Programacin en Derechos y polticas sociales hacia los nios y nias.

El Modelo de Gestin Local en polticas de infancia y adolescencia R.I.A.

Osvaldo Torres G. Antroplogo. Director Ej. ACHNU

El desarrollo del enfoque de Derechos en los programas sociales es una cuestin que relaciona teoras y mtodos, uniendo lo que hasta hace poco era dividido, cual es la suposicin que se pueden implementar programas de accin social y obtener resultados como si stos no tuvieran que ver con un enfoque explcito o implcito de los programas y del tipo de sociedad que contribuan a forjar. En este sentido el enfoque de Derechos es un paso positivo, pero ser un paso decisivo cuando ste se transforme en prcticas promotoras de derechos que permitan cumplir las metas de su ejercicio pleno. Un salto de esa magnitud se relaciona con el proceso de cambio de la idea del Estado Benefactor al de Estado Social de Derecho -cuestin que por supuesto trasciende el tratamiento de esta ponencia- siendo importante resaltar que no slo son dos institucionalidades distintas sino dos mentalidades diferentes y por tanto prcticas desarrolladas desde otra visin de las relaciones del Estado y la ciudadana. Nuestra institucin, ACHNU, viene desarrollando varios programas que pretenden innovar en las polticas pblicas, tanto las dirigidas hacia los nios como los jvenes. Desarrollar, para mayor claridad, las implicancias y lecciones aprendidas y corroboradas en el trabajo de las Redes de Infancia y Adolescencia, sobre la base del enfoque de derechos que implementamos para todos nuestros programas El desarrollo de una propuesta de gestin local en polticas de infancia, el modelo Redes de Infancia y Adolescencia-RIA, se ha implementado en 70 municipios del pas, la mayora de ellos con importantes cifras de pobreza. Ha 1

obtenido el Premio a la Innovacin en Ciudadana y Polticas Pblicas que entrega la Fundacin Nacional para la Superacin de la Pobreza y el Centro de Anlisis de Polticas Pblicas de la Universidad de Chile, con el apoyo de la Fundacin Ford. De esta experiencia, que tiene 6 aos, se relevan diversos conceptos y componentes que son importantes para la construccin prctica de una programacin en derechos en las polticas sociales dirigidas a nios y adolescentes, particularmente aquellas de carcter descentralizado, que utilizan el territorio como centro de su accionar y al municipio como espacio de legitimacin de la poltica social. Un primer componente del enfoque de derechos es el paso del discurso de la Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio a su operacionalizacin, lo que demanda una redefinicin conceptual en los profesionales del rea as como un giro en las polticas sociales dirigidas a este grupo de edad. Esto implica nuevas estrategias metodolgicas y nuevos objetivos estratgicos, lo que permitir mejorar la gobernabilidad, otorgar sustentabilidad a los programas e incrementar la eficiencia en el accionar para disminuir la pobreza. Esto significa que la Convencin sobre los Derechos del Nio no es un anexo incorporado al discurso o a la capacitacin de los operadores sociales, sino que es un instrumento que orienta la construccin de las estrategias de intervencin de largo plazo y permite generar los indicadores tanto de resultados como los de rendimiento que a su vez posibilitan medir logros, establecer responsabilidades de cada instancia y sus formas de respuesta a esas responsabilidades. La realidad ensea que los pobres son mayoritariamente nios y particularmente nias, pero adems ellos no son reconocidos como personas en el sentido integral, con sus opiniones, su forma de ser, su contribucin a la vida social y cultural del pas, lo que traba la capacidad de los adultos, incluidos polticos y profesionales, para verlos como potenciales actores de las soluciones a los problemas en que viven. La Convencin sobre los Derechos del Nio entrega esa posibilidad, respetando las particularidades culturales y el papel de sus familias.

Un segundo componente es la bsqueda de articulacin de las polticas sectoriales que se implementan de forma independiente y muchas veces en tensin entre ellas.

Institucionalizacin Polticas actuales

POLTICAS SECTORIALES Institucin Objeto de polticas Escolar Abandonado

Educacin Justicia-Sename

Escuela Hogares-COD

Salud JUNJI- Integra Instituto Nac. Deporte JUNAEB CONACE

Consultorios Jardines Infant. J. de V, colegio. Escuela Previene

Enfermo Pre escolar Deportista Alimento Esc. drogadicto

Las lgicas sectoriales en la administracin pblica, como se sabe, provienen de los procesos de especializacin burocrtica que se requieren para aumentar la eficiencia del uso de los recursos. Esto funciona bajo el supuesto que todos los individuos requieren de servicios sociales (polticas universales) con un Estado fuerte; pero en las condiciones actuales, de dbiles Estados que administran segmentados sistemas de educacin, salud, previsin, y organizan la entrega de subsidios, esto no puede funcionar eficaz y eficientemente desde la pura sectorialidad. Aparece entonces necesario trabajar intersectorialmente. Esto es sabido, pero el punto es que la coordinacin intersectorial tampoco funciona pues las competencias polticas y presupuestarias estn por sobre el propsito de la intervencin integral. Nuestra experiencia indica que el paso a 3

la intersectorialidad a nivel territorial y en el campo de la intervencin con nios y adolescentes- es posible si, tanto los procesos de diagnstico se realizan compartidamente y de forma participativa como el anlisis de sus resultados, e introduciendo la participacin de quienes se supone son el objetivo de su accin. Este es un proceso an no institucionalizado por lo que debe ser animado desde el poder para que se haga efectivo.

Un tercer componente es la necesidad de abrir desde lo pblico un espacio real de trabajo con las instituciones privadas, como con las organizaciones comunitarias del nivel local y provincial que se relacionan con las polticas pblicas que impactan en los nios.

Presencia Sociedad Civil

DEBILES ORGANIZACIONES SOCIALES y ONGs Y SUS ARTICULACIONES ROL ACTIVO ORGANIZACIONES

La situacin actual mayoritariamente- es de una carencia de voz y decisin efectiva de los organismos comunitarios y que son claves en lo que se ha dado en llamar el capital social. El que esto sea as tiene muchas razones -que escapan a este trabajo- siendo algunas de ellas: el tipo de transicin que desactiv la presencia de las organizaciones, el repliegue a la familia y lo individual que provoc el crecimiento econmico libremercadista, la falta de actualizacin de los viejos dirigentes sociales, la estructura vertical del poder municipal, la sub valoracin por los expertos de la opinin y saber local de las comunidades, el carcter dirigista y paternal del funcionario pblico, etc. Para que efectivamente se produzca un trabajo que impacte en la vida de los nios se requiere de una articulacin efectiva y horizontal entre los actores de la sociedad civil y el sector pblico local. No se trata de horizontalizar o hacer comparables el poder y cobertura de los actores, pero s de reconocer que no hay posibilidad de cumplir metas en el plano de los derechos del nio sino hay construccin en comn de esas metas y luego una implementacin 4

coordinada y una evaluacin compartida. Esto implica, particularmente en el mbito local, el que la participacin sea efectiva, es decir ponga en discusin tanto los recursos humanos y financieros como las responsabilidades de cada actor. Esto debera comprenderse como una participacin que habilita socialmente y no como una formalidad tipo consulta. El cuarto factor es que en el desarrollo de la experiencia, los nios y nias deben cobrar visibilidad, a travs de su opinin y participacin.

Presencia de Nios y Nias

AUSENCIA DE VOZ Y PRIORIDAD DE NIOS PARTICIPACION NIOS Y NIAS

Este punto generalmente se vanaliza. Se asume como una innovacin entretenida o que hace perder el tiempo; o hasta peligrosa porque no se les puede controlar o porque fomenta la falta de respeto y la devaluacin de sus deberes. Esto no es menor, pues la experiencia indica que parte fundamental del xito del programa RIA esta en esta estrategia de posesionamiento del nio y la nia como un igual con capacidad y derecho de expresin y de acceso a informacin y un sujeto con derechos especficos por su condicin de vulnerabilidad etrea. Se debe producir una comprensin racional y un vnculo emocional respecto al sujeto nio. Esto implica que el conocimiento racional no est despojado de la subjetividad y por ello de la capacidad de accin, lo que significa que en el mbito social la eficiencia racional por s misma es incapaz de construir nuevas realidades intersubjetivas. No son los otros, los nios objetos de nuestra intervencin, son parte del nosotros. Al construirse participativamente el diagnstico de la situacin de la niez en una comuna, incorporando a los nios, se los est conociendo y al conocerlos se rompen los estereotipos, los prejuicios y se genera un sentido a la accin que provoca un compromiso con ese nosotros. Esto ayuda a que las instituciones especializadas se des-apropien de sus nios (los nios del Sename, los 5

niitos de la JUNJI, las nias del Hogar tal o cual, etc) y pase a ser un tema de todos, as no se des-responsabiliza a las instituciones y stas se pueden apoyar en las dems. Lo dicho respecto de los nios es vlido para todas aquellas personas que son tratadas socialmente como menores, tales como los pobres, los discapacitados, los jvenes populares y hasta hace poco los pueblos originarios. Todos los componentes anteriores nos llevan a la idea de trabajo en Red. La red entendida como una interaccin institucionalizada que tiene propsitos comunes. Es decir, hay pasos concretos que ejecuta y ayudan a su propia constitucin: la creacin de un catastro de potenciales miembros con sus programas y coberturas; el diagnstico participativo para nios, adultos e instituciones; el taller de anlisis de los resultados, verdadero hito que permite la coordinacin, la des-sectorializacin y la sinergia; la formulacin del Plan Comunal de Infancia y Adolescencia; la ejecucin de programas claves. En este trayecto se fortalecen lazos, se sensibiliza y se responsabiliza a quienes actan a nivel comunal. La Red es un producto que desencadena nuevos procesos a condicin que haya creado un sentido de pertenencia, de valoracin social y de construccin de cambios efectivos. Es el lugar donde las personas se hacen sujetos, realizan un autoaprendizaje y contribuyen al desarrollo; es un espacio de habilitacin social, creador /generador de competencias ciudadanas de todos sus integrantes; no son meros vnculos coherentizados para la asistencia social, o la entrega de un servicio a un individuo externo a la Red. Para esto es central la diferencia entre la Red de instituciones y la Red social abierta, siendo la primera aquella que coordina las instituciones especializadas y la segunda la que sostiene la capacidad de integracin a la comunidad en tanto participan de ella la primera y las organizaciones sociales como las de nios y nias. De acuerdo a lo anterior, la experiencia de obtencin de resultados no es independiente del proceso que se construye para ello. En el proceso se ponen en juego concepciones, vivencias y los propios productos a obtener. En este sentido queda en cuestin la deformacin evaluadora de puros productos que mediatiza la riqueza productiva del proceso, pues estamos en presencia de procesos que generan productos y ello es central para que los productos hayan generado redes, capital social mas all del capital humano.

Propuesta de transformacin y reproduccin

Estado Burocrtico estandarizado Polticas pblicas sectorializadas Org. Soc. y ONGs dbiles Ausencia de Nios y Adolescentes

Dispositivo Productor de bienes de capital social

Enfoque terico

Programacin en Derechos

Estrategia Intervencin ante vulneraciones de Dros Crear y fortalecer instrumentos Alianzas gob., soc. civil, medios.

Estado Burocrtico Dialgico

Intersectorializacion de Polticas

Rol activo organizac Sociales

Participacin Nios, nias Adolescentes

Al considerar lo anterior, la programacin de polticas sociales que se sustenten en un enfoque de derechos de los nios y nias a nivel local, promueve una modificacin a nivel de las polticas pblicas, que deben pasar desde la estructuracin clsica, del aparato burocrtico mecanizado que requiere funcionarios capaces de aplicar procedimientos estandarizados a un funcionario reflexivo, motivado por un sentido compartido que se construye por una visin y plan del cual ha participado, compartiendo con los propios sujetos a los cuales dirige su accin: los nios y nias. Esto implica una innovacin profunda pues requiere de sujetos conscientes de sus derechos y organizaciones e instituciones garantes de stos.

As se integra un elemento clave de la programacin con enfoque de derechos, el del garante de esos derechos. Es fundamental en la implementacin de los Planes Comunales de Infancia y Adolescencia definir qu instancias son las responsables de garantizar el cumplimiento del derecho vulnerado y su jerarqua. Esto refuerza la idea que las personas tienen derechos que son exigibles y que son reconocidos social y jurdicamente, lo que apoya el proceso de constitucin de sujetos colectivos capaces de articularse y poner en tensin a las instituciones responsables de superar la situacin. En el plano de los nios hay garantes pblicos, pero tambin las familias y las instancias comunitarias, deben ser involucradas tanto en garantizar los derechos como en las medidas para hacer factible su respeto. Como se sabe que una sociedad plenamente respetuosa de los derechos es un ideal, esto permite construir planes que sobrepasan la respuesta coyuntural o de emergencia que generalmente es asistencial, para abordar una poltica de objetivos claros de mediano y largo plazo que precisa responsabilidades y puede ser monitoreada por las redes. Con esto se agrega la idea que es fundamental trabajar con la nocin de Programas, pues los proyectos tienen un alcance limitado en el tiempo y su impacto no permite por lo general- modificar conductas y sistemas de creencias. Por otra parte se ha dicho que las polticas sociales deben ser capaces de apoyar la generacin de capital social. El punto es interrogarse por cul es el dispositivo capaz de continuando la analoga econmica- producir bienes de capital, cual es el sector productor de aquello capaz de producir capital social. A nuestro juicio el dispositivo est en el enfoque terico que asume que la sociedad es una construccin entre sujetos capaces de modificar sus condiciones de existencia, de reproducirla y transformarla, en tanto ejerce derechos y crea nuevos derechos. Esto contradice, por supuesto, la idea de la muerte de la poltica y la autorregulacin sistmica de lo social. El aspecto metodolgico del dispositivo es la nocin de Red social, no de usuarios que accesan a un sistema en red; sino a una red de relaciones de las cuales el sujeto es su constructor, diferencindola de los sistemas asistenciales que incluso pueden funcionar como Red institucional para derivaciones. Por ello, como estrategia se sostiene en la efectividad de la accin para modificar la situacin de vulneracin de derechos a travs de programas, a la vez que trabaja en la institucionalizacin de las soluciones que garantizan su posterior respeto (articulacin con redes nacionales, contribuyendo al Plan Nacional de Accin y su monitoreo, formulando propuestas de polticas, etc.) y aborda del tema de la transformacin cultural de la sociedad a travs de la sensibilizacin de los medios de comunicacin, el sector privado y la administracin pblica. 8

Finalmente, hay que sealar que este tipo de diseo tiene poco de funcionalismo y mucho de valoracin de lo cultural. Tiene una aproximacin critica al modelo econmico neoliberal y su sostenibilidad pasa por modificar la distribucin del ingreso. Esta referido ms a la idea de inclusin social que a la de Gestin del Riesgo Social.

Octubre, 2002.

Bibliografa: Vsquez E. y Mendizbal E., Estado y Problemas de las polticas de proteccin social en Amrica Latina en Cooperacin Sur, Poltica Social: Red de seguridad o trampoln?, N 2, 2001. Ed. PNUD. Alianza Save the Children, Programacin de los Derechos del Nio, Como aplicar un enfoque de derechos del nio en la programacin. Diciembre, 2001. Mimeo. Gutirrez Claudia, Red de Infancia y Adolescencia: construyendo ciudadana a partir de sus derechos, en Espacios Locales y desarrollo de la ciudadana, FUNASUPO-CAPP U de Chile, Noviembre, 2001. ACHNU-PRODENI, Modelo de Gestin en polticas de Infancia-RIA, 1998. Serrano Claudia, Participacin www.cursos.uvirtual.cl. Octubre 1998 Social y Ciudadana, en