La Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) es un rgano administrativo desconcentrado, con autonoma tcnica y operativa, sectorizado a la Secretara de Economa

del Gobierno Federal de Mxico y fue creada en el ao 2000 mediante reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El precepto de la COFEMER es promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones y que stas generen benecios superiores a sus costos y el mximo provecho para la sociedad. La COFEMER es la agencia del Gobierno Federal encargada de impulsar la poltica de mejora regulatoria en el pas. Como parte de las funciones establecidas en su mandato, la COFEMER revisa el marco regulatorio nacional, diagnostica su aplicacin y elabora en consecuencia propuestas legislativas y administrativas, as como programas para mejorar la regulacin en actividades o sectores econmicos especcos.

Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en Mxico

Documento de Investigacin en Regulacin Nm. 2012-03. Noviembre 2012.

Fortaleza institucional de las agencias reguladoras en Mxico

Documento de Investigacin en Regulacin Nm. 2012-03. Noviembre 2012.

La Comisin Federal de Mejora Regulatoria

La Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) es un rgano administrativo desconcentrado, con autonoma tcnica y operativa, de la Secretara de Economa del Gobierno Federal de Mxico. COFEMER fue creada en el ao 2000 mediante reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El mandato de la COFEMER es promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones y que stas generen benecios superiores a sus costos y el mximo benecio para la sociedad. COFEMER es la agencia del Gobierno Federal encargada de impulsar la poltica de mejora regulatoria en el pas. Dentro de sus funciones establecidas en su mandato, COFEMER revisa el marco regulatorio nacional, diagnostica su aplicacin y elabora propuestas legislativas y administrativas, as como programas para mejorar la regulacin en actividades o sectores econmicos especcos.

El presente documento est disponible en: www.cofemer.gob.mx

Edicin grca: Primera edicin: noviembre de 2012 Impresin de 300 ejemplares en Grafti Impreso en Mxico/Printed in Mexico Derechos Reservados: Comisin Federal de Mejora Regulatoria COFEMER

Mensaje del Titular de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria

La Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) tiene dentro de sus atribuciones revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar su aplicacin y elaborar para su propuesta al Titular del Ejecutivo Federal, proyectos de disposiciones legislativas y administrativas, as como programas para mejorar la regulacin en actividades o sectores econmicos especcos, acorde con el artculo 69-E fraccin primera de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. De esta manera, COFEMER ha preparado una serie de diagnsticos en materia regulatoria de diversos sectores clave de la economa mexicana, siguiendo metodologas ampliamente utilizadas y que obedecen a las mejores prcticas internacionales. En el presente estudio se realiza un anlisis de la fortaleza institucional de los rganos reguladores de tipo social, econmico y nanciero, partiendo del contexto terico de agente-principal, en el cual se desarrollan los benecios de la delegacin y se toman en cuenta las implicaciones a la hiptesis de credibilidad. Para ello se utiliza la metodologa desarrollada por Fabrizio Gilardi (2001), que permite analizar algunos reguladores de cada tipo. Los reguladores sociales incluyen: la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI); los econmicos: la Comisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisin Reguladora de Energa (CRE) y la Comisin Federal de Competencia (COFECO); y los nancieros: la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR). En Mxico, una de las agendas ms importantes para generar mayores niveles de competitividad y detonar el crecimiento econmico del pas radica en fortalecer el sistema regulatorio. La prioridad de la reforma regulatoria debe centrarse en corregir los fallos de gobierno que se presentan ante el limitado diseo institucional de las agencias encargadas de regular. Esto implica la revisin profunda del marco institucional de las propias agencias, lo cual impacta signicativamente en el aparato regulatorio nacional y determina el desempeo de los mercados. Si bien, desde hace ya varios aos Mxico pas de un Estado proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador, la fortaleza del sistema regulatorio es sin duda una tarea pendiente. La COFEMER, como rgano tcnico encargado de promover el mejoramiento de la regulacin en el pas, proporciona este tipo diagnsticos con la nalidad de identicar oportunidades en nuestro marco regulatorio y con ello promover mejores polticas pblicas con amplio impacto social. El objetivo es potenciar la productividad y la competitividad de la economa mexicana, lograr mayores tasas de crecimiento sostenido, detonar la creacin de empleos y generar mayores benecios a la sociedad. Esperamos que el presente estudio sea de utilidad para el lector y contribuya de manera signicativa en el logro de los objetivos arriba mencionados. Alfonso Carballo Prez Titular de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria

Reconocimientos
El presente estudio fue realizado por Alfonso Carballo Prez, Ignacio Rafael Camacho Mier y Tern, Margherita Corina y Eduardo Esteban Romero Fong. Se cont con la asistencia de Elisa Hernndez Rodrguez, Fernando Israel Aguilar Romero, Ulises Salvador Lpez Basurto, Octavio Garca Hernndez, Arleth Astrid Barrientos Navar, Nicols Pedro Falkner Gonzlez, Arturo Romero Yez y Sergio Eduardo Domnguez Rodrguez. Igualmente, se agradece el apoyo de Eduardo Prez Motta, Presidente la Comisin Federal de Competencia (COFECO), y los titulares de las agencias analizadas. Durante el anlisis y elaboracin del documento se recibieron comentarios y valiosas contribuciones de Ricardo Salgado Perrilliat, del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI); Haley Reyes Prez, del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA); Hctor Gutirrez Ahumada y Aldo Gerardo Padilla Pestao, de la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA); Patricio Enrique Caso Prado y Ricardo H. Cavazos Cepeda, de la Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS); Susana Ivana Cazorla Espinosa, de la Comisin Reguladora de Energa (CRE); as como de Vctor Pavn Villamayor y Ramiro Robledo Lpez, de la Comisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL).

Contenido
Resumen ejecutivo Introduccin Marco terico de las agencias reguladoras Los reguladores en Mxico Anlisis de la fortaleza de los reguladores Los reguladores desde una perspectiva internacional Agencias reguladoras independientes en transporte y medio ambiente Conclusiones y recomendaciones de poltica regulatoria Bibliografa Referencias electrnicas Anexos 11 17 23 33 63 73 109 117 123 127 131

Resumen ejecutivo

En el presente estudio se analiza la fortaleza institucional de las agencias reguladoras de tipo social, econmico y nanciero. Para ello, se parte del contexto terico del modelo de agente-principal y se utiliza el enfoque desarrollado por Fabrizio Gilardi,1 el cual adapta a las agencias reguladoras la metodologa originalmente desarrollada por Cukierman2 para bancos centrales. Cabe notar que la evaluacin realizada en el presente estudio no considera el desempeo de las agencias, sino nicamente su marco institucional, dado por disposiciones legales y administrativas cuya determinacin no compete directamente a los reguladores. Es de resaltar que, pese a las limitaciones generadas por el propio diseo institucional, el desempeo de los rganos reguladores en Mxico ha sido destacado, ya que han contribuido en generar condiciones de productividad, competencia y eciencia en algunos mercados de la economa nacional. Como muchos otros pases, Mxico ha experimentado un proceso de transformacin durante las ltimas dcadas, al pasar de un Estado proveedor de bienes y servicios a un Estado regulador. En este proceso se crearon agencias reguladoras a las que les fueron otorgados poderes y funciones que originalmente realizaba el gobierno central. El proceso de delegacin a rganos relativamente independientes estuvo originalmente ligado a la estabilidad en la poltica monetaria, mediante la dotacin de una mayor independencia hacia los bancos centrales y reguladores nancieros. Mediante esta visin se pretenda que la poltica monetaria no estuviera sujeta a los ciclos polticos, evitando as crisis recurrentes motivadas ante la errtica intervencin del Gobierno.

Gilardi, Fabrizio. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. First YEN research meeting on Europeanisation, 2001. 2 Cukierman, Webb y Neyapti. Measuring the Independence of Central Banks and its Effect on Policy Outcomes, The World Bank Economic Review, 1992.
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Tabla 1. Reguladores en Mxico.

Tipo de regulador Econmico Regulador Comisin Reguladora de Energa (CRE) Comisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) Comisin Federal de Competencia (COFECO) Comisin Federal para la Proteccin Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) Comisin Nacional de Agricultura y Pesca (CONAPESCA) Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI) Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNVB) Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) Ao de Creacin 1993 1995 1993 2001 2001 2001 2002 1995, antes CNB (1915) 1990 1996

Social

Financiero

Fuente: elaboracin propia.

Posteriormente, la delegacin de poderes en agencias reguladoras se intensica ante los procesos de privatizacin, liberalizacin y desregulacin llevados a cabo en diversos pases europeos y latinoamericanos. Los nuevos participantes en las reas privatizadas requeran mayores garantas de los gobiernos respecto a la consistencia de las polticas regulatorias en el largo plazo. Ello, en virtud de que la credibilidad de los propios gobiernos haba sido fuertemente cuestionada en periodos de crisis. Finalmente, a partir de la dcada de 1970 se presenta un proceso de creacin de agencias reguladoras de tipo social en Estados Unidos, proceso que se extiende a diversos pases a partir de la dcada de 1990 y se intensica en Mxico a partir del ao 2000. Por lo anterior, la creacin de agencias reguladoras en diversos pases ha venido a generalizarse en las ltimas dcadas derivado de la transformacin que el propio Estado ha tenido al pasar de proveedor de bienes y servicios a uno regulador. En las ltimas dcadas diversos pases en el mundo han experimentado la creacin de agencias reguladoras, a las que se les otorgaron poderes y funciones que originalmente realizaban los gobiernos centrales, con la nalidad de otorgar mayor certidumbre para lograr una mayor consistencia en las polticas pblicas en el largo plazo y con ello evitar que las mismas estn sujetas a los ciclos polticos. Por un lado, los reguladores sociales atienden problemas de proteccin al inters pblico, como la salud, la seguridad, el medio ambiente o la cohesin social; sin embargo, los reguladores sociales tambin inciden en sectores caracterizados por altas inversiones e impactan en la productividad de un pas. Por otra parte, la presencia de monopolios naturales y mercados naturalmente concentrados explica la creacin de rganos reguladores de tipo econmico, toda vez que los mercados por s solos no lograran alcanzar resultados ecientes en la produccin de bienes y servicios. La regulacin econmica interviene directamente en las decisiones de mercado imponiendo restricciones a la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad, con el objeto de buscar el mejoramiento de la eciencia de los mercados. Finalmente, los reguladores nancieros tienen un doble propsito. Por una parte, el desarrollo del sistema nanciero implica un claro efecto positivo sobre el crecimiento econmico cuando por medio del nanciamiento se permite a las empresas una mayor acumulacin de capital o innovacin tecnolgica que la que alcanzaran en ausencia del crdito. Por otra parte, la regulacin del sector nanciero tiene un sentido de proteccin a los intereses del pblico y a la estabilidad econmica en general, ya que los reguladores nancieros buscan evitar que las entidades nancieras caigan en quiebra y afecten los recursos del pblico ahorrador.

En el presente documento se realiza un estudio de la fortaleza institucional de los reguladores sociales, econmicos y nancieros. En primera instancia, se elabora un anlisis de los reguladores de tipo social: la Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI). Posteriormente, se analizan los reguladores sectoriales de tipo econmico: la Comisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), la Comisin Reguladora de Energa (CRE) y la Comisin Federal de Competencia (COFECO). Asimismo, se estudian tres reguladores nancieros: la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR). Adems se estudia a un rgano supervisor de las agencias reguladoras y que forma parte importante dentro del sistema regulatorio: la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Finalmente, se sealan algunas reas de la economa nacional en las que actualmente no existen rganos reguladores dotados con una fortaleza institucional.3 Los rganos reguladores analizados se encuentran bajo la gura de rganos desconcentrados, la cual data de diciembre de 1976, cuando el Estado era un proveedor de bienes y servicios y no un Estado regulador. Por ello, la gura de los rganos desconcentrados no considera la delegacin total de poderes, sino de una delegacin parcial. El marco institucional vigente previsto para rganos desconcentrados se encuentra en la lgica tpica de relacin de agente-principal, en donde se busca evitar que el agente acte de manera independiente del principal, de manera que se minimicen los costos asociados con el proceso de delegacin. Por ello, el diseo institucional vigente no considera las implicaciones de la hiptesis de credibilidad descrita por Gilardi, que sostiene que la independencia es un requisito de los reguladores. De esta manera, el diseo institucional vigente del sistema regulatorio en Mxico tiene una gran limitacin al no considerarse las implicaciones de la hiptesis de credibilidad planteada por Gilardi. El ndice de Gilardi mide el nivel de fortaleza institucional de las agencias reguladoras, tomando valores que van de 0 a 1, donde 1 representa el mximo nivel de fortaleza. El ndice de Gilardi cuenta con 21 indicadores agrupados en 5 categoras: i) ii) iv) v) Estatus del jefe de la agencia; Estatus de la junta directiva; Autonoma nanciera y organizacional; y Competencias regulatorias.

iii) Relacin de la agencia con el gobierno y el parlamento;

Las principales conclusiones de la investigacin son las siguientes (Grca 1): a) De los cuatro reguladores sociales analizados, tres de ellos (CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS) cuentan con niveles de fortaleza institucional muy similares entre s, que uctan entre 0.40 y 0.44, inferiores a los que presentan los reguladores econmicos. En cambio, el IFAI se destaca por contar con un nivel de fortaleza institucional muy superior del resto de los reguladores sociales e incluso de los reguladores econmicos, al contar con un ndice de Gilardi de 0.85. Los dos reguladores sectoriales de tipo econmico analizados (COFETEL y CRE), cuentan con niveles de fortaleza institucional relativamente aceptables, pero con oportunidades de mejora, en virtud de que sus ndices son de 0.59 y 0.57, respectivamente, inferiores al ndice que presenta la COFECO

b)

Por su naturaleza, la COFECO podra considerarse un regulador econmico transversal, mientras la COFEMER, un rgano supervisor.

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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(0.72). Asimismo, es importante resaltar que el ndice calculado para la COFEMER, la cual es una agencia supervisora de reguladores dentro del sistema regulatorio nacional, es de 0.34. c) Los reguladores nancieros analizados tienen niveles de fortaleza institucional idnticos, con ndices de Gilardi que se ubican en 0.24, inferiores a los tres reguladores econmicos analizados y a los cuatro reguladores sociales. Esto ubica a los reguladores nancieros como los que tienen mayores reas de oportunidad en cuanto a su fortaleza institucional. Las reas de oportunidad de la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA se encuentran, principalmente, en el estatus del titular de dichas agencias y en la carencia de una Junta Administrativa, donde se cuente con comisionados con atribuciones especcas en la poltica regulatoria y donde las decisiones de poltica pblica sean tomadas dentro de esta Junta como rgano colegiado. Asimismo, el presente estudio recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de dichas agencias en lo que se reere a su relacin con el Gobierno y con el Congreso Federal, as como en lo que se reere a la autonoma nanciera. En la misma lnea, las reas de oportunidad en cuanto al marco institucional de la COFETEL y de la CRE se encuentran, principalmente, en la comparticin de competencias para regular, toda vez que ambas agencias comparten facultades con sus respectivas secretaras de Estado o con otra autoridad. Las reas de oportunidad de la CNBV, la CNSF y la CONSAR se encuentran principalmente en el estatus del titular de dichas agencias y en la carencia de una Junta Administrativa, por lo que se recomienda que cuenten con periodos especcos en el encargo, disposiciones para su remocin y su designacin por el titular del Ejecutivo Federal o un rgano colegiado. Al igual que en las agencias de tipo social, el presente estudio recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de dichas agencias en lo que se reere a su relacin con el Gobierno y Congreso Federales, as como en lo que se reere a la autonoma nanciera. Adicionalmente, se recomienda que estos rganos tengan mayores competencias para regular sus sectores sin depender de la opinin de otras autoridades o agencias.

d)

centrado ms en la independencia de los reguladores que en los controles. Esta visin puede resultar limitada ya que, de no establecerse controles adecuados, se correra el riesgo de que dichos poderes se estn delegando, en s, a grupos de inters en perjuicio del bienestar de la sociedad, generando el peor de los escenarios posibles. En virtud de lo anterior, la existencia de agencias transversales, y en particular, de agencias supervisoras como la COFEMER, ayuda a conformar un sistema de gobernanza regulatoria en el que se institucionalizan controles efectivos y se fomenta la participacin de distintos sectores de la sociedad, mediante la revisin de las regulaciones y la transparencia de las resoluciones de los rganos reguladores. Todo lo anterior es consistente con las mejores prcticas internacionales. Las agencias reguladoras deben ser visualizadas dentro de un sistema de regulacin, lo que requiere necesariamente de la creacin de nuevas guras institucionales. La agenda para lograr estas transformaciones institucionales se encuentra, denitivamente, en manos del Congreso Federal, en virtud de que se requieren modicaciones de tipo legal, e incluso de tipo constitucional para considerar las nuevas guras de agencias reguladoras independientes acorde con las nuevas necesidades del pas. Se debe sealar que el pas ha seguido la direccin correcta al crear agencias caracterizadas por actuar con autonoma tcnica y operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se reere a dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza institucional y crear agencias en los mbitos en los que han sido olvidadas.

e)

f)

Grfica 1. ndice de Gilardi.

0.85 0.72 0.57 0.34 0.24 0.24 0.24 0.40 0.43 0.44 0.59

CONAPESCA

COFEMER

COFEPRIS

SENAICA

COFETEL

CONSAR

COFECO

CNSF

CNBV

CRE

Econmicos Sociales Financieros Supervisor

Se observa que en el marco institucional de una agencia reguladora tambin deben considerarse mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada.4 El debate en Mxico se ha

IFAI

La captura se reere a una situacin en la que las acciones de la agencia reguladora responden a los intereses de la industria que debe regular y no al inters social.

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Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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Introduccin

El presente estudio tiene como propsito analizar la fortaleza institucional de las agencias reguladoras de tipo social, econmico y nanciero, y el rgano supervisor en Mxico; adems, se determinan las reas en las que actualmente no existen rganos independientes que realicen funciones regulatorias en contraposicin con las mejores prcticas internacionales. Debe notarse que la evaluacin realizada en esta investigacin no considera el desempeo de las agencias, sino nicamente su marco institucional, dado por disposiciones legales y administrativas cuya determinacin no compete directamente a los reguladores. La fortaleza institucional inuye de manera muy importante en el desarrollo econmico del pas al reducir los fallos de gobierno, los cuales se presentan cuando los tomadores de decisiones responden a sus propios intereses en lugar del inters general. En este sentido, una larga serie de estudios5 ha mostrado que para el crecimiento sostenido de las naciones es necesaria la creacin de instituciones inclusivas y slidas que protejan la competencia y los derechos de propiedad. As, en las ltimas dcadas, diversos pases han experimentado la creacin de agencias reguladoras a las que se les otorgaron poderes y funciones que originalmente realizaban los gobiernos centrales, fortaleciendo de esta manera el marco institucional. El proceso de delegacin a rganos relativamente independientes estuvo ligado con los procesos de privatizacin, liberalizacin, desregulacin y reformas al Estado llevados a cabo por varios pases, en donde los participantes del sector productivo requeran mayores garantas de los gobiernos en cuanto a la consistencia de las polticas pblicas en el largo plazo, en virtud de que la credibilidad de los propios gobiernos haba sido fuertemente cuestionada en periodos de crisis. La privatizacin de las compaas estatales, por consiguiente, ha implicado que el gobierno deba enfocarse en la necesidad de contar con un mejor marco regulatorio en virtud de la inuencia econmica y poltica que

Acemoglu, et al. (2001, 2008, 2012).

las instituciones ejercen sobre el desarrollo econmico. En este sentido, la gobernanza regulatoria surge como un factor importante que determina hasta cierto punto el funcionamiento de la economa, mediante la creacin de arreglos institucionales que permitan un funcionamiento de manera inclusiva para los agentes de la economa. En la mayor parte de los pases de Amrica Latina las primeras agencias reguladoras se enfocaron en el sector nanciero; posteriormente se enfatiz la regulacin de otros sectores econmicos, y nalmente, surgieron los reguladores sociales (con mayor lentitud a lo observado en los pases europeos).6 Mientras que en 1979 existan slo 43 agencias reguladoras en Amrica Latina (principalmente nancieras), en 2002 el nmero se haba incrementado a 134. En 1979, 21 agencias eran nominalmente independientes, mientras que a nales de 2002 su nmero se haba multiplicado por seis hasta llegar a 119.7 En el caso de Estados Unidos, el inters sobre los reguladores sociales tambin es posterior a los econmicos, iniciando en la dcada de 1970.8 En Mxico se tiene como antecedentes la creacin de la Comisin Nacional Bancaria, creada por Decreto del 24 de diciembre de 1924. Si bien desde 1915 tena su antecedente en la Comisin Reguladora e Inspectora de Instituciones de Crdito, respondiendo a la necesidad de contar con un organismo encargado de llevar a cabo la supervisin de las instituciones bancarias, la Comisin fue dotada de una competencia especializada y organizacin administrativa propia, as como de amplia libertad funcional, por lo que desde entonces corresponda a la gura de agencia reguladora que conocemos actualmente. Se podra decir que la Comisin Nacional Bancaria se conform como el primer rgano regulador del pas, incluso previo al Banco de Mxico, fundado en 1925. No obstante, es en 1995 cuando se presenta la creacin de la actual Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la cual se presenta mediante la fusin de las anteriores Comisin Nacional Bancaria y la Comisin Nacional de Valores. Los dems reguladores del sector nanciero surgen en la dcada de 1990, como es el caso de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, que surge el 27 de diciembre de 1989 como resultado de la escisin de la Comisin Nacional Bancaria y de Seguros en dos organismos denominados: Comisin Nacional Bancaria y Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF), la cual se constituye el 3 de enero de 1990 como un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Asimismo, la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) surge de la necesidad de hacer ms eciente el manejo de las pensiones privadas, para lo cual se crea dicho rgano en 1992 con la emisin de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con facultades para regular a las administradoras de fondos para el retiro. Respecto a los reguladores econmicos, stos surgen en la primera mitad de la dcada de 1990, de la mano de los procesos de privatizacin y apertura comercial llevados a cabo por el Gobierno mexicano. En este sentido, en 1993 se crean la Comisin Reguladora de Energa (CRE) y la Comisin Federal de Competencia (COFECO), y en 1995 se establece la Comisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL). Por ltimo, la creacin de reguladores sociales complementa la necesidad de desarrollar instituciones ms inclusivas que permitan la proteccin de la sociedad en aras de que sta se desarrolle plenamente y, por lo tanto, aumente su productividad y el desarrollo econmico. Asimismo, en la escala poltica, permiten la transparencia y el buen manejo de los recursos pblicos mediante instituciones que protegen a la poblacin civil de la concentracin del poder poltico mediante el crecimiento de la participacin social.

En Mxico, los reguladores sociales surgen de manera casi simultnea a partir del ao 2000. Entre 2001 y 2002 se crean la Comisin Federal para la Proteccin Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI). Por lo anterior, en el caso mexicano se increment sustancialmente la creacin de agencias reguladoras independientes (ARIs) desde la dcada de 1990. La Tabla 2 muestra las principales ARIs mexicanas, clasicadas de acuerdo con sus funciones regulatorias: nancieras, econmicas o sociales.

Tabla 2. Agencias reguladoras independientes en Mxico.

Tipo de regulador Econmico Regulador Comisin Reguladora de Energa (CRE) Comisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) Comisin Federal de Competencia (COFECO) Comisin Federal para la Proteccin Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) Comisin Nacional de Agricultura y Pesca (CONAPESCA) Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI) Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNVB) Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) Ao de Creacin 1993 1995 1993 2001 2001 2001 2002 1995, antes CNB (1915) 1990 1996

Social

Financiero

Fuente: elaboracin propia.

Jordana J, Levi-Faur, D. Hacia un Estado Regulador Latinoamericano? La difusin de agencias reguladoras autnomas por pases y sectores. Serie: Amrica Latina, 2005. 7 Ibdem. 8 En el caso de Estados Unidos, el inters sobre los reguladores econmicos tambin tiene varias dcadas. Los trabajos de George Stigler sin duda marcan un nuevo enfoque al cual se le ha conocido como la Teora Econmica de la Regulacin; o bien, el enfoque de la regulacin de la Escuela de Chicago, en la que se destaca el riesgo que existe de que los reguladores sean capturados por los sectores que deben regular. Stigler G. The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 1971.
6

Los reguladores sociales tienen como propsito garantizar el cumplimiento de objetivos relacionados con la proteccin del inters pblico. Las regulaciones de este tipo tienen como propsito proteger la salud, la seguridad, el medio ambiente y la cohesin social.9 Para garantizar lo anterior, los rganos reguladores deben gozar de cierta fortaleza institucional. Por otro lado, los reguladores econmicos son agencias encargadas de garantizar el cumplimiento de diversos objetivos sectoriales relacionados con la eciencia econmica. La regulacin econmica interviene en las decisiones de mercado, imponiendo restricciones a la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad,10 con el objetivo de buscar el mejoramiento de la eciencia de los mercados, aumentando as el bienestar social. Los reguladores nancieros tienen un doble propsito: por una parte, verican que la canalizacin del ahorro o excedente producido por las empresas, instituciones y economas domsticas y su transferencia hacia otras empresas y economas domsticas decitarias, as como al propio Estado, se desarrolle de manera segura para el pas garantizando la estabilidad econmica; y por otra parte, se encarga de proteger los intereses del pblico mediante la regulacin prudencial, evitando colapsos que afecten sus ahorros.

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OECD. Regulatory Reform: A Synthesis. OECD Publishing, 1997. Ibdem.

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Para observar el marco institucional como un sistema, el presente estudio incluye el anlisis de dos agencias transversales, estudiadas simultneamente con los rganos reguladores sectoriales: la COFECO y la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), que son rganos creados para consolidar los procesos de reforma horizontal; el primero asegura la competencia econmica; el segundo evala el impacto de la regulacin. La existencia de agencias reguladoras sectoriales y transversales11 en combinacin con agencias revisoras como la COFEMER, ayuda a conformar un sistema de gobernanza regulatoria en el que se institucionalizan controles efectivos y se fomenta la participacin de distintos sectores de la sociedad mediante la revisin de las regulaciones y la transparencia de las resoluciones de los rganos reguladores. En este sentido, las agencias transversales tienen un papel fundamental en el ciclo de gobernanza, ya que al estar encargadas de la supervisin y elaboracin de normas en distintos sectores, son menos susceptibles a la captura regulatoria, de forma que dan fortaleza al sistema de regulatorio.12 En el presente estudio se analiza la fortaleza de los reguladores sociales, econmicos, nancieros y un rgano supervisor en Mxico, partiendo del contexto terico del modelo de agente-principal. Este enfoque ha sido ampliamente utilizado para el estudio de agencias reguladoras, en el que se seala un proceso racional de delegacin de poderes por parte del Estado (el cual es democrticamente elegido y se desempea en el papel del principal) hacia las agencias reguladoras (ajenas a procesos polticos o democrticos y se desempean como el agente). Esto ha modicado de manera sustancial la gobernanza regulatoria en el mundo, emergiendo as un nuevo Estado regulador en sustitucin del Estado positivo y proveedor de bienes y servicios.13 El anlisis de la regulacin tomar como referencia el enfoque considerado por Fabrizio Gilardi, en el sentido de que tambin se consideran las implicaciones sobre la hiptesis de credibilidad.14 Gilardi arma que el modelo del agente-principal es adecuado, pero insuciente para comprender la lgica de la delegacin hacia las agencias reguladoras. Mientras que en un modelo tpico de agencia se busca evitar que el agente acte de manera independiente del principal, de manera que se minimicen los costos de agencia asociados con el propio proceso de delegacin, garantizando con ello la alineacin de objetivos entre ambos actores. En el caso de las agencias reguladoras, la independencia es uno de los objetivos en s y brinda credibilidad a las polticas pblicas.15 El estudio tambin reconoce que la plena independencia de las agencias reguladoras no es necesariamente deseable si su marco institucional excluye mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada. No obstante, el debate en Mxico se ha centrado ms en la independencia de los reguladores que en los controles. Esta visin puede ser limitada, ya que si la delegacin de poderes del Estado a los reguladores se realiza sin controles adecuados, se corre el riesgo de que dichos poderes sean capturados por grupos de inters en perjuicio del bienestar de la sociedad, generando as el peor de los escenarios posibles. En el presente estudio se aborda de manera comparada la fortaleza institucional de los reguladores sociales, econmicos, nancieros y un rgano supervisor: los sociales incluyen a la COFEPRIS, el SENASICA, la

CONAPESCA y el IFAI; posteriormente, los econmicos incluyen a la COFETEL, la CRE y la COFECO; los nancieros, por su parte, incluyen el anlisis de manera comparada de la fortaleza institucional de la CNBV, la CNSF y la CONSAR; nalmente se incluye el anlisis de un rgano supervisor: la COFEMER. Algunas agencias previamente mencionadas son analizadas de manera comparada con agencias que tienen funciones similares en otros pases como Brasil, Colombia, Chile, Estados Unidos, Canad y pases europeos. En suma, el presente estudio analiza a las agencias reguladoras como parte fundamental de un sistema de gobernanza regulatoria. En este sentido, la fortaleza institucional de las agencias juega un papel relevante en la fortaleza del sistema regulatorio en su conjunto, lo cual impacta signicativamente en la productividad, eciencia y crecimiento econmico de un pas. La agenda para mejorar la regulacin y, por ende, incrementar la productividad del pas, necesariamente debe considerar cambios institucionales con la nalidad de fortalecer a las agencias reguladoras tanto de tipo nanciero como econmico y social. En este sentido, las agencias reguladoras deben ser visualizadas dentro de un sistema de regulacin, lo que requiere necesariamente la creacin de nuevas guras institucionales en nuestro marco legal. Debe notarse que, por su naturaleza, las implicaciones asociadas con las agencias reguladoras analizadas no se aplican necesariamente a la COFEMER, debido a que sta no puede considerarse un rgano regulador. El andamiaje institucional de esta Comisin, por consiguiente, puede diferir sustancialmente del resto de los organismos analizados. En este sentido, existen dos visiones respecto a la fortaleza institucional de las agencias supervisoras de la regulacin en la agenda internacional: la primera plantea que, al considerarse un rgano de control, su cercana al gobierno est plenamente justicada y es deseable para impulsar la mejora regulatoria; la segunda sostiene que, como parte de un sistema de gobernanza regulatoria eciente, su falta de fortaleza institucional puede representar un freno a la independencia de las agencias reguladoras, por lo que es indispensable fortalecerla. El pas ha seguido la direccin correcta al crear agencias caracterizadas por actuar con autonoma tcnica y operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se reere a dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza institucional y crear agencias en los mbitos en los que han sido olvidadas. No obstante, en la actualidad an existen reas en donde la falta de reguladores independientes ha derivado en falta de continuidad de las polticas pblicas y eciencia para ciertos mercados. En concreto, la regulacin medio ambiental (de tipo social) y la regulacin del transporte se han mantenido al margen en lo referente a la creacin de ARIs.

Las agencias reguladoras sectoriales son aquellas que estn dedicadas a la supervisin y/o elaboracin de normas en un solo sector. En contraste, las agencias reguladoras transversales se establecen con el propsito de supervisin y/o elaboracin de normas dirigidas a todos los sectores (por ejemplo, COFECO y COFMER en Mxico). 12 La captura se reere a una situacin en la que las acciones de la agencia reguladora responden a los intereses de la industria que debe regular y no al inters social. 13 Majone G. From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance. Journal of Public Policy, 1997. 14 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. First YEN research, 2001. 15 Ibdem.
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Marco terico de las agencias reguladoras

La teora del agente y el principal
Como se mencion en la introduccin, uno de los modelos ms utilizados para explicar el funcionamiento de las agencias reguladoras independientes (ARIs) es el modelo de agente-principal. De acuerdo con Stephen Ross, se dice que se ha creado una relacin de agencia entre dos partes cuando una designada como el agente, acta por o como representante de la otra, designada como el principal.16 Los objetivos tpicos de la delegacin son: i) ii) Beneciarse de la divisin del trabajo y la especializacin; Evitar problemas de accin colectiva; y

iii) Mejorar la eciencia en la toma de decisiones. Ross arma que prcticamente cualquier acuerdo contractual del tipo empleado-empleador o el estado y sus gobernados contiene elementos importantes de agencia.17 Los principales problemas que se enfrentan en las relaciones de agencia se reeren a la asimetra de informacin que existe entre el principal y el agente y a que ambos son actores racionales con funciones de utilidad que no coinciden. Algunos problemas tpicos son:

16 17

Ross S. The Economic Theory of Agency: The Principals Problem. American Economic Association, 1973. Ibidem.

i)

Seleccin adversa: el agente naturalmente posee informacin sobre sus atributos, de la que carece el principal, quien no puede saber si est seleccionando al agente ms capacitado para realizar las funciones que busca delegar.

ii)

Riesgo moral: las acciones del agente no son directamente observables por el principal y los costos de monitoreo pueden ser muy altos.

iii) Choques externos: el resultado de las decisiones del agente puede verse afectado por choques externos no observables por parte del principal, por lo que el agente puede argumentar que la entrega de malos resultados no es su responsabilidad. Los problemas de agencia pueden ser minimizados mediante el uso de mecanismos de control, como el diseo de contratos que posean una estructura de incentivos adecuada, el establecimiento de procesos de seleccin que lleven al agente a revelar informacin oculta, el requerimiento de reportes y otras formas de monitoreo que permitan controlar las acciones del agente, y el establecimiento de contrapesos institucionales que limiten la posibilidad del agente de tomar acciones unilaterales en perjuicio del principal. La diferencia entre las preferencias del agente y las del principal y la deciencia en la estructura de incentivos o la conformacin institucional de la agencia derivan en costos de agencia (agency losses), que se reeren a los costos asociados con los que el agente se desve de las preferencias del principal. Para reducir los costos de agencia es fundamental que se establezcan los controles de manera ex ante y ex post, y que la estructura de incentivos sea eciente.18 Mark Thatcher sostiene que la teora del agente-principal aplica correctamente a la creacin de ARIs, y arma que la regulacin diere de otras tareas burocrticas en que los intereses suelen estar ms concentrados y la informacin es ms asimtrica.19 La asimetra de la informacin caracterstica de algunos sectores hace que la necesidad de agencias especializadas se incremente. Considerando que algunos sectores econmicos requieren de inversiones de capital muy signicativas, es fundamental que exista un compromiso creble por parte del gobierno en cuanto a la recuperacin de los gastos de capital. La creacin de agencias independientes permite incrementar la credibilidad de los compromisos gubernamentales. De acuerdo con Thatcher, la creacin de ARIs respondi a una lgica funcional en la que se busc: i) ii) Reducir asimetras de informacin; Eludir la culpa por decisiones impopulares;

pendencia es uno de los objetivos. En general, la delegacin a ARIs obedece a factores que tpicamente no se consideran en los modelos de agente-principal, como la incertidumbre poltica asociada con los regmenes democrticos. Una forma de entender las razones por las que se crean ARIs consiste en observar las polticas pblicas como derechos polticos o de autoridad de los gobernantes en un momento determinado. A diferencia de la propiedad privada, los derechos polticos pueden estar sujetos a los procesos electorales. Por ello, la literatura seala la necesidad de crear organismos ajenos a los ciclos polticos, toda vez que esto permite que las estrategias determinadas por la coalicin gobernante en un periodo t no sean desechas por coaliciones futuras en un periodo t + 1. De esta manera, se presenta un proceso de delegacin de poderes de gobiernos democrticamente elegidos hacia agencias reguladoras operadas mediante mecanismos que estn desvinculados del proceso democrtico.22 Esto permite dar credibilidad y consistencia a las polticas pblicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo especco de tiempo. Como se ha sealado, un ejemplo ampliamente discutido consiste en la desvinculacin de los bancos centrales de los ciclos polticos como manera de garantizar una consistencia en la poltica monetaria en el largo plazo23

Beneficios de la fortaleza institucional de las ARIs

Como se seal anteriormente, la fortaleza de las ARIs no puede explicarse con los argumentos tpicos del modelo de agente-principal. La necesidad de expertise, por ejemplo, no explica por qu los gobiernos renuncian a algunas de sus facultades para otorgarlas a agentes parcialmente fuera de su control. La fortaleza institucional, sin embargo, permite elevar el nivel de compromiso del Gobierno con los inversionistas en industrias con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan benecios polticos. No obstante, si la independencia no va asociada con controles y transparencia, puede derivar en captura. De acuerdo con Stigler, la regulacin es diseada y operada en benecio de la industria. A diferencia de lo que seala la teora del inters pblico (el estado acta en benecio de los ciudadanos), los polticos actan conforme a sus propios intereses, sobre los que los grupos organizados (quienes cuentan con poder econmico y poltico) pueden tener una inuencia considerable.24 En las agencias reguladoras, los intereses de los regulados pueden penetrar con relativa facilidad si no existen controles adecuados. La posibilidad de captura se incrementa conforme mejor es la organizacin de la industria y menor la oposicin que enfrenta. Por ello, algunos autores sealan que un exceso de independencia de las agencias reguladoras sin que existan mecanismos que eviten la captura, no es necesariamente deseable. En este sentido, para que un marco institucional de ARIs se encuentre sucientemente slido, tambin deben considerarse mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada. En relacin con lo anterior, Jean-Jacques Laffont seala que existen dos tipos de reguladores que deben ser temidos: aquellos sin poder y bajo el control total del Gobierno y aquellos con excesiva independencia, que puedan ser capturados por la industria regulada.25 Por lo tanto, con el n de evitar la captura regulatoria, deben instituirse mecanismos de control ecientes.

iii) Cumplir con compromisos en materia de polticas pblicas; y iv) Lidiar con asuntos tcnicos complejos.20

En este sentido, Fabrizio Gilardi arma que el modelo del agente-principal es adecuado pero insuciente para comprender la lgica de la delegacin a ARIs.21 Mientras que en un modelo tpico de agencia se busca evitar que el agente acte de manera independiente (aunque esto ocurra con frecuencia), en el caso de los reguladores la inde-

Los controles ex ante se reeren a aquellos que se instituyen para elegir correctamente a los agentes y establecer mecanismos que limiten su discrecionalidad. Los controles ex post se reeren principalmente al monitoreo. 19 Thatcher M. Delegation to Independent Regulatory Agencies in Western Europe. Documento presentado en la 29th ECPR Joint Session of Workshop, 2001. 20 Ibidem. 21 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. Documento elaborado para la reunin de First YEN en Europeanisation, 2001.
18

Vase Majone G. From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of Changes in the Mode of Governance. Journal of Public Policy, 1997. 23 Kydland and Prescott E. Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. The Journal of Political Economy, 1977. 24 Stigler G. The theory of economic regulation. The Bell Journal of Economics and Management Science, 1971.
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Los mecanismos de control sobre las ARIs analizados por la literatura consisten en el monitoreo (directo o indirecto, mediante alarmas de fuego, una forma de monitoreo en la que se reducen los costos de control de la agencia bajo el supuesto de que sus faltas pueden ser reportadas por los afectados), en los cuales se instituyen procedimientos administrativos y contrapesos institucionales. Otros mecanismos de control sobre las agencias reguladoras se observan en el otorgamiento del presupuesto, la organizacin interna, las designaciones y los cambios en la legislacin. La transparencia de los rganos reguladores puede constituirse en un mecanismo ecaz para evitar la captura y promover la eciencia en la regulacin. La transparencia permite la aplicacin de alarmas de fuego. De acuerdo con Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole, la divisin de poderes puede servir como un mtodo de control para los rganos reguladores.26 El establecimiento de agencias reguladoras de tipo sectorial y agencias de tipo transversal con funciones regulatorias similares puede ayudar a evitar la captura regulatoria y fomentar el establecimiento de precios y tarifas ecientes.27 El mismo autor seala que una primera razn para duplicar el nmero de agencias reguladoras es la competencia tipo yard-stick. Utilizando la correlacin de las seales de cada uno de los reguladores, el principal puede obtener, sin costo, la informacin que necesita sobre el regulado.28 En este sentido, la presencia de ms de una agencia regulando a un mismo sector puede ayudar a incrementar el nivel de bienestar social. Una segunda razn sealada por Laffont para propiciar la separacin de poderes en materia regulatoria consiste en que ayuda a evitar la captura. El autor seala que incrementar el nmero de individuos que deben ser sobornados antes de recibir un permiso puede ser ptimo.29 Por ltimo, se seala que la separacin de poderes puede ayudar a incrementar el compromiso intemporal de los reguladores, reducir el riesgo de cometer errores y generar incentivos a mantener una buena reputacin. Johansen tambin arma que la independencia de las agencias debe estar acotada para evitar la captura, pero seala que ciertos mtodos, como la transparencia, pueden ser ms adecuados que otros, como los nombramientos, para acotar la autonoma y al mismo tiempo incrementar la legitimidad del rgano regulador.30

estatus del jefe de la agencia, formulacin de las polticas, objetivos del banco y limitaciones a los prstamos realizados al Gobierno. Cukierman et al. observan que las disposiciones legales de los bancos centrales no son lo nico que se debe tomar en cuenta al momento de determinar su independencia. En ocasiones, las reglas formales pueden alejarse signicativamente de lo que ocurre en la prctica. Como consecuencia, los autores elaboran dos indicadores adicionales que miden la independencia informal de los bancos: i) ii) La rotacin de gobernadores del banco central; y Un cuestionario de nueve preguntas dirigido a especialistas de poltica monetaria en diversos bancos centrales.32 Gilardi adapta la estructura desarrollada por Cukierman utilizando las primeras tres categoras, pero aade el estatus de la junta directiva como una categora adicional en el anlisis (elemento aportado originalmente por Kreher en 1997). El ndice de independencia formal de Gilardi cuenta con 21 indicadores agrupados en cinco categoras: estatus del jefe de la agencia, estatus de la junta directiva, relacin de la agencia con el Gobierno y el Parlamento, autonoma nanciera y organizacional y competencias regulatorias.33 El ndice de Gilardi toma valores entre 0 y 1 (donde 1 es mxima independencia) y se basa nicamente en la estructura institucional formal de las agencias (tomando informacin de leyes, reglamentos y dems ordenamientos jurdicos). El clculo del ndice es simplemente el promedio de cada una de las categoras incluidas (en este sentido, Gilardi argumenta que cualquier ponderacin que pueda realizarse es plenamente discrecional).34 Adems de considerar la independencia formal de las agencias, Gilardi sugiere que debe tomarse en cuenta la independencia real de las mismas (qu tan autnomas son en la prctica). Los indicadores que podran utilizarse son la rotacin del jefe de la agencia y un ndice de vulnerabilidad poltica (la fraccin de los cambios polticos que van acompaados dentro de un periodo de seis meses por un reemplazo del jefe de la agencia), debido a la juventud de la mayor parte de los rganos reguladores europeos al momento de creacin del ndice; sin embargo, Gilardi omite estos indicadores. Un elemento adicional que ha sido considerado por otros autores, como Johansen, se reere a la independencia de las agencias reguladoras respecto a sus regulados (el cual puede indicar hasta qu punto se evita la captura regulatoria).35

Medicin de la fortaleza institucional

Debido a la importancia de la fortaleza institucional para las ARIs, se han desarrollado algunos ndices de independencia, partiendo del desarrollado por Cukierman, Webb y Neyapti en 1992 para los bancos centrales.31 Cukierman et al., consideran cuatro categoras para evaluar la independencia formal de los bancos centrales:

Naturaleza de los reguladores sociales y econmicos

Existe un campo amplio y variado de aplicacin para las ARIs de tipo social. La regulacin en estas agencias se encarga de proteger al inters pblico en reas en donde existen, principalmente, problemas de informacin o externalidades negativas como el riesgo asociado con la produccin y comercializacin de alimentos, medicamentos o equipos y aparatos.

Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005. Laffont J, Tirole, J. The Politics of Government Decision Making: Regulatory Institutions. Journal of Law, Economics, & Organization, 1990. 27 El establecimiento de agencias sectoriales tiene sentido en mercados grandes y complejos, como podra ser el mexicano, pero puede resultar excesivo en pases pequeos como quienes integran las regiones de Centroamrica y el Caribe. Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005. 28 La competencia tipo yard-stick se reere al establecimiento de regulacin con base en el funcionamiento de un mercado eciente. Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005. 29 Laffont J. Regulation and Development. Cambridge University Press, 2005. 30 Johannsen KS. Regulatory Independence in Theory and Practice- a Survey of Independent Energy Regulatorsin Eight European Countries. Institute of Local Government Studies AKF Forlaget, 2003. 31 Cukierman A, Webb S, Neyapti B. Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes. The World Bank Economic Review, 1992.
25 26

Ibdem. Ver el Anexo 1 para conocer los 21 indicadores analizados por Gilardi. 34 Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. Documento elaborado para la reunin de First YEN en Europeanisation, 2001. 35 Johannsen K. Regulatory Independence in Theory and Practice- a Survey of Independent Energy Regulators in Eight European Countries. Institute of Local Government Studies AKF Forlaget, 2003.
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La regulacin social tambin atiende riesgos relacionados con la salud humana, animal o vegetal, as como los riesgos asociados con la seguridad en el transporte o en los centros de trabajo. Este tipo de agencias en particular juegan un papel importante en la regulacin que busca evitar daos al medio ambiente o que busca preservar ciertos recursos que se encuentran disponibles, pero escasos; incluso, los reguladores sociales atienden problemas relacionados con la cohesin social. Algunos argumentos utilizados para justicar la delegacin a ARIs pueden aplicarse en mayor medida a los reguladores econmicos y nancieros que a los sociales (por ejemplo, lo referente a la credibilidad de los compromisos y la necesidad de proteger las inversiones privadas). Como consecuencia del argumento de credibilidad, Gilardi arma que la expectativa terica es que los reguladores econmicos sean ms independientes que los reguladores sociales.36 En efecto, los resultados obtenidos por el autor indican que los reguladores ms independientes en Europa son reguladores econmicos, en particular aquellos asignados al sector telecomunicaciones y energa (utilities). No obstante, el impacto de los reguladores sociales en la poblacin civil y en la economa (mediante la regulacin de sectores como el farmacutico o agropecuario) es lo sucientemente grande como para que su fortaleza sea un atributo deseable. En particular, bajo un enfoque de regulacin basada en riesgos, la necesidad de especializacin y credibilidad hace que las ARIs sociales requieran cada vez ms un diseo institucional que les permita actuar con independencia de los ciclos electorales y de actores econmicos y polticos. Los reguladores sociales deben su surgimiento a preocupaciones crecientes por el medio ambiente, la salud y la seguridad. En Estados Unidos, muchos reguladores sociales surgieron en la dcada de 1970, con altas expectativas sobre los resultados que traera su constitucin. Dichos resultados no fueron alcanzados en su totalidad debido a la imposibilidad de controlar el comportamiento de los individuos.37 La teora econmica indica que las decisiones racionales de los privados en un mercado competitivo asignarn ecientemente los recursos disponibles. La racionalidad econmica asume que los individuos poseen informacin completa sobre los benecios y costos de consumir cierto bien; sin embargo, existen fallas de mercado que llevan a ineciencias en la asignacin de los recursos y, por lo tanto, se justica la intervencin gubernamental. En el tema de la regulacin social, existen dos tipos de problemas: informacin asimtrica sobre los riesgos para los individuos y la presencia de externalidades negativas. Para que se justique la intervencin gubernamental, la racionalidad econmica supone que las fallas de mercado son sucientemente grandes como para justicar los costos de dicha intervencin, tomando en cuenta que la medida sea efectiva en resolver la deciencia en el mercado. Los gobiernos pueden utilizar mecanismos basados en la regulacin para aminorar las fallas de informacin, los riesgos y los daos que puede generar la presencia de externalidades. En este sentido, las agencias reguladoras de tipo social tienen como objetivo garantizar que las regulaciones sean efectivas para resolver las deciencias del mercado que se generan ante los problemas de informacin o la presencia de externalidades negativas. Por ello, para lograr la efectividad de las regulaciones y atender este tipo de problemas, resulta viable que las ARIs sociales tambin cuenten con cierta fortaleza institucional. En el tema de regulacin econmica, existe el problema de los monopolios naturales e industrias de redes. Por lo tanto, la regulacin interviene en las decisiones de mercado imponiendo restricciones a la empresa regulada en materia de precios, cantidades, servicios y barreras a la entrada, salida o movilidad, con el objeto de buscar el mejoramiento de la eciencia de los mercados. Esto puede traducirse en menores precios para los consumidores, mayor innovacin, mayor productividad y diversicacin de productos, aumentando as el bienestar social; sin

embargo, si la regulacin no se realiza con base en criterios de eciencia, puede derivar en una situacin inferior a la observada sin regulacin.38

Naturaleza de los reguladores financieros

Las instituciones del sistema nanciero canalizan el ahorro o excedente producido por las empresas, instituciones y economas domsticas; adems, posibilitan su transferencia hacia otras empresas y economas domsticas decitarias, as como al propio Estado, lo cual es aprovechado para proyectos de inversin o nanciacin de gastos corrientes y planes de consumo. El desarrollo del sistema nanciero implica un claro efecto positivo sobre el crecimiento econmico cuando por medio del crdito se permite a las empresas una mayor acumulacin de capital o innovacin tecnolgica que la que alcanzaran en ausencia de nanciamiento. La estabilidad del sistema nanciero resulta de gran importancia para el desarrollo de un pas, ya que a travs de este se transeren los riesgos derivados de las actividades de intermediacin entre sectores y pases, siendo adems donde se reeja el contagio de las situaciones de crisis que se pueden presentar a nivel global, por lo que el anlisis del riesgo sistmico y el sano desarrollo del sistema nanciero son indispensables para garantizar el crecimiento econmico. La regulacin del sector nanciero, adems de perseguir la nalidad de la eciencia en los mercados, tiene un sentido de proteccin a los intereses del pblico y a la estabilidad econmica en general, ya que el sistema nanciero canaliza los recursos de la sociedad y, en ese sentido, tiene un amplio impacto en la economa. Como consecuencia de los cambios en la arquitectura nanciera internacional, la globalizacin de los mercados, los procesos de innovacin nanciera y la tendencia a la inestabilidad de los sistemas nancieros, los reguladores nancieros han establecido una serie de procedimientos y mecanismos concebidos para contribuir a mantener la estabilidad del sistema y proteger la funcin de intermediacin que desarrollan las entidades nancieras y su papel en el sistema de pagos nacional. Especcamente, los reguladores nancieros buscan reducir la probabilidad de quiebras de entidades nancieras y, cuando a pesar de todo stas ocurren, los reguladores procuran evitar el contagio a otras instituciones para salvaguardar la fortaleza del sistema. En consecuencia, los reguladores nancieros funcionarn correctamente en la medida en que incentiven la disciplina de mercado (carcter preventivo) y aseguren bases slidas en materia de supervisin y correccin temprana de dicultades (regulacin prudencial). Ex ante, los reguladores nancieros deben incentivar a las instituciones nancieras a ser responsables de llevar a cabo una gestin prudente y una administracin de riesgos slida. Ex post, los reguladores nancieros deben mantener una serie de mecanismos que procuren mitigar los efectos sobre los usuarios de los servicios y el sistema nanciero en su conjunto de los problemas de una o ms instituciones nancieras. De esta manera, dentro de los objetivos de la supervisin y la regulacin prudencial destacan los siguientes: i) ii) iv) v) Incentivar la seguridad y la salud de los sistemas nancieros. Denir requisitos de capital con base en criterios relacionados con los riesgos asumidos. Fortalecer la supervisin bancaria. Promover la transparencia de la informacin de los sistemas nancieros.

iii) Mejorar los niveles de eciencia de las entidades nancieras.

Para un estudio ms profundo sobre la diferencia entre reguladores sociales y econmicos, vase, Giraldi F. The Formal Independence of Regulators: A comparison of 17 Countries and 7 Sectors. Swiss Political Science, 2005. 37 Viscusi KW, Harrington JE, Vernon JM. Economics of Regulation and Antitrust. MIT Press, 2005.
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En este sentido, la crtica de Averch Johnson muestra las debilidades de la intervencin gubernamental en los mercados, que puede derivar en sobreinversin de las empresas dominantes.

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Para lograr dichos objetivos, los reguladores recurren al diseo de una red de seguridad nanciera, compuesta habitualmente por los siguientes elementos bsicos: regulacin y supervisin prudencial, prestamista de ltima instancia, esquema de resolucin bancaria y sistema de seguros de depsito. Cabe sealar que el Comit de Supervisin Bancaria de Basilea seala que un sistema ecaz de supervisin bancaria debe asentarse en tres pilares: i) ii) Los requerimientos de capital, con la nalidad de garantizar un mnimo nivel de solvencia. Los requerimientos de revelacin de informacin, para garantizar un marco de transparencia en el mercado nanciero. iii) Las atribuciones y responsabilidades de los organismos reguladores, con el objetivo de garantizar la correcta aplicacin de los mtodos de determinacin del capital de las instituciones nancieras, en especial cuando se trate de mediciones internas. En la actualidad, los reguladores nancieros en el mundo aspiran a cumplir con los objetivos de la supervisin y la regulacin prudencial y la aplicacin del Acuerdo de Basilea III, cuya implementacin est prevista iniciar en 2013 como parte importante en el diseo de su red de seguridad nanciera. Finalmente, la ltima razn que justica la regulacin nanciera y el papel de los reguladores en el mercado se enfoca en dos cuestiones relacionadas con el nivel de competencia en el sector: primero, la posibilidad de la concentracin de mercado, lo cual encarecera los costos de los servicios nancieros a sus usuarios, y en consecuencia la cantidad ptima social; y en segundo trmino, la posibilidad de que una mayor competencia pudiera implicar altos riesgos y, en consecuencia, mayor fragilidad del sistema.

Relevancia de los reguladores financieros en trminos de las crisis financieras

En trminos generales, las instituciones nancieras cumplen importantes funciones en la economa, como: i) Transformacin de activos, que se reere a que canalizan los recursos excedentes de algunos agentes hacia otros que necesitan recursos para aprovechar oportunidades de inversin productiva o para suavizar su consumo. ii) Ofrecen acceso al sistema de pagos.

Por lo anterior, las crisis nancieras generalmente han propiciado que los reguladores realicen una revisin del marco regulatorio y de supervisin en la mayora de los pases afectados, con el objetivo de resolver en el corto plazo las causas de originaron la crisis, as como de evitar que sta pueda repetirse. Especcamente, los reguladores buscan que las instituciones nancieras administren con base en mejores prcticas los riesgos y que sean menos vulnerables a cambios en el entorno econmico, interno y externo, que pudieran acelerar el deterioro de su cartera y poner en riesgo la salud del sistema nanciero en su conjunto. A la fecha, la regulacin mexicana cumple efectivamente con los pilares del Acuerdo de Basilea II, por lo que nuestro pas posee un sistema bancario slido y una alta capitalizacin. Un ejemplo de lo anterior es la fortaleza que mostr el sistema nanciero mexicano ante la reciente crisis subprime en 2008. Mientras que en Estados Unidos los principales bancos de inversin otorgaron crditos a personas con un alto perl de riesgo de incumplimiento para despus deshacerse de dicho riesgo mediante la venta de instrumentos estructurados a inversionistas que no conocan dichos riesgos, los bancos en Mxico cumplan con procedimientos y modelos bien denidos para medir los diversos riesgos nancieros a los que estaba expuestos, a la par de altos niveles de capitalizacin en funcin de dichos riesgos. El xito mexicano se debe en gran parte a que la crisis de 1994-1995 puso de maniesto las debilidades del sistema nanciero y, en consecuencia, signic altos costos, por lo que los organismos reguladores realizaron cambios sustanciales al marco regulatorio, as como en la efectividad de la supervisin, vigilando la liquidez y el apalancamiento de las instituciones, contrario a lo observado recientemente en las instituciones de crdito de Estados Unidos que han sufrido fuertes prdidas a partir de la crisis subprime de 2008. A partir de la experiencia de la crisis de 1994-1995 se han realizado esfuerzos importantes para fortalecer la regulacin y la supervisin del sistema. A su vez, la estabilidad macroeconmica ha favorecido el sano desarrollo del sistema nanciero mexicano. Por lo tanto, el contagio nanciero de la crisis subprime hacia Mxico no se dio a partir de las posiciones de los balances de las instituciones nancieras, sino por la volatilidad en el tipo de cambio. Por su parte, el Comit de Basilea ya alista los criterios para un nuevo acuerdo que controle a travs de los riesgos de liquidez y el apalancamiento de las instituciones bancarias. Una mayor regulacin, como se plantea en Basilea III, no evitar futuras crisis por s misma, ya que slo blinda a los bancos contra choques externos o slo se concentran en cuestiones muy especcas, sin entender las relaciones entre los agentes, especialmente en los mecanismos de contagio entre las instituciones nancieras con importancia sistmica, mientras que genera mayores incentivos para mantener un mercado de crdito fuera de la banca, un mercado no regulado, por lo que no necesariamente se reduce el riesgo del sistema, como mencionan Hanson, Kashyap y Stein (2010).

iii) Asignan recursos y administran riesgos nancieros, como seala Merton (1993). iv) v) Proveen de liquidez, como seala Diamond y Dybvig (1983). Procesan informacin y monitorean a los deudores, de acuerdo con Leland y Pyle (1977).

Naturaleza del rgano supervisor

Uno de los factores ms importantes para promover la calidad regulatoria es la existencia de un rgano supervisor, ya que a travs de este se muestra el compromiso poltico del Gobierno central, se comunica la necesidad de calidad regulatoria entre los agentes involucrados en el proceso de regulacin y se minimiza la posibilidad de que los regulados capturen a las agencias reguladoras, principalmente donde existen altas concentraciones de renta.39

Por la relevancia de las funciones antes mencionadas, las crisis nancieras implican grandes costos a la economa y debilitan las estructuras internas del sistema nanciero, hacindolo ms propenso a caer en nuevas crisis, debilitando as an ms la economa en general, tal como sealan Bernanke y Gertler (1990); incluso, otros autores como Kaminsky y Reinhart (1998) muestran, con base en evidencia emprica, que los vnculos nancieros internacionales juegan un papel signicativo en la explicacin de crisis nancieras simultneas y el contagio nanciero a nivel internacional.

39

OECD. Regulatoty Policy and Governance. OCDE Publishing, 2011.

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Las funciones principales de las agencias supervisoras son la coordinacin y la supervisin; sin embargo, el organismo seala que la funcin de mayor reto consiste en darles atribuciones para cuestionar la regulacin y sus reformas, a travs de la MIR,40 lo cual signica que se les otorgue la capacidad de vetar una regulacin que no cumple con los requisitos de calidad. Por otra parte, estas agencias tambin estn encargadas de mantener el orden en la estrategia, evitando la duplicidad de funciones y de asesorar y apoyar en el cambio cultural en la forma de implementar la regulacin.41

Los reguladores en Mxico

Reguladores sociales
Con base en la denicin de la OCDE para regulacin social se identicaron al menos cuatro agencias reguladoras que cuentan marcadamente con atribuciones para atender este tipo de problemtica en Mxico. Las agencias que sern analizadas en esta seccin son: la Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA), el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI) y la Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA). Tanto la COFEPRIS como el SENASICA son rganos reguladores que surgieron en el 2001 y comparten una serie de caractersticas institucionales y funciones enfocadas en la prevencin de riesgos. La CONAPESCA tambin surge en ese mismo ao, pero con el propsito de lograr un aprovechamiento sustentable de las especies martimas y de promover la acuacultura. El IFAI, por ltimo, surge en 2002 como parte de una iniciativa para mejorar el acceso de los ciudadanos a la informacin pblica y proteger la informacin relativa a los datos personales que entregan a empresas en la realizacin de algn tipo de transaccin (atribucin que se fortalece en 2010).

Antecedentes y atribuciones de la COFEPRIS

La manifestacin de impacto regulatorio (MIR) es una herramienta de uso general en los pases de la OCDE. La mayora de los pases desarrollados la emplean para el anlisis de sus regulaciones. De acuerdo con la OCDE, la MIR es una herramienta de decisin en donde: se evalan sistemtica y consistentemente, los impactos potenciales seleccionados provenientes de acciones gubernamentales y se comunica la informacin de los tomadores de decisiones. 41 OECD. Oversight Bodies for Regulatory Reform. OECD Publishing, 2007.
40

Hasta el 2001, a travs de la Subsecretara de Regulacin y Fomento Sanitario, la Secretara de Salud realizaba las acciones de regulacin y control sanitario. El 5 de julio de 2001, con la publicacin en el Diario Ocial de la Federacin del Decreto por el que se crea la Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios, se establece un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Salud con autonoma tcnica, administrativa y operativa, teniendo por objeto el ejercicio de las atribuciones que en materia de regulacin, control y fomento sanitarios establezca la Ley General de Salud y dems ordenamientos aplicables.

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La COFEPRIS fue integrada por la Direccin General de Medicamentos y Tecnologas para la Salud, la Direccin General de Control Sanitario de Productos y Servicios, la Direccin General de Salud Ambiental, el Laboratorio Nacional de Salud Pblica y la Direccin de Control Sanitario de la Publicidad, que se encontraban adscritas a la Subsecretara de Regulacin y Fomento Sanitario, por lo que, inicialmente, las estructuras programtica y funcional eran las mismas con las que operaba dicha Subsecretara, pero con una denominacin diferente. De esta forma, las Direcciones Generales continuaron realizando acciones de regulacin y control sanitario en sus respectivos mbitos de competencia, pero ahora con diferentes criterios y visiones; sin embargo, por las nuevas tendencias para hacer ms efectiva y eciente a la administracin pblica, fue necesario replantear la conformacin de la Comisin Federal. En consecuencia, el 30 de junio de 2003 se public en el Diario Ocial de la Federacin el Decreto por el que se adicionan los artculos 17bis, 17bis 1, 17bis 2, y se reforman los artculos 313, fraccin I y 340, a la Ley General de Salud, mediante el cual se fortaleci el carcter rector de la COFEPRIS. Particularmente, se adicion el artculo 17bis y se reformaron los artculos 340 y 341 de la Ley, estableciendo que a travs de la COFEPRIS, la Secretara de Salud debe ejercer el control y vigilancia de los establecimientos de salud; medicamentos y otros insumos para la salud; disposicin de rganos, tejidos, clulas de seres humanos y sus componentes; alimentos y bebidas, productos de perfumera, belleza y aseo; tabaco, plaguicidas, nutrientes vegetales, sustancias txicas o peligrosas para la salud; productos biotecnolgicos, suplementos alimenticios, materias primas y aditivos que intervengan en la elaboracin de los productos anteriores; as como prevenir y controlar los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre; y ejercer el control sanitario de las donaciones y trasplantes de rganos, tejidos y clulas de seres humanos, as como de la disposicin de sangre. Asimismo, se adicion el Artculo 17bis 1 y 17bis 2 a dicha Ley, en el que se reitera a la COFEPRIS como un rgano desconcentrado de la Secretara de Salud con autonoma administrativa, tcnica y operativa, cuyo presupuesto es constituido por las asignaciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y por ingresos obtenidos por concepto de donativos nacionales e internacionales, rescate de seguros y otros ingresos de carcter excepcional, establecindose adems, que al frente de sta habr un comisionado nombrado por el Presidente de la Repblica, a propuesta del Secretario de Salud. Partiendo de esta reforma a la Ley General de Salud, el 13 de abril de 2004 se public en el Diario Ocial de la Federacin el Reglamento de la COFEPRIS, con el que se derog el Decreto de su creacin (dado que la estructura de la Comisin ya estaba prevista a nivel de Ley) y se puntualizaron las competencias que hasta el da de hoy pertenecen a la COFEPRIS, mismas que pueden observarse en la Tabla 3.

Para el ejercicio de sus funciones y atribuciones, la COFEPRIS est integrada en la actualidad por ocho unidades administrativas y cuatro rganos de consulta y opinin: los consejos Interno, Cientco, Consultivo de la Publicidad y Consultivo Mixto. Con estas reformas, se establecieron las polticas regulatorias y de fomento encaminadas a proteger a la poblacin contra riesgos sanitarios, como premisa fundamental del Gobierno Federal, permitiendo que los objetivos, programas y proyectos se realicen en un marco de legalidad, transparencia, eciencia y sustento tcnico y cientco pero, sobre todo, que correspondan a las prioridades que la poblacin demanda.

Antecedentes y atribuciones del SENASICA

El Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) fue creado en 2001 como un rgano desconcentrado de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA), mediante el Reglamento Interior de esta Dependencia publicado el 10 de julio de ese ao. Previo a su creacin, las funciones del SENASICA eran realizadas por la Comisin Nacional de Sanidad Agropecuaria, la Direccin General de Sanidad Vegetal y la Direccin General de Salud Animal, adscritas a la SAGARPA. En 2003 se autoriza la adscripcin de la Direccin General de Inocuidad Agroalimentaria, Acucola y Pesquera al SENASICA. Las funciones del SENASICA consisten en aplicar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de sanidad vegetal y sanidad animal e imponer las sanciones respectivas; expedir Normas Ociales Mexicanas (NOMs) y otras disposiciones jurdicas con el n de combatir plagas y enfermedades que afecten a la agricultura y a la ganadera; y realizar anlisis de riesgos, entre otras (Tabla 4).

Tabla 4. Competencias del SENASICA.

Principales atribuciones del rgano regulador Anlisis de Riesgo Plagas Enfermedades Inspecciones de Sanidad Agropecuaria Acucola Pesquera Vericaciones y certicaciones Productos Procesos Servicios Instalaciones Vigilar cumplimiento de disposiciones Sanidad vegetal Sanidad animal Expedir NOMs Controlar plagas Aplicar programas de sanidad Armonizacin de medidas sanitarias Con otros pases Con organismos internacionales

Tabla 3. Competencias de la COFEPRIS.

Regulacin y fomento sanitario de la produccin, comercializacin, importacin, exportacin, publicidad o exposicin involuntaria de: Medicamentos y Tecnologa para la Salud Medicamentos Aparatos y dispositivos mdicos Sangre y hemoderivados Trasplantes de rganos Servicios de salud
Fuente: elaboracin propia

Fuente: elaboracin propia

Sustancias txicas o Peligrosas Plaguicidas Fertilizantes Precusores qumicos Qumicos esenciales

Productos y Servicios Alimentos Bebidas Tabaco Perfumera y belleza Biotecnolgicos

Salud en el Trabajo Exposicin laboral

Saneamiento Bsico Agua Mercados Residuos Rastros Emergencias sanitarias

Riesgos derivados de factores ambientales Agua Aire Suelo

Dentro de su visin institucional se destaca la de regular, administrar y fomentar las actividades de sanidad, inocuidad y calidad agroalimentaria, reduciendo los riesgos inherentes en materia agrcola, pecuaria, acucola y pesquera, en benecio de los productores, consumidores e industria. Al SENASICA le compete, entre otras funciones, regular y vigilar que los animales, vegetales, sus productos o subproductos que se importan, movilizan o exportan del territorio nacional no pongan en riesgo el bienestar general. Asimismo, esta agencia constata la calidad e inocuidad de productos en materia agropecuaria, acucola y pesquera. La regulacin del SENASICA atiende problemas relacionados con los fallos de informacin y de externalidades que se pueden presentan en las actividades agrcolas, pecuarias, acucolas y pesqueras, asociadas con el riesgo. De conformidad con la Ley Federal de Sanidad Animal, el SENASICA tiene facultades de diagnstico, pre-

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vencin, control y erradicacin de enfermedades y plagas de los animales. Asimismo, la Ley Federal de Sanidad Vegetal le otorga facultades de promover y vigilar las regulaciones tosanitarias, diagnosticar y prevenir la diseminacin de plagas que afectan a los vegetales, sus productos y subproductos, establecer medidas tosanitarias, y regular la efectividad biolgica, aplicacin, uso y manejo de insumos. El SENASICA est cargo de un Director en Jefe, nombrado por el Secretario y cuenta con un Consejo Tcnico, integrado por el Secretario que lo preside, los subsecretarios, el Ocial Mayor y el Coordinador General de Ganadera, subsecretarios de diversas secretaras de Estado, otros representantes de organismos federales y representantes de organizaciones sociales y productores del sector agroalimentario.

de lineamientos para el contendido y alcances de los avisos de privacidad en coadyuvancia con la Secretara de Economa (SE); la promocin de Normas Ociales Mexicanas (NOMs) en la materia en coadyuvancia con la SE y la aplicacin de infracciones (Tabla 5).

Tabla 5. Competencias del IFAI.

Principales atribuciones del rgano regulador Vigilar y recomendar Establecer lineamientos y polticas de datos personales Promover y ejecutar capacitacin de servidores pblicos Manejo de informacin Responsabilidades del buen uso Establecer y revisar Clasicacin Desclasicacin Coadyuvar con el Archivo General de la Nacin Elaboracin y aplicacin de los criterios Catalogacin y conservacin de documentos Organizacin de archivos de las dependencias y entidades
Fuente: elaboracin propia

Antecedentes y atribuciones del IFAI

El IFAI tiene su origen en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG), publicada en el Diario Ocial de la Federacin (DOF) el 11 de junio de 2002. En dicha Ley se establece que el IFAI es un rgano de la Administracin Pblica Federal, con autonoma, operativa, presupuestaria y de decisin encargado de difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin; resolver sobre las solicitudes de acceso a la informacin y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades. Por otra parte, en el Decreto del Instituto Federal de Acceso a la Informacin pblica del 24 de diciembre de 2002 se establece que El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica es un organismo descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurdica y patrimonio propios, con domicilio legal en la Ciudad de Mxico. El IFAI est integrado por cinco comisionados nombrados por el Ejecutivo Federal, que pueden ser objetados por el Senado. Los comisionados no pueden ser removidos sin causa justicada y duran en su cargo siete aos sin posibilidad de reeleccin. Asimismo, a los comisionados se les prohbe que ocupen otros cargos con excepcin de puestos docentes, cientcos o de benecencia. La Ley dispone la independencia plena del Instituto y tambin exige independencia poltica de los comisionados, as como prohibir que estos hayan ocupado cargos como secretarios de Estado, Procurador, Senador, Diputado Federal, dirigente de un partido o Gobernador, entre otros, durante el ao previo a su nombramiento. El titular del Instituto es uno de los comisionados y dura en su encargo dos aos, renovables una sola vez. El titular es electo por el pleno y tiene la atribucin de ser el representante legal. De acuerdo con el artculo 37 de la LFTAIPG, el IFAI cuenta con amplias atribuciones en materia de informacin y proteccin de datos personales, entre las que se encuentran: i) ii) Revisin y resolucin de los recursos de revisin interpuestos por los solicitantes. Establecimiento de lineamientos para el manejo y proteccin de datos personales. vada y condencial. No obstante, como seala la fraccin V, en caso de incumplimiento, el IFAI slo tiene la atribucin de hacer las recomendaciones a las dependencias y entidades para que se d cumplimiento a lo dispuesto en el Artculo 7 [poner a disposicin del pblico la informacin no condencial o reservada]. Las sanciones administrativas no recaen directamente en el Instituto, sino que son determinadas conforme a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos (LFRASP). En trminos de la LFTAIPG, sin embargo, podra entenderse que el IFAI es totalmente competente para regular. El 5 de julio de 2010 se publica en el DOF la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares (LFPDPPP), en la que se otorgan nuevas atribuciones al IFAI, como lo es la emisin

Difundir benecios sobre manejo pblico de la informacin A servidores pblicos A particulares Mediante publicacin de estudios e investigaciones

Sobre el Manejo cumplimiento Mantenimiento de transparencia Seguridad Solicitudes de Proteccin acceso a la informacin

Custodia de la informacin Proteccin de datos reservada y personales condencial

Antecedentes y atribuciones de la CONAPESCA

La CONAPESCA fue creada por Decreto Presidencial expedido el 5 de junio de 2001, con las atribuciones correspondientes a la entonces Subsecretara de Pesca y las direcciones Generales de Poltica y Fomento Pesquero; Administracin de Pesqueras; Infraestructura Pesquera, y Acuacultura. La Comisin es un rgano administrativo desconcentrado de la SAGARPA y tiene entre sus atribuciones proponer y coordinar la poltica nacional en materia de aprovechamiento de los recursos pesqueros y acucolas; regular el uso, aprovechamiento y conservacin de los recursos pesqueros y el desarrollo de la acuacultura, etctera. La CONAPESCA est a cargo de un Comisionado, nombrado y removido por el Titular del Ejecutivo Federal, por conducto del Secretario de Agricultura y cuenta con un Consejo Tcnico, integrado por el Secretario de Agricultura (quien los preside), los subsecretarios y el Ocial Mayor de dicha dependencia, as como los titulares del SENASICA, del Servicio de Informacin y Estadstica Agroalimentaria y Pesquera, del Instituto Nacional de la Pesca y por el Titular de la Comisin. Conforme al artculo 5 del decreto de creacin de la CONAPESCA, el Consejo Tcnico tiene la atribucin de coadyuvar en la formulacin y aplicacin de las medidas de poltica pesquera y acucola, aprobar los proyectos de programas y presupuestos de la Comisin, evaluar los informes que someta a su consideracin el comisionado y aprobar la creacin del Consejo Nacional de Acuacultura y Pesca, entre otras (Tabla 6).

iii) Establecimiento de los criterios de clasicacin, desclasicacin y custodia de la informacin reser-

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Tabla 6. Competencias de la CONAPESCA.

Principales atribuciones del rgano regulador Proponer y participar, sobre productos acucolas y pesqueros Regular sobre la ota pesquera y artes de la pesca Formacin

Naturaleza jurdica de los reguladores sociales

Operar y supervisar Instalaciones y equipos de SAGARPA Instrumentacin del SIAP Resulta importante destacar que la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA tienen la gura de rganos administrativos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal. Este tipo de gura fue creada desde diciembre de 1976 mediante la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, muchos aos antes de la creacin de los rganos reguladores aqu analizados. A decir de esta ley, para una mayor ecaz atencin y eciente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos pueden contar con rganos administrativos desconcentrados que les estarn jerrquicamente subordinados y tendrn facultades especcas para resolver sobre la materia y dentro del mbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones aplicables. Por su parte, el IFAI es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administracin Pblica Federal el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, es una entidad creada por ley o por decreto del Congreso de la Unin o por Decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. En sntesis, los rganos desconcentrados como la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA son rganos gubernamentales adscritos a la Administracin Pblica Centralizada, los cuales tienen autonoma tcnica y administrativa, mas no nanciera. La COFEPRIS se encuentra jerrquicamente subordinada a la Secretara de Salud, mientras que el SENASICA y la CONAPESCA estn jerrquicamente subordinados a la SAGARPA. El IFAI, por su parte, es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administracin Pblica Paraestatal, que cuenta con personalidad jurdica y patrimonio propio. Es importante destacar que la gura relativa a los rganos administrativos desconcentrados data de diciembre de 1976. En esa poca, el Estado era un proveedor de bienes y servicios en diversos sectores, tanto de tipo social como econmico; no era un Estado regulador. En 1976 an no se daba en Mxico ni en muchas partes del mundo el proceso de delegacin de poderes del Gobierno hacia agencias reguladoras. De hecho, la gura de los rganos administrativos desconcentrados de 1976 no fue creada considerando un marco institucional caracterizado por la delegacin total de poderes, sino de una delegacin parcial. La lgica anterior resulta lejana a las caractersticas de un nuevo Estado regulador surgido en Mxico en la dcada de 1990. Por tal razn, parecera que la creacin de agencias reguladoras en Mxico bajo la gura de rganos desconcentrados obedeci a una lgica pragmtica de utilizar el andamiaje institucional ya previsto en la legislacin diseada en 1976, en lugar de crear una legislacin ex profeso que considerara a las agencias reguladoras como parte de un nuevo sistema de gobernanza regulatoria que atendiera la nueva realidad del pas. En este sentido, al preverse que las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos pueden contar con rganos desconcentrados, para una mayor ecaz atencin y eciente despacho de los asuntos de su competencia, que les estn jerrquicamente subordinados, esta lgica obedecera ms a una relacin de agenteprincipal en donde se busca evitar que el agente acte de manera independiente del principal, de manera que se minimicen los costos de agencia asociados con el propio proceso de delegacin, garantizando con ello la alineacin de objetivos entre ambos actores. Por tal motivo, en el diseo institucional vigente de los rganos administrativos desconcentrados no considera las implicaciones sobre la hiptesis de credibilidad descrita por Gilardi, razn por la cual se podra decir que es un modelo insuciente para comprender la lgica de la delegacin hacia las agencias reguladoras, donde la independencia es uno de los objetivos en s. Esto cobra mayor relevancia cuando las agencias reguladoras inciden sobre ciertos sectores que son relevantes en la economa nacional.

Promover

Participar

Determinar

Polticas y accio- Proyectos de nes a programas investigacin de abasto y comercializacin Criterios generales para establecer instrumentos econmicos Poltica general de inspeccin Establecimiento de zonas de acuacultura

En representacin de SAGARPA Elaboracin e instrumentacin de polticas

Zonas de captura y cultivo

Organizacin

Reservas en aguas interiores y frentes de playa

Construccin de parques y unidades de produccin acucola Creacin de zonas portuarias pesqueras Esquemas para administracin, conservacin y mantenimiento Mejora, Construccin y equipamiento de embarcaciones, plantas procesadoras y desarrollo tecnolgico Organizacin y capacitacin Medidas para incrementar la productividad del trabajo

Introduccin de especies acuticas

Programas de fomento

Viveros

Mantener registro nacional de la pesca

Vigilancia

Capacitacin

Criaderos

Programas de administracin y regulacin pesquera y acucola

Homologacin y armonizacin de medidas con otros pases Establecimiento y regulacin de los sitios de desembarque y acopio

Determinacin de niveles de incidencia Reconocimiento de zonas libres y de baja prevalencia de enfermedades y plagas (acucolas y pesqueras)

Reservas de especies acuticas

pocas y zonas de veda

Mejoras en la infraestructura productiva

Bases de investigacin Comits consultivos nacionales de normalizacin

Medias administrativas y de control Coordinacin de acciones de las unidades administrati-vas y otras autoridades relacionadas

El impacto econmico de los reguladores sociales

Existen otros rganos que cuentan con atribuciones para regular aspectos propios de la regulacin social. Se puede destacar la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), la cual tiene funciones de regular la transmisin de derechos, promover en el mbito nacional el uso eciente del agua y su conservacin en todas las fases del ciclo

Prestar servicios de asesora

Fuente: elaboracin propia

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hidrolgico. Incluso, en situaciones de emergencia, escasez extrema, o sobreexplotacin, la CONAGUA puede tomar las medidas para garantizar el abastecimiento del uso domstico y pblico urbano, a travs de la expedicin de regulaciones. Por otra parte, la Comisin Nacional para el Uso Eciente de la Energa (CONUEE) tiene dentro de sus atribuciones propiciar el uso ptimo de energa desde su explotacin hasta su consumo, emitiendo para ello regulaciones y ordenando visitas de vericacin en las que puede requerir la presentacin de informacin a personas que realicen actividades relativas al aprovechamiento sustentable de energa. La CONUEE tambin emite opiniones vinculatorias para las dependencias y organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal y recomendaciones a entidades federativas, municipios y a los particulares en relacin con las mejores prcticas en materia de aprovechamiento sustentable de la energa. En este sentido, los reguladores sociales tienen diversas actividades para proteger el inters pblico. No obstante, la actuacin de este tipo de agencias tambin tiene un impacto signicativo en ciertos sectores de la economa, que incluso puede ser superior al impacto que algunos reguladores econmicos tienen en la sociedad; por ejemplo, el sector farmacutico (el cual es regulado por la COFEPRIS), tiene impactos que inciden directamente en los gastos de la poblacin. Se estima que el gasto en salud de los mexicanos representa casi el 6% del producto interno bruto (PIB), del cual el gasto en medicamentos e insumos no duraderos es de 28%. Adicionalmente, la participacin total de la industria farmacutica en el PIB de Mxico se estima en 1.3%.42 El valor de la industria farmacutica en Mxico ha crecido de manera signicativa, al pasar de 125 mil millones de pesos en 2005 a 151 mil millones de pesos en 2009, razn por la cual esta industria mexicana ocupa el dcimo primer lugar a nivel mundial. El impacto de la industria farmacutica es an ms signicativo cuando se analiza frente al PIB manufacturero, que representa el 7.8% del total. El sector genera 78,500 empleos directos y 330,000 indirectos.43 Por otra parte, de acuerdo con la OCDE, Mxico registra el consumo per cpita ms bajo en medicamentos de todos los pases que integran el organismo internacional: El gasto y volumen de consumo per cpita de Mxico representan el 35% y 22.6% del promedio de la OCDE, respectivamente.44 La OCDE sostiene que el bajo nivel de consumo no se debe a la posicin econmica del pas, ya que ste es apenas 30% del valor esperado para su nivel de ingreso per cpita.45 En este sentido, una regulacin adecuada en el mercado farmacutico puede ser clave para un mercado como el mexicano, en el que el precio de los medicamentos es 25.9% ms alto en trminos nominales que el obtenido en una muestra de 12 pases y 77% mayor en trminos de tipo de cambio PPP (Grca 2). La diferencia en los precios se debe en mayor medida a los precios del fabricante que a los mrgenes de distribucin.46 Otro ejemplo que puede citarse es el sector agroalimentario, regulado por el SENASICA, en el cual el impacto social y econmico es considerable, toda vez que en este sector labora 13% de la poblacin ocupada. Asimismo, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), la produccin agropecuaria en Mxico fue de 337 mil millones de pesos al cuarto trimestre de 2009, equivalente a 3.8% del PIB. Slo en lo que se reere a productos animales, el valor de la produccin fue de aproximadamente 250 mil millones de pesos.47

Grfica 2. ndice de precios al pblico de medicamentos (EUA= 100, Tipo de Cambio Nominal, 2005)
107 100 99

91

90

87

85

81

81

80

70

69

65

Estados Unidos

Alemania

Promedio

Canad

Australia

Espaa

Mxico

Italia

Reino Unido

Japn

Brasil

Fuente: elaboracin propia con datos de la OCDE, 2009.

Por su impacto econmico, ciertos reguladores sociales tambin requieren de un diseo institucional slido que garantice una consistencia de las polticas pblicas en el largo plazo y que sea ajeno a los ciclos polticos. En particular, esta lgica de fortaleza institucional cobra sentido en aquellos sectores caracterizados por grandes inversiones y con un amplio impacto econmico en el pas, los cuales requieren de mayores garantas en cuanto a la consistencia de las polticas pblicas de largo plazo. La fortaleza institucional para los reguladores sociales, al igual que en los reguladores econmicos, permite elevar el nivel de compromiso del gobierno con los inversionistas en industrias con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan benecios polticos. Asimismo, el proceso de delegacin de poderes a agencias reguladoras sociales permite dar credibilidad y consistencia a las polticas pblicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo especco. En este sentido, la problemtica que atienden agencias como COFEPRIS, CONAPESCA, SENASICA y el IFAI encuadran en esta lgica de fortaleza institucional por su relacin ante sectores caracterizados por su amplio impacto econmico.

Reguladores econmicos
La regulacin econmica nace por la existencia de los fallos de competencia; no obstante, en el momento en que el Estado interviene para atenuarlas, surgen debilidades por parte de este ltimo, principalmente debidas a la asimetra de informacin en los procesos regulatorios. Por lo anterior, se crean agencias reguladoras, las cuales cuentan con el conocimiento y las herramientas necesarias para regular al sector. Para lograr un buen desempeo de los mercados, se requiere de agencias independientes del poder poltico y de las rmas reguladas, para que la actividad reguladora tenga buenos resultados y estos se transeran a los consumidores. Los reguladores econmicos an pueden fortalecerse, aunque la reciente reforma poltica, publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 9 de agosto de 2012 (en la que se estipul que el Senado raticar los nombramientos del Ejecutivo para los comisionados de estas agencias), les otorg una ligera mejora en materia de fortaleza institucional. Asimismo, el reciente fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el que se determin la autonoma de la COFETEL para tomar decisiones en cuanto a tarifas de interconexin, impact favorablemente el ndice de Gilardi en lo referente a su relacin con el Gobierno y el Congreso.

Caso P. Esquema Regulatorio de Medicamentos en Mxico: Oportunidades y retos. Presentacin realizada para el evento Nuevas Ideas para una Regulacin basada en Riesgo y Gobernanza Regulatoria en Mxico, julio 13 de 2011. Ciudad de Mxico, D.F. 43 Ibdem. 44 OCDE. Recomendaciones para promover un marco regulatorio ms favorable a la competencia en el mercado farmacutico. OECD Publishing, 2009. 45 Ibdem. 46 Ibdem. 47 Sistema de Informacin Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), 2009.
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Francia

Chile

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Antecedentes y atribuciones de la COFETEL

En 1940 se expidi la Ley sobre Vas Generales de Comunicacin y Medios de Transporte, cuyo objeto era regular todas las vas generales de comunicacin y medios de transportes, incluidas las telecomunicaciones. Posteriormente, en 1990 se expidi el Reglamento de Telecomunicaciones, con el objetivo de regular la instalacin, el establecimiento, el mantenimiento, la operacin y la explotacin de redes de telecomunicacin, con lo cual se otorg a la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) la facultad de promover, en benecio de los usuarios, una competencia efectiva y equitativa entre los diferentes concesionarios del servicio de telecomunicaciones. En 1995 se emiti la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) mediante la cual se prev la creacin de la COFETEL, en el artculo Undcimo Transitorio, como rgano administrativo desconcentrado de la SCT, con autonoma tcnica y operativa, y con el objetivo de regular y promover el desarrollo eciente de las telecomunicaciones. En su Decreto de Creacin, se estableca que la COFETEL contara con cuatro comisionados, incluyendo a su Presidente, designados por el Titular del Ejecutivo Federal, a travs del Secretario de Comunicaciones y Transportes, sin establecer disposicin alguna sobre el periodo mximo en el que se quedaran al cargo y sobre su renombramiento. Las atribuciones de la COFETEL establecidas en ese fomento fueron: opinar respecto a las solicitudes para el otorgamiento, la modicacin, la prrroga y la cesin de concesiones y permisos en materia de telecomunicaciones; elaborar y administrar los planes tcnicos fundamentales y expedir las normas ociales mexicanas en materia de telecomunicaciones; someter a la aprobacin de la Secretara el programa sobre bandas de frecuencias del espectro radioelctrico; establecer los procedimientos para la adecuada homologacin de equipos; administrar el espectro radioelctrico y promover su uso eciente; promover y vigilar la eciente interconexin de los equipos y redes pblicas de telecomunicaciones; proponer al titular de la SCT la imposicin de sanciones por infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables; entre otras. Por otra parte, se estableca que el presupuesto de la COFETEL y los lineamientos para su ejercicio estuvieran sujetos a la normatividad que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) hubiera establecido para las unidades de gasto autnomo, y que el mismo no hubiera podido ser objeto de transferencia a otras unidades administrativas de la Secretara. Para otorgar a la COFETEL mayor fortaleza institucional, el 11 de abril de 2006 se reforman varios artculos de la LFT en los que se especica el periodo de nombramiento de los comisionados de la COFETEL, as como el periodo de su Presidente y la renovacin de los miembros del Pleno, entre otros. Con el n de valorar el impacto que gener la reforma de 2006 a la LFT, en el marco regulatorio de la COFETEL, se estim el ndice de Gilardi relativo a 1996, el cual arroj un resultado de 0.31 puntos; y el relativo al 2006, el cual arroj un resultado de 0.54 puntos (Grca 3). De esta manera se observa que, en efecto, entre 1996 (ao de creacin de la COFETEL) y 2006, despus de las reformas a la LFT, se realizaron cambios en el marco regulatorio que beneciaron a la COFETEL en cuanto a su fortaleza institucional (ver Anexo 9).

Por lo anterior, se puede observar que las reformas en 2006 a la LFT fueron positivas para consolidar una mayor fortaleza en trminos formales para la COFETEL. En particular, en el momento en que se cre la COFETEL, no se le otorgaron facultades para encargarse de la poltica de personal y no se estableci el periodo en que estaran al cargo los comisionados, ni las causas para su remocin. Asimismo, se estipulaba que el Presidente del rgano era designado por el Presidente de la Repblica y no por el pleno. Estas disposiciones mantenan una dependencia latente entre el pleno de la Comisin y la SCT. Con las reformas a la LFT, en 2006, se dot al rgano de mayor estabilidad y poder para regular al sector de las telecomunicaciones. En particular, se estableci un periodo jo de nombramiento y la renovacin de los comisionados. Asimismo, se establecieron reglas para el despido de los comisionados y se precis la imposibilidad para los integrantes del pleno de desempear cualquier otro cargo. Adicionalmente, se dio facultad a la Comisin de expedir y publicar un informe anual sobre el desempeo de sus funciones y, en cuanto a la autonoma nanciera y organizacional, se dio facultad a la agencia para formular anualmente los presupuestos de la Comisin y proponerlos directamente a la SHCP; sin embargo, la SCT sigue teniendo a su cargo el otorgamiento, modicacin, prrroga y cesin de concesiones y permisos en materia de telecomunicaciones, as como de su revocacin. Corresponde a la Secretara aprobar el programa sobre bandas de frecuencias del espectro radioelctrico para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geogrcas que sern materia de licitacin pblica y, en particular, imponer sanciones por infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables. No obstante, un paso importante hacia un mayor fortalecimiento institucional de la COFETEL ocurri en el momento en que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin estableci que sta tena plenas y exclusivas facultades en materia de radio y televisin, y recientemente, en la determinacin de tarifas de interconexin. En la actualidad, para el desarrollo de sus funciones la COFETEL posee un rgano de gobierno que es el Pleno, el cual se encuentra integrado por cinco Comisionados, incluido a su Presidente (Tabla 7).

Tabla 7. Competencias de la COFETEL.

Principales atribuciones del rgano regulador Investigar En materia de telecomunicaciones. Administrar Espectro radioelctrico. Emitir opinin Vigilar Someter a aprobacin de la SCT Coordinar Expedir

Grfica 3. ndice de Gilardi*

0.54 0.31

Sobre La obserotorgamiento, vancia a lo modicacin, dispuesto en prrroga, los ttulos de cesin y concesin y revocacin de permisos. concesiones y permisos en materia de telecomunicaciones.

El programa Los procesos Disposicio-nes sobre bandas de licitacin. administratide frecuencias vas. del espectro radioelctrico para usos determinados

Registro de las Asuntos InterTelecomunicanacionales. ciones El Cuadro Nacional de Atribucin de Frecuencias.

Fuente: elaboracin propia

La imposicin de las sanciones.

Planes tcnicos fundamentales. Normas ociales mexicanas, en materia de telecomunicaciones.

COFETEL 1996

COFETEL 2006

*En 2012, con la reforma poltica se logr un incremento en la fortaleza institucional de la COFETEL a 0.59. Fuente: elaboracin propia

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Antecedentes y atribuciones de la CRE

La Comisin Reguladora de Energa (CRE) fue creada por Decreto Presidencial el 4 de octubre de 1993, mismo que entr en vigor el 3 de enero de 1994. Desde 1995, con la expedicin de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa, este rgano cuenta con facultades de regulacin en materia de energa elctrica, entre otras. A partir de ese ao, la CRE se constituy como autoridad reguladora y pas de ser un rgano consultivo en materia de electricidad a un rgano desconcentrado de la Secretara de Energa, con autonoma tcnica y operativa. Las facultades de la CRE incluyen, por un lado, el otorgamiento y la revocacin de permisos para las actividades de generadores privados y, por el otro, la aprobacin de los instrumentos de regulacin y metodologas que rigen la relacin entre los permisionarios y el suministrador. Eso comprende, entre otros, la aprobacin de las metodologas para el clculo de las contraprestaciones por los servicios que preste el suministrador a los permisionarios, adems de los modelos de convenios y contratos a celebrar con la Comisin Federal de Electricidad (CFE). El objetivo fundamental de la CRE es promover el desarrollo eciente de las actividades a las que se reere el Artculo 2 de su propia Ley, mediante una regulacin que permita: salvaguardar la prestacin de los servicios pblicos, fomentar una sana competencia, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada cobertura nacional y atender la conabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y prestacin de los servicios. El 28 de noviembre de 2008 se publicaron en el DOF diversos decretos que representaron los acuerdos alcanzados en el Congreso de la Unin en torno a cmo deba modicarse el funcionamiento del sector energtico y sus instituciones. En particular, por lo que toca a las responsabilidades de la CRE, se aprobaron: el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de la Comisin Reguladora de Energa; el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, y el Decreto por el que se expide la Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables y el Financiamiento de la Transicin Energtica. Estas reformas fortalecieron a la Comisin en cuanto a su autonoma de gestin y de decisin, adems de que le conrieron mayores atribuciones para regular el desarrollo de otras actividades de la industria de los hidrocarburos, as como la generacin con fuentes renovables de energa. Algunos de los cambios y adiciones ms importantes de la reforma de 2008 fueron los siguientes: i) ii) iv) Plena autonoma de la CRE para emitir sus decisiones. Requerimiento de publicacin de un informe anual que deber ser enviado al Congreso de la Unin. La Comisin se encargar de aprobar y expedir las disposiciones administrativas de carcter general aplicables a las personas que realicen actividades reguladas (ver Anexo 10). La Grca 4 muestra cmo cambi el ndice de Gilardi con la Reforma de 2008.

Con base en lo anterior se puede observar que la Reforma de 2008 tuvo un impacto positivo en trminos de proporcionar a la CRE mayor fortaleza; en particular, al especicar que existe la posibilidad de renovar los nombramientos de los comisionados, incluyendo al Presidente, por nica ocasin, eliminando la posibilidad de ser renombrados ms de una vez. Asimismo, en otorgarle en autonoma de gestin y decisin (Tabla 8). Adicionalmente, en la Ley de la CRE emitida en 1995 se le daba la atribucin al Presidente de la Comisin de publicar un informe anual sobre el desempeo de las funciones de la misma, con pocas especicaciones en comparacin con la Reforma de 2008, en la cual se describe de manera puntual que el informe deber ser enviado al Congreso de la Unin y que deber incluir: entre otros elementos sobre el desempeo de las funciones de la Comisin, lo siguiente: un registro de los permisos otorgados durante el ao; un listado de las solicitudes de permisos no otorgados durante el ao y la fundamentacin de las deliberaciones adoptadas por los comisionados.48

Antecedentes y atribuciones de la COFECO

La COFECO se cre en 1993 con la entrada en vigor de la Ley Federal de Competencia Econmica (LFCE), misma que se public en el DOF el 22 de diciembre de 1992. De acuerdo con el artculo 23 de la Ley, la COFECO es un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Economa, con autonoma tcnica y operativa, y tiene a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prcticas monoplicas y las concentraciones. Asimismo, en dicho artculo se seala que la COFECO goza de autonoma para dictar sus resoluciones. Las decisiones de la COFECO son tomadas en forma autnoma y por mayora de votos por un Pleno constituido por cinco comisionados, incluyendo al Presidente de la Comisin. Los comisionados son nombrados por el Presidente de la Repblica por un periodo de diez aos, no renovable y no pueden ser removidos de sus cargos, excepto por causa grave. El Presidente de la Comisin es nombrado por el Ejecutivo Federal por un periodo de cuatro aos, renovable por una sola ocasin y es el responsable de coordinar los trabajos e instrumentar las polticas internas de la Comisin. El Presidente tiene la facultad de presentar al Titular del Ejecutivo Federal un informe anual sobre el desempeo de la COFECO. El papel de la COFECO como regulador econmico transversal se diferencia de los reguladores sectoriales en que tiene atribuciones para regular en todos los sectores en materia de concentraciones y de prcticas monoplicas absolutas y relativas. Su papel como promotor de la competencia es clave en una economa con altos niveles de concentracin como la mexicana. En reconocimiento de su importancia como agencia reguladora, en 2011 se llev a cabo una reforma cuyo n fue incrementar las atribuciones de la COFECO y elevar las sanciones asociadas con la comisin de prcticas monoplicas. La reforma, a su vez, permite a la COFECO: Ordenar la correccin o supresin de la prctica monoplica o concentracin de que se trate y Ordenar la desconcentracin parcial o total de una concentracin de las prohibidas por esta Ley.49 La reforma modic sustancialmente los poderes de la Comisin en cuanto a sus atribuciones y en el tipo de sanciones que impone respecto a prcticas monoplicas, y moderadamente su estructura institucional. En este sentido, aunque la reforma fue benca en lo que se reere a atribuciones, en el agregado se redujo la fortaleza de la COFECO ante el menor periodo para el Presidente de la misma y su posibilidad de renovacin (Tablas 9 y 10).

iii) Los comisionados podrn ser designados nuevamente, por nica ocasin, por un perodo igual.

Grfica 4. ndice de Gilardi*

0.55 0.48

CRE 1995

CRE 2008

*En 2012, con la reforma poltica se logr un incremento en la fortaleza institucional de la CRE a 0.57. Fuente: elaboracin propia

48 49

Artculo 7, fraccin VIII de la Ley de la CRE. LFCE, Artculo 35, fracciones I y II.

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Tabla 8. Competencias de la CRE.

Principales atribuciones del rgano regulador Otorga y revoca permisos En electricidad. Establece Tarifas para el suministro y venta de energa elctrica. Vericacin/ controversias Realizar visitas de vericacin Opina A solicitud de la SENER, sobre las necesidades de crecimiento o sustitucin de capacidad de generacin del SEN. Sobre la conveniencia de que la CFE ejecute los proyectos o que los particulares sean convocados para suministrar la energa elctrica. Sobre los trminos y condiciones de las convocatorias y bases de licitacin correspondientes. Dene Aprueba y expide

Tabla 9. ndices de Gilardi para la COFECO antes, despus de la Reforma de 2011 y en la actualidad.

COFECO antes de la reforma 0.73

COFECO despus de la reforma 0.70

COFECO actualmente 0.72

Diferentes tipos Los trminos de actividades priy condiciones vadas admisibles generales que (modalidades) y regirn las VPM establece las redel gas natural glas bsicas para presentadas por el otorgamiento PEMEX. de los permisos. correspondientes. Trminos de las fuentes de energas renovables, aplicables para el trmite de permiso con la CRE. Metodologa para el clculo de la tarifas de gas natural.

Tabla 10. Competencias de la COFECO.

Principales atribuciones del rgano regulador Investigar Monopolios. Resolver sobre Casos de su competencia Emitir opinin Vinculatoria en materia de competencia econmica a las dependencias. Participar Con las dependencias competentes en la celebracin de tratados internacionales. Promover Con autoridades federales, locales y municipales, que sus actos observen los principios de libre concurrencia. Publicar Lineamientos en materia de competencia econmica.

En gas natural.

Precio mximo Aplicar sanciones del gas natural y del gas L.P.

En gas LP mediante ductos y plantas de almacenamiento.

Tarifas de Dirimir controveralmacenamiento sias y transporte para gas L.P.

Directivas sobre la determinacin de tarifas de transporte y distribucin de gas LP por medio de ductos. Directivas sobre la determinacin del precio lmite superior del gas LP objeto de VPM.

Prcticas monoplicas.

Condiciones de competencia efectiva.

Sobre las consultas que le sean formuladas por agentes econmicos

En la celebracin La aplicacin de Al menos cada de convenios los principios de 5 aos, criterios o acuerdos competencia y tcnicos, previa institucionales libre concurrencia. consulta pblica. Cada 5 aos, evaluacin de las aportaciones de la Comisin al bienestar del consumidor.

Concentraciones.

Energas renovables.

Criterios y bases para determinar el monto de las aportaciones de los gobiernos locales para obras especcas del servicio pblico de energa elctrica. Los requisitos para tramitar un permiso de generacin de energa, as como las obligaciones y condiciones vinculadas con el permiso.

Existencia de En materia de compoder sustancial petencia respecto a en el mercado leyes, reglamentos, relevante. acuerdos, etc.

La incorporacin de medida promotoras en materia de competencia econmica.

Fuente: elaboracin propia

Respecto a iniciativas de leyes, reglamentos y decretos.

Metodologas para el clculo de las contraprestaciones por los servicios de conduccin, transformacin y entrega de energa elctrica.

Fuente: elaboracin propia

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Naturaleza jurdica de los reguladores econmicos

Al igual que los reguladores sociales, la COFETEL, la CRE y la COFECO tienen la gura de rganos administrativos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal. Los rganos desconcentrados son instituciones gubernamentales con autonoma tcnica y operativa. La COFETEL se encuentra jerrquicamente subordinada a la Secretara de Comunicaciones y Transportes; la CRE a la Secretara de Energa; y la COFECO y la COFEMER a la Secretara de Economa. En cambio, el IFAI es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administracin Pblica Paraestatal, que cuenta con personalidad jurdica y patrimonio propio y con una mayor autonoma al no estar jerrquicamente subordinado a ninguna agencia gubernamental. Por su impacto en la sociedad, los reguladores econmicos requieren de un diseo institucional slido que garantice una consistencia de las polticas pblicas en el largo plazo y que est ajeno de los ciclos polticos. La fortaleza institucional de los reguladores econmicos permite elevar el nivel de compromiso del Gobierno con los inversionistas en industrias con altos niveles de inversin, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan benecios polticos. Asimismo, el proceso de delegacin de poderes a agencias reguladoras econmicas permite dar credibilidad y consistencia a las polticas pblicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo especco. En este sentido, la problemtica que atienden agencias como COFETEL y CRE, encuadran en esta lgica de fortaleza institucional por su relacin ante sectores caracterizados por un amplio impacto econmico. El papel de agencias transversales como la COFECO, por ejemplo, es fundamental para garantizar que los reguladores sectoriales acten con independencia, con transparencia y con el objeto de promover regulaciones cuyos benecios sean superiores a sus costos.

i) ii)

Comisin Nacional Bancaria y de Valores Comisin Nacional de Seguros y Fianzas

iii) Comisin Nacional de Seguro de Ahorro para el Retiro

Grfica 5. Autoridades financieras.

Banco de Mxico Entidad autnoma del estado Subsecretaria de Hacienda y Crdito Pblico Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico

rganos desconcentrados

CNBV

CONSAR

CNSF

Antecedentes y atribuciones de la CNBV

Reguladores financieros
Los reguladores del sector nanciero contemporneo surgen en la dcada de 1990, como es el caso de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (el 27 de diciembre de 1989) como resultado de la escisin de la Comisin Nacional Bancaria y de Seguros en dos organismos denominados: Comisin Nacional Bancaria y Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, la cual se conforma el 3 de enero de 1990 como un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). El Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) fue creado mediante Decreto publicado en el Diario Ocial de la Federacin (DOF), el 27 de marzo de 1992, con las entidades participantes: la Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), las Administraciones de Fondos para el Retiro (Afores), las Sociedades de Inversin Especializadas en Fondos para el Retiro (Siefores), las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR, las entidades receptoras, las instituciones de crdito liquidadoras y los institutos de seguridad social. Las autoridades nancieras encargadas de regular y supervisar a las instituciones nancieras se muestran en la Grca 5. Como se puede observar en la Grca 5, los dos ejes rectores del sistema nanciero mexicano son: i) ii) La Secretara de Hacieda y Crdito Pblico (SHCP), y El Banco de Mxico (Banxico).50

La Comisin Nacional Bancaria se cre por Decreto del 24 de diciembre de 1924, aunque desde 1915 tena su antecedente en la Comisin Reguladora e Inspectora de Instituciones de Crdito. Desde entonces, corresponda a la gura de agencia reguladora que conocemos actualmente para evolucionar y abarcar otros sectores adicionales al bancario, hasta que en 1995 se transforma en la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), fusionando a las anteriores Comisin Nacional Bancaria (que data de 1989) y Comisin Nacional de Valores. Esta consolidacin respondi a la necesidad de tener un solo organismo que correspondiera a las operaciones de las entidades nancieras que se orientan hacia un esquema de banca integral. La regulacin de estos sectores responde a la relevancia que tiene en la economa la funcin de asignacin de recursos hacia actividades productivas que ofrecen ambos sectores. En el sistema bancario, la CNBV supervisa a 142 instituciones, de las cules 118 entidades se concentran en el sector burstil, y 160 instituciones supervisadas en el sector bancario y burstil. La importancia de estas instituciones radica en que son sectores clave de la economa, debido a que gran parte del ahorro, inversin y nanciamiento se canalizan a travs de este medio. A su vez, los bancos tambin tienen un papel fundamental en las polticas monetarias y crediticias del Gobierno por medio de actividades de prstamo y depsito.

Tambin son consideradas las comisiones nacionales supervisoras que regulan y supervisan las acciones especcas de las instituciones nancieras como:

El Banco de Mxico es el banco central del Estado Mexicano; constitucionalmente autnomo, su nalidad principal es proveer a la economa de moneda corriente, y tiene como objetivo principal procurar la estabilidad del poder adquisitivo del peso. Adicionalmente, se encarga de promover el sano desarrollo del sistema nanciero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos, para lo cual realiza un seguimiento permanente de las instituciones que lo integran, promueve reformas a la legislacin vigente, y emite regulaciones. Las normas emitidas por el Banco de Mxico tienen por objeto regular las operaciones de crdito, de depsito y los servicios que ofrecen los bancos y las casas de bolsa; adems, se encarga de regular el mercado de derivados burstiles, mercado importante en el control de riesgos nancieros y entidades econmicas, ya que ofrece productos de cobertura.
50

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El 28 de abril de 1995, con la publicacin en el DOF de la Ley de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (LCNBV), se cre este rgano desconcentrado de la SHCP, con autonoma tcnica y facultades ejecutivas en los trminos de esta Ley, con el objetivo de supervisar y regular, en el mbito de su competencia, a las entidades nancieras, con la nalidad de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, as como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema nanciero en su conjunto, en proteccin de los intereses del pblico, adems de supervisar y regular a las personas fsicas y dems personas morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema nanciero. Dicha Ley tuvo varias reformas publicadas en el DOF con fechas 1 de junio de 2001, 15 de junio de 2007, 13 de agosto de 2009 y 21 de agosto de 2009. Partiendo de las diversas reformas a la LCNBV, fue hasta el 12 de agosto de 2009 que se public en el DOF la estructura orgnica denitiva de la CNBV, la cual se encuentra reejada en el Reglamento Interior de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, con la que hace frente a sus atribuciones y responsabilidades, entre otras, en materia de: supervisin consolidada, combate a la delincuencia organizada e investigaciones sobre posibles infracciones a la normatividad. Aunado a lo anterior, cuenta con un Reglamento de Supervisin de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, el cual tiene por objeto regular el ejercicio de la funcin de supervisin que compete a la propia Comisin, respecto de las entidades nancieras y personas que realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema nanciero, as como la funcin de supervisin a que se reere el prrafo que antecede comprende el ejercicio de las facultades de inspeccin, de vigilancia y de prevencin y correccin que los ordenamientos legales y dems disposiciones aplicables le coneren a la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (Tablas 11 y 12).

Establecer regulacin en los sectores Burstil

Establecer normatividad Para que las entidades cumplan debida y ecazmente las operaciones y servicios

Autorizar

Investigar y sancionar

Fungir Asesor de los interesados en prestar servicios nancieros.

Supervisa y regula A las personas fsicas y morales cuando realizan actividades nancieras.

Las personas Aquellos actos fsicas que celebren o hechos que operaciones con contravengan lo el pblico, de aseprevisto en las sora, promocin, regulacin compra y venta de valores, como apoderados de los intermediarios del mercado de valores, en los trminos que sealen las leyes aplicables a estos ltimos.

Sociedades de inversin

Tabla 11. Competencias de la CNBV.

Competencias de la CNBV Establecer regulacin en los sectores Bancos Establecer normatividad Para procurar la estabilidad y correcto funcionamiento de las instituciones nancieras. Autorizar La constitucin y operacin, as como determinar el capital mnimo, de aquellas entidades que sealan las leyes. Investigar y sancionar Fungir Supervisa y regula A las personas fsicas y morales cuando realizan actividades nancieras. Banca de desarrollo y entidades de fomento

Para mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema nanciero en su conjunto, para proteger los intereses de los usuarios.

Aquellos actos Como rgano de personas de consulta del fsicas as como Gobierno Federal de personas en materia nanmorales que no ciera. siendo entidades del sector nanciero, hagan suponer la realizacin de operaciones violatorias de las leyes que rigen a las citadas entidades, pudiendo al efecto ordenar visitas de inspeccin a los presuntos responsables.

Fuente: elaboracin propia

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Tabla 12. Padrn de entidades financieras supervisadas por la CNBV.

Organizaciones y actividades auxiliares del crdito Arrendadoras nancieras Empresas de factoraje nanciero Entidades de ahorro y crdito popular Sociedades cooperativas de ahorro y prstamos popular Empresas que prestan servicios a entidades nancieras

Antecedentes y atribuciones de la CNSF

La Comisin Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) es un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), creado mediante los artculos 108, 108-A, 108-B, 108-C de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y 68 de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. Tiene como nalidad ejercer las facultades y atribuciones que le coneren dichas leyes, as como otras leyes, reglamentos y disposiciones aplicables. El 5 de junio de 2000 se public en el Diario ocial de la Federacin (DOF) la estructura orgnica de la CNSF, la cual se encuentra reejada en el Reglamento Interior de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas, con la que hace frente a sus atribuciones y responsabilidades. Asimismo, cuenta con un reglamento de inspeccin y vigilancia publicado en el DOF el 26 de enero del 2004, el cual tiene por objeto regular el ejercicio de sus facultades respecto a las instituciones de seguros, las sociedades mutualistas de seguros, las instituciones de anzas, y las dems personas y empresas sujetas a las mismas, conforme a lo dispuesto por las leyes General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros y Federal de Instituciones de Fianzas, as como a otras leyes, reglamentos y disposiciones administrativas aplicables en materia de seguros y anzas. La CNSF es un rgano desconcentrado de la SHCP, cuya funcin es supervisar que la operacin de los sectores asegurador y aanzador se apegue al marco normativo, preservando la solvencia y estabilidad nanciera de las instituciones para garantizar los intereses del pblico usuario (Tabla 13). La CNSF se rige por lo dispuesto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la Ley Federal de Instituciones de Fianzas y su propio Reglamento Interior, y, regula a 124 entidades nancieras, de las cuales 99 son compaas de seguros, 15 de anzas y 10 instituciones de pensiones. Las entidades anteriores adquieren relevancia al ser un mecanismo de transmisin de riesgo tanto para personas como para empresas. La importancia de un mercado de seguros en una economa reside en que permite el intercambio de riesgos nancieros. El padrn de entidades nancieras supervisadas por la CNSF son las siguientes: i) ii) iv) v) vi) Instituciones de seguros. Instituciones de anzas. Instituciones de crdito a la vivienda. Instituciones de garanta nanciera. Reaseguradoras extranjeras para tomar reaseguro y reaanzamiento.

Grupos Financieros

Bancario

Burstil

Sociedades de inversin Sociedades operadoras de sociedades de inversin

Sociedades Instituciones controladode banca ras de grupos mltiple nancieros Instituciones de banca de desarrollo Sociedades nancieras de objeto limitado Ocinas de representacin y agencias de bancos extranjeros

Burstil valores Bolsa de valores Casas de Bolsa Especialistas Burstiles Instituciones para el depsito de valores Sociedades calicadores de valores Sociedades que administran sistemas para facilitar las operaciones con valores

Ocinas de represenFondos y tacin de casas de deicomisos bolsa gubernamentales Contrapartes centrales Organismos de fomento Organismos autorregulatorios Burstil derivados Bolsa de futuros y opciones Operadores del mercado de futuros y opciones cotizados en bolsa Socios liquidadores del mercado de futuros y opciones cotizados en bolsa Formadores de mercado de futuros y opciones cotizados en bolsa Cmaras de compensacin del mercado de futuros y opciones cotizados en bolsa
Fuente: elaboracin propia

Sociedad de Almacenes inversin generales de de deuda, depsitos capital, renta Uniones de variable crdito y objeto Sociedades limitado de ahorro y Sociedades vaprstamo luadoras de Casas de sociedades cambio de inversin Sociedades Sociedades nancieras distribuide objeto doras de mltiple acciones de sociedades de inversin

Empresas de servicios complementarios o conexos de grupos Federaciones nancieros de entidades de ahorro Empresas de y crdito servicios popular complementarios o Sociedades conexos de nancieras banca populares Fondo de proteccin Fondo de supervisin auxiliar de sociedades cooperativas de ahorro y prstamo y de proteccin a sus ahorradores Sociedades nancieras comunitarias Empresas de servicios complementarios o conexos de organizaciones auxiliares Empresas de servicios complementarios o conexos de casas de bolsa Inmobiliarias Bancarias Inmobiliarias de Casas de bolsa Sociedades de Informacin Crediticia Proveedores de Precios Asesores de Inversin

iii) Instituciones de pensiones.

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Tabla 13. Competencias de la CNSF.

Competencias de la CNSF Establecer regulacin en los sectores Seguros Establecer normatividad Autorizar Investigar y sancionar Fungir Supervisa y regula

Para preservar La constitucin la solvencia y y operacin, as estabilidad nancomo determinar ciera de dichas el capital mniinstituciones mo, de aquellas para garantizar instituciones los intereses de de seguros y los usuarios que anzas. contratan sus productos. Para promover Las personas Aquellos actos el sano desarrofsicas que funjan o hechos que llo de las mismas como agentes contravengan lo con el propsito de seguros y previsto en las de extender la anzas. regulacin cobertura de sus servicios a la mayor parte posible de la poblacin Para mantener y fomenta el sano y equilibrado desarrollo del sistema nanciero en su conjunto, para proteger los intereses de los usuarios. Como rgano de consulta de la SHCP, en el rgimen asegurador y aanzador A las personas fsicas y morales cuando realizan actividades sobre seguros y anzas

Por otra parte, la CONSAR regula a las empresas administradoras de fondos para el retiro (afores), que son las empresas que administran estas cuentas individuales. Estas entidades deben contar con la autorizacin de la CONSAR para su funcionamiento y constitucin. Actualmente, la CONSAR regula a 16 afores. La importancia de este sector reside en que permite canalizar grandes ujos de ahorro de los trabajadores hacia oportunidades de inversin rentables, cuyos recursos posteriormente permitan a los trabajadores, una vez que se jubilen, un nivel de ingreso estable. El padrn de entidades nancieras supervisadas por la CONSAR son las siguientes: i) ii) Sociedades de inversin especializadas de fondos para el retiro. Administradoras de fondos para el retiro.

iii) Empresas operadoras de la base de datos nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. iv) Entidades receptoras.

Fianzas

Tabla 14. Competencias de la CONSAR.

Competencias de la CONSAR Establecer regulacin en los sectores Establecer normatividad Autorizar Investigar y sancionar Fungir Como rgano de consulta de la SHCP, Consultor para dar soporte y asistencia tcnica, ya sea de forma directa o indirecta, para el ptimo funcionamiento de los sistemas informativos y proteger los intereses de los cuentahabientes. Orientador a los trabajadores en los sistemas de ahorro para el retiro. Supervisa y regula A las personas fsicas y morales cuando realizan actividades relacionadas con los sistemas de ahorro para el retiro.

Fuente: elaboracin propia

Antecedentes y atribuciones de la CONSAR

El 23 de mayo de 1996, con la publicacin en el Diario Ocial de la Federacin (DOF) de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, se cre un rgano desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), con autonoma tcnica y facultades ejecutivas en los trminos de dicha Ley, el cual se cre con el objeto de regular el funcionamiento de los sistemas de ahorro para el retiro y sus participantes previstos en esta Ley y en las leyes del Seguro Social, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. La Comisin Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) es un rgano administrativo desconcentrado de la SHCP, que tiene por objeto proteger los ahorros para el retiro de los trabajadores y se rige por lo dispuesto en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. De esta manera, la CONSAR regular el Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), el cual abarca las aportaciones de los trabajadores y las empresas durante la vida laboral del trabajador, dichas aportaciones son manejadas a travs de un sistema de cuentas individuales, que servirn al trabajador una vez alcanza la edad de retiro (Tabla 14).

Instituciones Establecer los me Para la Aquellos actos nancieras canismos, criterios y organizacin, o hechos que relacionadas procedimientos para operacin, contravengan lo con el sector del el funcionamiento funcionamiento previsto en las ahorro para el de los sistemas de y fusin de las regulacin. retiro (Afores y ahorro para el retiro, administradoras Siefores). previstos en las leyes y sociedades de del Instituto Mexicainversin, las no del Seguro Social autorizaciones (IMSS) y del Instituto para la adquiside Seguridad y cin de acciones Servicios Sociales de de las adminislos Trabajadores del tradoras y del Estado (ISSSTE). capital jo de las sociedades Normatividad de inversin, en para establecer las los trminos de formas, trminos y esta ley y las dems caracterstiautorizaciones cas a las que deben para que las sujetarse los recuradministradoras sos e informacin realicen activientre los diversos dades anlogas participantes. o conexas a su Proteger los intereobjeto social. ses de los trabajadores y sus beneciarios, asegurando la administracin eciente del ahorro.
Fuente: elaboracin propia

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Naturaleza jurdica de los reguladores financieros

Al igual que los reguladores sociales y econmicos, la CNBV, la CNSF y la CONSAR tienen la gura de rganos administrativos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal. Por su parte, el Banco de Mxico es un organismo descentralizado no sectorizado de la Administracin Pblica Federal el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 45 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, es una entidad creada por ley o por Decreto del Congreso de la Unin o por Decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios. En sntesis, los rganos desconcentrados como la CNBV, la CNSF y la CONSAR son rganos gubernamentales adscritos a la Administracin Pblica Centralizada, los cuales tienen autonoma tcnica y administrativa, mas no nanciera, y se encuentran subordinados jerrquicamente a la SHCP. El impacto econmico de los reguladores nancieros (T3) En conjunto, los rganos reguladores del sistema nanciero abarcan a un gran nmero de entidades nancieras y productos, por lo que su impacto econmico es relevante. Tan slo el crdito total otorgado al sector privado representa 23% del Producto Interno Bruto (PIB), de acuerdo con la Encuesta de Evaluacin Coyuntural del Mercado de Crdito de Banco de Mxico, el cual es utilizado principalmente para la obtencin de capital de trabajo. Asimismo, los servicios nancieros tienen un amplio uso en la poblacin, en la que 36% de la poblacin (entre 19 y 44 aos) tiene una cuenta de dbito o nmina, de acuerdo con la Encuesta de Uso de Servicios Financieros de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico a 2009 (Grcas 6 y 7). Respecto a los recursos del pblico, el sector bancario capta una importante cantidad de recursos, llegando a niveles de 16.21% del Producto Interno Bruto (PIB); adems, conforme al sistema de cuentas nacionales en Mxico, los servicios nancieros y de seguros aportaron 2.54% al PIB en 2003 para llegar hasta 4.46% en 2010 (Grcas 8 y 9).

Grfica 7. Estructura del sistema financiero mexicano (Composicin por tipo de entidad financiera, 2011).
Sofoles y Sofomes 3% Casas de Bolsa 4%

Ahorro y Crd. Pop. 1%

Aseguradoras 6%

Sociedades de Inversin 12%

Banca Mltiple 51%

Afores 14%

Inst. de Fomento 9%

Fuente: Elaboracin propia con estadsticas de BANXICO. Reporte sobe el Sistema Financiero, cifras a junio de 2011.

Grfica 6. Estructura del sistema financiero mexicano (Composicin por tipo de entidad financiera, 2005).
Sofoles y Sofomes 4% Casas de Bolsa 7%

Grfica 8. Captacin de recursos en moneda nacional (% PIB).

16.4% 16.2%

16.5% Aseguradoras 5% Sociedades de Inversin 8% 16.0% 15.5% 15.0% 14.5% 14.0% 13.5% 10/2009 11/2009 12/2009 01/2010 02/2010 03/2010 04/2010 05/2010 06/2010 07/2010 08/2010 09/2010 10/2010 11/2010 12/2010 01/2011 02/2011 15.9% 15.6% 15.4% 15.4% 15.0% 14.9% 15.5% 15.4% 15.2% 15.2% 15.6% 15.3% 14.9% 15.8%

16.1%

Otras Inst. n. 1%

15.1% 14.8%

Afores 9% Banca Mltiple 52% Inst. de Fomento 14%

03/2011

04/2011

Fuente: Elaboracin propia con datos del Banco de Mxico.

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05/2011

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Grfica 9. Aportacin porcentual del sector financiero al PIB (2003-2010).

5.0% 4.5% 4.0% 3.5% 3.0% 2.5% 2.0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2.6% 2.6% 3.2% 3.1% 3.4% 3.4% 3.6% 4.5%

Tabla 15. Reporte sobre el sistema financiero.

Sector Banca comercial Arrendadoras nancieras Empresas de factoraje nanciero Sociedades nancieras de objeto limitado (recursos totales) Sociedades nancieras de objeto mltiple Entidades de ahorro y crdito popular (recursos totales) Uniones de crdito Sociedades de inversin Instituciones de seguros Instituciones de pensiones Instituciones de seguros especializadas en salud Almacenes generales de depsito Fondos de fomento econmico Casas de bolsa Sociedades de inversin especializadas en fondos para el retiro Recursos (miles de pesos) 4,189,246,589.00 5,752,088.50 1,241,683.81 66,520,868.73 214,513,364.09 76,403,075.43 36,097,668.79 1,312,102,409.93 535,053,511.62 148,344,747.69 2,560,496.47 9,651,761.14 165,887,954.51 323,736,032.33 1,636,434,513.62

Fuente: Elaboracin propia con datos del INEGI.

A lo largo de la historia, la banca comercial ha sido el intermediario ms importante del sistema nanciero. En la actualidad cuenta con ms de la mitad del total de los activos de dicho sistema; el resto de los activos pertenecen a las Sociedades de Inversin Especializada en Fondos para el Retiro (Siefores), la Banca de Desarrollo, las Sociedades de Inversin, las Instituciones de Seguros, las Casas de Bolsa y en menor medida, estn en manos de las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles) y de las Organizaciones Auxiliares del Crdito (OACs). Asimismo, del total de los activos que mantiene la banca comercial, stos se encuentran altamente concentrados, ya que 79% estn solamente en manos de siete bancos (los ms grandes del sistema), en tanto que el resto se divide entre los otros 34 bancos que mantienen operaciones en Mxico; 17 bancos catalogados como medianos tienen 10% de los activos mencionados; las 15 liales clasicadas como pequeas mantienen 9%; y nalmente, los 5 bancos asociados con cadenas comerciales (BACC), poseen 2% (Grca 10 y Tabla 15).

Fuente: Elaboracin propia con estadsticas de BANXICO. Reporte sobe el Sistema Financiero, cifras a agosto de 2011.

Grfica 10. Tenencia de activos del sistema financiero.

Banca mltiple 51.3% Afores 13.6% Sociedades de inversin 11.5% Instituciones de fomento 9.2% Seguros 6.1% Fianzas 0.2% Casas de bolsa 3.9% Sofoles y sofomes reguladas 1.1% Sofoles y sofomes no reguladas 1.9% Organizaciones auxiliares de crdito 0.1% Entidades de ahorro y crdito popular 1% Fuente: Elaboracin propia con datos de BANXICO. Reporte sobre el Sistema Financiero, cifras a agosto de 2011. Bancos grandes 78.76% Bancos medianos 10.19% Filiales pequeas de bancos extranjeros 9.37% Asociados a cadenas comerciales 0.02%

En este sentido, por su impacto econmico, los reguladores nancieros requieren de un diseo institucional slido que garantice una consistencia de las polticas pblicas en el largo plazo y que los mantenga ajenos a los ciclos polticos. La fortaleza institucional para los reguladores nancieros, al igual que en los reguladores econmicos y sociales, permite elevar el nivel de compromiso del Gobierno con los inversionistas en industrias con altos niveles de capital, evita vaivenes asociados con la democracia y ayuda a eludir la responsabilidad de decisiones que no aportan benecios polticos. Asimismo, el proceso de delegacin de poderes a agencias reguladoras nancieras permite dar credibilidad y consistencia a las polticas pblicas en el largo plazo por parte de los gobiernos que se encuentran en un periodo especco.

El Banco de Mxico clasica en cuatro grupos a los bancos que se encuentra operando en nuestro pas: Bancos grandes: Banamex, BBVA Bancomer, Banco Santander, Banorte, HSBC y Scotiabank Inverlat. Bancos medianos: Banca Arme, Banca Mifel, Banco del Bajo, Banco Inbursa, Banco Interacciones, Banco Invex, Banco Regional de Monterrey, Ve por Ms, Bansi, Ixe Banco, Banco Compartamos, Banco Monex, Banco Auton, Banco Amigo, Banco Regional, Banco Multiva y Consultora Internacional Banco. Bancos asociados con cadenas comerciales: Banco Azteca, Banco del Ahorro Famsa, Banco Fcil, Bancoppel, Banco Wal-Mart. Filiales pequeas: Royal Bank of Scotland, American Express, Credit Suisse, J.P. Morgan, Bank of America, Bank of TokyoMitsubishi, Deutsche Bank, ING Bank, Barclays Bank, Prudential Bank, UBS Bank, New York Mellon y Volkswagen Bank.
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rgano supervisor
Uno de los factores ms importantes para promover la calidad regulatoria es la existencia de un rgano supervisor, ya que a travs de este se muestra el compromiso poltico del Gobierno central, se comunica la necesidad de calidad regulatoria entre los agentes involucrados en el proceso de regulacin y se minimiza la posibilidad de que los regulados capturen a las agencias reguladoras, principalmente donde existen altas concentraciones de renta;52 adems, uno de los elementos ms importantes para determinar la fuerza de la poltica de mejora regulatoria se reere a la fortaleza del rgano regulador, lo cual se logra a travs de la ubicacin del mismo en el centro del Gobierno (con apoyo del ms alto nivel) o mediante el otorgamiento de cierta autonoma. En el caso de Mxico, con la creacin de la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) se busc dar autonoma al supervisor para mejorar la calidad de la regulacin que fuera sustentable en el largo plazo.

Tabla 16. Competencias de la COFEMER.

Principales atribuciones del rgano Elaborar Dictaminar Emitir opinin sobre Administrar Brindar Asesora tcnica en materia de mejora regulatoria a las dependencias y organismos descentralizados, a los estados y municipios. Publicar Un informe anual sobre el desempeo de las funciones de la Comisin y los avances de las dependencias y organismos descentralizados en sus programas de mejora regulatoria.

Proyectos de Anteproyectos a Los programas El Registro Fededisposiciones los que se reere de mejora ral de Trmites y legislativas y el artculo 69-H y regulatoria de las Servicios. administrativas las manifestaciodependencias y y programas nes de impacto los organismos para mejorar la regulatorio. descentralizados regulacin en acde la Administividades o sectracin Pblica tores econmicos Federal. especcos.

Antecedentes y atribuciones de la COFEMER

La COFEMER se crea en el ao 2000 con las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), cuyo propsito se centraba en institucionalizar la poltica de mejora regulatoria a travs de la inclusin de un Ttulo Tercero A dentro de la mencionada disposicin legal. La COFEMER se crea como un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Economa y cuenta con autonoma tcnica y operativa para el ejercicio de sus atribuciones. Es la ocina encargada de promover la poltica de mejora regulatoria que originalmente haba realizado la Unidad de Desregulacin Econmica de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial. Su objetivo es promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones y que stas generen benecios superiores a sus costos y el mximo benecio para la sociedad. A diferencia de las agencias previamente analizadas, la COFEMER no es un rgano regulador, sino una agencia encargada de supervisar que la regulacin genere benecios superiores a su costos y de promover la poltica de mejora regulatoria en el pas (quiz por tal motivo dicha agencia no cuenta con un rgano colegiado de decisin). La LFPA establece que contar con un Director General, designado por el Titular del Ejecutivo Federal y con un Consejo integrado por los titulares de las secretaras de Economa, de Hacienda y Crdito Pblico, el Procurador Federal del Consumidor, y los dems servidores pblicos que establezca el Ejecutivo. Cabe sealar que este Consejo tiene como facultad ser el enlace entre los sectores pblico, social y privado para recabar las opiniones en materia de mejora regulatoria. El Director General no cuenta con un periodo jo de nombramiento y no existen disposiciones jurdicas sobre su despido, la posibilidad de desarrollar otros cargos y la renovacin de su nombramiento. Como en el caso de la COFECO, la COFEMER tiene un trabajo transversal en los diferentes sectores regulados. Se podra decir que dentro del sistema de gobernanza regulatoria, la COFEMER tiene un papel de agencia de supervisin, la cual realiza revisiones exhaustivas de la regulacin propuesta por las dependencias y organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, con la nalidad de promover la transparencia en la elaboracin y aplicacin de la regulacin y garantizar que los benecios sean superiores a los costos y que se obtenga el mximo benecio para la sociedad. El papel de la COFEMER cobra relevancia toda vez que garantiza que la nueva regulacin sea emitida mediante una evaluacin ex ante que garantice que los posibles impactos que se generarn en la sociedad sean positivos (Tabla 16).
Fuente: elaboracin propia.

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OECD Regulatoty Policy and Governance OCDE Publishing (2011).

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Anlisis de la fortaleza de los reguladores

El objetivo del presente estudio es determinar la fortaleza de las agencias reguladoras de tipo social, econmico y nanciero, para lo cual se utiliza el mtodo desarrollado por Gilardi.53 Por lo anterior, se procedi a analizar el marco jurdico de las siguientes agencias: Social: CONAPESCA, SENASICA, COFEPRIS e IFAI Econmico: COFETEL, COFECO y CRE Financiero: CNBV, CNSF y CONSAR rgano supervisor: COFEMER

La primera conclusin es que de los cuatro reguladores sociales analizados, tres (CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS) cuentan con niveles de fortaleza institucional muy similares entre s, cuyos ndices uctan entre 0.40 y 0.44, inferiores a los ndices de los reguladores econmicos (excepto el IFAI54 (0.85), mientras que los reguladores nancieros analizados cuentan con niveles de fortaleza institucional iguales entre s, con un ndice de 0.24 (Grca 11). Es importante mencionar que el ndice sobre la fortaleza institucional para agencias reguladoras propuesto por Gilardi considera cinco aspectos: i) ii) iii) iv) v) El estatus del jefe de la agencia. El estatus de la Junta Directiva. La relacin con el Gobierno y con el Parlamento. La autonoma nanciera y organizacional. Las competencias reguladoras.

Gilardi F. Policy Credibility and Delegation of Regulatory competencies to Independent Agencies: A Comparative Empirical Consideration. Documento elaborado para la primera reunin de investigacin sobre la europeizacin del YEN, 2001. 54 Las caractersticas nicas del IFAI implican que su constitucin debe analizarse de manera independiente a la de los otros tres reguladores sociales. Como consecuencia, en ocasiones se habla genricamente de los reguladores sociales entendidos como COFEPRIS, SENASICA y CONAPESCA.
53

Grfica 11. ndice de Gilardi de las agencias reguladoras analizadas.

0.85 0.72 0.57 0.24 0.24 0.24 0.34 0.40 0.43 0.44 0.59

iii) La manera en que puede ser removido el jefe de la agencia. El escenario de mayor fortaleza se presenta cuando el despido es imposible, mientras que el peor escenario se da cuando existe plena discrecionalidad para ser removido por quien lo nombra. iv) Posibilidad de que el jefe de la agencia ocupe otros cargos en el gobierno. El mejor escenario se presenta cuando el jefe de la agencia no puede ocupar otros cargos, mientras que el peor se presenta cuando no existen disposiciones especcas que sealen lo anterior. v) Renovacin del nombramiento del jefe de la agencia. El mejor escenario se presenta cuando no es posible renovar su nombramiento; el peor escenario, cuando dicha renovacin se puede realizar ms de una vez. vi) Independencia como requisito formal del nombramiento. El mejor escenario se presenta cuando existe un requisito formal de independencia; el peor, cuando no existe ninguna mencin al respecto. La estructura institucional de las agencias reguladoras sociales y nancieras se caracteriza por contar con varias reas de mejora, con la nalidad de que dichas agencias cuenten con marcos institucionales acordes con las mejores prcticas internacionales. En primer lugar, se puede observar que los jefes de agencia de las agencias reguladoras sociales (excepto el IFAI) y nancieras no cuentan con un periodo determinado para ejercer el cargo. Esto signica que en el indicador Gilardi cuentan con una calicacin equivalente a 0, en contraste con la CRE, la COFETEL y el IFAI, en donde los jefes de estas agencias cuentan con periodos especcos de cinco, cuatro y dos aos, respectivamente; sin embargo, cabe aclarar que el periodo de dos aos para ocupar el cargo, al jefe de agencia del IFAI le representa en este indicador un puntaje de tan solo 0.2. En este sentido, el IFAI podra fortalecerse an ms en la medida de que se extienda a entre seis y ocho aos el periodo en el cargo del jefe de la agencia, y con ello lograr un puntaje de 0.8 en este indicador. Por otro lado, tanto en la COFEMER, como en la COFECO, en la CRE, en la CONAPESCA y en la COFEPRIS, la designacin del jefe de la agencia es realizada por el titular del Ejecutivo Federal, mientras que en el caso de la COFETEL es realizado por el Pleno del mismo rgano. En el caso del SENASICA, la designacin la realiza el titular de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA); y en el caso de las comisiones nancieras, la designacin la realiza el titular de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Lo anterior contrasta con la designacin del Comisionado Presidente del IFAI, que es realizada por la junta directiva, en concordancia con las mejores prcticas internacionales. De hecho, la estructura institucional de COFEPRIS, SENASICA, CONAPESCA y COFEMER se caracteriza por la ausencia de un rgano colegiado de decisin, lo que contrasta con lo que ocurre en los reguladores econmicos (COFETEL, CRE) o en el IFAI; adems, el Comisionado Presidente del IFAI no puede ser removido sin causa justicada, lo que le representa una mayor fortaleza. Asimismo, el marco jurdico de la CRE, COFETEL, COFECO y del IFAI dispone que el jefe de la agencia no puede ocupar otros cargos en el Gobierno, a diferencia de los otros reguladores y el supervisor, donde no existe disposicin jurdica al respecto, representando un resultado parcial de 1 y 0, respectivamente. La renovacin para ocupar nuevamente el cargo de jefe de la agencia est previsto para las cuatro agencias (Grca 12). De acuerdo con el anlisis anterior, se observa que esta dimensin presenta un amplio margen de mejora. El establecimiento de periodos jos para los titulares de la COFEPRIS, SENSICA, CONAPESCA y las comisiones nancieras y la especicacin de que el despido debe estar basado en polticas denidas, as como la inclusin de una clusula de independencia para su titular podra darle mayor fortaleza institucional a los reguladores sociales y nancieros.

SENAICA

CONAPESCA

COFEMER

COFEPRIS

COFETEL

CONSAR

COFECO

CNSF

CNBV

Econmicos Sociales Financieros Supervisor Fuente: elaboracin propia.

Por tal motivo, a continuacin se analizar cada uno de estos componentes para las agencias reguladoras mencionadas con la nalidad de conocer cules son los aspectos en donde dichas agencias cuentan con las mayores fortalezas, as como las reas de oportunidad ms signicativas. No obstante, para el caso del Banco de Mxico se efectuar un anlisis utilizando la metodologa propuesta por Cukierman, que es especca para el caso de los bancos centrales, por lo que no es comparable con el ndice de fortaleza institucional utilizado para las dems agencias reguladoras. Es importante sealar que, debido a que las agencias reguladoras nancieras cuentan con un diseo institucional casi idntico, el anlisis de estos cinco aspectos tambin brinda los mismos resultados para las tres agencias reguladoras nancieras estudiadas mediante el indicador de Gilardi (CNBV, CNSF y CONSAR), por lo que en adelante nos referiremos a ellas como las comisiones nancieras, para de brindar mayor simplicidad a este estudio.

Estatus del jefe de la agencia

De acuerdo con el anlisis de Gilardi, el primer aspecto que debe ser evaluado es el relativo al estatus que tiene el jefe de la agencia reguladora. Este es un indicador muy importante, ya que en la medida que el jefe de la agencia cuente con ciertas fortalezas proporcionadas por el propio marco institucional, la agencia reguladora tambin se ver robustecida para cumplir con su mandato. De acuerdo con el ndice de Gilardi, la evaluacin del estatus del jefe de la agencia debe centrarse en los siguientes componentes: i) ii) El periodo en el cargo. El mejor escenario se presenta cuando se tiene un periodo superior a los ocho aos; y el peor, cuando no existe un periodo jo o claramente establecido para el jefe de la agencia. Designacin del jefe de la agencia. El mejor escenario; es decir, una calicacin de 1, se presenta cuando dicha designacin es realizada por la junta administrativa de la agencia; y el peor (una calicacin de 0), se presenta cuando es realizado por uno o dos secretarios del ramo. Es importante mencionar que cuando la designacin del jefe de la agencia es realizada por el Congreso, esto representara una puntuacin de 0.5 y cuando se lleva a cabo mediante un procedimiento en el que participa el Ejecutivo y Legislativo, representa una calicacin de 0.75.

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CRE

IFAI

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Finalmente, aunque el IFAI cuenta con una destacada fortaleza institucional, resulta importante valorar un periodo de tiempo mayor a los dos aos en el que el Comisionado Presidente pueda ocupar dicho cargo. Se recomienda, como mnimo, y en concordancia con las buenas prcticas internacionales, un periodo de seis aos.

v)

Renovacin del nombramiento de los miembros de la junta directiva. El mejor escenario se presenta cuando no es posible renovar su nombramiento; el peor, cuando dicha renovacin se puede realizar ms de una vez.

vi)

Independencia como requisito formal del nombramiento de los miembros de la junta directiva. El mejor escenario es cuando existe un requisito formal de independencia en el nombramiento; el peor, cuando no existe ninguna mencin al respecto.

Grfica 12. Estatus de los jefes de las agencias reguladoras.

0.73 0.50 0.21 0.06 SENAICA CONAPESCA COFEPRIS COFETEL COFECO CRE IFAI 0.21 0.46 0.47

0.06 CNSF

0.06 CNBV

0.06 CONSAR

0.10 COFEMER

Econmicos Sociales Financieros Supervisor Fuente: elaboracin propia.

Estatus de la junta directiva

De acuerdo con el anlisis de Gilardi, el segundo aspecto que debe ser evaluado es el relativo al estatus que tiene la junta directiva. Este indicador es muy importante, ya que en la medida que la sta cuente con una fortaleza proporcionada por el propio marco institucional, la agencia reguladora tambin se ver robustecida. De acuerdo con el ndice de Gilardi, la evaluacin del estatus de la junta directiva debe centrarse en los siguientes componentes: i) El periodo en el cargo. El mejor escenario se presenta cuando se tiene periodo superior a los ocho aos; el peor se da cuando no existe un periodo jo o claramente establecido para los miembros de la junta directiva. ii) Designacin de los miembros de la junta directiva. El mejor escenario se presenta cuando dicha designacin es realizada por el jefe de la agencia; el peor, cuando es realizado por uno o dos secretarios del ramo. Es importante mencionar que cuando la designacin de los miembros de la junta directiva es realizada por el Congreso, esto representara una puntuacin de 0.5 y cuando se realiza mediante un procedimiento en el que participa el Ejecutivo y Legislativo, representa una calicacin de 0.75. iii) La manera en que pueden ser removidos los miembros de la junta directiva. El escenario de mayor fortaleza se presenta cuando el despido es imposible, mientras que el peor escenario ocurre cuando existe plena discrecionalidad de ser removido por quien lo nombra. iv) Posibilidad de que los miembros de la junta directiva ocupen otros cargos en el Gobierno. El mejor escenario se presenta cuando los integrantes de la junta directiva expresamente no puede ocupar otro cargo, mientras que el peor escenario se presenta cuando no existen disposiciones especcas que sealen lo anterior.

Los reguladores sociales (con excepcin del IFAI), se caracterizan por tener consejos formados por miembros del Gobierno Federal, adems de miembros de los gobiernos locales en el caso de la COFEPRIS y representantes del sector productivo y social en el SENASICA; sin embargo, tanto COFEPRIS como SENASICA, CONAPESCA y las comisiones nancieras carecen de rganos colegiados como existen en el IFAI, la CRE y la COFETEL. En el caso de la COFETEL, la CRE y la COFECO, sus juntas directivas estn compuestas por comisionados designados por el Ejecutivo y el Congreso, que ocupan sus cargos por cinco aos, con posibilidad de renovacin en el caso de la CRE; por ocho aos y con posibilidades de renovacin en el caso de la COFETEL; y diez aos sin posibilidad de renovacin en el caso de la COFECO. Los tres rganos se caracterizan porque los miembros de su junta directiva pueden ser despedidos por causas debidamente justicadas y el marco jurdico en los tres casos dispone que la junta directiva no pueda ocupar otros cargos en el gobierno. En el caso de COFEPRIS, sin embargo, el rgano interno tiene nicamente funciones consultivas, mientras que en el SENASICA y la CONAPESCA, el Consejo Tcnico tiene facultades para aprobar los programas internos e interinstitucionales llevados a cabo por los organismos. El diseo del IFAI contrasta notoriamente con el del resto de las ARIs sociales y se asemeja en gran medida al de los reguladores econmicos. Su junta administrativa est compuesta por comisionados designados por el Ejecutivo/Senado, independientes del Gobierno Federal, que ocupan sus cargos por siete aos, sin posibilidad de renovacin y no pueden ser despedidos sin causa justicada. El establecimiento de rganos colegiados de decisin en las ARIs sociales y nancieras permitira incrementar sustancialmente su fortaleza institucional. Los reguladores se fortaleceran signicativamente si con la creacin de dichos rganos se instituyeran periodos jos para los comisionados, con restricciones en la renovacin y la imposibilidad de despidos injusticados (Grca 13).

Grfica 13. Estatus de las juntas directivas de las agencias reguladoras.

0.87 0.59 0.62 0.74

0.06 CNSF

0.06 CNBV

0.06 CONSAR

0.10 COFEMER

0.10 SENAICA

0.10 CONAPESCA

0.04 COFEPRIS COFETEL COFECO CRE IFAI

Econmicos Sociales Financieros Supervisor Fuente: elaboracin propia.

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En sntesis, en el marco institucional de las comisiones nancieras y de las agencias reguladoras sociales (excepto el IFAI) se observan reas de oportunidad signicativas en cuanto al diseo de su junta directiva, en contraste con lo que ocurre con el IFAI y los reguladores econmicos, en donde se cuenta con una destacada fortaleza institucional.

Relacin con el Gobierno y el Parlamento

El tercer aspecto analizado en el ndice de Gilardi se reere a la relacin de la agencia reguladora con el Gobierno y el Parlamento (en el caso de Mxico, el Congreso Federal). En esta dimensin se presenta mayor fortaleza de la agencia en la medida que cuente con mayor independencia expresa tanto del Gobierno como del Parlamento, en todos los sentidos, incluso en sus obligaciones formales. En este aspecto, un exceso de independencia puede no ser totalmente deseable. De acuerdo con el ndice de referencia, la evaluacin del estatus de la junta directiva debe centrarse en los siguientes componentes: i) La independencia de la agencia queda formalmente establecida. En este caso, la respuesta es dicotmica, donde 1 indica que, en efecto, la independencia de la agencia se expresa formalmente y 0 en caso contrario.

el IFAI, toda vez que estos rganos s cuentan con independencia formal y no tienen obligacin alguna frente al Gobierno, destacando el caso de este ltimo, que adems tiene establecido que sus decisiones slo pueden ser revocadas por un tribunal. El caso del IFAI contrasta, de nuevo, con el del resto de los reguladores sociales. El Instituto cuenta con independencia formal, como lo indica el artculo 34 de la LFTAIPG en su prrafo 4 El Instituto, para efectos de sus resoluciones, no estar subordinado a autoridad alguna, adoptar sus decisiones con plena independencia, por lo que no es responsable ante el Gobierno y su nica obligacin ante el Congreso es la entrega de un reporte informativo anual. Las decisiones del IFAI, por ltimo, slo pueden ser revocadas por un tribunal (Grca 14).

Grfica 14. Relacin con el Gobierno y el Parlamento de las agencias reguladoras.

0.92 1.00 0.92 0.92

0.50

0.50

0.50 0.17

0.50

0.50

0.50

COFEMER

COFEPRIS

SENAICA

CONAPESCA

COFETEL

CONSAR

COFECO

CNSF

CNBV

CRE

ii)

Obligaciones formales de la agencia ante el Gobierno. En este caso, la mayor puntuacin se presenta cuando la agencia no tiene obligacin alguna ante el gobierno, mientras que la menor ponderacin se presenta cuando la agencia es totalmente responsable ante el Gobierno.

iii) Obligaciones formales de la agencia ante el Parlamento/Congreso Federal. En este caso, la mayor puntuacin se presenta cuando la agencia no tiene obligacin alguna ante el Congreso, mientras que la menor puntuacin se presenta cuando la agencia es totalmente responsable ante el Congreso. Resulta importante sealar que este indicador considera una calicacin de 0.67 cuando la agencia debe presentar al Congreso un informe solo para informacin, y una calicacin de 0.33 cuando debe presentar un informe al Congreso para su aprobacin. iv) Quin, adems de un Tribunal, puede revocar una decisin de la agencia sobre la que tiene competencia exclusiva. En este caso, la mayor calicacin es cuando nadie puede revocarle a la agencia una decisin tomada, mientras que la peor calicacin se presenta cuando la decisin puede ser revocada incondicionalmente por el Gobierno. En este mbito las comisiones nancieras obtienen puntuaciones a media tabla; es decir, de 0.50 al igual que la COFEPRIS, el SENASICA y la CONAPESCA, mientras que el IFAI, la COFECO y la CRE obtuvieron 0.92 y la COFETEL 0.83. Lo anterior se debe a que las agencias no son directamente responsables ante el Gobierno o el Congreso y sus decisiones; en general, slo pueden ser revocadas por un tribunal. En este sentido, en el rubro de la revocacin de una decisin de la agencia sobre la que tiene competencia exclusiva, en el caso de la CRE y de la COFECO, slo un tribunal puede revocar una decisin de la agencia, a diferencia de la COFETEL y de la COFEMER, en las que el Gobierno puede participar en este aspecto. Por otro lado, tanto la COFEPRIS, como CONAPESCA, SENASICA y las comisiones nancieras, presentan reas de oportunidad en los primeros dos indicadores. Ninguno tiene independencia formal y ambos son completamente responsables ante el Gobierno por sus acciones. Por ello, la fortaleza de los reguladores sociales y nancieros en esta dimensin se encuentra muy por debajo de la observada para reguladores econmicos y para
Fuente: elaboracin propia.

Econmicos Sociales Financieros Supervisor

Autonoma financiera y organizacional

La cuarta dimensin en el ndice de Gilardi se reere a la autonoma nanciera y organizacional. Este aspecto resulta muy importante para la fortaleza de las agencias reguladoras para que puedan cumplir adecuadamente con su mandato. Este indicador es dividido en cuatro componentes: i) Origen del presupuesto. En este componente, la mayor puntuacin se presenta cuando el origen del presupuesto es el nanciamiento externo, mientras que la menor puntuacin se le otorga cuando proviene del Gobierno. Cabe hacer la precisin de que en el presente estudio nicamente se analiza la fortaleza institucional de los reguladores en su relacin con el Gobierno; no se analiza el problema de captura regulatoria, tema que podra ser sensible en este componente. ii) Control del presupuesto. La mayor fortaleza que considera este indicador se presenta cuando la agencia, y solo la agencia, es la que controla su presupuesto; la peor, cuando el control corresponde al Gobierno.

68

IFAI

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

69

iii) Decisin sobre la organizacin interna de la agencia. La mayor fortaleza en este indicador se presenta cuando la agencia, y solo la agencia, es quien decide su organizacin interna; la peor, cuando dicha organizacin es determinada por el Gobierno. iv) Poltica del personal de la agencia. La mayor fortaleza que considera este indicador se presenta cuando la agencia, y solo la agencia, es la que determina su poltica de personal, mientras que la peor puntuacin se presenta cuando dicha poltica es determinada por el Gobierno. En el caso de los reguladores sociales, al igual que en los reguladores econmicos y las comisiones nancieras, el presupuesto de los rganos reguladores es provisto por el Gobierno. Asimismo, al tratarse de rganos desconcentrados, deben negociar su presupuesto con la Secretara respectiva, situacin que slo es diferente en los casos del IFAI y de la COFETEL.55 En lo que se reere a la organizacin interna, en todas las agencias reguladoras, sta es denida tanto por las agencias como por el Gobierno, con excepcin del IFAI. El control sobre la poltica de personal diere entre las agencias analizadas: mientras que la COFEPRIS maneja a su personal de manera independiente, SENASICA y CONAPESCA (adscritos a la SAGARPA) dependen del Ocial Mayor y del Secretario para los nombramientos de ms alto nivel. En el caso de la COFEMER, COFETEL y COFECO, el reglamento interior es expedido por el titular del Ejecutivo Federal, a diferencia de la CRE, donde es el Pleno de la Comisin quien lo expide. Asimismo, destaca que en las tres comisiones nancieras el control sobre su personal es decidido por la agencia en conjunto con otras autoridades e, incluso, su estructura organizacional es aprobada por la Junta de Gobierno, en la que participa la SHCP que, adems, es la Secretara encargada de brindar la autorizacin posterior en trminos presupuestales (Grca 15).

Competencias regulatorias
El quinto y ltimo componente analizado en el ndice de Gilardi se reere a las competencias para regular. De acuerdo con el ndice de referencia, la evaluacin sobre las competencias reguladoras slo cuenta con un componente, en el cual se analiza si las competencias para regular al sector recaen exclusivamente en la agencia, lo cual dara la mayor ponderacin; es decir 1, mientras que el peor escenario se presenta cuando la agencia slo tiene competencia para asesorar. Es importante sealar que el ndice de Gilardi establece una ponderacin equivalente a 0.75 cuando las competencias regulatorias estn compartidas con otra agencia independiente; por ejemplo, si una agencia reguladora comparte competencias con la COFECO; sin embargo, cuando la agencia comparte competencias con el Parlamento o el Gobierno, se tendra una calicacin equivalente a 0.5 y 0.25 en este indicador, respectivamente. En Mxico, todos los reguladores sociales son competentes para regular sus respectivos sectores y no comparten facultades con otra agencia o Secretara de Estado. Por su parte, los reguladores nancieros son competentes para regular sus respectivos sectores, pero comparten facultades con otra agencia o Secretara de Estado, ya que en muchas de sus decisiones, particularmente para las autorizaciones que emiten a los entes regulados, requieren de la opinin favorable de la SHCP y, en su caso, del Banco de Mxico; adems, en el caso de escisiones y fusiones, deben consultar tambin previamente a la COFECO. La baja puntuacin en este mbito contrasta con la obtenida por los reguladores sociales, con la COFEMER y con la COFECO, siendo slo igual a la que muestran la COFETEL y la CRE, que tambin comparten atribuciones con la Secretara a la que se encuentran adscritos o con otra autoridad (por ejemplo, en el caso de la CRE que comparte competencias con la SHCP y la COFETEL con la Secretara de Comunicaciones y Transportes) (Grca 16).

Grfica 15. Autonoma financiera y organizacional de las agencias reguladoras.

0.75 0.58 0.46 0.33 0.33 0.33 0.33 0.33 0.33 0.63 0.46

Grfica 16. Competencia para regular de las agencias reguladoras.

1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

CONAPESCA

COFEMER

COFEPRIS

SENAICA

COFETEL

COFECO

CNSF

CONSAR

CNBV

CRE

IFAI

0.25

0.25

0.25

0.25

0.25

SENAICA

CONAPESCA

COFEMER

COFEPRIS

COFETEL

CONSAR

COFECO

CNBV

CRE

Econmicos Sociales Financieros Supervisor Fuente: elaboracin propia.

CNSF

Como consecuencia de lo anterior, se observa que de los rganos analizados slo el caso del IFAI muestra un diseo completamente independiente para determinar su presupuesto, elaborar su reglamento interior y designar a los servidores pblicos a su cargo.56

Econmicos Sociales Financieros Supervisor Fuente: elaboracin propia.

Debe notarse que, a diferencia de los otros reguladores, la COFETEL, a pesar de ser un rgano desconcentrado, cuenta con autonoma presupuestaria. 56 Artculo 37 de la LFTAIPG, fracciones XVI, XVII y XVIII.
55

Despus de haber analizado las cinco dimensiones separadamente, se pueden ver de manera clara las diferencias entre las agencias reguladoras y las reas de oportunidad en las que se puede intervenir en cada una para otorgarles un mayor grado de fortaleza institucional. En particular, la gran diferencia entre los rganos reguladores sectoriales y los transversales est marcada por la ltima dimensin (competencia para regular) en donde, de los reguladores econmicos analizados, slo la COFECO tiene plena independencia para regular en el sector de su competencia.

70

IFAI

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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El caso del IFAI contrasta con los reguladores analizados, ya que cuenta con un diseo institucional muy slido (ms que cualquiera de las agencias internacionales estudiadas), cuyos mrgenes de mejora son menores. Uno de los pocos indicadores que podra mejorar la autonoma del Instituto se encuentra en el periodo de designacin del titular, que podra ampliarse de dos a seis o ms aos, sin posibilidad de renovacin. Como conclusin, puede armarse que existe un margen de mejora institucional para las agencias analizadas, cuyos jefes de agencia y junta directiva se encuentran en posiciones de menor fortaleza que la observada en el caso del IFAI. Asimismo, en lo que se reere a la autonoma nanciera y organizacional, en todas las agencias reguladoras existe la intervencin del Gobierno en el control del presupuesto o en la organizacin interna. Por otra parte, la COFETEL, la CRE y las comisiones nancieras, no son totalmente competentes para regular en su sector, impactando negativamente en el resultado del ndice. Respecto a la relacin con el Gobierno, los reguladores sociales y las comisiones nancieras son totalmente responsables ante este y no cuentan con atribuciones para elaborar sus reglamentos interiores ni designar a todos los funcionarios a su cargo (excepcin hecha de la COFEPRIS). Por otra parte, la composicin, las facultades y la falta de disposiciones en materia de despidos y de renovacin de cargos son las principales reas de oportunidad en cuanto a las Juntas de Gobierno de las agencias. Si bien en el sector nanciero es especialmente importante la coordinacin entre autoridades para poder hacer frente al riesgo sistmico y tomar decisiones que benecien al sistema en su conjunto, debido a sus caractersticas especiales de interrelacin ente los diversos sujetos regulados, se aprecia que existen otras instancias y rganos creados especcamente para brindar coherencia y homogeneidad a las decisiones que ataen al sistema nanciero, como muestra la reciente creacin del Comit de Estabilidad del Sistema Financiero y el Consejo Nacional de Inclusin Financiera.

Los reguladores desde una perspectiva internacional

Con el n de analizar la fortaleza institucional de los reguladores sociales, econmicos y nancieros en Mxico, se realiz un comparativo internacional. De esta manera, se tiene la oportunidad de conocer el posicionamiento de nuestros reguladores respecto a su fortaleza institucional frente a rganos similares en pases con los cuales tenemos una estrecha relacin comercial o con los que competimos en los mercados internacionales.

Comparativo COFEPRIS
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) (Brasil)
La ANVISA fue creada en 1999 a travs de la Ley Nm. 9.782, con el objetivo de proteger y promover la salud pblica, garantizando la seguridad de los productos y servicios y participar en la construccin de su acceso y fue vinculada al Ministerio de Salud de Brasil. Su creacin fue necesaria debido al debilitamiento de la administracin pblica como proveedor principal de servicios pblicos; adems, haba necesidad de regular las actividades productivas de inters pblico para estimular la competencia y la innovacin. La agencia fue concebida bajo un rgimen especial denominado Autarqua, caracterizado por la independencia administrativa, la estabilidad de sus dirigentes durante el periodo de mandato y la autonoma nanciera. La ANVISA es dirigida por un Consejo de Administracin colegiado, compuesto por cinco miembros electos por el Presidente y aprobados previamente por el Senado. ANVISA ejerce el control sanitario de los productos y servicios sometidos a vigilancia sanitaria, como medicamentos, alimentos, cosmticos, desinfectantes, derivados del tabaco, productos mdicos, sangre y he-

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

moderivados, as como servicios de salud; adems, junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, controla los puertos, aeropuertos y fronteras en materia de vigilancia sanitaria. Su mbito de competencia abarca el monitoreo y supervisin de procesos, insumos y tecnologas relacionadas con la salud. En el mbito econmico, monitorea los precios de medicamentos y tiene participacin en la Cmara de Medicamentos (CAMED) de Brasil.

Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) (Colombia)

En Colombia, despus de la expedicin de la Ley 100 de 1993 se cre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, el cual cambi y reorganiz la prestacin de los servicios de salud e integr la salud pblica, el sistema de seguridad social y la provisin de servicios privados. En particular, el artculo 245 de la Ley 100 orden la creacin del INVIMA. En ejecucin de este mandato fue expedido el Decreto 1290 de 1994, por medio del cual se precisaron las funciones del INVIMA y se estableci su organizacin bsica. Posteriormente se deni su naturaleza: ser un establecimiento pblico de orden nacional, de carcter cientco y tecnolgico, con personalidad jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema de Salud y con sujecin a las disposiciones generales que regulan su funcionamiento. El objeto del INVIMA es la ejecucin de las polticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biolgicos, alimentos, bebidas, cosmticos, dispositivos y elementos mdicoquirrgicos, odontolgicos, productos naturales homeopticos y los generados por biotecnologa, reactivos de diagnstico, y otros que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva.

Derivado de lo anterior, la Agencia es responsable de realizar el procedimiento centralizado para los medicamentos de uso humano y animal. Este procedimiento resulta en una autorizacin de mercado vlida en todos los pases de la UE, as como en Islandia, Liechtenstein y Noruega. La Agencia es regida por un Consejo de Administracin independiente, que consiste en 35 miembros designados para actuar en el inters pblico y no para representar a ningn gobierno, organizacin o sector. El periodo de designacin dura tres aos y puede renovarse. El Director Ejecutivo es el representante legal de la Agencia, su periodo de designacin es de cinco aos, con un posible periodo ms de renovacin. l el responsable de todas las operaciones, la dotacin del personal y el programa de trabajo anual; adems, realiza la declaracin de intereses junto con los miembros del Consejo. Cerca de 80% de su presupuesto se deriva de las cuotas y cargos a las compaas farmacuticas, y nicamente 20% es otorgado por la UE (Grca 17).

Grfica 17. ndice de independencia de Gilardi para reguladores de la salud humana.

0.72 0.44 0.52 0.53 0.84

COFEPRIS Mxico

INVIMA Colombia

Food and Drug Administration (FDA) (Estados Unidos)

La FDA tiene sus orgenes en 1906, cuando se autoriz supervisar a la industria de alimentos a travs de la Division of Chemistry del Departamento de Agricultura de EUA. En 1927, dicha Divisin se segment en la Food, Drug and Insecticide Administration (su nombre actual se consolida hasta 1930) y el Bureau of Chemistry and Soils (a cargo de asuntos no regulatorios). La FDA cobra especial importancia como agente regulador en materia sanitaria a partir de 1938, cuando un producto provoc la muerte de ms de 100 personas en EUA tras ser introducido al mercado sin haber sido aprobado conforme a la ley. Como consecuencia, se promulg la Ley Federal de Alimentos, Medicamentos y Cosmticos de Estados Unidos de Amrica (Federal Food, Drug, and Cosmetic Act) de 1938, la cual daba poder a la FDA de examinar todos los nuevos medicamentos antes de ser introducidos en el mercado de ese pas. Sus facultades y obligaciones se han ido actualizando a travs de diversos instrumentos (Acts). En la actualidad, depende directamente del Department of Health and Human Services (DHHS) y es responsable de proteger la salud pblica, asegurando la seguridad y ecacia de medicamentos humanos y veterinarios, productos biolgicos, dispositivos mdicos, suministro de alimentos, cosmticos y productos que emiten radiacin, as como regular la industria del tabaco.
Fuente: elaboracin propia.

El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la COFEPRIS an puede robustecerse signicativamente. El caso ms relevante es el de Brasil, que cuenta con un regulador social cuya fortaleza es mayor a la observada en varios reguladores econmicos. Las grcas 18-21 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. Se omiti la grca sobre competencias regulatorias debido a que todas las agencias obtuvieron un valor de 1 (todas son totalmente competentes para regular sus sectores respectivos).

Grfica 18. Estatus del jefe de agencia.

Grfica 19. Relacin con el Gobierno y el Parlamento.

1.00

ANVISA Brasil

EMA UE

FDA EUA

0.69 0.57 0.50

0.75 0.59

0.75

European Medicines Agency (EMA) (Europa)

La Agencia Europea de Medicamentos (EMA) es una agencia descentralizada de la Unin Europea (UE). Su principal responsabilidad es la proteccin y promocin de la salud pblica y animal, a travs de la evaluacin y supervisin de medicinas para el ser humano y los animales.

0.21

0.18 0.04

COFEPRIS

COFEPRIS

INVIMA

ANVISA

INVIMA

EMA

EMA

74

ANVISA

FDA

FDA

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

75

Grfica 20. Estatus de la junta directiva.

Grfica 21. Autonoma financiera y organizacional.

0.75 0.46 0.75 0.88 0.88

El SAG se caracteriza porque las atribuciones que le corresponden son llevadas a cabo por el Director Nacional y los directores regionales y porque es competente para otorgar los certicados to y zoosanitarios que acreditan el cumplimiento de las exigencias establecidas por los pases destino de las exportaciones.

0.63 0.38 0.10 0.10

Canadian Food Inspection Agency (CFIA) (Canad)

La CFIA se estableci en 1997 como agencia del Jefe de Estado en Canad, aunque responde directamente ante el Ministerio de Agricultura. El presidente de la Agencia es nombrado por el Gobernador General (representante del Jefe de Estado en Canad), quien a su vez escucha el consejo del Gabinete. El presidente de la agencia tiene las facultades para designar al personal de la agencia, la cual es responsable de la administracin y cumplimiento de la legislacin establecida por el Ministerio de Agricultura en materia de fertilizantes, salud animal, crnicos y productos agrcolas. Las atribuciones de la agencia son compartidas con el Gobierno.

0.04 COFEPRIS

INVIMA

COFEPRIS

ANVISA

INVIMA

Fuente: elaboracin propia.

En todos los casos ANVISA, la agencia reguladora de Brasil, es la que obtiene el indicador ms alto ya que, contrario a los casos de Colombia, Estados Unidos y Mxico (que forman parte de los ministerios de salud), sta se podra entender como un organismo descentralizado. Las principales reas de oportunidad de la COFEPRIS se encuentran en las primeras dos dimensiones: estatus del titular y estatus de la junta directiva, debido a que no existen periodos jos para el jefe de la agencia, su nombramiento es realizado por el Ejecutivo sin necesidad de raticacin, el despido es discrecional, no se requiere tener reputacin de independencia y se permite la renovacin ilimitada. ANVISA, por el contrario, tiene periodos jos para su presidente y su junta directiva, la reputacin de independencia es obligatoria, la renovacin es posible una sola vez y no puede haber despidos sin causa justicada. En cuanto a la relacin con el Gobierno y el Parlamento, la principal diferencia radica en que se estipula formalmente la independencia de ANVISA (no as la de COFEPRIS) y que no es totalmente responsable ante el Gobierno. Por ltimo, en lo que se reere a la autonoma nanciera y organizacional, el origen del presupuesto para AVINSA es gubernamental y externo, mientras que en COFEPRIS es slo gubernamental; adems, el control, la organizacin interna y la poltica de personal de este ltimo es llevada por la agencia y el Gobierno, mientras que en el caso de Brasil slo es manejado por la agencia.57

ANVISA

EMA

EMA

FDA

FDA

Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) (Argentina)

El SENASA fue creado en 1996 mediante la fusin del Servicio Nacional de Sanidad Animal y el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal. Se constituy como un organismo descentralizado con autonoma econmico nanciera y tcnico administrativa, con personalidad jurdica propia bajo la jurisdiccin de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. El SENASA tiene la facultad de implementar las polticas nacionales en materia de sanidad animal y vegetal, vericando el cumplimiento de las normas aplicables. Asimismo, es competente para controlar el trco de importaciones y exportaciones de productos de origen animal y vegetal, fertilizantes, productos frmaco-veterinarios y agroqumicos. La conduccin del SENASA est a cargo de un presidente, un vicepresidente ejecutivo y un consejo de administracin.

Comparativo SENASICA
Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) (Chile)
El SAG fue establecido en 1989. De acuerdo con su Ley Orgnica, se trata de una Institucin funcionalmente descentralizada y territorialmente desconcentrada. Es competente para establecer exigencias de internacin de mercancas que puedan portar agentes causales de plagas para los vegetales o que transmitan enfermedades a los animales.

European Food Safety Authority (EFSA) (Europa)

La EFSA, creada en 2002, se encarga de proveer consejo tcnico y cientco a las instituciones europeas y los Estados miembros, tanto por iniciativa propia, como a peticin de la Comisin Europea, el Parlamento o los Estados miembros. La organizacin de la EFSA consiste en una junta directiva de 14 miembros, cuyo periodo en el cargo es de cuatro aos, renovable una vez por un mximo de cinco aos. Los miembros de la junta eligen al Director Ejecutivo por un periodo de cinco aos, renovable una vez. El estudio comparativo (Grca 22) muestra que los reguladores con funciones similares a SENASICA presentan una alta variabilidad en sus niveles de fortaleza. En particular, destaca el caso europeo, ya que la EFSA slo tiene funciones consultivas, lo cual reduce drsticamente su nivel de fortaleza en relacin con la EMA. Las grcas 23-27 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.

57

Ver el cuadro comparativo de las agencias en materia de salud humana en Anexos.

76

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

77

Grfica 22. ndice de independencia de Gilardi para reguladores de salud animal y sanidad vegetal.
0.63 0.30 0.40 0.43 0.68

Grfica 23. Estatus del jefe de agencia.

0.57 0.33 0.20 0.06 0.26

SENASICA Mxico

SENASICA

Al igual que la COFEPRIS, el SENASICA es un regulador en donde el Gobierno inuye de manera importante en trminos formales. El periodo indenido en el cargo tanto del jefe de la agencia como de la junta directiva, as como el que no exista el requisito de independencia, reduce su fortaleza institucional y lo coloca como uno de los reguladores menos independientes. Por otro lado, en lo que se reere a las obligaciones con el Gobierno, stas son nulas en el caso de Chile y Argentina, mientras que el SENASICA es totalmente responsable ante su Secretara; adems, para el SENASICA, el origen y control del presupuesto, la organizacin interna y la poltica personal, son compartidas entre la agencia y el Gobierno, mientras que el SAG de Chile tiene una independencia casi total en cada uno de los componentes de esta dimensin.58 A diferencia de lo que ocurre con las agencias que se encargan de regular principalmente la salud humana, con atribuciones similares a las de la COFEPRIS, las agencias equivalentes al SENASICA presentan niveles importantes de variacin respecto a sus competencias regulatorias. La agencia europea (EFSA) slo tiene capacidad para asesorar, mientras que la canadiense (CFIA) comparte atribuciones con el Gobierno. En esta dimensin, la independencia del SENASICA es total.

CFIA Canad

SENASA Argentina

SENASA

SAG Chile

EFSA UE

CFIA

EFSA

SAG

Grfica 24. Estatus de la junta directiva.

Grfica 25. Relacin con el Gobierno y el Parlamento.

1.00 0.67 0.58 0.50 1.00

Comparativo COFETEL
Federal Communications Commission (FCC) (Estados Unidos)
La Comisin Federal de Comunicaciones59 (Federal Communications Commission, FCC) es una agencia gubernamental independiente que regula las comunicaciones por telfono, radio, televisin, satlite y cable en Estados Unidos. La FCC se cre por la Ley de Comunicaciones de 1934 y responde directamente al Congreso. Son cinco los comisionados que dirigen la FCC, los cuales son nombrados por el Presidente y raticados por el Senado. Slo tres de los comisionados pueden pertenecer al mismo partido poltico y ninguno puede participar en negocios relacionados con la Comisin. El Presidente de selecciona a uno de los comisionados para que sea el presidente de la FCC. Todos los comisionados ejercen su cargo por un periodo de cinco aos sin renovacin; las decisiones se deben reportar a la legislacin correspondiente y no pueden ser refutadas por ningn ente. La fuente de nanciamiento es mixta: una parte va presupuesto gubernamental y otra mediante cuotas e impuestos aplicados a las empresas que regula.

0.33 0.09 CFIA 0.10 SENASICA

0.37 0.26

SENASICA

SENASA

SENASA

EFSA

CFIA

EFSA

SAG

Grfica 26. Autonoma financiera y organizacional.

Grfica 27. ECompetencia para regular.

1.00 1.00 1.00

SAG

0.88 0.58 0.38 0.33

Autorit per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) (Italia)

La Autoridad para las Garantas en las Comunicaciones (Autorit per le Garanzie nelle Comunicazioni, AGCOM) es una autoridad independiente, creada por la Ley 249 de 1997. La AGCOM le reporta al Parlamento, el cual estableci sus poderes y deni su reglamento. El Consejo se constituye por el Presidente y los comisionados, los cuales duran siete aos en el cargo, sin posibilidad de ser renombrados. El presidente de la Autoridad es nombrado por el Presidente de la Repblica, con

0.46 0.25 0.00

SENASICA Mxico

SENASICA

CFIA Canad

SENASA Argentina

SAG Chile

CFIA

SENASA

EFSA UE

EFSA

SAG

58

Fuente: elaboracin propia.

59

Ver Anexos. Telecommunications Act of 1934.

78

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

79

la propuesta del presidente del Consejo, de los ministros de relaciones internas y el Ministro de comunicaciones; adems, debe contar con la opinin del Parlamento, a diferencia de los comisionados, que son elegidos por las cmaras de Senadores y de Diputados. Los comisionados no pueden ejercer alguna actividad profesional, ser administradores o dependientes de sujetos pblicos o privados, como tampoco tener cargos en otras ocinas pblicas, comprendindose los cargos para las elecciones o de representacin en los partidos polticos, ni tampoco tener intereses directos o indirectos en las empresas que operan en el mismo sector de competencia de la Autoridad. Por ltimo, la AGCOM tiene autonoma de gestin de los gastos en los lmites establecido por el Ministerio de Hacienda. Todas las disposiciones y los reglamentos son aprobados por mayora absoluta; sin embargo, la Autoridad emite opinin para la reparticin de las frecuencias, las cuales deben ser aprobadas por el Ministro de comunicaciones.

Las decisiones emitidas por la junta directiva de la ACMA slo pueden ser revocadas por la corte, pero est establecido que tales decisiones, antes de ser emitidas, deben contar con la opinin favorable de la ACCC.

Canadian Radio-television Telecommunications Commission (CRTC) (Canad)

El rgano responsable de las telecomunicaciones en Canad es la Comisin Canadiense de la Radio-Televisin y Telecomunicaciones61 (Canadian Radio-Televisin and Telecommunications Commission, CRTC). La agencia determina los servicios sujetos a regulacin de precios; sin embargo, en materia de estndares de calidad o administracin del espectro radioelctrico, la Comisin acta bajo directivas emanadas por el Ministerio de Industria. El rgano directivo de la CRTC est integrado por ocho miembros, designados por el gabinete del Primer Ministro, por un periodo de cinco aos. El rgano se nancia a travs de cuotas e impuestos que aplica a las empresas reguladas. Las decisiones que toma la CRTC estn controladas por el Gobierno y el Parlamento, quienes pueden refutarlas. Las decisiones tomadas por la CRTC pueden ser apeladas en tres instancias: en primer lugar, ante ella misma; luego ante la Corte Federal de Apelaciones; y nalmente, ante el gabinete del Primer Ministro.

Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) (Brasil)

La agencia reguladora en telecomunicaciones en Brasil es la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Agncia Nacional de Telecomunicaes, ANATEL), creada en 1997 como el nico organismo para regular el sector de las telecomunicaciones. Posee independencia administrativa, ausencia de subordinacin jerrquica y estabilidad a plazo jo de sus lderes. Asimismo, posee autonoma nanciera, ya que su nanciamiento es mixto: mediante cuotas o presupuesto del Gobierno. La ANATEL est constituida por cinco comisionados, incluyendo al presidente, elegidos por cinco aos y nombrados por el Presidente de la Repblica, despus de la aprobacin del Senado. Las resoluciones de la agencia no pueden ser revocadas por algn otro organismo que no sea el tribunal y su reglamento debe ser aprobado por el Gobierno.

Organismo Regulador de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) (Per)

El OSIPTEL es quien tiene a su cargo la regulacin del mercado de telecomunicaciones en Per; es un rgano desconcentrado del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin, creado en 1994 con el Texto nico Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones. Se encarga de regular el comportamiento de las empresas operadoras, garantizar la calidad y eciencia del servicio brindado al usuario, y regular las tarifas. OSIPTEL tiene competencia para regular el sector, con excepcin de las concesiones, de las cuales se encarga el Ministro de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin y al cual la agencia rinde cuentas. Los miembros del consejo directivo, as como el presidente, son designados por un plazo de tres aos mediante resolucin suprema del Presidente de la Repblica. OSIPTEL es un organismo dependiente directamente del Presidente de la Repblica, pero cuenta con autonoma administrativa, econmica y nanciera. Su fuente de nanciamiento son cuotas que aportan las empresas que regula, mientras que el reglamento por el cual OSIPTEL se rige, es creado por la misma agencia; sin embargo, debe ser aprobado por el Gobierno.

Australian Communications and Media Authority (ACMA) (Australia)

En Australia, la regulacin en telecomunicaciones es ejercida por la Comisin Australiana de Competencia y Consumo (ACCC) y la ocina encargada del mercado de las telecomunicaciones (ACMA). La ACCC es responsable de los aspectos competitivos del mercado de telecomunicaciones. La ACMA, por su parte, tiene como objetivos el monitoreo y la scalizacin de los aspectos tcnicos de la regulacin en telecomunicaciones. ACMA fue creada con el Australian Communications and Media Authority Act en 2005, en el cual se estipula formalmente su independencia sin intervencin de ninguna otra agencia o el Gobierno, por lo cual es la nica designada para regular el sector de telecomunicaciones. Est integrada por cinco miembros60 designados por el Gobernador General; su duracin en el cargo es de cinco aos, con posibilidad de reeleccin y pueden ocupar cargos externos a sus obligaciones en la agencia, mediante previa aprobacin. En cuanto a su independencia, tanto el Consejo como el presidente del mismo deciden la organizacin interna de la agencia; sin embargo, ACMA es responsable ante el Parlamento a travs del Ministerio de Comunicaciones, Tecnologas de Informacin y Artes. En cuanto a lo nanciero, ACMA tiene el derecho a ser nanciada por la Commonwealth, lo que implica la dependencia de la agencia del presupuesto gubernamental. El presidente de la ACCC es parte del Comit de ACMA.

Office of Communications (OFCOM) (Reino Unido)

La Ocina de Comunicaciones62 (Ofce of Communications, OFCOM) es el agente regulador del sector telecomunicaciones en el Reino Unido. Esta agencia est a cargo de todas las regulaciones, tanto las econmicas como las de carcter tcnico que se aplican al sector telecomunicaciones. Las funciones que desempea la OFCOM son, entre otras, crear las condiciones bajo las cuales se otorgan licencias, asegurar que se cumplan los trminos bajo los cuales las licencias se entregan, mantener y promover la competencia efectiva y asegurar la eciencia de los servicios. Es un departamento no ministerial e independiente y su principal forma de regulacin es monitoreando los precios y ejecutando las condiciones establecidas en todas las licencias otorgadas.

61 60

En la actualidad, la agencia est en un periodo de transicin en el que se pasar a un directorio formado por siete miembros.

62

Canadian Radiotelevision and Telecommunications Commission Act. Ofce of Communications Act 2002

80

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

81

El rgano directivo est compuesto por diez miembros nombrados por el gabinete del Primer Ministro, que duran en su cargo cinco aos; su director general es nombrado por el Secretario de Comercio e Industria durante cinco aos. El nanciamiento de la agencia proviene de los impuestos aplicados a las empresas de radio y televisin para obtener licencias de operacin, de las multas aplicadas a las empresas que regula y del Gobierno a travs del Ministerio de Comercio e Industria. La OFCOM debe rendir cuentas anuales ante el Ministerio de Comercio e Industria y sus decisiones y acciones pueden ser refutadas por el Tribunal de Apelacin de Competencia, rgano judicial especializado en materia de regulacin y competencia en el Reino Unido. La Grca 28 muestra los resultados obtenidos, cuyo resumen se encuentra en el Anexo 6. El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la COFETEL an puede robustecerse, aunque se encuentra a media tabla a nivel internacional. El caso ms relevante es el de Estados Unidos (0.80 puntos), que cuenta con un regulador econmico, cuya fortaleza casi alcanza la observada en el IFAI (0.85 puntos). Las grcas 29-33 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. Como se puede observar, Estados Unidos ha podido reejar la independencia que se le otorga a la FCC. En el momento de su diseo, se gener no slo seguridad para regular, sino tambin para intervenir en el mercado; adems, el Gobierno de Estados Unidos dio plena autonoma y libertad a la FCC para tomar sus decisiones, controlar su presupuesto, administrar el personal interno y regular el sector como agencia nica con atribuciones especcas; esta ltima caracterstica es la que la diferencia de la mayora de las agencias. La agencia italiana, AGCOM, presenta una elevada fortaleza institucional en la que el presidente de la Agencia y sus Comisionados son elegidos por el Ejecutivo y el Legislativo, por un periodo de siete aos, sin posibilidad de ser renombrados, sin poder ocupar otros cargos y sin despidos relacionados con las polticas; sin embargo, a diferencia de la FCC, no es plenamente competente para regular en su sector, tal como ocurre en el caso de la COFETEL. Por otra parte, Canad y Reino Unido se encuentran en situaciones similares, ya que el Gobernador en Consejo, jerarquizado como un Secretario del Ejecutivo, tiene gran injerencia dentro de la CRTC. Esto debilita al regulador al momento de ejercer sus funciones y alcanzar sus objetivos y, por tanto, afecta el funcionamiento del mercado. Una ventaja comparativa de Canad en el ndice, es su fuente de nanciamiento, que se da nicamente por cuotas, lo cual permite eludir el control poltico. No obstante, como se ha mencionado, esto podra afectar su independencia en relacin con el sector regulado. OSIPTEL, de Per, se encuentra por debajo de Mxico, toda vez que en el caso de OSIPTEL existen ciertas variables que no estn planteadas en la Ley de Telecomunicaciones de Per. El despido sucede slo por razones no relacionadas con las polticas, mientras que el nombramiento, al igual que en Mxico, lo hace el Ejecutivo colectivamente. El presupuesto de OSIPTEL debe ser, por ley, nanciado con lo recaudado por concepto de derechos, tasas, canon radioelctrico y multas. Esto permite que la agencia tenga un mejor desempeo econmico que reeje mayor seguridad para las empresas e incentive la inversin. Por ltimo, ACMA, tiene menor fortaleza institucional que la COFETEL, debido a que quien nombra al jefe de la agencia y a la junta directiva es el Ejecutivo, que los puede remover en cualquier momento. Asimismo, la agencia no tiene pleno control de su presupuesto, que proviene del Gobierno, ni controla a su personal; sin embargo, dicha agencia tiene plena competencia para regular en su sector. En el caso de Mxico, las reas de oportunidad respecto a los pases hasta aqu analizados son su fuente de nanciamiento, que proviene slo del Gobierno y, en particular, sus atribuciones para regular el sector.

Grfica 28. Comparativo internacional ndice de Gilardi-COFETEL.

Grfica 29. Estatus del jefe de la agencia.

0.87 0.61 0.39 0.28 0.19 0.21 0.46 0.34

0.73 0.45 0.48 0.51 0.58 0.59 0.64

0.80

OSIPTEL Per

COFETEL Mxico

OSIPTEL

COFETEL

CRTC Canad

ACMA Australia

AGCOM Italia

ANATEL Brasil

ANATEL

OFCOM GB

OFCOM

AGCOM 1.00 AGCOM 0.25 AGCOM

CRTC

FCC EUA

Grfica 30. Estatus de la junta directiva.

Grfica 31. Relacin con el Gobierno y el Parlamento.

0.92 0.75 0.92 0.92 0.92 0.92

0.87 0.61 0.39 0.28 0.19 0.21 0.46 0.34

0.50

OSIPTEL

COFETEL

OSIPTEL

ACMA

COFETEL

OFCOM

ANATEL

AGCOM

OFCOM

ANATEL

CRTC

CRTC

FCC

ACMA

Grfica 32. Autonoma financiera y organizacional.

1.00 0.75 0.54 0.63 0.63

Grfica 33. Competencia para regular.

1.00 1.00 1.00

0.88 0.71

0.88

0.25

0.25

0.25

ACMA

0.25

COFETEL

COFETEL

OSIPTEL

OSIPTEL

OFCOM

ANATEL

OFCOM

AGCOM

ANATEL

CRTC

FCC

CRTC

ACMA

Fuente: elaboracin propia.

82

ACMA

FCC

FCC

FCC

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Comparativo CRE
Federal Energy Regulatory Commission (FERC) (Estados Unidos)
La Comisin Federal de la Regulacin Energtica (Federal Energy Regulatory Comission, FERC) es una agencia gubernamental independiente que regula la transmisin interestatal de electricidad, gas natural y petrleo en Estados Unidos. Asimismo, se encarga de revisar las propuestas de construccin de gasoductos interestatales y terminales de gas natural, as como proyectos hidroelctricos. Cinco comisionados dirigen a la FERC, los cuales son nombrados por el Presidente y raticados por el Senado. Slo tres de los comisionados pueden pertenecer al mismo partido poltico y ninguno puede tener inters econmico en negocios relacionados con la Comisin. El Presidente de EUA selecciona a uno de los comisionados para que sea el presidente de la FERC y todos los comisionados ejercen su cargo por un periodo de cinco aos, sin renovacin. A pesar de que la Comisin tiene la facultad para aplicar cuotas e impuestos a las empresas del sector que regula, tiene la obligacin de transferir todos los ingresos percibidos al Fondo General de la Tesorera. En ese sentido, la fuente de nanciamiento de la agencia depende del presupuesto gubernamental y de las cuotas.

En la actualidad, el AER est integrado por tres miembros designados por el Gobernador General. Su duracin en el cargo no puede ser mayor a cinco aos. Los miembros del Consejo tienen la facultad de decidir la organizacin interna de la agencia. El AER tiene la obligacin de entregar un reporte anual de sus operaciones al Ministro para su presentacin al Parlamento. Las decisiones del AER estn sujetas a revisin judicial nicamente por la Corte Federal de Australia.

Office of Gas and Electricity Markets (OFGEM) (Reino Unido)

En el Reino Unido, la regulacin en el mercado de electricidad y el mercado de gas es ejercida por la Ofce of Gas and Electricity Markets (OFGEM). La OFGEM fue creada con el Gas Act de 1986 como la autoridad encargada del sector electricidad y gas en el Reino Unido. Se estipula formalmente su independencia como el nico cuerpo gubernamental con decisin nal sobre los temas que le competen, de relevancia para el sector. OFGEM est gobernada internamente por una autoridad, la cual se conforma por un jefe de la agencia, designado por el Secretario de Estado,63 cinco miembros ejecutivos y ocho miembros no ejecutivos, designados por los mismos miembros de la autoridad. La duracin del jefe de la agencia en su cargo es de cinco aos, con posibilidad de reelecin, adems de que puede ocupar cargos externos a sus obligaciones en la agencia. Los miembros estn en su cargo por un periodo menor a cuatro aos a discrecin de la autoridad y tanto el Consejo como el jefe de la agencia tienen la facultad de decidir la organizacin interna de la agencia. En particular, el Comit de Auditoras ha sido el ms activo en implementar estrategias en relacin con la poltica interna, nanciamiento y temas administrativos. OFGEM se nancia por fuentes externas. En el periodo 2010-2011, su ingreso fue de 58 millones. Las decisiones emitidas por la junta directiva de OFGEM no pueden ser revocadas por nadie ms que por la Corte.

Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) (Brasil)

En Brasil, la Agencia Nacional de Energa Elctrica (Agncia Nacional de Energia Eltrica, ANNEL) regula el sector elctrico. La ANNEL fue creada en 1996 con la Ley Nm. 9427 como nico organismo para regular el sector elctrico. Posee independencia administrativa, la ausencia de subordinacin jerrquica y la autonoma nanciera. Los ingresos de la agencia provienen de la recaudacin de la tasa de inspeccin de los servicios de electricidad; de los recursos ordinarios de capital del Tesoro Nacional previstos; del producto de la venta de publicaciones, material tcnico, datos e informacin; de la utilidad de operacin nanciera; del producto de acuerdos o contratos con entidades, empresas y organismos, pblicos o privados, nacionales o internacionales; de donaciones; y de los valores derivados de la venta o alquiler de bienes muebles e inmuebles de su propiedad. La ANEEL est constituida por cinco comisionados, incluyendo al presidente, elegidos por cuatro aos y nombrados por el Presidente de la Repblica. El nombramiento de los miembros del Consejo y del presidente requiere la aprobacin del Senado.

Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minas (OSINERGMIN) (Per)

El 24 de enero de 2007, conforme a la Ley 28964, se cre el OSINERGMIN, que tiene a su cargo la regulacin, supervisin y scalizacin de las actividades que se realizan en los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minera, as como el cumplimiento de las normas legales y tcnicas referidas a la conservacin y proteccin del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades. El OSINERGMIN tiene personalidad jurdica propia y goza de autonoma funcional, tcnica, administrativa, econmica y nanciera. El Consejo Directivo est integrado por cinco miembros: dos propuestos por el Ministro de Energa y Minas (uno de los cuales lo presidir); dos elegidos de las ternas que proponga el Presidente del Consejo de Ministros; y uno elegido de la terna que proponga el Ministro de Economa y Finanzas. El organismo cuenta con independencia respecto a sus asuntos internos, ya que el Consejo Directivo tiene la funcin de aprobar el reglamento de organizacin y funciones y el cuadro de asignacin de personal del OSINERGMIN; adems, el presidente del Consejo Directivo ejerce funciones ejecutivas de direccin del organismo regulador; sin embargo, el Ministro de Energa y Minas es el encargado de aprobar el presupuesto del OSINERGMIN. La Grca 34 muestra los resultados obtenidos, cuyo resumen se presenta en el Anexo 7.

Australian Energy Regulator (AER) (Australia)

El Regulador Australiano de Energa (Australian Energy Regulator, AER) forma parte de la ACCC. Fue establecido por la Parte IIIAA del Trade Practices Act de 1974 y opera como una entidad legal independiente. El AER regula el mercado de ventas al por mayor de electricidad y es responsable de la regulacin econmica de las redes de transmisin y distribucin de electricidad y gas del mercado elctrico nacional. El AER tambin es responsable de hacer cumplir la Ley Nacional de Electricidad y las reglas que se derivan de sta, adems de la Ley Nacional de Gas y las reglas que se deriven en todas las jurisdicciones, excepto en Australia Occidental.

63

The Secretary of State for Business, Innovation and Skills (anteriormente: The Secretary of State for Trade and Industry).

84

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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Grfica 34. Comparativo internacional ndice Gilardi para reguladores de energa.

0.60 0.62 0.66

Grfica 35. Estatus del jefe de la agencia.

0.57

0.57

0.58

0.50

0.49

0.56 0.38

0.64 0.48

El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la CRE an puede robustecerse. El caso ms relevante en cuanto a su fortaleza institucional es el de Brasil, que cuenta con un grado de fortaleza institucional igual a 0.66. Las grcas 35-39 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. El comparativo internacional indica que la fortaleza institucional de la CRE se encuentra en niveles menores que los dems pases analizados. Por lo anterior, se pueden emprender acciones enfocadas a mejorar este resultado. Del anlisis comparativo, las dimensiones institucionales ms relevantes son: i. ii. que los comisionados no puedan desempear otros cargos; que los nombramientos no sean renovables;

OSINERGMIN Per

OSINERGMIN

OFGEM Reino Unido

AER Australia

OFGEM

CRE Mxico

FERC EUA

ANATEL Brasil

FERC

ANATEL

CRE

AER

iii. libertad de organizacin interna, poltica de personal y/o control presupuestal; y iv. competencia total para regular el sector.

Grfica 36. Estatus de la junta directiva.

Grfica 37. Relacin con el Gobierno y el Parlamento.

0.92 0.84 0.58 0.58

0.59 0.40 0.26 0.38

0.56

0.47

0.50

0.50

Grfica 38. Autonoma financiera y organizacional.

1.00 1.00 0.75 0.58 0.63 0.71

Grfica 39. Competencia para regular.

1.00 0.75 0.75 0.75

0.25

0.25

En resumen, las fortalezas encontradas entre los reguladores internacionales anteriores son: La agencia reguladora de Brasil, ANEEL, posee fortaleza en varias categoras. A grandes rasgos, respecto a sus ventajas, es una agencia con completa libertad para decidir su organizacin interna y su poltica de personal en conjunto con controles normativos. AER es la agencia con la mayor experiencia en la regulacin de su sector; sin embargo, el Gobernador General tiene mltiples facultades sobre los miembros del consejo. Por otro lado, la agencia no es la nica que se encarga de regular el sector elctrico y tiene la obligacin de elaborar un informe para ser presentado al Parlamento. En el caso de la FERC, de Estados Unidos, sus fortalezas estn en la junta directiva: los miembros de la agencia no pueden desempear otras actividades profesionales, el nombramiento no es renovable y la agencia no tiene obligaciones ante el Congreso; adems, cuenta con completa libertad sobre su organizacin interna, su poltica de personal y su presupuesto. Reino Unido posee una experiencia signicativa en materia de regulacin. A pesar de lo anterior, la OFGEM establece periodos jos para el jefe de la agencia, no as para los miembros de la Junta Directiva; adems, la OFGEM trabaja en conjunto con otras agencias gubernamentales pertenecientes a diferentes sectores y con agencias para consumidores. Otros aspectos importantes, pero que se presentan en slo dos agencias fueron la total independencia en los mecanismos de nombramiento del jefe y los miembros de la Junta Directiva (el caso de Brasil), as como que los despidos no obedecan a cuestiones de poltica (Brasil y Per). En el caso de la CRE de Mxico se han identicado reas de oportunidad con el objetivo de mejorar su fortaleza institucional. En el aspecto de la autonoma nanciera y organizacional, tanto la CRE como el Gobierno tienen control sobre el presupuesto; sin embargo, su origen proviene del Gobierno. Esta es un rea de oportunidad para reforzar institucionalmente a esta comisin, dndole mayor libertad sobre sus recursos presupuestales. La posibilidad de recibir recursos externos debe ser considerada, pero tendra que implementarse con sucientes controles. Por el lado de la competencia para regular, se observa que la CRE no tiene pleno control en los aspectos relacionados con el sector energtico. Por lo tanto, la CRE se beneciara en trminos de independencia si se le otorgara una mayor exclusividad de competencias para regular a su sector.

OSINERGMIN

OSINERGMIN

OFGEM

ANATEL

OFGEM

OSINERGMIN

OSINERGMIN

OFGEM

OFGEM

FERC

ANATEL

FERC

ANATEL

CRE

AER

CRE

AER

ANATEL

CRE

FERC

CRE

FERC

AER

AER

Simulacin de accin de mejora

Del anlisis realizado, se desprende que la ltima dimensin competencia para regular, es la variable con mayor impacto en el resultado del ndice de Gilardi de la COFETEL y de la CRE, sea a nivel nacional o internacional; por ejemplo, en el caso de la COFETEL se desprende que los rganos reguladores de Australia, Brasil y Estados

Fuente: elaboracin propia.

86

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Unidos gozan de plena competencia para regular en su sector, y no hay intervencin de un tercero o del propio Gobierno en algunas de las facultades otorgadas en la legislacin aplicable. En el caso del sector regulado por la CRE, slo Brasil goza de plena competencia para regular en su sector. Analizado lo anterior, se puede simular con un ejemplo el impacto que generara en el ndice de Gilardi un cambio en la ltima dimensin del ndice para la COFETEL y para la CRE, suponiendo que las dos comisiones gocen de plena competencia para regular en su sector (grcas 40 y 41).

Grfica 40. Comparativo internacional ndice de Gilardi CRE con cambios en la quinta dimensin.
0.72

Grfica 41. Comparativo internacional ndice de Gilardi COFETEL con cambios en la ltima dimensin.
0.73 0.45 0.48 0.51 0.58 0.64 0.74 0.80

El INDECOPI abarca un gran nmero de atribuciones, equivalentes a las que poseen varias agencias mexicanas como la COFECO, la Procuradura Federal del Consumidor (PROFECO), el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI) y el Instituto Nacional del Derecho de Autor (INDAUTOR), as como atribuciones propias de la Secretara de Economa (SE). El Instituto, por su magnitud, est conformado por varios rganos directivos y tiene una estructura organizacional que incluye un Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, siete comisiones de Defensa de la Competencia, y tres direcciones de la Propiedad Intelectual. El Consejo Directivo del Instituto est integrado por cinco miembros: dos representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, un representante del Ministerio de Economa y Finanzas, un representante del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, y uno de los representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros es el presidente y tiene una duracin de cinco aos en su cargo. El Presidente del Consejo slo puede ser removido de su cargo por la comisin de falta grave, [].65

0.57

0.58

0.60

0.62

0.66

Comisin Nacional de la Competencia (CNC) (Espaa)

La CNC es una entidad de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privada, adscrita al Ministerio de Economa y Hacienda.66 La Comisin es dirigida por un rgano colegiado formado por el Presidente y seis consejeros (uno de los cuales ostenta el cargo de vicepresidente). El presidente y los miembros del Consejo son nombrados por el Gobierno mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Economa y Hacienda, previa comparecencia ante la Comisin de Economa y Hacienda del Congreso. El mandato del presidente y los consejeros es de seis aos, sin posibilidad de renovacin y con carcter de irrevocable. En ningn caso ser causal de remocin una decisin relacionada con las polticas. La autoridad de la Comisin en materia de defensa de la competencia es compartida con los rganos competentes de las Comunidades Autnomas, con los cuales debe coordinarse mediante la creacin de mecanismos de informacin y comunicacin. Las atribuciones de la Comisin incluyen: aplicar la ley en materia de concentraciones econmicas y aplicar las regulaciones en materia de competencia establecidas por la Unin Europea.
COFETEL AGCOM FCC

OSINERGMIN

ANAEEL

OFGEM

FERC

AER

CRE

OSIPTEL

OFCOM

Fuente: elaboracin propia.

Como se puede observar, la ltima dimensin, relativa a la competencia para regular, impacta de manera sustancial en el ndice calculado para la CRE y la COFETEL, otorgndoles mayor fortaleza institucional respecto a la que actualmente poseen (0.72 y 0.74 puntos), en lugar de 0.57 y 0.59, respectivamente, ocupando una posicin competitiva a nivel internacional.

Comparativo COFECO
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) (Per)
El INDECOPI es el organismo encargado de Vigilar la libre iniciativa privada y la libertad de empresa []; Defender la libre y leal competencia, sancionando las conductas anticompetitivas []; Proteger los de derechos de los consumidores []; Vigilar el proceso de facilitacin del comercio exterior []; Establecer polticas de normalizacin, acreditacin y metrologa, y Administrar el sistema de otorgamiento y proteccin de los derechos de propiedad intelectual en todas sus manifestaciones [], entre otras atribuciones.64

ANATEL

CRTC

ACMA

Autorit de la Concurrence (AC) (Francia)

La agencia en materia de competencia econmica de Francia surge en 2009 como sucesora del Consejo de la Concurrencia. La Autoridad de la Concurrencia (Autorit de la Concurrence, AC) se encarga de aplicar la legislacin nacional y comunitaria (de la UE) en materia de competencia y cuenta con independencia en la toma de decisiones. La agencia es plenamente competente para regular. La AC es una institucin colegial compuesta por 17 miembros nombrados por periodos de cinco aos, con posibilidad de renovacin. Los miembros no pueden ser removidos de sus cargos, excepto bajo ciertas condiciones. La Autoridad es representada por un presidente, nombrado por decreto y por recomendacin del Ministro encargado de la economa.

65 64

Artculo 3, Reglamento de Organizacin y Funciones del INDECOPI.

66

Artculo 8, Reglamento de Organizacin y Funciones del INDECOPI. LEY 15/2007, del 3 de julio, de Defensa de la Competencia, artculo 19, prrafo 1.

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Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) (Australia)

De acuerdo con el Consumer and Competition Act (CCA) de 2010, la ACCC es un cuerpo con personalidad jurdica y patrimonio propios y es dirigida por un presidente nombrado por el Gobernador General, con aprobacin del Ministro. El mandato del presidente es de cinco aos o menos, con posibilidad de renovacin. El presidente de la Comisin puede ser removido de su cargo por el Gobernador General en caso de mal comportamiento, incapacidad fsica o mental o por ocupar otro empleo pagado sin el consentimiento del Ministro. La organizacin de la agencia es determinada por el Gobernador General y el Ministro, quienes eligen a los vicepresidentes de la Comisin, as como a sus miembros asociados. Los integrantes de la Comisin y sus miembros asociados forman lo que podra considerarse como una junta directiva, aunque en sentido estricto, sta no est denida en la Ley. Los integrantes de dicha junta, deciden por mayora de votos en las reuniones que determine al Presidente de la ACCC. Los miembros de la Comisin estn sujetos a las mismas normas que el presidente y, en este sentido, son nombrados por periodos de cinco aos, renovables y pueden ser removidos por el Gobernador General. Las atribuciones de la ACCC son compartidas con el Gobierno y con el Tribunal de la Competencia (Australian Competition Tribunal, ACT) y sus decisiones pueden ser revocadas por este bajo determinadas condiciones. Asimismo, la ACC est obligada a cumplir con las direcciones del Ministro y los requerimientos del Parlamento, con excepcin de determinadas subsecciones de la Ley (CCA); la independencia de la ACCC, por lo tanto, es poco signicativa.

de sus dirigentes durante el periodo de mandato y autonoma nanciera. El CADE est vinculado al Ministerio de Justicia, que tiene como nalidad prevenir las infracciones de orden econmico. El Consejo Administrativo del CADE se compone por un presidente y seis consejeros, seleccionados por el Presidente de la Repblica y aprobados por el Senado. El periodo en el cargo, para ambos casos, es de dos aos y se permite nicamente una renovacin; adems, dichos cargos deben ser de dedicacin exclusiva y slo se permiten las acumulaciones establecidas por la Constitucin. A nivel administrativo, el CADE es la encargada de tomar la decisin nal sobre los asuntos de competencia. La autoridad juega tres funciones principales: preventiva, represiva y educativa. El papel preventivo corresponde al anlisis de los actos de concentracin y las operaciones de fusin, incorporacin y asociacin (artculo 54 de la Ley 8.884/94). El papel represivo se reere al anlisis de conductas antimonopolicas previstas en el artculo 20 y siguientes de la Ley 8.884/94. Finalmente, el papel educativo es la difusin de la cultura de competencia presente en el artculo 7 de la Ley 8.884/94.

Grfica 42. ndice Gilardi para reguladores de competencia.

0.79

0.63 0.38

0.66

0.69

0.72

0.73

INDECOPI Per

CNC Espaa

ACCC Australia

COFECO Mxico

AC Francia

CADE Brasil

Federal Trade Commission Act (FTC) (Estados Unidos)

En Estados Unidos, despus de la expedicin de la Ley de la Comisin Federal de Comercio de 1914, se cre la Comisin Federal de Comercio, cuyo propsito era prevenir mtodos desleales de competencia. En la actualidad, con las modicaciones que se han hecho, la Comisin se ha convertido en la administradora de las leyes que protegen al consumidor y tiene la autoridad para adoptar toda industria normativa que regule el comercio. El acta de la Comisin Federal de Comercio fue una de las ms importantes que impuso el presidente Woodrow Wilson contra los deicomisos. Desde su concepcin, la Comisin se establece bajo la ley Clayton, la ley antimonopolio y la ley de la FTC. La FTC se compone por el Bur de Competencia, el Bur de Proteccin al Consumidor, el Bur de Economa, las Ocinas Regionales y las Ocinas de Asuntos Regionales. En particular, es a travs del Bur de Competencia como la Comisin hace cumplir las leyes antimonopolio. Por otra parte, la Comisin es una agencia independiente del Gobierno de Estados Unidos; sin embargo, su presupuesto no slo proviene de este ltimo, sino tambin de fuentes externas. La Comisin est compuesta por cinco comisionados que son designados por el Presidente de la Nacin, con la aprobacin del Senado, y no puede ser formada por ms de tres comisionados del mismo partido. Los comisionados, incluido el presidente, tendrn un periodo en el cargo de siete aos y no podrn estar ligados a otras ocupaciones, trabajos o negocio; adems, los comisionados podrn ser removidos por el Presidente de Estados Unidos por ineciencia, negligencia o malversacin en la ocina.
Fuente: elaboracin propia.

El comparativo internacional (Grca 42) indica que la COFECO cuenta con fortaleza institucional signicativa, aunque an puede robustecerse. El caso ms relevante en los indicadores de competencia es el de Estados Unidos (0.79 puntos). Las grcas 43-47 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas.

Grfica 43. Esttus del jefe de agencia.

0.70 0.38 0.13 INDECOPI COFECO CNC ACCC CADE FTC AC 0.70 0.47 0.52

Grfica 44. Estatus de junta directiva

0.70 0.42 0.13 INDECOPI COFECO ACCC CNC CADE FTC AC 0.42 0.74 0.52 0.70

0.59

Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) (Brasil)

El CADE es un organismo creado por la Ley 4.137 del 10 de septiembre de 1962 y fue transformado jurdicamente en un rgimen de autarqua bajo la Ley 8.884 (1994); es decir, con independencia administrativa, estabilidad

90

FTC EUA

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

91

Grfica 45. Relacin con el Gobierno y Parlamento.

0.92 0.75 0.67

Grfica 46. Autonoma financiera y organizacional

0.88 0.63 0.63 0.46 0.88 0.88

Comparativo CNBV
Federal Reserve System (FRS) (Estados Unidos)
El Sistema de la Reserva Federal (Federal Reserve System, FRS) fue creado el 23 de diciembre de 1913, a travs del Federal Reserve Act; uno de sus objetivos es supervisar y regular las instituciones bancarias para garantizar la seguridad y la solidez de la banca nacional y el sistema nanciero y para proteger los derechos crediticios de los consumidores. Su creacin fue necesaria debido a que durante el siglo XIX y principios del XX, los pnicos nancieros afectaron la economa norteamericana, hecho que llev a la quiebra de bancos y empresas. El crdito de corto plazo es una importante fuente de liquidez cuando un banco experimenta un amplio nmero de retiros durante un pnico nanciero. De este modo, el sistema bancario norteamericano fracas en proporcionar con ecacia recursos a las instituciones que estaban experimentando problemas, lo cual contribuy signicativamente a la vulnerabilidad de la economa a los pnicos nancieros. En particular, como resultado de una crisis en 1907, se demand al Congreso de Estados Unidos establecer una institucin que pudiera ayudar a prevenir y contener turbulencias nancieras de este tipo. Jurdicamente, se trata de un sistema federal, compuesto por un organismo central, del gobierno de la Junta de Gobernadores en Washington, DC, y los doce bancos regionales de la Reserva Federal. La Junta y la responsabilidad de reserva de los bancos comparten la supervisin y regulacin de determinadas instituciones nancieras y actividades para ofrecer servicios bancarios a las instituciones de depsito y al Gobierno Federal, as como garantizar que los consumidores reciban informacin adecuada y trato justo en sus negocios con el sistema bancario. El FRS es considerado como un banco central independiente porque sus decisiones no tienen que ser raticadas por el Presidente o cualquier otra persona en la rama ejecutiva del Gobierno. El sistema est, sin embargo, sujeto a la supervisin del Congreso de EUA y debe trabajar dentro del marco de los objetivos generales de poltica econmica y nanciera establecida por el Gobierno. Por lo tanto, la descripcin del sistema como independiente dentro del gobierno es ms precisa.

0.84 0.59

0.50 0.25

0.58

INDECOPI

INDECOPI

COFECO

CNC

COFECO

ACCC

CADE

ACCC

CNC

CADE

FTC

Grfica 47. Competencia para regular.

1.00 0.75 0.75 1.00 1.00 1.00 1.00

INDECOPI

COFECO

ACCC

CNC

CADE

Fuente: elaboracin propia.

FTC

AC

FTC

AC

AC

La COFECO es el regulador econmico analizado en el que inuye ms el Gobierno en cuanto a su autonoma nanciera y organizacional, lo que disminuye signicativamente su fortaleza institucional. No obstante, en la dimensin que mide la relacin con el Gobierno y el Parlamento, la COFECO obtiene el puntaje ms alto de las agencias utilizadas en el comparativo. Lo anterior se explica principalmente por sus nulas obligaciones con el Gobierno y el Parlamento. En este aspecto, el regulador mexicano cuenta con caractersticas adecuadas, ya que a pesar de contar con independencia considerable, los controles como la presentacin de un reporte informativo para el Gobierno se consideran correctos. En este sentido, un exceso de independencia puede no ser totalmente deseable. Por otra parte, la COFECO tiene un rea de oportunidad importante en el estatus del jefe de agencia, que mejorara si se incrementara el periodo que el jefe de la agencia pudiera estar en el cargo y lo nombrara la junta administrativa.

Securities and Exchange Commission (SEC) (Estados Unidos)

Antes de la Gran Depresin de 1929, en Estados Unidos, hubo poco apoyo para regular los mercados de valores. Las propuestas para que el Gobierno solicitara informacin nanciera y evitara la venta fraudulenta de acciones nunca se implementaron. Asimismo, tentados por la posibilidad de obtener crdito fcil, la mayora de los inversionistas dieron poca importancia a los riesgos sistmicos que surgieron del abuso generalizado de la nanciacin de los valores en los que estaban invirtiendo. De este modo, con la aprobacin de Securities Act en 1933 y la aprobacin de la Securities Exchange Act en 1934 (esta ltima dando origen a la Comisin de Bolsa y Valores [SEC]), se busc un diseo para restaurar la conanza en los mercados de capital proporcionando a los inversores y los mercados informacin ms conable y reglas claras. El objetivo de la SEC es proteger a los inversionistas, mantener la justicia, el orden, la eciencia en los mercados y facilitar la formacin de capital. La SEC est formada por cinco miembros comisionados, con duracin de cinco aos. Uno de ellos es designado por el Presidente, como presidente de la Comisin; es decir, el Director Ejecutivo de la agencia. Por ley, no ms de tres de los comisionados pueden pertenecer al mismo partido poltico, garantizando el apartidismo.

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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Las responsabilidades de la agencia estn organizadas en cinco divisiones y 18 ocinas, cada una de ellas tiene su sede en Washington, DC. La Comisin (de aproximadamente 3500 personas) se encuentran en Washington y en once ocinas regionales en todo EU. La Comisin de Bolsa y Valores tiene la responsabilidad de interpretar las leyes federales de valores; emitir nuevas normas y modicar las normas existentes; supervisar la inspeccin de las empresas de valores, corredores de bolsa, asesores de inversin y agencias de calicacin; supervisar las organizaciones privadas de regulacin en los valores, contabilidad y auditora de los campos; coordinar la regulacin de los valores de EU con las autoridades federales, estatales y extranjeras. Para lograr esto, la SEC exige a las empresas que tienen valores burstiles negociables, revelar al pblico toda la informacin nanciera pertinente a su disposicin (como banco comn de informacin) para que los inversionistas puedan juzgar y decidir por s mismos si la inversin en los ttulos y obligaciones de determinadas empresas constituyen una buena inversin.

The Australian Prudential Regulation Authority (APRA) (Australia)

La Autoridad de la Regulacin Prudencial Australiana (Australian Prudential Regulation Authority, APRA) fue creada el 1 de julio de 1998 a travs de la Australian Prudential Regulation Authority Act 1998 y en la actualidad supervisa las instituciones que mantienen aproximadamente $3.7 trillones en activos por cada 22 millones de depositantes australianos, asegurados y miembros del fondo de jubilacin. APRA es el regulador de la industria de servicios nancieros. Su principal responsabilidad es supervisar los bancos, cooperativas de crdito, sociedades, compaas de seguros generales y reaseguros, seguros de vida, sociedades de ayuda mutua y la mayora de los miembros de la industria de la jubilacin. Est nanciada principalmente por las industrias que supervisa y lo recaudado se utiliza para la supervisin de la industria nanciera. Cada ao, el importe de la tasa se determina por el Ministro de Ingresos y el Tesorero Adjunto de la industria, previa consulta con sus rganos de representacin. La suma determinada representa el mnimo y el mximo de la cotizacin y la tasa (como porcentaje de los activos reportados o saldos) que se aplicar. Una copia de las determinaciones est disponible dentro de cada sector de la industria. APRA es una autoridad estatutaria; su grupo ejecutivo est compuesto por tres miembros designados por el Tesorero; son responsables de determinar los objetivos, prioridades y estrategias. Asimismo, est organizada en cinco divisiones: Divisin de Instituciones Especializadas; Instituciones de la Divisin de Diversicacin; Polticas, Divisin de Investigacin y Estadsticas; Divisin de Apoyo de Supervisin; y Servicios Corporativos de la Divisin. Con excepcin de Servicios Corporativos, cada divisin est dirigida por un Director General Ejecutivo. Cuando el APRA propone nuevas normas prudenciales o guas prcticas prudenciales o cambios de normas y guas existentes, existe un periodo de consultas con la industria sobre las propuestas. APRA libera las versiones nales de las normas prudenciales una vez que la consulta con la industria se ha terminado. El objetivo de APRA es hacer cumplir las normas prudenciales y prcticas diseadas para asegurar que, en caso razonable, las promesas nancieras efectuadas por las instituciones que supervisan se cumplan dentro de un sistema nanciero estable, eciente y competitivo.

Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) (Canad)

La Ocina del Superintendente de Instituciones Financieras (Ofce of the Superintendent of Financial Institutions, OSFI) se estableci el 2 de julio de 1987 por la Ofce of the Superintendent of Financial Institutions Act. Esta ley cre un organismo regulador nico responsable de la regulacin y supervisin de todos los bancos del Gobierno Federal, autorizacin o registro, las compaas de seguros, sociedades duciarias y prstamo, cooperativas de crdito y sociedades fraternales benecio. Con el n de garantizar un marco normativo moderno para el sistema nanciero de Canad, el Gobierno introdujo la legislacin para fusionar la Ocina del Inspector General de Bancos (OIGB) y el Departamento de Seguros (DOI) en lo que actualmente conocemos como la OSFI. El DOI fue establecido a comienzos del siglo pasado, en gran parte en respuesta a los problemas experimentados en la industria. El papel del DOI fue supervisar los seguros de vida con licencia federal y de la propiedad y las compaas de seguros generales, compaas duciarias y de prstamos y planes de pensiones y de prestacin de servicios actuariales para el Gobierno. El OIGB se estableci en la dcada de 1920 como resultado de la incapacidad del Banco Principal para regular bancos autorizados de Canad. Uno de los objetivos de la OSFI es la supervisin de las instituciones y planes de pensiones para determinar si estn en buenas condiciones nancieras y de cumplimiento de los requisitos del plan de nanciamiento mnimo, respectivamente. Las actividades de la OSFI se pueden dividir en dos grandes funciones: la regulacin y la supervisin. En cuanto a la regulacin, el reglamento implica aportaciones en el desarrollo y la interpretacin de las leyes y reglamentos, la emisin de directrices y la aprobacin de las solicitudes de instituciones reguladas federalmente como exige la legislacin nanciera. En cuanto a la supervisin, incluye la evaluacin de la seguridad y solidez de las instituciones nancieras reguladas por el Gobierno Federal y los planes de pensiones, as como el uso de las facultades de supervisin, con la nalidad de intervenir de manera oportuna para proteger los derechos e intereses de los depositantes, asegurados y los miembros del plan de pensiones. La OSFI es una agencia gubernamental independiente que reporta al Parlamento a travs del Ministro de Hacienda. Una variedad de procesos se utilizan para asegurar la ejecucin ecaz del mandato de la OSFI, incluidas las instituciones nancieras del Comit de Supervisin (FISC), que se rene al menos trimestralmente para facilitar el intercambio de informacin entre OSFI, el Departamento de Hacienda, Banco de Canad, Corporacin Canadiense de Seguros de Depsitos (CDIC) y la Agencia de Consumo en Materia Financiera de Canad (FCAC) en asuntos relacionados con la supervisin de las instituciones nancieras. OSFI tambin trabaja estrechamente con las operaciones nancieras y Centro de Anlisis de Canad (FINTRAC), que es responsable de antilavado de dinero y contra.

Banco Central Do Brasil (BCB) (Brasil)

El BCB fue creado por ley Nm. 4.595 del 31 de diciembre de 1964; es una institucin autnoma federal y forma parte del Sistema Financiero Nacional (SFN). Antes de la creacin del Banco Central, las autoridades monetarias brasileas fueron la Superintendencia de Moneda y Crdito (SUMOC), el Banco de Brasil (BB) y el Tesoro Nacional. La SUMOC fue creada en 1945 para ejercer el manejo de la poltica monetaria y preparar la base para un banco central; tena la responsabilidad de establecer la reservas; es decir, la relacin de requerimientos para los bancos comerciales, las tasas de descuento, la asistencia nanciera para otorgar liquidez y la jacin de la tasa de inters. En sus inicios, el BCB llev a cabo las funciones del Banco de Gobierno; esto es, controlar las operaciones de comercio exterior, ejecutar operaciones en divisas de empresas del sector pblico y del Tesoro Nacional, as como ejecutar las reglas establecidas por el SUMOC. El Banco Central se convirti en el banco emisor de moneda, pero actu de acuerdo con las necesidades del BB. Asimismo, contena los depsitos de los bancos, aunque no fue el nico titular de los depsitos de las instituciones nancieras, ya que stas tambin colocaban sus reservas en el BB. El BCB era agente nanciero del Gobierno, encargado de administrar la deuda pblica federal, pero no era el cajero de la Tesorera Nacional, ya que tambin era una funcin del BB.

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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El Gobierno brasileo tom la decisin de conseguir una reorganizacin nanciera. En 1985 inici una rediseo de las funciones del Banco Central, el Banco de Brasil y el Tesoro Nacional. En un proceso que sigui hasta 1988, las funciones de la autoridad monetaria fueron progresivamente transferidas desde el Banco de Brasil al Banco Central, mientras que las actividades llevadas a cabo por este, como las relacionadas con los incentivos econmicos y la administracin de la deuda pblica federal, fueron transferidas a la Tesorera Nacional. El principal objetivo del BCB es llevar a cabo el manejo del Sistema Financiero Nacional y por la Ley de 1964 se le atribuy la competencia de supervisar el desarrollo de los bancos comerciales, la banca mltiple, los bancos de inversin, los bancos de ahorro federal, las empresas de crdito, el nanciamiento y la inversin, entre otros.

European Banking Authority (EBA) (Unin Europea)

La crisis nanciera de 2008 revel numerosas deciencias en materia de supervisin nanciera, puso de maniesto la falta de cooperacin, de coordinacin y de coherencia entre los Estados miembros de la Unin Europea en la gestin nacional de las prcticas de las entidades nancieras. Por ello, mediante el Reglamento (UE) nm, 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo del 24 de noviembre de 2010, se crea una Autoridad Europea de Supervisin (European Banking Authority, EBA) que contribuir a la integracin y a la estabilidad en el sector bancario en Europa y a una supervisin mejor y ms coherente; sin embargo, las actividades de EBA comenzaron ocialmente el 1 de enero de 2011, asumiendo todas las tareas existentes y en curso, as como las responsabilidades del Comit de Supervisores Bancarios Europeos (CEBS). El objetivo de EBA es salvaguardar la estabilidad y ecacia del sistema bancario, as como prestar especial atencin a todo riesgo sistmico potencial planteado por las entidades nancieras, cuya quiebra o mal funcionamiento pueda socavar el funcionamiento del sistema nanciero o de la economa real. Acta en el mbito de actividad de las entidades de crdito, los conglomerados nancieros, las empresas de inversin, las entidades de pago y las entidades de dinero electrnico. EBA est dotada de personalidad jurdica y tiene su sede en Londres. La autoridad debe asumir determinadas tareas, en especial: contribuir al establecimiento de normas y prcticas reguladoras y de supervisin, supervisar y analizar el mercado y las tendencias del crdito, en particular a hogares y PYMEs, adems de promover la proteccin de los depositantes e inversores. Para alcanzar tales objetivos, la EBA elabora proyectos, normas tcnicas de regulacin y de ejecucin, emite directrices, recomendaciones y construye una base de datos (con acceso centralizado) de las entidades nancieras del mbito de su competencia. La EBA est dotada de una Junta de Supervisores encargada de denir las orientaciones relacionadas con sus actividades. Esta Junta est compuesta por un presidente (el mximo representante de la autoridad nacional competente), un representante de la Comisin, un representante del Banco Central Europeo, un representante de la JERS, y un representante de cada una de las otras dos Autoridades Europeas de Supervisin. La EBA tambin dispone de un Consejo de Administracin que tiene la facultad, entre otras cosas, de proponer el programa de trabajo anual y plurianual, ejercer determinados poderes presupuestarios para adoptar el plan de poltica de personal, la adopcin de disposiciones especiales sobre el derecho de acceso a los documentos y proponer los informes anuales.

Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMA) (Suiza)

La Autoridad Supervisora del Mercado Financiero Suizo (Swiss Financial Market Supervisory Authority, FINMA) fue creada a travs de la Federal Act on the Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMASA), ley que fue

aprobada por el Parlamento el 22 de junio de 2007. Posteriormente, el 15 de octubre de 2008, el Consejo Federal ratic las disposiciones de aplicacin FINMASA y la ley entr en vigor plenamente el 1 de enero de 2009. FINMASA establece bajo una sola autoridad la supervisin de los bancos, las compaas aseguradoras, las casas de cambio y los comerciantes de valores, as como los dems intermediarios nancieros en Suiza. La Ley fusiona tres entidades: la Ocina Federal de Seguros Privados (FOPI), la Comisin Federal de Banca Suiza (SFBC) y la Autoridad de Control de Lavado de Dinero. El objetivo de FINMA es proteger a los acreedores, inversores, asegurados y cerciorarse de que el funcionamiento general de los mercados nancieros cumple con la legislacin. Por lo tanto, ayuda a reforzar la buena imagen y la competitividad de suiza como un centro nanciero. (artculo 5, FINMASA). FINMA est estructurada como una institucin pblica. Tiene independencia funcional, institucional y nanciera, as como una estructura de gestin moderna con una Junta Directiva, la Junta Ejecutiva y la Ocina Federal Suiza de auditora como auditor externo. Como un contrapeso a la independencia de FINMA, debe rendir cuentas y est sujeta a la supervisin poltica general del Gobierno Federal. Como organismo regulador del Estado, FINMA est dotada de autoridad suprema sobre los bancos, compaas de seguros, bolsas, comerciantes de valores y planes de inversin colectiva. Es responsable de la lucha contra el lavado de dinero y, cuando es necesario, realiza procedimientos de reestructuracin nanciera y procedimientos de bancarrota. FINMA otorga licencias de operacin para empresas y organizaciones sujetas a su supervisin, monitorea a las instituciones supervisadas respecto al cumplimiento de las leyes necesarias, ordenanzas, directivas y reglamentos. Cuando es necesario y en la medida que lo permite la ley, FINMA impone sanciones, proporciona asistencia administrativa y regula. En otras palabras, participa en la modicacin de las leyes y legislaciones correspondientes, emite circulares y donde est autorizado a hacerlo, emite sus propios estatutos. El comparativo internacional (Grca 48) indica que la fortaleza institucional de la CNBV an puede robustecerse signicativamente en comparacin con sus contrapartes internacionales. El caso ms relevante en cuanto a fortaleza institucional es el de Estados Unidos, que cuenta con un regulador nanciero como es la FSR, cuya fortaleza es mayor a la observada en varios reguladores econmicos, aunque se debe principalmente a que tambin funge como Banco Central. Las grcas 49-53 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. La comparacin internacional muestra que las principales reas de oportunidad de la CNBV se encuentran en el estatus del titular y en el estatus de la junta directiva ya que, contrario a los casos de Estados Unidos y la Unin Europea, no existe un periodo denido para la ocupacin del cargo, no hay disposiciones jurdicas para su despido y no hay requisitos formales que establezcan su independencia poltica, por lo que existe discrecionalidad para ser removidos por quienes los nombran. De las buenas prcticas internacionales, es notable que un rea de mejora institucional se encuentra en la estructura nanciera y organizacional; por ejemplo, en el caso de Estados Unidos y de Suiza, tanto la FSR como FINMA, respectivamente, gozan de autonoma nanciera y organizacional, por lo que se podran entender como organismos descentralizados. El origen del presupuesto de la CNBV es el Gobierno, quien tiene injerencia sobre la organizacin interna de la agencia, as como en la poltica de personal y en el control de presupuesto. Por ello, es importante sealar que aunque la CNBV mantiene obligaciones formales con el Gobierno, una de las grandes fortalezas de la agencia es que se estipula formalmente su independencia, adems de que no tiene obligaciones con el Congreso y nadie puede anular sus decisiones. En lo que se reere a la competencia, existen reas de oportunidad para la CNBV. En Canad y Suiza las competencias para regular al sector recaen exclusivamente en OSFI y FINMA, respectivamente; en Europa y Estados Unidos, las competencias regulatorias de EBA y de la FSR, respectivamente, estn compartidas con otra agencia independiente; y en Mxico, las competencias regulatorias de la CNBV se comparten con el Gobierno.

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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Grfica 48. Indicador de Gilardi para reguladores financieros (sector banca y valores).
0.60 0.60 0.61 0.63

Grfica 49. Estatus del jefe de la agencia.

Comparativo CNSF
Federal Reserve System (FSR) (Estados Unidos)
Ver descripcin de la seccin anterior.

0.63

0.48 0.14 0.24

0.49

0.53 0.17

0.49

0.23 0.06 FINMA

0.15

0.18

FINMA

CNBV

CNBV

APRA

APRA

Securities and Exchange Commission (SEC) (Estados Unidos)

Ver descripcin de la seccin anterior.

OSFI

SEC

OSFI

ABE

BCB

ABE

FED

SEC

BCB

FED

Grfica 50. Estatus de la junta directiva.

Grfica 51. Relacin con el Gobierno y el Parlamento.

0.92 0.75 0.67 0.83 0.59

Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) (Canad)

Ver descripcin de la seccin anterior.

0.53 0.29 0.14 0.06 CNBV APRA 0.10 0.27 0.06 FINMA

0.57 0.34

0.50

0.59

Financial Services Agency (FSA) (Japn)

En junio de 1998, la Agencia de Servicios Financieros (FSA, por sus siglas en ingls) fue establecida como un rgano administrativo responsable de la inspeccin y supervisin del sector nanciero privado, as como de la vigilancia de las operaciones burstiles. Administrativamente, en ese momento, se encontraba adscrita directamente a la Ocina del Primer Ministro. Posteriormente, en diciembre de ese mismo ao, se cre la Comisin de Reconstruccin Financiera (FRC, por sus siglas en ingls), misma que responda ante la Ocina del Primer Ministro y a cuya jurisdiccin pas la FSA. En enero de 2011, tras la reorganizacin de los ministerios gubernamentales, la FSA pas a ser un rgano externo de la Ocina del Gabinete, mientras que la FCR fue desintegrada, por lo que la Agencia asumi las responsabilidades sobre la disposiciones de las instituciones no nancieras. Anteriormente, las actividades de la FSA eran llevadas a cabo por el Ministerio de Finanzas, a travs del Bur de Seguridad, el Bur Bancario, la Secretara del Ministerio, a travs del Departamento de Inspeccin Financiera y la Comisin de Vigilancia de Seguridad y Comercio. En la actualidad, la FSA es responsable de asegurar la estabilidad del sistema nanciero japons, proteger a los ahorradores, aseguradoras e inversionistas. Asimismo, la regulacin y supervisin nanciera que lleva a cabo la FSA tiene tres objetivos principales: i) ii) iii) Establecimiento de un sistema nanciero estable. Proteccin de los usuarios y mejoramiento del sistema en conveniencia de los mismos. Establecimiento de mercados nancieros justos y transparentes.

FINMA 1.00

OSFI

OSFI

SEC

CNBV

ABE

FED

ABE

SEC

BCB

Grfica 52. Autonoma financiera y organizacional.

1.00 0.75 0.63 0.33 0.42 0.46 1.00

Grfica 53. Competencia para regular.

1.00 0.75 0.75 0.50 0.25 0.50

0.00 SEC FINMA CNBV OSFI ABE BCB FED APRA

0.00 SEC FINMA CNBV OSFI BCB ABE APRA FED

APRA

BCB

FED

Australian Securities and Investments Commission (ASIC) (Australia)

La ASIC es un organismo independiente del Gobierno de Australia, que opera bajo la direccin de seis comisionados de tiempo completo designados por el Gobernador General, a propuesta del Tesorero.

Fuente: elaboracin propia.

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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La organizacin comenz a operar en 1991 como la Comisin de Valores de Australia (ASC), que sustituye a las empresas nacionales, a la Comisin de Valores (NCSC) y a las ocinas de Asuntos Corporativos de los estados y territorios. En 1998, la organizacin asumi la responsabilidad de la proteccin del consumidor en la jubilacin, el seguro y la captacin de depsitos y recibi el nombre de la Comisin Australiana de Valores e Inversiones. En 2010, la ASIC asumi responsabilidades adicionales sobre las empresas que emiten crdito duciario, crdito al consumo y de corretaje de nanzas, as como la supervisin de la negociacin en Australia con licencia de capital, derivados y los mercados de futuros. La funcin y las competencias de la ASIC se establecen en la Australian Securities and Investments, Ley de la Comisin de 2001 dicha ley obliga a la ASIC a mantener, facilitar y mejorar el funcionamiento del sistema nanciero, promover la participacin de conanza y con conocimiento de los inversionistas y los consumidores en el sistema nanciero, recibir, procesar y almacenar, de manera eciente y rpida, la informacin que se tiene, adems de tener a disposicin del pblico la informacin sobre empresas y otras entidades tan pronto como sea posible. La ASIC regula a las empresas de Australia, los mercados nancieros, las organizaciones de servicios nancieros y profesionales que trabajan y asesoran en inversiones, jubilacin, seguros, captacin de depsitos y crdito.

los derechos de los inversionistas y asegurados para coadyuvar al desarrollo de los mercados de valores y seguros a travs de una regulacin y una scalizacin que facilite el funcionamiento de estos, de manera conable y transparente. La SVS es una institucin autnoma, con personalidad jurdica y patrimonio propio, que se relaciona con el Gobierno a travs del Ministerio de Hacienda. La SVS vela porque las personas o instituciones supervisadas, desde su iniciacin hasta el trmino de su liquidacin, cumplan con las leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones que rijan el funcionamiento de estos mercados. El Decreto mediante el que se cre la SVS establece que su jefe superior es el Superintendente de Valores y Seguros, quien tiene su representacin legal, judicial y extrajudicial, siendo nombrado por el Presidente de la Repblica. A su vez, la SVS est estructurada en tres reas funcionales: rea de Valores. Tiene a su cargo la supervisin de las entidades relacionadas con el mercado de valores: sociedades annimas abiertas, emisin de valores de oferta pblica (acciones, bonos, efectos de comercio, cuotas de fondos de inversin), bolsas de valores, cmaras de compensacin, intermediarios de valores, auditores externos, administradoras de fondos mutuos y sus fondos, administradoras de fondos de inversin y sus fondos, administradoras de fondos de inversin de capital extranjero y sus fondos, clasicadoras de riesgo, sociedades securitizadoras, administradoras de fondos para la vivienda y sus fondos, depsito centralizado de valores, entre otras. rea de Seguros. Tiene a su cargo la supervisin de las entidades que participan en el mercado de los seguros: compaas de seguros, compaas de reaseguro, corredores de seguros, liquidadores de seguros, agentes de seguros y agentes administradores de mutuos hipotecarios endosables; adems, tiene a su cargo el registro de reaseguradores extranjeros y corredores de reaseguro nacional y extranjero. rea Central. Tiene por funcin proveer el soporte administrativo necesario para que la institucin cumpla sus labores adecuadamente.

Superintendencia de Seguros Privados (SUSEP) (Brasil)

La SUSEP fue creada por el Decreto Ley Nm. 73, el 21 de noviembre de 1966, est directamente vinculada al Ministerio de Hacienda; es el rgano ejecutivo de la poltica trazada por el Consejo Nacional de Seguros Privados (CNSP) y es tambin la entidad responsable de la supervisin y el control de los seguros y la capitalizacin en los mercados de Brasil; surgi de la necesidad de regular los seguros, las operaciones de reaseguro, la autorizacin de empresas para operar seguros privados y los agentes calicados. Jurdicamente, la SUSEP es una autarqua vinculada al Ministerio de Hacienda, administrada por un Consejo Directivo, compuesto por un superintendente y por cuatro directores. Tambin forman parte de este rgano colegiado, sin derecho a voto, el Secretario General y el Procurador General. Corresponde al Consejo Directivo establecer las polticas generales de la Autoridad, con la nalidad de la ordenacin de las actividades de comercializacin, cumplir y hacer cumplir las decisiones del CNSP y aprobar instrucciones, circulares y consejos de orientacin sobre asuntos de su competencia. El presidente de la Junta a la Superintendencia, que tiene tambin a su cargo la administracin, acta para promover la autoridad y su representacin en el Gobierno y la sociedad. La SUSEP est encargada de la regulacin, supervisin, control y promocin de seguros, pensiones y anualidades de una forma rpida, eciente, tica y transparente, encaminada a la proteccin de los derechos de los consumidores y los intereses de la sociedad en general. Asimismo, protege la captacin de ahorro popular que se efecta a travs de las operaciones de seguro, previsin privada abierta, de capitalizacin y reaseguro; adems, scaliza la constitucin, organizacin, funcionamiento y operacin de las sociedades aseguradoras, de capitalizacin, entidades de previsin privada abierta y reaseguradoras, en el carcter de ejecutora de la poltica trazada por el CNSP.

Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilacin (AESPJ) (Unin Europea)

El 24 de noviembre de 2010 se expidi el Reglamento (UE) nm. 1094/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, mediante el cual se crea una autoridad europea de supervisin, denominada Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilacin (AESPJ). El presente reglamento establece que dicha autoridad forma parte del conjunto de medidas puestas en marcha para reformar el Sistema Europeo de Supervisin Financiera (SESF) que crea otros tres organismos de supervisin de actividades nancieras que son la Junta Europea de Riesgo Sistmico, la Autoridad Bancaria Europea y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (FR). Est autoridad surge como respuesta a las serias deciencias de supervisin que se han puesto en evidencia con la crisis nanciera. En este sentido, la AESPJ deber actuar con vistas a mejorar el funcionamiento del mercado interior, en particular garantizando un nivel elevado, efectivo y coherente de regulacin y supervisin, con la nalidad de brindar proteccin a los tomadores de seguros y pensiones de jubilacin, con la nalidad de garantizar la integridad, eciencia y correcto funcionamiento de los mercados nancieros, para mantener la estabilidad del sistema nanciero y reforzar la coordinacin de la supervisin internacional en benecio del conjunto de la economa (en particular las entidades nancieras y otras partes interesadas, los consumidores y los asalariados).

Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) (Chile)

La SVS fue creada por el Decreto Ley Nm. 3.538, del 23 de diciembre de 1980, y tiene por objeto la scalizacin de las actividades y entidades que participan de los mercados de valores y de seguros en Chile, la proteccin de

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

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El objetivo de la AESPJ es salvaguardar la estabilidad y ecacia del sistema nanciero. Acta principalmente en el mbito de las actividades de: i) ii) iii) iv) v) vi) Las empresas de seguros y reaseguros; Los conglomerados nancieros; Los fondos de pensiones de empleo; Los intermediarios de seguros; La gobernanza empresarial; La auditora;

Grfica 54. Indicador de Gilardi para reguladores financieros (sector sector seguros).
0.84 0.60 0.61 0.63 0.60 0.63

Grfica 55. Estatus del jefe de la agencia.

0.78 0.63 0.49 0.23 0.06 0.15 0.18 0.17 0.53

0.48 0.49 0.14 0.24

0.10

vii) La informacin nanciera.

SUSEP FINMA SUSEP FINMA SEC CNSF AESPJ CNSF ASIC ASIC AESPJ OSFI OSFI SEC SVS FED FED FSA SVS SVS SVS

La AESPJ est dotada de personalidad jurdica y tiene su sede en Frncfort del Meno (Alemania). La AESPJ est dotada de una Junta de Supervisores encargada de denir las orientaciones vinculadas a sus actividades y se compone de un presidente, que es el mximo representante de la autoridad pblica nacional competente; un representante de la comisin; un representante de la JERS y un representante de cada una de las otras dos autoridades europeas de supervisin. Asimismo, dispone de un consejo de administracin.

Grfica 56. Estatus de la junta directiva.

Grfica 57. Relacin con el Gobierno y el Parlamento.

1.00 0.83 0.59 0.67 0.67

Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMA) (Suiza)

Ver descripcin de la seccin anterior. El comparativo internacional (Grca 54) indica que la fortaleza institucional de la CNSF an puede robustecerse signicativamente. El caso ms relevante en cuanto a la fortaleza institucional es el de Japn, que cuenta con un regulador nanciero como es la FSA, cuya fortaleza es mayor a la observada en varios reguladores econmicos. Las grcas 55-59 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. En la mayora de los casos, la FSA (agencia reguladora de Japn), es la que obtiene el indicador ms alto, con excepcin de la dimensin relativa a la autonoma nanciera y organizacional, en razn de que la planicacin y coordinacin de las regulaciones tienen que sujetarse a supervisin por parte de las diversas ocinas que constituyen la FSA. Asimismo, se observa que Suiza, Brasil y Mxico son los que tienen el indicador ms bajo, en virtud de que sus decisiones dependen de rganos superiores. Las principales reas de oportunidad en materia institucional para la CNSF se encuentran en las primeras dos dimensiones: estatus del titular y estatus de la junta directiva, debido a que no existen periodos denidos para el titular de la Comisin; su nombramiento es realizado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, sin necesidad de raticacin; el despido es discrecional y se permite la renovacin ilimitada. La FSA, por el contrario, tanto para su presidente como para su junta directiva, tiene periodos jos de menos de cuatro aos o a discrecin de quien lo nombra; la reputacin de independencia es obligatoria dentro del periodo del cargo; no puede haber despidos sin causa justicada; y el renombramiento es imposible. En cuanto a la relacin con el Gobierno y el Parlamento, la principal diferencia radica en que se estipula formalmente la independencia de la FSA y no as la de la CNSF y en que la FSA no es totalmente responsable ante el Gobierno. Respecto a la autonoma nanciera y organizacional, el control, organizacin interna y poltica de personal de la CNSF es llevada por la propia Comisin y el Gobierno, mientras en el caso de Japn es manejada nicamente por el Ministerio de Servicios Financieros. Otra importante rea de oportunidad se encuentra en la competencia para regular.
0.14 0.06 CNSF ASIC 0.29 0.27 0.10 0.06 AESPJ

0.92 0.75 0.57 0.53 0.67 0.50 0.34 0.59

0.00 SUSEP SEC CNSF AESPJ ASIC FINMA OSFI FED FED SEC SVS FSA FSA FSA

SUSEP

Grfica 58. Autonoma financiera y organizacional.

1.00 1.00 0.75 0.75 0.75 0.63 0.42 0.45 0.33

FINMA

OSFI

Grfica 59. Competencia para regular.

1.00 0.75 0.75 0.50 0.50 0.25 1.00 1.00 1.00

0.00 CNSF SUSEP FINMA ASIC OSFI AESPJ SEC FED SVS FSA

0.00 CNSF SUSEP FINMA ASIC OSFI AESPJ FED SEC

Fuente: elaboracin propia.

102

FSA

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

103

Comparativo CONSAR
Federal Reserve System (FRS) (Estados Unidos)
Ver descripcin de la seccin anterior.

Securities and Exchange Commission (SEC) (Estados Unidos)

Ver descripcin de la seccin anterior.

Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI) (Canad)

Ver descripcin de la seccin anterior.

Australian Securities and Investments Commission (ASIC) (Australia)

Ver descripcin de la seccin anterior.

Este organismo contralor, tcnico y altamente profesionalizado, cuyo objetivo es la supervigilancia y control del Sistema de Pensiones Solidarias que administra el Instituto de Previsin Social, de las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) y de la Administradora de Fondos de Cesanta (AFC), entidad que recauda las cotizaciones, invierte los recursos y paga los benecios del seguro de cesanta. Su misin es que los benecios y las prestaciones del sistema de pensiones (tanto contributivo como solidario) y del seguro de cesanta sean entregados en tiempo y forma a sus beneciarios, velar por la seguridad de los ahorros previsionales para vejez, invalidez, sobrevivencia y por los ahorros de cesanta pertenecientes a los trabajadores y pensionados chilenos, promover el desarrollo y perfeccionamiento del sistema de pensiones de capitalizacin individual y de seguro de cesanta vigentes en Chile, as como resguardar los fondos de pensiones y de seguro de cesanta a travs de la generacin de un marco normativo adecuado y de una scalizacin constructiva que ayude a aumentar la conanza de los usuarios en el Sistema de Pensiones y de Seguro de Cesanta. La poltica institucional est dirigida al tratamiento oportuno y adecuado de las solicitudes de benecios, al resguardo de los fondos y la solucin expedita de los problemas e inquietudes que puedan presentar, as como a resguardar las garantas estatales comprometidas de los beneciarios del sistema de pensiones solidarias y de los aliados de los sistemas de pensiones y del seguro de cesanta, sean estos cotizantes (trabajadores activos) o pensionados. El comparativo internacional (Grca 60) indica que la fortaleza institucional de la CONSAR an puede robustecerse signicativamente. El caso ms relevante en cuanto a fortaleza institucional es el de Estados Unidos, que cuenta con un regulador nanciero como es la FRS, cuya fortaleza es mayor a la observada en varios reguladores econmicos, debido principalmente a que tambin tiene la naturaleza de banco central, como se coment anteriormente.

Grfica 60. Indicador de Gilardi para reguladores financieros (sector pensiones).

0.48 0.49 0.60 0.60 0.63

Superintendencia de Seguros Privados (Brasil)

Ver descripcin de la seccin anterior.

0.43 0.14 0.24

CONSAR

SUSEP

OSFI

ASIC

AESPJ

SEC

Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilacin (AESPJ) (Unin Europea)

Ver descripcin de la seccin anterior.

Fuente: elaboracin propia.

Superintendencia de Pensiones (SP) (Chile)

La SP es el organismo contralor que representa al Estado al interior del sistema chileno de pensiones. Es una entidad autnoma, cuya mxima autoridad es el Superintendente. Se relaciona con el Gobierno a travs del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, por intermedio de la Subsecretara de Previsin Social. La SP fue creada por la Ley 20.255 de marzo de 2008 como sucesora y continuadora legal de la Superintendencia de Administradora de Fondos de Pensiones, creada por el Decreto Ley Nm. 3.500, de 1980, que inici sus funciones a contar del 1 de mayo de 1981. Se rige por un estatuto orgnico contenido en el Decreto con Fuerza de Ley Nm. 101 de 1980, del Ministerio del Trabajo y Previsin Social.

Las grcas 61-65 muestran el comparativo de las agencias en cada una de las dimensiones analizadas. El comparativo internacional muestra que, adems de las autoridades estadounidenses, tambin la AESPJ (de la Unin Europea) es la que presenta los ndices de fortaleza institucional ms elevados y que, en comparacin con dichas agencias, la CONSAR muestra sus principales reas de oportunidad en cuanto a las primeras dos dimensiones (estatus del titular y estatus de la junta directiva), debido a que no existen periodos denidos para el titular de la Comisin, su nombramiento es realizado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sin necesidad de raticacin, el despido es discrecional y se permite la renovacin ilimitada. Respecto a la relacin con el Gobierno y el Parlamento, la principal diferencia radica en que no se estipula formalmente la independencia de la CNSF y a que sta es totalmente responsable ante el Gobierno; adems, en lo que se reere a la autonoma nanciera y organizacional, el origen del presupuesto de la CNSF es slo gubernamental. Asimismo, el control, la organizacin interna y la poltica de personal es llevada por la propia Comisin y el Gobierno.

104

FED

SP

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

105

Grfica 61. Estatus del jefe de la agencia.

0.63

Grfica 62. Estatus de la junta directiva.

Se observa que la CONSAR tiene un bajo nivel de fortaleza en cuanto a sus competencias para regular, ya que diversas funciones las comparte con otras agencias del Gobierno, a diferencia de lo que se observa en las mejores prcticas internacionales.

0.53

0.49 0.29 0.14 0.06 CONSAR 0.00 SUSEP AESPJ OSFI 0.10 0.27

0.53

0.57

0.23 0.06 CONSAR ASIC 0.04

0.15

0.18

Comparativo Banco de Mxico

Para el caso del Banco de Mxico, como se mencion, se utiliza una metodologa diferente para el clculo de su independencia formal la cual, si bien es la base del modelo implementado por Gilardi, no es comparable con este. Por ello se utiliza el indicador de independencia formal de Cukierman para evaluar al Banco de Mxico y compararlo con sus contrapartes en Estados Unidos, Canad, Australia, Brasil, la Unin Europea y Suiza. Para tal efecto, se utilizaron los clculos efectuados por Crowe y Meade67 con datos de 2003 para los pases indicados y, para el caso de Mxico, se realiz un clculo propio apegado a la metodologa de Cukierman utilizando la informacin disponible ms reciente. Esto trae como resultado que el indicador de independencia formal del Banco de Mxico es relativamente alto (0.73), en comparacin con el de los dems pases analizados, siendo superado slo por el caso del Banco Central Europeo (BCE), que registra 0.83 (Grca 66).
FED 1.00

SUSEP

SEC

ASIC

AESPJ

OSFI

FED

Grfica 63. Relacin con el Gobierno y el Parlamento.

0.92 0.75 0.67 0.50 0.34 0.59 0.67 0.59

Grfica 64. Autonoma financiera y organizacional.

SEC

SP

SP

0.75 0.63 0.33 0.42 0.46

0.75

Grfica 66. Indicador Cukierman para bancos centrales.

0.83

0.73 0.63 0.46 0.47 0.48

0.00 SUSEP CONSAR CONSAR SUSEP OSFI SEC OSFI ASIC AESPJ ASIC AESPJ FED SEC FED SP SP

0.29

Estados Unidos

Grfica 65. Competencia para regular.

1.00 0.75 0.75 0.50 0.25 0.25 0.50

Fuente: elaboracin propia.

0.00 ASIC CONSAR AESPJ SUSEP OSFI SEC FED SP

Cabe sealar que los clculos de Crowe y Meade ubicaban al Banco de Mxico con un indicador de Cukierman de 0.64, el cual sigue estando por arriba del resto de los pases analizados, excepto el BCE; sin embargo, se efectu el nuevo clculo considerando que los autores ubicaban que la entidad tiene un mandato que no es exclusivamente de estabilidad de precios, sino que tiene otros objetivos compatibles como la estabilidad del sistema nanciero. No obstante, la Ley del Banco de Mxico establece en su artculo 2 que El Banco de Mxico tendr por nalidad proveer a la economa del pas de moneda nacional. En la consecucin de esta nalidad tendr como objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda. Sern tambin nalidades del Banco promover el sano desarrollo del sistema nanciero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos., por lo que se consider que en cuanto a la dimensin de los objetivos del Banco Central, el Banco de Mxico encuadra en el mximo puntaje, lo que a su vez genera la nueva estimacin de 0.75.

Fuente: elaboracin propia.

67

Crowe y Meade Central Bank Independence and Transparency: Evolution and Effectiveness. IMF Working Paper, 2008.

106

Unin Europea

Canad

Australia

Mxico

Brasil

Suiza

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

107

Agencias reguladoras independientes en transporte y medio ambiente

Si bien en Mxico se han creado agencias reguladoras en mbitos tan dismiles como las telecomunicaciones y la pesca, an existen reas de oportunidad en lo que se reere a la creacin de agencias en sectores como el transporte y el medio ambiente. En esta seccin se analiza la experiencia internacional en materia de agencias reguladoras independientes (ARI) que no han sido creadas en Mxico. Debe notarse que adicionalmente a los reguladores de tipo econmico y social existe una gran cantidad de organismos que regulan ambos aspectos (reguladores hbridos), destacando las agencias que regulan el transporte, que se caracterizan por tener atribuciones tanto de regulador social (mediante el cuidado de la seguridad de los pasajeros y tripulantes), como de regulador econmico (al administrar el funcionamiento eciente del transporte, as como de los aeropuertos, lneas areas, etctera).

ARI en materia de transporte

En Mxico no existen agencias reguladoras creadas para regular los servicios que se prestan en autotransportes, puertos, ferrocarriles o aeronutica, a diferencia de otros pases, los cuales gozan de los benecios que aportan estas agencias. Por tal motivo, a continuacin se realiza un anlisis de la fortaleza institucional de este tipo de agencias en seis pases (Estados Unidos, Brasil, Argentina, Australia, Canad y Per), que se encuentran estrechamente vinculadas a industrias con altos niveles de inversin (Tabla 17 y Grca 67).

Tabla 17. Reguladores en materia de transporte.

Regulador (pas, ao de creacin) FAA (EUA, 1958) ANAC (Brasil, 2005) ANTAQ (Brasil, 2001) ANTT (Brasil, 2001) ANAC (Argentina, 2007) ORSNA (Argentina, 1997) CNRT (Argentina, 1996) CASA (Australia, 1995) NTC (Australia, 2004) CTA (Canad, 1996) APN (Per, 2003)
Fuente: Elaboracin propia.

Qu regula Aviacin Aviacin Transporte martimo Transporte terrestre Aviacin Aeropuertos Transporte automotor y ferroviario Mejorar y promover la seguridad area

Tipo de regulador Social y econmico Social y econmico Social y econmico Social y econmico Social Social y econmico Social y econmico Social

En el clculo del ndice de Gilardi, CASA obtuvo un valor de 0.45 puntos; los rubros que ms impactaron en este resultado fueron lo del estatus del titular, el estatus de la junta directiva y la competencia para regular. Lo anterior, toda vez que CASA cuenta con una junta directiva, integrada por un director y hasta por cuatro miembros ms (incluido el presidente y el vicepresidente de la junta directiva), los cuales pueden estar al cargo por no ms de tres aos; el titular y los integrantes de la junta directiva pueden ocupar otras ocinas con permiso del Ejecutivo y la agencia no tiene plena competencia para regular, ya que el Gobierno puede regular algunos aspectos de este sector.

National Transport Commission (NTC) (Australia)

La NTC tuvo como antecesor a la National Road Transport Commission, creada en 1991 para desarrollar y coordinar la reforma regulatoria de las polticas en el sector del autotransporte. En 2004 se extendi la competencia de la agencia para incluir al sector ferroviario y al transporte intermodal, formando la NTC, que desarrolla y presenta las recomendaciones de reforma al Australian Transport Council (ATC). El ndice de Gilardi para la NTC tuvo un valor de 0.31 puntos, lo cual indica una falta de fortaleza institucional, siendo la agencia con menos autonoma de las analizadas. Los rubros que ms impactaron en este resultado fueron el del estatus del titular, el estatus de la junta directiva y la competencia para regular. Al igual que CASA, en la NTC el titular y la junta directiva estn en el cargo por un periodo que no excede los tres aos, existe la reeleccin y el despido es slo por razones no relacionadas con las polticas; sin embargo, para el rubro de la competencia para regular, la NTC es competente slo para asesorar a la ATC.

Operaciones en el transporte, estndares de seguridad, Social pesos y dimensiones Aprueba y otorga licencias, permisos y certicados de aptitud. Decide sobre asuntos relacionados con el transporte areo, ferroviario y martimo. Social y econmico

Actividades y servicios, infraestructuras e instalaciones Social y econmico ubicados en los puertos martimos, uviales y lacustres.

Federal Aviation Agency (FAA) (Estados Unidos)

La FAA fue creada por el Federal Aviation Act de 1958 como la autoridad nacional de aviacin en Estados Unidos. Es una agencia del Departamento de Transporte (DOT), con plenos poderes para regular y supervisar todos los aspectos de la aviacin civil en dicho pas. Es un rgano hbrido, debido a que regula tanto medidas de seguridad como aspectos econmicos. La agencia cuenta con una Junta de Aeronutica Civil, formada por cinco miembros designados por el Presidente, con el consentimiento del Senado, que tienen una duracin de seis aos en sus puestos y est dirigida por un administrador, elegido de la misma manera. Se prohbe que cualquiera de los miembros de la junta ejerza cualquier otro negocio, vocacin o empleo y se hace explcito que su despido debe obedecer a cuestiones de ineciencia, omisin de deber o malversacin en el cargo. Asimismo, la agencia tiene autonoma operativa y tcnica; es totalmente competente para regular en el sector; adems, no mantiene una dependencia estricta con el Gobierno al slo tener obligaciones de carcter informativo y no de aprobacin. Por lo anterior, el ndice de independencia de Gilardi arroja una calicacin de 0.76 puntos, mostrando un alto grado de fortaleza institucional.

Canadian Transportation Agency (CTA) (Canad)

La CTA se cre mediante el Canadian Transportation Act en el 1996; es un regulador econmico independiente y un tribunal cuasi judicial que toma decisiones en un amplio rango de cuestiones que involucran el transporte areo, terrestre (por ferrocarril) y martimo. En el ndice de Gilardi, la CTA obtuvo un valor de 0.48 puntos. Los rubros que impactaron en este resultado fueron el de la competencia para regula (en donde tanto la agencia como el Gobierno son responsables) y en la relacin con el Gobierno, en donde en el punto de la anulacin de las decisiones de la agencia se encontr que el Gobierno puede realizar esto de manera incondicional.

Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) (Brasil)

La ANAC brasilea se cre en septiembre de 2005, con la nalidad de satisfacer el inters pblico, desarrollar y promover la infraestructura en materia de aviacin civil. Las disposiciones legales estipulan que la agencia debe actuar con independencia, imparcialidad, legalidad y publicidad. La ANAC es competente para regular y supervisar los servicios areos, los productos aeronuticos, la formacin y capacitacin del personal especializado y la seguridad de la aviacin civil. Asimismo, aprueba los procedimientos administrativos de las licitaciones y las concesiones de infraestructura aeronutica y aeroportuaria. La ANAC fue establecida en un rgimen de autarqua especial, caracterizado por la independencia administrativa, la autonoma nanciera y la ausencia de subordinacin jerrquica, as como el mando jo de sus dirigentes. La agencia es dirigida por una junta formada por cinco miembros, electos de manera escalonada por un periodo de cinco aos, que slo pueden ser removidos por causas no relacionadas con sus polticas.

Civil Aviation Safety Authority (CASA) (Australia)

La CASA fue establecida el 6 de julio de 1995 como autoridad con personalidad jurdica propia, independiente de la Commonwealth. Est encargada de llevar a cabo la regulacin de la seguridad de las operaciones areas civiles tanto en Australia como de las aeronaves australianas en el extranjero.

110

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

111

Por lo anterior, el ndice de independencia para la agencia muestra un resultado de 0.54 puntos. Las variables que ms impactan en su resultado son la del estatus del titular y del estatus de la junta directiva, debido a que en muchos indicadores no hay disposiciones especcas (se muestra un resultado de 0.34 para las dos dimensiones mencionadas).

Agencia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) y Agencia Nacional de Transporte Fluvial (ANTAQ) (Brasil)
La ANTAQ y la ANTT fueron creadas por la Ley Nm. 10.233 el 5 de junio de 2001; gozan de autonoma administrativa, nanciera y funcional, trmino jo de sus lderes, obligados por el Ministerio Departamento de Transportes y Puertos y la Presidencia de la Repblica. La ANTAQ posee competencia tanto en aspectos econmicos como sociales. Tiene como funciones regular, supervisar y controlar las actividades de prestacin de servicio de transporte de agua y la explotacin de las infraestructuras portuarias y vas navegables para asegurar el movimiento de personas y bienes en cumplimiento de las normas en los costos de etes y aranceles. En su esfera de accin tambin est la aplicacin de tarifas para maximizar los benecios econmicos en comparacin con los costos por las inversiones realizadas. La ANTT tambin es un rgano hbrido, pero realiza sus funciones en el transporte terrestre. La ANTT y la ANTAQ cuentan con la misma forma de organizacin y estructura, por lo cual el ndice de Gilardi es de 0.54 puntos para ambas agencias, debido a que en algunas reas se delegan facultades y existen menos controles que en otras reas. En el rea de obligaciones con el Gobierno y el Congreso no existen muchos controles ni obligaciones, slo se tiene que entregar un informe anual para informacin al Gobierno; sin embargo, en cuanto al rubro competencia para regular, se muestra que dichas agencias tienen que compartir facultades con el Gobierno. En las dimensiones de estatus de la junta directiva y estatus del titular, las agencias muestran un equilibrio de facultades y controles con el Gobierno, por lo cual en cada rubro se muestra un resultado de 0.47 y 0.55, respectivamente.

El resultado del ndice de Gilardi para la CNRT fue de 0.56 puntos. Tanto el indicador de estatus del titular como el de estatus de la junta directiva tienen una calicacin igual (0.50), lo cual demuestra que cuentan con algunas facultades, pero no con completa autonoma, ya que depende en gran medida de las decisiones y disposiciones del Gobierno, y sus comisionados son nombrados por el Ejecutivo. Respecto a las obligaciones que enfrenta con el Gobierno, slo tiene que presentar un informe anual y su independencia formal est bien denida. El presupuesto proviene del Gobierno, pero es controlado por la agencia y la poltica personal es manejada por la agencia. Por ltimo, comparte facultades con el Gobierno para regular el sector que le corresponde.

Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) (Argentina)

El ORSNA es un organismo dependiente del Ministerio de Infraestructura y Vivienda; tiene como funciones regular, controlar y scalizar todos los servicios que se prestan a los pasajeros y usuarios en los aeropuertos. Est administrado por un directorio integrado por cuatro miembros, que nombra el Poder Ejecutivo Nacional, que ejercen su cargo por tres aos y pueden ser reelectos. En cuanto al presupuesto, este se genera tanto en la agencia como en el Gobierno, pero el control est slo en manos de la agencia. ORSNA presenta un ndice de Gilardi de 0.55 puntos, ya que los miembros del directorio son nombrados por el Ejecutivo, pero slo pueden ser sustituidos por razones fundamentadas y no pueden ocupar otros cargos. Slo se tiene que presentar un reporte anual para informacin y su independencia formal est bien establecida. El origen del presupuesto es tanto gubernamental como externo, pero es controlado por la propia agencia, que cuenta con autonoma organizacional al controlar su poltica de personal y su organizacin. Comparte facultades con el Gobierno, por lo cual pierde fortaleza; esa es la razn por la cual esta dimensin tiene una calicacin de 0.25.

Autoridad Portuaria Nacional (APN) (Per)

La APN fue creada el 1 de marzo del 2003 por la Ley del Sistema Portuario Nacional, con el objetivo de fortalecer la competitividad de los puertos nacionales y fomentar la inversin privada en los puertos, entre otros. Es un organismo pblico descentralizado del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. El ndice de Gilardi para esta agencia mostr un valor de 0.48 puntos. Las dimensiones que ms impactaron fueron el de la competencia para regular, en donde tanto la agencia como el Gobierno son responsables de regular el sector portuario, y el estatus de la junta directiva y de su titular, en donde destacan: el no existir un requisito de independencia y el que no existan disposiciones especcas para que los integrantes de la junta directiva y su titular puedan ocupar otras ocinas.

Administracin Nacional de Aviacin Civil (ANAC) (Argentina)

La ANAC tiene la funcin de elaborar y aprobar la planicacin a corto, mediano y largo plazos de la Aviacin Civil en trminos de servicios portuarios y de seguridad area; adems, puede ejercer la scalizacin y control de los aerdromos pblicos y privados, intervenir en la elaboracin de proyectos normativos e implementar programas y proyectos de diseo relacionados con la infraestructura aeroportuaria nacional. Por otra parte, es la encargada de estimular la aeronavegacin, dentro de un marco compatible con el normal desarrollo de la vida de la comunidad y de proteccin del medio ambiente. Esta agencia slo regula y supervisa cuestiones sociales. Asimismo, le compete implementar programas y proyectos de diseo relacionados con la construccin y el adecuado mantenimiento de la infraestructura aeroportuaria nacional; estimular la aeronavegacin, adoptando las medidas de control necesarias para optimizar la seguridad de los vuelos y aplicando las sanciones correspondientes. Este organismo carece de junta directiva y el titular es nombrado por el Ejecutivo, que dura en su cargo cuatro aos y su despido slo se puede llevar a cabo por razones no relacionadas con la poltica y puede renovar su cargo una vez. Por otra parte, no tiene obligaciones con el Gobierno y el origen y control de su presupuesto estn a cargo de la agencia y el Gobierno. Por lo anterior, el ndice de Gilardi da un resultado de 0.39 puntos, toda vez que, al no contar con una junta directiva, pierde autonoma en sus decisiones internas y en la estructura de su organizacin. Asimismo, las facultades otorgadas para regular tiene que compartirlas con el Gobierno, lo que provoca que se mantenga con mayor dependencia al mismo.

Comisin Nacional de Regulacin de Transporte (CNRT) (Argentina)

La CNRT tiene como funciones el control y la scalizacin de los operadores de los servicios de transporte automotor y ferroviario, as como la proteccin de los derechos de los usuarios; busca mayor seguridad, mejor operacin, conabilidad, igualdad y asegurar un adecuado desarrollo del transporte en todas sus modalidades, entre otras.

112

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

113

Grfica 67. ndice de Gilardi para ARI.

Environmental Protection Agency (EPA) (Estados Unidos)

0.55 0.48 0.48 0.45 0.31

0.76 0.56 0.55 0.39 0.54 0.54

La EPA fue creada en 1976, durante la administracin del presidente Richard Nixon, con la nalidad de proteger la salud y el medio ambiente. La agencia regula estndares de calidad en materia de agua, aire y suelo, vericando la correcta aplicacin de normas sobre residuos slidos, pesticidas y sustancias txicas. Las funciones de la EPA estn establecidas en tres actos: Clean Air Act, Clean Water Act y Toxic Substances Control Act. Su titular es designado por el Presidente, con aprobacin del Senado, a quien rinde cuentas de manera directa, ya que la agencia no depende de ningn departamento (Secretara de Estado).

CNRT

ORSNA

ANAC

ANTAQ

ANAC

CASA

ANTT

APN

NTC

FAA

CTA

EUA Argentina Brasil Canad Per Australia Fuente: Elaboracin propia.

Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA) (Unin Europea)

La EEA es una agencia consultiva de la Unin Europea cuyo propsito es proporcionar informacin cientca y apoyo tcnico en materia de proteccin del medio ambiente a la comunidad y los estados miembros. En particular, la agencia debe proporcionar informacin objetiva a la Comisin Europea para que sta pueda identicar, preparar y evaluar las acciones y la legislacin en materia ambiental. Las decisiones de la EEA son tomadas por una junta directiva, constituida por un representante de cada uno de los 32 estados miembros, dos representante de la Comisin Europea y dos representantes del Parlamento Europeo. La Junta decide sobre la adopcin de programas de accin multianuales, aprobacin del presupuesto, presentacin de reportes anuales y otros documentos estratgicos y, asimismo, es la encargada de nombrar al Director Ejecutivo y a los miembros del Bureau (presidente y cuatro vicepresidentes). El Bureau se encarga de tomar las decisiones ejecutivas de la agencia.

Como puede verse en la Grca 67, en consonancia con lo estudiado por Gilardi, los reguladores hbridos presentan mayores niveles de fortaleza institucional que los reguladores sociales (ANAC-Argentina, CASA-Australia y NTC-Australia).68 Destaca la FAA, una agencia con plenas competencias para regular y con un alto nivel de independencia.69 Lo anterior resulta relevante para el sector transporte de nuestro pas, en virtud de que en Mxico las atribuciones para regular a este importante sector se encuentran adscritas a las direcciones generales dependientes de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. En este tipo de regulacin no existe un proceso de delegacin por parte del Gobierno hacia una agencia reguladora. El sector de transporte se caracteriza por contar con altos niveles de inversiones e impacta signicativamente en la eciencia del mismo sector transporte y en el sector turismo. Asimismo, dentro las atribuciones para regular la materia se consideran aspectos de tipo social, como lo es la seguridad en el transporte, pero tambin se consideran rubros de tipo meramente econmico. En este sentido, valdra la pena evaluar la conveniencia de considerar un marco institucional que garantice un proceso de delegacin de poderes del Gobierno a una agencia reguladora independiente de nueva creacin (o tres agencias especializadas, en su caso).

Environment Agency (EA) (Reino Unido)

La EA es un organismo subordinado a la Secretara de Medio Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales y tiene el propsito de proteger y mejorar el medio ambiente y promover el desarrollo sustentable. Est constituida por una junta directiva, compuesta por 12 miembros, incluyendo al Presidente, que son responsables ante los ministros por su organizacin y desempeo. Los miembros de la Junta son nombrados por el Secretario, con excepcin del representante del Gobierno Gals. El jefe de la agencia coordina a siete directores que se encargan de llevar a cabo las polticas nacionales. Por otra parte, cada regin tiene su propio director. Considerando las tres agencias ambientales arriba sealadas, la Grca 68 muestra el ndice de Gilardi para cada una de ellas. Se puede observar que las agencias ambientales de Estados Unidos y del Reino Unido (Environmental Protection Agency y Environment Agency, respectivamente), cuentan con niveles muy similares entre s, en contraste con la Agencia Europea del Medio Ambiente, la cual tiene una relativa debilidad institucional. En materia de regulacin social, se observa que Mxico tiene una agenda pendiente en relacin con otros pases, en virtud de la ausencia de una agencia reguladora en materia ambiental. Debe notarse que la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA) tiene algunas atribuciones de regulador en materia de medio ambiente, pero son limitadas. En contraste, entre el 5 de junio del 2000 y el 4 de junio de 2001, el Instituto Nacional de Ecologa (INE), rgano desconcentrado de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), tuvo claras atribuciones de regulador ambiental; sin embargo, con la reforma de 2001, este Instituto perdi las

ARI en materia de medio ambiente

Una de las funciones de los reguladores sociales consiste en procurar la conservacin del medio ambiente y por este medio fomentar la salud. En lnea con la creacin de agencias reguladoras independientes (ARI) en materia de salud humana y animal y sanidad vegetal, en diversos pases se han creado rganos reguladores independientes en materia medioambiental.

68 69

Giraldi F. The Formal Independence of Regulators: A comparison of 17 Countries and 7 Sectors. Swiss Political Science, 2005. Para ver el comparativo completo, consultar la seccin de Anexos.

114

Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

Comisin Federal de Mejora Regulatoria

115

atribuciones de regulador ambiental para convertirse en un instituto enfocado en la investigacin cientca. En la actualidad, las atribuciones en materia de regulacin ambiental no se encuentran delegadas, sino que son administradas desde la agencia central, la SEMARNAT.

Grfica 68. ndice de Gilardi para reguladores ambientales.

0.58 0.34 0.61

EEA Fuente: elaboracin propia.70

EPA

EA

Conclusiones y recomendaciones de poltica regulatoria

Con la creacin de agencias reguladoras de tipo econmico a partir de la dcada de 1990, y de tipo social a partir del 2000, Mxico ha dado pasos en la direccin adecuada al permitir que se generen organismos especializados que den continuidad a las polticas pblicas con criterios de eciencia y productividad. La fortaleza institucional de las agencias de tipo social, econmico y nanciero desempea un papel relevante en la fortaleza misma del sistema regulatorio, lo cual impacta signicativamente en la productividad, eciencia y crecimiento econmico del pas, mediante la proteccin a la competencia econmica y a la calidad de vida de sus ciudadanos. Por ello, la agenda de mejora regulatoria en Mxico necesariamente debe considerar cambios institucionales para fortalecer a las agencias reguladoras desde una perspectiva de sistema de gobernanza regulatoria. Los reguladores sociales tienen un impacto signicativo en determinados sectores de la economa, los cuales pueden ser superiores al de ciertos reguladores econmicos. Por tal motivo, los reguladores sociales requieren de un diseo institucional slido que garantice una consistencia de las polticas pblicas en el largo plazo (que sean ajenos a los ciclos polticos). En particular, esta lgica de fortaleza institucional cobra sentido en los sectores caracterizados por grandes inversiones y con un amplio impacto econmico en el pas. En el caso de los reguladores econmicos, cobra sentido hablar de fortaleza institucional toda vez que se regulan sectores caracterizados por grandes inversiones de largo plazo y con un amplio impacto econmico en el pas, los cuales requieren mayores garantas en cuanto a la consistencia de las polticas pblicas de largo plazo y las condiciones de competencia que garantizan las instituciones inclusivas. Los reguladores nancieros, por su parte, tienen un papel preponderante en la economa por su doble funcin (que implica tanto la promocin de las actividades econmicas mediante el nanciamiento y la transferencia eciente de recursos entre agentes econmicos, como la proteccin a los intereses del pblico y la estabilidad nanciera del pas), al evitar el contagio de riesgo sistmico interno y global. Lo anterior cobra especial relevancia

70

Para revisar el comparativo completo, consultar la seccin de Anexos.

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Fortaleza Institucional de los ReguladoresEstudios de la regulacin

en estos momentos de crisis nanciera en los pases desarrollados y volatilidad en los mercados internacionales de valores y de deuda. En nuestro marco regulatorio existen agencias reguladoras de tipo social, econmico y nanciero que cuentan con cierto grado de fortaleza institucional, agencias como la COFEPRIS, CONAPESCA, SENASICA, IFAI, COFETEL, CRE, COFECO, CNBV, CNSF y la CONSAR, encuadran en sta lgica institucional por su relacin ante sectores caracterizados por un amplio impacto econmico. No obstante, si se compara a estas agencias con un rgano regulador como el IFAI, o con otros organismos reguladores en el mundo, puede notarse que hay una agenda pendiente para fortalecer a nuestros reguladores. Durante el anlisis se mostr que los reguladores nancieros en Mxico, con excepcin del Banco de Mxico, cuentan con importantes reas de oportunidad en materia de fortaleza institucional. La CNBV, la CNSF y la CONSAR registran niveles de fortaleza idnticos debido a que tienen un mismo diseo institucional, presentando un ndice de Gilardi de 0.24, menor que los reguladores econmicos y sociales analizados.71 A pesar de lo anterior, cabe destacar el desempeo favorable que las agencias reguladoras nancieras han mostrado ante la turbulencia internacional que se vive desde 2008, por lo que con el anlisis aqu efectuado slo se encuentran reas de oportunidad para brindarles una mayor fortaleza institucional que permita que sus polticas exitosas puedan garantizar su permanencia ante los cambios e inercias propias del quehacer gubernamental y poltico. Resulta importante destacar que todas las agencias analizadas, con excepcin del IFAI, tienen la gura de rganos administrativos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal, los cuales tienen autonoma tcnica y operativa, ms no nanciera (a excepcin de la COFETEL). Mientras que los reguladores sociales sectoriales, los reguladores econmicos y los reguladores nancieros se encuentran en una relacin jerrquica de subordinacin ante las secretaras de Estado del Gobierno Federal, el IFAI y el Banco de Mxico cuentan con una mayor autonoma al no estar jerrquicamente subordinados a ninguna agencia gubernamental. Por ello, los resultados del ndice de Gilardi son consistentes con la fortaleza institucional que otorga el marco jurdico en el pas. Fortalecer institucionalmente a los reguladores permitir a Mxico el paso a instituciones ms igualitarias poltica y econmicamente. Lo anterior incentivar la inversin, aumentar la productividad y proteger la calidad de vida de la poblacin mexicana.

i) ii) iii) iv) v) vi)

Plazos especcos para su titular; Procesos claros sobre la manera de removerlo; Que la designacin del titular sea realizada por la junta administrativa del rgano regulador; Que el jefe de la agencia no pueda ocupar otros cargos en el gobierno; Que su nombramiento no sea renovable; y Que la independencia sea un requisito formal para su designacin.

Por otra parte, una mejora sustancial radicara en establecer de manera expresa: i) ii) iii) iv) v) vi) Plazos especcos para el periodo que ejercern en sus cargos los comisionados miembros del rgano colegiado, de preferencia superiores a seis aos; Procesos claros sobre la manera de remover a los comisionados y que dichas razones sean ajenas a aspectos polticos; Que la designacin de los comisionados sea realizada mediante un mecanismo de designacin entre el Ejecutivo Federal y el Congreso Federal; Que los comisionados no puedan ocupar otros cargos en el Gobierno; Que el nombramiento de los comisionados no sea renovable; y Que la independencia sea un requisito formal de su nombramiento.

Por ltimo, es necesario dotar a las agencias de: i) ii) iii) iv) v) Mayor autonoma nanciera; Capacidad para determinar su organizacin interna; Capacidad para determinar sus polticas de personal; Independencia formal; Revocabilidad slo por un tribunal; y Competencia para regular su respectivo sector.

reas de oportunidad
De acuerdo con Majone (2001),72 existen dos razones principales para justicar la delegacin de facultades a las agencias reguladoras: incrementar la credibilidad de las polticas a travs de la independencia y promover una mayor eciencia en la toma de decisiones. La fortaleza institucional es una caracterstica crucial de las polticas regulatorias, ya que permite asegurar que se realicen los compromisos a largo plazo en favor del inters pblico. De igual manera, reduce la incertidumbre de las polticas que realizan estos organismos debido a que stas no estn sujetas a los ciclos polticos. En general, se observa que las reas de oportunidad para fomentar la fortaleza de las agencias reguladoras son establecer de manera expresa:

vi)

Reguladores sociales
El rea de oportunidad ms grande de la COFEPRIS, SENASICA y CONAPESCA se encuentra en los dos primeros componentes. En cuanto a los estatus de su titular, estas tres agencias cuentan con una fortaleza institucional, en ndice de Gilardi, equivalente a 0.21, 0.06 y 0.21, respectivamente, debido a que no tienen periodos especcos para que su jefe se encuentre al frente de la institucin. En el caso de CONAPESCA y COFEPRIS sus titulares son designados por el Presidente de la Repblica y pueden ser removidos de manera discrecional, mientras que en SENASICA, su titular es designado por el titular de la SAGARPA y no existe disposicin expresa para realizar su despido. En ninguno de los tres casos existe un requisito formal de independencia para su titular. Por otra parte, resultan evidentes las reas de oportunidad de la CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS en cuanto a la carencia de una junta directiva. El ndice de Gilardi en este rubro fue de 0.10, 0.10 y 0.04, respectivamente, mientras que el IFAI cuenta con una calicacin de 0.87 en esta categora. Por ello, el presente estudio recomienda fortalecer institucionalmente a la COFEPRIS, SENASICA y CONAPESCA mediante el establecimiento de una junta directiva, en la que se cuente con comisionados con atribuciones especcas en la poltica regulatoria y que las decisiones de poltica pblica sean tomadas dentro de esta junta como rgano colegiado.

Conforme a los resultados el estudio Fortaleza Institucional de los Reguladores Sociales en Mxico, publicado por la COFEMER en septiembre de 2011. Disponible en: www.cofemer.gob.mx 72 Majone G. Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance. European Union Politics, 2001.
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Asimismo, se recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de la CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS en lo que se reere a su relacin con el Gobierno y Congreso federales. En este rubro, el ndice de Gilardi dio una calicacin de 0.5 para estas tres agencias. En este sentido, se recomienda establecer formalmente: i) ii) La independencia de estas agencias; y que adems de un tribunal, nadie pueda revocar una decisin de la agencia sobre la que tiene competencia exclusiva. En lo que se reere a la autonoma nanciera, existe tambin una debilidad institucional en la CONAPESCA, SENASICA y COFEPRIS, al contar con un resultado en el ndice del Gilardi de 0.33, 0.33 y 0.46, respectivamente. En el caso del IFAI, existe una mayor fortaleza en este rubro toda vez que su indicador de Gilardi fue de 0.75, la cual es una calicacin aceptable. En este sentido, se recomienda establecer una combinacin de su nanciamiento entre el Gobierno Federal y nanciamiento externo. Asimismo, resultara importante que estas tres agencias controlaran por completo su presupuesto, decidieran su organizacin interna y se encargaran de su poltica de personal. Para ello, es muy importante realizar cambios legales para considerar una gura distinta a la de los rganos desconcentrados. Resulta importante reconocer que todas las agencias antes sealadas cuentan con atribuciones para ser los nicos reguladores competentes sobre sus reas.

Asimismo, en concordancia con las mejores prcticas internacionales, se recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de la COFETEL, CRE, COFECO y COFEMER en lo que se reere a la autonoma nanciera. En este rubro, el ndice de Gilardi dio una calicacin de 0.63, 0.58, 0.46 y 0.33, respectivamente. En este sentido, se recomienda establecer una combinacin del nanciamiento de las agencias entre el Gobierno Federal y nanciamiento externo. De tal manera, resultara importante que estas agencias controlaran su propio presupuesto, decidieran su organizacin interna y se encargaran exclusivamente de la poltica de personal. Para ello resulta muy importante realizar cambios legales para considerar una gura distinta a la de los rganos desconcentrados. Todas estas medidas, sin embargo, requeriran de una transparencia absoluta en el manejo de los recursos nancieros.

Reguladores financieros (T3)

Las reas de oportunidad ms grandes de la CNBV, CNSF y CONSAR se encuentran en los dos primeros componentes. En cuanto a los estatus de su titular, estas tres agencias cuentan con una fortaleza institucional, en ndice de Gilardi, equivalente a 0.06, debido a que no tienen periodos especcos para que su jefe se encuentre al frente de la institucin, adems de que sus titulares son designados por la SHCP y pueden ser removidos de manera discrecional. En ninguno de los tres casos existe un requisito formal de independencia para su titular. Resulta evidente el rea de oportunidad institucional de los reguladores nancieros en cuanto a su Junta de Gobierno. El ndice de Gilardi en este rubro fue de 0.06, por lo que se recomienda fortalecer institucionalmente a la CNBV, la CNSF y la CONSAR mediante el establecimiento de una junta administrativa en donde se cuente con comisionados con atribuciones especcas en la poltica regulatoria y que las decisiones de poltica pblica sean tomadas dentro de esta junta como rgano colegiado. Se recomienda tomar medidas para robustecer el marco institucional de los reguladores nancieros en lo que se reere a su relacin con el Gobierno y Congreso federales. En este rubro, el ndice de Gilardi dio una calicacin de 0.5 para estas tres agencias, por lo que se recomienda establecer formalmente: i) ii) La independencia de estas agencias; y que adems de un tribunal, nadie pueda revocar una decisin de la agencia sobre la que tiene competencia exclusiva. En lo que se reere a la autonoma nanciera, existe tambin un rea de oportunidad institucional para la CNBV, CNSF y CONSAR, al contar con un resultado en el indicador del Gilardi de 0.33, por lo que se recomienda establecer una combinacin de su nanciamiento entre el Gobierno Federal y nanciamiento externo. Asimismo, resultara importante que estas tres agencias controlaran a cabalidad su propio presupuesto, decidieran su organizacin interna y se encargaran totalmente de la poltica de personal, como se indic para los reguladores sociales y econmicos. Resulta importante reconocer que, a diferencia de la COFECO y de los reguladores sociales, la CNBV, CNSF y CONSAR no cuentan con atribuciones para ser los nicos reguladores sobre sus reas. En este sentido, el ndice de Gilardi para este rubro es de 0.25 para dichas agencias, ya que para el ejercicio de diversas funciones, entre las que se encuentran la de emitir autorizaciones a los sujetos regulados, estn sujetos a la opinin favorable de la SHCP, el Banco de Mxico y, en algunos casos, la COFECO, adems de que otras agencias reguladoras del sector nanciero forman parte de su Junta de Gobierno e inciden en sus decisiones. El presente estudio tambin analiz la fortaleza formal del Banco de Mxico, para lo cual se compar el indicador de Cukierman de dicha entidad con el que registran los Bancos Centrales de Estados Unidos, Canad, Australia, Brasil, Unin Europea y Suiza, lo que mostr que el indicador de fortaleza formal del Banco de Mxico es relativamente alto (0.75), en comparacin con el de los dems pases analizados, siendo superado slo por el

Reguladores econmicos y rgano supervisor

Una de las reas de oportunidad ms grandes de la COFETEL y de la CRE reside en la categora de competencia para regular, ya que ambas agencias comparten facultades con sus respectivas secretaras de Estado o con otra autoridad. Por lo tanto, estas dos agencias cuentan con un ndice de Gilardi para este componente de 0.25, a diferencia de los tres rganos transversales (COFECO, COFEMER e IFAI), que cuentan con un ndice de Gilardi para este rubro de 1.00, siendo totalmente competentes para regular. Respecto a la competencia para regular, se procedi a realizar una simulacin con la COFETEL y la CRE, comparndolas a nivel internacional con otras agencias reguladoras, en el caso en que se les otorgara plena competencia para regular en su respectivo sector. El resultado que se obtuvo es que tanto la COFETEL como la CRE se posicionaran entre las agencias con la mayor fortaleza institucional a nivel internacional, pasando de un ndice de Gilardi de 0.59 a 0.74 en el caso de la COFETEL, y de 0.57 a 0.72 en el caso de la CRE. Una mejora sustancial radicara en otorgarle a estas dos comisiones exclusividad en las competencias para regular sus respectivos sectores. Por otra parte, existen reas de oportunidad para la COFETEL, CRE, COFECO y COFEMER en el componente de estatus del jefe de la agencia, dado que estas cuatro agencias cuentan con una fortaleza institucional en el ndice de Gilardi, equivalente a 0.46, 0.50, 0.47 y 0.1, respectivamente, en funcin de que en el caso de la COFETEL, la CRE y la COFECO su jefe se encuentra al frente de la institucin por un periodo de entre cuatro y cinco aos, mientras que la COFEMER no tiene un periodo especco. En el caso de la CRE, COFEMER y COFECO, sus titulares son designados por el Presidente de la Repblica, a diferencia de la COFETEL, que es elegido por la junta directiva. En lo que se reere a la remocin del titular, para la COFETEL, CRE y COFECO, este puede ser removido slo por razones no relacionadas con las polticas, mientras que en el caso de la COFEMER, no se establece una disposicin al respecto. Tomando como referencia las mejores prcticas internacionales, los reguladores econmicos cuentan con una fortaleza institucional aceptable respecto al estatus de sus titulares. No obstante, existen reas de mejora en los plazos asignados y en la ausencia de requisitos de independencia para sus titulares.

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Banco Central Europeo (BCE) (0.83). En virtud de lo anterior, no se identican reas de oportunidad para dicho organismo, ya que tiene un nivel de fortaleza acorde con los estndares internacionales. En el presente estudio se concluye que la fortaleza de los reguladores resulta muy importante para garantizar la consistencia de las polticas pblicas en el largo plazo, con la nalidad de lograr una mayor eciencia en cuanto a su actuacin en favor del inters pblico, pero tambin una mayor productividad de los sectores econmicos en el pas. No obstante, dicha fortaleza debe ser asociada con transparencia y controles para evitar captura regulatoria. Para que el marco institucional de una agencia reguladora sea sucientemente slido, deben considerarse mecanismos de control que blinden a los reguladores de ser capturados por la industria regulada. El debate en Mxico se ha centrado ms en la independencia de los reguladores que en los controles. Esto puede resultar riesgoso, ya que si la delegacin de poderes del Estado a los reguladores se realiza sin controles adecuados, se corre el riesgo de que dichos poderes se estn delegando, en s, a grupos de inters en perjuicio del bienestar de la sociedad, generando el peor de los escenarios posibles. El estudio analiza a las agencias reguladoras como parte fundamental de un sistema de gobernanza regulatoria, lo que requiere necesariamente la creacin de nuevas guras institucionales en nuestro marco legal. La agenda para lograr estas transformaciones institucionales denitivamente se encuentran en manos del Congreso Federal, en virtud de que se requieren modicaciones de tipo legal, e incluso de tipo constitucional, para considerar la nueva gura de agencias reguladoras independientes. Finalmente, se debe sealar que el pas ha seguido la direccin correcta al crear agencias caracterizadas por actuar con autonoma tcnica y operativa; sin embargo, existe un largo camino por recorrer en lo que se reere a dotar a las agencias mexicanas de mayor fortaleza institucional y crear agencias en los mbitos en los que han sido olvidadas, como en el sector transporte y el medioambiental.

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Reguladores econmicos
ACMA: http://www.acma.gov.au/WEB/HOMEPAGE/PC=HOME AGCOM: http://www.agcom.it/ ANATEL: http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do ANEEL: http://www.aneel.gov.br/ COFECO: www.cfc.gob.mx COFEMER: www.cofemer.gob.mx COFEPRIS: www.cofepris.gob.mx. COFETEL: http://www.cft.gob.mx/ CONAPESCA: www.conapesca.sagarpa.gob.mx. CRE: www.cre.gob.mx CRTC: www.crtc.gc.ca/eng/home-accueil.htm FERC: http://www.ferc.gov/ FCC: http://www.fcc.gov/cgb/consumerfacts/spanish/sp_aboutfcc.html IFAI: www.ifai.org.mx INEGI: http://www.inegi.org.mx. IPRTNW: http://www.ipart.nsw.gov.au/welcome.asp OFCOM: www.ofcom.org.uk OFGEM: http://www.ofgem.gov.uk/Pages/OfgemHome.aspx OSINERGMIN: http://www.osinerg.gob.pe/newweb/pages/Publico/1.htm OSIPTEL: www.osiptel.gob.pe SENASICA: www.senasica.gob.mx.

Reguladores financieros
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Anexos

Anexo 1. Cuestionario
Dimensin Indicadores Cdigo numrico

A) Estatus del 1) Periodo en el cargo jefe de la agencia ms de 8 aos 6 a 8 aos 5 aos 4 aos Periodo jo de menos de cuatro aos o a discrecin de quien lo nombra No hay periodo jo 2) Quin nombra al jefe de la agencia? La junta administrativa Una compleja mezcla del ejecutivo y el legislativo El legislativo El ejecutivo colectivamente Uno o dos secretarios 3) Despido El despido es imposible Slo por razones no relacionadas con las polticas No existen disposiciones especcas para el despido A discrecin de quien lo nombra 4) Puede el jefe de la agencia ocupar otros cargos en el gobierno? No Slo con permiso del ejecutivo No existen disposiciones especcas 5) Es renovable el nombramiento? No Si, una vez Si, ms de una vez 6) Es la independencia un requisito formal del nombramiento? Si No

1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 1 0.75 0.5 0.25 0 1 0.67 0.33 0

1 0.5 0 1 0.5 0 1 0

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Dimensin

Indicadores

Cdigo numrico

Dimensin

Indicadores

Cdigo numrico

B) Estatus de la junta directiva

7) Periodo en el cargo Ms de 8 aos 6 a 8 aos 5 aos 4 aos Periodo jo de menos de 4 aos o a discrecin de quien lo nombra No hay periodo jo 8) Quin nombra a la junta directiva? El jefe de la agencia Una compleja mezcla del ejecutivo y el legislativo El legislativo El ejecutivo colectivamente Uno o dos secretarios 9) Despido El despido es imposible Slo por razones no relacionadas con las polticas No existen disposiciones especcas para el despido A discrecin de quien lo nombra 10) Pueden los miembros de la junta directiva ocupar otros cargos en el gobierno? No Slo con permiso del ejecutivo No existen disposiciones especcas 11) Es renovable el nombramiento? No Si, una vez Si, ms de una vez 12) Es la independencia un requisito formal del nombramiento? Si No 1 0 1 0.5 0 1 0.5 0 1 0.67 0.33 0 1 0.75 0.5 0.25 0 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0

C) Relacin con el gobierno y el parlamento

13) Se estipula formalmente la independencia de la agencia? Si

No

1
0

14) Cules son las obligaciones formales de la agencia ante el gobierno?

Ninguna Presentacin de un informe anual slo para informacin Presentacin de un informe anual que debe ser aprobado La agencia es totalmente responsable 1 0.67 0.33 0

15) Cules son las obligaciones formales de la agencia ante el parlamento?

Ninguna Presentacin de un informe anual slo para informacin Presentacin de un informe anual que debe ser aprobado La agencia es totalmente responsable 1 0.67 0.33 0

16) Quin, adems del tribunal, puede revocar una decisin de la agencia sobre la que tiene competencia exclusiva?
Nadie Un orgnismo especializado El gobierno, con requisitos El gobierno, incondicionalemente D) Autonoma nanciera y organizacional 1 0.67 0.33 0 1 0.5 0 1 0.67 0.33 0 1 0.5 0 1 0.5 0

17) Cul es el origen del presupuesto de la agencia?

Financiamiento externo El gobierno y nanciamiento externo El gobierno

18) Quin controla el presupuesto?

La agencia La ocina contable o el tribunal Tanto el gobierno como la agencia El gobierno

19) Quin decide la organizacin interna de la agencia?

La agencia La agencia y el gobierno El gobierno

20) Quin se encarga de la poltica de personal de la agencia?

La agencia La agencia y el gobierno El gobierno

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Dimensin

Indicadores

Cdigo numrico

E) Competencias reguladoras

21) Quin es competente para regular en este sector? Slo agencia

La agencia y otra autoridad independiente La agencia y el parlamento La agencia y el gobierno La agencia slo tienen competencia para asesorar

Anexo 2. Metodologa
Para determinar los ndices de independencia de las agencias fue necesario adoptar criterios homogneos para cada una de las preguntas planteadas en el ndice de Gilardi. En lo que se reere al estatus del titular, el periodo en el cargo se determin con base en el marco jurdico; en caso de que el presidente fuera un comisionado de la junta directiva y no existieran disposiciones especcas para su cargo, se adoptaron las correspondientes al rgano colegiado. Se adopt el mismo criterio para las preguntas que se reeren al nombramiento, despido, posibilidad de ocupar otros cargos, renovacin e independencia respecto al Gobierno. Para la segunda dimensin, estatus de la junta directiva, las preguntas se respondieron conforme a las disposiciones jurdicas aplicables. En este sentido, cabe recalcar que la legislacin mexicana no contempla el requisito de tener reputacin de independencia para las agencias reguladoras sociales, excepcin hecha del IFAI. Respecto a la relacin con el Gobierno y el Parlamento se requirieron tomar decisiones sobre los criterios a utilizar, principalmente en la pregunta 13 Se estipula formalmente la independencia de la agencia? Si bien podra armarse que existen distintos niveles de autonoma para las agencias reguladoras, la pregunta es dictoma y slo permite responder S o No. Con el n de homologar criterios se determin que slo puede contestarse S para las agencias en las que se estipula formalmente la autonoma de decisin. El criterio busca, al mismo tiempo, responder correctamente a la pregunta y permitir el mximo nivel de variabilidad en el ndice (con el n de obtener la mayor informacin posible). Si bien las agencias reguladoras estudiadas se caracterizan por ser rganos desconcentrados y, por consiguiente, estn jerrquicamente subordinadas a sus respectivas secretaras (art. 17 LOAPF), en algunas slo se otorga autonoma tcnica y operativa, y en otras se seala expresamente que existe autonoma de decisin. Estas ltimas obtuvieron la mxima calicacin en el ndice. La siguiente pregunta (14), referida a las responsabilidades con el Gobierno, tambin requiri adoptar criterios claros y homogneos. Cuando no se sealan responsabilidades especcas en la legislacin, como lo es la entrega de un informe slo para informacin o uno que debe ser aprobado por el Gobierno, tuvo que tomarse la decisin entre ninguna responsabilidad o la agencia es totalmente responsable. Esto se determin con base en la autonoma de la que goza la agencia respecto a la Secretara (si existe supervisin directa por parte del Gobierno o no). Para la pregunta 15, en caso de que no existieran obligaciones especcas en las leyes o reglamentos correspondientes, se determin que la agencia no tena responsabilidades respecto al Parlamento. En lo que se reere a la posibilidad de anular decisiones de la agencia (pregunta 15), en caso de no existir disposiciones legales que lo especicaran, se determin que nicamente los tribunales tenan esta atribucin. En la dimensin que se reere a la autonoma nanciera y organizacional de la agencia se tomaron los siguientes criterios: i) En lo que se reere al origen del presupuesto, en caso de que la agencia no tuviera atribuciones para cobrar por sus servicios a los regulados, se determin que el presupuesto provena exclusivamente del Gobierno (la opcin de recibir donaciones no se consider sucientemente signicativa como para modicar las respuestas a esta pregunta). ii) El control del presupuesto puede depender tanto de la agencia como del Gobierno cuando la primera requiere negociar su presupuesto con la Secretara correspondiente o puede depender nicamente de la agencia cuando sta lo negocia directamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). El criterio adoptado busc, nuevamente, otorgar la mxima variabilidad posible al ndice y responder de manera correcta a las propuestas planteadas.

1
0.75 0.5 0.25 0

Traduccin de Federico Hernndez Arroyo (2007).

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iii) En lo que se reere a la organizacin interna de la agencia, se determin que sta depende nicamente de la propia agencia cuando tiene atribuciones para expedir su propio reglamente interno. En otro caso, tanto el Gobierno como la agencia intervienen en su organizacin. iv) En la poltica de personal se determin que siempre que el jefe de la agencia o la junta directiva puedan remover libremente a su personal, la poltica depende slo de la agencia. En este sentido, debe notarse que la existencia del Servicio Civil de Carrera puede considerarse una forma de intervencin del Gobierno en el manejo de personal de la agencia. No obstante, las agencias tienen atribuciones para determinar las condiciones necesarias para acceder a una plaza. La ltima pregunta resulta de mayor importancia que las anteriores, debido a su alta ponderacin sobre el resultado nal del ndice. Se determin que siempre que la agencia fuera autnoma para realizar las labores de otorgamiento de permisos y licencias, inspeccin y regulacin, sta era totalmente competente para regular el sector.

Anexo 3. Reguladores sociales y reguladores econmicos y financieros

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Fuente: elaboracin propia.

Anexo 4. Comparativo Internacional COFEPRIS (Reguladores sociales)

Anexo 5. Comparativo internacional SENASICA (Reguladores sociales)

Fuente: elaboracin propia. Fuente: elaboracin propia.

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Anexo 6. Comparativo internacional COFETEL (Reguladores econmicos)

Anexo 7. Comparativo internacional CRE (Reguladores econmicos)

Fuente: elaboracin propia.

Fuente: elaboracin propia.

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Anexo 8. Comparativo internacional COFECO (Reguladores econmicos)

Anexo 9. Comparativo COFETEL (Reguladores econmicos)

COMPARATIVO NDICE GILARDI COFETEL Dimensin Indicador 1996 2006 Diferencias

A) Estatus del jefe de agencia

1) Periodo en el cargo 2) Quin lo nombra 3) Despido 4) Otras ocinas 5) Renovacin 6) Requisito de independencia

0 0.25
0.33 0 0 0 0 0.25 0.33 0 0 0 1 0 1

0.4
1 0.33 1 0 0 0.8 0.25 0.67 1 0.5 0 1 1 1

En el 2006 se establece un periodo en el cargo de 4 aos.

En 1996 el presidente de la COFETEL era electo por el Presidente de la Repblica. En el 2006 se establece que el presidente no puede ocupar otros cargos.

B) Estatus de la junta directiva

7) Periodo en el cargo 8) Quin lo nombra 9) Despidos 10) Otras ocinas 11) Renovacin 12) Requisito de independencia

En el 2006 se establece un periodo en el cargo de 8 aos. En el 2006 se establecen las causas de remocin del cargo. En el 2006 se establece que los comisionados no pueden ocupar otros cargos. En 1996 el Decreto dispona que el nombramiento de los comisionados fuera renovable ms de una vez, a diferencia del 2006 que es solo una vez.

C) Relacin con el Gobierno y el Parlamento

13) Independencia formal 14) Obligaciones con el Gobierno 15) Obligaciones con el Parlamento 16) Anulacin de las decisiones de la Agencia

En el 2006 se otorg la facultad a la Comisin de expedir y publicar un informe anual sobre el desempeo de sus funciones.

0.33

El tribunal scal pueden anular las decisiones de la COFETEL; as como, los recursos de revisin que se interponen contra actos de la COFETEL son resueltos por el Secretario de Comunicaciones y Transportes.

Fuente: elaboracin propia.

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Dimensin

Indicador

1996

2006

Diferencias

D) Autonoma nanciera y organizativa

17) Origen del presupuesto

18) Control del presupuesto 19) Organizacin interna 20) Poltica de personal

0
En el 2006 se dio facultad a la agencia para formular anualmente el presupuesto de la COFETEL y proponerlo directamente a la SHCP, a diferencia del 1996 que era a travs de la SCT. En el 2006 se otorgan facultades a la COFETEL para encargarse de la poltica del personal

Anexo 10. Comparativo CRE (Reguladores econmicos)

COMPARATIVO NDICE GILARDI CRE Dimensin Indicador 1995 2008 Diferencias

0.33 0.5 0.5 0.25 0.31

1 0.5 1 0.25 0.54

A) Estatus del jefe de agencia

1) Periodo en el cargo
2) Quin lo nombra 3) Despido 4) Otras ocinas

0.6
0.25 0.67 1

0.6
0.25 0.67 1 En el Artculo 6 de la Ley de la CRE de 1995 slo se menciona que los periodos eran renovables en comparacin con la Reforma de 2008 que se especica que existe posibilidad de ser renombrado por nica ocasin por un periodo igual.

E) Competencias reguladoras

21) Competente para regular

ndice de independencia
Fuente: elaboracin propia.

5) Renovacin

0.5

6) Requisito de independencia B) Estatus de la junta directiva 7) Periodo en el cargo 8) Quin lo nombra 9) Despidos 10) Otras ocinas

0 0.6 0.25 0.67 1

0 0.6 0.25 0.67 1 En el Artculo 6 de la Ley de la CRE de 1995 slo se menciona que los periodos eran renovables en comparacin con la Reforma de 2008 que se especica que existe posibilidad de ser renombrado por nica ocasin por un periodo igual.

11) Renovacin

0.5

12) Requisito de independencia C) Relacin con el Gobierno y el Parlamento

0 En el artculo 1 de la Ley de la CRE de 1995 slo mencionaba que la CRE gozaba de autonoma tcnica y operativa, y con la Reforma se fortaleci a la Comisin en cuanto a su autonoma de gestin y de decisin.

13) Independencia formal

14) Obligaciones con el Gobierno

1 En el Artculo 7 de la Ley de la CRE de 1995 slo se menciona que se el Presidente de la Comisin tiene la facultad de publicar un informe sobre el desempeo de las funciones de la Comisin, sin embargo, con la Reforma de 2008, se especica que el informe deber ser enviado al Congreso de la Unin.

15) Obligaciones con el Parlamento

0.67

16) Anulacin de las decisiones de la Agencia

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Dimensin

Indicador

1996

2006

Diferencias

D) Autonoma nanciera y organizativa

17) Origen del presupuesto

18) Control del presupuesto 19) Organizacin interna 20) Poltica de personal

0
0.33 1 1 0.25 0.48

0
0.33 1 1 0.25 0.55

E) Competencias reguladoras

21) Competente para regular

ndice de independencia
Fuente: elaboracin propia.

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Anexo 11. Comparativo internacional CNBV (Reguladores financieros)

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Anexo 12. Comparativo internacional CNSF (Reguladores financieros)

Anexo 13. Comparativo internacional CONSAR (Reguladores financieros)

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Anexo 14. ARI en transporte y medio ambiente (Reguladores ambientales)

Anexo 15. Reguladores en materia de transporte

E.U.A Argentina Brasil

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Canad

Per

Australia

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COMISIN FEDERAL DE MEJORA REGULATORIA Blvd. Adolfo Lpez Mateos # 3025, piso 8 Col. San Jernimo Aculco Del. Magdalena Contreras C.P. 10400, Mxico, D.F

Telfono: 5629 9500 ext. 22602 Fax: 5629 9687 Correo: cofemer@cofemer.gob.mx Pgina de Internet: www.cofemer.gob.mx.

El presente documento est disponible en: www.cofemer.gob.mx Otras publicaciones : Tabaquismo en Mxico: anlisis y recomendaciones de mejora regulatoria. Documento de Investigacin en Regulacin Nm. 2012-01. Abril 2012 El problema de la obesidad en Mxico: diagnstico y acciones regulatorias para enfrentarlo. Documento de Investigacin en Regulacin Nm. 2012-02. Agosto 2012 Reforma Regulatoria en Amrica Latina. Noviembre 2012