Jos Luis Cantini. La autonoma y la autarqua de las universidades nacionales.

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CAPITULO IV
CONCLUSIONES PRELIMINARES
1. De esta aproximacin inicial a los principios de autonoma y autarqua universitarias
garantizados por la Constitucin reformada pueden extraerse algunas primeras
conclusiones muy generales, a modo de sntesis de lo hasta aqu expuesto y de
orientacin para el resto del estudio. La primera es, obviamente, la elevacin de la
autonoma y autarqua de las universidades nacionales a principio de jerarqua
constitucional. Hasta la reforma ambas tenan su fuente y fundamento en la ley, y por
consiguiente, sta poda no slo reglamentarlas, sino incluso suprimirlas: la discrecional
dad legislativa era total. Hoy ya no es as. La ley podr reglamentarlas, pero no negarlas
ni siquiera reducirlas a mrgenes irrisorios.
La segunda conclusin est ntimamente relacionada con la primera, hasta el punto de
parecer su opuesta: es la ratificacin de la competencia del Congreso en materia
universitaria. En efecto, como vimos en el captulo I (n 1), la referencia a la autonoma y
la autarqua universitarias est incluida en una norma que comienza diciendo que
"Corresponde al Congreso: (...) Sancionar leyes de organizacin y de base de la
educacin, (...)" (art. 75, inc. 19). Ms elocuente an en este aspecto es el hecho de que
la reforma mantuviera ntegramente el antiguo inciso 16 del artculo 67 (hoy inciso 18 del
artculo 75) que, entre otras cosas, establece que corresponde al Congreso dictar "planes
de instruccin general y universitaria", norma cuya interpretacin por parte la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin vimos tambin en el primer captulo. La concordancia
entre esta conclusin y la anterior no ofrece mayores dificultades: como acabamos de
decir, el legislador debe garantizar la autonoma - autarqua de las universidades, pero
puede regularla razonablemente. En otras palabras, la "poltica" universitaria es
competencia del Poder Legislativo
1
.
La tercera conclusin es la distincin y, al mismo tiempo, la compatibilidad de la
autonoma y la autarqua de las universidades. No se trata de un tema menor, segn se
ha podido apreciar en los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales comentados
precedentemente. Decir que ambos conceptos son distintos significa que la autarqua no
est subsumida en la autonoma, como pretendi parte de la doctrina. Y decir que son
compatibles significa que no se oponen, como lo pretendi otra parte de la doctrina, sino
complementarios. Si as no fuera, hubiera bastado con mencionar slo uno de los dos
conceptos, cosa que fue desechada expresamente en el seno de la Convencin. Por
tanto, las universidades nacionales siguen siendo entes autrquicos - como siempre lo
sostuvo la jurisprudencia y la doctrina mayoritaria - , pero adems son autnomas. O, si
se prefiere, son autnomas sin dejar de ser autrquicas. La interpretacin lgica de este
doble carcter consagrado por la Constitucin es que son autrquicas en algunos
aspectos y autnomas en otros.
La ltima conclusin - adelantada al comienzo - es que las nociones de autonoma y
autarqua universitarias son nociones preexistentes a la reforma constitucional y no
creaciones de ella, vale decir que la novedad no reside en el contenido de la autonoma-
autarqua sino en su jerarqua normativa. Esto se desprende - como ya se dijo - de la
ausencia de precisiones acerca del contenido y los alcances de ambos trminos, a
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diferencia de lo hecho en los casos de otras autonomas mencionadas en el texto
constitucional reformado. En otras palabras, los constituyentes consideraron que la
autarqua estaba tipificada tcnicamente por la legislacin, la doctrina y la jurisprudencia;
y que la autonoma, a falta de una tipificacin tcnica rigurosa, constitua social y
polticamente un valor entendido, y como tal, enteramente asequible en sus grandes
lineamientos al futuro legislador. Todo lo cual pone de relieve - como tambin se dijo - la
importancia que revisten para su cabal interpretacin los antecedentes legislativos,
doctrinarios y jurisprudenciales
2
.
2. Como se puede apreciar, estas conclusiones preliminares, por lo dems casi obvias, no
resuelven automticamente todos los problemas que pueden suscitarse en la prctica
ante una norma reglamentaria posterior a la reforma, como lo demuestra lo ocurrido
apenas sancionada la ley 24.521. Tal cosa no debe extraar, pues es lo que siempre
ocurre con los principios muy generales.
Por eso, como ya se adelant, adems de dejar sentados tales principios, es necesario
aplicarlos a las diversas cuestiones particulares, en las que estn en juego concretamente
la autonoma y la autarqua, entre las cuales, a nuestro juicio, sobresalen las siguientes:
Aprobacin de los estatutos.
Estructura acadmica y los rganos de gobierno.
Contralor jurisdiccional de los actos definitivos de las universidades.
Designacin del personal docente y no docente.
Admisin, permanencia y promocin de los alumnos.
Rgimen econmico-financiero.
Intervencin a la universidad.
A ellas hay que agregar otras tres cuestiones que afectan tambin a las universidades
individualmente consideradas, pero ante todo y de un modo muy especial al sistema
universitario en su conjunto, a saber:
Coordinacin interuniversitaria.
Titulacin y habilitacin profesional de los graduados.
Evaluacin y acreditacin acadmicas.
La aplicacin de los principios generales a estas cuestiones particulares debe hacerse
obviamente, en cada caso, con referencia a normas concretas sancionadas por el
Congreso en funcin de sus atribuciones para dictar planes de instruccin universitaria y
leyes de organizacin y de base de la educacin, pues slo as puede juzgarse si aqullas
poseen la razonabilidad exigida por la Corte Suprema a toda norma reglamentada de
derechos o garantas constitucionales o si, por el contrario, careciendo de ella, responden
a un propsito abierto o encubierto de retacear a las universidades la autonoma y
autarqua garantizadas por la reforma constitucional.
Tal como se adelant en el captulo I (n 4), esto es lo que haremos en la segunda parte
de nuestro trabajo, a partir de los antecedentes legales, doctrinarios y jurisprudenciales,
pero ahora con especial referencia a la ley 24.521.
Notas
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1. Vanossi expresa al respecto:
"Cuando en un sistema poltico existe un proyecto nacional de transformacin que reviste
cualidades de autntica representatividad popular, la universidad no puede darse
autnomamente su propia poltica escudndose en la autonoma universitaria, porque, en
el caso en que no coincida con la poltica nacional, se tratara de un poltica
potencialmente distinta de la sealada por los intereses, necesidades y opiniones del
pueblo. Dicho en otras palabras, la autonoma debe concebirse como un medio y no como
un fin en s misma; no es un valor absoluto y, en cambio, es y debe ser una herramienta
funcional apta para el mejor servicio que la universidad debe prestar" (Universidad y
Facultad de Derecho.... p. 91).
2. A conclusiones distintas parece llegar Germn J. Bidart Campos en su Tratado
elemental de Derecho Constitucional argentino, tomo VI, La reforma constitucional de
1994 (Buenos Aires: Ediar, 1995), donde expresa lo siguiente:
"Como breve punto de vista personal diremos que la autonoma de las universidades
nacionales tiene, automtica y directamente, por imperio de la clusula constitucional, el
efecto de erigirlas y reconocerlas como personas jurdicas de derecho pblico no
estatales, lo que, entre otras consecuencias, surte la de colocarlas al margen de toda
clase de intervencin y subordinacin respecto del estado, como no sea en lo que pueda
tener vinculacin con los recursos que el estado les depara a travs del presupuesto.
Tambin el presupuesto estatal destina fondos a los partidos polticos y a la Iglesia
Catlica, y nadie niega a aqullos y a sta su naturaleza de personas jurdicas pblicas no
estatales" (pg. 392).
Pese a la autoridad del distinguido jurista, no resulta fcil compartir la idea de no
subordinacin de las universidades nacionales, no ya al Poder Ejecutivo, sino al Estado;
ni el carcter no estatal de entes calificados de autrquicos por la propia Constitucin; ni
menos an la similitud de naturaleza jurdica con la Iglesia Catlica y los partidos polticos.
Otro autor que ha atribuido a las universidades el carcter de personas jurdicas de
derecho pblico no estatales es Humberto Quiroga Lavi, en "La autonoma...", p. 724;
pero aos ms tarde, durante su intervencin en el debate de la Convencin
Constituyente, expres textualmente:
"(...) no le voy a negar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria
organizacional y de base; eso sera negar la historia de las atribuciones federativas de la
Repblica (Convencin Nacional Constituyente, Diario..., versin taquigrfica, p. 3263).
Posteriormente, en su obra Constitucin de la Nacin Argentina comentada, refirindose a
la autonoma universitaria escribi lo siguiente:
"Como toda autonoma, ella se ejerce en el marco normativo superior que le pone lmites
a su ejercicio. As opera la autonoma provincial, que es un ejemplo tpico para
diferenciarla de la soberana. La autonoma de la voluntad en los contratos tampoco
puede dejar de lado las reglas del Cdigo Civil. En el caso de la autonoma universitaria el
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lmite est dado por las bases legales que fije el Congreso, como qued dicho. A partir de
esta conceptuacin pierde importancia definir si las Universidades nacionales son
estatales o son entes pblicos no estatales" (pg. 427).