Politicas Ambientale

Poltica ambiental en Mxico y
su dimensin regional
Jordy Micheli
*
R e s u m e n : Lapoltica ambiental de Mxico se estableci durante
los aos ochentay nove n t a , pas por la etapa de re fo rm a s
neoliberales de laeconomay transit pro g re s i va m e n t e
hacia fo rmas de operacin que la integran al mercado
ambiental global. Pe ro laescalaregional de lacrisis am-
biental es el espacio concreto en el cual interactan los ac-
t o res del mercado ambiental. En el caso de Mxico, e x i s-
ten escenarios claramente dife renciados que se re s e a n
parailustrar la complejidad de ese fenmeno caractersti-
co de la globalizacin: su doble vertiente global/ local.
Ms all de un asunto terico, mi propuesta es que u n a
polticadirigidahaciala crisis ambiental debe considerar
lo que denomino el s aber geogrfi c o , es decir, lapar-
t i c u l a ridad social y econmica en que se produce geo-
g r ficamente dichacri s i s.
*
P ro fesor del Departamento deEconoma, UA MA z c ap o t z al c o.Se le puede enviar co-
rrespondenciaaAv. San Pablo 180, C o l .R eynosaTam au l i p as , C. P. 0 2 2 0 0 ,M x i c o, D. F. ,
t e l : 01 (55) 53-18-91-33. C o rreo electrnico: j o m i ch @ v i s t o.com
Agradezco los comentarioscrticosque dos rbitros annimos re al i z aron sobre la
p rimera versin de este trab aj o ; tambin losdeCelso Garrido y Guillermo Paz ,c o l e g as
del Departamento de Economade laUA M-A. Lapartesustantivade larecoleccin dein-
fo rmacin lallev acabo Marg aritaA rroyo. LaFundacin Fri e d ri ch Ebert ap oy estain-
ve s t i g ac i n . Loserro res y omisionesque subsisten son de mi enterare s p o n s ab i l i d ad .
REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 23.2002
Derechos reservados de El Colegio de Sonora, ISSN 0188-7408
130 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 23. 2002
Pal abrasclave: poltica ambiental, globalizacin, mercado am-
biental global, saber geogrfico, crisis ambiental.
A b s t r a c t: Mexican env i ronmental policy was established duri n g
the 1980s and 1990s , went through the stage of neoli -
beral re fo rms in the economy, and moved pro g re s s i ve ly
t owards operating fo rms through which it integrated into
the global env i ronmental marke t . H oweve r, the re g i o n a l
scale of the env i ronmental crisis is the specific place
w h e re the players of the env i ronmental market interact
with one another. In the case of Mexico, t h e re are clearly
d i f fe re n t i ated scenarios that are described so as to illus-
t r ate the complexity of this phenomenon which ch a r a c-
t e rizes globalizat i o n : its global and local signifi c a n c e.
Besides being atheoretical question, my proposal is that
a policy aimed at solving the env i ronmental crisis mu s t
t a ke into account what I call g e o g r aphic know l e d g e ,
t h at is to say, the social and economic situation where the
e nv i ronmental crisis takes place geograp h i c a l ly.
Key words: e nv i ronmental policy, g l o b a l i z at i o n , global env i ro n-
mental marke t , g e o g r aphic know l e d g e, e nv i ro n m e n t a l
c ri s i s.
I n t r o d u c c i n
En un trabajo anterior (Mich e l i , 2 0 0 0 a ) , h abadefinido lo que lla-
mo el mercado ambiental, idearecogidade lanocin de mercado
de lasociologaeconmica, como expresin de actores concret o s ,
h i s t ri c o s , que interactan e intercambian. Los mercados son cons-
t rucciones sociales y se rigen por cdigos y normas que llamamos
i n s t i t u c i o n e s , en tanto que sus individuos interactan en re d e s. E l
mercado ambiental, desde mi punto de vista, es unaconstru c c i n
MICHELI/ POLTICA AMBIENTAL EN MXICO 131
social de fin de siglo, c u yo centro de conflictividad y de creacin de
instituciones recae en lacrisis ambiental y su s u p e r a c i n m e d i a n-
te la ideao paradigmade la sustentab i l i d a d .
En este trab a j o, intento llevar un paso adelante la idea anteri o r,
situndola en el contexto mexicano y analizando latraye c t o riade la
poltica ambiental y su expresin concreta en los terri t o rios de lo
que se denomina una geografa de la crisis ambiental. Para cual-
quier observador de la relacin economa-poltica-espacio, re s u l t a-
revidente que Mxico estviviendo cambios signifi c at i vos en su
geografa econmica: en laevolucin econmicageneral del pas se
puede adve rtir que lafuerzay el significado de lo regional se con-
v i e rten en fa c t o res cada vez ms import a n t e s. Ello se debe en part e
a laprdidade cohesin polticaque imponaun modelo de Esta-
do nacional centralizador, el cual ha dejado de actuar, as como par-
te de latransicin poltica que vive lasociedad. O t ro tanto deb e r a
ser asignado a la globalizacin, que en los Estados nacionales con-
fo rmados alo largo del capitalismo industrializador y fordistaha
comenzado adislocar las estructuras de cohesin de laescala n a-
c i o n a l ( St o rp e r, 1 9 9 7 ) .
Pe ro hay otro factor importante que tambin explica la emerg e n-
cia de lo re g i o n a l , y es lacrisis ambiental.
Lavisin de lasustentabilidad (paradigma de fin de siglo) se
c o n c reta en las crisis ambientales en espacios defi n i d o s. A h o r a , l o s
a c t o res sociales tambin se movilizan en torno a las crisis ambien-
tales re g i o n a l e s , y se definen as nu evas part i c u l a ridades de las re-
g i o n e s , es decir, se crea una nu evageografanacional determ i n a d a
por laaccin con respecto al mercado ambiental.
1
1
C u ad ro quepuedeilustrarsecon algunos ejemplosque re c o rren el ao 2001:
El movimiento zap atistareivindicaprincipiosterri t o rialesquetienen que ver con el
uso econmico del entorno natural delosindios. Como consecuencia lgica, e n f re n t an
el Plan Puebl a- Pan am , en la medidaen que re p resentaunapolticaregional dedesarro-
llo econmico y social.
En el extremo opuesto, lacrisisenergticade Califo rniaconduce de manerainme-
d i ataalamuy posible expansin delasempresas generadoras de electricidad en lafro n-
teranortede Mxico, paracrear fuentes de suministro menos costosasparaCalifo rn i a.
Pe ro aqu estinvolucrado de maneradeterminanteel aspecto ambiental, que hasido
temasensibleen lasrelacionestransfro n t e rizasy en el nivel de gobiernosfe d e r al e s.
En este artculo se analiza, en unaprimeraseccin, el nacimien-
to y evolucin de lapolticaambiental en Mxico (desde los aos
o chentay nove n t a ) .A pesar de sus peculiaridades econmicas y po-
lticas locales, estaes unacreacin de instituciones y va l o res nu evo s
que se inscribe como parte de laconstruccin del mercado ambien-
t a l , es decir, p a rte de laglobalizacin. En una segunda seccin, el ar-
tculo muestra las expresiones terri t o riales dife renciadas de esta
c o n s t ruccin de actores sociales (zonas metropolitanas de Mxico y
G u a d a l a j a r a , f ronteranorte y Guadalczar). Siendo laglobalizacin
la otra carade lare g i o n a l i z a c i n , en el caso ambiental, el mercado
ambiental es tanto global como re g i o n a l , es decir, p ro mu eve una
nu evageografasocial y econmica, que denomino geografa de la
c risis ambiental. El hecho es laconcrecin de lo global y lo re g i o-
nal en el espacio del Estado nacin (el cual es i g u a l a poltica+
geografa) y su importancia radicaraen sealar que lacrisis ambien-
tal y la construccin del mercado ambiental son fa c t o res econmicos
y sociales contemporneos que abonan la tendenciapostind u s t rial de
la fragmentacin de los Estados nacionales (Elkins,1995; Le Ga-
l e s , 1 9 9 8 ) . D i cho de otro modo, lageografa, como constru c c i n
h u m a n a , se recompone ap oyada en las tendencias de la creacin del
mercado ambiental.
En el c e n t ro , laconstruccin del futuro aero p u e rto de laCiudad de Mxico, e n
T i z ayucao en Te x c o c o, serel proyecto de infraestructuraeinversin extranjeramsre-
l evante del sexenio fox i s t a. En ladeterminacin del sitio intervienen de modo decisivo
consideracionesambientales, integradasa lapugnapolticay econmica, o bv i am e n t e.
En el mismo mbito geogrfico, lagestin polticay administrativade laZona
Metropolianade laCiudad de Mxico, en que intervienen dos entidades autnomas,
el gobierno del D. F. y el del Estado de Mxico (adems de los gobiernos municipa-
les deNaucalpan, T l al n e p an t l a, N e z ah u al c yotl y Ecat e p e c, por citar alos dems peso
p o l t i c o ) , haentrado en unafase de conflictospor el temadel ag u a, yaque el D. F. se
provee bsicamente de ese estado y vierte las aguas servidas haciael mismo. Bajo el
esquemapoltico priista, ello eraasumido como un costo regional parael Estado de
Mxico, pero con unanuevarealidad poltica,el costo de estadependenciahidrolgi-
catenderaser revertido haciael D. F. Varios conflictos regionales tendrn como as-
pecto central al ag u a, y sin dudaentreel D. F. y el Estado deMxico seencontrarn ev i-
dencias muy clarasdeestanu evaconflictividad regional en Mxico.
Estos ejemplos dan cuentadel contenido ambiental que tiene laconstruccin de una
nu evageografaen Mxico.
MICHELI/ POLTICA AMBIENTALEN MXICO 133
Mercado ambiental y geografa de la crisis ambiental
Laerade la globalizacin ha trado consigo la construccin de un
nu evo mercado que se rige por el paradigmade lasustentab i l i d a d ,
es el mercado ambiental.
2
En ese marco de interp re t a c i n , p ro p o n-
go que ste se constru ye por laaccin econmicay poltica de ac-
t o res cuyo poder est vinculado aremediar y/ o pre s e rvar el medio
a m b i e n t e.Tal poder se expresa en laesfera de los negocios, en las
ideas y en la accin poltica. Dado que el objetivo de los actores es
m o d i fi c a r / c rear tendencias sociales (relacionadas con lacrisis am-
b i e n t a l ) , el conflicto es labase de las interacciones entre aqullos. E l
c e n t ro de gravedad de este mercado es lacrisis ambiental, como cri-
sis de la relacin nat u r a l e z a - e c o n o m a - s o c i e d a d , y emergenciade
un nu evo paradigma que es el de la sustentab i l i d a d . Pe ro alre d e d o r
de estacrisis confluyen las ofe rtas y demandas sociales, polticas y
econmicas que determinan ganancias y prdidas: se ganan o pier-
den posiciones de poder y lo mismo ocurre con los negocios. E l
mercado es un espacio social de confrontacin (competencia) en el
que se juega la suerte de sus actores que hacen poltica, c rean estra-
t e g i a s , t r a n s fo rman o innovan tcnicas, d e finen alianzas, c o o p e r a n
y contienden.Los va l o res que comparten los actores definen unare-
lacin reticular que constituyen espacios sociales de accin. Su ca-
racterstica fundamental es que es un mercado (y sus redes) que
tiende a ser global y, por tanto, c o n s t i t u ye unaparte esencial de es-
tagran etapa de mutaciones mundiales que es laglobalizacin (Mi-
ch e l i , 2 0 0 0 a : 1 8 7 ) .
El amplio conjunto de acciones cuyo centro de inters hasido la
c risis del medio ambientese extiende desde la dcadade los aos
setentahastanu e s t ros das, y es posible identificar fa c t o res y etap a s
que han ido constituyendo los rasgos bsicos del mercado ambien-
t a l , de modo quese pueden distinguir tres etapas en su desarro l l o,
las cuales, de manerabastante ap rox i m a d a , se corresponden con las
t res dcadas ltimas del siglo: la de la construccin inicial de laidea
2
Laideade mercado que empleo provienede la sociologaeconmica: el merca-
do esunaconstruccin social definidapor lainteraccin y el intercambio entre actore s
re al e s. ( Swe d b e rg, 1 9 9 4 ;B u rg e n m e i e r, 1994 y Granove t t e r, 2 0 0 0 ) .
de crisis de larelacin de laeconomacon la naturaleza (los seten-
t a ) , lade laconcienciade una crisis ambiental que es global (los
o chenta) y la de labsquedade fa c t o res de re n t abilidad para la re-
solucin de lacrisis ambiental (cuadro 1).
Como vector de laglobalizacin, el mercado ambiental es part e
s u s t a n t i va de laya conocida p a r a d o j a : laglobalizacin lleva im-
plcitamente la re g i o n a l i z a c i n , la construccin de espacios con
identidades dife re n c i a d a s , y, por ello, lacreacin de un mercado
ambiental global es la traye c t o riaque se puede describir a partir de
la identificacin de micro h i s t o ri a s ; los actores que confluyen en la
c o n s t ruccin de mercados son en su mayoraregionales o naciona-
l e s.A s , los mercados ambientales (pro c e s o s , c o n s t rucciones socia-
les) tienen un asiento terri t o ri a l , y el conocimiento de ste, en la
medida que significa modificacin o construccin humanadel en-
t o rn o, es labase de unanu evageografa, que podemos denominar
como geografade la crisis ambiental.
La visin de un mercado ambiental ligado alageografasupera
lasimple reseade los sab e res sobre las transfo rmaciones (degrada-
ciones) fisicoqumicas que tienen lugar en determinada demarca-
cin ecolgica(aire, t i e rr a , ag u a ) . Las nu evas corrientes de cono c i-
miento geogrfico nacen de comprender que las crisis del medio
ambiente son fenmenos cualitat i vamente distintos de los pro c e s o s
de h u m a n i z a c i n del entorno natural que tradicionalmente co-
rresponda analizar ala geografa como cienciasocial.
3
Estaconstruccin de la geografa de la crisis ambiental tambin
nace de laglobalizacin en la medidaen que el medio ambiente es
3
Laconstruccin deun mundo de desigualdades de flujosde comunicacin o de
m o d i ficacionesambientales, es un ejemplo deunageografa p o s t i n d u s t ri al ( Jo h n s t o n ,
Tay l o r, Wat t s , 1 9 9 5 ) . En particular lacrisis del medio ambientehaincidido en lacon-
cepcin mismade la geografacomo ciencia. Lascrisisdel medio ambiente difi e ren de
los efectos de hominizacin sobre losmediosnaturales por su amplitud, su carcter
i rreve r s i bl e, por laemergenciade fenmenosde polucin del aire y delas aguascuya
difusin es difcil de contro l ar. Lascrisis ambientalesse evalan a dife rentesescalas, u n as
semanifiestan con ocasin de cat s t ro feslocalizadas en el tiempo y en el espacio pero
que no hacen sino revelar desequilibriosacumu l ad o s. O t r as , por el contrari o, se inscri-
ben en el marco de variaciones de largo plazo ms pro g re s i vas. Lascat s t ro fesecolgi-
cascon frecuenciatoman proporcionesextremas cuando sedalaconve rgenciade inter-
vencionesexcesivas del hombre y accidentes nat u r al e s ( P i n ch e m e l ,1 9 8 8 : 2 2 1 ) .
uno de sus ve c t o res fundamentales, como sealamos. La dive r s i d a d
del entorno nat u r a l , c o nve rtida en un factor econmicos u p u e s t a m e n t e
i n ag o t abl e, se reva l o rizacomo resultado de los deteri o ros irreve r s i-
bles que empiezan a ser reconocidos como tales desde los aos
o ch e n t a .Por ello nace y se establece lanocin de sustentabilidad co-
mo un valor absoluto del quehacer de las sociedades en su re l a c i n
con la naturaleza y lo podemos caracterizar como un paradigma
p o s t i n d u s t ri a l : alo largo del siglo X X, y con mayor fuerzaen la se-
gunda mitad, el determinismo cientfi c o, que sustentabaunavisin
de lanaturaleza y de las capacidades pre d i c t i vas de las herr a m i e n t a s
m at e m t i c a s , ha venido debilitndose (en laprimera mitad del siglo
fue laap a ricin de la teora de la info rmacin y su comport a m i e n-
to entrpico y estocstico, en lasegunda mitad fue la teoradel
c a o s ) . Se pas de laidea del uso ilimitado de los recursos y de la
e n e rg a , de la inexistencia de fro n t e r a s , ala ideade sustentab i l i d a d
y de concebir al planeta mismo como laltimafrontera: por ello en
realidad la globalizacin es una visin marcada por el signo de las
re s t ri c c i o n e s , del riesgo y de la incert i d u m b re. La relacin entre
tecnologay economahapasado de ser expansiva are s t ri c t i va , l a
tecnologaes econmicamente c o n c eb i ble slo dentro de lmites
nu evo s : hacambiado el paradigma determ i n i s t a : del industri a l i s m o
hemos pasado a la sustentab i l i d a d ; las grandes pre g u n t a s v u e l ve n
a campear en el mundo social y nat u r a l . M o rin (2000) afi rm a : E l
siglo X Xha derruido totalmente lapredictividad del futuro como ex-
t r apolacin del presente y haintroducido vitalmente laincert i d u m-
b re sobre nu e s t ro futuro . Slo pre g u n t a s , difcilmente cert e z a s.
Lasustentabilidad motiva lacompetencia, en su sentido ori g i n a l : l a
p a rticipacin consciente y colectiva de los ag e n t e s , por ello est in-
s e rta en el proceso de creacin del mercado ambiental.
En lagnesis de tres dcadas de laconstruccin del mercado am-
biental global, durante los aos ochenta se produce laincorp o r a c i n
de lacrisis ambiental alaesferade laintervencin estat a l . Nacen las
polticas ambientales con identidad pro p i a , lo cual significapasar de
laconstruccin de un saber a la construccin de una accin trans-
fo rm a d o r a , paralo cual lageografaes impre s c i n d i bl e. Conocer y
actuar sobre las dimensiones geogrficas de lacrisis ambiental cons-
t i t u ye un instrumento de ejercicio del poder estat a l , los gobiern o s
c rean nu evas organizaciones ambientales que tienen una re l a c i n
evidente con la geopoltica (como es el caso ejemplar de la Env i ro n-
mental Protection Agency estadounidense). Por ello, las crisis am-
bientales generan necesariamente nu evas fo rmas de reflexin del
quehacer del Estado y nu evas maneras de articular el conocimiento
g e o g r fico con ese quehacer.
P ropongo las siguientes defi n i c i o n e s :
Saber ecolgi co: conocimiento acercade las relaciones sistmicas entre
los procesos a nivel fsico, q u m i c o, b i o l g i c o, en las dimensiones
del suelo, a i re, ag u a . La fo rma ms importante y til de este sab e r
e s , sin duda, lo que determinados contaminantes producen sobre el
ser humano, s o b re la vida ys o b re las posibilidades de re p ro d u c c i n
de lavida. El saber ecolgico se caracterizapor su carcter mu l t i d i s-
c i p l i n a rio y porque involucraa mu chos medios, p e ro sobre todo,
por el reconocimiento de la incert i d u m b re, o riginado tanto en el
carcter sistmico como en la naturalezatemporal (evo l u t i va) de los
p ro c e s o s.
Saber geogr f i co: se re fi e re al conocimiento sobre las fo rmas de interac-
tuar de actores sociales, f rente a lacrisis ambiental, en laescalate-
rri t o rial definidapor la geografa humana/ econmica. Los actore s
se mu even en los mbitos de inters de laeconomay/ o de lapol-
t i c a , p e ro tienen como marco explicat i vo el saber ecolgico.
A s , si laintervencin ambiental del Estado es necesari a m e n t e
e x p resada en terri t o ri o s , con comunidades concre t a s , ambos sab e-
res deben ser parte de las estrategias pbl i c a s. El saber ecolgico
puede desencadenarse con instrumentos conocidos (gasto pbl i c o,
poltica de inve s t i g a c i n , cooperacin internacional) y se deb e
t r a n s fo rmar en norm atividad (leye s , re fo rm a s , n o rm a s , p ri n c i p i o s
de imposicin), p e ro el saber geogrfico est ligado a los pro c e s o s
regionales de construccin de mercados ambientales. El saber eco-
lgico se mat e rializa y se conv i e rte en accin slo en laconcre c i n
del mercado ambiental en los espacios subnacionales, porque los
a c t o res expresarn sus intere s e s , sus capacidades y sus lmites. S l o
los actores innova r n , re fo rmarn o mantendrn el estado de cosas
(que llamamos crisis ambiental).
Construccin de la poltica ambiental mexicana,
sntesis de una trayectoria
en los aos ochenta y noventa
Durante la dcadade los och e n t a , laatencin del gobierno a lacri-
sis ambiental fue creciente y diversa desde el punto de vista de las
medidas que se lleva ron a cabo (Mich e l i , 2 0 0 0 b ) . La clave explica-
tiva de la intervencin estatal fue la incorporacin del tema am-
biental a la agenda poltica, como consecuencia de un conjunto de
procesos coincidentes: 1) Un ciclo de catstrofes tanto naturales
como generadas por laactividad pro d u c t i va , que dejaron en claro la
ausencia de una capacidad institucional de atencin aestos fe n m e-
nos y asus profundas consecuencias sociales. 2) La emergencia del
modelo neoliberal en laestrategiade desarrollo econmico y social
del pas, lo cual implic unarpida prdidade capacidad de inter-
vencin del Estado en los mecanismos de cohesin y legitimacin
social que eran tradicionales del sistema poltico mexicano, tales co-
mo el empleo y el salari o. 3) El afianzamiento de tendencias inter-
nacionales de creacin de un mercado ambiental.
En la dcadade los setentay hasta 1984, los principales instru-
mentos con que contaba el Estado eran dos: en el plano legal, laLey
Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacin A m b i e n ta l
(1971) y en el aspecto de lagestin, un rgano de laadministracin
que va rias veces cambi de nombre y de ubicacin en el ap a r ato del
g o b i e rn o : en un inicio fue laSubsecretara de Mejoramiento del A m-
biente (1972-1976), lacual estabainserta en el campo de la salud
p blica(Secretarade Salubridad y Asistencia) y finaliz como Sub-
s e c retara de Ecologa (a partir de 1983) en laSecretara de Desarro-
llo Urbano y Ecologa, SE D U E.
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 (correspondiente al
s e xenio de Miguel de laMadrid) incluy por primeravez el tema
ecolgico como factor explcito en el desarrollo social y econmi-
co del pas, y se plantearon estrategias parael uso adecuado de los
recursos nat u r a l e s , la promocin de tecnologas eficientes y para
evitar el crecimiento urbano en las zonas concentradas del D. F., G u a-
dalajara y Monterrey.
En 1983 se re fo rm el artculo 25 de la Constitucin, para sea-
lar en l que las actividades econmicas que hicieran uso de los re-
cursos naturales deban cuidar su conserva c i n . En el mismo ao,
se fi rm el Convenio para laProteccin y Mejoramiento del A m-
biente en la ZonaFro n t e ri z a , e n t re los gobiernos de Mxico y Esta-
dos Unidos. En 1984, laLey Federal del ramo fue transfo rmada en
su artculo pri m e ro para ab rir paso aunanu evaconcepcin: el Es-
tado debera generar normas para defender el medio ambiente,
funcin que estabaausente en laley prev i a.
4
En 1987, se elev arango constitucional laobligacin de pre-
s e rvar y restaurar el equilibrio ecolgico y sefacult al Congre s o
paraexpedir leyes que establecieran las obligaciones conjuntas de
las autoridades fe d e r a l e s ,e s t atales y municipales en mat e riadel me-
dio ambiente y su cuidado. Se re fo rm a ron paratal fin los art c u l o s
27 y 73 de la Constitucin. En cuanto al artculo 27, se adicion un
p rr a fo que sealala obligacin del Estado de dictar las medidas ne-
c e s a rias paraayudar amantener el equilibrio ecolgico. En el art c u-
lo 73 se facult al Congreso aexpedir leyes de orden ambient a l , y
en part i c u l a r, a la A s a m blea de Representantes del Distrito Fe d e-
r a l , c reada a partir de la re fo rma constitucional de ese ao, a le-
gislar en mat e ria ambiental (ConstitucinPolticadelosEstadosUnidos
M ex i canos, 1 9 9 2 ) .
Se ab ri as una importante etapa en el desarrollo de lapoltica
ambiental mexicana al definir los dife rentes mbitos de re s p o n s ab i-
lidad pblica en la resolucin de los pro blemas re l at i vos al medio
a m b i e n t e. Esta re fo rma constitucional permiti crear una nu evaley
y en 1988 se public laLey General de Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente, la cual, a pesar deposteriores modifica-
ciones (1996), ha sido el instrumento rector de la operacin de
la poltica ambiental hasta nuestros das. Sus aspectos bsicos fue-
ron est ablecer disposiciones parala proteccin de las reas nat u r a-
l e s , p revencin y control de lacontaminacin de laat m s fe r a , d e l
4
El artculo 1 de laLey Federal de Proteccin al Ambienteanterior a1984 seala-
b a: (...) Las disposicionesdeestaley tienen por objeto la pro t e c c i n , m e j o r am i e n t o,
c o n s e rvacin y restauracin del medio ambiente. Lamodificacin de 1984 dice ( . . . )
Las disposicionesdeestaley tienen por objeto establecer lasnormasparalaconserva-
c i n ,p ro t e c c i n ,p re s e rvac i n , mejoramiento y restauracin del medio ambiente.
suelo y del agua y el control de mat e riales y residuos peligro s o s ; l a
c l a s i ficacin de las fuentes de contaminacin y las sanciones para
quienes violaran laley. Junto con estaley fe d e r a l , se pro mu l g a ron 31
l eye slocales en los estados y cinco reglamentos (sobre los temas
de: evaluacin de impacto ambiental, residuos peligrosos, trans-
porte terrestre de los mismos, contaminacin atmosfrica y con-
taminacin por vehculos en la Zona Metropolitana de la Ciudad
de Mxico, ZMCM).
En 1992 se cre a ron dos organismos clave para lapoltica am-
b i e n t a l : el Instituto Nacional de Ecologa (I N E) y la ProcuraduraFe-
deral de Proteccin al Ambiente (P RO F E PA) . El pri m e ro, e n c a rgado de
generar normas y definir polticas, y el segundo, re s p o n s able de vi-
gilar y fiscalizar el cumplimiento de las normas y leye s.
Todos estos cambios signifi c a ron una etapa de re fo rmas institu-
cionales mediante las cuales el Estado mexicano construy sus cap a-
cidades de gestin para operar unapoltica ambiental. De hech o, e n
el periodo de re e s t ructuracin neoliberal que vivi el sistemaecon-
mico y poltico mexicano en los aos och e n t a , estare fo rmainstitu-
cional en el campo del medio ambiente re p resenta el nico mbito
en el cual el Estado hamantenido unainiciat i vaparaganar cap a c i d a-
des de gestin pbl i c a .
Las re fo rmas constituye ron la base de laconstitucin del merca-
do ambiental, puesto que introdujo a los agentes de este mercado
en unanu evalgicade actuacin basadaen labsquedade negocia-
c i n . Lanorm atividad indicara alos poderes pblicos cundo y en
qu condiciones intervenir en acciones de defensa del medio am-
b i e n t e, y por tanto apuntara a crear unmarco de consenso. La pri n-
cipal debilidad que arr a s t r abalapolticaambiental eralaausencia de
reglas o b j e t i va s parala actuacin gubern a m e n t a l , en el marco de
una opinin pblica que re c l a m aba crecientemente acciones para
detener el deteri o ro ambiental. En consecuencia, p ri vabalaconfu-
sin acerca de las re s p o n s abilidades y los mecanismos de accin es-
t atales y sociales.
Por lo anteri o r, podemos decir que el periodo de los ochenta se
c a r a c t e ri z apor diversos trnsitos en lasimbologapolticade la cri-
sis ambiental mexicana: de la confusin de instrumentos ala cons-
t ruccin de norm a s ; d e l mbito de las respuestas por los daos a la
s a l u d , al campo activo de lapoltica social y de laaccin del poder
p residencial para compensar unacreciente debilidad en el cumpli-
miento de la justicia social. Para ello, en lasegundamitad de esa
d c a d a , el tema fue trasladado haciael campo de las polticas de vi-
vienday urbanismo. Este campo se conve rtiradespus en un eje de
lapoltica general del Estado, en la medidaen que el cre c i m i e n t o
econmico y el bienestar entraban de modo franco aunafase de re-
t roceso histrico y ap a recan las concepciones neoliberales como
intento de superacin del modelo econmico pro t e c c i o n i s t a . La po-
lticade vivienda se conve rtira en parte fundamental de la poltica
social y tendra asu cargo unaestrategiade contencin de fri c c i o-
nes polticas, compensacin social y creacin de redes clientelare s
buscando restaurar el poder presidencial tradicional del sistema po-
ltico mexicano.
Es importante sealar ello porque si bien es cierto que al ser ubi-
cadaen el contexto de unanu evasecre t a r a , lade Desarrollo Urbano
y Ecologa (SE D U E) , laSubsecretara de Ecologano gan re c u rsos de
modo significativo para su accionar; obtuvo, en cambio, el bene-
ficio de una cercana poltica al poder presidencial, lo que le per-
miti iniciar la estrategia basada en normatividad, y por tanto en
cont rol y coaccin.
5
Este cambio org a n i z at i vo y poltico nos permite decir que
el inicio de lapoltica ambiental est ubicado en este momento, e s
d e c i r, mediados de los aos och e n t a .A partir de 1988, como hemos
s e a l a d o, lanu eva legislacin ab rirael camino a laconstruccin de
n o rmas y, por tanto, se crearan las bases paralafo rmacin del mer-
cado ambiental.
5
Es interesante hacer notar que estando Manuel Camacho Sols al frente delaSED U E,
fueinvitado aparticipar en ellaSergio Reyes Lujn, araz de que laentonces subsecre-
t ari a, Alicia Brcena, sealarapblicamente que lacontaminacin por ozono no re p re-
s e n t abaun pro blemaen laCiudad de Mxico. En el inv i e rno de1985, lacontaminacin
at m o s f ricaen laciudad haba alcanzado puntoscrticos, y, p rev i am e n t e, en septiembre
de 1985, h aban tenido lugar lossismos quegeneraron una respuestaciudadanare c o-
nocida como el inicio deunanu evafase del desarrollo de movimientos urbanos en el
Mxico modern o. Seconstruaas el carcter p o l t i c o delapolticaambiental, st at usd e
que habacarecido con anteri o ri d ad . Ello permiti unaaccin mscontundentedela
Su b s e c re t ar a,c reando especialmente unarelacin de vigilancia y coaccin con los con-
t am i n ad o re s , y fo rmando as un campo deintervencin socialmente re c o n o c i d o.
Esta intervencin opera privilegiando la pro blemtica urbana:
durante lacrisis ambiental at m o s f ricade laciudad de Mxico en
1 9 8 6 , el presidente Miguel de laMadrid decret un plan de 21 me-
didas para reducir la contaminacin at m o s f ricay se anunci el P l a n
de Contingencias A m b i e n t a l e s. En 1986, c o m e n z a ron las acciones
d i rigidas haciaindustrias especfi c a s : se cerr la plantade celulosade
Loreto y Pea Pobre, en el sur del D.F., generadora de humos y
partculas. Las plantas cementeras, muchas de ellas en territorio
metropolitano, fueron obligadas a crear sus propios planes de mo-
dernizac i na m b i e n t a l , aun plazo de dos aos. En Monterrey y en
Guadalajara se instalaron redes de monitoreo del aire. Se lleva ron a
c abo acciones de saneamiento en las principales ciudades de lafro n-
tera nort e, mediante convenios con Estados Unidos y se ejecutaro n
por primeravez acciones legales en contra de empresas que transpor-
t aban residuos peligrosos entre Mxico y aquel pas, un intercambio
tpico y no controlado de laindustriamaquiladoraque ocurrapor
lo menos desde una dcada atrs (SE D U E, 1 9 8 5 - 1 9 8 6 ) .
En 1988 entr en vigor unanu evaley, la Ley General del Equili-
b rio Ecolgico y laProteccin al A m b i e n t e. El sentido de lamisma
fue crear la obl i g at o riedad de la accin ecolgica del gobiern o, g e-
nerar los espacios de re s p o n s abilidad y de concertacin de ste con
l o sp a rt i c u l a res y definir el campo de gestin gubernamental en sus
t res niveles tradicionales: fe d e r a l , e s t atal y mu n i c i p a l .
C o m e n z a ron en ese ao un conjunto de acciones que daran pie
alaconcrecin de intereses de los agentes sociales y econmicos,
como requisito de un mercado ambiental: lapublicacin de nor-
m a s , llamadas Normas Tcnicas Ecolgicas (21 para contaminacin
de ag u a , t res paralaat m o s f rica y dos pararesiduos peligro s o s ) ; e l
sistema de denuncia popular alacontaminacin; la obligacin de
realizar estudios de impacto ambiental previo ainversiones y el re-
g i st ro de consultores ambientales.
La SE D U Ecomenz a vigilar el cumplimiento de los acuerdos con
e m p re s a s , afin de ve ri ficar lainversin en tecnologa anticontami-
n a n t e. Ello ocurri con las industrias del cemento, h u l e, f u n d i c i n ,
q u m i c a , alimentos y del pap e l . Grandes empresas y asociaciones
e m p re s a riales interv i n i e ron en acuerdos con las autoridades en ese
s e n t i d o : Fe rt i m e x , Celanese Mexicana, G rupo Nov u m , G rupo Cyd-
MICHELI/ POLTICAAMBIENTAL EN MXICO 143
s a , I n d u s t rias Resistol y la Asociacin Nacional de laIndustria Qu-
m i c a . Se negoci el traslado de plantas hacia laperi fe ria delaZ M C M
y empez aoperar laprohibicin paranu evos emplazamientos in-
d u s t riales en laCiudad de Mxico. Se cre el Inve n t a rio de Empre s a s
Potencialmente Contaminantes de la Z M C My comenzaron adarse cie-
rres temporales de empresas por denuncias de contami n a c i n .
La ideacentral de la estrategia dirigidahacia las empresas fue la
de regular y vigilar al menor nmero de ellas que fueran causantes
del mayor grado de contaminacin (si vigilramos 125 empre s a s ,
re s o l veramos ms del 75% del pro bl e m a ) .
6
En laetapaen que se cre aban las bases del mercado ambiental
n a c i o n a l , ladimensin internacional jugabaun importante pap e l :
c o m e n z aba ya ladiplomacia ambiental aser part ede laagendain-
t e rnacional y laorientacin del g o b i e rno mexicano fue lade asumir
a c t i vamente estanu evacorriente internacional de intere s e s , s o b re
todo en el marco de una creciente presin de Estados Unidos en el
tematradicional de lacontaminacin en lazonade lafro n t e r a .A s ,
a u n q u elas autoridades ambientales mexicanas pri v i l e g i aban el p ro-
blemametro p o l i t a n o, c re c i e ron las actividades comunes entre Mxi-
co y aquel pas para atender el temafro n t e ri z o. LaE PA t u vo un pap e l
c reciente en la estrategia ambiental mexicana durante los aos
o ch e n t a , y especialmente en lafase en que se cre a ron las bases del
mercado ambiental, e igualmente con Japn comenz aser impor-
tante laayudaen el tema de lacontaminacin at m o s f ricapara la
Ciudad de Mxico.
En ese p e ri o d o el gobierno mexicano rat i fic el Protocolo de
M o n t real (1987), para la proteccin de la capade ozono, y fi rm el
c o nvenio de Basilea(1989), pararegular el trnsito transfro n t e ri z o
de desechos peligro s o s.
7
Lapresencia mexicanaen estos fo ros inter-
6
E n t revistadel autor a Sergio ReyesLujn (12 de ab ril de 1999), quien fue subse-
c re t ario deEcologay director del Instituto de Ecologa, de1986 a1993.Tu vo asu car-
go el inicio delapolticaambiental en Mxico.
7
Adems delos acuerdosmencionados, tambin fi rm en ese periodo el Pro t o c o-
lo de Helsinki (1987), re l at i vo aemisionesdeazufre y susefectos transfro n t e ri z o s ; e l
P rotocolo deSofa(1988) re l at i vo a xidos de nitrgeno y efectos transfro n t e ri z o s. E n
1 9 9 2 , fi rmaralaAgenda21, el Convenio sobre Biodiversidad y laConvencin sobre
Cambio Climtico, d e n t ro de laCumbre de Ro.
nacionales se caracteriz por el alineamiento con las tendencias en-
c abezadas por los pases desarro l l a d o s , de modo distinto a como
o c u rra con los gobiernos de pases como Brasil, Indiao China, re-
conocidos por su posicin de esquivar las presiones ambientales
internacionales para no afectar su desarrollo industrial. De esta
manera, el tema del medio ambiente tambin confirmaba el acer-
camiento a las definiciones de un nuevo orden internacional.
Lacontaminacin ambiental en la zonafro n t e riza del norte se
consolid como un factor de internacionalizacin que impact las
o rientaciones estratgicas del gobierno mexicano. En ese marco de-
ben ser comprendidas las acciones que empre n d i e ron las autori d a-
des ambientales en la fronteranort e, en laparte final de los och e nt a
e inicios de los nove n t a . Se tratade unaetapade tensiones en lacual
se acrecientan las presiones estadounidenses para que Mxico gene-
re una polticaactivay eficaz en esa re g i n , p e ro al mismo tiempo
las autoridades mexicanas, en un marco de recursos escasos, o p t a n
por privilegiar las pro blemticas metro p o l i t a n a s , que tienen un ma-
yor impacto poltico.
8
El sexenio de 1994-2000 gener nu evas medidas que tendiero n
acorregir las rigideces y el tratamiento de ch o q u e que tuvo la po-
ltica en su fase inicial. En el horizonte de la poltica en su segunda
fase ap a re c i de modo claro unacoherenciacon latemtica intern a-
c i o n a l : lacert i ficacin y el circuito de negocios ambientales. G a n
tambin fuerzalabsqueda de un nu evo espacio de concert a c i n
con el sector empre s a ri a l , fundamentalmente mediante la ind u c c i n
de acciones vo l u n t a rias por parte de las empre s a s.
Con lacreacin de laSecretara del Medio A m b i e n t e, R e c u r s o s
N aturales y Pe s c a , SE M A R NA P, por primera vez existi en la adminis-
tracin pblicaun organismo que reunalagestin de los re c u r s o s
n at u r a l e sre n ovables con ladel medio ambiente. La SE M A R NA P i d e n-
t i ficasu misin a partir de tres estrat e g i a s : contener las tendencias
del deteri o ro al medio ambiente, fomentar laproduccin limpiay
s u s t e n t able y contri buir al desarrollo social.
9
Los fundamentos de la
8
E n t revistadel autor con Sergio ReyesLujn, 12 de ab ril de 1999.
9
1) Contencin del deteri o ro ambiental y delosrecursos nat u r al e s :Este es un pro-
ceso acumu l at i vo queMxico hapadecido durante mu chasdcadas y que semanifi e s-
nu eva estrategia estn contenidos en el Programade Medio A m b i e n-
te 1995-2000, el cual incorpora conceptos nove d o s o s :
Plantealanecesidad de reconocer la importanciadel sistema in-
d u s t rial como piezaclave de las transfo rmaciones regionales y am-
b i e n t a l e s , reconoce las rigideces e insuficiencias en el campo de las
regulaciones e instituciones del medio ambiente y propone como
marco indispensable del quehacer ambiental mexicano a laglobali-
zacin de los intereses ambientales. E n t re los instrumentos de una
poltica ambiental industri a l ,i d e n t i ficala expedicin de normas co-
mo uno de los pilares de la poltica ecolgica, la autore g u l a c i n
(con dos ve rtientes import a n t e s : n o rmas vo l u n t a rias y cert i fi c a c i n
de productos) y las auditoras ambientales.
Es decir, los nuevos planteamientos de la poltica ambiental in-
dustrial representaron una mezcla de regulacin con acciones fun-
cionales con la reconversin ambiental de la empresa. A tono con
esta nu evainterp retacin del medio ambiente como factor integran-
te del desarrollo econmico, el programaincluy el objetivo de im-
pulsar los negocios ambientales. En 15 aos (de 1995 a 2010), e l
circuito de negocios del mercado ambiental mexicano pasara de re-
p resentar el 0.6%del P I B, a1.8%; ello significara una inversin acu-
mulada de 29 mil millones de dlare s.
1 0
t a,e n t re otrosaspectos, en laprdidadebiodive r s i d ad , ladefo re s t ac i n , laerosin delos
s u e l o s , el agotamiento o degradacin de los recursos re n ovablesy lacontaminacin del
ag u a, el aire y los suelos. 2) Fomento delaproduccin sustentabl e.Tanto en Mxico co-
mo en muchos otros pases se hacomprobado que el crecimiento econmico y el
mantenimiento de laeficienciay lacompetitividad en el marco de laglobalizacin no
slo son compatibles con el cuidado del ambiente, sino que cadavez ms lo exigen
como requisito. 3) Lacontribucin, desde lagestin de los recursos naturales,al me-
joramiento del bienestar social y alamitigacin delapobre z a,s o b re todo en el medio
ru r al . El combatecontralapobre z a, que en el grado de indigenciapodraestar afe c t an-
do a cercade lacuartaparte delapoblacin del pas, esel mayor desafo aque se en-
f rentalanacin ( C ar abias y Tu d e l a,1 9 9 9 : 3 3 2 ) .
1 0
Se haestimado que el tamao del sector ambiental de laeconomaalcanz, e n
1 9 9 4 , casi 2 mil millonesde dlare s , i n c l u yendo sistemas decontrol de lacontamina-
cin del ag u a, manejo de residuos slidos y peligro s o s ,e ficienciaenerg t i c a,c o n t rol de
emisiones en fuentesindustri al e s , consultoray saneamiento. (Comisin Promotorade
I nversionesA m b i e n t al e s ,1 9 9 7 : 1 2 8 ) . Estedocumento haconsistido en la nicare fe re n-
ciaque el sector pblico harealizado acercade lasdimensionesestimadasde losnego-
cios ambientalesen Mxico.
Tras la creacin de laSE M A R NA Py la definicin de los objetivos de
s t a , lanu eva concepcin de polticaambiental acorde con las ten-
dencias de laglobalizacin fue trasladadaaunanu eva ley : en 1996,
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y laProteccin al A m b i e n t e
fue re fo rm a d a , dando paso auna nu eva definicin del desarro l l o
s u s t e n t able en los trminos siguientes: El proceso eva l u able me-
diante cri t e rios e indicadores de carcter ambiental, econmico y
s o c i a l , que tiende a mejorar la calidad de viday la productividad de
las personas, que se fundaen medidas ap ropiadas de pre s e rva c i n
del equilibrio ecolgico, p roteccin del ambiente, y ap rove ch a-
miento de recursos nat u r a l e s , de maneraque no se comprometa la
s at i s faccin de las necesidades de las generaciones futuras (Ley Ge-
neral del EquilibrioEcolgicoy ProteccinA mbi ent al) . En 1998, se llev a ca-
bo una re fo rmaconstitucional mediante lacual se reconoce que
toda persona tiene dere cho a un medio adecuado para su desarro-
llo y bienestar (ConstitucinGeneral delaRepbl i ca, a rtculo cuart o, p -
rr a fo cinco adicionado) y que c o rresponde al Estado larectora del
d e s a rrollo nacional para garantizar que ste seaintegral y sustenta-
bl e (ConstitucinGeneral delaRepbl i ca,p rr a fo pri m e ro re fo rm a d o ) .
Cuatro regiones en la geografa de la crisis ambiental
La fo rmacin del mercado ambiental no es un proceso homogneo
en el conjunto del terri t o rio nacional, apesar de la existencia de una
poltica federal ambiental y de un ejercicio de identificacin de pro-
blemas especficos aescala regional (saber ecolgico). El mayor o
menor peso poltico de determinadas re g i o n e s , laevolucin de las
grandes cat s t ro fes industri a l - e c o l g i c a s , la atencin y presin de
los actores internacionales sobre pro blemticas de determinadas re-
g i o n e s , las iniciat i vas dife renciadas de los organismos de lapoltica
ambiental, el grado de madurez industrial de las regiones,son to-
dos ellos factores de un nuevo conocimiento que tendra como
funcin reflejar las condiciones bajo las cuales se construyen los
mercados ambientales en asientos terri t o riales definidos por una
c i e rtaidentidad social.
Mostrar rasgos signifi c at i vos de laaccin de actores re g i o n a l e s ,
nacionales y globales que intervienen en terri t o rios especficos en
Mxico (durante la etapade construccin del mercado ambiental).
Resear cuat ro casos: zonas metropolitanas de la Ciudad de Mxi-
co y de Guadalajara, f ronteranorte y Guadalczar. El marco general
de estatipologaes, sin duda, lacreciente desigualdad que se hage-
nerado en lasociedad mexicana, a lo largo de su terri t o rio y en la
p rofundidad de su estructuraeconmica. Estos casos brindan una
d i versidad de situaciones, una constelacin de traye c t o rias de los di-
versos actore s , que ilustran elocuentemente la diversidad re g i o n a l
que encierralageografa de la crisis ambiental (aun cuando lade-
finicin de re g i n , desde unaperspectiva tradicionalista, no encaje
de un modo equivalente en los cuat ro casos).
Zonas metropolitanas de las ciudades de Mxico y Guadalajara:
el peso de las instituciones nacionales y de la concertacin local
Las mayo res regiones urbanas (zonas metropolitanas de las ciudades
de Mxico, Guadalajaray Monterrey) estn expuestas a una cri s i s
ambiental en todos sus niveles aire, s u e l o, ag u a , p e ro la misma
c risis ambiental es percibida por lacomunidad como uno ms de
los riesgos aque se ven sometidos por el hecho de vivir en entor-
nos urbanos. En este contexto, sus actores llegan anegociaciones y
acuerdos con unaidentificacin puntual de objetivos que tienen una
dimensin econmica. La presenciade grandes empresas es deter-
minante paraeste escenari o, y lo ha sido tambin laap e rtura de una
nu evaconcepcin de modernizacin y flexibilidad ambiental pro-
m ovida por el I N E. Podradecirse que en este contexto urbano es en
donde ha tenido mayor impacto estanu evaconcepcin de poltica
ambiental, por la madurez relativa de losactores: empresas some-
tidas a una importante presin social y poltica desde la segunda
mitad de los aos ochenta; porciones de la sociedad que relacio-
nan el medio ambiente con las demandas polticas; una evolucin
de las instituciones que llevan a cabo la polticaambiental que ha
p e rmitido unamayor pro fesionalizacin y, en general, la constru c-
cin de un mayor acervo de conocimiento cientfico y tcnico so-
b re la contaminacin, sus fuentes y sus efe c t o s ,
1 1
as como lacon-
cienciade que la aplicacin de medidas de polticaambiental dan
por resultado real un proceso de at e nuacin de lacrisis ambiental.
F i n a l m e n t e, como ya se ha dich o, el modelo de ejercicio del poder
poltico en Mxico hasido fuertemente centralizado, y en un pro c e-
so de re e s t ructuracin neoliberal, las demandas de las zonas metro-
politanas re p re s e n t a ron unamayor presin parael poder poltico.
En lazonametropolitana de laCiudad de Mxico es clara lare-
lacin entre la polticaambiental y lacreacin de una capacidad de
medicin del deteri o ro de la calidaddel aire. En la medidaen que
lo segundo haocurri d o, ha sido posible generar respuestas y fi j a r
n o rm a s , induciendo as nu evos comportamientos de los actores y
e s c e n a rios de negociacin, que son condiciones de laconstru c c i n
de mercados.
El ms importante de los nu evos escenarios hasido sin duda la
suspensin de laactividad industrial y de transporte de ciert a sem-
presas, cuando se alcanza determinado nivel de contaminacin at-
mosfrica, situacin que recibe el nombre de contingencia. En
la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, el factor promotor
de las innovaciones institucionales ha sido la alta sensibilidad hacia
la contaminacin del aire, y, de manera especial, el mecanismo de
contingencias ambientales, las cuales implican la paralizacin
de actividades pro d u c t i vas y econmicas en general en un gru p o
s i g n i fi c at i vo de empre s a s. Como resultado de estas medidas, hasido
f recuente labsqueda de mecanismos compensat o rios que perm i-
tan adeterminadas empresas no detener laactividad a cambio de ac-
tuar en otros campos ambientales.
El manejo de las contingencias est a cargo de laComisin A m-
biental Metropolitana(funcionarios del D. F. y del Estado de Mxi-
co) y a laP RO F E PA le corresponde ve ri ficar lareduccin de los nive-
1 1
LaO EC Dhaidentificado alacrisisambiental delasciudadescomo uno de losas-
pectos centralesque lapolticasustentable debere s o l ver en losaosve n i d e ro s. Las ciu-
dades concentran las capacidades de innovacin tecnolgicay social que perm i t i r an
mejorar el medio ambientey en tal sentido, son consideradas como actores clave delas
e s t r ategias mundiales de sustentab i l i d ad . El sector pri vado an no hapenetrado con so-
luciones locales en losmercados ambientales quere p resentan las urbes, y all radican las
e x p e c t at i vas mayo res delosanalistas de laO EC D(Ko nv i t z ,1 9 9 6 : 1 7 - 2 0 ) .
les de operacin de las empresas catalogadas como ms contaminan-
t e s. En lafase I de unacontingencia, las empresas deben disminuir de
30 a40%los procesos pro d u c t i vos que emiten contaminantes alaat-
m s fe r a ; en lafase I I se disminu ye el 70% y en laFase I I I se suspen-
de totalmente la actividad. Cuando se declarauna contingencia, s e
visitan 644 empre s a s.Las estadsticas que generaP RO F E PAsealan una
tendenciadecreciente del porcentaje de empresas que no cumplen
las condiciones definidas por lacontingencia. Con un promedio de
12 contingencias al ao, calculando un tiempo de paro de la activi-
dad industrial de 30%en esos das, se puede estimar que el tiempo
real de detencin de la industria afectada la considerada como
especialmente contaminante es de cuatro das por ao. Esta me-
dida coactiva ha sido el factor detonante de la creacin de un cam-
po de negociacin y bsquedade altern at i vas entre las grandes em-
p resas y las autoridades ambientales El resultado ms notable es la
poltica de convenios vo l u n t a ri o s , la cual consiste en permitir alas
e m p resas mantener la actividad, a cambio de la modernizacin tec-
nolgica de sus procesos y el ab atimiento de la contaminacin en
campos dife rentes al de la empre s a . La modernizacin ambiental
i m p l i c a : cumplir las Normas Oficiales Mexicanas (N O M) en un ran-
go de 20 a 40% menor a lo que la norma fi j a ; actuar sobre el total
de emisiones; un programa adicional que implicael uso de gas; e m-
plear quemadores efi c i e n t e s , un programade inspeccin y monito-
reo intern o sy medidas adicionales. Las medidas de ap oyo al ab at i-
miento general pueden ser el emplear vehculos de distri bucin no
c o n t a m i n a n t e s , o bien adquirir y destruir automviles viejos. Em-
presas que han entrado a este programa son: Procter&Gamble,
Bimbo, Colgate y Corona Jabon e s.
Como resultado de estaestrategiaambiental, se halogrado dis-
m i nuir lafrecuenciacon que se presentan contingencias, alapar
que se disminuy el valor mximo que se considera crtico parade-
finir unacontingencia.
As como en laZ M C M una cadena de cat s t ro fes que se inici
con la explosin en San Juan Ixhuatepec y encontr su expre s i n
ms intensa con los terremotos de 1985 gener las condiciones
paralaaccin norm at i va y punitiva de las autoridades ambientales;
en Guadalajara, lasegundaciudad del pas por el nmero de hab i-
t a n t e s , fue tambin unacat s t ro fe, 1 9 9 2 , la que dio pie al inicio de
acciones de las autoridades ambientales, lo que llev a laconstru c-
cin de un escenario de negociaciones. Uno de los pri m e ro ss e c t o-
res que part i c i p a ron de estaconstruccin fue el de las empresas de
g a l va n o p l a s t i a , un mbito industrial de tecnologaconvencional que
re p re s e n t aba una de las mayo res fuentes de deteri o ro ambiental
con efectos y amenazas directas a la salud humana y funcio-
naba con estndares tcnicos y organizativos cuasiartesanales. Los
empresarios de este sector, presionados por la sbita actividad de
vigilanciade las autoridades ambientales locales, c re a ron unasec-
cin especial, inexistente hastaentonces, d e n t ro de la Cmara de la
I n d u s t ria Metlicade Guadalajara(C I M E G) . Esta nu evafo rma de or-
ganizacin les permiti negociar con las autoridades re s p o ns abl e s
de la administracin del agua municipal para ampliar plazos de
m o d e rnizacin de la tecnologa; a s i m i s m o, se cre a ron misiones
de estudio que visitaron Europa y se estableci unaalianza con la
U n i versidad de Guadalajara para desarrollar una solucin tcnica
ap ro p i adaalas condiciones de las empresas pequeas y medianas
del ramo.
1 2
Este pro c e s ode construccin de una red social como art i c u l a d o-
ra de un mercado ambiental se re p roduce en el caso del llamado
P royecto Guadalajara, o rientado acrear unared de empresas quee s-
tuvieran unidas bajo el mismo sistemade administracin a m b i e n-
t a l . El proyecto fue fo rmalizado en 1996, mediante un convenio de
1 2
CeciliaLezama(1998:4) describeas las circunstanciassociales en queseinicia
estemercado ambiental: No fue sino hasta 1992, con losacontecimientos generados
por las explosionesdel drenaje el 22 deab ri l , que lasociedad tap ata cobr conciencia
de los pro blemas delacontaminacin ocasionados por laactividad industri al . Esta fe ch a
constituy un punto deinflexin en lasupervisin y control de lacontaminacin en la
ciudad de Guadalajara. Fue entoncescuando se empez a sentir lapresin delas auto-
ridadesfe d e r al e s , e s t atalesy mu n i c i p al e s , que empezaron are c o rrer laciudad, f b ri c a
tras fbri c a, pararevisar lascondiciones de operacin de lasempresas y el cumplimien-
to delos re g l am e n t o s , especialmenteen torno alas descargas re s i d u al e s. Lasmultasy
sancionesno sehicieron esperar. Lasituacin era pat t i c a. Unaolade inconfo rmidad se
l evant entrelos empre s ari o s , quesevean asediados y sin soluciones en lamano. L as
multaslos colocaban ante ladisyuntiva decontinuar o no continuar operando, ms an
si se trat abadeclausuras. Por primeravez estaban conscientesde la fi rmeza de losre-
q u e rimientosde las autoridadesy de quecualquier quejade laciudadanasobre su de-
sempeo tendrarepercusiones parasu actividad.
c o n c e rtacin entre un grupo de grandes empresas y sus prove e d o-
re s ,
1 3
e l I N E, P RO F E PA y Lexington Group una fi rma de Boston es-
pecializadaen temas ambientales.El Banco Mundial ap oy con un
financiamiento de 50 mil dlare s , y dos instituciones educat i va s , l a
U n i versidad de Guadalajaray el I T E SM, p a rt i c i p a ron tambin.
El proceso arranc en 1997, mediante lacapacitacin que pro-
p o r c i o n Lexington Group alas empre s a s , lacreacin del sistemay
su aplicacin en ese mismo ao. En 1998, t e rmin la interve n c i n
de la fi rmaconsultoray del Banco Mundial, y se cre un consejo
coordinador integrado exclusivamente por las empresas y las insti-
tuciones acadmicas. Los resultados para1998 sealaban que las Py-
M E Sp a rticipantes haban logrado un mayor grado de avance que las
grandes empresas en la implantacin de sistemas de administracin
a m b i e n t a l , un logro que motiv al Banco Mundial a llevar el tras-
plante del proyecto a otros pases lat i n o a m e ri c a n o s : Colombia y A r-
g e n t i n a . Las transfo rmaciones organizacionales de las empresas se
i d e n t i fican como un proceso de mejora continu a y tienen como
o b j e t i vo lograr la acre d i t a c i na m b i e n t a l I SO1 4 0 0 0 .
F ronteranort e :
Instituciones binacionales parafinanciar el desarrollo
La construccin del mercado ambiental en lafrontera norte de M-
xico es un proceso caracterizado por el peso que tiene la traye c t o ri a
e s p e c ficade administracinbinacional de los recursos nat u r a l e s , re-
forzadapor un acuerdo comercial intern a c i o n a l , en el cual los gru-
pos no gubernamentales de Estados Unidos jugaron un rol decisivo.
A d e m s , su ejecucin estdefinida como un gran programa trans-
nacional de construccin de infraestructura y de recursos humanos
q u e, en gran medida, viene a sustituir alaaccin y la influencia eco-
1 3
Las empresas grandes fuero n : AceiteraLaJunta, A r al m e x , CasaCuervo, C e m e n-
tos Guadalajara, Compaa SiderrgicadeGuadalajara, C Y D SA/ C ri s e l , HondadeMxico,
I BM deMxico, Philips Consumer Commu n i c at i o n s ,Q u i m i K ao, SC I Sy s t e m s. Lasmedia-
nasy pequeas: A p oyo Tcnico Industri al , C o n c retosy Pre c o l ad o s , C o n s t ru val , E s t r al ,
I n d u s t rias Frar, Je t p ac, L A A I FG o m c o, M ov i c re t o, Nacional QumicaIndustri al ,P l as t i k ro m ,
P roductos Qumicos Guadalajara, P roductos Sane de Chap al a, Rpido Pri n t , SI M I Q B,Tak a-
t a,Te g r afik y Urebl o ck .
nmicay polticadel Estado mexicano en su regin p ro p i a y en
ese sentido es un pro c eso particular de laglobalizacin. Gran part e
de laconflictividadpolticaasociadaal T L C A N se haconcentrado en la
amplia zona del norte de Mxico, yaque los aspectos ms sensibl e s
del deteri o ro ambiental han tenido como punto de re fe rencia los fe-
nmenos asociados alarelacin econmica con Estados Unidos.
1 4
Ladebilidad del Estado como agente del desarrollo en las ltimas
dcadas se manifiestaprincipalmente en lafaltade infraestru c t u ra
social en aspectos como: v i v i e n d a , ag u a ,d re n a j e, manejo de re s i d u o s
s l i d o s , reas ve r d e s ,p avimentacin y salud pbl i c a . El explosivo cre-
cimiento del sector de maquiladesde los aos ochenta aument la
mencionadalista de pro blemas ambientales al ag regar la generacin
de residuos txicos y peligro s o s.
1 5
Por estos motivo s , la dcada de
los aos ochentafue tambin especialmente signifi c at i vacomo ini-
cio de dive r s o sconflictos ambientales transfro n t e ri z o s.
A n t e ri o rmente al Tr atado de Libre Comercio, existayauna his-
t o ria importante de convenios y mecanismos para administrar el
1 4
Sealan Miriam A l fie y Luis Mndez (1998:111): R evisando un banco deda-
tossobre preocupaciones pblicasen Mxico, nos sorp rendi el hecho deque en 1993
el 50%de las notascaptadas por laprensahicieran re fe renciaal pro blemade laecolo-
ga(...) Ladiscusin sobreel manejo de residuosindustriales y sustanciaspeligrosasad-
q u i ri mayor preponderanciaincluso que el pro blemadecalidad del aire, casi siempre
el foco principal deatencin en laprensanacional. Este viraje delas preocupacionesp-
blicas tena unaimportante razn de ser: laagudizacin delos conflictosderi vadosdel
c o n t r abando dedesechos industriales provenientes de EU, I n g l at e rray A l e m an i a; lains-
talacin deconfinamientos de residuos txicos cercanos alafronteranorte Sierr a
Blancay Dry d e n ; el descubrimiento de tiraderos clandestinosde desechos industri a-
les txicos en Tijuanay Ciudad Jurez;lapretensin del gobierno norteamericano de
construir basureros de residuos peligrosos y radioactivos cercade lafronteracon M-
xico, y las descargas de residuos de las fbricas norteamericanas en afluentes del Ro
Bravo.
1 5
El medio ambienteen lafrontera norte presenta actualmenteserios pro bl e m as
queafectan lacalidad de vidade su poblacin y condicionan su crecimiento econmico
y social. Lainfo rmacin disponible hastael momento muestraefectos de consideracin
en lassiguientes re as : un mnimo control sobre residuos txicosy peligrosos export a-
dosilegalmenteaMxico o generados regionalmente(principalmente por laindustri a
m aq u i l ad o r a) , y residuos txicosy peligrosos ag r c o l as ; c o n s i d e r ables pro blemas para
larecoleccin y manejo de residuos slidosurbanos; escaso control en las descargas de
aguasservidasdomsticas, agrcolase industriales acuerpos deag u a; mnimainfo rm a-
cin y control de emisiones alaat m s fe r a; ladegradacin derecursosnaturalesy alte-
raciones alos ecosistemas ( Sn ch e z ,1 9 9 1 : 6 ) .
medio ambiente comn. El ms remoto en este siglo es el Tr at a d o
de Distri bucin de Aguas de 1944,
1 6
y en 1983 se haba fi rmado el
Acuerdo de Cooperacin Ambiental Fro n t e ri z o, mejor conocido co-
mo el Acuerdo de LaPa z .
1 7
Este gener los lineamientos bsicos que
seran consagrados en el Plan Integrado Ambiental Fro n t e rizo de
1 9 9 2 . Sin embarg o, la opinin pblicafro n t e riza y los grupos am-
bientalistas cri t i c a ron este plan en virtud de su limitado alcance en
m at e riade seguimiento pblico de las acciones del mismo y, s o b re
todo, por no atender la problemtica de salud ambiental y de re-
cursos naturales. Por ello, poco despus se dio a la luz un nuevo
programa bilateral, llamado Frontera XXI. Su objetivo poltico fue
constituirse en unarpidarespuestaalas crticas ecologistasque po-
dan obstaculizar el T L C A N. El Programase define como un esfuerzo
binacional innovador que ag rupaalas diversas entidades fe d e r a l e s
re s p o n s ables del medio ambiente fro n t e ri z o, tanto en Mxico com o
en Estados Unidos, paratrabajar en colaboracin hacia el desarro l l o
s u s t e n t abl e (D O I, SE M A R NA P, E PA, SSA, H H S, 1 9 9 6 ) .
Su horizonte de vidaes de cinco aos y funciona con funda-
mento en presupuestos federales especfi c o s. Su base operat i vason
g rupos de trabajo sobre temas determ i n a d o s , y parael gobierno me-
xicano el esfuerzo principal radicaen ejercer un mayor grado de des-
centralizacin en la gestin ambiental fro n t e ri z a . Destacael hecho de
que en este programa intervienen prcticamente todas las entida-
des de gobierno de ambos pases que tienen relacin con el tema
amb i e n t a l .
1 8
1 6
Con base en estetrat ad o, laComisin Internacional de Lmites y Aguas(C I L A) tie-
neasu cargo lavigilanciay operacin deobras desaneamiento e infraestructurabilat e-
ralesen mat e riade ag u a.
1 7
El Convenio de LaPaz defini lazonafro n t e rizacomo el reaqueseextiende
100 Km. (62.5 millas) haciael nortey unadistanciaigual hacia el sur delafro n t e r a.
1 8
Paraproteccin ambiental: Se c retara del Medio A m b i e n t e, Recursos Naturales y
Pesca(SEM A R NA P) ,Se c retaradel Desarrollo Social (SED ESO L) y laAgenciade Proteccin A m-
biental de E . U. (EPA) . Pararecursosnat u r al e s :Se m arn ap, D e p artamento del Interior (D O I)
y Departamento deA g ricultura(DA) de losEstados Unidos. Pararecursoshidrulicos: C I-
L A, SEM A R NA P, D O I y EPA. Parasalud ambiental: Se c retaradeSalud (SSA) y el Depart am e n t o
deSalud y ServiciosHumanos de E . U. (H H S) .O t rosactoresinvolucradosen el Pro g r am a
son lassecretaras deRelacionesExteri o re s , de Comunicaciones y Tr an s p o rt e s , deEner-
g a, de Gobernacin y el Instituto Nacional deEstadstica, GeografaeInfo rm t i c a, por la
p artemexicana; y los departamentos de Estado, de Justicia, deTr an s p o rte y deEnerg a,as
como laAgenciaparael Desarrollo Intern ac i o n al , de laparteestadounidense.
El TLCAN fue firmado en 1994. A pesar de los antecedentes en
materia de administracin ambiental fronteriza ya mencionados,
la iniciativa de apertura comercial desat las presiones de grupos
ambientalistas en los Estados Unidos para hacer frente al riesgo
que, en su opinin, s i g n i ficarael libre comercio entre dos pases
con evidentes asimetras industriales y de norm atividad ecolgica:
E n t re los diversos objetivo sde los grupos ambientalistas de E UA, s e
concibi enganchar el acuerdo comercial al desarrollo sostenibl e,
generar salvaguardias para la proteccin ambiental incluye n d o
sanciones rgidas para los casos de incumplimiento de las propias
leyes nacionales, eliminar las ventajas comerciales basadas en
cuestiones ambientales, incrementar el financiamiento para la ad-
ministracin ambiental en Mxico y la regin fronteriza y crear
nuevas est ructuras institucionales para la administracin ambiental
tanto en laarenatrinacional como en lafrontera entre E UA y Mxi-
c o ( M u m m e, 1 9 9 3 : 8 7 ) .
En sus versiones pri m a ri a s , el texto del acuerdo comercial con-
tenare fe rencias generales a cuestiones ambientales, p e ro sin mayo r
p ro f u n d i z a c i n . Sin embarg o, la presin de los grupos ambientalis-
tas estadounidenses (especialmente National Wi l d l i fe Fund y Nat i o-
nal Resources Defense Council) hizo vincular el comercio y el medio
a m b i e n t e. Mxico acept lacreacin de diversas clusulas en re fe re n-
c i aal cuidado ambiental bsicamente convenios sobre ambiente y
c o n s e rvacin intern a c i o n a l e s .D e s p u s , ante el cuestionamiento de
g rupos de presin intern o s , el presidente Clinton pro m ovi unos
acuerdos paralelos sobre cooperacin ambiental y lab o r a l , c o m o
condicin del ap oyo de su gobierno al T L C A N. Este convenio parale-
l o, en re a l i d a d , no ag regaunanu eva estructurade administracin
ambiental en lafro n t e r a , sino que refuerzalapri o ridad a los proye c-
tos de infraestru c t u r a , mismos que yahaban sido anticipados por
los dos gobiernos en acuerdos prev i o s.
1 9
154 REGINY SOCIEDAD/ VOL. XIV / NO. 23.2002
19
En suma,el debate acercadel TLCAN y del acuerdo suplementario en materia
ambiental proporcionaron un importante foro paralaarticulacin de las preocupa-
ciones ambientales fronterizas,pero fallaron al no alterar formalmente los dos pilares
de rgimen de administracin actual: el Acuerdo de 1944 y el acuerdo de LaPaz
(Mumme, 1993: 88).
155 MICHELI/ POLTICA AMBIENTALEN MXICO
Como producto del trat a d o, se han diseado y puesto en march a
instituciones especfi c a s : laComisin para laCooperacin A m b i e n-
tal (C C A) , el Banco de Desarrollo de A m ricadel Norte (B DA N) y la
Comisin de Cooperacin Ecolgica Fro n t e riza (C O C E F) . Las dos l-
timas son innovaciones institucionales que le dan unaidentidad a la
fo rmacin del mercado ambiental fro n t e ri z o, yaque se conv i e rt e n
en un mecanismo de toma de decisiones y financiamiento bina-
cional.Ambos estn constituidos por igual nmero de integrantes
estadounidenses y mexicanos, incluidos representantes de organi-
zaciones no gubern a m e n t a l e s.
La C O C E F tiene por funcin identificar en las comunidades fro n-
t e rizas aquellos proyectos susceptibles de ser financiados por el B A-
DA N, el cual puede operar en ambos pases y financiar los proye c t o s
situados cien kilmetros hacia el interior de cadapas.
La zonaas definidaparalaintervencin de estos dos org a n i s m o s
(vase mapa) es de 320 mil km2, tena una poblacin de 10 millo-
nes de personas en 1990 y se prev que esacantidad se duplique en
el ao 2010, por lo cual se re q u i e ren entre 5.7 y 8.7 miles de mi-
llones de dlares paraenfrentar los pro blemas ambientales. En el la-
do mexicano, en sus urbes, se hainstalado ya el fenmeno de zonas
m a rginadas con necesidades absolutas de servicios bsicos.
D ebido a las condiciones desrticas de lare g i n , 75%de los pro-
yectos estardirigido aatender el pro blemadel ag u a . El capital ini-
cialmente anunciado fue de750 millones de dlare s , y parainicios
del ao 2001 ya se haban ejercido por parte del B DA N 276.35 mi-
llones de dlare s , de un monto total de 986.73 millones de todos
los 44 proyectos existentes, tanto finalizados como en pro c e s o. E l
c u a d ro 2 muestraladistri bucin de los recursos a la fe ch a .
A s , el T L C A N, hare p resentado parala fronteranorte de Mxico el
sustituto de una polticaestatal de desarro l l o, dejando en manos de
instituciones locales y supranacionales la iniciat i va de constituir la
i n f r a e s t ructurafsicapbl i c a . El proceso de descentralizacin de la
administracin pblica que a nivel nacional se desarro l l abadesde los
aos ochentase mat e rializ de modo distinto en laregin fro n t e ri-
zaa partir de los instrumentos creados por el Tr at a d o : la C O C E F y el
B A DA N, b rindando aestazonaunaperspectiva de desarrollo clara-
mente dife renciadadel resto del pas (Mumme, 1 9 9 8 ) .
Cuadro 2
Proyectos certificados por la COCEF y financiados por
el BDAN (al 31/ 3/ 2001)
C o mu n i d ad Po bl ac i n T i p o Costo total Part i c i p ac i n
b e n e fi c i ad a ( m i l l s. d l s. ) del B DA N
( m i l l .d l s. )
AguaPri e t a,So n . 6 0 , 2 3 6 R S 2 . 0 1 0 . 5 0
B r aw l ey, C A. 26,770 A P 24.90 0 . 9 7
C al e x i c o, C A. 26,400 A P 11.33 6 . 4 8
D o u g l as , A Z. 14,000 A P/ SA N 2.00 -
El Pas o, T X. (N W) 90,000 SA N 11.68 -
El Pas o, T X. (EP I SO) 900 SA N 0.16 -
M at am o ro s , Tam p s. - SA N 1.10 -
M e r c e d e s , T X. 15,000 A P/ SA N 11.16 2 . 7 7
P u e rto Pe as c o, So n . 33,115 R S 2.25 0 . 5 2
En constru c c i n
A l t o n , T X.. 6,000 SA N 14.47 0 . 2 6
C d .A c u a,C o ah . 113,194 SA N 80.35 1 6 . 7 3
C d .J u re z ,C h i h . 1,100,250 SA N 31.16 1 5 . 6 6
Del Rio, T X. 42,000 A P 44.63 1 4 . 1 8
D o n n a, T X. 20,000 A P/ SA N 21.62 3 . 4 9
El Pas o, T X. (J RW T P) 47,000 A P 3 7 . 8 2 1 4 . 9 1
El Pas o, T X. (LV W D) 40,000 A P/ SA N 98.35 1 7 . 5 0
H eb e r, C A. 3,400 SA N 3.38 1 . 0 8
M at am o ro s ,Tam p s. 350,000 R S 12.98 p e n d i e n t e
M e x i c al i , B. C. 635,000 SA N 57.36 2 0 . 6 2
N ac o, So n . 6,000 A P/ SA N 1.62 1 . 1 3
N o g al e s , So n . 215,000 A P 39.00 p e n d i e n t e
Piedras Negras, C o ah . 132,651 SA N 57.42 8 . 4 0
P u e rto Pal o m as ,C h i h . 7,490 SA N 5.18 1 . 8 8
R ey n o s a,Tam p s. 473,500 SA N 83.40 3 3 . 5 0
R o m a, T X. 21,000 A P/ SA N 34.18 5 . 5 7
San d e r s o n , T X. 1,128 SA N 3.60 0 . 3 5
San Diego, C A. 1,200,000 SA N 99.59 1 7 . 2 0
So m e rt o n , A Z. 3,200 A P 3 . 4 4 1 . 0 7
T i j u an a, B. C. 1,128,917 SA N 19.52 1 8 . 5 0
We s t m o re l an d , C A. 2,300 SA N 4.41 1 . 9 8
C o mu n i d ad Po bl ac i n T i p o Costo total Part i c i p ac i n
b e n e fi c i ad a ( m i l l s. d l s. ) del B DA N
( m i l l .d l s. )
Diseo completo/
en licitacin
B r aw l ey, C A. - A P/ SA N 13.56 6 . 3 9
San Luis Ro,
C o l o r ad o, So n . 170,413 SA N 13.50 5 . 9 3
En diseo
B e ri n o, N. M . 490 SA N 1.90 -
El Ssab e, So n . 1,100 SA N 0.91 0 . 4 7
H eb e r, C A. - A P/ SA N 4.34 2 . 5 3
L are d o, T X. 3,725 A P/ SA N 21.58 6 . 2 3
N o g al e s , A Z. 21,574 SA N 46.10 3 9 . 5 0
Pat ag o n i a, A Z. 968 SA N 1.26 -
Plan deTexas 23,155 A P/ SA N 8.82 6 . 3 5
R e g. 5 Manantiales,
C o ah . 30,445 SA N/ R S 17.50 -
Te c at e, B. C. 66,164 A P/ SA N 8.10 3 . 7 1
En re d e fi n i c i n
E n s e n ad a, B. C. 250,000 SA N 8.19 -
So m e rt o n , A Z. - SA N 2.72 -
T i j u an a, B. C.
(Ecoparque) - SA N 0.18 -
Total 6 , 3 7 2 , 1 4 1 968.73 2 7 6 . 3 6
C o n t i nuacin del cuadro 2
F u e n t e :I n fo rme de Avance de C O C EF y BDA N, 31 de marzo de2001, w w w. c o c e f. o rg
N o t as : A P= aguapotabl e, SA N = saneamiento, R S= residuos slidos.
G u a d a l c z a r: el frustrado intento de generar un nu evo campo
de negocios ambientales
Uno de los elementos ms signifi c at i vos de laestrategia ambiental
del gobierno en laprimera mitad de los aos noventafue lainicia-
t i va de generar una infraestructura de alcance nacional parael trat a-
miento de los residuos industriales peligrosos (sustancias dotadas de
las caractersticas denominadas C R E T I B: c o rro s i va s , re a c t i va s , e x p l o s i-
va s , t x i c a s , i n f l a m ables o biolgico-infe c c i o s a s ) . Paraello, lanz el
Programa para la Minimizacin y Manejo Integral de Residuos Pe-
ligrosos en Mxico 1996-2000 (PRORIP), el cual representaba de
manera ms clara el nuevo curso de la estrategia gubernamental,
proponiendo una modernizacin ambiental en confluencia con las
tendencias de los negocios intern a c i o n a l e s.
De hech o, la propuesta del gobierno signifi c abacrear un nu evo
sector econmico en el pas con el tratamiento de desechos txicos:
lo que al respecto exista re p re s e n t aba una mnima parte del poten-
cial de negocios que podagenerarse.
En el pas solamente existan dos c o n finamientos contro l a d o s
de residuos peligro s o s. Uno en Mina, N u evo Len, en cuyapro p i e-
dad part i c i p aba desde 1994 Chemical Waste Manag e m e n t , junto con
c apital mexicano. Este confinamiento tenacapacidad para el mane-
jo de residuos provenientes del centro y noreste del pas. El otro es-
t abasituado en Herm o s i l l o, So n o r a , de influencia local.
Segn laevaluacin pro s p e c t i va que realiz el I N E, parael ao
2010 esperara generar un campo de negocios basado en pre c i o s
at r a c t i vos paralainversin y lava l o rizacin de la misma, a c t i va n d o
as una demanda nu eva . Segn el diagnstico re a l i z a d o, las dimen-
siones de lageneracin de residuos industriales peligrosos en Mxi-
co eran que de8 millones de toneladas de re s i d u o s , slo 12%est
sujeto aalgn proceso de reciclamiento (6% es confinado y el otro
6%pasa aprocesos de ap rove chamiento energtico o simplemente
i n c i n e r a c i n ) . Se esperab aunatendencia de crecimiento de este vo-
lumen de 15%en 15 aos, y la aplicacin del programa posibili-
tara que en el periodo mencionado se lograse reciclar el 45% del
total de residuos (17% por tratamiento trmico, 15% con proce-
sos fsico-qumicos, 6%, por solidificacin y el 7% restante por
confinamiento).
Laindustriaqumicaes laprincipal generadora de los re s i d u o s
i n d u s t ri a l e s , con el 40% del total; en segundo lugar est la industri a
metalmecnicay lametlica bsica, con el 10%, y posteri o rmente la
i n d u s t ria elctri c a , con el 8%. Laregin central de Mxico ap o rta el
65% de los residuos totales, y en segundo lugar se encuentra la zo-
nanort e, con 24%.
El plan proponala creacin de una red de centros que ofre c e r a n
servicios de almacenamiento, recoleccin y transporte; estaciones
de transferencia; sistemas de separacin, recuperacin y reciclaje;
tratam i e n t o, c o n finamiento o disposicin final y exportacin o im-
p o rt a c i n .
2 0
El I N Eh aba identificado 55 lugares en el terri t o rio me-
xicano en donde podran instalarse estos centro s. Unavez re a l i z a d a
esta identificacin re g i o n a l , as como elaborado el marco legal den-
t ro de un plan fe d e r a l , seran los gobiernos locales e inve r s i o n i s t a s
i n t e resados los que haran el importante trabajo de conve n c i m i e n t o
a lapobl a c i n , dada laconocida oposicin social ante este tipo de
instalaciones industri a l e s.
Sin embarg o, lainiciat i va se inici y termin con un solo ejem-
p l o, el de Guadalczar,
2 1
regin en la cual se construy el Confi n a-
miento Tcnico de Residuos Industri a l e s , S. A . de C. V. , C OT E R I N. L a
e m p resaera pro p i e t a riade unb a s u re ro de desechos peligrosos en el
municipio de Mexquitic de Carm o n a , d e n t ro del estado de San Luis
Po t o s . Las instalaciones fueron clausuradas en 1989 acausade las
p rotestas de los hab i t a n t e s. Sin embarg o, en 1990, la empresacons-
t ruy un depsito (que calific como estacin de transfe re n c i a
temporal) de residuos peligrosos en la comunidad de La Pe d re r a ,
en el vecino municipio de Guadalczar. En el lapso de 6 meses re c i-
bi 20 mil toneladas de residuos peligrosos en tambos que fuero n
2 0
Lacaracterstica de un C e n t ro Integral parael Manejo y A p rove chamiento de
los ResiduosIndustri al e s , o C I M A R I, eslaconjuncin de un grupo detecnologasque
p e rmiten procesar diversos re s i d u o s : pueden ser recicladoso bien empleados como
c o m bu s t i blealtern o ; pueden destruirse por vadeox id acin trm i c a; pueden solidifi-
carse o bien pueden ser confi n ad o s.
2 1
Guadalczar es un municipio al noroestedel estado de San Luis Po t o s , t i e n e
4 , 244 km
2
y cuentacon poco msde28 mil habitantes(quere p resentan el 1.7%de
lapoblacin del estado). En el 40%desus comu n id adesviven menos de 100 personas.
Estradicionalmente unazonade migrantesparael mercado de E. U.
e n t e rrados acinco metros de pro f u n d i d a d . En 1991, esta instalacin
volvi a ser clausurada por la SE D U E, por mal manejo de re s i d u o s.
En 1993, C OT E R I N o b t u vo un permiso del I N E para operar un
c o n finamiento controlado de recursos peligro s o s , en el mismo
l u g a r, y un mes despus, laempresa estadounidense Metalclad
2 2
a d-
q u i ri 94%del capital de C OT E R I N. La operacin fue pro m ovidapor
el Mexican Investment Board, una organizacin creadapara at r a e r
i nversiones a Mxico, en el marco del T L C A N. La construccin de
nu evas instalaciones tuvo un costo de 40 millones de dlare s , y la
c apacidad de procesamiento serade 350 mil toneladas al ao. L a
e m p resadara empleo a400 personas y los recursos econmicos
que brindaraal municipio re p re s e n t aban anualmente la mitad de
las ap o rtaciones federales que re c i b a .
En el aspecto de lacompetencianacional en una industria na-
c i e n t e, t o m a r aunaimportante parte del mercado de residuos in-
d u s t ri a l e s , yaque los generados en la zona central del pas dejaran
de ser trasladados hastaMina, en Nuevo Len.
El proyecto fue el motivo de unaamplia controve r s i a . Au n q u e
existi una opinin tcnicafavo r able asu operacin (lo ms desta-
cado fue una auditorapor la P RO F E PA, el Colegio de Ingenieros Civi-
les y la Comisin Nacional del A g u a ) , unaparte importante de lap o-
blacin local y de la capital del estado, adems de la presenciaactiva
de grupos ambientalistas como Gre e n p e a c e, g e n e r a ron una re s p u e s-
tapolticadel gobierno del estado de San Luis Potos para cancelar el
p roye c t o, con el argumento de que el 20% de las especies de cact-
ceas de la zonasemidesrtica en la cual se encuentra Guadalczar, e s-
t aban en peligro de extincin y, por tanto, el 16 de septiembre de
1997 se decret la fo rmacin de una rea natural protegida de 188
mil 758 hectre a s. El decreto del gobernador Horacio Snchez Un-
zueta estuvo ap oyado en un estudio del Instituto de Biologade la
2 2
Metalclad Corp o r ation esunaempresacon sede en New p o rt Beach ,C al i fo rn i a;
sus planes de expansin en el mercado mexicano implicaban controlar el 70%del ne-
gocio del manejo dedesech o s , y con vistas aello haconstruido unared de empre s as
en Mxico en camposcercanos: consultoraambiental (Consultora Ambiental To t al , S.
A . ) , reciclaje de residuospeligrososparacombu s t i bles alternosen hornos decemento
(QumicaOmega, S.A . ) ,c o n finamiento e incineracin (Ecosistemas del Potos) (Oake s ,
F i t z w i l l i am s ,1 9 9 8 ) .
U NA M, el cual catalog lazonacomo principal centro de dive r s i d a d
de cactceas a nivel mu n d i a l .
En el mismo ao de 1997, la empresaMetalclad interp u s o u n a
demanda por 70 millones de dlares contrael gobierno mexicano
por los daos y perjuicios provocados al no haber podido ejercer su
d e re cho de propiedad en torno ala inversin re a l i z a d a , a causa de
lapolitizacin creada por intereses ajenos al inters pbl i c o . E s t a
demanda contra lalibertad de unainversin internacional se at i e n e
al captulo 11 del T L C A N,
2 3
el cual establece que los dere chos de pro-
piedad no pueden estar subordinados aregulaciones que favo re z c a n
i n t e reses nacionales. El panel arbitral (30 de agosto de 2000) deter-
min que Mxico viol el T L C A N y, en consecuencia, el pago de una
indemnizacin de 16.7 millones de dlares a Metalclad, s i t u a c i n
que este pas trata de reve rt i r, a rgumentando el carcter federal de su
o rganizacin poltica y administrat i va , y que en mat e ria de desech o s
t x i c o s , en Mxico se tienen objetivos de regulacin legtimos (E l
F i nanci er o, 2 0 0 1 ) . Laevolucin de estaexperienciaes una muestrade
las diversas dimensiones que adquiere este intento de modern i z a-
cin ambiental de parte del gobiern o. E j e m p l i fica la fo rmaen que
se generan reas de inters especficas por parte de actores de las es-
t ructuras sociales y polticas, tanto desde el nivel inmediato o local
como hastaun contexto institucional transnacional y, en este senti-
d o, es un ejemplo de laconfo rmacin del mercado ambiental en
M x i c o, en su dimensin re g i o n a l . Los diversos ngulos de esta
c o n s t ruccin son:
1 . Reflej un conflicto que enlazalaescalaregional ala intern a c i o-
n a l , y ello es la clave del xito de las comunidades locales. E n
e fe c t o, este conflicto, as como otros de semejanza fo rmal en que
las poblaciones locales re chazan proyectos econmicos moder-
2 3
Estefue el tercer caso en que empresasde E.U. p l an t e aban demandas contrago-
b i e rnosdel T L C A N por oponerse al libre comercio. Los otros doscasosfueron deempre-
sasqumicasfrenteal gobierno deCanad. Laparadojaimplcitaes quecon el pri n c i p i o
de quelosdere chosde pro p i e d ad , en rgimen de libre comercio, son superi o res al inte-
rs pblico por ejemplo los objetivosde tipo ambiental, el T L C A N puede ser re al-
menteun freno al desarrollo ambiental, como teman los gruposambientalistasque se
oponan al mismo.
n i z a d o re s ,
2 4
mostr la ap a ricin de una nu eva etapaen lacual l a
relacin de las sociedades regionales con su medio ambiente tie-
ne repercusiones intern a c i o n a l e s , pues entran en las yafo rm a d a s
redes de inters de la globalizacin.
2 5
2 . Cuestion lacapacidad de gestin gubern a m e n t a l , guiadapor la
tradicin de un Estado f u e rt e : Laexperienciade un gobiern o
local oponindose fo rmalmente aunainiciat i vadel c e n t ro , y
l l evando con ello al gobierno federal aun conflicto legal intern a-
c i o n a l , tambin re p resentaunanovedad en la vidasocial y polti-
ca de Mxico, aunque se inscribe en unatendenciaa lacrec i e n t e
desvinculacin entre el centro y laperi fe riapolticas de Mxico.
En medio de estos actore s , las autoridades ambientales care c i e ro n
de fuerza real para impulsar su proye c t o. Unade las lecciones que
dej laexperiencia es la ausenciade normas y mediciones legiti-
madas socialmente que permitan tomar decisiones polticas y
econmicas para los actores del mercado ambiental.
3 . El caso signific un importante obstculoa los planes de expan-
sin de negocios ambientales, y es una contradiccin con las
e x p e c t at i vas en ese campo deri vadas del T L C A N. Una empresa in-
2 4
C as u al m e n t e, t u vo lugar otro conflicto queopuso alospoderesy lasociedad lo-
cal contraautorid ades demayor rango, einclusive lamismaSEM A R NA P. Se trat del con-
flicto de1995 en Te p o z t l n ,M o re l o s ,c u yapoblacin no permiti lacreacin deun club
de golf, argumentando que se emplearael aguadelaregin para finesno urbanos. Se-
gn el dictamen de impacto ambiental de lasautorid ades ambientales, el club no d a ar a
lacapacidad derecibir aguadelapobl ac i n . Sin embarg o, el proye c t o, en el quepart i c i-
p abademodo primordial capital extranjero, fueabandonado tras laresistencialocal, y
el fo rm ato del conflicto fueel de la sociedad contraunaempresaextranjeraap oyad ap o r
au t o rid ades federalesmexicanas.
2 5
Setratadeluchasqueson tradicionales en A m ricaLat i n a, como lasdelos trab a-
j ad o res delaselvaamaznicaen Brasil frente alasgrandesempresas taladoras, losindios
m ap u chesen Chilepor ladefensade susrecursosfo re s t al e s , o lospescadoresy camp e s i-
nos en Tab as c o, f rente al ecocidio querealizaPe m e x .N at u r al m e n t e, laluchadel EZL N e n
unaregin de Chiapasesel momento e s t e l ar deestarelacin local/ global en pre s e n-
ciade nu evosactores y redes de laglobalidad. No son conflictosnu evo s , y puede decir-
se que caracterizan al desarrollo capitalistade A m ricaLat i n a,n o rmalmenteoponiendo
acomu n id ades locales frente agrandesempre s as. Sin embarg o, en lamedid aen quela
globalizacin creauna i n s t i t u c i o n al i d ad que se impregna del concepto de sustentab i-
l i d ad , y consecuentemente ap arecen dere chos y obligaciones delos actores globales, e s
p o s i ble queestasnu evascrisissociales en escalaregional se conv i e rtan en temas
sancionadospor unanu eva c o n c i e n c i ai n t e rn ac i o n al .
t e rn a c i o n a l , lder en su campo, ha visto frustrada su intencin de
iniciar una etapa de expansin en un mercado que promete di-
namismo, pero tiene an muy inmaduros los mecanismos for-
males y polticos para su implantacin. Si bien es cierto que
reducen las posibilidades del circuito de los negocios ambien-
tales, por otra parte, desde nuestra definicin del mercado am-
biental, son un factor de crecimiento de ste por las nuevas
persp e c t i va s , opiniones y actores que hace interve n i r.
4 . Laexperienciade Guadalczar expresalacomplejidad del mer-
cado ambiental mexicano. Puso en accin a diversos actore s. Po r
unapart e, a las autoridades ambientales encabezadas por el
I N E que haban generado un programaparavincular lapoltica
ambiental alas tendencias de lainversin intern a c i o n a l , p ro g r a-
maque constitua sin dudalaparte ms avanzadade laintegra-
cin de Mxico alas corrientes de laglobalizacin del merc a d o
a m b i e n t a l . El efecto que gener este re chazo frente aunainsti-
tucin que re p resenta laparte ms innovadora y avanzadade la
polticaambiental mexicanaes un dato re l evante que hablade las
contradicciones y del contenido poltico que tiene la confo rm a-
cin del mercado ambiental.
5 . Lacomunidad local se mostr pro t ag o n i s t a , aunque nuncase po-
drsaber en qu medida laopinin generalizadade lamisma se
i n c l i n aba por el proyecto de laempre s a , con lo que ello signifi-
c abageneracin de trab a j o, y en qu medida lo negab a .Tr at n-
dose de unacomunidad extremadamente empobre c i d a , su vo z
s i e m p re fue recogida de manera parcial por los opositores al
p royecto (unaprensa p ro g re s i s t a , g rupos ambientalistas, a c a-
d m i c o s ) . Puede decirse que Guadalczar mostr el import a n t e
p apel que, bajo determinadas circunstancias, pueden tener los
medios como fa c t o res de decisin en la fo rmacin del mercado
a m b i e n t a l .
C o n c l u s i o n e s
Impulsado por fa c t o res internos (crisis ambiental y prdida de con-
sensos bsicos tradicionales por las re e s t ructuraciones neoliberales)
y por tendencias externas (creacin del mercado ambiental global),
el Estado mexicano cre , desde la segunda mitad de los 80, unapo-
ltica ambiental. stafue laconjuncin de construccin de sab e re s
ecolgicos y norm atividad asociada a los mismos, y construccin de
acciones colectivas en re g i o n e s. Se inici as una geografade la cri-
sis ambiental, como expresin del poder estatal concre t o, f r ag m e n-
tado en mercados ambientales con actores re a l e s.
Mxico se incorporaas al proceso mundial de construccin del
mercado ambiental. Ello significa el despliegue de los actore s , t a n t o
globales como nacionales y re g i o n a l e s , en las diversas regiones en
las cuales se manifiestael quehacer econmico y social ante lacri s i s
a m b i e n t a l .
Las cuatro regiones analizadas muestran la heterogeneidad de
este fenmeno. La geografa de la crisis ambiental le brinda espe-
cificidades territoriales a una concepcin nica del poder estatal
(la poltica ambiental) y conduce ava l o r a r, reconocer y analizar el
peso defi n i t i vo que adquiere cada mercado ambiental re g i o n a l , c o n
sus actores capaces de generar innovaciones institucionales, fo rm a s
de consenso frente ala polticaambiental o con la poltica ambien-
t a l , o p o rtunidades de negocios y, en general, todalagamade accio-
nes colectivas o pri vadas que le dan identidad ala relacin entre
economay sociedad.
En este trabajo intent mostrar, mediante cuat ro casos re g i o n a-
l e s , de qu manera el tema de lacrisis ambiental ha constituido un
polo de accin de actores sociales tanto locales como nacionales y
g l o b a l e s , dando por resultado lo que llamo lanecesidad de crear un
s aber geogrfi c o , unido al s aber ecolgico, en la elaboracin de
una poltica ambiental, c apaz de permear y conducir (gobern a r )
laaccin colectiva en el nivel re g i o n a l .
Recibido en marzo de 2001
R evisado en juniode 2 0 0 1
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