PBLICO

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

POLITICA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS

PERFIL

De conformidad con la Poltica de Acceso a Informacin, el presente documento est sujeto a divulgacin pblica.

POLTICA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS I. ANTECEDENTES Y ALCANCE DE LA APLICACIN DE LA POLTICA 1.1 El presente documento presenta una propuesta de Poltica de Servicios Pblicos Domiciliarios (Poltica) que ha sido diseada en el marco del Documento GN-2670-1. Dicho documento establece el compromiso de elaborar y someter a consideracin del Directorio Ejecutivo del Banco una poltica intersectorial revisada bajo el ttulo: Servicios Pblicos Domiciliarios. En consecuencia, el documento de poltica que se propone tiene por propsito reemplazar la Poltica de Servicios Pblicos Domiciliarios actualmente en vigencia (PSPD - Documento OP-708, de julio de 1996). Los servicios pblicos domiciliarios alcanzados por esta Poltica incluyen los de energa elctrica, gas natural, agua y saneamiento, residuos slidos y servicios de telecomunicaciones. El mbito de aplicacin de la Poltica se extiende a los programas de financiamiento operacionales tanto de sector pblico como privado (reembolsables y no reembolsables; con y sin garanta soberana) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). Consistencia con polticas de salvaguardia. El Banco aplicar esta Poltica de conformidad con sus polticas de salvaguardia, incluyendo, entre otras, la Poltica Operativa sobre Pueblos Indgenas (OP-765), la Poltica de Medio Ambiente y Cumplimiento de Salvaguardias (OP-703), la Poltica Operativa sobre Reasentamiento Involuntario (OP-710), la Poltica Operativa sobre Igualdad de Gnero en el Desarrollo (OP-761) y la Poltica sobre Gestin del Riesgo de Desastres (OP-704). II. OBJETIVO 2.1 El objetivo de esta Poltica es guiar las acciones del Banco para fomentar el acceso universal e incrementar la eficiencia y la calidad en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, en condiciones econmicamente asequibles y sostenibles, para que contribuyan al proceso de desarrollo econmico con inclusin social. La promocin del acceso y el incremento de la eficiencia y calidad de los servicios pblicos requerir que las acciones del Banco estn orientadas a: a. Fomentar el acceso al servicio a toda la poblacin, incluyendo las comunidades y los grupos ms desfavorecidos, tanto en el mbito urbano como rural.

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2.2

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b.

Suministrar un servicio en condiciones de confiabilidad y calidad adecuada, procurando que el servicio que se provea al usuario cumpla con normas de calidad mnimas que sean viables y consistentes con un anlisis de costo-beneficio, de acuerdo a la naturaleza del servicio y las condiciones de suministro. Suministrar un servicio en condiciones de eficiencia desde el punto de vista de la oferta, buscando proveer los servicios con los menores costos posibles. Generar incentivos a la demanda de los servicios para que los usuarios hagan un uso de los servicios compatible con su sostenibilidad econmica, financiera y ambiental.

c.

d.

2.3

El alcance de la sostenibilidad de los servicios pblicos domiciliarios se promover en funcin de tres pilares: a. Sostenibilidad financiera: procurando que se cuente con suficientes ingresos por la prestacin del servicio al usuario, los aportes de la comunidad y los aportes directos del gobierno que permitan cubrir los costos eficientes de prestacin del servicio. Sostenibilidad ambiental: apoyando a que la seleccin, ejecucin, operacin y mantenimiento de los proyectos para prestar el servicio cumplan con las salvaguardias ambientales del Banco. Sostenibilidad social: contribuyendo a mejorar el acceso al servicio para todos, sin discriminacin, y previendo mecanismos de consulta con la comunidad sobre los aspectos relevantes de la provisin del servicio. III. PRINCIPIOS

b.

c.

3.1 3.2

La Poltica se sustenta sobre los siguientes principios que orientarn el diseo y la supervisin de las operaciones del Banco: Apoyar a los pases para atender las necesidades bsicas de acceso. La ampliacin del acceso a servicios pblicos domiciliarios a precios asequibles es una necesidad en la regin, especialmente en los pases con menor grado de desarrollo y en las reas rurales de todos los pases. El acceso a los servicios domiciliarios bsicos es esencial para contribuir al proceso de reduccin de la pobreza y promover un desarrollo incluyente. El Banco apoyar, especialmente, el desarrollo de esquemas modernos, sostenibles y universales para atender a los segmentos ms necesitados de la poblacin, tanto rural como urbana. Las mejoras continuas en la gobernanza de los servicios pblicos domiciliarios sern claves para incrementar la eficiencia en la provisin de servicios y proteger satisfactoriamente los intereses de los usuarios. La

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Poltica sostiene que la gobernanza para la toma de decisiones en la gestin de los servicios pblicos domiciliarios, as como el marco normativo y/o regulatorio que los reglamenta y supervisa son los principales factores determinantes de su desempeo, calidad y sostenibilidad. Para ello es necesario: a. Promover la integridad, la transparencia y la rendicin de cuentas. Las operaciones financiadas por el Banco impulsarn los arreglos institucionales bsicos para que los pases de la regin adopten medidas que promuevan la integridad y aumenten la transparencia en la provisin de servicios pblicos domiciliarios, con el objetivo de mejorar la rendicin de cuentas y fortalecer el cumplimiento de los derechos de los usuarios. En virtud de ello el Banco har los mayores esfuerzos para que sus operaciones contribuyan al desarrollo de sistemas de buena gobernanza en los actores pblicos y privados. Adicionalmente, esta Poltica reconoce que la debilidad en la informacin estadstica pblica y la escasez de la informacin estadstica privada son factores que frecuentemente privan de adecuadas respuestas a preguntas bsicas sobre las necesidades de inversin en infraestructura, el desempeo de las empresas proveedoras de servicios o la estructura y evolucin de las tarifas. Por lo tanto, el Banco impulsar la transparencia focalizada, entendida sta como la adopcin de sistemas que permitan determinar las necesidades de informacin, la manera en que debe hacerse disponible y los mejores canales para distribuirla. Analizar las caractersticas e impactos de los subsidios. La operacin y financiamiento de los servicios abarcados por esta Poltica debera lograr la recuperacin de costos mediante tarifas a los usuarios. Sin embargo, esta Poltica reconoce que, ocasionalmente, la sostenibilidad financiera puede alcanzarse complementando los ingresos provenientes de las tarifas por la venta del servicio al usuario con aportes de la comunidad y aportes directos del gobierno. En situaciones en las que se otorguen subsidios, el Banco promover que su asignacin y utilizacin sean realizados de modo transparente y sujeto a mecanismos frecuentes y eficaces de rendicin de cuentas. Estos mecanismos incorporarn: i) anlisis de identificacin de fuentes y beneficiarios de los subsidios; y ii) anlisis de la incidencia distributiva de los subsidios. En los casos en los que se otorguen subsidios tarifarios el Banco impulsar su focalizacin en los grupos de menores ingresos. Adicionalmente, y en la medida de lo posible, el Banco apoyar a los pases para sustituir los subsidios tarifarios a los servicios pblicos por mecanismos de transferencias de ingresos ms directos y focalizados en los segmentos de la poblacin con menores ingresos. Separar funciones institucionales para mejorar la gobernanza sectorial. La experiencia indica que la organizacin sectorial ms efectiva para lograr el objetivo de esta Poltica es la separacin de las funciones de formulador de polticas, regulador del servicio y prestador del servicio. En este contexto la autoridad sectorial conserva la responsabilidad de formulacin de polticas, un organismo pblico dicta el rgimen reglamentario y se asigna a una

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c.

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entidad -pblica o privada- la responsabilidad de proveer el servicio. Esta Poltica reconoce que la organizacin sectorial no puede responder a un modelo nico, debiendo adaptarse a las particularidades de cada sector y pas. En varios pases de la regin la responsabilidad de la regulacin y provisin de los servicios pblicos domiciliarios reside en el mbito local (provincial o municipal). En estos casos, en los cuales no necesariamente es ptimo separar los roles de fijacin de polticas y regulacin, el Banco promover una regulacin homognea, con parmetros mnimos adecuados de calidad, principios para fijacin de tarifas, mecanismos de supervisin y control, y contribuir a desarrollar mecanismos institucionales que fortalezcan la debida gestin en el marco de la legislacin local. d. Establecer la estructura sectorial ms apropiada en el contexto de las caractersticas del servicio y los objetivos de Poltica. Esta Poltica reconoce que en los mercados en los cuales la tecnologa de produccin no exhibe las caractersticas propias de los monopolios naturales, la competencia tiene el potencial de aumentar la eficiencia productiva y la calidad del servicio. Adems de las caractersticas tecnolgicas y de mercado apropiadas, para que la competencia permita maximizar el bienestar de la sociedad deben existir instituciones que garanticen que estas ganancias de eficiencia se trasladen a los usuarios de los servicios. Sin embargo, la experiencia en procesos de reforma y cambios en la gestin muestra que el buen o mal desempeo de las entidades prestadoras de servicios pblicos domiciliarios no se explica necesariamente por el tipo de propiedad, sea sta pblica o privada, ni por la estructura del sector, sea monoplica o competitiva. Considerando la heterogeneidad en los mercados y servicios de la regin, esta Poltica no promueve una organizacin industrial sectorial nica para la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, destacando que independientemente del modelo de gestin utilizado, se debe contar con prcticas de buena gobernanza y con un marco regulador claro, predecible y estable que incentive la eficiencia y la inversin. En aquellos casos en los que los pases consideren que la competencia o la implementacin de asociaciones pblica-privadas son mecanismos idneos para promover la expansin de la oferta y calidad de los servicios pblicos domiciliarios, el Banco los asistir en la generacin de reglas y mecanismos que fomenten la participacin en igualdad de condiciones de las empresas. Independientemente de la estructura sectorial elegida por cada pas, el Banco brindar asistencia en el desarrollo de sistemas de informacin que permitan conocer la estructura y nivel de costos y tarifas en las todas las etapas de produccin de los servicios y para todos los usuarios. Fortalecer la gestin de la infraestructura afectada a la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios. Aumentar la oferta de infraestructura no siempre es la solucin ms eficiente para responder al crecimiento de la demanda de servicios pblicos. Es frecuente el diagnstico que induce a construir ms infraestructura antes que a propiciar un mejor uso y gestin de los activos existentes para aumentar la oferta y calidad de los servicios

e.

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pblicos domiciliarios sin necesidad de realizar inversiones onerosas. Los mbitos de accin ms relevantes para optimizar la gestin de la infraestructura son: i) incentivar la eficiencia en la gestin de las empresas; ii) desarrollar e implementar polticas estables de mantenimiento de activos; y iii) optimizar el uso de la infraestructura a travs de incentivos a la demanda. Las polticas de incentivos a la demanda, a travs de la fijacin de estndares o el establecimiento de incentivos de precios (tarifas de congestin, tarifas de punta y valle, entre otras) tienen el potencial de modificar los patrones de consumo aumentando la disponibilidad de los servicios de infraestructura. La optimizacin del uso de la infraestructura no slo permite ahorrar costos, tambin puede contribuir a la sostenibilidad ambiental mediante la reduccin de emisiones e impactos en los ecosistemas. Cuando se establecen incentivos de precios y se modifican tarifas es altamente recomendable realizar un criterioso anlisis de su incidencia distributiva sobre los distintos tipos de usuarios. 3.4 Seleccionar intervenciones que promuevan una visin integral de la infraestructura necesaria para la prestacin de los servicios. Para ello, las operaciones destinadas a incrementar o mejorar la infraestructura fsica deben considerar a la infraestructura como un activo a ser gestionado y mantenido apropiadamente, en un entorno institucional y regulatorio que incentive la eficiencia en la prestacin de los servicios sea sta realizada por empresas pblicas o privadas. Generar condiciones adecuadas para que la participacin privada sea una opcin viable para la provisin de servicios pblicos domiciliarios. Esta Poltica reconoce que la participacin privada es un instrumento clave para cerrar las brechas en la cantidad y calidad de los servicios domiciliarios en la Regin. La atraccin de la participacin privada a los servicios comprendidos en esta Poltica y la maximizacin de su impacto sobre las ganancias de eficiencia en la gestin de los servicios depende de la existencia de un contexto macroeconmico favorable para las inversiones y el crdito, la existencia de un marco institucional y regulatorio claro y estable, y la generacin de condiciones econmicas que reduzcan los costos de capital y permitan obtener tasas de retorno razonables a la inversin. IV. ALINEACIN CON LOS PRINCIPIOS Y CONDICIONES PARA LA PARTICIPACIN DEL BANCO 4.1 Los principios establecidos en la poltica son de aplicacin general a los servicios pblicos domiciliarios y definen los lineamientos generales que guiarn la participacin del Banco en estos sectores. La Poltica est diseada para atender los principales desafos que enfrenta la prestacin de servicios pblicos en la regin: i) la necesidad de ampliar los servicios para incrementar el acceso en busca de la universalidad; ii) atender el crecimiento de la demanda de los servicios pblicos domiciliarios; iii) generar los incentivos para aumentar la

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eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos; iv) fortalecer, en forma continua, la planificacin, gestin y supervisin de los servicios pblicos domiciliarios; v) incorporar la dimensin ambiental a la provisin de los servicios pblicos, incluyendo la adopcin de acciones para adaptarse al cambio climtico y contribuir a su mitigacin; vi) fortalecer el marco institucional y legal para que los servicios sean viables y sostenibles desde el punto de vista econmico y financiero; y vii) generar las condiciones apropiadas para atraer y potenciar la participacin de diversas fuentes de financiamiento, incluyendo los mercados financieros y de capitales, fondos de inversin, agencias de desarrollo y fondos concesionales, para apalancar los recursos de financiamiento del Banco y as contribuir a cerrar las brechas existentes en la cantidad y calidad de los servicios pblicos domiciliarios de la regin. 4.2 El Banco debe considerar de qu forma sus operaciones son consistentes con esta Poltica con el propsito de alcanzar su objetivo. Reconociendo que el logro del objetivo de esta Poltica puede requerir perodos de tiempo superiores al plazo de ejecucin de una operacin, el Banco debe valorar los beneficios de intervenciones programticas y el uso de asistencia tcnica que consideren la gradualidad y los plazos prolongados que demandan los procesos de fortalecimiento institucional y mejoramiento de los servicios. Es posible que se requiera la asistencia del Banco para mejorar el desempeo de los servicios pblicos domiciliarios en situaciones en las que se cumple parcialmente con las condiciones establecidas en esta Poltica. Cuando se tome la decisin de procesar una operacin en tales circunstancias, la Administracin analizar y reportar cmo la operacin contribuye a alcanzar el objetivo de esta Poltica en el marco de su contexto especfico. Para el logro del objetivo de esta Poltica, el Banco deber verificar que todas sus operaciones cumplan con las siguientes condiciones: 1. 4.5 Sostenibilidad financiera

4.3

4.4

Para cada operacin se deber verificar que el servicio correspondiente generar o recibir fondos suficientes para atender sus compromisos financieros y sufragar los costos de operacin y mantenimiento de los sistemas relacionados con la operacin. Cuando una operacin del Banco involucre aportes de fondos presupuestarios destinados a la provisin de un servicio pblico se deber verificar que la asignacin presupuestaria de dichos aportes sea transparente y tenga correspondencia con la expansin o mejora en la cantidad y calidad de los servicios existentes. A su vez, cuando los fondos presupuestarios constituyan subsidios tarifarios, se deber constatar que se avance en el diseo e implementacin de instrumentos de focalizacin de subsidios que prioricen a los grupos ms vulnerables.

4.6

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2. 4.7

Evaluacin econmica

Slo se podrn presentar para la aprobacin del Directorio Ejecutivo del Banco aquellas operaciones que sean econmicamente rentables aplicando las metodologas de costo-beneficio utilizadas por el Banco para analizar proyectos de servicios pblicos domiciliarios.

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PLAN DE CONSULTA PBLICA DEL PERFIL DE LA POLTICA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS I. 1.1 OBJETIVO

El objetivo general de la consulta del perfil de la Poltica de Servicios Pblicos Domiciliarios es promover la participacin de expertos, de la ciudadana y de otros interesados en el sector para que contribuyan a enriquecer la visin del Banco en materia de servicios pblicos domiciliarios. El objetivo especfico es mejorar el contenido del perfil de la Poltica de Servicios Pblicos Domiciliarios a fin de ofrecer la posibilidad de interlocucin con los participantes principales del sector, buscando aportes de la sociedad civil, de expertos en los sectores abarcados por esta Poltica, de los gobiernos y del sector privado. II. METODOLOGA

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2.1

La Administracin solicita la realizacin de una consulta pblica que pueda proporcionar aportes adicionales al Banco, para enriquecer el documento con las opiniones de actores interesados en los servicios pblicos domiciliarios abarcados por la Poltica. El proceso de consulta tcnica formal para la Poltica de Servicios Pblicos Domiciliarios constara de dos fases: a. La primera fase de consulta tcnica se centra en este perfil y fundamentalmente se realizar por medios digitales durante 30 das, empezando el da posterior a la autorizacin del Directorio Ejecutivo. En este perodo tambin se realizar una reunin de consulta de naturaleza tcnica con reconocidos expertos en materia de provisin de servicios pblicos, a realizarse en Washington, D.C. b. La segunda fase de consulta tcnica se centra en el desarrollo del documento de la Poltica. El perodo de consulta ser de 30 das a partir de la circulacin pblica del borrador del documento de la poltica.

2.2

El proceso de consulta estar a cargo del Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente (INE) en coordinacin con la Oficina de Relaciones Externas (EXR) y la Vice Presidencia de Pases (VPC). Durante las dos fases del proceso de consulta se pondr a disposicin del pblico un sitio electrnico para que se realicen comentarios. En el Cuadro 1 se resumen los objetivos, la duracin, el tipo de participacin, las actividades y los indicadores para ambas fases. Este documento ser actualizado con detalles adicionales sobre las actividades que se llevarn a cabo como parte de la segunda fase.

2.3 2.4

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CUADRO 1. PROCESO DE CONSULTA PBLICA Fase I Fase II Perfil Documento final Recabar aportes de expertos en el Recabar aportes de expertos en el sector y del pblico en general sector y del pblico en general (sociedad civil, en particular (sociedad civil, en particular asociaciones de usuarios y de asociaciones de usuarios y de consumidores) por medios consumidores) por medios digitales digitales y de una reunin para mejorar el documento de la presencial, que puedan servir como poltica. insumos para la elaboracin del documento de la Poltica. 30 das a partir de la autorizacin 30 das a partir de la distribucin del Directorio. pblica del borrador del documento de la poltica. Virtual Virtual Recepcin de comentarios en Recepcin de comentarios en lnea. lnea. Presencial Se realizar una reunin presencial con expertos del sector para presentar las ideas del perfil de la Poltica. Recepcin de comentarios en esta consulta tcnica. 1. Crear una pgina virtual dedicada 1. Publicar el borrador de documento al proceso de consulta externa. de la poltica en el sitio del Banco. 2. Publicar el perfil del documento. 3. Anunciar la primera fase de 2. Anunciar la segunda fase de consulta en el sitio de Internet del consulta. BID. 4. Publicar todos los comentarios 3. Brindar informacin despus del recibidos en el sitio de Internet proceso de consulta en el sitio de del BID. Internet del Banco. Virtual Virtual 1. Nmero de visitas a las pginas 1. Nmero de visitas a las pginas relevantes de la consulta. relevantes de la consulta. 2. Nmero de comentarios 2. Nmero de comentarios recibidos recibidos en lnea. en lnea. Presencial 1. Nmero de expertos asistentes a la consulta tcnica. 2. Nmero de comentarios recibidos en la consulta tcnica. CUADRO 2. CRONOGRAMA DE CONSULTA TCNICA Lugar Fecha Hora local Participacin tentativa INE Washington, A A D.C. determinar determinar

1.

Objetivo

2.

Duracin

3.

Tipo de participacin

Actividades

5.

Indicadores

Nombre del evento

Participacin Tentativa EXR/VPC

Consulta tcnica perfil de la Poltica de Servicios Pblicos Domiciliarios

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Pblico objetivo: 1) Expertos en el sector de servicios pblicos Acadmicos con experiencia en el sector. Profesionales de reconocida experiencia e inters en el sector.

2) Sociedad civil Organizaciones de la sociedad civil interesadas en participar en la consulta (especial nfasis en asociaciones de usuarios y consumidores). CONSoc en las representaciones del Banco en Amrica Latina y el Caribe.

3) Sector privado Organizaciones interesadas del sector privado (especial nfasis en organizaciones empresariales que nuclean a usuarios de los servicios abarcados por esta Poltica).

4) Gobiernos Gobiernos de los pases miembros del Banco.