, tambin se va percibiendo la resistencia de las propias autoridades locales a enfrentar cabalmente un proceso de esta naturaleza para la toma de decisiones en la asignacin de recursos, y por sobre todo en la rendicin de cuentas. Lo complejo de conducir estos procesos para unas autoridades regionales y locales que no cuentan con capacidades, habilidades tcnicas ni legitimidad poltica, las desanima a abrir la gestin hacia las organizaciones de la poblacin. Estas ltimas adems de dispersas, evidencian crisis de representacin y en ocasiones intencionalidad poltica adversa, y tambin terminan por ayudar a la deslegitimacin del espacio participativo. La Ley 29298, que modica la Ley Marco del Presupuesto Participativo50, se aprueba en diciembre de 2008. Segn Remy (2011), por medio de esta norma, se busc simplicar las etapas de la ley marco original e introducir una etapa de coordinacin entre niveles de gobierno, buscaba controlar el problema de la enorme cantidad de microproyectos locales que se haban estado acumulando en los gobiernos regionales y provinciales. Ello ha tenido como efecto la
50 Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
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disminucin del nmero de proyectos, pero tambin del nmero de agentes participantes en los mbitos provinciales y regionales (sobre todo en estos ltimos: pocos agentes participantes logran proponer proyectos de envergadura interprovincial). Pero, sobre todo, ha abierto una etapa de produccin normativa en el Ejecutivo (reglamento y nuevos instructivos) que ha terminado restringiendo, hasta casi desaparecerla, la iniciativa de la sociedad civil.51 Al respecto, un informe de la sociedad civil, seala que: En el caso de los mecanismos de participacin creados en el marco de la reforma descentralista, los presupuestos participativos son el mecanismo de participacin que mayor expectativa despierta. Son implementados por los 25 gobiernos regionales y la mayora de gobiernos locales. En los ltimos aos se ha observado una reduccin en la participacin de la ciudadana en las sesiones del presupuesto participativo pasando de 3665 agentes participantes a nivel nacional en el ao 2009 a 2651 agentes participantes en el 201152. As, ms all de la intencionalidad que tuvo el Congreso con la reforma al aclarar el mbito de competencia para el uso de los recursos (regionales, provinciales y distritales) con la intencin de evitar la micro inversin, simultneamente se abri la oportunidad para que el Poder Ejecutivo tecnique el mecanismo del presupuesto participativo, incrementando el poder de los tcnicos por la va procedimental reglamentaria. Ello, logra modicar el equilibrio entre el poder del espacio de participacin directa y el poder del gobierno representativo descentralizado. Habr que esperar los resultados que esta opcin tenga en trminos de legitimidad de las decisiones de ejecucin de gasto y su capacidad para crear valor pblico de cara a las expectativas de la poblacin para saber si era el camino correcto. Por otro lado, el cambio introducido afecta a los Consejos de Coordinacin Local (CCL) y los Consejos de Coordinacin Regional (CCR). Estas instancias de participacin en los gobiernos regionales y locales han tenido logros muy desiguales. Remy seala sobre el resultado de estos aos que del presupuesto participativo qued un diseo muy poco estructurado, muy dependiente de la discrecionalidad de la autoridad local o regional, y desligado de los CCL y CCR, que se han mantenido con cada vez menos inters y funciones. Estas condiciones de debilidad de las instancias de participacin han generado un relativo desgaste y, del entusiasmo inicial, los procesos participativos han sufrido un creciente desencanto que hoy permite debilitarlos an ms53. Las autoridades y la sociedad civil organizada tienen una ptica distinta en relacin a la participacin, las primeras intentan adecuarlas a un marco jurdico, mientras que las segundas tratan de generar mayores oportunidades de participacin. Se ha evidenciado experiencias donde la conuencia de autoridades y sociedad civil les ha permitido un aprendizaje proactivo que trasciende el mandato legal. De hecho, la propia Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
51 Ob. cit.. pp... 20. 52 ProDescentralizacin 2012 pp. 41. 53 Remy 2011 pp. 20.
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(ANGR) reconocera que se deben hacer esfuerzos para superar las debilidades en cuanto a la convocatoria, la informacin que se brinda y la efectiva participacin de las personas, pues todo ello conducira a mejorar las relaciones entre los gobiernos regionales y la ciudadana54. Todos los Gobiernos Regionales cuentan con Consejos de Coordinacin, los mismos que no cumplen un rol relevante en el desarrollo de sus localidades, bsicamente porque existe un escaso inters de los presidentes regionales en que funcionen. Esta situacin puede deberse a los problemas de diseo de los CCR, los mismos que son aplicables tambin a los gobiernos locales, que de manera coincidente puede expresarse en: Su carcter exclusivamente consultivo en los gobiernos regionales. El nmero limitado de sesiones (dos al ao). La falta de recursos. La posible superposicin de funciones entre los miembros del CCR que, a la vez, son agentes participantes en el presupuesto participativo. La escasa representatividad de los actores de la sociedad civil. Adems, se puede aadir la existencia de un desbalance en la participacin de los representantes de organizaciones de la sociedad civil en relacin con las autoridades de los gobiernos regionales y de los gobiernos locales. Este problema, est relacionado con el tipo de agenda que cada actor lleva a ese espacio y que puede dejar de lado temas importantes para la sociedad civil organizada. As, en trminos de la consolidacin del Presupuesto Participativo como la modalidad de participacin directa que concentr los esfuerzos por abrir las decisiones pblicas a la participacin ciudadana, como por ejemplo el presupuesto participativo, se ha institucionalizado en todos los gobiernos regionales, aunque an de manera heterognea y dbil en muchos casos.55 Sin embargo, La satisfaccin de necesidades o la solucin de problemas urgentes es uno de los factores que determina la participacin ciudadana en los presupuestos participativos, de ah que sea el mecanismo creado en el marco del proceso de descentralizacin que genera ms expectativas pero tambin frustracin entre las personas que participan de este espacio56. Finalmente, corresponde resaltar que otro de los instrumentos de participacin prevista, son los planes de desarrollo regional y local concertados. Sin embargo, los mismos no estn vinculados con los procesos del presupuesto participativo lo que podra deberse a su baja calidad como instrumento de jacin de objetivos y metas o como mecanismo de priorizacin.
54 ProDescentralizacin 2012 pp. 41. 55 Remy 2011 Ob. cit. p. 40. 56 ProDescentralizacin 2009. Ob. Cit. p. 74.
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Otra posible razn sera que esos planes debieron ser instrumentos de concertacin de mediano y largo plazo, pero que las sociedades y en consecuencia la representatividad de los agentes participantes, no estn lo sucientemente consolidados para lograr una visin comn, debido a esa heterogeneidad intrnseca que caracteriza a la mayora del pas. Sobre esas bases poco slidas, difcilmente un proceso de concertacin que se enfrenta con un horizonte poltico de cuatro aos, podr dar como resultado acuerdos de mediano y largo plazo. Reducir la volatilidad de los liderazgos polticos regionales y locales, entonces, sera clave para lograr verdaderos instrumentos de concertacin social que guen el desarrollo de los territorios subnacionales. Sin embargo, mientras el sistema poltico nacional no incorpore a las plazas locales y regionales, ser muy difcil que surjan masivamente liderazgos que superen los horizontes temporales acortados por los ciclos electorales de cuatro aos.
4.2 El control y la transparencia

Nunca como en la ltima dcada se ha avanzado tanto en introducir la transparencia en la gestin del Estado. Si bien este cambio se inicia en el Gobierno de Transicin y antes de iniciarse el proceso de descentralizacin con la dacin del Decreto de Urgencia 035-2001 sobre el acceso a la informacin de las nanzas pblicas, luego es seguido por diversas normas que van congurando el actual escenario, en el que el Per es considerado, a nivel scal, un pas con alta transparencia57. Lo anterior tambin se reeja en los espacios descentralizados, pues como seala la Defensora del Pueblo en el ao 201258 los Gobiernos Regionales alcanzaron, en promedio, un cumplimiento del 68% de difusin de la informacin prevista por la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica59; y los Gobiernos Locales provinciales un promedio del 52%. Se destacan en cumplimiento los gobiernos regionales de Ica y San Martin con 93% y Amazonas con 91%. En el otro extremo tambin hay Gobiernos regionales con muy bajo cumplimiento como en los casos de Cusco y Apurmac (43% y 20% respectivamente). En el caso municipal provincial, en las capitales de departamento las Municipalidades de Huamanga y Huancayo alcanzan un nivel anual promedio de cumplimiento del 98 y 95% respectivamente. Por el contrario, las municipalidades provinciales del Cusco (28%), Hunuco (16%) y Cajamarca (12%), registran los promedios anuales ms bajos. Segn la Defensora se reconoce una tendencia positiva en la mayora de los casos, por comparacin con la situacin
57 De hecho, el pas alcanza 57 puntos sobre 100 por encima del promedio mundial que es de 43/100- en el ndice de transparencia presupuestaria 2012, una medicin independiente que hace el International Budget Partnership a partir de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2012. El Indice de Transparencia Presupuestaria () evalua la cantidad y tipo de informacion que el gobierno pone a disposicion del publico en los documentos presupuestarios clave que deben prepararse durante el ano presupuestario http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/2011/04/cs_peru1.pdf denicin consultada el 04 de junio 2013. 58 Decimo Sexto Informe Anual de la Defensora del Pueblo, enero diciembre 2012. p. 174,175 y 176. 59 Ley 27806 Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
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en el ao 2010. Si bien la publicacin de informacin es muy relevante, lo cierto es que no deja de ser slo una condicin necesaria (aunque nada fcil de lograr) para alcanzar el objetivo nal de la transparencia: el control ciudadano de las decisiones de su autoridad o visto desde el lado opuesto de la arena, la rendicin de cuentas de la autoridad a la ciudadana. En ese sentido, a partir de los esfuerzos nacidos en el Gobierno de Transicin y la coyuntura poltica de ese momento, se produce en la sociedad civil el surgimiento de organizaciones, corrientes de opinin, grupos de inters, etc. dedicados a realizar el control del ejercicio del poder, principalmente alrededor del uso de los recursos pblicos. Ello es muy importante pues en el tiempo ha generado la capacidad y las competencias necesarias en la ciudadana y en el tejido social para transitar hacia esquemas ms completos de control (political oversight). Esas competencias eran prcticamente inexistentes en la sociedad peruana luego de la crisis econmica y poltica que se vivieron a lo largo de las dcadas ochenta y noventa.
4.3 La participacin electoral

Es preciso sealar que la base normativa de la revocatoria se encuentra en el marco constitucional, y en la Ley 2630060. La revocatoria de autoridades destaca como mecanismo de participacin directa por la popularidad que ha logrado desde que entr en vigencia. Slo a manera de ejemplo, en el ao 2012, la venta de kits electorales fue de 2134, para el proceso de revocatoria de autoridades locales. Este mecanismo de participacin poltica es el que ha impactado ms en la agenda de la descentralizacin. El Jurado Nacional de Elecciones JNE en setiembre del 2012 llevo a cabo ocialmente la consulta popular de revocatoria en 266 distritos y cuatro provincias del pas. El cuadro siguiente muestra los kits adquiridos y las solicitudes admitidas en el periodo 1997-2012.
Kits de revocatoria adquiridos y solicitudes admitidas
Ao 1997 2001 2004 2005 2008 2009 2012 Total Kits adquiridos (a) 1538 5087 738 63 1511 1607 2134 12678 Solicitudes admitidas (b) 61 175 188 21 245 128 279 1097 % (b/a) 4% 3% 25% 33% 16% 8% 13% 9%
Fuente: Direccin de Registros, Estadstica y Desarrollo Tecnolgico del JNE.
60 Ley de los derechos de participacin y control ciudadanos.
43
Pese a la popularidad del mecanismo, lo cierto es que instrumentalizado polticamente puede ser perverso para la gestin de las autoridades electas, debido principalmente, a algunas de las reglas existentes61 como el reembolso de gastos, la convocatoria a nuevas elecciones, el reducido nmero de rmas necesarias, etc. En adicin, como lo muestran los datos, una valla tan baja ha terminado por desnaturalizar este mecanismo que se supona era excepcional y hoy funciona como un mecanismo para que grupos con intereses no necesariamente compatibles con la democracia y la creacin de valor pblico, puedan presionar a la autoridad, principalmente en los caso de los municipios de menor poblacin. Es interesante constatar que la aplicacin de la revocatoria a la Alcaldesa de Municipalidad Metropolitana de Lima parece haber abierto la ventana para la discusin de la reforma de esta institucin, e incluso de la reforma poltica en general. Cabe preguntarse, sin embargo si ese impulso alcanzar para que se llegue a discutir la presencia subnacional de los partidos nacionales y cmo articular los tres niveles de gobierno en el plano poltico, situacin necesaria para retomar la agenda de la regionalizacin y su nalidad de integracin territorial, como se seal en el captulo uno. De hecho, pareciera que en la poltica se requiere recorrer el camino contrario a la distribucin de competencias para alcanzar los objetivos primarios de inclusin poltica que estn en la base de la creacin del proceso de descentralizacin.
61 Plataforma Nacional de Gobiernos Descentralizados (2013). Ayuda Memoria de la Reunin de Trabajo llevada a cabo en Lima, el 4 de abril de 2013 Propuestas de los gobiernos regionales y locales para reformar la ley 26300, ley de derechos de participacin y control ciudadanos.
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Descentralizacin y desarrollo integral: la tarea de medir el impacto
Por encargo de la Ley 27867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, la Comisin evala anualmente el desarrollo del proceso de descentralizacin62; el punto de referencia es el informe anual que hace llegar al Congreso la Presidencia del Consejo de Ministros63, la cual dirige el proceso de descentralizacin y supervisa sus avances en coordinacin con los gobiernos regionales y gobiernos locales, informando anualmente al Congreso de la Repblica acerca de su desarrollo64.
5.1 Evaluacin y control poltico

En ese contexto la evaluacin es una forma de ejercicio de la funcin parlamentaria de control poltico, pues las polticas nacionales y sectoriales, en que se descompone la poltica general de gobierno65 son materia de seguimiento de las comisiones ordinarias segn su mbito de competencia y especializacin homologada con la estructura del Estado66. La Comisin tiene normas legales para el ejercicio de la funcin de seguimiento y scalizacin en las materias de su competencia. Adems de las ya mencionadas acerca de la obligacin de informar de la PCM y de evaluar de la Comisin, es necesario subrayar la normativa referida al proceso de modernizacin de la gestin del Estado, acerca de la coordinacin necesaria en estas materias entre el Poder Ejecutivo a travs de la Secretara de Gestin Pblica de la PCM y el Congreso a travs de la comisin competente en el tema de la modernizacin de la gestin del Estado67. La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica, que constituye una poltica permanente del Estado de carcter obligatorio y cuyo objetivo fundamental es el desarrollo integral del pas. Este propsito y aspiracin, se debe entender como uno de los deberes
62 Cfr. Novena disposicin transitoria complementaria y nal. 63 Por la norma de fusin (DS 007-2007-PCM) se entiende que toda que toda referencia normativa al Consejo
Nacional de la Descentralizacin (CND) o a sus competencias, funciones y atribuciones que vena ejerciendo, se entender como hecha a la Presidencia del Consejo de Ministros.
64 Cfr. Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, artculo 19.5. 65 Cfr. Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, artculo 4. 66 Cfr. Reglamento del Congreso de la Repblica, artculos 34 y 35. 67 Cfr. Ley 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado.
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primordiales del Estado, pues es su responsabilidad promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin68. Sin lugar a dudas es en esa lgica que se prioriza la tarea y el proyecto de construir un gobierno unitario y descentralizado, lo cual permite que el Estado cumpla con el deber primordial de promover el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin, tal como lo seala el Tribunal Constitucional69. Es en funcin de esa nalidad que la Constitucin anota que el proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva, y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias entre niveles de gobierno y transferencia de recursos70. La perspectiva de este mandato se desarrolla en los primeros artculos de la Ley de Bases de la Descentralizacin, de cuyos principios generales se destaca la idea de un proyecto que promueva la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano, y que garantice en el largo plazo un pas espacialmente mejor organizado, con una poblacin mejor distribuida, econmica y socialmente ms justo y equitativo, ambientalmente sostenible, polticamente institucionalizado71.
5.2 Prioridades y criterios de la evaluacin

La Comisin ha recibido anualmente los informes del Poder Ejecutivo72 y en respuesta ha formulado informes de evaluacin73. La mayor parte de ellos, en armona con las que eran las preocupaciones fundamentales del proceso, ha estado centrado en las dimensiones del proceso y el progreso de las transferencias de funciones y recursos, en ese sentido ms focalizado en el instrumento, es decir la asignacin de competencias; ms que en los impactos, o sea el desarrollo integral. Sin embargo, este tipo de informes y evaluaciones se hace insuciente para responder por el logro del objetivo de la descentralizacin, que procura un Estado que se ensancha en busca de ser inclusivo, con metas de cobertura, calidad y equidad, al servicio del ciudadano no importando donde viva; y garantizando igualdad de oportunidades.
68 Constitucin Poltica del Per, artculos 188 y 44. 69 Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional 012-2003-AI, fundamento 3. 70 Cfr. Constitucin Poltica del Per, artculo 188. 71 Cfr. Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, artculos 4 c y d. 72 Obran en archivos de la Comisin los informes del Presidente del CND (2005); y de los Presidentes del Consejo de Ministros referidos a los periodos 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012. 73 En archivo de la Comisin obran los informes de evaluacin correspondientes a los periodos legislativos: 2004-2005, 20062007; 2007-2008; 2008-2009; 2009-2010; 2010-2011; 2001-2012 y la agenda propuesta con n del periodo parlamentario 2005-2006.
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Esta perspectiva permite ver de mejor manera las tareas vigentes de construir, evaluar y repensar relaciones intergubernamentales ecientes y ecaces entre los tres niveles de gobierno y tambin apreciar con objetividad en una lgica de unidad y subsidiariedad, la asignacin de competencias, funciones y recursos. Los dos ltimos informes de evaluacin de la Comisin han buscado incidir en el desafo de evaluar el logro de objetivos del proceso, examinando la relacin entre concentracin y disparidades territoriales en una realidad heterognea y de grandes distancias. En el primer caso, evaluacin 2010-2011, se arma lo siguiente74: Denitivamente el Per tiene una realidad marcada por un gran centro unipolar, la aglomeracin urbana Lima/Callao y su entorno cercano, que explica algo ms de la mitad del producto bruto interno. Sin embargo, este hecho no debe ser confundido con los altos niveles de desigualdad territorial evaluada como diferencias entre el PBI per cpita. La concentracin unipolar al parecer ya es un dato de nuestra realidad y la posibilidad de modicarlo o menguarlo es una tarea de gran alcance; que debe avanzar por el camino de reducir las disparidades (desigualdades y distancias) territoriales; pues una concentracin excesiva genera externalidades negativas y constituye un lmite a un crecimiento extendido. La tarea que busca lograr una mayor equidad territorial en el mediano plazo, requiere de polticas nacionales explcitas de desarrollo regional, pues incidiendo en esta materia, se mejoran las condiciones para aprovechar las ventajas del crecimiento y mejoran oportunidades para el desarrollo humano. En esa lgica un indicador calicado, aunque obviamente no el nico, que permitira el seguimiento de la reduccin de las diferencias y disparidades (y por tanto el grado de equidad territorial), es el Producto Bruto Interno per cpita (PBIpc) de los departamentos, el cual debiera ser materia de informe peridico como una aproximacin para evaluar y contrastar esas polticas y el propio proceso de descentralizacin. Se recomienda entonces, que el informe del proceso de descentralizacin que alcanza anualmente la Presidencia del Consejo de Ministros a la Comisin debe incorporar indicadores acerca de la equidad territorial, el desarrollo de los sistemas urbanos, el desempeo de las economas regionales y de cobertura territorial de los servicios pblicos; en razn del objetivo de desarrollo integral del pas constitucionalmente denido. En el segundo caso, evaluacin 2011-2012, vale la pena resear:75 De la confrontacin entre indicadores de pobreza, competitividad y densidad del Estado, se poda constatar una imagen del mediano plazo de los problemas, pues no son aspectos que cambien ni fcil ni rpidamente y, al mismo tiempo, son asuntos que requieren de una intervencin que vincule subsidiariedad y unidad. En ese contexto se constata dos vinculaciones
74 Cfr. Evaluacin del Proceso de la Descentralizacin, Informe Anual, Periodo Legislativo 2010-2011, cap. 5. 75 Cfr. Evaluacin del Proceso de Descentralizacin, Informe Anual, Periodo Legislativo 2011-2012, cap. 2.
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claras: de un lado departamentos con menores grados de pobreza en su poblacin pero que al mismo tienen mayores posibilidades/capacidades de competitividad y tambin mayores niveles de densidad del Estado. Esa es la situacin tpica de seis circunscripciones (Lima, Callao, Arequipa, Tacna, Ica y Moquegua). En el otro extremo, menor densidad del Estado, baja competitividad y alta pobreza (Huancavelica, Amazonas, Hunuco, Cajamarca). El grco adjunto ilustra la relacin entre pobreza, competitividad y densidad del Estado por departamento.
Indicadores de Pobreza, Competitividad y Densidad del Estado por departamento
1.00 0.90 0.80 0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10
Madre de Dios Apurmac Pasco La Libertad Ucayali Loreto Cajamarca Moquegua Lambayeque Amazonas Lima Callao Arequipa Tumbes Ancash Cusco Piura Huancavelica Tacna Ayacucho Puno San Martn Hunuco Ica Junn
0.00
Grado de Pobreza
Fuente: PNUD, Centrum, INEI.
Competitividad
Densidad del Estado
Es posible entonces tener una explicacin de las diferencias a partir de tamaos, dimensiones y caractersticas de las economas departamentales y de los corredores econmicos que contienen o de los cuales participan, tambin de la consideracin de los distintos stocks iniciales de capital social/institucional y de los conocimientos y de tecnologas de que dispone cada territorio. Y se puede entender las ventajas, dicultades y diferentes ritmos para aprovechar las bondades del crecimiento econmico del pas y de la dinmica exportadora de estos aos. Esta sencilla constatacin, de la diversidad de realidades y de la posibilidad de examinar diferencias y ordenamientos segn criterios explcitos, permite incorporar nuevas dimensiones respecto al rol de la Comisin en el ejercicio de su funcin de control poltico y seguimiento del proceso. En ese sentido, tambin abona la armacin de una agenda territorial76 que asocia inclusin y descentralizacin y que demanda superar disparidades territoriales que constituyen limitantes a la convergencia regional.
76 Cfr. Per, La Oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo, Escenarios prospectivos 2012-2016, cap 8. Los escenarios de la inclusin, PAPEP-PNUD, junio 2012.
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Por todo lo dicho, las preguntas de fondo seran qu es lo que est pasando en trminos de las disparidades y diferencias entre los territorios?, qu rol ha jugado la poltica de Estado de descentralizacin en relacin a esos resultados?, cul es el comportamiento de la accin pblica, entendida como la accin de los tres niveles de gobierno? Estas preguntas pueden ser respondidas examinando comportamientos en trminos estadsticos. En ese sentido, el foco no se ubica en el promedio nacional sino en la apreciacin de las disparidades entre territorios, es decir en la desviacin estndar y la comparacin entre circunscripciones. Obviamente, esa es la base para construir y validar preguntas de control poltico parlamentario a cada nivel de gobierno, y a los tres en su conjunto.
5.3 La tarea de evaluar el proceso: el observatorio

El Observatorio de la Descentralizacin es un proyecto que ha iniciado la Comisin en la anterior legislatura y que la actual ha continuado impulsando en el periodo legislativo actual, y ha sido denido como un instrumento de seguimiento del proceso de descentralizacin, materia que es objeto de un informe anual de evaluacin que la Comisin debe de emitir anualmente y supone un proceso de crecimiento y formacin de capacidades. Esta tarea busca contribuir a la funcin de scalizacin parlamentaria en materia de descentralizacin, ante graves ausencias de un sistema de informacin sistematizada, considerando que esta funcin fue asignada al desactivado Consejo Nacional de la Descentralizacin (CND)77, pero no fue implementada y tampoco recogida al momento de la fusin con la Presidencia del Consejo de Ministros y la creacin de la Secretara de Descentralizacin. Con el apoyo de la cooperacin internacional78, se busc construir una lnea de base y una matriz de datos de informacin territorial existente, peridicas y desagregadas por circunscripcin y emitidas por organismo ocial y que permitan apreciar en el tiempo disparidades y convergencias como resultado de la gestin pblica.
5.4 Disparidades departamentales

Una manera de concretar las preguntas relevantes sobre los efectos de la descentralizacin sobre el bienestar de los ciudadanos territorialmente asentados, es el seguimiento de algunos indicadores de impacto y de gestin para el periodo comprendido entre el 2002 y el 2012.
77 Cfr. Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, artculo 24 literal g). 78 Se cont con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) al interior del proyecto Fortalecimiento del desempeo de las funciones representativa, legislativa y del control del Congreso de la Repblica; y la participacin de Innovapucp como consultor.
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El desempeo de los indicadores en el tiempo, sin lugar a dudas, est inuenciado por numerosos factores, entre ellos vale mencionar la fase expansiva del ciclo econmico de mediano plazo en la que estamos, el comportamiento de los precios internacionales de las exportaciones, en especial de las mineras, el mejoramiento de los ingresos scales, pero tambin los arreglos institucionales sobre sistemas administrativos y la existencia de reglas acerca de la distribucin de rentas tales como de canon y regalas, adems de la forma como deciden sobre ellos los gobiernos regionales y gobiernos locales. Sin embargo, aunque los resultados no pueden ser atribuidos causalmente al proceso de descentralizacin, tampoco el proceso puede ser excluido, por lo que las evidencias que a continuacin se exponen ilustran las preguntas planteadas, que requieren de respuestas claramente explicativas por parte de los responsables de las polticas nacionales, regionales y locales. 5.4.1 Producto per cpita departamental Se ha considerado la serie del PBI departamental publicado por el INEI para el periodo79, 20012011, con valores reales a soles constantes de 1994, en base a ella se ha calculado el PBI per cpita departamental (PBIpcd) para cada una de las 25 circunscripciones sobre la base de las proyecciones de poblacin realizadas por la propia entidad. El PBIpcd como indicador representativo de la actividad econmica de un territorio y como aproximacin al bienestar de las personas, asumiendo las limitaciones conocidas en la literatura convencional, es el indicador disponible que mejor se aproxima con los criterios ya sealados y es posible utilizarlo como instrumento de comparacin entre circunscripciones. El escenario ptimo para la comparacin del PBIpcd entre circunscripciones territoriales, en este caso departamentales, se podra denir como aquella en la que el crecimiento llega a todas y al mismo tiempo las distancias se reducen y se tiende a la convergencia; lo que traducido en una aproximacin estadstica se expresara en una tendencia promedio creciente junto con disparidades menores, mostrando un valor promedio en alza y una reduccin de valor en la desviacin estndar. A partir de las cifras disponibles se puede observar tres comportamientos clave, que se muestran en los grcos adjuntos.
79 En sentido estricto las cifras reportadas por el INE son estimados del Valor Agregado Bruto para cada una de las circunscripciones; un PBI departamental requerira superar la dicultad de estimar los montos de impuestos en cada una de ellas.
50
6000 Nuevos Soles (1994) 5000 4000 3000 2000 1000 0 2071 4640 4209 4389 3857 4010 3555 3756
4936 4927
5218 5344
66.00 64.00 Desv.Est./Media 62.00 60.00 58.00 56.00 54.00 52.00 58.25 62.32
64.53 63.36 63.24 61.03 59.45 57.43 59.41 57.60 56.44
2932 2830 3006 3016 2661 2678 2758 2341 2443 2587
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Promedio Desv. Estndar
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Coef. Variacin
Fuente: INEI, consulta mayo 07, 2013. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
El promedio es claramente creciente y entre los aos extremos se ha elevado aproximadamente 50% en trminos reales. El grado de dispersin entre los PBIpcd de las 25 circunscripciones, ha crecido tambin consistentemente en todo el periodo, sin embargo a una velocidad menor que el promedio. Comparando los valores extremos del periodo creci 45%. La observacin del coeciente de variacin, como comparacin de los dos ritmos de comportamientos, sealados anteriormente, permite precisar dos momentos: entre 2001 y 2004 la velocidad de crecimiento de la desviacin estndar es mayor que la del promedio; lo inverso ocurre consistentemente entre 2004 y 2011. En trminos de disparidades territoriales reconoceramos dos fases, la primera (2001-2004) que muestra que las disparidades de PBIpcd se incrementan a ritmos crecientes. Esta constatacin empalma con la tendencia a la mayor dispersin del producto per cpita entre departamentos detectada por la CEPAL para el periodo 1997-200180. El periodo que arranca en 2004 hasta 2011, es de crecimiento de disparidades pero a ritmos cada vez menores, es decir se incrementan a ritmos decrecientes. Aunque la evidencia no es contundente en hiptesis podramos decir que hay una coincidencia entre el periodo de descentralizacin y el periodo de amortiguamiento en el ritmo de crecimiento de las disparidades entre departamentos. Pero las disparidades se mantienen y eso se muestra en el grco adjunto que marca el promedio y los lmites (promedio ms y menos una desviacin estndar).
80 Cfr El lugar importa: disparidades y convergencias territoriales, en La Hora de la Igualdad, brechas por cerrar y caminos por abrir, Trigsimo periodo de sesiones de CEPAL, Brasilia, mayo 2010. Ver comportamiento del coeciente sigma, p. 136 y 137.
51
15000
14000
MOQUEGUA
13000
12000
LIMA
11000
10000
Nuevos Soles (1994)
9000
AREQUIPA Lmite Superior ICA
8000
TACNA
7000 MADRE DE DIOS PASCO 6000 ANCASH LA LIBERTAD Promedio JUNIN CUSCO PIURA LAMBAYEQUE UCAYALI TUMBES LORETO CAJAMARCA HUANCAVELICA SAN MARTIN PUNO AYACUCHO AMAZONAS Lmite Inferior HUANUCO APURIMAC
5000
4000
3000
2000
1000
0 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: INEI, consulta mayo 07, 2013. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
52
5.4.2 Inversin pblica total per cpita y por departamento El segundo indicador se reere a la inversin (IPTpcd) denida como la inversin conjunta de los tres niveles de gobierno en cada una de las 25 circunscripciones, sobre la base de informacin reportada por el MEF, a travs de su portal electrnico y en nuevos soles corrientes, valor devengado para cada ao del periodo comprendido entre 2007 y 2012, y expresado en trminos per cpita tomando las proyecciones de poblacin departamental realizada por el INEI. En este caso tenemos una variable de gestin y el examen de las tendencias, utilizando criterios similares al caso anterior, nos da los siguientes resultados: El promedio de inversin per cpita promedio es claramente ascendente, es ms, aproximadamente triplica su valor. Sin embargo, la tendencia de esta aproximacin al comportamiento de la disparidad (desviacin estndar) es creciente entre el periodo 2007 y 2009; luego pareciera amortiguarse entre los aos 2009 al 2011; para luego crecer el 2012. Si eliminramos el pico alto del 2009, probablemente impactado por las polticas anti crisis, la tendencia de la disparidad sera al alza, pues entre 2007 y el 2012, la desviacin estndar crece aproximadamente el 72%.
1400 1200 Nuevos Soles (S/.) 1000 800 600 400 200 0 2007 2008 2009 2010 2011 Promedio 386.7 465.4 557.7 749.6 799.8 535.0 1221.4 1149.5 1146.4 1030.4
1246.5 Desv. Stand/Media
120 100 80 60 40 20 83.1
106.2
74.4
69.8 51.9 53.5
666.9
2012
0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Coef. Variacin
Desviacin Estndar
Fuente: MEF consulta abril 01, 2013. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
Considerando el coeciente de variacin y los comportamientos de ambos estadsticos, pareciera existir una disminucin amortiguada en las disparidades. Vale la pena mencionar que el crecimiento de las disparidades del perodo 2007-2009 podra encontrar tambin explicacin en factores exgenos al proceso de descentralizacin, como el crecimiento de los precios internacionales de los minerales, los cuales impactan fuertemente en los montos de canon minero para gobiernos regionales y municipalidades de departamentos productores.
53
Como sabemos, la ley del canon minero que fue dada en el 2001, un ao antes de la reforma constitucional de la descentralizacin, es regresiva y solo toma en cuenta aspectos territoriales, lo que exacerba las disparidades en ciclos expansivos de los precios de los minerales. Incluso, el pico de la desviacin estndar del 2009 podra estar asociado al impuesto a la renta que las empresas mineras pagaron por su ejercicio nanciero del 2008, ao en que los precios de los metales fueron mximos. Posteriormente a la crisis, los precios caen fuertemente, lo que podra explicar la tendencia negativa de los aos posteriores. Otro efecto que hay que tomar en cuenta es que la poltica scal ha generado un efecto compensatorio en las circunscripciones que no tienen minera, mediante el incremento de sus asignaciones de recursos ordinarios destinados a inversin. Al parecer, este efecto ha tenido ms impacto en la etapa post-crisis. Al mismo tiempo en el grco adjunto que muestra el posicionamiento de las 25 circunscripciones, se pueden apreciar algunos detalles. Como se puede ver los valores de inversin pblica per cpita de Madre de Dios, Moquegua y Cusco estn fuera del agrupamiento central (superior al promedio ms una desviacin estndar). Hay un claro esfuerzo que se sita en torno al promedio, para los 4 departamentos con mayor presencia de pobreza monetaria, Apurmac, Cajamarca, Ayacucho y Huancavelica, sin embargo el bloque de disparidades se mantiene y en los casos especcos mencionados el esfuerzo no pareciera expresarse como resultado en el producto per cpita, quiz porque el plazo de observacin es todava corto.
2600 2400 2200 2000 1800 1600 Nuevos Soles (S/.) 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 -200 -400 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Lmite Inferior APURIMAC CAJAMARCA HUANCAVELICA Promedio Lmite Superior AYACUCHO
Fuente: INEI - MEF Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
54
De las observaciones se podra inferir que en bloque, las disparidades se mantienen y se requiere evidencia de mayor plazo; por ejemplo para establecer qu correlacin existe entre el esfuerzo pblico (inversin pblica) y sus efectos sobre el producto territorial y el bienestar de los ciudadanos asentados en cada uno de ellos. 5.4.3 Gasto corriente pblico total per cpita y por departamento. El tercer indicador (GCTpcd) es la agregacin del gasto corriente de los tres niveles de gobierno en cada una de las 25 circunscripciones, como valor devengado en soles corrientes para el periodo 2007 al 2012, fruto de la consulta al portal electrnico del MEF y estimado en trminos per cpita sobre la base de la proyecciones de poblacin entregadas por el INEI. Para esta variable de gestin una lectura de tendencia nos brinda las siguientes informaciones, siguiendo criterios similares a los casos anteriores: El gasto corriente per cpita departamental tiene una clara tendencia al alza, es ms aproximadamente se duplica en el periodo de anlisis. La desviacin estndar aumenta ligeramente de valor. Por las dos razones anteriores el coeciente de variacin es claramente decreciente expresando una tendencia al amortiguamiento de la disparidad en materia de gasto corriente per cpita.
2500 Desv. estndar/media Nuevos Soles (S/.) 2000 1500 1000 500 0 2006 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 2013 0.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
59 51 46 42
1,096 648
2007
1,308 668
2008 Media
1,415
1,545
1,762
1,974
38
36
653
2009
644
2010
671
2011
707
2012
Desviacin Estndar
Coefic. Variacin
Fuente: MEF, mayo 2013. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
El gasto corriente se asocia a los servicios permanentes del Estado, donde pueden destacar especialmente salud, educacin, orden interno y seguridad; se pone en trminos per cpita para que la comparacin sea posible y adems se agregan los tres niveles de gobierno, porque es la accin combinada de los tres la que permite que la cobertura y calidad de los servicios est asegurada.
55
En ese sentido, una visin de las disparidades de los valores per cpita anotando a los departamentos con mayor presencia de pobreza, se puede apreciar en el grco de nube que se presenta a continuacin: El departamento de Lima destaca fuera de tendencia por el peso que tiene el gobierno nacional localizado en la Capital de la Repblica. En ese tramo, aunque a menor nivel est Moquegua en razn del tamao de la poblacin. Como se observa, la mayora de los departamentos se encuentran bastante concentrados, y con relacin a los 4 departamentos que tienen mayor incidencia de pobreza monetaria en su territorio, uno de ellos se muestra en el tramo alto (Ayacucho), dos en torno al promedio (Apurmac y Huancavelica) y otro en el tramo bajo (Cajamarca).
5000
4500 LIMA
4000
3500
3000
MOQUEGUA CALLAO
Nuevos Soles (S/.)
2500
AYACUCHO
2000 Limite Superior
APURIMAC HUANCAVELICA
1500 CAJAMARCA Media
1000
500
Limite Inferior
0 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: INEI - MEF. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
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Una manera de contrastar estos resultados debera permitirnos cruzar con informaciones por ejemplo de la cobertura, dotacin y calidad de servicios sociales universales (educacin y salud) y de otros servicios del Estado; pero no se dispone an de suciente evidencia. En otro ejemplo acerca de la apreciacin conjunta sobre inversin y gasto corriente, se podra sealar que si la desviacin estndar (disparidad) de la inversin per cpita ha aumentado en todo el perodo de anlisis, mientras que en el caso del gasto corriente per cpita se ha mantenido, entonces es posible que los departamentos que tienen los mayores niveles de inversin per cpita (explicada por el canon) tendran una alta brecha gasto corrienteinversin. Por su parte, los departamentos de menores niveles de inversin per cpita podran tener una menor brecha. Sin embargo, eso tendra que ser contrastado con el seguimiento de cada nivel de gobierno.

El proyecto de base de datos que est construyendo el observatorio de la descentralizacin, intenta estar organizado siguiendo los objetivos del proceso, en los niveles poltico, econmico, administrativo, social y ambiental; operacionalizados para una sencilla observacin de la incidencia de la descentralizacin a travs de nueve ejes temticos (presupuestal, productivo, inversin pblica, desempeo privado, gestin administrativa, gestin de la inclusin social, gestin de servicios universales, gestin territorial y gestin ambiental). Ello supone un abanico de indicadores que tuviera como caractersticas las siguientes: que sean efectiva y peridicamente calculados por entidades ociales de conocimiento pblico, que se comporten como base de datos teniendo cobertura para todas circunscripciones del mismo nivel, y que por su naturaleza permitan apreciar resultados de gestin sobre materias sustantivas. En ese entender se est validando indicadores tales como: Gasto corriente per cpita por nivel de gobierno y agregado, por departamento. Inversin per cpita por nivel de gobierno y agregado, por departamento. PBI per cpita por departamento y crecimiento en el tiempo. Grado de ejecucin de la inversin pblica por nivel de gobierno y agregada por departamento y respecto de la ejecucin en el periodo anterior. Indicadores de desempeo del sector privado: consumo de energa elctrica per cpita y por departamento, monto de colocaciones totales por departamento respecto de colocaciones en el pas. Porcentaje de poblacin departamental cubierta por programas sociales.
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Indicadores de servicios universales: porcentaje de poblacin analfabeta por departamento, porcentaje de matriculacin por departamento, porcentaje de alumnos de segundo grado que lleg al nivel deseado en razonamiento matemtico por departamento, habitantes por cama hospitalaria por departamento, porcentaje de hogares con acceso a saneamiento bsico por departamento, porcentaje de hogares con acceso a fuentes mejoradas de abastecimiento de agua por departamento. Resulta ardua la tarea de construir indicadores relevantes para la gestin administrativa, la gestin ambiental, la gestin territorial y la gestin poltica. Pero la conclusin ms relevante es que no podemos seguir hablando de los impactos del proceso de descentralizacin y de la evaluacin de los arreglos institucionales, sin tener informacin relevante y evidencia que permita mostrar resultados, procesos y tendencias. Pues ello amerita construir la base de datos, el trabajo estadstico y el anlisis poltico econmico y social que sean necesarios.
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La heterogeneidad municipal
Uno de los desafos pendientes del proceso de descentralizacin es el diseo y la atencin de las polticas pblicas en el nivel local. Pocos esfuerzos han sido desarrollados para entender su situacin actual y en especial una de sus notas caractersticas, la heterogeneidad, lo cual complica el seguimiento de procesos y la evaluacin de impactos. Sobre esta complejidad se quiere brindar informacin actualizada, teniendo como referencia el ao 201281.
6.1 La cuestin del mbito distrital

El Per tiene un total de 1 838 municipalidades, de ellas 195 son de nivel provincial y 1 643 son distritales; una primera simplicacin que permitira trabajar con el nmero total y con un solo ordenamiento estadstico se puede lograr asumiendo que las municipalidades provinciales concentran su referencia fundamental en el distrito en el cual est localizada la capital provincial, que suele tomar el nombre de Cercado, cuya poblacin es la principal beneciaria de sus servicios y la que proporciona sus recursos para la gestin. Aunque este supuesto es discutible, es bastante realista, y permite un trabajo en un solo ordenamiento estadstico. En la legislacin vigente la unidad mnima de gobierno local descentralizado es el distrito, que en principio debiera corresponder a una circunscripcin territorial, pertinente y adecuada para que la accin del Estado, permita a cualquier ciudadano, no importando donde viva en el territorio de la Repblica, recibir los servicios bsicos de calidad. Esta unidad mnima distrital aparte de considerar la heterogeneidad geogrca, de recursos y asentamientos poblacionales, se correlaciona con una evaluacin de las capacidades de gestin necesarias para atender esas realidades. Por ello, los estudios demarcatorios a partir de la normativa vigente tienen en cuenta diagnsticos de zonicacin que posibiliten una gestin pblica con cobertura adecuada, eciencia administrativa y calidad de servicio.
81 La referencia de base de esta seccin es el documento de trabajo denominado Aproximacin a una Tipologa en la relacin de Municipios y Municipalidades (Primeros Hallazgos), elaborado por el Observatorio de la Descentralizacin, Febrero 2013. Sus fuentes de informacin fundamentales han sido los portales electrnicos del INEI, el MEF y el PNUD.
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6.2 Municipios y poblaciones

El informe asume que existe una correlacin entre tamao de la poblacin, recursos y progreso que aunque no es estricta, es dominante para clasicar poblaciones82 y tiene la ventaja de diferenciar en pocas categoras realidades diversas, con el objetivo de establecer escalas econmicas y sociales, analizar procesos de desarrollo local y establecer criterios para la gestin. Pero cmo establecer los tramos relevantes? El criterio utilizado tiene una combinacin de requisitos legales y estadsticos y una cierta iteracin para lograr tramos lo ms homogneos posibles. Un primer tramo hasta 2 000 habitantes, considera el lmite utilizado en la estadstica internacional para separar lo urbano de lo rural, el cual es ms restrictivo que la denicin censal peruana que considera como umbral o lmite 100 casas contiguas o la condicin de capital de distrito. Luego se deni el tramo mayor, es decir ms de 100 000 habitantes, que supone la existencia de un centro poblado grande o metropolitano, siendo aproximadamente la mitad distritos localizados en el rea metropolitana de Lima - Callao. Los otros dos tramos, entre 4 000 y 8000 habitantes y entre 8 000 y 20 000 fueron estructurados para lograr una distribucin ms o menos proporcional. Finamente el tramo entre 20 000 y 100 000 fue denido por diferencia.
Miles Habitantes 30,136 528 1,068 2,139 4,271 9,459 12,726
Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 - 8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000
Distritos 1,838 470 371 375 345 226 51
Fuente: INEI. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
Tenemos una correlacin inversa, pues los distritos de ms de 100 000 habitantes (51 distritos) concentran el 42% de la poblacin; y si consideramos todos aquellos que tienen ms de 20 000 habitantes (277 distritos) tienen el 74%. Los municipios con menos de 4 000 habitantes son el 46% del total, pero solo tienen el 5,3% de la poblacin del pas. El grco adjunto ilustra tales tendencias.
82 Informe PNUD-Per 2005, p.83.
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Distritos, poblacin y superficie

45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 % extensin territorial 20,000 100,000 mayor de 100,000
% de distritos
% poblacin
6.3 Municipios y tasa de crecimiento poblacional

Un criterio para sustentar la creacin de un distrito es una tendencia positiva83 en el poblamiento, es decir que la tasa de crecimiento intercensal sea positiva.
Tasa de crecimiento poblacional

18.0% 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0%
Menor de 2,000
2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 % Dist. Tasa de crecimiento (-)
20,000 100,000
mayor de 100,000
% Dist. Tasa crecimiento < nac.
% Dist. Tasa crecimiento > Nac.

El examen de los 1 838 distritos muestra que 720 presentan tasas de crecimiento intercensal negativa, dos tercios de los cuales (494) tienen menos de 4 000 habitantes. En contraste, en 1 114 distritos (61%) se encuentra una tasa de crecimiento poblacional intercensal positiva, algo menos de la mitad (508) con tasas superiores al promedio nacional (1,54%) en especial en los tramos que tienen una poblacin entre 4 y 20 mil personas.
83 Reglamento de la Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, DS 019-2003-PCM.
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6.4 La denicin de ruralidad

La Ley 27972, Ley Orgnica de Municipalidades (novena disposicin) norm que mediante la dacin de un decreto supremo con voto favorable del Consejo de Ministros se publicara el listado de municipalidades rurales; siendo denidas como aquellas cuya poblacin urbana es no mayor del 50% de su poblacin.
Densidad Poblacional y Distritos Rurales

500 400 300 200 100 0 Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 20,000 20,000 100,000 mayor de 100,000
Densidad Pob < Nac.
Densidad Pob. > Nac.
Dist. Rurales D.S. PCM

Nueve aos despus, fue emitido el D.S. 090-2011-PCM, el cual determina la existencia de 1,303 municipalidades rurales (3 de cada 4), recorriendo los seis tramos denidos en este estudio pero especialmente los tres primeros (1 090 municipalidades correspondientes a municipios de menos de 8 mil habitantes). Sin embargo, el criterio utilizado podra ser demasiado abierto y debiera ser confrontado con el tamao de su poblacin (pequea) y la tendencia intercensal de crecimiento (que en gran parte es negativa), lo que congura una idea de ruralidad en tendencia que necesita de tratamiento especial. Otro criterio sera el de la densidad poblacional, asumiendo que la ruralidad est dada por una densidad distrital menor al promedio nacional (23 hab/km2), con ese criterio son 1,004 distritos en los seis tramos de poblacin; pero si aadimos el criterio de una poblacin menor a los 8 mil habitantes, se congura un universo de 821 distritos. Finalmente, se podra confrontar el dato con la denicin estadsticamente estricta de los 2 000 habitantes, lo cual congura un conjunto de 470 municipalidades.
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6.5 Pobreza y Desarrollo Humano

Una caracterstica muy importante a considerar es el criterio de grado de pobreza existente en los distritos (INEI) considerando la comparacin con el promedio nacional (34.8%); y de otro lado el criterio Indice de Desarrollo Humano (IDH-PNUD), considerando tambin como referencia el promedio nacional (0, 6234).
Distritos con menor pobreza e IDH que el nivel nacional

30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 20,000 20,000 100,000 mayor de 100,000
% Distritos
% Dist. Con Pobreza < Nac.
% Dist. Con IDH < Nac.
Fuente: INEI y PNUD. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
En el tema grado de pobreza solo 531 distritos (29%) tienen una proporcin de pobreza entre sus habitantes superior al promedio nacional y se concentran especialmente entre los tramos de menos de 200 habitantes pero tambin en el otro extremo en las poblaciones entre 20 mil y 100 mil personas; y en este caso el nmero de distritos que estn por debajo del promedio supera a los que estn por encima. El criterio del IDH puede ser ms exigente y ms demostrativo de la desigualdad existente, pues son 1 560 distritos (85%) los que estn por debajo del IDH nacional; y 15% (274) estn por encima, repartidos en todos los tramos, pero en especial en los ms poblados, los que hacen la diferencia elevando el promedio.
6.6 Tamao operativo de las Municipalidades

La norma electoral ja el nmero de regidores por municipalidades, que pueden ser 5, 7, 9,11, 13, 15 y 39 en el caso de la Municipalidad de Lima Metropolitana (provincial). Con esa distribucin el nivel de autoridades polticas municipales es de 1 838 alcaldes y 10 376 regidores.
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El nmero dominante de regidores es 5 y corresponde a 1 556 municipalidades, es decir el 88%, distribuidos en todos los tramos. Una estimacin de cobertura (habitantes/regidor), como aproximacin a un indicador de representacin vecinal, marca tambin promedios claramente diferenciados para cada tramo.
Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 Regidores Municipales Total 10,376 2,352 1,869 1,911 1,851 1,760 633 Prom. 5.6 5.0 5.0 5.1 5.4 7.8 12.4 Hab/Reg. 2,904.4 224.4 571.4 1,119.2 2,278.1 5,374.3 20,104.0 Trabajadores Municipales Total 139,062 5,750 7,789 10,559 17,970 50,505 46,489 Prom. 75.8 12.2 21.0 28.3 52.4 223.5 911.5 Hab/trab 216.7 91.8 137.1 202.6 234.7 187.3 273.7
Fuente: INEI Renamu - JNE. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
Pero tambin se investig acerca del nmero total de trabajadores municipales (profesionales, empleados y obreros), que segn las informaciones reportadas son 139 mil a nivel nacional. De nuevo el clculo del nmero promedio de trabajadores por tramo muestra claramente tres tamaos de municipalidades. Aunque de la observacin del nmero mnimo se puede sealar que existen municipalidades que declaran solo 2 3 trabajadores. Un primer tamao corresponde a los 4 primeros tramos, 1 561 municipalidades, con un promedio entre 12 y 52 trabajadores; un segundo al tramo V (entre 20 y 100 mil habitantes) con un promedio de 223 trabajadores, y nalmente el tramo VI (mayor a 100 mil habitantes) con un promedio de 911. Como consecuencia de lo dicho, se podra aproximar un tamao operativo dominante en las municipalidades, cuyos componentes son: 1 alcalde, 5 regidores y un nmero promedio de trabajadores que va entre 12 y 52 personas.
6.7 Gestin y servicios municipales

El acceso a internet y la implementacin de determinados sistemas se consideran buenos indicadores de las condiciones en que se desenvuelve su gestin y de las posibilidades de implementar procesos de modernizacin. El 69% de municipalidades (1 271) tienen acceso a internet, y las mayores carencias se presentan en los tramos I y II en los cuales solamente la mitad acceden a esa posibilidad/oportunidad.
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Distritos con acceso a internet

30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 % Distritos
Fuente: INEI Renamu . Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
8,000 20,000
20,000 100,000
mayor de 100,000
% Distritos con acceso a internet
El otro indicador tiene que ver con el nmero de sistemas informticos instalados y en funcionamiento en las municipalidades. Dentro de las alternativas consideradas en la encuesta Renamu, estn: abastecimiento, contabilidad, tesorera, catastro, personal, presupuesto, trmite documentario, arbitrios municipales, licencia de funcionamiento, renta y administracin tributaria, autovalo, biblioteca, registro civil, otros. El promedio nacional es de 5 sistemas instalados. En ese contexto se pueden distinguir claramente tres niveles. En los municipios con menos de 4 000 habitantes (842) el promedio es de 3 a 4 sistemas informticos implementados; en los tramos III y IV (entre 4 y 20 mil habitantes), el promedio oscila entre 5 y 6 sistemas instalados; y, nalmente, en los dos tramos de mayor poblacin el promedio es de 9 sistemas. Se debe recordar que el total de sistemas propuesto es de 14.
Distritos con sistemas informticos implementados

70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Menor a 4,000 %distritos
Fuente: INEI Renamu . Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
4,000 - 20,000
Mayor a 20,000
% Sistemas implementados
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Finalmente, se encuentra la cuestin de un indicador de los servicios municipales. Quiz el ms bsico y tpico es el recojo y disposicin de la basura, que rene tanto la funcin de recolectar como el grado de tratamiento a la basura y apreciacin del impacto ambiental. La recoleccin de los residuos municipales es una funcin generalizada. En promedio el 78% de las municipalidades la implementan, cifra que tiene como promedio el 73% en el estrato I y al 84% en el tramo VI. Sin embargo hay en las declaraciones hechas un 20% en que no se implementa el servicio, segn la informacin del Renamu. Sin embargo, es de mayor preocupacin la forma de disposicin nal de la basura. Aproximadamente el 60% lo realiza en botaderos a cielo abierto y slo el 20% tiene rellenos sanitarios. El dato para el tramo VI de mayor de 100 habitantes sale de tendencia pues slo el 50% tiene disposicin en relleno sanitario.
6.8 Ingresos propios de las municipalidades

Se agrupan los recursos directamente recaudados y los impuestos municipales como aproximacin al esfuerzo scal de las municipalidades. Ambas tienen una magnitud bastante cercana: 2,709 millones en un caso y 2,100 millones para los impuestos; en total 4,872 millones para el ao 2012. Sin embargo esta categora slo tiene importancia en los tramos V y VI que implican el 29% y el 61% del total. En conjunto de 277 municipalidades el 15.1% concentra el 89,5% de los ingresos propios.
Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos Mill S/. 1838 470 371 375 345 226 51 4,872.3 53.6 73.6 159.4 223.8 1,405.1 2,956.8 Ing. Propios Percpita S/. 161.7 101.6 68.9 74.5 53.1 148.5 232.3
Fuente: MEF. Elaboracin: Observatorio de la Descentralizacin.
La observacin de los valores per cpita muestra un promedio nacional de 161 soles, por encima de ste solamente est el tramo VI, que corresponde a los 51 municipios por encima de los 100 mil habitantes, con un valor de 232 soles por habitante.
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6.9 Ingresos por transferencias

Las principales transferencias tienen como procedencia en el ordenamiento presupuestario los recursos ordinarios del tesoro y el Fondo de Compensacin Municipal que nace en especial del Impuesto de Promocin Municipal, el 2% que se agrega al IGV. En 2012 las transferencias que tienen como fuente los recursos ordinarios fueron de 3 100 millones y las que corresponden al Foncomun fueron de 4 200 millones de nuevos soles. En materia de transferencias de recursos ordinarios los montos totales se presentan en los tramos en los cuales las poblaciones son mayores, en especial en el tramo V (902 millones, 20%). Sin embargo, observando el valor per cpita tiene como promedio nacional 104 soles, y por encima de este valor estn claramente los primeros cuatro tramos de menor poblacin. En materia de transferencias del Foncomun, tenemos un comportamiento similar. Como montos totales, claramente las municipalidades del tramo V estn por encima (1 455 millones que equivale al 12%). Sin embargo, la consideracin del valor per cpita reporta 140 soles para el nivel nacional, y todos, salvo el tramo VI, estn por encima.
Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 Ingr por Transfer. 7,366.7 306.7 562.5 960.8 1,671.7 2,358.1 1,507.0 Recursos Ordinarios /1 Mill S/. 3,126.2 127.5 310.5 475.1 779.1 902.5 531.5 Percpita S/. 103.7 241.5 290.8 222.2 184.8 95.4 41.8 Mill S/. 4,240.5 179.2 252.0 485.6 892.6 1,455.6 975.5 Foncomun /1 Percpita S/. 140.7 339.5 235.9 227.1 211.7 153.9 76.7 UIT 640.9 105.9 188.6 359.7 718.7 1,768.3 5,200.8
/1: Recursos Ordinarios, ingresos de la recaudacin tributaria y otros, no vinculados a ninguna entidad, y de libre disponibilidad.
En trminos globales, el 53% de los recursos por transferencias, procedentes de recursos ordinarios y del Foncomun, se colocan en las municipalidades de los tramos V y VI.
6.10 Ingresos por canon, sobrecanon, regalas, renta de aduanas y participaciones

Las transferencias a municipalidades procedentes de canon y otros recursos determinados, equivalen a 9 518 millones por canon, que si bien se distribuyen en todos los tramos, tienen una mayor concentracin en el tramo V con el 35% de los recursos y el 25% en el tramo IV. El comportamiento per cpita sigue la misma ruta de las otras transferencias con un promedio nacional de 315 soles, valor que casi se triplica para los tramos I y II.
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Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000
Distritos 1,838 470 371 375 345 226 51
Canon y otros /1 Mill S/. 9,518.6 447.3 909.0 1,403.7 2,416.0 3,306.1 1,036.6 Percpita S/. 315.9 847.5 851.1 656.3 573.0 349.5 81.5
Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000
100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8%
100.0% 4.7% 9.5% 14.7% 25.4% 34.7% 10.9%
/1: Canon y otros, incluye: canon, sobrecanon, regalas, renta de aduanas y participaciones.
6.11 Ingresos totales

Los ingresos totales de las municipalidades en el periodo 2012 son del orden de 22,984 millones de nuevos soles; con un per cpita de 762 nuevos soles. Si observamos el comportamiento del ingreso total per cpita promedio por tramo, se encontrar que los cuatros primeros estn claramente por encima de ese valor, y de hecho son prcticamente ms del doble en los tramos I y II. La composicin del total muestra que aproximadamente un tercio est constituido por trasferencias de recursos corrientes, el 41% pertenece a canon y similares y la quinta parte son ingresos propios (directamente recaudados e impuestos). Prcticamente para todos los tramos la tercera parte de sus ingresos procede de las transferencias. Para los cinco primeros tramos los ingresos por canon y otros similares es la mitad; y los ingresos propios (directamente recaudados e impuestos municipales) son nicamente importantes para los tramos de municipios ms poblados (V y VI), llegando a signicar hasta el 51% en el tramo VI.
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Ingresos Total
60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 Transferencias 8,000 20,000 Canon y otros 20,000 100,000 mayor de 100,000
Ingresos Propios
Crdito / donaciones
6.12 El gasto corriente y de inversin

El gasto corriente total de las municipalidades ha sido de 10 516 millones de nuevos soles para el ao 2012. Como es evidente este gasto es mayor en los tramos de municipalidades ms pobladas, concentrando entre ambos (V y VI) el 71% del gasto corriente global. El gasto de inversin pblica para el 2012 es de 12 467 millones; sin embargo, la distribucin es diferente al caso anterior. Prcticamente con proporciones iguales son importantes los tramos IV (25%) y V (31%); y los otros tres tramos, II, III y VI, tienen una participacin semejante, (10%, 15% y 14%).
Gasto Corriente
Menor de 2,000 3% 2,000 - 4,000 4% 4,000 - 8,000 8%
Gasto de Inversin
Mayor de 100,000 14% Menor de 2,000 5% 2,000 - 4,000 10%
mayor de 100,000 38% 20,000 - 100,000 33%
8,000 - 20,000 14%
20,000 - 100,000 31%
4,000 - 8,000 15%
8,000 - 20,000 25%
La otra perspectiva requiere considerar los gastos en trminos per cpita. Si se tiene en cuenta el gasto corriente per cpita, ste es muy similar para todos los tramos, aunque como era esperable, en aquellas municipalidades de menores poblaciones, es ligeramente superior. En el
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gasto de inversin per cpita, los valores de los tres primeros tramos prcticamente triplica el nivel del tramo de municipalidades ms pobladas (VI).
Gasto Percpita: Corriente y de Inversin

1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 Gasto corriente percpita
20,000 100,000
mayor de 100,000
Gasto de inversin percpita

Se ha tratado de contribuir a denir una categorizacin vinculada a la relacin entre municipios y municipalidades, como insumo bsico para la formulacin de una tipologa til para el diseo institucional del nivel local de gobierno. Como es evidente, una tipologa es una simplicacin de una realidad diversa y compleja; sin embargo, sta debe ser sucientemente esclarecedora de las principales caractersticas de cada uno de los tramos considerados y permitir formarse una idea del conjunto. De nuevo aqu se ha tocado un tema sobre el cual se requiere profundizar en sus interrelaciones con las dems dimensiones del proceso a descentralizar con el objeto de trazar elementos para la mejora de la gestin pblica en el nivel local de gobierno.
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Reflexiones finales
A manera de reexin general, se plantean temas y problemas en los cuales se debera centrar los esfuerzos para garantizar que los objetivos sealados para que la descentralizacin en la Constitucin y la Ley de Bases puedan cumplirse.
7.1 Respecto del cumplimiento de objetivos polticos

La mirada retrospectiva que se ha tratado en esta evaluacin permite apreciar que, an con enormes deciencias, los objetivos polticos de la descentralizacin plasmados en la Ley de Bases de la Descentralizacin son un aspecto en el que se ha avanzado parcialmente. El Per, es un pas en el que conviven casi sin cruzarse muchas sociedades con sus propias instituciones y expectativas, a veces slo dismiles y otras contrapuestas. La falta de canales polticos y sociales para el dilogo entre esos grupos complica la gobernabilidad y tambin el crecimiento, necesario para alcanzar mejores niveles de desarrollo. La descentralizacin, que es un proceso extremadamente complejo para el que no es posible esperar una comprensin similar de sus implicancias por todos los actores, es tambin un proceso extremadamente necesario, principalmente, porque debera funcionar como un medio para lograr la inclusin poltica de todos los ciudadanos, entendiendo esta como la existencia de espacios para que todos los grupos de inters puedan expresar sus necesidades, ser escuchados por los tomadores de decisiones y tomados en cuenta en las mismas. Ello implica que se necesita con urgencia una reforma poltica que promueva la articulacin entre los actores polticos de todos los niveles de gobierno. Sin embargo, el sistema de partidos, como est denido hoy no contiene los incentivos necesarios para que ello suceda. En tanto eso no se corrija, si bien los espacios administrativos de coordinacin pueden contribuir a la inclusin con medidas como la consulta previa, los espacios sectoriales de coordinacin, etc., la sostenibilidad de los resultados que pudieran obtener no es clara. Y es que esos espacios no gozan de la legitimidad necesaria para conducir o interpelar, si fuera el caso, las decisiones de gobierno, por una va que facilite la solucin de los conictos y no, como sucede hoy, vas que los incrementan.
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Se requiere precisar la asignacin de competencias y funciones entre niveles de gobierno, con la elaboracin objetiva de las matrices de competencia y las modicaciones legislativas consiguientes, que permita coordinacin y ecacia en la gestin pblica descentralizada, evitando traslapes y zonas grises.
7.2 Respecto del cumplimiento de objetivos econmicos

La falta de instrumentos para hacer seguimiento al proceso de descentralizacin hace imposible armar con rigurosidad que los objetivos econmicos que tena el proceso se estn cumpliendo. La ltima dcada ha sido particularmente buena para el Per en lo econmico, y es justamente por eso que al no haberse desarrollado los instrumentos, el desarrollo de nuevos mercados que muestran las cifras no puede atribursele a la misma. Los objetivos de ampliacin de oferta de servicios sociales bsicos, en cambio, no han podido ser analizados por falta de informacin suciente. Lo grave de este escenario es que la falta de un set denido de indicadores a los que se les haya hecho el seguimiento en el tiempo, lleva a que las decisiones a favor o en contra de la descentralizacin se hagan en base a percepciones y no a informacin. Es imprescindible corregir esta situacin, puesto que las autoridades suelen tomar decisiones cotidianas de inversin, asignacin, etc., en base a dichas percepciones. En lo que respecta a asignacin de recursos, lo que ha mostrado esta dcada es un claro incumplimiento al criterio de provisin84. As, se han entregado recursos sin una tarea asociada, y a la inversa, tambin se han transferido tareas desnanciadas. En general, hay mucho por ajustar para asegurar los objetivos de equidad scal de la descentralizacin. En esa medida, y nalmente, no podemos seguir hablando de los impactos del proceso de descentralizacin y de la evaluacin de los arreglos institucionales, sin tener informacin relevante y evidencia que permita mostrar resultados. En tanto, se han distribuido recursos scales, denido tareas, creado y desaparecido organismos, modicado marcos regulatorios, desarrollado conictos intergubernamentales, etc. sin medios de anlisis y probanza sucientes, se necesita construir la base de datos, el trabajo estadstico y el anlisis poltico econmico y social que sea necesario.
7.3 Respecto del cumplimiento de objetivos administrativos

En los ltimos aos, a pesar del crecimiento econmico, no se han registrado avances importantes en materia de gestin de las entidades pblicas. Probablemente, lo ms importante de estos aos es el haber hecho evidentes los problemas de gestin y, por ende, haber colocado en la
84 Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralizacin, articulo 14.2, literal c.
72
agenda pblica la necesidad de enfrentar los problemas de gestin con soluciones integrales y estructurales, como por ejemplo la reforma del servicio civil, as como de otras carreras como educacin, salud, o de modelos de prestacin de servicios como la creacin del programa Juntos y otros modelos de gestin social. La simplicacin contina siendo un tema de agenda, pero no se han abordado desde los sectores las normas que son las que imponen requisitos administrativos, porque, como se seal antes, el Poder Ejecutivo, en el caso de los Sectores, no ha logrado denir a cabalidad cmo debe ser su actuacin en un pas descentralizado.
7.4 Respecto del cumplimiento de objetivos sociales

Comparando con la situacin al inicio de la reforma, en donde el tejido social era casi inexistente despus de la crisis poltica causada por los aos de terrorismo y la situacin de los partidos polticos en la dcada de los noventa, se puede sealar que: Paulatinamente se van consolidando liderazgos polticos importantes en los departamentos, aunque limitados a su propio mbito. La sociedad civil aprende paulatinamente a scalizar las acciones de los gobernantes y est ejerciendo ese derecho de forma constante, aunque no siempre el medio utilizado sea el mejor diseado para consolidar la democracia, como es el caso de las revocatorias de autoridades; o que no siempre tenga la representacin que invoca tener. El Estado est aprendiendo a rendir cuentas, an cuando no se hace todo lo que se debera y hay espacio para mejorar los canales por los que la hace. El slo hecho de haber incorporado esto como obligacin es un gran avance. El control ciudadano se constituye en un medio de prevencin de la corrupcin as como de scalizacin de los actos de la autoridad pblica, en vista que permite su intervencin activa en los procesos de toma de decisiones que se ejecutan, poniendo en evidencia el nivel del comportamiento de todos los servidores y funcionarios pblicos que intervienen en dichos procesos. Sin negar estos efectos, la participacin ciudadana en la prctica, requiere de una real voluntad poltica de los gobernantes y que la legislacin otorgue sucientes garantas de obligatoriedad de los resultados de los procedimientos de scalizacin por parte de los ciudadanos. Por otro lado, se puede sealar que la existencia del Ministerio de Cultura con un Viceministerio de Interculturalidad es un avance importante, aunque han sido los acontecimientos traumticos como las crisis de Bagua y Conga los que han servido para colocar en agenda la necesidad
73
de prestar mayor atencin a los pueblos nativos y campesinos, as como sus necesidades y expectativas, buscando equilibrar sus derechos con las demandas de inversin en la explotacin de recursos naturales que representan una oportunidad para el pas.
7.5 Respecto del cumplimiento de objetivos ambientales

Nuevamente, la creacin del Ministerio del Ambiente, representa un avance importante, pues asigna con mayor claridad el liderazgo de la materia. Sin embargo, an quedan temas crticos por enfrentar como por ejemplo, ordenar las competencias en materia ambiental y de gestin del territorio, y en ese proceso aclarar los roles de los diversos actores involucrados en los tres niveles de gobierno. Han sido diversas las iniciativas en relacin a una ley de ordenamiento territorial, sin embargo, el Poder Ejecutivo no ha denido una posicin que sirva de base para las modicaciones normativas a que hubiera lugar y para el desarrollo de una poltica nacional consistente y concertada entre los tres niveles de gobierno.
74
Propuesta
El recorrido por los 10 aos del proceso de descentralizacin muestra que el mismo estuvo sujeto a marchas y contramarchas, fuerzas favorables y contrarias en el plano poltico; interpretaciones diversas de lo que se necesitaba, de los alcances del mandato constitucional, de los riesgos potenciales; etc. En ese periodo hubo tres gobiernos en el Poder Ejecutivo y 10 composiciones diferentes de la Comisin de Descentralizacin a cargo del tema en el Congreso de la Repblica. Cada uno de ellos tuvo una aproximacin diferente al proceso que marc, con las decisiones que tom, un nuevo derrotero que parece haber terminado por descongurar de forma implcita el modelo y la estrategia original, haciendo an ms confuso identicar sus benecios o incluso considerar que en el futuro los habr. Los ltimos aos, adems, se evidencia una situacin inercial que muestra un estancamiento de la descentralizacin. Es claro que el dinamismo est asociado a la bonanza de la economa. Sin embargo, el crecimiento econmico, para que genere desarrollo, requiere de un Estado fuerte, capaz y consolidado en todos sus niveles; que tenga efectividad en el cumplimiento de sus mandatos de regulacin de los agentes, y sobre todo que sea altamente ecaz en las tareas de redistribucin, para que el bienestar alcance a todos los ciudadanos. Todo ello cuestiona la pertinencia de seguir por el mismo camino en los siguientes aos, pues sera absurdo no aprovechar la oportunidad que brinda el crecimiento sostenido, para atender los problemas estructurales que frenan el desarrollo, como por ejemplo, las deciencias de los servicios sociales. Estos estn principalmente en manos de los gobiernos regionales y gobiernos locales y por lo tanto la responsabilidad de la inclusin a largo plazo recae en esas autoridades tanto o ms que en el nivel nacional. Debido a la gran complejidad del proceso de descentralizacin, por las aristas sociales, polticas y tcnicas que tiene, pareciera ser el momento propicio para hacer un anlisis profundo del mismo, identicar las correcciones necesarias para que se alcancen los objetivos esperados y poder relanzar la descentralizacin alineada con las nuevas demandas que el pas tiene. Por tanto el planteamiento de la Comisin puede ser puntualizado de la siguiente manera: a) Es imprescindible que el Estado emprenda el anlisis y revisin profunda del proceso de descentralizacin en curso, que le permita poner las bases de un nuevo consenso poltico acerca del rgimen de gobierno unitario y descentralizado a construir y de la orientacin estratgica para lograrlo.
75
b) Esta tarea debe estar a cargo de una comisin de alto nivel, liderada por el Poder Ejecutivo a travs de la Presidencia del Consejo de Ministros as como por el Congreso de la Repblica a travs de esta Comisin85, contando con la participacin de representantes de los gobiernos regionales y los gobiernos locales, para que en el periodo de un ao desarrollen los estudios y propuestas, y alcancen los planteamientos necesarios para su implementacin. c) La comisin de alto nivel deber disear los indicadores pertinentes para el seguimiento del proceso y evaluacin de sus impactos territoriales, que permitan que los tres niveles de gobierno rindan cuenta de la gestin que les corresponde y que el Congreso pueda ejercer su funcin de control poltico. d) Sin desmedro de lo dicho, el Observatorio de la Descentralizacin como instrumento de la Comisin, deber continuar en su empeo de consolidar su tarea de control y evaluacin del proceso. Finalmente, la Comisin considera como una urgencia de corto plazo, que el Poder Ejecutivo a travs de la Presidencia del Consejo de Ministros, entidad que asumi las funciones y competencias del Consejo Nacional de Descentralizacin y que por mandato de la ley conduce el proceso, adopte las medidas necesarias que le permitan cumplir con ecacia esta funcin.
85 Esta propuesta, obedece al espritu y letra de la Ley 27658, Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado, en especial el artculo 1 numeral 1.1
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Referencias bibliogrficas
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77
Presidencia del Consejo de Ministros. Informe Anual 2012 y balance del Proceso de Descentralizacin 2002-2012. Presidencia del Consejo de Ministros. Informe Anual del Proceso de Descentralizacin 2008. Presidencia del Consejo de Ministros. Informe Anual sobre la Marcha de la Descentralizacin 2008 y Propuesta de Agenda de Prioridades 2009. Hacia la Primera Dcada. Presidencia del Consejo de Ministros. Informe anual 2006 sobre el proceso de descentralizacin para el Congreso de la Repblica del Per. Presidencia del Consejo de Ministros. Hacia el desarrollo descentralizado. Informe Anual del proceso de Descentralizacin 2009. Presidencia del Consejo de Ministros. Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2016. Presidencia del Consejo de Ministros. Propuesta de Plan Nacional de Regionalizacin y Descentralizacin 2012- 2016). ProDescentralizacin (2007). USAID/Per ProDescentralizacin. Desarrollo del Proceso de Descentralizacin. Informe de Evaluacin. Julio 2007. ProDescentralizacin (2009). Proyecto USAID/Per Prodescentralizacin. Participacin y Descentralizacin. Percepciones y Expectativas Ciudadanas Evaluacin Rpida de Campo 2009 Diciembre 2009. ProDescentralizacin (2009b). Proyecto USAID/Per Prodescentralizacin. Participacin y Descentralizacin. Desfos de la Integracin Regional. Evaluacin rpida de campo. Octubre 2009. ProDescentralizacin (2011). Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio de 2011. ProDescentralizacin (2012). USAID/Per ProDescentralizacin. Proceso de Descentralizacin. Balance y Agenda a Julio de 2012. Propuesta tcnico legal de descentralizacin scal (2010). Remy Simatovic, Mara Isabel. Participacin ciudadana y gobiernos regionales y gobiernos locales. Cuadernos Descentralistas N 28. Grupo Propuesta Ciudadana. 2011.
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Anexos
Estructura de variables en la base de datos del estudio

Variable Nombre Unidad Fuente de Informacin http://www.inei.gob.pe/ biblioineipub/bancopub/Est/ Lib0842/index.htm Seleccionar: poblacin proyectada 2000-2015 / dpto Para nuevos distritos: http://www.inei.gob.pe/ DocumentosPublicos/ ProyeccionNuevos Distritos2011y2012.pdf Estadstica proporcionada por el responsable de la Biblioteca del INEI http://www.inei.gob.pe/ biblioineipub/bancopub/Est/ Lib1018/index.html./dpto http://www.inei.gob.pe/ biblioineipub/bancopub/Est/ Lib1018/index.html./dpto Decreto Supremo Nro. 0902011- PCM http://www.inei.gob.pe/ biblioineipub/bancopub/Est/ Lib0952/index.htm Seleccionar anexo estadstico item 1 ndice de Desarrollo Humano (IDH) por distrito Informe sobre desarrollo humano, Per 2009 - PNUD http://www.inei.gob.pe/ srienaho/renamu2011/ renamu2011.asp Trabajadores que laboran en la municipalidad Personal Nro. Seleccionar variable: personal que labora en la municipalidad (archivo zip) http://www.inei.gob.pe/ srienaho/renamu2011/ renamu2011.asp Sistemas informticos instalados Sistemas Nro. Cuadro consultado Poblacin estimada al 30 de junio, por aos calendario y sexo, segn departamento, provincia y distrito, 2009-2011 Fecha recopilacin
24/10/2012
Habitantes
Habitantes
Nro.
Nuevos distritos creados: poblacin proyectada al 30 de junio 2011 y 2012
08/11/2012
Tasa de crecimiento intercensal Extensin territorial Capital de provincia / departamento Denicin como municipio rural Proporcin de poblacin del distrito en condicin de pobre
T.crece
Per: tasa de crecimiento intercensal 1993 -2007 segn, departamento, provincia y distrito 2007 Supercie, poblacin total proyectada, densidad poblacional y ubicacin geogrca de la capital legal, segn provincia y distrito, 2012. Supercie, poblacin total proyectada, densidad poblacional y ubicacin geogrca de la capital legal, segn provincia y distrito, 2012. Listado de municipalidades rurales que forma parte del Decreto Supremo PER: poblacin y condicin de pobreza, segn departemento, provincia y distrito, 2009. La clasicacin realizada es: Pobre extermo, no extremo y no pobre. Se considera el % de total de pobres (extremo y no extremo). Anexo estadstico: Per ndice de desarrollo humano, a nivel nacional, departamental, provincial y distrital 2007. PER: personal de las municipalidades por sexo y condicin laboral, segn distrito y categora de ocupacin, al 31 de diciembre 2010 Categora de ocupacin: funcionarios y/o directivos; empleados: profesionales, tcnicos, axiliares; obreros: de limpieza y otros; personal de vigilancia. Se considera la sumatoria de todos los trabajadores para cada municipalidad, independientemente de su categora. PER: municipalidades que disponen de sistemas informticos para la gestin municipal, segn distrito. 2011 Tipo de sistemas informticos: Abastecimiento, contabilidad, tesorera, catastro, personal, presupuesto, trmite documentario, arbitrios municipales, licencia de funcionamiento, renta y administracin tributaria, autoavaluo, biblioteca, registro civil, otros. Se considera la sumatoria de todos los sistemas que posee la municipalidad.
09/11/2012
Supercie
Km2 SI = 1(prov), 2 (dpto) / NO = 0 SI = 1 / NO =0 %
25/10/2012
Capital Rural
25/10/2010 03/10/2012
Pobres
09/10/2012
IDH
17/10/1012
30/10/2012
23/10/2012
Seleccionar variable: sistemas informticos que dispone la municipalidad (archivo zip)
79
Variable
Nombre
Unidad
Fuente de Informacin http://www.inei.gob.pe/ srienaho/renamu2011/ renamu2011.asp Seleccionar variable: acceso a internet en la municipalidad (archivo zip) http://www.inei.gob.pe/ srienaho/renamu2011/ renamu2011.asp Seleccionar variable: destino nal de la basura recolectada por la municipalidad (archivo zip) http://o.mef.gob.pe/ transparencia/mensual/
Cuadro consultado
Fecha recopilacin
Denicin de acceso a internet
Internet
SI = 1 / NO =0
PER: municipalidades con acceso a internet, tipo de coneccin y computadoras conectadas a internet, segn distrito, 2011.
23/10/2012
Proporcin de basura que tiene disposicin nal
Relleno.s
PER: destino nal de la basura recolectada por las municipalidades, segn distrito, 2011 Destino nal: relleno sanitario, botadero a cielo abierto, vertidos en el ro, laguna o mar, reciclaje, quemada, otros. Slo se considera los % de los dos primeros. Seleccionar: ao 2012/actividades y proyectos/nivel de gobierno: gobiernos locales/ dpto/fuente que nancia los gastos/recursos directamente recaudados/municipalidades. Se considera informacin de la columna devengado para cada municipalidad. Seleccionar: ao 2012/actividades y proyectos/ nivel de gobierno: gobiernos locales/ dpto/fuente que nancia los gastos: recursos determinados/ rubro:impuestos municipales/ municipalidades. Se considera informacin de la columna devengado para cada municipalidad. Seleccionar: ao 2012/actividades y proyectos/ nivel de gobierno: gobiernos locales/ dpto/fuente que nancia los gastos: recursos determinados/ rubro:fondo de compensacin municipal/ municipalidades. Se considera informacin de la columna devengado para cada municipalidad. Seleccionar: ao 2012/actividades y proyectos/ nivel de gobierno: gobiernos locales/ dpto/fuente que nancia los gastos: recursos determinados/ rubro:canon, sobrecanon, regalias.../ municipalidades. Se considera informacin de la columna devengado para cada municipalidad. Clculo realizado en la BD Seleccionar: ao 2012/actividades y proyectos/ nivel de gobierno: gobiernos locales/ dpto/fuente que nancia los gastos: recursos ordinarios. Se considera informacin de la columna devengado para cada municipalidad. 23/10/2012
Botadero
Recursos directamente recaudados
RRD. recaudado
miles S/.
03/01/2013
Impuestos municipales
Impuestos
miles S/.
http://o.mef.gob.pe/ transparencia/mensual/
03/01/2013
Fondo de Compensacin Municipal
Foncomun
miles S/.
03/01/2013
Canon, sobrecanon, regalias, renta de aduanas, participaciones Recursos determinados
Canon.otros
miles S/.
03/01/2013
RR. determinado
miles S/.
Sumatoria de la informacin de impuestos municipales, fondo de compensacin municipal, canon, sobrecanon, regalias.. http://o.mef.gob.pe/ transparencia/mensual/ Sumatoria de la informacin de: recursos ordinarios, recursos directamente recaudados, recursos por operaciones ociales de crditos, donaciones y transferencias y recursos determinados. http://o.mef.gob.pe/ transparencia/mensual/
Recursos ordinarios
RR. ordinarios
miles S/.
03/01/2013
Ingresos de las municipalidades por toda fuente
Ingreso.tt
miles S/.
Clculo realizado con informacin recopilada de fuentes ociales
Gasto corriente (slo actividades)
Gasto.cte
miles S/.
Seleccionar: ao 2012/slo actividades/ nivel de gobierno: gobiernos locales/ dpto/ municipalidades. Se considera informacin de la columna devengado para cada municipalidad. Seleccionar: ao 2012/slo proyectos/ nivel de gobierno: gobiernos locales/ dpto/ municipalidades. Se considera informacin de la columna devengado para cada municipalidad.
03/01/2013
Gasto de Inversin (slo proyectos)
Gasto.Inv
miles S/.
http://o.mef.gob.pe/ transparencia/mensual/ http://portal.jne.gob.pe/ procesoselectorales/ Documentos%20%20 Procesos%20electorales/ Elecciones%20Regionales%20 y%20Municipales%202010/ RES%20200-2010-JNE%20-%20 N%C3%BAmero%20de%20 consejeros%20y%20regidores.pdf
03/01/2013
Nmero de regidores
Regidores
Nro.
Artculo segundo, Resolucin Nro. 200-2010-JNE fecha: 29/03/10
26/10/2012
80
Estructura de variables en la base de datos del estudio

Indicador Densidad Poblacional Cobertura de representacin Cobertura servicio municipal Importacia de recursos directamente recaudados Importancia de impuesto municipal Importancia del foncomun Importancia canon, sobrecanon, regalias, similares Importancia de los recursos determinados Importancia de los ingresos propios Importancia de los recursos ordinarios Ingresos Propio percpita Ingreso Total percpita Gasto Corriente percpita Gasto de inversin percpite Foncomun excpresado en UIT Nombre Densidad C.representa C.servimuni %.RRD. recaudado %.impuesto %.foncomun %.canon. otros %.RR. determinado %.ingreso. Propio %.RR. Ordinario P.ingreso. Propio P.ingreso.tt P.gasto.cte P.gasto.inv UIT. foncomun Unidad hab/Km
2
Forma de clculo Nro. habitantes / Km2 supercie Nro. habitantes / Nro. regidores municipales Nro. habitantes / Nro. trabajadores municipales RRD.reacudado / ingreso.tt impuesto / ingreso.tt foncomun / ingreso.tt canon.otros / ingreso.tt RR.determinado / ingreso.tt (RRD.recaudado + impuesto) / ingreso.tt RR.ordinario/ ingreso.tt ( RRD.recaudado + impuesto) / Nro. habitantes Ingreso.tt / Nro. habitantes (miles S/) Gasto.cte / Nro. habitantes (miles S/.) Gasto.inv / Nro. habitantes (miles S/.) (Foncomun*1000) / valor de la UIT (S/. 3,650)
hab/regidor hab/trabajador % % % % % 1% % hab/miles S/. hab/miles S/. hab/miles S/. hab/miles S/. UIT
Notas al pie
/1 Informacin obtenida del anexo estadstico del informe Mapa de pobreza provincial y distrital 2009 INEI. /2 Informacin obtenida del anexo estadstico del Informe sobre desarrollo humano Per 2009 PNUD. /3 La informacin de habitentes se ha calculado considerando la estructura porcentual de la proyeccin de la poblacin a nivel provincial correspondiente al ao 2012. /4 La informacin de habitentes se ha calculado considerando la estructura porcentual de la de la poblacin de ambos distritos del censo nacional 2007.
81
Base de datos de municipios y municipalidades

Cuadro 01 Nmero de distritos, habitantes, extensin y crecimiento poblacional
Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8% Miles Habitantes 30136 528 1068 2139 4217 9459 12726 100.0% 1.8% 3.5% 7.1% 14.0% 31.4% 42.2% Extensin Territorial miles Km 1282.33 131.60 168.81 300.37 397.96 259.84 23.75 100.0% 10.3% 13.2% 23.4% 31.0% 20.3% 1.9%
2
Tasa Crec. Pob. (Nac = 1.54%) /1

2
Prom. Km 696.47 280.00 455.01 800.98 1153.50 1149.72 465.75
Negativa (-) 720 303 191 122 83 17 4 39.3% 16.5% 10.4% 6.7% 4.5% 0.9% 0.2%
< nacional 606 88 100 157 149 99 13 33.0% 4.8% 5.5% 8.6% 8.1% 5.4% 0.7%
> nacional 508 79 80 94 111 110 34 27.7% 4.3% 4.4% 5.1% 6.1% 6.0% 1.9%
Rangos Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000
Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1%
Miles Habitantes 30136 1596 6356 22185 100.0% 5.3% 21.1% 73.6%
Extensin Territorial miles Km2 1282.33 300.41 698.33 283.59 100.0% 23.4% 54.5% 22.1% Prom. Km2 696.47 357.20 969.90 1023.79
Tasa Crec. Pob. (Nac = 1.54%) /1 Negativa (-) 720 494 205 21 39.3% 26.9% 11.2% 1.1% < nacional 606 188 306 112 33.0% 10.3% 16.7% 6.1% > nacional 508 159 205 144 27.7% 8.7% 11.2% 7.9%
/1: No incluye los distritos creados en el 2010 (Samugari, Cosme, Yacus, Constitucin).
82
Cuadro 02 Nmero de distritos, mbito geogrco y categora de capital

Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Total 1834 470 371 373 343 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.3% 18.7% 12.3% 2.8% Rurales /1 1303 469 339 282 177 35 1 71.0% 25.6% 18.5% 15.4% 9.7% 1.9% 0.1% Urbanos 531 1 32 91 166 191 50 29.0% 0.1% 1.7% 5.0% 9.1% 10.4% 2.7% Distritos Capital Provincia 170 5 23 21 48 70 3 100.0% 2.9% 13.5% 12.4% 28.2% 41.2% 1.8% 44.0% 56.0% 11 14 100.0% Dpto. 25
Total 1834 841 716 277 100.0% 45.9% 39.0% 15.1%
Rurales /1 1303 808 459 36 71.0% 44.1% 25.0% 2.0%
Urbanos 531 33 257 241 29.0% 1.8% 14.0% 13.1%
Distritos Capital Provincia 170 28 69 73 87.2% 14.4% 35.4% 37.4% 12.8% 25 12.8% Dpto. 25
/1: D.S. 090-2011-PCM no considera a los distritos Samugari, Cosme, Yacus, Constitucin Nmero de distritos urbanos calculado por diferencia del Total menos Rurales.
83
Cuadro 03 Nmero de distritos, densidad poblacional y categora rural

Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8% Densidad Pob. (Nac. = 24 hab/Km2) Densidad 23.0 4.0 6.3 7.1 10.6 36.4 535.8 < Nacional 1004 397 241 183 141 41 1 54.6% 21.6% 13.1% 10.0% 7.7% 2.2% 0.1% > Nacional 834 73 130 192 204 185 50 45.4% 4.0% 7.1% 10.4% 11.1% 10.1% 2.7% Distritos Rurales /1 1303 469 339 282 177 35 1 100.0% 36.0% 26.0% 21.6% 13.6% 2.7% 0.1%
Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1%
Densidad Pob. (Nac. = 24 hab/Km2) Densidad 23.0 5.3 9.1 78.2 < Nacional 1004 638 324 42 54.6% 34.7% 17.6% 2.3% > Nacional 834 203 396 235 45.4% 11.0% 21.5% 12.8%
Distritos Rurales /1 1303 808 459 36 100.0% 62.0% 35.2% 2.8%
/1: Listado contenido en el D.S. 090-2011-PCM
84
Cuadro 04 Nmero de distritos, pobreza y desarrollo humano

Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos /1 1834 470 371 373 343 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.3% 18.7% 12.3% 2.8% Pobres (Nac = 0.3480) < Nacional 531 136 83 79 69 120 44 29.0% 7.4% 4.5% 4.3% 3.8% 6.5% 2.4% > Nacional 1303 334 288 294 274 106 7 71.0% 18.2% 15.7% 16.0% 14.9% 5.8% 0.4% IDH (Nac = 0.6234) < Nacional 1560 447 351 331 294 131 6 85.1% 24.4% 19.1% 18.0% 16.0% 7.1% 0.3% > Nacional 274 23 20 42 49 95 45 14.9% 1.3% 1.1% 2.3% 2.7% 5.2% 2.5%
Distritos /1 1834 841 716 277 100.0% 45.9% 39.0% 15.1%
Pobres (Nac = 0.3480) < Nacional 531 219 148 164 29.0% 11.9% 8.1% 8.9% > Nacional 1303 622 568 113 71.0% 33.9% 31.0% 6.2%
IDH (Nac = 0.6234) < Nacional 1560 798 625 137 85.1% 43.5% 34.1% 7.5% > Nacional 274 43 91 140 14.9% 2.3% 5.0% 7.6%
/1 No inlcuye los distritos: Samugari, Cosme, Yacus, Constitucin.
85
Cuadro 05 Nmero de regidores y trabajadores municipales y cobertura por habitante

Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8% Regidores Municipales Total 10,376 2,352 1,869 1,911 1,851 1,760 633 100.0% 22.7% 18.0% 18.4% 17.8% 17.0% 6.1% Numro de Regidores 5 Reg. 469 364 362 303 58 1556 84.7% 25.5% 19.8% 19.7% 16.5% 3.2% 7 Reg. 1 7 9 22 59 98 5.3% 0.1% 0.4% 0.5% 1.2% 3.2% 0.2% 1.0% 4.0% 0.2% 0.1% 0.1% 1.9% 1.5% 0.7% 0.1% 0.3% 0.1% 3 19 73 3 98 5.3% 1 1 35 28 65 3.5% 13 13 0.7% 1 6 7 0.4% 1 1 0.1% 9 Reg. 11 Reg. 13 Reg. 15 Reg. 39 Reg. Prom. /2 5.6 5.0 5.0 5.1 5.4 7.8 12.4 Hab/Reg. 2,904.4 224.4 571.4 1,119.2 2,278.1 5,374.3 20,104.0 Trabajadores Municipales /1 Total 139,062 5,750 7,789 10,559 17,970 50,505 46,489 100.0% 4.1% 5.6% 7.6% 12.9% 36.3% 33.4% Prom. /3 75.8 12.2 21.0 28.3 52.4 223.5 911.5 Hab/trab 216.7 91.8 137.1 202.6 234.7 187.3 273.7
Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Total Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000
86
Tramos Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000
Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1%
Regidores Municipales Total 10,376 4,221 3,762 2,393 100.0% 40.7% 36.3% 23.1% Prom. /2 5.6 5.0 5.2 8.6 Cobertura 2,904.4 378.0 1,689.4 9,270.6
Trabajadores Municipales /1 Total 139,062 13,539 28,529 96,994 100.0% 9.7% 20.5% 69.7% Prom. /3 75.8 16.1 39.8 350.2 Cobertura 216.7 117.9 222.8 228.7
/1: no considera informacin de los distritos: Samugari, Cosme, Yacus, Constitucin.
Tramos I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000
/2: calculado con los siguientes Nmero de regidores. 469 Dist(5 Reg) / 1 Dist(7 reg.) 365 Dist(5 Reg) / 7 Dist(7 reg.) 365 Dist(5 Reg) / 9 Dist(7 reg.) / 3 Dist(9 reg) / 1 Dist(11reg) 304 Dist(5 Reg)/ 22 Dist(7 Reg)/ 19 Dist(9 Reg)/ 1 Dist(11Reg) 53 Dist.(5 Reg) / 59 Dist.(7 reg.) / 75 Dist.(9 reg) / 35 Dist.(11 reg) / 1 Dist.(15 reg.) 1 Dist.(9 reg) / 28 Dist.(11 reg) / 13 Dist.(13 reg.) / 6 Dist.(15 reg.) / 1 Dist.(39 reg.)
/3 calc. Nro. de Trab. Mnimo 2 3 3 6 19 207 Mximo 140 876 261 279 1614 3386
87
Cuadro 06 Gestin municipal: acceso a internet, sistemas informticos implementados y disposicin nal de basura
Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Rangos Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8% Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1% Con acceso a internet 1271 208 219 267 302 224 51 69.2% 11.3% 11.9% 14.5% 16.4% 12.2% 2.8% Con acceso a internet 1271 427 569 275 69.2% 23.2% 31.0% 15.0% Prom. Sist. Implem. /1 5.3 3.3 4.4 5.2 6.4 8.7 10.7 38.1% 23.3% 31.1% 37.1% 45.6% 62.0% 76.8% Prom. Sist. Implem. /1 5.3 3.7 5.8 9.1 38.1% 26.7% 41.2% 64.7%
/1: porcentaje calculado con un total de 14 sistemas segn clasicacin del RENAMU.
88
Cuadro 06 Gestin municipal: acceso a internet, sistemas informticos implementados y disposicin nal de basura
Disposicin nal basura Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 Total 78.4% 73.0% 73.4% 80.2% 85.2% 83.1% 83.7% Relleno sanitario 20.3% 17.1% 19.2% 19.2% 21.0% 22.9% 50.2% Disposicin nal basura Tramos Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Distritos 1838 841 720 277 Total 78.4% 73.2% 82.6% 83.2% Relleno sanitario 20.3% 18.1% 20.0% 27.9% Botadero cielo.a 58.1% 55.2% 62.6% 55.3% Botadero cielo.a 58.1% 55.9% 54.2% 61.0% 64.3% 60.2% 33.4%
89
Cuadro 07 Ingresos Propios: Recursos Directamente Recaudados e Impuestos Municipales

Ing. Propios Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8% Mill S/. 4872.3 53.6 73.6 159.4 223.8 1405.1 2956.8 100.0% 1.1% 1.5% 3.3% 4.6% 28.8% 60.7% Percpita S/. 161.7 101.6 68.9 74.5 53.1 148.5 232.3 RR.Direct.Recauda. /1 Mill S/. 2709.2 46.7 66.0 126.9 158.8 805.1 1505.7 55.6% 1.0% 1.4% 2.6% 3.3% 16.5% 30.9% Percpita S/. 89.9 88.5 61.8 59.3 37.7 85.1 118.3 Imp.Municip. /1 Mill S/. 2163.1 6.9 7.6 32.5 65.1 599.9 1451.1 44.4% 0.1% 0.2% 0.7% 1.3% 12.3% 29.8% Percpita S/. 71.8 13.1 7.1 15.2 15.4 63.4 114.0
Ing. Propios Rangos Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1% Mill S/. 4872.3 127.2 383.2 4361.9 100.0% 2.6% 7.9% 89.5% Percpita S/. 161.7 79.7 60.3 196.6
RR.Direct.Recauda. /1 Mill S/. 2709.2 112.7 285.7 2310.8 55.6% 2.3% 5.9% 47.4% Percpita S/. 89.9 70.6 44.9 104.2
Imp.Municip. /1 Mill S/. 2163.1 14.5 97.6 2051.1 44.4% 0.3% 2.0% 42.1% Percpita S/. 71.8 9.1 15.4 92.5
/1: Recursos Directamente Recadudados incluye: renta de propiedad, tasas, venta de bienes y prestacin de servicios. Impuestos municipales incluye: impuesto predial, alcabala, al patrimonio vehicular entre otros. Ingresos Propios: sumatoria de los recursos directamente recaudados y los impuestos municipales.
90
Cuadro 08 Transferencias: Recursos Ordinarios y Foncomun

Recursos Ordinarios /1 Mill S/. 3126.2 127.5 310.5 475.1 779.1 902.5 531.5 57.6% 2.4% 3.4% 6.6% 12.1% 19.8% 13.2% Percpita S/. 103.7 241.5 290.8 222.2 184.8 95.4 41.8 Mill S/. 4240.5 179.2 252.0 485.6 892.6 1455.6 975.5 42.4% 1.7% 4.2% 6.4% 10.6% 12.3% 7.2% Foncomun /1 Percpita S/. 140.7 339.5 235.9 227.1 211.7 153.9 76.7 UIT 640.9 105.9 188.6 359.7 718.7 1768.3 5200.8
Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000
Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8%
Ingr por Transfer. 7366.7 306.7 562.5 960.8 1671.7 2358.1 1507.0 100.0% 4.2% 7.6% 13.0% 22.7% 32.0% 20.5%
Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1%
Ingr por Transfer. 7366.7 869.1 2632.5 3865.1 100.0% 11.8% 35.7% 52.5%
Recursos Ordinarios /1 Mill S/. 3126.2 438 1254 1434 42.4% 5.9% 17.0% 19.5% Percpita S/. 103.7 274.5 197.3 64.6 Mill S/. 4240.5 431.2 1378.3 2431.1 57.6% 5.9% 18.7% 33.0%
Foncomun /1 Percpita S/. 140.7 270.2 216.9 109.6 UIT 640.9 142.4 531.7 2437.9
/1: Recursos Ordinarios, ingresos de la recaudacin tributaria y otros, no vinculados a ninguna entidad, y de libre disponibilidad Foncomun: ingresos del rendimiento de los impuestos: de promocin municipal, al Rodaje y a las Embarcaciones de Recreo. Ingreso por Transferencia sumatoria de Recursos Ordinarios y Foncomun.
91
Cuadro 09 Canon, sobrecanon, regalias y otros

Canon y otros /1 Mill S/. 9,518.6 447.3 909.0 1,403.7 2,416.0 3,306.1 1,036.6 100.0% 4.7% 9.5% 14.7% 25.4% 34.7% 10.9% Canon y otros /1 Mill S/. 9,518.6 1,356.2 3,819.6 4,342.7 100.0% 14.2% 40.1% 45.6% Percpita S/. 315.9 849.9 601.0 195.8 Percpita S/. 315.9 847.5 851.1 656.3 573.0 349.5 81.5
Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8%
Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1%
/1: Canon y otros, incluye: canon, sobrecanon, regalas, renta de aduanas y participaciones.
92
Cuadro 10 Importancia de las fuentes de ingresos en el ingreso total

Ingreso Total /1 Mill. S/. 22984.7 880.6 1658.5 2688.8 4594.9 7363.9 5798.0 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Percpita S/. 762.7 1668.5 1553.0 1257.1 1089.7 778.5 455.6 Ingresos Propios 4872.3 53.6 73.6 159.4 223.8 1405.1 2956.8 21.2% 6.1% 4.4% 5.9% 4.9% 19.1% 51.0% Canon y otros 9518.6 447.3 909.0 1403.7 2416.0 3306.1 1036.6 41.4% 50.8% 54.8% 52.2% 52.6% 44.9% 17.9% Credito -donac. /2 1227.1 73.1 113.5 165.0 283.3 294.7 297.5 5.3% 8.3% 6.8% 6.1% 6.2% 4.0% 5.1%
Distritos 1838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8%
Transferencias 7366.7 306.7 562.5 960.8 1671.7 2358.1 1507.0 32.1% 34.8% 33.9% 35.7% 36.4% 32.0% 26.0%
Distritos 1838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1%
Ingreso Total /1 Mill. S/. 22984.7 2539.1 7283.7 13161.9 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% Percpita S/. 762.7 1591.2 1146.0 593.3
Ingresos Propios 4872.3 127.2 383.2 4361.9 21.2% 5.0% 5.3% 33.1%
Transferencias 7366.7 869.1 2632.5 3865.1 32.1% 34.2% 36.1% 29.4%
Canon y otros 9518.6 1356.2 3819.6 4342.7 41.4% 53.4% 52.4% 33.0%
Credito -donac. /2 1227.1 186.6 448.3 592.2 5.3% 7.3% 6.2% 4.5%
/1: Ingreso total: sumatoria de: ingresos propios, transferencias, canon y otros, crdito/donaciones /2: Crdito y Donaciones calculado por la diferencia del ingreso total menos la sumatoria de ingresos propios, transferencias y canon y otros.
93
Cuadro 11 Nivel de gasto: gasto corriente y de inversin

Gasto Corriente /1 Tramos Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Nivel Nacional I II III IV V VI Menor de 2,000 2,000 - 4,000 4,000 -8,000 8,000 - 20,000 20,000 - 100,000 mayor de 100,000 Distritos 1,838 470 371 375 345 226 51 100.0% 25.6% 20.2% 20.4% 18.8% 12.3% 2.8% Mill. S/. 10516.9 269.3 472.4 793.6 1490.8 3460.5 4030.2 100.0% 2.6% 4.5% 7.5% 14.2% 32.9% 38.3% Promedio 5.722 0.573 1.273 2.116 4.321 15.312 79.024 Percpita S/. 349.0 510.2 442.4 442.4 371.0 353.5 365.9 Mill. S/. 12467.8 611.3 1186.1 1893.5 3105.8 3903.4 1767.7 100.0% 4.9% 9.5% 15.2% 24.9% 31.3% 14.2% Gasto de Inversin /1 Promedio 6.783 1.301 3.197 5.049 9.002 17.272 34.661 Percpita S/. 413.7 1158.4 1110.6 1110.6 885.3 736.5 412.7
Gasto Corriente /1 Rangos Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Nivel Nacional A B C Menor a 4,000 4,000 - 20,000 Mayor a 20,000 Distritos 1,838 841 720 277 100.0% 45.8% 39.2% 15.1% Mill. S/. 10516.9 741.7 2284.4 7490.7 100.0% 7.1% 21.7% 71.2% Promedio 5.722 0.882 3.173 27.042 Percpita S/. 349.0 464.8 359.4 337.7 Mill. S/. 12467.8 1797.4 4999.3 5671.1 100.0% 14.4% 40.1% 45.5%
Gasto de Inversin /1 Promedio 6.783 2.137 6.943 20.473 Percpita S/. 413.7 1126.4 786.6 255.6
/1: Gasto corriente, destinado a las operaciones de produccin de bienes y prestacin de servicios. Gasto de inversin: operaciones de adquisicion o produccin de activos tangibles e intangibles.
94
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Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Informe Anual Periodo Legislativo 2012 - 2013

Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

Informe Anual Periodo Legislativo 2012 - 2013

3. Descentralizacin scal 30 3.1. Comentarios nales 37

8. Propuesta Referencias Bibliogrcas Anexo: Base de Datos sobre Municipios y Municipalidades

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A diez aos de su inicio

1.2 La articulacin, coordinacin y representacin intergubernamental

1.3 Transferencia acelerada de funciones

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1.4 La delimitacin de las funciones en las competencias compartidas

1.5 Reglas electorales y control ciudadano

1.6 La capacidad de gasto

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A diez aos de su inicio

1.7 Las reglas operativas: Los sistemas administrativos

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A diez aos de su inicio

1.8 El Desarrollo de capacidades para la gestin

1.9 Comentarios nales

Descentralizacin como poltica de integracin del pas

2.1 Desarrollo de una poltica de demarcacin y organizacin territorial

2.2 Implementacin del mandato constitucional de integracin territorial

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A diez aos de su inicio

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2.3 Comentarios nales

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2004 82.6 3.7 3.5 4.5 5.6 0.1 100.0 7,995

2005 80.4 3.4 3.6 4.7 7.8 0.1 100.0 9,223

2006 75.6 3.6 5.2 4.2 11.0 0.5 100.0 10,327

2007 64.1 3.0 10.3 5.3 16.6 0.6 100.0 13,138

2008 62.1 3.0 9.2 8.6 16.4 0.6 100.0 13,795

2009 70.6 3.3 6.7 4.9 14.4 0.0 100.0 14,157

2010 72.4 3.4 5.0 4.7 14.6 0.0 100.0 14,661

2011 67.2 3.2 7.2 3.9 18.5 0.0 100.0 17,706

Estructura de Ingresos No Financieros del nivel regional de gobierno, 2011

Estructura de Ingresos No Financieros del nivel regional de gobierno, 2011

Ingresos propios1/ 21.4%

2004 1.5 3.7 1.9 4.1 2.2 0.3 0 13.8 5,776

2005 1.5 3.3 3.3 4.1 1 0.4 0 13.6 6,516

2006 1.2 2.5 4.2 3.8 0 0.7 0 12.4 7,525

2007 1.5 2.4 7.8 3.9 0.5 1.1 0 17.3 12,101

2008 1.6 2.5 7 4.1 0.5 1.3 0 17 13, 482

2009 1.9 2.9 6.5 4.2 0.5 1 0 16.9 12,309

2010 1.8 2.5 7.5 3.7 0.4 0.8 0 16.8 14,714

2011 1.8 2.3 7.7 3.7 2.8 0.8 0 19.1 19,574

EVALUACIN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN A diez aos de su inicio

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3.1 Comentarios nales

4.1 La participacin directa

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4.2 El control y la transparencia

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4.3 La participacin electoral

Fuente: Direccin de Registros, Estadstica y Desarrollo Tecnolgico del JNE.

60 Ley de los derechos de participacin y control ciudadanos.

Descentralizacin y desarrollo integral: la tarea de medir el impacto

5.1 Evaluacin y control poltico

5.2 Prioridades y criterios de la evaluacin

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