ACTO ADMINISTRATIVO -

ACTO ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO Es la decisin general o especial de una autoridad administrativa en el ejercicio de sus propias funciones, sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellos. (Bielsa)1 Decisin. El acto administrativo es una declaracin de decisin, entendiendo por tal un proceso de e!teriori"acin intelectual #no material# $ue toma para su e!presin % comprensin datos simblicos del lenguaje hablado o escrito % signos convencionales. &e atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jur'dico emanado de la (dministracin con fuer"a vinculante por imperio de la le%. )a decisin denota un elemento del acto administrativo $ue es la voluntad. El pronunciamiento declarativo de diverso contenido, tambi*n puede ser+ a) b) c) de decisin, cuando va dirigido a un fin, a un deseo o $uerer de la (dministracin (ej.+ orden, permiso, autori"acin o sancin), de cognicin, cuando certifica el conocimiento de un hecho de relevancia jur'dica (ej.+ certificaciones de nacimiento, defuncin e inscripciones en registros p-blicos), de opinin, cuando valora % emite juicio sobre un estado, situacin, acto o hecho (ej.+ certificados de buena conducta, salud o higiene).

General o especial. El acto administrativo puede ser especial o general. (nticip.ndonos a la clasificacin de acto administrativo, diremos $ue el rgano ejecutivo puede dictar una declaracin concreta o general. Es general cuando se dirige a personas indeterminadas o indeterminables, en caso contrario, si se dirige a personas determinadas se especial. Unilateral. En el acto administrativo la emanacin % contenido de toda declaracin depende de la voluntad de un solo sujeto de derecho+ el Estado o ente p-blico no estatal, en su caso. El acto es unilateral, aun$ue se necesite de la voluntad concurrente o coad%uvante. El hecho de $ue ciertos actos unilaterales necesiten de la solicitud, notificacin, aceptacin, asentimiento o adhesin del particular para producir sus efectos, no les $uita su calidad de tales. /ampoco dejan de ser unilaterales por el hecho de $ue la voluntad administrativa se forme mediante la intervencin de dos o m.s rganos administrativos, en cu%o caso de denominan actos complejos. )a voluntad del administrado no interviene en la preparacin del acto, puede ser causa de su formacin, por ejemplo, una peticin, $ue slo vale como re$uisito de eficacia del acto administrativo, pero sin $ue tal voluntad integre el acto. )a voluntad del administrado no es elemento esencial del acto, ni presupuesto b.sico o sine qua non de *l. Efectuado en ejercicio de la funcin administrativa. )a funcin administrativa constitu%e la nota cualificadora del derecho administrativo. 0or ello no puede estar ausente del concepto del acto administrativo, $ue una de las formas jur'dicas por las $ue se e!presa la voluntad estatal % p-blica no estatal. El acto administrativo es dictado en ejercicio de la funcin administrativa, sin importar $u* rgano la ejerce. El acto puede emanar de cual$uier rgano estatal $ue act-e en ejercicio de la

1oncepto $ue es aceptado por su claridad % consistencia. 2ran parte de los autores consideran al acto administrativo como una declaracin, una definicin m.s amplia $ue la tomada, $ue lo considera como una decisin haciendo hincapi* en la voluntad, es decir, $ue para $ue ha%a acto administrativo deba e!istir un acto voluntario de la administracin.

ACTO ADMINISTRATIVO -

funcin administrativa (ejecutivo, legislativo % judicial), e incluso de entes p-blicos no estatales (o ni si$uiera p-blicos), por ejemplo, persona privada concesionaria de un servicio p-blico.3 El concepto de acto administrativo comprende los actos de esa 'ndole emitidos por el rganos ejecutivo % los de igual naturale"a emitidos por el rgano legislativo % por el judicial, pues todos est.n sometidos en general a los mismos principios jur'dicos. 1omprende, por tanto, acciones de la m.s variada 'ndole+ decreto, disposicin, orden, resolucin, decisin, autori"acin, permiso, etc., emitidas siempre por un rgano estatal o p-blico no estatal. Que produce efectos jur dicos. El concepto de acto administrativo slo puede comprender a$uellos actos de los $ue emana un resultado jur'dico, es decir, una consecuencia con fuer"a jur'dicamente vinculante dada por el ordenamiento jur'dico. 4ue produce efecto jur'dicos significa $ue crea derechos u obligaciones para ambas partes+ la (dministracin % el administrado.5 )os efectos jur'dicos del acto administrativo son directos e inmediatos, pues surgen de *l mismo, no est.n subordinados a la emanacin de un acto posterior. El acto debe producir por s' efectos jur'dicos respecto del administrado, por ello los dict.menes, pericias, informes, pareceres, pro%ectos, etc., no constitu%en actos administrativos, sino meros actos preparatorios $ue se emiten para hacer posible el acto principal, posterior, tienen en su caso un efecto jur'dico indirecto o mediato. Es caracter'stica fundamental del acto producir efectos jur'dicos subjetivos, concretos, de alcance slo individual, a diferencia del reglamento, $ue produce efectos jur'dicos generales. (simismo estos efectos pueden ser internos o e!ternos, en el sentido de $ue se pondera si el acto tiene o no efectos jur'dicos, prescindiendo de $uienes son alcan"ados por tales efectos+ funcionarios, entidades administrativas o terceros. )a doctrina sostiene $ue pueden e!istir actos emanados del rgano ejecutivo en ejercicio de la funcin administrativa $ue se rigen parcialmente, en cuanto a su objeto, por el derecho privado. 0or ejemplo, los actos emanados el rgano administrativo con efectos inmediatos sobre el estado civil de las personas. 0ero el acto no deja de ser administrativo, siendo invariable la aplicacin del derecho p-blico en cuanto a la competencia, voluntad % forma.6 ". E#E$ENTO% DE# &CTO &D$'N'%T(&T')O &on tales, a$uellos elementos $ue sirven para dar vida al acto administrativo, % sin los cuales *ste o no tiene ninguna importancia, o es un acto propia de otra categor'a diferente. 0ara $ue un acto administrativo sea v.lido debe contar con los elementos re$ueridos por el ordenamiento jur'dico para su formacin % e!istencia. 1oncurriendo todos los elementos, el acto administrativo es perfectamente v.lido. 7o es pac'fica la doctrina sobre los elementos del acto administrativo, aun$ue muchas veces las discrepancias son solamente de tipo sem.ntico, pero es -nicamente un problema de sem.ntica, por cuanto ha% elementos $ue aceptan algunas doctrinas % recha"an otras.8
3

0ueden citarse adem.s la emisin de diplomas acad*micos e!pedidos por universidades privadas, o los actos de las corporaciones profesionales #de abogados, contadores, ingenieros, etc# $ue concretan el ejercicio de potestades p-blicas conferidas legalmente. 5 &in embargo, como se dijo en la definicin formal, el acto administrativo debe referirse a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o a los particulares respecto de ellas, de all' $ue se generan los efectos jur'dicos para ambas partes. 6 ( estas caracter'sticas de los efectos jur'dicos del acto administrativo, podemos agregar si se trata de actos provisionales o definitivos, futuros o retroactivos, l'citos o il'citos, definitivos o finales, para cu%a definicin nos referimos a 9erecho (dministrativo de :oberto 9romi. 8 /al es el caso de dos de los autores consultados (&armiento 2arc'a % 9romi), $ue consideran elemento del acto a la competencia, como el conjunto de facultades % obligaciones $ue un rgano puede % debe ejercer leg'timamente, a$u' nos referimos a sujeto, como un concepto m.s amplio % $ue abarca a la competencia.

ACTO ADMINISTRATIVO -

(tendiendo la opinin de la c.tedra, hacen a la esencia del acto administrativo los siguientes elementos+ a* %ujeto o elemento su+jetivo El primer elemento a considerar es el elemento subjetivo. 9ijimos en su oportunidad $ue los actos administrativos emanan de un rgano estatal o p-blico en el ejercicio de la funcin administrativa, rganos constituidos por un elemento subjetivo, un elemento formal % las atribuciones o facultades $ue corresponden al rgano. El sujeto f'sico (elemento subjetivo), $ue es titular del rgano, act-a dentro de la competencia $ue corresponde al mismo, % es la persona jur'dica p-blica, el rgano de la administracin $ue en su car.cter de tal, $ue dictar. el acto administrativo. (dem.s el titular del mismo, debe tener aptitud para actuar en relacin con dicho rgano % con respecto a los interesados (elemento formal). )a aptitud frente al rgano se dar. cuando el titular del mismo ha%a sido legalmente adscrito a a$uel, no podr. dictar el acto $uien ejer"a la funcin sin tener t'tulo alguno para ello, como el caso del funcionario de hecho, $ue ser'a, por ejemplo, a$uel cu%a funcin tuviera un t*rmino % dictara el acto despu*s de vencido dicho t*rmino. Es decir, $ue el ente emisor debe haber sido regularmente designado % estar en funciones al tiempo de emitir el acto administrativo, lo $ue nos lleva a distinguir entre funcionario de iure o de derecho (a$uel $ue tiene un t'tulo legal % est. investido con la insignia, el poder % la autoridad del cargo) % funcionario de hecho o facto (aun$ue no es legalmente funcionario, est. en posesin % ejercicio de un cargo), este -ltimo no puede dictar actos. El acto administrativo debe emanar de rgano competente seg-n el ordenamiento jur'dico, $ue ejer"a las atribuciones conferidas en ra"n de la materia, territorio, tiempo % grado. )a competencia es la esfera de atribuciones de los entes % rganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jur'dico % positivo. Es decir, el conjunto de facultades % obligaciones $ue un rgano puede % debe ejercer leg'timamente. En otros t*rminos, la competencia de los rganos administrativos es el conjunto de atribuciones $ue, en forma e!presa o ra"onablemente impl'cita, confieren la 1onstitucin 7acional, provincial, los tratados, las le%es % los reglamentos. )a competencia es irrenunciable e improrrogable (establecida en inter*s p-blico % surge de una norma estatal) % debe ser ejercida directa % e!clusivamente por el rgano $ue la tiene atribuida como propia. +* O+jeto o elemento o+jetivo El elemento objetivo est. constituido por el objeto o contenido del acto. El contenido es simplemente la resolucin $ue en el caso concreto adopta la autoridad. Es lo $ue el acto precept-a (decide, certifica, valora u opina), es el efecto pr.ctico $ue con el acto se pretende obtener. El objeto comprende+ las materias $ue necesariamente forman parte del acto % sirven para individuali"arlo (contenido natural), las cuestiones mandadas a contener por imperio de la le% (contenido impl'cito), % la cl.usulas $ue la voluntad estatal pueda introducir adicionalmente en forma de condicin, t*rmino % modo (contenido eventual). 0or su parte, en cuanto a sus re$uisitos, el objeto tiene $ue ser+ # cito , cierto. El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo, la ilegitimidad del objeto puede resultar de la violacin de la 1onstitucin, le%, reglamento, etc., ni sea contrario al

ACTO ADMINISTRATIVO -

orden p-blico, ni a las buenas costumbres ni irra"onable. (dem.s el contenido del acto debe referirse a una cosa $ue f'sica o jur'dicamente e!iste. Determinado o determina+le. Es decir, $ue se pueda precisar la disposicin adoptada por la autoridad administrativa. Es necesario saber de $ue especie de acto se trata, a $ue personas o cosas afecta, en $ue tiempo % lugar habr.n de producirse los efectos $ueridos. Posi+le. El acto se dice $ue es jur'dicamente posible para la (dministracin cuando el ordenamiento jur'dico le atribu%e a *sta la facultad de cumplirlo por medio de sus rganos en ejercicio de sus facultades. El acto tendr. un contenido imposible si no e!iste posibilidad de cumplirlo, %a sea por la falta o ine!istencia del sustento personal, material o jur'dico.

c* Causa o motivo Es la declaracin de las circunstancias de hecho % de derecho $ue han inducido a la emisin del acto, % est. contenida en lo $ue usualmente se denominan los considerandos. )a constitu%en, por tanto, los presupuestos o ra"ones del acto. Es la fundamentacin f.ctica % jur'dica de *l, con $ue la (dministracin sostiene la legitimidad % oportunidad de su decisin. En materia administrativa, la motivacin del acto, es decir, las ra"ones de hecho % de derecho $ue dan origen a su emisin, aclaran % facilitan la recta interpretacin de su sentido % alcance, por constituir un elemento esencial del mismo. El acto administrativo, %a sea $ue su emisin corresponda a una actividad reglada o discrecional, debe siempre basarse en hechos ciertos, verdaderos % e!istentes al momento de emitirse, de lo contrario, estar'a viciado por falta de causa o motivo. En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. )a falta de motivacin implica, no slo vicio de forma, sino tambi*n % principalmente, vicio de arbitrariedad. 9e la motivacin slo puede prescindirse en los actos t.citos, pues en ellos ha% si$uiera manifestacin de voluntad. /ambi*n debe la motivacin ser concomitante al acto, pero por e!cepcin puede admitirse la motivacin previa, si ella surge de informes % dict.menes $ue sean e!presamente invocados o comunicados. En ausencia de ambas, el acto estar. viciado por falta de motivacin, pero este vicio puede e!cepcionalmente subsanarse por medio de una motivacin ulterior, siempre $ue ella sea suficientemente ra"onada % desarrollada. &er.n motivados, con e!plicacin de las ra"ones de hecho % de derecho $ue los fundamentan, los actos $ue+ a) decidan sobre derechos sujetivos, concursos, licitaciones % contrataciones directas, b) resuelvan peticiones, recursos % reclamaciones, c) se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rgano consultivo, d) deban serlo en virtud de otras disposiciones legales o reglamentarias, % e) resulten del ejercicio de atribuciones discrecionales. d* -orma 0or forma se entiende el modo como se instrumenta % se da a conocer la voluntad administrativa. Es decir, el modo de e!teriori"acin de la voluntad administrativa. ;ormada la voluntad en el .mbito de la (dministracin, *sta debe e!teriori"arse % la forma se refiere al modo como se declara una voluntad %a formada, sirve como medio de transporte de dicha voluntad del campo ps'$uico al campo jur'dico instrument.ndola a los fines de asegurar su prueba % de permitir su e!acto conocimiento por parte de los administrados. )as declaraciones de voluntad de la (dministracin pueden ser formales o no formales. &er.n formales a$uellas $ue re$uieran para su valide" la e!istencia de una forma especial. 1on no formales a$uellas $ue pueden producirse en una forma cual$uiera, valiendo *stas solamente a los efectos de e!teriori"ar la declaracin de voluntad.

ACTO ADMINISTRATIVO -

)a forma se refiere a dos aspectos no e!actamente iguales, a saber+ Del acto en si. 7os referimos a todo lo $ue tiene $ue rodear a la decisin, o sea $ue forma en particular debe observar cada acto. Del procedimiento previo. &e observan en a$uellas declaraciones de voluntad $ue vienen determinadas por la le% <si es $ue el rgano legal prev* alg-n procedimiento e!clusivo< % son, en consecuencia, insustituibles.

)as manifestaciones e!teriores tendientes a hacer conocer el objeto del acto administrativo, sea *ste definitivo o preparatorio, pueden instrumentarse de distinta manera. Es decir, $ue las formas de instrumentacin del acto administrativo pueden ser+ escrita, oral o simblica. 0ero, si bien, no e!isten formas especiales gen*ricas para los actos administrativos <salvo los casos en $ue est.n previstas legalmente< parece indiscutible, como principio general, $ue deben constar por escrito. Esta regla admite unas pocas e!cepciones $ue han de interpretarse restrictivamente. 1* -orma escrita. )a forma escrita constitu%e la regla general. )os actos administrativos se deben instrumentar por escrito % contener lugar % fecha de emisin, mencin del rgano o entidad de $uien emanan, e!presin clara % precisa del contenido de la voluntad administrativa, e individuali"acin o determinacin % firma del agente interviniente, sin perjuicio de las reglas especiales para los rganos colegiados. )a forma escrita del acto administrativo es, desde el punto de vista pr.ctico, recomendable % preferible. )a forma escrita permite la prueba de la e!istencia del acto. &i la forma escrita no fuera establecida como esencial al acto, su inobservancia no afectar'a su valide" pero si traer'a dificultades en materia de prueba. )as formas en derecho administrativo cumplen fundamentalmente una funcin de garant'a, tanto de los derechos de los administrados como del orden, acierto, justicia % legalidad $ue deben e!istir en la actividad administrativa. "* -orma oral. )a le% admite en alg-n tipo de casos $ue el acto no se documente por escrito, as', cuando mediara urgencia (orden de disolucin de un grupo de personas por motivos de seguridad p-blica) o imposibilidad de hecho (desv'o del tr.nsito en una carretera a ra'" de un accidente), aun$ue en estos casos deber. documentarse por escrito a la brevedad posible, salvo $ue se trate de actos cu%os efectos se ha%an agotado % respecto de los cuales la constatacin no tenga ra"onable justificacin, tambi*n, trat.ndose de rdenes comunes de los superiores a los agentes p-blicos relativas al desempe=o de sus tareas. .* %i/nos. )a declaracin administrativa $ue el acto administrativo implica puede ser e!presada por signos o se=ales. )os signos $ue ha%an de emplearse son diversos+ se=ali"aciones ac-sticas (timbres, alarmas, pitadas), telegr.ficas, lum'nicas, etc. )os signos para ser considerados actos administrativos deben necesariamente ser convencionales, debi*ndose aclarar $ue no deben confundirse con declaraciones t.citas, sino $ue son declaraciones e!presadas mediante signos. (dem.s, la administracin puede declarar su voluntad de manera e!presa o t.cita. Es e!presa cuando mediante ella $ueda manifestado directa % concretamente el objeto del acto. )a declaracin de voluntad ser. t.cita cuando permita deducir ine$u'vocamente por v'a de interpretacin el sentido de la voluntad de la (dministracin. Esta declaracin t.cita est. constituida por comportamiento de la (dministracin, por actos t.citos de los $ue hablamos posteriormente o por el silencio de la misma, en tanto % en cuanto el ordenamiento jur'dico permita atribuirle determinado alcance al silencio. e* )oluntad

ACTO ADMINISTRATIVO -

En la formacin del acto administrativo debe e!istir la voluntad, es decir, $ue la autoridad $ue lo dicta debe actuar en forma voluntaria. &abemos $ue todos los elementos del acto administrativo contribu%en a formar la estructura del mismo+ as' la forma, la causa, el objeto, etc., para algunos autores, la voluntad > no contribu%e a formar la estructura del acto, pero est. insita en ellos. )a voluntad se considera incita en el sujeto, %a $ue si hablamos de sujeto lo hacemos pensando en un sujeto dotado de voluntad. 0uede ser aceptado, pero en -ltima instancia, por una cuestin metodolgica, pero en definitiva la voluntad debe e!istir en la formacin de todo acto administrativo, puesto $ue su no aparicin viciar. al acto administrativo. )a le% 1?.65? establece $ue el acto administrativo se declarar. e!presamente % por escrito % slo por e!cepcin % si las circunstancias lo permitieran podr. utili"ar una forma distinta (art. @). Es as', $ue en este -ltimo aspecto compete a la voluntad de la (dministracin % de acuerdo con lo $ue fijan las normas, determinar la forma $ue ha detener el acto. :esulta, en consecuencia, $ue la voluntad est. insita en alguno de los elementos del mismo. An problema se ha planteado con respecto a la voluntad % es el relativo a saber si debe privar la voluntad real o la declarada. El acto se forma de un procedimiento regulado por la le% 1?.65?, del resultado de este procedimiento tendr. origen el acto resultante del procedimiento instaurado en el e!pediente $ue se hubiera llevado a cabo. &i el acto, tal como resulta del procedimiento administrativo concluido, no es e!teriori"ado en al forma $ue resulta del mismo, habr. una evidente discordancia entre la voluntad real, $ue resulta del procedimiento consignado en el e!pediente, % la voluntad declarada $ue puede haber sido hecha por error, o $ue puede ser distinta del acto real por dolo. 0arece lgico, entonces, presumir $ue la voluntad real es la $ue debe prevalecer % $ue resultar. consignada en el e!pediente en $ue se ha tramitado el procedimiento administrativo para la formacin del acto administrativo % $ue, por supuesto, no es la voluntad psicolgica del funcionario. .. C&(&CTE(E% DE# &CTO &D$'N'%T(&T')O )os caracteres son las notas o cualidades del acto administrativo $ue surgen del derecho positivo, circunstancias $ue le son inherentes. )os caracteres del acto administrativo, ejecutoriedad, presuncin de legitimidad % estabilidad, se presentan en el supuesto de $ue el acto sea perfecto, es decir $ue sea v.lido % efica". El acto administrativo es perfecto cuando tiene todos los elementos esenciales $ue lo constitu%en % ha cumplido su ciclo de formacin. &i el acto es regular, o sea v.lido o anulable, pero no es efica", carecer. de ejecutoriedad. El acto administrativo perfecto es evidentemente efica" pero esa eficacia nace desde el momento en $ue el acto administrativo se notific al particular interesado. (ntes de ello, el acto ser. efica" para la (dministracin, pero no para el particular $ue no tiene conocimiento del mismo. 1abe se=alar tambi*n $ue si el acto concediera derechos a particulares, la eficacia comen"ar'a desde el momento de la aceptacin del acto para *stos. (s' en el nombramiento de un funcionario p-blico, los derechos de *ste surgen desde el momento en $ue asume el cargo % es, en consecuencia, a partir de ese momento cuando el acto es efica".
>

)a voluntad no est. contemplada en la le% 1?.65?, como un elemento espec'fico. (lgunos autores la consideran como la reunin de elementos subjetivos (intelectivos del rgano) del funcionario % objetivos (procesales) del legislador (9romi pag. 1 6), pero esto podr'a ser propio, o estar incluido en el sujeto % en la forma, respectivamente, otros, por ejemplo, no consideran a la voluntad como un elemento del acto fundament.ndose en $ue no contribu%e en su forma (9ie" pag. BB).

ACTO ADMINISTRATIVO -

)os caracteres del acto administrativo, son los siguientes+ a* P(E%UNC'0N DE #EG'T'$'D&D Consideraciones /enerales

Es la suposicin de $ue el acto fue emitido conforme a derecho, dictado en armon'a con el ordenamiento jur'dico. Es una resultante de la juridicidad con $ue se mueve la actividad estatal. )a legalidad justifica % avala la valide" de los actos administrativos, por eso crea la presuncin de $ue son legales, es decir, se los presume v.lidos % $ue respetan las normas $ue regulan su produccin. /odo acto administrativo $ue sea perfecto % efica" se presume leg'timo, vale decir $ue ha sido dictado de acuerdo con el ordenamiento jur'dico vigente. &i en el acto administrativo se encuentran todos los elementos necesarios para $ue sean posibles las consecuencias jur'dicas correspondientes, puede considerarse $ue el acto es leg'timo con relacin a la le% % v.lido con relacin a las consecuencias $ue debe producir. Es la presuncin de valide" del acto administrativo mientras su posible nulidad no ha%a sido declarada por autoridad competente. )a presuncin de legitimidad importa, en sustancia, una presuncin de regularidad del acto, tambi*n llamada presuncin de legalidad, de valide", de juridicidad, o pretensin de legitimidad. &eg-n algunos autores la presuncin de legalidad comprende la legitimidad % el m*rito. )os actos administrativos, por serlo, tienen a su favor la presuncin de constituir el ejercicio leg'timo de la autoridad administrativa %, por consiguiente, toda invocacin de nulidad contra ellos debe ser necesariamente alegada % probada en juicio, s' sucede cuando se han desconocido o vulnerado principios de derecho p-blico o garant'as individuales. -undamentos , car1cter

)as ra"ones $ue fundamentan la presuncin de legitimidad de los actos administrativo son de orden formal % de orden sustancial. 1* -undamentos formales , sustanciales. )a doctrina se=ala $ue el fundamento de la presuncin de legitimidad radica en las garant'as sujetivas % objetivas $ue preceden a la emanacin de los actos administrativos, % $ue fundan formalmente la presuncin. Este argumento se impone indiscutidamente con la sancin de las le%es de procedimiento administrativo $ue regulan org.nicamente los procedimientos % re$uisitos del acto, en suma, el origen, preparacin % emisin de la voluntad administrativa. En el orden sustancial, slo la ley es fuente de la presuncin de legitimidad. En consecuencia, con la consagracin normativa de la presuncin de legitimidad se disipan todas las posibles dudas interpretativas. (dem.s, la presuncin de legitimidad de los actos administrativos deriva del principio de interpretacin constitucional $ue consagra la presuncin de valide" de los actos estatales, hace reposar la presuncin de legitimidad tambi*n en la ausencia de vicios graves % manifiestos o patentes. "* Car1cter. )a presuncin de legitimidad indiscutiblemente se caracteri"a por ser una presuncin legal relativa, provisoria, transitoria, calificada cl.sicamente como presuncin iuris tantum8, $ue puede ser desvirtuada por el interesado demostrando $ue el acto viola el orden jur'dico. 0or lo tanto, no es un valor consagrado, absoluto, menos aun indiscutible ( por ello se la califica como presuncin), iuris et de iure, sino $ue es un juicio hipot*tico, $ue puede ser invertido acreditando $ue el acto tiene ilegitimidad.
@

)a presuncin iuris tantum, implica la suposicin de una cosa, hasta tanto no se alegue % pruebe en contrario (a$u' pertenece la presuncin del acto administrativo). Cientras $ue la presuncin iuris et de iure, es a$uella $ue no puede ser probada en contrario.

ACTO ADMINISTRATIVO -

)a presuncin de legitimidad no es un medio de prueba, ata=e a la carga de la prueba % fija una regla de inversin de la carga probatoria. (nte los actos absolutamente nulos, no hace falta acreditar la ilegitimidad, por$ue ellos no tienen presuncin de legitimidad. Efectos de la presuncin de le/itimidad )a presuncin de legitimidad produce los siguientes efectos jur'dicos+ 1* #a le/itimidad no necesita declaracin. )a legitimidad de los actos administrativos no necesita ser declarada por la autoridad judicial o administrativa. &e tiene a su favor la presuncin legal. ( consecuencia de esta presuncin ha% una igualacin provisoria de los actos leg'timos e ileg'timos, anulables % nulos $ue carecen de vicios graves % manifiestos, pues los actos viciados go"an de una vigencia precaria, mientras no sean revocados o anulados. "* &nulacin slo a peticin de parte. )a nulidad de los actos administrativos no puede declarase de oficio por los jueces, salvo los casos de ine!istencia, en los $ue, por otra parte, el acto no se presume leg'timo. .* Necesidad de ale/ar la ile/itimidad. El administrado debe peticionar, invocar o alegar la ilegitimidad en el caso de $ue *sta e!ista. 9ebe cuestionarla por las v'as procesales idneas $ue la le% autori"a, en sede administrativa, con los recursos % reclamos administrativos o en sede judicial, con las acciones procesales administrativas. 2* Necesidad de pro+ar la ile/itimidad. )a prueba de la ilegitimidad $ueda reducida a los actos anulables, no a los nulos de nulidad absoluta e insanable, $ue est.n e!cluidos de la presuncin de legitimidad. Entonces, si no se los presume leg'timos no ha% por $u* probar $ue realmente no lo son. &lcance de la presuncin de le/itimidad

1. &lcance sujetivo. 1uando hablamos del alcance sujetivo, nos referimos a todas a$uella personas a las cuales el acto afecta % no invocan su ilegitimidad. ( ellos justamente les alcan"a la presuncin de legitimidad. 0ero, a la inversa, el $ue alega la ilegitimidad $ueda e!ento de este alcance subjetivo. ". &lcance o+jetivo. En el alcance objetivo tenemos $ue distinguir $ue actos administrativos se presumen leg'timos. &lo los actos administrativos v.lidos % los anulables (nulos relativos) se presumen leg'timos. )os actos administrativos ine!istentes o los nulos absolutamente no se presumen leg'timos. +* E3ECUTO('ED&D Consideraciones /enerales

El acto administrativo una ve" perfeccionado produce todos sus efectos, debe cumplirse o ejecutarse, es decir $ue es obligatorio (car.cter de 4ejecutividad5?), tomando a$uella como caracter'stica aparte de su eventual ejecutoriedad, la $ue tendr. slo cuando el sujeto en funcin
?

(lgunos autores consideran a la ejecutividad (la obligatoriedad, el derecho a la e!igibilidad % el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificacin), como un car.cter del acto administrativo, pero *sta puede tomarse como un re$uisito previo para su ejecucin posterior por parte de la (dministracin % no como un car.cter por si mismo, %a $ue la obligatoriedad le es propia al acto administrativo. D sea $ue el acto debe ser respetado por todos como v.lido mientras subsista su vigencia.

ACTO ADMINISTRATIVO -

administrativa tenga otorgados por el orden jur'dico, en forma e!presa o ra"onablemente impl'cita, los medios para hacerlo cumplir *l mismo por la coercin. 0ero no debe confundirse la ejecutividad con la ejecutoriedad $ue, si bien, son caracter'sticas permanentes del acto administrativo, no siempre *ste es susceptible de ejecucin, % tendr. ejecutoriedad -nicamente en la medida en $ue el ordenamiento jur'dico lo estable"ca en forma e!presa o ra"onablemente impl'cita, pero, como se ver. m.s adelante esto no es sino el fundamento b.sico de la ejecutoriedad. Entonces, la ejecutoriedad se define como la posibilidad de la Administracin de ejecutar el acto por s misma, incluso en caso de resistencia abierta o pasiva de las personas afectadas, pudiendo acudir en tal caso a diversas medidas de coercin. 0artiendo de la concepcin de $ue el poder del Estado es uno % -nico, no podemos negar a la (dministracin la capacidad para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de $ue el rgano judicial recono"ca su derecho % la habilite a ejecutarlos. )a ejecutoriedad es un elemento inescindible del poder. )a ejecutoriedad es un car.cter esencial de la actividad administrativa, $ue se manifiesta en algunas categor'as o clases de actos % en otros no, dependiendo esto -ltimo del objeto % la finalidad del acto administrativo. -undamento de la ejecutoriedad

El fundamento -ltimo de la ejecutoriedad lo encontramos en la relacin dialgica de mando % obediencia de prerrogativa % garant'a, por lo cual el contenido % alcance de la ejecutoriedad depender. del ordenamiento pol'tico#institucional $ue le sirve de sustento. El ordenamiento jur'dico reconoce a la autoridad el privilegio o la prerrogativa de obtener el cumplimiento del acto administrativo sin recurrir al rgano judicial. Esto es as' por$ue previamente atribu% al rgano ejecutivo la competencia para mandar, ejecutar o administrar, competencia imposible de imaginar si la consiguiente fuer"a para hacer cumplir u obtener, en -ltima instancia, la ejecucin coactiva del acto administrativo. (l mismo tiempo $ue reconoce la prerrogativa al Estado, reconoce la garant'a al administrado, a trav*s de la figura de la suspensin del acto administrativo. &ostener $ue el t'tulo o derecho de la (dministracin % la posibilidad de obtener su cumplimiento debe ser sometido al rgano judicial, significa subordinar el rgano ejecutivo al judicial, lo cual no condice con nuestro ordenamiento jur'dico, $ue establece el e$uilibrio % la igualdad de los rganos $ue ejercen el poder pol'tico. )a presuncin de legitimidad avala la ejecutoriedad, pero a la ve" la limita, dado $ue slo son ejecutorios a$uellos actos $ue la (dministracin puede ejecutar por ella misma, dentro de la categor'a gen*rica de regulares. )a ejecutoriedad da por sobreentendida la ejecutividad % a su ve" la ejecutividad presupone la presuncin de legitimidad. 0ara $ue un acto administrativo sea ejecutorio, tiene $ue tratarse de un acto presumiblemente v.lido, $ue go"a de presuncin de legitimidad % ejecutividad % ha%a sido notificado. )a ejecucin administrativa no podr. ser anterior a la notificacin del acto. El acto debe ser comunicado al interesado, para $ue tenga conocimiento legal de *l . )a notificacin debe reali"arse por medio idneo para $ue el acto ad$uiera eficacia. 0or -ltimo, debe ser factible f'sica % jur'dicamente su ejecucin. (s', no pueden ser ejecutorios actos a los $ue les falta posibilidad pr.ctica de ejecucin, sean suspendidos en su ejecucin o est*n sujetos a homologacin o aprobacin. Efectos )os principales efectos son dos+

ACTO ADMINISTRATIVO -

10

1* (ccin a del rgano judicial para conocer la legitimidad del acto. El obligado a cumplir el acto debe reali"arlo si *ste no tiene vicios de ilegitimidad manifiesta. 0osteriormente podr. iniciar la accin judicial demandando la anulacin del acto. 1uando la ilegitimidad no es manifiesta, el afectado tambi*n deber. demandar la nulidad del acto probando los vicios $ue lo afectan. "* En caso $ue el derecho positivo lo autorice, la (dministracin podr. efectuar la ejecucin coactiva del acto por medio de los agentes administrativos. (s' en el supuesto de cierre de establecimientos por infracciones previstas por la le%. $edios de ejecutoriedad

)os medios de ejecutoriedad, de $ue se vale la (dministracin son coercitivos, en tanto suponen la coercin para obligar al administrado a $ue cumpla el acto o $ue lo ejecute (ejecucin espont.nea), pudiendo la (dministracin ejecutarlo por s' misma en caso de incumplimiento del administrado remiso o cuando *ste se niegue a ejecutarlo (ejecucin for"osa). Estos medios son+ ocupacin, ejecucin sobre bienes, ejecucin de oficio, coercin directa % coercin indirecta. En una palabra, la ejecucin del acto puede ser espont.nea o for"osa. )a ejecucin es espont.nea cuando el administrado, ante los medios coercitivos $ue influ%en de manera determinante en su voluntad, ejecuta el acto. )a ejecucin es for"osa cuando, fracasada la ejecucin espont.nea, la (dministracin ejecuta por s' el acto, o lo hace ejecutar por terceros, en subsidio con cargo al administrado remiso. c* E%T&6'#'D&D Consideraciones /enerales

1on la e!presin estabilidad se $uiere significar $ue el mismo sujeto en funcin administrativa no pueda <d.ndose las circunstancias< e!tinguir un acto administrativo, pero ello no impide $ue el acto pueda ser impugnado % eventualmente anulado por la justicia. )a estabilidad implica $ue un sujeto en funcin administrativa no puede e!tinguir por s' mismo ciertos actos por *l emitidos. Es la irrevocabilidad del acto por la propia (dministracin. Es la prohibicin de revocacin de los actos $ue crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una ve" $ue han sido notificados al interesado, salvo $ue se e!tinga o altere el acto en beneficio del interesado. En este sentido, si el acto administrativo le otorga a un individuo un derecho ad$uirido, % se notifica no puede ser revocado, a menos $ue otra parte $ue tenga inter*s en el asunto pida en tiempo % en forma la revocacin. )os actos son en principio ine!tinguibles en sede administrativa % slo impugnables por v'a de anulacin ante el rgano jurisdiccional. )a revocacin del acto administrativo es una medida e!cepcional. )a revocacin de actos notificados, se limita a los casos de irregularidades manifiestas. El poder auto#impugnativo de la (dministracin se reduce a consagrar la estabilidad $ue proh'be revocar actos administrativos regulares, $ue otorgan derechos subjetivos, una ve" $ue han sido notificados. (e7uisitos )os re$uisitos e!igidos para $ue la estabilidad e!ista son los siguientes+

ACTO ADMINISTRATIVO -

11

1* Que declare derec8os su+jetivos. /iene $ue tratarse de un acto administrativo $ue declare un derecho subjetivo, o sea una situacin jur'dica particulari"ada, individuali"ada, debida con e!clusividad por la (dministracin ante una norma $ue e!presamente predetermina esa conducta. 7o ha% estabilidad del acto $ue reconoce un inter*s leg'timo, o declara un simple inter*s, o crea deberes de los administrados frente a la (dministracin. )a estabilidad funciona a favor, no en contra del administrado. "* Que sea notificado. &e re$uiere tambi*n $ue el acto ha%a sido notificado al interesado, complet.ndose su proceso de formacin. El acto slo tiene plenitud cuando se lo hace saber al administrado. &lo all' se perfecciona t*cnicamente, antes no %, por lo tanto, no produc'a efectos jur'dicos. .* Que sea re/ular. El acto debe reunir las condiciones esenciales m'nimas de e!istencia % de valide". &e re$uiere $ue el procedimiento de formacin del acto sea regular, cumpliendo para ello con las normas del proceso, a menos en cuando a forma % competencia. (cto regular no significa for"osamente acto perfecto, sino acto presumiblemente v.lido, $ue, sin ser perfecto, puede ser estable e ine!tinguible en sede administrativa. Es un acto de legalidad aparente $ue tiene un cierto grado de valide". 2* Que no 8a,a le, 7ue autorice la revocacin. 9e no e!istir tal norma sigue imperando el principio de la estabilidad. Ana le% de orden p-blico puede producir v.lidamente una modificacin del status creando al amparo del acto administrativo, aun$ue surgir'a entonces la obligacin de indemni"ar al administrado afectado por la revocacin, m.s para $ue en tal supuesto proceda la revocacin , no basta una mera reglamentacin administrativa ulterior, ni tampoco cual$uier le%, debe tratarse espec'ficamente de una le% de orden p-blico $ue adem.s debe ser constitucional. &ccin de lesividad

Es una accin procesal administrativa $ue habilita a la (dministracin para impugnar, ante el rgano judicial competente, un acto administrativo irrevocable. 1onforma un proceso administrativo especial, entablado por la propia (dministracin, en demanda de $ue se anule un acto administrativo $ue declar derechos a favor de un particular, pero $ue es, adem.s de ilegal, lesivo a los intereses de la (dministracin. 2. C#&%'-'C&C'ON DE #O% &CTO% &D$'N'%T(&T')O% )os actos administrativos pueden clasificarse desde distintos puntos de vista, de acuerdo con la doctrina moderna. Esos puntos de vista no son e!clu%entes entre s', sino complementarios+ a* %e/9n la estructura del acto. 0ara algunos autores, los actos administrativos, pueden ser unilaterales o bilaterales, tanto en su formacin (si concurren al cacto las voluntades de uno o m.s sujetos de derecho), como en sus efectos (si acarrean derechos % deberes para una o m.s partes). Entonces+ Unilaterales. &on unilaterales la generalidad de los actos administrativos. &on las manifestaciones meramente unilaterales de la (dministracin $ue reali"a ella por su cuenta % por su sola voluntad.

ACTO ADMINISTRATIVO -

12

6ilaterales. 0ara $ue un acto administrativo pueda ser bilateral es necesario $ue la voluntad del particular u otro sujeto de derecho contribu%a a la formacin del acto, pero los efectos jur'dicos del mismo solo debe acarrear derechos % deberes para solo una de las partes, en caso contrario no encontrar'amos con una bilateralidad contractual, no de un acto administrativo.

+* %e/9n el alcance del acto con relacin a las personas. El rgano ejecutivo puede dictar una declaracin concreta o general. 9e all' $ue la doctrina distinga los actos $ue se dirijan a un sujeto o sujetos indeterminados de los $ue se dirijan a sujetos determinados. Entonces+ &ctos particulares. &on a$uellos actos administrativos dirigidos a una persona individuali"ada o individuali"able (tambi*n pueden denominarse concreto o especial). &ctos /enerales. &on los actos dirigidos a personas indeterminadas o indeterminables, es decir a todos a$uellos $ue se encuentran en una determinada situacin particular % -nica.

c* Por la ndole de la actividad 7ue ejerce la administracin. (e/lados. ($uellos actos $ue la (dministracin aparece estrictamente vinculada a la norma $ue al respecto contiene reglas $ue deben ser observadas. 9e tal modo los actos reglados o vinculados han de emitirse en m*rito a la norma $ue predeterminan % regulan. El ordenamiento le pauta estrictamente a la (dministracin cual es debe ser su comportamiento % la administracin debe seguir fielmente esa pauta legal. Discrecional. &on a$uellos actos en los $ue es voluntad del administrador el dictarlos o no. En ejercicio de la actividad discrecional, la (dministracin act-a con ma%or libertad, su conducta no est. determinada por normal legales sino por la finalidad legal a cumplir, tr.tese de una predeterminacin gen*rica de la conducta administrativa. En estos casos, la le% le deja a la (dministracin ciertas libertades, marc.ndoles la finalidad de la emisin del acto.

:. )'C'O% DE# &CTO &D$'N'%T(&T')O El acto administrativo tiene $ue satisfacer todos los re$uisitos relativos al objeto, competencia, voluntad % forma, % producirse con arreglo a las normas $ue regulan el procedimiento administrativo. )a e!clusin o ine!istencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total o parcial de ellos, e!presa o impl'citamente e!igidos por el orden jur'dico, constitu%en la frmala legislativa com-n, para definir los vicios del acto administrativo. a* Concepto &e entiende por vicios del acto administrativo a las faltas o defectos con $ue *ste aparece en el mundo del derecho % $ue, de acuerdo con el orden jur'dico vigente, lesionan la perfeccin del acto, en su valide" o en su eficacia, impidiendo su subsistencia o ejecucin. )a invalide" es la consecuencia jur'dica del acto viciado, en ra"n de los principios de legalidad, justicia % eficacia administrativa. (hora bien, la gravedad de la invalide" de un acto administrativo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesin $ue produ"ca en los intereses de los afectados % en el orden p-blico % jur'dico estatal. En otros t*rminos, el acto viciado es el $ue aparece en el mundo jur'dico por no haber cumplido los re$uisitos esenciales $ue ata=en a su e!istencia, valide" o eficacia. El defecto, vicio o irregularidad afecta al acto en la medida o magnitud del incumplimiento del re$uisito

ACTO ADMINISTRATIVO -

13

concretamente violado. )a consecuencia $ue ha% $ue asignar al acto viciado no depende de supuestos aprior'sticos, sino de la importancia $ue en cada caso tenga el vicio cometido. )as consecuencias de la violacin al orden jur'dico provoca la invalide" del acto determinando su ine!istencia, nulidad o anulabilidad. +* Clasificacin )os vicios de los actos administrativos se relacionan con los elementos de los mismos, por lo $ue habr. de considerarse los distintos vicios $ue pueden presentar estos elementos del acto administrativo. (l e!aminar cada uno de los vicios se habr. de decir si el acto afectado puede ser nulo de nulidad absoluta o de nulidad relativo, o ser un acto anulable de nulidad absoluta o nulidad relativa. El vicio del acto administrativo depende de la magnitud del incumplimiento del orden jur'dico vigente. &e agrega $ue no se podr. decir $ue el acto es nulo, anulable o ine!istente por$ue falta o est. viciado uno de los elementos esenciales del acto sino en base a la importancia $ue concretamente tenga en el caso el vicio de $ue se trate. )a valide" de un acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos re$uisitos esenciales, los elementos del acto, los cuales deben concurrir simult.neamente en la forma re$uerida por el ordenamiento jur'dico. Estando reunidos dichos re$uisitos el acto es perfecto+ v.lido % efica". )'C'O% (E#&T')O% & #& )O#UNT&D

En el campo del derecho administrativo los vicios $ue afectan a la voluntad son el error, el dolo % la violencia. &e sostiene $ue los vicios de la voluntad presentan una causal de invalide", cu%a fle!ibilidad como en general con todos los vicios del acto administrativo, deja un amplio margen de valoracin para el rgano $ue debe revisar el acto.1B a* Error. El acto administrativo es nulo de nulidad e insanable cuando la voluntad de la (dministracin resultara e!cluida por error esencial (le% 1?65?, art. 15 inc a), entendiendo por error a la ignorancia o falso conocimiento de la realidad, % si afecta a la persona o a alguno de los elementos del acto (causa, forma, contenido, etc.) *ste se denomina error esencial (por analog'a con el 9erecho 1ivil). (simismo el art'culo 16 de la le% 1?65? se refiere a los supuestos de anulabilidad como a$uellos en $ue el vicio no llega a impedir la e!istencia de alguno de los elementos del acto. &e piensa $ue para calificar el tipo de nulidad $ue tenga el acto administrativo viciado por error habr. $ue estudiar los elementos esenciales del acto $ue fueran afectados. +* Dolo o fraude. El dolo consiste en toda asercin de lo $ue es falso o disimulacin de la verdadero, cual$uier artificio o astucia $ue se emplee con este fin, seg-n el 9erecho 1ivil. El dolo en el 9erecho 0-blico e!istir. cuando se tengan por e!istentes hechos o antecedentes ine!istentes o falsos. En el dictado del acto administrativo, el funcionario administrativo puede actuar con dolo, pero puede ocurrir tambi*n $ue el particular, a los efectos de $ue la (dministracin dicte el acto, utilice procedimientos dolosos. 4uiere decir $ue tanto los funcionarios como los particulares pueden incurrir en dolo en forma asilada o concurrente en la sancin de una acto administrativo.

1B

(utores como 9romi % &armiento 2arc'a, clasifican a los vicios del acto administrativo como+ mu% graves, graves, leves % mu% leves, no afectando este -ltimo la valide" del acto. (firman $ue la ine!istencia corresponde al vicio mu% grave, la nulidad al vicio grave, % la anulabilidad al vicio leve. &in embargo, estas clasificaciones no son r'gidas, prefiri*ndose la %a e!puesta.

ACTO ADMINISTRATIVO -

14

0ara $ue el dolo pueda ocasionar la invalide" del acto administrativo debe ser grave % determinante de la accin del agente. &ea $ue el dolo fuera propio del agente o del particular o de ambos, el acto administrativo resultar. de nulidad absoluta. El dolo difiere del error por$ue no es casual sino efecto del enga=o de un tercero, circunstancia $ue puede traer aparejada responsabilidad para $uien us el enga=o. c* )iolencia o intimidacin. )a violencia puede ejercerse sobre el funcionario % ser f'sica o moral, aun cuando esta -ltima va acompa=ada de actitudes $ue pueden hacer presumir una violencia f'sica. &i se tratara de violencia f'sica ejercida sobre el funcionario para $ue dictara el acto en forma tal $ue a$u*l se convirtiere en un mero instrumento de la voluntad coactivamente impuesta por otro sujeto, el acto ser'a nulo de nulidad absoluta. /anto en los supuestos de violencia f'sica como de violencia moral ejercida sobre el funcionario, el acto $ue resultara estar'a afectado de nulidad absoluta si, a causa de ello, la voluntad de la (dministracin ha $uedado e!cluida. d* #a simulacin. )a simulacin tiene lugar cuando se encubre el car.cter jur'dico de un acto bajo la apariencia de otro. 0ero la simulacin no es un vicio de la voluntad. )a simulacin constitu%e un vicio autnomo, pues se pueden afectar los elementos esenciales del acto administrativo, por ejemplo el objeto, $ue tiene $ue ser l'cito % cierto. El acto administrativo simulado es nulo. El acto afectado por un vicio de simulacin absoluta (se celebra un acto $ue nada tiene de real), es un acto administrativo de nulidad absoluta e insanable, mientras $ue el acto afectado por un simulacin relativa (se emplea para dar a un acto jur'dico una apariencia $ue oculta su verdadero car.cter), tiene una nulidad relativa % por consiguiente susceptible de saneamiento. )'C'O% (E#&T')O% &# %U3ETO

Ea se dijo $ue el acto administrativo es una declaracin unilateral de voluntad % en consecuencia el autor del acto es el funcionario (como rgano estatal). Este puede ser considerado como tal % estudiar si tiene o no atribuciones para dictar el acto, es decir, si es o no competente. (simismo, puede consider.rsele tambi*n como persona privada $ue es % estudiar desde este punto de vista su capacidad. a* CO$PETENC'&. )a competencia debe ser estudiada en ra"n de la materia, de territorio o de grado. Entonces la incompetencia debe ser encarada desde los tres supuestos+ 1. 'ncompetencia en ra;n de materia. El rgano administrativo debe reali"ar las funciones $ue espec'ficamente le competen, es decir, debe actuar dentro de la esfera de competencia $ue le corresponde. 0uede ocurrir $ue el rgano administrativo e!ceda su competencia invadiendo la de los otros rganos, o $ue invada la esfera de competencia de un rgano $ue no forma parte de su pir.mide jer.r$uica. ". 'ncompetencia por ra;n de /rado. En la escala jer.r$uica, el inferior no puede dictar un acto $ue sea de la competencia del superior ni el superior dictar, en principio, alguno $ue fuera de la e!clusiva competencia del inferior. &alvo $ue la delegacin o sustitucin estuvieran permitidas, el acto es nulo de nulidad absoluta % adem.s insanable. &i la delegacin no ha sido dispuesta % el funcionario ha ejercido la competencia delegable pero no delegada concretamente, el acto ser. anulable % por lo tanto subsanable mediante la ratificacin. El acto $ue dicta el superior jer.r$uico en materia propia del inferior, siempre % cuando no se le hubieses atribuido e!clusivamente a este -ltimo, ser'a v.lido.

ACTO ADMINISTRATIVO -

15

.. 'ncompetencia por ra;n de territorio. )a incompetencia territorial se produce si el rgano o la entidad actuante e!cede el .mbito en el cual debe ejercer su competencia. )a le% 1?65? declara acto nulo de nulidad absoluta e insanable el $ue fuera dictado mediando incompetencia en ra"n de territorio (art. 15 inc b). 2. 'ncompetencia por ra;n de tiempo. &e pueden presentar dos situaciones en $ue el rgano administrativo es incompetente por ra"n de tiempo. 1asos en $ue el agente decida antes del tiempo en $ue su decisin hubiera sido v.lidamente posible. &upuesto en $ue el agente toma su decisin despu*s del tiempo en el cual ella puede haber sido v.lidamente tomada. +* C&P&C'D&D. Es procedente ahora, considerar al funcionario como persona privada % e!aminar, desde este punto de vista, si tiene o no capacidad para dictar el acto. 1omo el acto administrativo es unilateral habr. $ue considerar solamente la capacidad de la persona f'sica $ue dict el acto, pero $ue en general no ser. de inter*s estudiar la capacidad del particular destinatario del mismo, %a $ue el vicio en este caso estar. en el objeto. 1onviene, entonces, tratar el problema de la capacidad referida al funcionario como persona f'sica, $ue constitu%e uno de los elementos del rgano. &i el funcionario $ue dicta el acto, fuera incapa" de derecho (demente por ejemplo), es un acto nulo de nulidad absoluta. /ampoco se cree $ue pueda ser v.lido el acto $ue dicte un funcionario afectado de incapacidad de hecho (por ejemplo menor de edad). En materia de capacidad se aplicar.n las disposiciones del 1digo 1ivil con las modificaciones $ue estable"ca el ordenamiento administrativo. )'C'O% EN E# O63ETO

En el campo del derecho p-blico, la le% 1?65? se=ala $ue el objeto debe ser cierto % f'sica % jur'dicamente posible, si el acto tuviera un objeto $ue no fuera cierto o se tratara de actos $ue no fueran f'sica % jur'dicamente posibles, el acto ser'a nulo de nulidad absoluta, %a $ue se habr'a violado el derecho positivo $ue as' lo establece, afectando el orden jur'dico administrativo. )'C'O% EN #& C&U%&

1uando nos referimos a la causa se dijo $ue eran los antecedentes de hecho % derecho $ue hab'a de considerar la (dministracin para dictar el acto. 7aturalmente $ue un vicio de la causa afectar'a la valide" del acto, si este se hubiera dictado prescindiendo de los hechos $ue habr'an de darle origen o se fundara en hechos ine!istentes. &i los hechos invocados para dictar el acto no e!istieran o fueran falsos o el derecho invocado tampoco e!istiera, el acto ser'a nulo de nulidad absoluta. &i la (dministracin hubiera efectuado una errnea apreciacin de los hechos $ue forman la causa del acto, el acto ser'a anulable de nulidad relativa, si tal errnea apreciacin no impide la e!istencia de este elemento. )'C'O% EN #& -O($&

:ecordemos $ue la forma comprende todo lo relativo a la formacin del acto, a su e!teriori"acin % a su comunicacin a los interesados. 0ara estudiar los vicios en la forma nos hemos de referir en primer lugar a los vicios del procedimiento $ue se emplea para la formacin del acto. )uego a los vicios incurridos en la e!teriori"acin del acto % por -ltimo a los $ue pudieran ocurrir con respecto a la comunicacin a los particulares+ a* P(OCED'$'ENTO. Es necesario tener en cuenta la legislacin positiva imperante. &i no hubiera legislacin en materia del procedimiento administrativo para la formacin del acto,

ACTO ADMINISTRATIVO -

16

evidentemente se aplicar'an pr.cticas administrativas $ue podr'an modificarse en transcurso del tiempo. &i el procedimiento est. reglado (en nuestro caso por la le% 1?.65? 11), es lgico pensar $ue en la formacin del acto deber.n observarse las reglas de procedimiento $ue establece el derecho positivo, donde la violacin a esas reglas dar. lugar a un acto viciado. 0ero es posible $ue el vicio sea leve % entonces el acto estar. afectado de nulidad relativa % por lo tanto sanable. C.s si el vicio fuera grave % afectara el orden jur'dico por violarse formas esenciales, el acto nacer'a con vicio de nulidad absoluta % en consecuencia no podr. sanearse. +* E<TE('O('=&C'0N. El derecho positivo puede fijar el modo en $ue se efect-e la e!teriori"acin. )a le% 1?.65? indica $ue el acto administrativo se e!teriori"ar. por escrito, indicar. el lugar % fecha en $ue se dicte % contendr. la firma de la autoridad $ue lo emita, slo por e!cepcin, si las circunstancias lo permitieran, podr. utili"arse una forma distinta. 0or lo tanto la falta absoluta de la forma e!igida por la le% para su e!teriori"acin, trae aparejada la nulidad absoluta del mismo, mientras $ue la irregularidad en su emisin traer'a como consecuencia una nulidad susceptible de saneamiento. c* CO$UN'C&C'0N & #O% 'NTE(E%&DO%. Esto es la eficacia del acto. Ella puede efectuarse por dos formas+ la publicacin % la notificacin sin las cuales carecen de eficacia. )a publicacin se refiere a actos de contenido general como lo reglamentos % se efect-a mediante su insercin en un bolet'n oficial o su colocacin en lugar visible ase$uible al p-blico. )a notificacin se refiere al acto administrativo, sin cu%o re$uisito *ste aun$ue v.lido, no produce efectos jur'dicos. >. E<T'NC'0N DE #O% &CTO% &D$'N'%T(&T')O% )a e!tincin del acto administrativo implica su retiro el mundo jur'dico sea por circunstancias no consideradas ni advertidas en el momento de la emisin del acto o por$ue el acto est. viciado, por cu%a ra"n corresponde hacerlo, sea por$ue el acto es inoportuno, vale decir contrario al inter*s p-blico. ( su ve", ha% $ue distinguir entre e!tincin % suspensin de los efectos jur'dicos del acto administrativo. )a cesacin definitiva implica la e!tincin, la cesacin provisoria importa la suspensin. )a e!tincin traduce un decaimiento definitivo % final en las consecuencias jur'dicas del acto, la suspensin, por su parte, no puede ser indefinitiva, pues ello importar'a una e!tincin encubierta del acto. El acto administrativo se e!tingue por+ 1* Cumplimiento del o+jeto1 . El acto se e!tingue cuando lo $ue ha dispuesto ha sido cumplido o por desaparicin del objeto, con lo cual se produce la e!tincin del acto. "* 'mposi+ilidad de 8ec8o so+reviniente. 1onsiste en la imposibilidad f'sica o jur'dica de cumplir con el objeto del acto. )os casos en $ue se torna imposible el cumplimiento f'sico o jur'dico del acto son+ por muerte o desaparicin de una persona a la cual el acto otorg un derecho o impuso un deber, siempre $ue la le% no determine $ue *stos son transferibles a sus herederos, por falta del sustrato material $ue posibilite el cumplimiento del acto %, por falta de sustrato jur'dico o un cambio de la situacin jur'dica de las cosas o personas a las cuales se dirig'a el acto.
11

0ara todos los casos en $ue mencionamos la le% 1?.65? de procedimiento administrativo, remitimos a su te!to incluido con el presente trabajo. 1 0uede entenderse $ue al hablar del cumplimiento del objeto del acto administrativo, no se habla de e!tincin pues el acto %a ha surtido sus efectos.

ACTO ADMINISTRATIVO -

17

.* E!piracin del pla;o. Es decir, cumplimiento del t*rmino cuando el objeto del acto determina $ue *ste producir. sus efectos jur'dicos durante un pla"o determinado, transcurrido el cual se e!tinguir. el acto. 2* &caecimiento de una condicin resolutoria. En general, la doctrina admite la posibilidad de $ue un acto administrativo est* sujeto a condicin resolutoria no as' a condicin suspensiva por la misma 'ndole del acto administrativo. 0or lo cual, en el caso de un acto sujeto a condicin resolutoria, cuando la condicin se cumple se e!tinguen los efectos jur'dicos % de su%o el acto. :* (enuncia. )a renuncia tiene lugar cuando el interesado manifiesta e!presamente su voluntad de declinar los derechos $ue el acto le acuerda % lo notifica a la autoridad. &lo pueden renunciarse a$uellos actos $ue otorgan derechos en beneficio del interesado. )os actos $ue crean obligaciones no son susceptibles de renuncia, pero si lo principal del acto fuera el otorgamiento de un derecho, aun$ue impusiera tambi*n alguna obligacin, ser'a viable la renuncia total, % si el acto, en igual medida, otorga derechos e impone obligaciones, pueden ser susceptibles de renuncia los primeros e!clusivamente. 7otificada la renuncia, se e!tingue el acto o el derecho al $ue se refiere, sin $uedar supeditada a la aceptacin de la autoridad. >* (ec8a;o. Fa% recha"o cuando el interesado manifiesta e!presamente su voluntad de no aceptar los derechos $ue el acto le acuerda. El recha"o se rige por las normas de la renuncia, con la e!cepcin de $ue sus efectos son retroactivos. 0ero la e!tincin en sentido limitado o estricto puede producirse por la (dministracin. )os supuestos en $ue esta e!tincin se produce son la caducidad y la revocacin. a* C&DUC'D&D13 En el supuesto $ue el acto administrativo otorgue derechos a los particulares % los someta al cumplimiento de obligaciones, si el administrado no cumple con *stas, la (dministracin puede declarar la caducidad del acto. )a caducidad, entonces, es una sancin $ue aplica la (dministracin por no haber cumplido el administrado con las obligaciones $ue le impon'a el acto % $ue eran correlativas a los derechos $ue obten'a del mismo. )a caducidad se aplica fundamentalmente en los contratos administrativos. 1omo la caducidad es una sancin por incumplimiento, su aplicacin debe ser limitada, debe tratarse de incumplimiento de obligaciones esenciales, debe ser grave % reiterado. (dem.s, el incumplimiento debe ser culpable % la sancin debe aplicarse previa una intimacin al interesado. 9eclarada la caducidad del acto, el interesado pierde los derechos $ue se le hubieran concedido. )a caducidad debe ser precedida por una intimacin previa al interesado para $ue cumpla con las obligaciones $ue surgen del acto. En esta materia, la le% 1?.65? establece $ue la (dministracin podr. declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliera las condiciones fijadas en el mismo, pero deber. mediar previa constitucin en mora % concesin de un pla"o suplementario ra"onable al efecto. &on re$uisitos b.sicos, entonces, para la procedencia de la caducidad del acto administrativo, los siguientes+

13

(lgunas opiniones no la consideran a esta como una forma de e!tincin del acto administrativo. &u contenido no debe confundirse con la revocacin, pues la diferencia entre ambos institutos radica en $ue la caducidad se re$uiere la imputacin de incumplimiento a t'tulo de dolo o culpa, como condicin de rescisin, mientras $ue la revocacin no obedece a un incumplimiento del administrado, sino a ra"ones internas (ilegitimidad) o e!ternas (inoportunidad) del acto.

ACTO ADMINISTRATIVO -

18

1* 'ncumplimiento. (dem.s de la mera configuracin objetiva del incumplimiento material doloso o culposo de las obligaciones a cargo del administrado, previa constitucin en mora % otorgamiento de un pla"o suplementario ra"onable. "* $ora. )a constitucin en mora es un recaudo formal previo $ue debe ser observado, debiendo acreditarse el atraso imputable al administrado en el cumplimiento de las obligaciones condicionantes. )a interpelacin al cumplimiento (re$uerimiento) viene a ser el mecanismo constitutivo de la mora. (dem.s, para $ue la mora ad$uiera relevancia jur'dica, es indispensable $ue dicha interpelacin ha%a sido, entre otras condiciones categrica % oportuna. .* Pla;os vencidos. /ambi*n ha% $ue observar un segundo recaudo, el otorgamiento de un pla"o suplementario ra"onable, pla"o *ste $ue guarda continuidad con el pla"o principal % debe ser fijado acorde con la magnitud de la obra, servicio o prestacin, % con los inconvenientes $ue deba superar el administrado para concluir con las ejecuciones a su cargo. +* (E)OC&C'ON &e la define diciendo $ue es el retiro unilateral de un acto v.lido % efica" por motivo sobreviniente, o de un acto irregular, sea $ue en ambos supuestos los actos hubieran emanado del ejercicio de facultades regladas o discrecionales de la (dministracin. Fabremos de distinguir la revocacin de la anulacin. &e podr. decir $ue la revocacin se produce por ra"ones de oportunidad mientras $ue la anulacin se produce por ra"ones de ilegitimidad, cuales$uiera fueran los rganos $ue la dispongan. /ambi*n se puede decir $ue se revoca el acto $ue naci v.lido % se anula el acto $ue naci inv.lido. En realidad, las dos teor'as fundamentales $ue reinan en esta materia distinguen la revocacin de la anulacin teniendo en cuenta+ a) el rgano $ue interviene, b) la causa de invalidacin. El primero podr'a ser llamado subjetivo % de acuerdo al mismo, la revocacin se refiere a la e!tincin del acto por motivo de legitimidad u oportunidad % por el mismo rgano $ue lo ha producido. )a anulacin configura el retiro del acto por ra"ones de legitimidad % por el rgano diverso al $ue le dio origen, el rgano judicial. En cuanto a la segunda teor'a, fija un criterio objetivo. 0rescinde del sujeto $ue hace la eliminacin % tiene en cuenta la causa % por ella se dice $ue revoca por ra"ones de m*rito % se invalida por ra"ones de legitimidad. 0uestos a decidir entre estas dos doctrinas nos inclinamos por la teor'a subjetiva. :esultar'a, entonces, $ue habr'a revocacin cuando el acto se elimina por al autoridad administrativa, %a sea por ra"ones de legitimidad, %a de oportunidad. E habr. anulacin cuando el acto se elimina por el rgano judicial % por ra"ones de legitimidad. &i se parte de la base $ue, la revocacin emanada de la (dministracin 0-blica, no es sino una aplicacin particular del poder gen*rico de su potestad de desarrollar su actividad jur'dica, se puede llegar a la conclusin de $ue la revocacin tiene los siguientes caracteres+ En primer lugar la irrenunciabilidad de la potestad de revocacin, caracter'stica $ue deriva lgicamente de la irrenunciabilidad de la competencia. En segundo lugar la intransmisibilidad de la potestad de revocar, $ue es tambi*n una consecuencia directa de la intransmisibilidad de la competencia. En tercer lugar la imprescriptibilidad de la potestad de revocacin, en m*rito a $ue no puede prescribirse por el no uso de las facultades jur'dicas $ue resultan de la competencia, salvo el caso de la revocacin por ra"ones de legitimidad en el supuesto de actos de nulidad relativa. )a revocacin es un acto administrativo unilateral. )a revocacin tiene por objeto eliminar los efectos del acto anterior % debe ser dictada, en principio, por la misma autoridad de la $ue eman el acto revocado.

ACTO ADMINISTRATIVO -

19

)a revocacin se funda en motivos de m*rito o legitimidad. )a revocacin debe ser motivada a-n cuando el acto $ue revoca no lo ha%a sido. )a revocacin debe referirse e!presamente al acto anterior, o sea a la situacin jur'dica $ue se propone e!tinguir.

1* (evocacin por ra;ones de oportunidad )a revocacin por ra"ones de oportunidad ocurre a los efectos de satisfacer lo m.s adecuadamente posible las e!igencias del inter*s p-blico. 0uede ocurrir $ue las circunstancias de hecho $ue se tuvieron en consideracin cuando se dict el acto hubieran cambiado en el transcurso del tiempo, % en consecuencia a los efectos de la mejor satisfaccin del inter*s p-blico, la (dministracin puede proceder a la revocacin del acto, dictando o no un nuevo acto $ue estuviera conforme con las circunstancias de hecho imperantes en ese momento. &e ha dicho $ue la revocacin por oportunidad es la $ue se efect-a como derogacin, modificacin o sustitucin de un acto administrativo, por$ue *ste pese a ser inicialmente regular o leg'timo, es decir legal % ra"onable, debido al cambio de circunstancias sobrevinientes, deja de ser oportuno, cesa de ser ajustado al inter*s o bien com-n p-blico %, como tal, se convierte en irra"onable para el futuro como t*cnica social % como injusto. )a le% 1?.65? se refiere a la revocacin de actos regulares por ra"n de oportunidad diciendo $ue tambi*n podr. ser revocado, modificado o sustituido el acto regular por ra"ones de oportunidad, m*rito o conveniencia, indemni"ando los perjuicios $ue causare a los interesados. Gale decir, entonces, $ue en m*rito de esta disposicin vigente en nuestro ordenamiento jur'dico, la (dministracin $uedar'a aparentemente facultada para revocar los actos regulares por ra"ones de oportunidad, siempre $ue indemnice al particular por los da=os $ue le hubiere causado. "* (evocacin por ra;ones de ile/itimidad En este supuesto la revocacin procede con respecto a los actos emitidos en contradiccin con el ordenamiento jur'dico vigente o en contravencin con los principios b.sicos sobre legitimidad. El acto es ileg'timo, tiene un vicio originario, naci contraviniendo el ordenamiento jur'dico vigente. /iene en consecuencia, un vicio cong*nito. An acto revocatorio por ra"ones de ilegitimidad deja sin efecto, total o parcialmente, el acto revocatorio. )a revocacin de un acto ileg'timo debe medirse considerando, por una parte, la seguridad jur'dica % por la otra, el imperio de la legalidad % de la buena fe. .* El acto de revocacin )a revocacin consiste, como dijimos, en eliminar un acto del mundo jur'dico % por consiguiente tambi*n los efectos producidos por el mismo acto con el objeto de volver a la situacin jur'dica anterior. 0ero la revocacin no puede considerarse como una simple cesacin del $uerer de parte de la (dministracin, re$uiri*ndose en consecuencia, un nuevo % distinto acto volitivo dirigido a la eliminacin de los efectos del acto de volicin anterior. 0or ello el acto de revocacin tendr. una autonom'a propia, formal % sustancial a falta de la cual no podr. concebirse una verdadera e!plicacin de la actividad revocatoria. 1omo $ue el acto de revocacin produce efectos jur'dicos por s' solo, resulta de una aplicacin unilateral por parte de la (dministracin de su potestad con relacin a los administrados, se de oficio o a pedido de parte. El acto de revocacin tiene car.cter de un acto de control, %a $ue trata de eliminar la divergencia del acto revocado con una norma jur'dica o por ra"ones de oportunidad o conveniencia $ue hacen al m*rito del acto administrativo. 2* (evocacin total o parcial

ACTO ADMINISTRATIVO -

20

)a revocacin puede ser total o parcial. )a revocacin parcial ser. posible en tanto % en cuanto su objeto resulte compatible con el objeto o contenido del acto $ue se pretende revocar. Es una cuestin de hecho $ue debe resolverse en cada caso particular. &e sostiene $ue si el acto crea obligaciones % derechos para el administrado, la revocacin parcial no podr. referirse a los derechos dejando subsistentes las obligaciones, %a $ue tales derechos % obligaciones forman un todo -nico $ue hace imposible la revocacin parcial. ?. #O% @EC@O% &D$'N'%T(&T')O% )os hechos comportan un evento. En algunas circunstancias de este evento surgen efectos jur'dicos. Estos hechos ser'an jur'dicamente relevantes pero tambi*n e!isten hechos jur'dicamente irrelevantes para el 9erecho $ue ser'an a$uellos $ue, produci*ndose, no traen apareado el nacimiento de efectos jur'dicos. El hecho administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones t*cnicas o actuaciones f'sicas, ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa, productora de efectos jur'dicos directos o indirectos. &e diferencia del acto administrativo, puesto $ue importa un hacer material, operacin t*cnica o actuacin f'sica de un ente p-blico en ejercicio de la funcin administrativa, en tanto $ue el acto administrativo significa siempre una declaracin de voluntad. 7os referimos en lo $ue sigue a los comportamientos materiales de la (dministracin p-blica. En muchas oportunidades la actividad de la (dministracin no se agota n el formulacin de los actos administrativos sino $ue e!ige una operacin material de car.cter administrativo $ue sirve para la ejecucin del acto. )a ejecucin material del acto administrativo comporta un hecho administrativo. 0uede ocurrir $ue, en algunas oportunidad, la (dministracin act-e sin $ue e!ista previamente el acto como declaracin de voluntad. )os hechos administrativos son reali"ados por la (dministracin con objeto de obtener un determinado resultado. En algunos supuestos, los hechos administrativos traen apareados para la (dministracin resultados $ue no han tenido a la vista cuando se reali". 0ara concluir la diferenciacin entre hecho % acto administrativo, diremos $ue el hecho administrativo es un comportamiento, mientras $ue el acto administrativo implica, una declaracin de voluntad $ue va a producir efectos jur'dicos directos. Fabr., entonces, una distincin clara entre lo $ue es el acto % lo $ue es el hecho. 0ero, adem.s, contra los actos $ue afecten los derechos subjetivos o los intereses leg'timos de los particulares, *stos pueden iniciar recurso en v'a administrativa mientras $ue los hechos no son, en principio, susceptibles de tal v'a de impugnacin, %a $ue no traducen e!pl'citamente la voluntad del Estado.