2000-2001

Panorama social
DE AMRICA LATINA

PUBLICACION DE LAS NACIONES UNIDAS LC/G.2138-P Copyright Naciones Unidas, octubre 2001. Todos los derechos reservados. Primera edicin ISSN 1020-5152 ISBN 92-1-321903-2 Nmero de venta: S.01.II.G.141 Impreso en Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, EE.UU. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

El Panorama social de Amrica Latina es preparado anualmente por la Divisin de Desarrollo Social y la Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas de la CEPAL, dirigidas por los seores Rolando Franco y Enrique Ordaz, respectivamente. La edicin 2000-2001 fue coordinada por los seores Juan Carlos Feres y Arturo Len, quienes junto con la seora Irma Arriagada y los seores Ernesto Espndola, Xavier Mancero, Fernando Medina y Pedro Sinz, se encargaron tambin de la redaccin de los captulos. En el captulo IV colaboraron, adems, los seores lvaro Fuentes y Pascual Gerstenfeld. En las tareas de preparacin y procesamiento de los antecedentes estadsticos trabajaron la seora Mariluz Avendao y los seores Carlos Daroch y Carlos Howes.

Notas explicativas
En los cuadros del presente Panorama social de Amrica Latina se han empleado los siguientes signos: Tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no estn disponibles. Dos rayas y un punto (-.-) indican que el tamao de la muestra no resulta suficiente para estimar la categora respectiva con una confiabilidad y precisin adecuadas. La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable. Un espacio en blanco en un cuadro indica que el concepto de que se trata no es aplicable o no es comparable. Un signo menos (-) indica dficit o disminucin, salvo que se especifique otra cosa. El punto (.) se usa para separar los decimales. El guin (-) puesto entre cifras que expresen aos, por ejemplo 1990-1998, indica que se trata de todo el perodo considerado, ambos aos inclusive. La palabra dlares se refiere a dlares de los Estados Unidos, salvo indicacin contraria. Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

ndice

RESEA SNTESIS CAPTULO I LOGROS Y DESAFOS DE LA LUCHA CONTRA LA POBREZA

A. B. C. D.

11 13 33

EVOLUCIN DE LA POBREZA EN EL PERODO 1997-2000 . . . . . . . . . . . . . . 35 LA POBREZA EN LOS AOS NOVENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 EL PERFIL DE LOS HOGARES POBRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 ESCENARIOS FUTUROS EN EL COMBATE A LA POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . 56

1. Crecimiento econmico y disminucin de la pobreza . . . . . . . . . . . . 56 2. La magnitud de los desafos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 CAPTULO II CARACTERSTICAS Y TENDENCIAS DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO 65

A. LA CONCENTRACIN DEL INGRESO A FINES DE LOS AOS NOVENTA . . . . 67 B. EVOLUCIN A LO LARGO DE LA DCADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

CAPTULO III

DINMICA DEL EMPLEO Y EL DESEMPLEO EN DURANTE LOS AOS NOVENTA

AMRICA LATINA

85

A. DINMICA DEL EMPLEO Y CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA OCUPACIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 B. EL DESEMPLEO EN AMRICA LATINA DURANTE LOS AOS NOVENTA: MAGNITUD, EVOLUCIN Y CARACTERSTICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

1. Evolucin del desempleo y su relacin con el crecimiento econmico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 2. Caractersticas de los desocupados y duracin media del desempleo . . 105 CAPTULO IV EL GASTO SOCIAL EN AMRICA BALANCE DE UNA DCADA LATINA: 113

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
A. EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL DURANTE LOS AOS NOVENTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 B. EL IMPACTO DE LA CRISIS Y EL COMPORTAMIENTO DEL GASTO SOCIAL
EN LAS COYUNTURAS DE EXPANSIN Y CONTRACCIN DEL CRECIMIENTO ECONMICO

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

1. El comportamiento del gasto pblico social en escenarios de alta volatilidad del crecimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 2. El comportamiento del gasto social durante la recesin de fines de los aos noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
C. EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL POR SECTORES Y SU IMPACTO EN LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

1. El efecto redistributivo de los componentes del gasto social. . . . . . . 133 2. Evolucin sectorial del gasto social entre 1990 y 1999. . . . . . . . . . . 137
5

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CAPTULO V

LAS FAMILIAS EN AMRICA POLTICAS PBLICAS

LATINA: DIAGNSTICO Y

145

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
A. DIAGNSTICO DE LAS FAMILIAS EN AMRICA LATINA: PRINCIPALES CAMBIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

1. Cambios demogrficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 2. Nuevos tipos de familias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3. Transformacin de los papeles sociales de las mujeres . . . . . . . . . . . 152 B. LA FAMILIA Y EL ESTADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 1. Los organismos encargados de la familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 2. La percepcin de las autoridades de los cambios y problemas que enfrentan las familias en Amrica Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 C. LAS POLTICAS Y LOS PROGRAMAS DIRIGIDOS A LAS FAMILIAS . . . . . . . . 160 1. Dificultades para el diseo de polticas familiares. . . . . . . . . . . . . . . 160 2. Ausencia de polticas y escasez de programas y proyectos referidos a la familia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 3. Buenas prcticas: programas, iniciativas y proyectos interesantes. . . 164 4. Algunos criterios para el diseo de polticas dirigidas a la familia . . 167
D. LA AGENDA SOCIAL INTERNACIONAL: LA ASAMBLEA DEL MILENIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Anexo 1 Pases, instituciones y personas que respondieron a la encuesta de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Anexo 2 Encuesta sobre programas dirigidos hacia la familia en Amrica Latina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 BIBLIOGRAFA ANEXO ESTADSTICO PUBLICACIONES DE LA CEPAL 175 177 273

Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

ndice de recuadros, cuadros y grficos

Cuadros Cuadro I.1 Cuadro I.2 Cuadro I.3 Cuadro I.4 Cuadro I.5 Cuadro I.6 Cuadro I.7 Amrica Latina (19 pases): evolucin de algunos indicadores socioeconmicos, 1990-2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Amrica Latina: magnitud de la pobreza e indigencia, 1980-1999. . . . . . . . . . . 38 Amrica Latina: poblacin pobre e indigente, 1980-1999. . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Amrica Latina (17 pases): indicadores de pobreza, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . 44 Amrica Latina (17 pases): indicadores de indigencia, 1990-1999 . . . . . . . . . . 45 Amrica Latina: rasgos seleccionados del perfil de la pobreza, 1999 . . . . . . . . . 53 Amrica Latina (14 pases): evolucin del producto interno bruto (PIB) per cpita y del porcentaje de poblacin en situacin de pobreza e indigencia, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Amrica Latina: tasa de crecimiento econmico requerida para reducir a la mitad la proporcin de poblacin en pobreza extrema en los prximo 15 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Amrica Latina (17 pases): distribucin del ingreso de los hogares, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Amrica Latina (17 pases): indicadores de concentracin del ingreso, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Amrica Latina (17 pases): nivel de producto per cpita y grado de concentracin del ingreso en las zonas urbanas, 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Amrica Latina (18 pases): cambios en la distribucin del ingreso en las zonas urbanas, 1990-1997-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Amrica Latina: principales agregados del mercado de trabajo, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Amrica Latina: composicin de la poblacin en edad de trabajar, por sexo y zona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Amrica Latina: caractersticas seleccionadas de la poblacin ocupada. . . . . . . 94 Amrica Latina: segmentos del mercado de trabajo en las zonas urbanas . . . . . 96 Amrica Latina: proporcin de empleo femenino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Amrica Latina: nivel y composicin de la desocupacin, por zonas, 1990-1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Amrica Latina y el Caribe (22 pases): desempleo urbano . . . . . . . . . . . . . . . 105 Amrica Latina (17 pases) y pases con fuerte aumento del desempleo: tasas de desempleo urbano, 1994-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Amrica Latina (11 pases): tiempo de bsqueda de trabajo entre quienes han perdido el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social per cpita. . . . . . . . . . . . . . . 139 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como porcentaje del gasto pblico total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como porcentaje del PIB . . . 140 Amrica Latina (17 pases): evolucin del gasto social sin seguridad social en los aos noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Cuadro I.8

Cuadro II.1 Cuadro II.2 Cuadro II.3 Cuadro II.4 Cuadro III.1 Cuadro III.2 Cuadro III.3 Cuadro III.4 Cuadro III.5 Cuadro III.6 Cuadro III.7 Cuadro III.8 Cuadro III.9 Cuadro IV.1 Cuadro IV.2 Cuadro IV.3 Cuadro IV.4

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Cuadro IV.5 Cuadro IV.6 Cuadro IV.7 Cuadro V.1 Cuadro V.2 Cuadro V.3

Cuadro V.4

Cuadro V.5 Cuadro V.6 Grficos Grfico I.1 Grfico I.2 Grfico II.1 Grfico II.2 Grfico III.1 Grfico III.2 Grfico III.3 Grfico III.4 Grfico III.5 Grfico III.6 Grfico III.7

Amrica Latina (8 pases): distribucin del gasto social por estratos de ingreso e ndices de progresividad de sus distintos componentes. . . . . . . . . 141 Amrica Latina (8 pases): incidencia del gasto pblico social en el ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Amrica Latina (15 pases): nivel y evolucin del gasto social por sectores en los aos noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Amrica Latina (17 pases): tamao medio de los hogares urbanos, segn quintiles de ingreso alrededor de 1987 y 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Amrica Latina (16 pases): tipos de hogares urbanos, segn nivel de ingreso familiar, 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Amrica Latina (17 pases): magnitud de la pobreza y la indigencia en hogares encabezados por mujeres, zonas urbanas, alrededor de 1990 y 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Amrica Latina (10 pases): familias urbanas con ms de un aportante de ingresos laborales por tipos de hogar en quintiles seleccionados, 1990-1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Amrica Latina (15 pases): los tres principales cambios experimentados por las familias segn la percepcin de los organismos oficiales. . . . . . . . . . . . 156 Amrica Latina (16 pases): los tres principales problemas que enfrentan las familias segn la percepcin de los organismos oficiales . . . . . . . 159

Grfico IV.1 Grfico IV.2

Amrica Latina: evolucin de la pobreza y de la indigencia . . . . . . . . . . . . . . . 38 Amrica Latina (14 pases): variacin anual del producto interno bruto (PIB) per cpita y del coeficiente de pobreza, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . 58 Amrica Latina (13 pases): cambios en la concentracin del ingreso, total nacional, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Amrica Latina: cambios en el coeficiente de Gini de la distribucin del ingreso, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Amrica Latina: evolucin de algunas variables generales del mercado de trabajo, 1990-1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Amrica Latina: evolucin de algunas relaciones seleccionadas, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Amrica Latina: evolucin del producto interno bruto (PIB) total y del empleo en los aos noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Amrica Latina: evolucin del crecimiento econmico y del desempleo abierto urbano en los aos ochenta y noventa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Amrica Latina y el Caribe (21 pases): tasas de desempleo urbano, perodos 1991-1994, 1995-1996, 1997-1998, 1999 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . 103 Amrica Latina (11 pases): tiempo de bsqueda de trabajo entre quienes han perdido el empleo, 1994-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Amrica Latina (6 pases): tiempo de bsqueda de trabajo en pases con fuerte aumento del desempleo, segn nmero de aos de instruccin, 1994-1999. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social por habitante, 1990-1991 y 1998-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como porcentaje del gasto pblico total, 1990-1991 y 1998-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
8

Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

Grfico IV.3 Grfico IV.4a Grfico IV.4b Grfico IV.5 Grfico IV.6a Grfico IV.6b Grfico IV.6c

Grfico IV.6d Grfico IV.7

Grfico IV.8 Grfico IV.9 Grfico IV.10

Amrica Latina (17 pases): gasto pblico social como porcentaje del producto interno bruto (PIB), 1990-1991 y 1998-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Amrica Latina (17 pases): gasto social en seguridad social como porcentaje del PIB en funcin del PIB por habitante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Amrica Latina (17 pases): gasto social como porcentaje del PIB en funcin del PIB por habitante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Factores explicativos del crecimiento del gasto pblico social por habitante, Amrica Latina, promedio de 17 pases, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . 121 Amrica Latina (17 pases): variaciones porcentuales del gasto pblico total y del producto interno bruto en el perodo 1990-1999 . . . . . . . . 128 Amrica Latina (17 pases): variaciones porcentuales del gasto pblico social y del gasto pblico total en el perodo 1990-1999 . . . . . . . . . . . 128 Amrica Latina (17 pases): variaciones porcentuales del gasto pblico social sin seguridad social y del gasto pblico total en el perodo 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Amrica Latina (17 pases): variaciones porcentuales del gasto pblico social y del producto interno bruto en el perodo 1990-1999 . . . . . . . 128 Evolucin del producto interno bruto, del gasto pblico total, del gasto pblico social y del gasto pblico social sin seguridad social, 1997-2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Distribucin del ingreso primario y del gasto en educacin primaria, secundaria y terciaria por quintiles de hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Distribucin del ingreso primario, del ingreso total y del gasto social por quintiles de hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Amrica Latina (8 pases): impacto redistributivo del gasto social, excluida la seguridad social, y de la seguridad social en el ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

Recuadros Recuadro I.1 Recuadro I.2 Recuadro I.3 Recuadro I.4 Recuadro I.5 Mtodo utilizado para la medicin de la pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Indicadores para la medicin de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 La pobreza en el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Medicin de la pobreza y escalas de equivalencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Precisiones metodolgicas con respecto a estimaciones de pobreza alternativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Recuadro I.6 Crecimiento econmico y evolucin de la pobreza en Amrica Latina . . . . . . . 60 Recuadro I.7 La Declaracin del Milenio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Recuadro II.1 Alternativas metodolgicas para el clculo del coeficiente de Gini. . . . . . . . . . 72 Recuadro II.2 Concentracin del ingreso y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Recuadro II.3 La medicin de la desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Recuadro II.4 ndices de concentracin del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Recuadro II.5 Medicin de la desigualdad y escalas de equivalencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Recuadro III.1 Fuentes de informacin de las cifras sobre desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Recuadro III.2 Las prdidas salariales asociadas al desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Recuadro IV.1 Descentralizacin y financiamiento del gasto social: el caso de Brasil . . . . . . . 119 Recuadro IV.2 Un procedimiento para estimar el efecto de los distintos factores que inciden en el gasto social por habitante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Recuadro IV.3 Precisiones metodolgicas y fuentes de las estadsticas de gasto pblico total y de gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Recuadro IV.4 Un modelo para examinar el comportamiento del gasto pblico social . . . . . . 130 Recuadro IV.5 La progresividad del gasto social por sectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Recuadro IV.6 Gasto pblico en servicios sociales bsicos y la iniciativa 20/20 . . . . . . . . . . . 138 Recuadro V.1 Panam: criterios orientadores para el diseo de polticas dirigidas a la familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Recuadro V.2 Cuidado de los nios: tres modelos europeos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Recuadro V.3 Chile: proyecto de ley sobre tribunales de familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Recuadro V.4 Mxico (Estado de Sinaloa): propuestas legales referidas a la familia recompuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Recuadro V.5 Cantera: un programa para prevenir la violencia intrafamiliar . . . . . . . . . . . . 166 Recuadro V.6 La Asamblea del Milenio de las Naciones Unidas y la Cumbre del Milenio, quincuagsimo quinto perodo de sesiones de la Asamblea General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

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Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

Resea

a edicin 2000-2001 del Panorama social de Amrica Latina provee nuevas estimaciones sobre la magnitud de la pobreza en los pases de la regin, basaL das en las encuestas de hogares realizadas alrededor de 1999, junto con entregar resultados recientes sobre la distribucin del ingreso y la estructura del empleo y el desempleo. Asimismo, analiza la cuanta del gasto pblico destinado a los sectores sociales y examina la situacin de las familias latinoamericanas y las principales polticas pblicas orientadas a ellas. En el primer captulo se presenta un anlisis de la evolucin de la pobreza y la indigencia durante los ltimos aos y se evalan los logros alcanzados en este aspecto por los pases de Amrica Latina. Adems, se describen algunos rasgos bsicos del perfil de los hogares pobres, y se discute acerca de la factibilidad de reducir a la mitad la incidencia de la pobreza extrema en la regin, conforme a la meta trazada para el ao 2015 por la Cumbre del Milenio. Sobre la base de diversos indicadores, el segundo captulo analiza la situacin de los pases segn su grado de desigualdad en la distribucin del ingreso, y su evolucin reciente. Se destaca que, si bien muchos pases lograron expandir su economa y aumentar considerablemente el gasto social durante los aos noventa, Amrica Latina no consigui modificar sustancialmente la elevada concentracin del ingreso que la caracteriza. En el tercer captulo se examina la dinmica del empleo y el desempleo, y por primera vez se presentan antecedentes agregados para el conjunto de los pases latinoamericanos, con el fin de destacar las principales tendencias en materia de oferta y demanda laboral, segmentacin del mercado de trabajo y evolucin y caractersticas del creciente desempleo abierto que afecta a un considerable nmero de pases. En el cuarto captulo se hace un balance de la evolucin del gasto pblico social. Se destacan los factores que contribuyeron al importante aumento del gasto social por habitante durante la dcada pasada, y se examina su comportamiento en las coyunturas de expansin y contraccin del crecimiento econmico. Adems, se proveen antecedentes sobre la evolucin del gasto pblico social en distintos sectores (educacin, salud, seguridad social y vivienda) y su impacto en la distribucin del ingreso. Finalmente, en el captulo quinto, dedicado a la agenda social, se proporcionan antecedentes cuantitativos acerca de los cambios en la estructura de la familia en los pases latinoamericanos, destacndose la relacin entre sta, las transformaciones demogrficas y la participacin femenina en el mercado laboral. En el mismo captulo, se examina la institucionalidad social encargada de disear y ejecutar las polticas referidas a la familia, y su articulacin con otras polticas pblicas. La presente edicin del Panorama social se acompaa tambin de un Anexo estadstico que contiene 48 cuadros con indicadores referidos a una amplia gama de fenmenos sociales.

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Sntesis

co. No obstante la recuperacin que experiment la actividad econmica en el ao 2000, los efectos de la contraccin se hicieron sentir en numerosos pases de la regin. As, a pesar de los logros en materia de mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin latinoamericana y de los notables avances en el aumento y proteccin del gasto pblico social, particularmente durante el primer quinquenio de la dcada, la pobreza afecta a ms personas que antes. Este fenmeno ha sido reforzado por la persistente desigualdad en la distribucin del ingreso, que subsiste en la regin, y por las caractersticas del desempeo del mercado laboral. El mercado de trabajo ha sido relativamente incapaz de incorporar la mano de obra a la economa formal, por lo que han aumentado la informalidad y el desempleo, que se han vistos agravados por la reciente desaceleracin econmica. En la edicin 2000-2001 del Panorama social de Amrica Latina se presta especial atencin a la evolucin y magnitud de la pobreza hacia finales de la dcada pasada, la desigualdad en la distribucin del ingreso, la situacin de empleo y desempleo, y el desempeo de los pases en materia de incremento del gasto social y su efecto redistributivo. Finalmente, se examina la agenda de los gobiernos en el rea de la familia. En relacin con cada uno de los temas abordados en los cinco captulos del Panorama social, junto con examinar las tendencias ms recientes en los principales indicadores sociales se hace un balance de las tendencias registradas en ellos a lo largo de todo el decenio de 1990.

L estuvo marcada por la desaceleracin y mayor volatilidad del crecimiento econmia evolucin de la situacin social de Amrica Latina hacia fines del decenio de 1990

Pobreza
fines de los aos noventa la pobreza en Amrica Latina afectaba al 35% de los hogares, mientras que la indigencia o pobreza extrema alcanzaba al 14%. Si se comparan estas cifras con las estimadas para el ao 1997, se advierte que ambos porcentajes muestran una leve reduccin. En efecto, durante el ltimo trienio la incidencia de la pobreza disminuy en dos dcimas de punto, al reducirse de 35.5% a 35.3% de los hogares, variacin algo menor a la que presenta el porcentaje de indigencia, que pas de 14.4% a 13.9%. La proporcin de personas pobres revela una tendencia levemente distinta a la de los hogares. En torno a 1999, el 43.8% de la poblacin de la regin se encontraba en situacin de pobreza, tres dcimas de punto ms que en 1997. Por su parte, la indigencia pas del 19% al 18.5% en ese perodo. En trminos del volumen de poblacin en situacin de pobreza, ste alcanzaba en 1999 a poco ms de 211 millones de personas, de las cuales algo ms de 89 millones se encontraban bajo la lnea de indigencia. Con respecto a 1997 esta cifra representa un aumento de 7.6 millones de personas pobres, en tanto que el nmero de indigentes tuvo un pequeo incremento en el trienio, que abarc a 0.6 millones de personas (vase el cuadro 1).

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Cuadro 1 AMRICA LATINA: HOGARES Y POBLACIN POBRES E INDIGENTES, 1980-1999 a/

Total Millones Porcentaje Pobres b/ Urbana Millones Porcentaje Rural Millones Porcentaje Total Millones Porcentaje Indigentes c/ Urbana Millones Porcentaje Rural Millones Porcentaje

1980 1990 1994 1997 1999 1980 1990 1994 1997 1999

24.2 39.1 38.5 39.4 41.3 135.9 200.2 201.5 203.8 211.4

34.7 41.0 37.5 35.5 35.3 40.5 48.3 45.7 43.5 43.8

11.8 24.7 25.0 25.1 27.1 62.9 121.7 125.9 125.7 134.2

25.3 35.0 31.8 29.7 29.8 29.8 41.4 38.7 36.5 37.1

12.4 14.4 13.5 14.3 14.2 73.0 78.5 75.6 78.2 77.2

Hogares 53.9 10.4 58.2 16.9 56.1 16.4 54.0 16.0 54.3 16.3 Poblacin 59.9 62.4 65.4 93.4 65.1 91.6 63.0 88.8 63.7 89.4

15.0 17.7 15.9 14.4 13.9 18.6 22.5 20.8 19.0 18.5

4.1 8.5 8.3 8.0 8.3 22.5 45.0 44.3 42.2 43.0

8.8 12.0 10.5 9.5 9.1 10.6 15.3 13.6 12.3 11.9

6.3 8.4 8.1 8.0 8.0 39.9 48.4 47.4 46.6 46.4

27.5 34.1 33.5 30.3 30.7 32.7 40.4 40.8 37.6 38.3

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin. b/ Hogares y poblacin en hogares en situacin de pobreza. Incluye los hogares (poblacin) en situacin de indigencia. c/ Hogares y poblacin en hogares en situacin de indigencia.

La evolucin de la pobreza en el conjunto de Amrica Latina se vio particularmente influida por el desempeo de algunos pases, en atencin ya sea a su mayor peso demogrfico o a la magnitud de sus ndices de privacin. As, por ejemplo, en Argentina, Brasil y Colombia se advirti un repunte de la incidencia de la pobreza, mientras que en Mxico y la mayora de los pases centroamericanos, entre los que destacan El Salvador y Panam, hubo reducciones importantes. En la regin, la incidencia relativa de la pobreza rural sigue superando ampliamente a la de la urbana (54% y 30% de los hogares, respectivamente), pese a lo cual en 1999 los pobres urbanos ascendan a cerca de 134 millones y los rurales a 77 millones, debido a la proporcin significativamente ms alta de poblacin residente en las reas urbanas. Esta situacin contrasta con la de la pobreza extrema, ya que la poblacin que vive en esa situacin es levemente menor en el rea urbana (43 millones) que en la rural (46 millones). Ahora bien, una proyeccin de las cifras de Amrica Latina al ao 2000, con carcter conjetural y basada esencialmente en el comportamiento macroeconmico de los distintos pases, indica que la pobreza podra mostrar una ligera tendencia a la baja. Para el 2000 el porcentaje de hogares pobres podra alcanzar a alrededor del 34%, mientras que los hogares en situacin de indigencia se mantendran en torno al 14% del total. En consecuencia, el nuevo decenio se iniciara con un menor nmero de personas pobres que en 1999, rompindose as la tendencia creciente que predomin durante la dcada precedente. De esta forma, el nmero de pobres al ao 2000 alcanzara a alrededor de 210 millones de personas, y la indigencia afectara a cerca de 87 millones. El porcentaje de hogares pobres en Amrica Latina estimado para 1999 fue inferior en casi 6 puntos porcentuales a los niveles de pobreza registrados en 1990. Esta tendencia des14

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cendente tambin se hizo ostensible en la magnitud de la indigencia, que disminuy paulatinamente desde el 18% de los hogares en 1990 hasta el 14% en 1999. Por su parte, la comparacin con las cifras vigentes en 1980 revela que en 1999 se equipararon los porcentajes globales de pobreza e indigencia prevalentes en la regin en ese entonces. No sucede lo mismo al trasladar el enfoque desde los hogares a las personas, ya que si bien durante la dcada de 1990 disminuy el porcentaje de poblacin pobre, ste no alcanz a reducirse hasta los niveles prevalentes en 1980, sino que sigui excedindolos en tres puntos porcentuales (43.8% comparado con 40.5%). En estas circunstancias, los logros del ltimo decenio en cuanto a reduccin de la incidencia relativa de pobreza, tanto a nivel de los hogares como de las personas, no fueron suficientes para contrarrestar por completo el crecimiento demogrfico de ese perodo, ya que de 1990 a 1999 la pobreza aument en 11 millones de personas. En cambio, en esos aos s se consigui reducir la poblacin en situacin de indigencia o de pobreza extrema, en una magnitud cercana a los 4 millones de personas (vase el grfico 1).

Grfico 1 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA a/, 1980-1999 Porcentaje de personas
60.0 50.0
48.3% 45.7% 43.5% 43.8% 40.5%

Volumen de poblacin
250 200
200.2 201.5 203.8 211.4

Porcentaje

40.0 30.0

Millones

150

135.9

22.5%

20.0 10.0 0.0

18.6%

20.8%

100
62.4

93.4

19.0%

91.8

18.5%

88.8

89.4

50 0 1980 1990 1994 1997 1999 Indigentes 1980 1990 1994 1997 1999 Pobres no indigentes

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Estimacin correspondiente a 19 pases de la regin. Las cifras sobre la barra amarilla representan el nmero total de personas pobres (indigentes ms pobres no indigentes).

La disminucin del porcentaje de hogares pobres durante la dcada pasada se observ tanto en las reas urbanas como en las rurales, y alcanz a 5 puntos porcentuales en el primer caso y 4 puntos porcentuales en el segundo. De igual manera, los niveles de indigencia pasaron de 12% a 9% de los hogares en las reas urbanas y de 34% a 31% en las reas rurales. No obstante, desde la perspectiva del volumen de poblacin en situacin de pobreza, la evolucin en estas dos reas fue dispar. La pobreza urbana aument en 12.5 millones de personas, en tanto que en las reas rurales el nmero de pobres se redujo en 1.3 millones.

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Por otra parte, el anlisis de la pobreza a nivel de pases revela que, a pesar de la heterognea evolucin mostrada en el bienio 1997-1999, los aos noventa se caracterizaron ms bien por una tendencia generalizada a la reduccin del porcentaje de hogares pobres. As, durante el perodo 1990-1999, en la mayora de los pases de la regin se produjo una disminucin significativa de la incidencia de la pobreza. Hacia el final de la dcada, por lo menos 11 pases en los que se logr reducir los niveles relativos de pobreza en relacin con 1990, y ellos comprenden a la mayora de la poblacin pobre de la regin. Entre los pases donde disminuy la pobreza cabe resaltar los importantes logros alcanzados por Brasil, Chile y Panam, en los que la proporcin de hogares pobres se redujo en ms de 10 puntos porcentuales. En pases como Costa Rica, Guatemala y Uruguay tambin se constat un progreso destacable en la lucha contra la pobreza, con descensos en el porcentaje de hogares pobres que oscilan entre 5 y 10 puntos porcentuales. En contraste, resulta preocupante la situacin de aquellos pases en los que se registr un estancamiento o inclusive un retroceso en los indicadores de pobreza durante los aos noventa. Al respecto, destaca sobre todo el caso de Venezuela, donde el porcentaje de hogares pobres pas del 22% en 1981 al 34% en 1990, y actualmente alcanza a un 44%. En Ecuador, Colombia y Paraguay tampoco se consiguieron logros significativos en el alivio de la pobreza durante la ltima dcada. La caracterizacin de los hogares pobres de Amrica Latina revela, entre otros rasgos, que la mayora de ellos habita en viviendas que carecen de acceso al agua potable y, en menor medida, con ms de tres personas por cuarto. Adems, son hogares con una alta tasa de dependencia demogrfica y baja densidad ocupacional, donde el jefe generalmente posee menos de tres aos de estudio y en algunos casos se encuentra desempleado. Los nios y jvenes de hogares pobres suelen desenvolverse en entornos de bajo clima educacional, se incorporan tempranamente al trabajo, y muchos de ellos no estudian ni trabajan. En trminos absolutos, poco menos de 77 millones de habitantes de la regin residen en viviendas hacinadas, condicin que caracteriza al 29% de los pobres y al 6% de los no pobres. A su vez, 165 millones de personas, de las cuales ms de 109 millones son pobres, no tienen acceso al agua potable. Asimismo, el 39% de los 130 millones de personas que viven en un hogar cuyo jefe tiene menos de tres aos de estudio son pobres. Aunque la inasistencia a la escuela es una realidad cada vez menos comn entre los grupos pobres y no pobres, los menores de 15 aos que residen en hogares con bajo clima educacional ascienden a ms de 83 millones, de los cuales un 74% es pobre. Finalmente, cabe destacar que la reduccin a la mitad de los actuales ndices de pobreza extrema hacia el ao 2015, objetivo central de la Declaracin del Milenio, supone un esfuerzo importante pero realizable para muchos pases de Amrica Latina. En el contexto de las modalidades de desarrollo vigentes, el crecimiento econmico debiera jugar un papel destacado en el logro de esta meta, que exigira una tasa de aumento del producto per cpita no inferior al 2.3% promedio anual (que dado el crecimiento esperado de la poblacin equivale a un aumento de 3.8% del producto interno bruto (PIB)). En la regin en su conjunto, durante los aos noventa cada punto porcentual de crecimiento redujo la tasa de pobreza extrema en 1.21%, pero en torno a este valor medio se constata una gran dispersin, dado que este efecto fue claramente mayor en las reas urbanas que en las rurales, as como en los pases con niveles de pobreza extrema inferiores al promedio regional en comparacin con los de menor desarrollo relativo.
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Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

Ahora bien, un objetivo ms ambicioso para la regin consistira en reducir a la mitad no slo la extrema pobreza, sino tambin el porcentaje de personas pobres no indigentes. En trminos agregados, el cumplimiento de esta meta se traduce en alcanzar tasas de crecimiento del producto por habitante en torno al 2.9% anual (4.5% del PIB), en promedio, durante los prximos tres quinquenios. Una cifra similar de crecimiento se requerira para el grupo de pases con mayor desarrollo relativo, en tanto que el resto de las economas de la regin, en las que por cierto se observa una mayor presin demogrfica, debieran hacer crecer su PIB per cpita a una tasa cercana al 4% anual.

Tendencias de la distribucin del ingreso

ser considerada la regin menos equitativa del mundo. A su vez, las estimaciones ms recientes permiten concluir que en la mayora de los pases esta situacin no mejor significativamente -e incluso en algunos empeor- durante los aos noventa. La distribucin del ingreso en Amrica Latina resalta en el contexto internacional, especialmente por la abultada fraccin de los ingresos totales que rene el 10% de los hogares de mayores recursos. Salvo en Costa Rica y Uruguay,1 este estrato recibe en todos los pases de la regin ms del 30% de los ingresos, y en la mayora de ellos ese porcentaje supera el 35%. En contraposicin, la fraccin del ingreso recibida por el 40% de los hogares ms pobres es muy reducida, y se ubican en casi todos los pases entre el 9% y el 15% de los ingresos totales, con excepcin de Uruguay donde el grupo mencionado recibe cerca del 22% (vase el grfico 2).
Grfico 2 AMRICA LATINA (17 PASES): PARTICIPACIN EN EL INGRESO TOTAL DEL 40% DE LOS HOGARES MS POBRES Y DEL 10% MS RICO, 1999 a/ (En porcentajes)
Argentina b/ Venezuela Uruguay c/
50.0 40.0 30.0

A bresaliente de la estructura econmica y social de Amrica Latina, lo que le ha valido

lrededor de 1999, la desigual distribucin de los ingresos continuaba siendo un rasgo so-

Bolivia Brasil

Repblica Dominicana

20.0 10.0

Chile

Paraguay
0.0

Colombia

Panam

Costa Rica

Nicaragua Mxico Honduras 40% ms pobre

Ecuador c/ El Salvador Guatemala 10% ms rico

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los repectivos pases. a/ Hogares del conjunto del pas ordenados segn su ingreso per cpita. b/ Gran Buenos Aires. c/ Total urbano. 1 Cuba es, sin duda, otra excepcin, pero para este pas no existen estadsticas estrictamente comparables. 17

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Por otra parte, la simple comparacin entre los ingresos medios de los distintos grupos de hogares revela la gran dimensin que alcanza la falta de equidad en Amrica Latina. Llama la atencin en este sentido que en pases como Bolivia, Brasil y Nicaragua, los ingresos per cpita del quintil ms rico (20% de los hogares) superen ms de 30 veces el ingreso del quintil ms pobre. En el caso de la relacin de ingresos entre el decil ms rico y los cuatro deciles ms pobres, la mayor distancia se presenta en Brasil, donde el decil ms acomodado tiene un ingreso 32 veces superior al de la suma de los cuatro primeros deciles, al tiempo que el promedio simple de la regin equivale a 19.3 veces. A fines de la dcada de 1990, el ordenamiento de los pases en funcin del coeficiente de Gini, calculado a partir de la distribucin del ingreso per cpita de las personas, confirma que la mayor concentracin al nivel nacional se presenta en Brasil, con un valor de 0.64. Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Colombia, Paraguay, Chile, Panam y Honduras son tambin pases de alta desigualdad, con coeficientes de Gini entre 0.55 y 0.60. Algo ms moderada es la concentracin del ingreso en Argentina, Mxico, Ecuador, El Salvador, Repblica Dominicana y Venezuela, donde el coeficiente de Gini es igual o superior a 0.50. En tanto, Uruguay y Costa Rica vuelven a aparecer como los pases con menor desigualdad, con ndices por debajo de 0.48 (vase el grfico 3).

Grfico 3 AMRICA LATINA (16 PASES): CAMBIOS EN EL COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO, 1990-1999 a/
1990 Brasil Bolivia b/ Nicaragua Guatemala Colombia c/ Paraguay d/ Honduras Chile Panam Argentina e/ Mxico Ecuador f/ El Salvador Venezuela Costa Rica Uruguay f/ 1.0 0.627 0.538 0.582 0.582 0.601 0.447 0.615 0.554 0.560 0.501 0.536 0.461 0.507 0.471 0.438 0.492 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 Aument Aument Aument Aument Disminuy 0.2 0.4 0.6 0.8 Aument Disminuy Aument Disminuy 1999 Aument Aument 0.640 0.586 0.584 0.582 0.572 0.565 0.564 0.559 0.557 0.542 0.539 0.521 0.518 0.498 0.473 0.440 1.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los repectivos pases. a/ Calculados a partir de la distribucin del ingreso per cpita de las personas del conjunto del pas. Las barras de color azul indican un aumento de la concentracin del ingreso, en tanto que las barras de color naranjo representan una disminucin. b/ En el ao inicial (1989) comprende slo ocho ciudades principales y El Alto. c/ El ao inicial corresponde a 1994. d/ rea metropolitana de Asuncin en 1990. e/ Gran Buenos Aires. f/ Total urbano.

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Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

Si se analiza el bienio 1997-1999, las variaciones del coeficiente de Gini y de los porcentajes de ingresos captados por los grupos poblacionales en los distintos pases sustentan la apreciacin de un cierto deterioro distributivo. Se observa que este ndice aument en siete pases (para los cuales se dispone de cifras de cobertura comparable) y disminuy en cuatro, en tanto que los incrementos fueron generalmente mayores que las reducciones. Asimismo, la evolucin de la distribucin del ingreso en el conjunto del decenio reitera el carcter concentrador que distingue desde hace ya muchos aos a las economas latinoamericanas. De 13 pases con informacin a nivel nacional para los aos extremos de la dcada, 8 experimentaron un aumento en la relacin de ingresos entre el decil superior y el 40% ms pobre, mientras que slo 4 mostraron una reduccin y en uno se mantuvo constante. Un resultado similar se obtiene al examinar el porcentaje de poblacin con ingresos per cpita inferiores al 50% del promedio, en el cual slo dos pases presentaron una reduccin significativa; el resto evidenci un marcado aumento, un aumento moderado o bien una mantencin. Conforme a este indicador, la gran mayora de los pases de Amrica Latina se ubican en un rango intermedio (entre 40% y 50%) segn la proporcin de poblacin con ingresos inferiores a la mitad del promedio. Uruguay, Costa Rica, Venezuela y Repblica Dominicana conforman el grupo de menor concentracin, donde el porcentaje analizado es inferior al 40%, mientras que Brasil es el nico caso en que ms de la mitad de la poblacin recibe ingresos bajo el 50% de la media (vase el grfico 4).
Grfico 4 AMRICA LATINA (16 PASES): PORCENTAJE DE PERSONAS CON INGRESOS INFERIORES A LA MITAD DE LA MEDIA, 1990-1999 a/
1990 Brasil Guatemala Colombia b/ Panam Chile Honduras Nicaragua Bolivia c/ Argentina d/ Mxico Ecuador e/ El Salvador Venezuela Costa Rica Paraguay f/ Uruguay e/ 70 53.9 47.9 48.9 46.4 46.5 52.3 45.9 44.1 39.1 43.5 33.8 38.4 35.5 31.6 33.4 36.8 60 50 40 30 20 10 0 10 Aument Aument Aument Aument Aument Disminuy 20 30 40 50 60 Aument Aument Disminuy 1999 Aument Aument Disminuy 54.8 49.5 46.6 46.4 46.4 46.4 45.9 45.5 44.2 43.1 42.0 40.6 38.6 36.1 34.2 32.2 70

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los repectivos pases. a/ Las barras de color azul indican un aumento de la concentracin del ingreso, en tanto que las barras de color naranjo representan una disminucin. b/ El ao inicial corresponde a 1994. c/ En el ao inicial (1989) comprende slo ocho ciudades principales y El Alto. d/ Gran Buenos Aires. e/ Total urbano. f/ rea metropolitana de Asuncin en 1990.

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Los estratos medios, representados por el 50% de los hogares que se ubica entre el 40% ms pobre y el 10% de ms altos ingresos, muestran variaciones que no son asimilables por una regla general a la suerte que corrieron los grupos extremos. En al menos siete pases, las variaciones en participacin -tanto al alza como a la baja- no excedieron los dos puntos porcentuales, y slo en dos casos se registraron prdidas mayores a los tres puntos porcentuales. En este sentido, la evolucin del ingreso relativo de los grupos medios pone en evidencia que en varios pases disponen de mecanismos ms poderosos que los de los grupos pobres para defender su cuota de participacin en el ingreso total. En sntesis, pese a que en los aos noventa muchos pases lograron expandir su economa y aumentar significativamente el gasto social, y a la constante y justificada preocupacin por la distribucin, la realidad es que en general Amrica Latina no ha conseguido en los ltimos aos modificar sustancialmente y de manera positiva la distribucin del ingreso. Ms an, las opiniones tienden a coincidir en que en el presente tampoco se advierten signos alentadores en este sentido, que permitan suponer variaciones importantes en la situacin descrita al corto y mediano plazo. En efecto, de 17 pases analizados, slo 2 finalizaron la dcada con resultados que denotan avances en materia de desigualdad distributiva. La evidencia incluso confirma que aun en aquellos pases que lograron mantener un alto ritmo de crecimiento sostenido, Chile entre otros, la distribucin del ingreso mostr una enorme resistencia a alterar su elevado grado de concentracin, y las disparidades en materia de ingresos persistieron como un rasgo no deseado de la estructura econmica y social prevaleciente.

Dinmica del empleo y el desempleo

res, la poblacin econmicamente activa (PEA) mostr un crecimiento an mayor, que promedi el 2.6% anual. As, la fuerza de trabajo de la regin, constituida a fines de los aos noventa por cerca de 212 millones de personas, creci en 44 millones en el ltimo decenio, llegando a representar en 1999 un 42% de la poblacin total, tres puntos porcentuales por encima de lo registrado en 1990 (vase el grfico 5). En trminos absolutos, el crecimiento de la oferta laboral se concentr sobre todo en las reas urbanas. De los 44 millones de personas que se integraron a la PEA durante la dcada, el 93% reside en estas reas, lo que ha conducido a que ms de tres cuartas partes de la fuerza de trabajo de la regin (76.3%) se localice actualmente en las ciudades, lo que se compara con un 72% en 1990. Por otra parte, durante los aos noventa se fueron modificando algunas caractersticas de la poblacin ocupada de Amrica Latina, lo que se refleja, por ejemplo, en la mayor incidencia de determinados grupos de edad y niveles educativos, en su insercin en los diferentes sectores productivos, o bien en la creciente incorporacin de las mujeres a ciertas actividades laborales. A su vez, los cambios en la estructura ocupacional tambin han repercutido en la calidad del empleo y el grado de informalidad de la economa. Tal como lo sugiere la creciente proporcin de empleos de baja productividad, la precariedad de las ocupaciones se acentu durante los aos noventa. Desde 1990, la proporcin de empleos informales en el rea urbana se ha elevado en ms de cinco puntos porcentua20

E poblacin en edad de trabajar (PET) y la creciente participacin laboral de las muje-

n un entorno demogrfico caracterizado por el marcado aumento (2.4% al ao) de la

Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

les, lo que equivale a un crecimiento del sector informal cercano a los 20 millones de personas. Ms an, la proporcin de los nuevos empleos absorbidos por el sector informal pas del 67.3% en el perodo 1990-1994 al 70.7% en el de 1997-1999.

Grfico 5 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE ALGUNOS COEFICIENTES DEL MERCADO DE TRABAJO, 1990-1999 70 68 66
64.5 68.8

64 Porcentaje 62 60 58 56 54 52 50 Tasa de dependencia demogrfica a/ 1990 Tasa de participacin b/ 1994 1997 Tasa de ocupacin c/ 1999
61.5 59.6 58.2 58.0 57.8 57.0 61.0 61.6 62.0 62.4

Fuente: CEPAL, sobre la base de estimaciones de la Divisin de Poblacin - Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) y de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a/ Relacin entre poblacin menor de 15 aos de edad y mayor de 64 y poblacin de 15 a 64 aos. b/ Relacin entre poblacin econmicamente activa y poblacin en edad de trabajar (ambas de 15 y ms aos de edad). c/ Relacin entre poblacin ocupada y poblacin en edad de trabajar (ambas de 15 aos y ms).

El sostenido aumento de la poblacin activa ejerci gran presin sobre la necesidad de crear nuevos empleos. En ese sentido, la demanda de trabajo no logr responder adecuadamente al importante crecimiento registrado por la fuerza laboral. A consecuencia de ello, en el decenio de 1990 hubo un considerable aumento del nmero de desempleados, a razn de un 10.1% anual concentrado sobre todo en el perodo 1997-1999. Durante la dcada, ms de 10 millones de personas engrosaron las filas de la desocupacin, la que en 1999 alcanz al 8.6% de la fuerza de trabajo a nivel nacional (poco ms de 18 millones de personas), en contraste con el 4.6% de 1990. Este fenmeno afect particularmente a la poblacin urbana, al punto que entre 1990 y 1999 la tasa de desempleo en esas zonas se elev de 5.5% a 10.8% en el conjunto de la regin2 (vase el grfico 6).

2 Estas cifras de desempleo agregadas sobre Amrica Latina estn basadas en las encuestas nacionales utilizadas para elaborar los diversos captulos de este Panorama social, y no coinciden necesariamente con las registradas en otras publicaciones de la CEPAL. Para una explicacin de las discrepancias vase el recuadro III.1 del Panorama social. 21

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Grfico 6 AMRICA LATINA: TASAS DE DESOCUPACIN SEGN ZONAS, 1990-1999 12.0

10.8

10.0
8.6 8.5 7.3 6.7 5.8 4.6 5.5

Porcentaje

8.0 6.0 4.0

2.2

2.0 0.0 Total nacional 1990 Urbano 1994 1997

1.5 1.5 1.3

Rural 1999

Fuente: CEPAL, sobre la base de estimaciones de la Divisin de Poblacin-Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE) y de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los pases.

El aumento del desempleo a lo largo de la dcada pasada no fue generalizado en la regin, y afect mayormente a los pases de Amrica del Sur. En Argentina, Brasil y Colombia, los tres pases sudamericanos de mayor tamao, el desempleo creci persistentemente. Este fenmeno tambin mostr una tendencia al alza en Bolivia, Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En Mxico y en la mayora de los pases de Centroamrica y el Caribe predomin, por el contrario, una tendencia a la reduccin de la desocupacin. En los pases centroamericanos el desempleo tendi a reducirse (El Salvador, Honduras y Nicaragua) o se mantuvo en niveles relativamente moderados (Costa Rica). Esta tendencia tambin predomin en el grupo de pases insulares del Caribe (Barbados, Cuba, Repblica Dominicana y Trinidad y Tabago), aunque los niveles de desempleo en estos pases, con excepcin de Cuba, se mantuvieron en tasas ms elevadas que en el grupo anterior, cercanas o superiores a 10%. A la falta de dinamismo del mercado de trabajo han contribuido tanto la reduccin del papel del Estado en la generacin directa de puestos de trabajo como la reestructuracin del sistema productivo, particularmente en los sectores primario y secundario. stos han registrado una prdida de participacin en el empleo, en tanto que la generacin de nuevos puestos de trabajo ha tendido a concentrarse en actividades terciarias, cuya progresiva modernizacin sobre la base del uso intensivo de nuevas tecnologas hace prever una capacidad cada vez menor de generacin de puestos de trabajo en el sector estructurado o formal. Adems, la reduccin salarial ha tendido a perder peso como factor primario de ajuste del mercado de trabajo, y la contraccin de la actividad econmica tiende a expresarse cada vez ms en destruccin de empleos y cada de la demanda de mano de obra, y menos en reduccin de los salarios reales. En cuanto a las caractersticas del desempleo, ste sigue afectando desproporcionadamente a los estratos de menores ingresos: en 1999, la tasa de desempleo urbano en el 20% de hogares ms pobres de la regin (22.3%) duplic con creces la tasa global (10.6%), por

22

Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

lo que la desocupacin sigue siendo uno de los principales determinantes de la pobreza y la desigualdad. El aumento del desempleo hacia el final de la dcada tambin afect crecientemente a los sectores medios. En los quintiles 3 y 4 de ingreso de los hogares, la tasa de desempleo se elev en ms de 3 puntos porcentuales, y en los pases ms afectados por la desocupacin en ese perodo cerca de 1 de cada 10 personas activas en esos quintiles estn desempleadas. Asimismo, los antecedentes disponibles para seis pases de la regin en que aument el desempleo durante la segunda mitad de la dcada pasada denotan una prolongacin del tiempo medio de desocupacin, de 4.4 a 5.3 meses como promedio, a lo que se agregan algunas evidencias de las prdidas salariales que afectan a las personas que se reintegran al empleo luego de haber pasado por un episodio de desocupacin. Estas prdidas de ingreso actuaran como un mecanismo secundario de ajuste en mercados de trabajo caracterizados por una creciente flexibilizacin de la contratacin y despido de mano de obra. Las estimaciones para el caso de Uruguay indican que tales prdidas habran representado entre 23% y 34% del salario anterior, y fueron mayores en la segunda mitad de la dcada a medida que aument el desempleo urbano. Es probable que el alto nivel de desempleo actual en la regin tienda a mantenerse, dado que se prev un crecimiento en el ao 2001 cercano al 2%, lo que representa una cada sustancial respecto del nivel algo superior a 4% alcanzado en el ao 2000. A lo anterior se agregan indicios de la persistencia de un factor de carcter estructural en el desempleo y una mayor lentitud en la recuperacin de los niveles de desocupacin despus de perodos de contraccin del crecimiento. La mayor volatilidad de ste, unida a la vulnerabilidad de los estratos medios y bajos en perodos de destruccin y lenta recuperacin de los niveles de empleo, pone de relieve la necesidad de establecer mecanismos de proteccin que cubran ese riesgo.

Gasto social en Amrica Latina: Balance de una dcada

D nos por asignar ms recursos pblicos a los sectores sociales se tradujo en un consiurante los aos noventa, el mayor esfuerzo que realizaron los pases latinoamerica-

derable aumento del gasto social por habitante, de alrededor de 50%. De un promedio de 360 dlares per cpita al principio de la dcada, el gasto social se elev a 540 dlares anuales por habitante (vase el grfico 7). La mayora de los pases elevaron los recursos por habitante destinados a los sectores sociales, como consecuencia de la recuperacin del crecimiento econmico y del aumento de la prioridad fiscal otorgada al gasto social (porcentaje del gasto pblico total que se destina a los sectores sociales). Ello permiti que en la regin la fraccin del PIB destinada al rea social creciera de 10.4% a 13.1% (vase el cuadro 2). En la mayora de los pases el gasto social se expandi a un ritmo ms elevado durante la primera mitad de la dcada (30%), y aunque en la segunda se mantuvo la tendencia al aumento, ste fue menor (16%). Esta evolucin estuvo relacionada con el crecimiento econmico: la tasa anual de crecimiento del PIB en Amrica Latina fue de 4.1% hasta 1995, y se redujo a 2.5% en el quinquenio siguiente.

23

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Grfico 7 AMRICA LATINA (17 PASES): GASTO PBLICO SOCIAL POR HABITANTE, 1990-1991 Y 1998-1999 (En dlares de 1997)
Argentina Uruguay Brasil Chile Panam Costa Rica Mxico Colombia Venezuela Per Bolivia a/ Repblica Dominicana Paraguay Guatemala El Salvador a/ Nicaragua Honduras Amrica Latina b/
64 56 52 82 60 57 48 57 60 69 104 135 132 107 192 168 158 259 313 337 402 381 440 497 476 642 622 786 827 888 1011 1211 1539 1687

360

540

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

19901991

19981999

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social. a/ La cifra inicial corresponde al promedio 1994-1995. b/ Promedio simple de los pases, excluidos Bolivia y El Salvador.

Cuadro 2 AMRICA LATINA (17 PASES): GASTO PBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB
Pas 19901991 19921993 19941995 19961997 19981999

Amrica Latina a/ Argentina Bolivia Brasil b/ Chile Colombia c/ Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per R. Dominicana Uruguay Venezuela

10.4 17.7 ... 18.1 13.0 8.0 15.7 ... 3.4 7.9 6.5 10.8 18.6 3.1 3.3 4.3 16.8 9.0

11.4 19.2 ... 17.7 13.6 9.4 15.3 ... 4.1 8.5 8.1 10.6 19.5 6.2 4.8 5.9 18.9 8.9

12.1 21.0 12.4 20.0 13.6 11.5 16.0 3.3 4.1 7.7 8.8 12.6 19.8 7.0 5.8 6.1 20.3 7.6

12.5 19.8 14.6 19.7 14.4 15.3 17.0 3.8 4.2 7.2 8.5 11.0 20.9 8.0 6.1 6.0 20.9 8.3

13.1 20.5 16.1 21.0 16.0 15.0 16.8 4.3 6.2 7.4 9.1 12.7 19.4 7.4 6.8 6.6 22.8 8.6

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social. a/ Promedio simple de los pases, excluidos Bolivia y El Salvador. El promedio para Amrica Latina si se incluyen estos pases en los bienios 19941995, 19961997 y 19981999 es de 11.6%, 12.1% y 12.7%, respectivamente. b/ Estimacin del gasto social consolidado. c/ A partir de 1994 la cifras se calcularon utilizando la nueva serie de producto interno bruto a precios corrientes.

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Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

El incremento del gasto social durante el decenio pasado no slo estuvo asociado a la dinmica del crecimiento econmico, sino tambin a la preocupacin cada vez mayor de los pases por acrecentarlo a travs del mayor volumen de los recursos captados por el Estado y de su reorientacin en favor de los sectores sociales. La prioridad fiscal del gasto social se elev de cerca de 42% a casi 48% del gasto pblico total a lo largo de la dcada. Aunque entre los pases que incrementaron el gasto social se encuentran varios con bajo nivel de gasto, las diferencias entre los 17 pases examinados slo disminuyeron levemente, mantenindose la enorme heterogeneidad prevaleciente a comienzos de la dcada. Un grupo de pases, entre los que se hallan los de mayor gasto social por habitante (Argentina, Brasil, Costa Rica, Panam y Uruguay), siguieron destinando a lo social una proporcin del PIB superior a lo esperado de acuerdo a su nivel de ingreso por habitante. Otro grupo, integrado por pases de nivel bajo o muy bajo de gasto social per cpita (El Salvador, Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Dominicana), destina a los sectores sociales una fraccin de su producto muy inferior al patrn medio regional. La excepcin la constituye Colombia, que entre los bienios 1992-1993 y 1996-1997 duplic con creces su gasto social per cpita, con lo que elev notablemente su prioridad macroeconmica y pas de estar muy por debajo del patrn medio, dado su ingreso per cpita, a sobrepasarlo. Si bien los logros en materia de incremento del gasto social durante el decenio fueron considerables, los niveles alcanzados resultan insuficientes para satisfacer las necesidades de amplios sectores de la poblacin. La mayora de los pases presentan, adems, importantes mrgenes para expandir la base de ingresos pblicos y reorientar el gasto a fines sociales. No obstante, en varios de ellos la reducida base de los ingresos pblicos es el principal factor que sigue limitando la capacidad de asignar mayores proporciones del gasto pblico a lo social. Con todo, hay pases en la regin que asignan una alta proporcin de su producto al gasto social -comparable a la que destinan a ese efecto varios pases industrializados-, y su principal desafo es proteger el gasto ante las coyunturas adversas y aumentar su eficacia y eficiencia. La experiencia regional no slo revela la insuficiencia del gasto tradicionalmente asignado a los sectores sociales, sino tambin la vulnerabilidad de las polticas sociales durante los perodos de crisis, como consecuencia de que el gasto social ha tendido a expandirse cuando han existido ms recursos presupuestarios para su financiamiento y a contraerse en los episodios de empeoramiento de la situacin financiera del sector pblico, la mayora de las veces como secuela de la reduccin del crecimiento econmico, lo que habitualmente se denomina "comportamiento procclico". Por ello, un objetivo prioritario de las polticas pblicas es evitar o moderar ese comportamiento en las coyunturas adversas, sobre todo proteger el gasto que favorece a los sectores ms pobres, fortaleciendo las prcticas que permiten consolidarlo y darle estabilidad. En esta materia ha habido un avance reciente en la regin. En efecto, el examen de la evolucin del gasto pblico total y del gasto pblico social ante la cada del PIB en seis pases que experimentaron una contraccin de ste en 1999 (Argentina, Chile, Colombia, Honduras, Uruguay y Venezuela) permite constatar que los recursos destinados a los sectores sociales resultaron protegidos. Con excepcin de Venezuela, en todos los pases considerados el gasto total del sector pblico creci en el perodo 1998-1999, a pesar de la cada del PIB. Ms an, en Venezuela este gasto se recuper con rapidez entre 1999 y 2000, para crecer prcticamente a las mismas tasas previas a la crisis.

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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Adems de la importancia de estabilizar el financiamiento del gasto social a fin de evitar las severas consecuencias adversas de su disminucin en las fases recesivas del ciclo econmico, se ha sealado la necesidad de mejorar la focalizacin y el efecto positivo del gasto pblico social, especialmente del orientado a poblaciones vulnerables o en situacin de pobreza, reasignndolo a los componentes de mayor impacto progresivo en la distribucin del ingreso. El examen de los cambios de los distintos componentes del gasto social a lo largo de la dcada revela que en el conjunto de la regin los recursos destinados a educacin, salud y nutricin se elevaron prcticamente en la misma magnitud que los destinados a la seguridad social, que tiene un menor impacto redistributivo que los primeros, puesto que beneficia relativamente ms a los estratos medios y altos. Entre 1990-1991 y 1998-1999 los gastos en capital humano crecieron en 1.3 puntos porcentuales del PIB, mientras que los destinados a la seguridad social se incrementaron en 1.2 puntos porcentuales. Los recursos destinados a vivienda, agua y saneamiento siguieron teniendo una prioridad menor, y como promedio aumentaron de 1.2% a 1.4% del PIB (vase el cuadro 3).

Cuadro 3 AMRICA LATINA (15 PASES): GASTO SOCIAL POR SECTORES EN LOS AOS NOVENTA COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1990-1991 Y 1998-1999 a/
Educacin 1990-1991 1998-1999 Pas Salud y nutricin Seguridad social 1990-1991 1998-1999 1990-1991 1998-1999 (Porcentajes) Vivienda, agua, saneamiento y otros 1990-1991 1998-1999

Promedio simple Argentina Brasil b/ Chile Colombia Costa Rica Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela

2.9 3.3 3.7 2.6 3.2 3.8 1.6 4.3 2.6 5.0 4.7 1.2 1.3 1.2 2.5 3.5

3.9 4.7 3.9 3.9 4.7 4.4 2.3 4.1 3.8 5.7 6.0 3.7 2.2 2.8 3.3 3.8

2.6 4.0 3.6 2.1 1.2 5.0 0.9 2.6 3.0 4.6 6.1 0.3 0.7 1.0 2.9 1.6

2.9 4.6 3.4 2.8 4.1 4.9 1.3 2.0 2.1 4.5 6.8 1.1 1.3 1.5 2.8 1.4

3.6 8.3 8.1 7.0 3.0 4.9 0.8 0.1 0.3 0.0 5.9 1.2 1.1 0.4 11.2 2.4

4.8 8.7 11.5 7.5 5.2 5.9 0.9 0.0 2.3 0.0 5.4 2.6 2.8 0.8 16.3 2.6

1.2 2.1 2.7 1.4 0.6 2.1 0.1 0.9 0.7 1.3 2.0 0.4 0.1 1.8 0.3 1.6

1.4 2.5 2.2 1.8 1.0 1.8 1.7 1.3 0.9 2.5 1.3 0.1 0.5 1.5 0.5 0.8

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social. a/ Excluye a Bolivia y El Salvador. Para estos pases slo se dispone de informacin a partir de 1995 y 1994, respectivamente. b/ Estimacin del gasto social consolidado. El promedio 1998-1999 corresponde a la cifra de 1998.

Los datos sobre un conjunto de ocho pases de la regin indican que los gastos ms progresivos -aquellos que benefician relativamente ms a los hogares ms pobres- correspon26

Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

den a los efectuados en la educacin primaria y secundaria, seguidos de los gastos en salud y nutricin, y luego en vivienda y servicios bsicos (agua y saneamiento). A diferencia de lo que se observaba en estudios similares realizados en los aos setenta y a comienzos de los aos ochenta, el gasto en educacin secundaria aparece con un grado de progresividad relativamente elevado, lo que se explica por la notable expansin de la cobertura de la educacin secundaria (vase el grfico 8).

Grfico 8 DISTRIBUCIN DEL INGRESO PRIMARIO, DEL INGRESO TOTAL Y DEL GASTO SOCIAL POR QUINTILES DE HOGARES a/
100
Gasto social sin seguridad social

80
Gasto social con seguridad social

Porcentaje de hogares

60
Seguridad social

40
Distribucin del ingreso primario

20
Distribucin del ingreso total sin seguridad social

0 0 20 40 60 80 Porcentaje acumulado de gasto (e ingreso) 100

Fuente: Cuadro IV.4 a/ Promedio simple de datos correspondientes a ocho pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay.

En su conjunto, el gasto social es altamente redistributivo en todos los pases, sobre todo si se excluye la seguridad social. En efecto, descontada sta, el 20% de hogares de menores ingresos recibe 28% de los recursos pblicos, en tanto que el 20% de mayores ingresos recibe slo 12% de esos recursos. As, el 20% de hogares ms pobres recibe una fraccin del gasto social -excluida la seguridad social- que en promedio sextuplica su participacin en la distribucin del ingreso primario (28.2% del gasto social en comparacin con 4.8% del total del ingreso primario). En el 20% de hogares ms ricos esta relacin se invierte, y representa slo la cuarta parte de su participacin en la distribucin del ingreso (12.4% del gasto social en comparacin con 50.7% del total del ingreso primario). El efecto redistributivo neto del gasto pblico social se desprende de la importancia relativa de las transferencias monetarias y de bienes y servicios gratuitos o subsidiados dentro del ingreso total de los hogares de cada estrato. sta es mucho mayor en los estratos de
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Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

menores ingresos, por cuanto entre ellos representa el 43% de stos; en cambio, en los estratos de mayores ingresos (quintiles cuarto y quinto) representa entre un 13% y un 7%, respectivamente (vase el grfico 9). Pese a la baja repercusin del gasto social en los ingresos del estrato ms rico, ste involucra un volumen cuantioso de recursos, que en varios de los pases analizados supera e incluso duplica los destinados a los hogares del estrato ms pobre, lo que se explica por la cuanta de las transferencias de la seguridad social.

Grfico 9 AMRICA LATINA (8 PASES): IMPACTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO SOCIAL, EXCLUIDA LA SEGURIDAD SOCIAL,Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL INGRESO DE LOS HOGARES a/ (Volumen total de ingresos = 100) 50.0
5% 2%

Cuanta total del ingreso de los hogares

40.0

30.0
93%

20.0
8% 12%

6% 7% 87%

10.0
7% 36% 57%

7% 19% 74%

80%

0.0
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Seguridad social Ingreso de los hogares excluido el gasto social Gasto social sin seguridad social

Fuente: Cuadro IV.5. a/ Promedio simple de datos correspondientes a ocho pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay.

Durante los aos noventa el aumento del gasto social tuvo un efecto redistributivo relativamente mayor en los pases de ingreso por habitante ms bajo, debido al marcado incremento del gasto pblico en educacin y salud. En los pases de ms alto ingreso por habitante, en cambio, el impacto redistributivo fue menor debido a que cerca de 50% del incremento del gasto pblico social correspondi a seguridad social, su componente menos progresivo.

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Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

Agenda social: las familias en Amrica Latina

en marcha medidas vinculadas a temas tan variados como el desempleo, la drogadiccin y la violencia. Al mismo tiempo, se hace especial hincapi en los cambios experimentados por las estructuras tradicionales de la familia como factores asociados a la desintegracin social. Llama la atencin, sin embargo, que la extrema importancia que se asigna a la familia en el discurso de los gobiernos, las instituciones civiles y religiosas y las personas vaya aparejada con el escaso inters que se le otorga en las polticas pblicas. En vista de lo anterior, en esta oportunidad en el captulo sobre la agenda social se ofrece un diagnstico de las familias de la regin, elaborado sobre la base de las respuestas proporcionadas por los organismos nacionales oficiales encargados de la familia a un cuestionario que les hizo llegar la CEPAL y de la informacin estadstica proveniente de las encuestas de hogares de los pases de la regin. En el diagnstico hay consenso en cuanto a que las familias en la regin se han visto enfrentadas a grandes cambios: transformaciones demogrficas, aumento de los hogares con jefatura femenina y creciente participacin de las mujeres en el mercado laboral. Tambin ha habido modificaciones relacionadas con el mbito simblico, que se manifiestan en nuevos modelos de familia y estilos de relacin familiar. Las tres dimensiones de la definicin clsica de familia -sexualidad, procreacin y convivencia- han experimentado transformaciones y evolucionado en direcciones divergentes, generando una creciente multiplicidad de formas de familia y de convivencia.3 Asimismo, al incrementarse la frecuencia de separaciones y divorcios las familias reconstituidas constituyen un nuevo y creciente fenmeno en la regin, aunque las familias nucleares siguen predominando tanto en las zonas urbanas como rurales. Entre los principales cambios demogrficos se observa que el tamao medio de la familia se ha reducido, debido a la declinacin del nmero de hijos y al mayor espaciamiento entre ellos. A esto se agrega la disminucin de los hogares multigeneracionales y el aumento de los unipersonales, as como el efecto de las migraciones por diversas causas (econmicas, conflictos armados y otras). Entre los aos ochenta y noventa, el tamao promedio de los hogares disminuy en todos los pases de la regin. La heterogeneidad entre pases obedece al hecho de que se encuentran en distintas etapas de la transicin demogrfica. Uruguay es el pas que registra el menor tamao promedio por hogar: 3.2 personas en 1999; Guatemala y Honduras, con 4.8, y Nicaragua con 4.9 personas promedio por hogar, se sitan en el extremo opuesto. Por otra parte, la incorporacin de las mujeres al mercado laboral ha continuado a un ritmo ascendente. En diversos estudios se ha mostrado que en el ltimo decenio han sido las mujeres que se encuentran en las etapas del ciclo reproductivo familiar, es decir, cuando tienen a su cargo hijos pequeos, las que se han venido incorporando en mayor proporcin. Asimismo, el aporte econmico de las mujeres que trabajan contribuye a que una proporcin importante de los hogares situados sobre la lnea de pobreza puedan mantenerse en esa posicin.

E un papel central, tanto para explicar comportamientos individuales como para poner

n la mayora de los anlisis y propuestas de polticas se otorga a la institucin familiar

3 Los tipos de hogares y familias que se distinguen en este trabajo son: hogares unipersonales (una sola persona); hogares sin ncleo (aquellos donde no existe un ncleo conyugal o una relacin padre/madre-hijo/hija, aunque puede haber otras relaciones de parentesco). Entre los tipos de familias se distinguen las nucleares (padre o madre o ambos, con o sin hijos), extendidas (padre o madre o ambos, con o sin hijos y otros parientes) y compuestas (padre o madre o ambos, con o sin hijos, con o sin otros parientes y otros no parientes). Las familias pueden ser monoparentales (con slo un padre, habitualmente la madre) o biparentales (con ambos padres); tambin pueden tener hijos o no tenerlos. 29

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

El aporte que hace al ingreso familiar un perceptor adicional establece la diferencia entre los hogares del quintil ms pobre y los del ms rico (vase el grfico 10). Los hogares con ms de un aportante corresponden con mayor frecuencia a las familias en que ambos padres estn presentes, as como a las extensas y las compuestas. En la dcada de 1990 en casi todos los pases se aprecia un aumento de los hogares con ms de un aportante, tanto en los quintiles ms pobres como menos pobres.

Grfico 10 AMRICA LATINA: FAMILIAS NUCLEARES BIPARENTALES CON MS DE UN APORTANTE DE INGRESOS, 1999 (En porcentajes)
Guatemala Uruguay Mxico Honduras Paraguay Bolivia Brasil Nicaragua Ecuador Costa Rica Colombia Argentina Venezuela Panam Chile Repblica Dominicana
12.0 9.7 22.0 22.0 20.5 19.4 19.3 17.5 70.9 68.1 81.0 27.4 27.0 24.9 30.7 32.2 65.6 67.8 69.6 71.9 73.7 72.6 76.8 76.1 33.8 38.1 54.6 70.6 80.1 61.1 72.1 78.7

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

Quintil 1

Quintil 5

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Las instituciones sociales encargadas de disear y ejecutar las polticas referidas a las familias son muy diversas en la regin, e incluyen desde ministerios, pasando por secretaras, subsecretaras y consejos adscritos a diversas instancias; en algunos pases, no hay una institucin responsable de esta rea. Tambin existen diferencias en cuanto a la concepcin de familia entre las entidades gubernamentales encargadas del tema y el resto de la institucionalidad estatal. Entre los principales cambios que las autoridades gubernamentales que se ocupan de las familias perciben en la regin, figura la transformacin del papel de las mujeres en el hogar, sea por su ingreso al mercado laboral o por el aumento de los hogares con jefatura femenina. Tambin se destacan los cambios demogrficos, y los derivados de procesos culturales y de modernizacin. En sus respuestas a estas situaciones, las autoridades muestran diferencias entre visiones ms tradicionales y ms modernas de la familia. Existe consenso entre los encargados del tema de la familia respecto de los principales proble30

Panorama social de Amrica Latina 2000-2001

mas que sta enfrenta. En 16 de 18 pases, las autoridades coinciden en que la violencia intrafamiliar es uno de los ms graves. En segundo lugar, las entidades de 12 de los 18 pases encuestados mencionan el desempleo, que se asocia tambin a la pobreza, la crisis econmica y el deterioro de las condiciones materiales de vida de las familias, junto con la falta de servicios de salud y educacin. Finalmente, se seala la importancia de la desintegracin familiar. Al comenzar este nuevo siglo, las polticas dirigidas a las familias carecen an de una definicin especfica, de un campo bien delimitado y de una legitimidad evidente. Su diseo enfrenta diversos escollos, sobre todo las tensiones entre intereses familiares y personales, as como la dificultad para equilibrar la autonoma y la libertad individuales con las responsabilidades familiares. El nfasis en la dimensin legal de los programas apuntara a una nueva visin de familia como instancia de derechos. De esta forma, en la mayora de los pases de la regin, ms que polticas familiares explcitas, existen intervenciones dispersas y no coordinadas mediante programas y proyectos de salud, educacin, lucha contra la pobreza y prevencin y erradicacin de la violencia, entre muchos otros objetivos. En la amplia gama de polticas sobre la familia es posible identificar iniciativas y proyectos interesantes, tales como los que apuntan a enfrentar los cambios experimentados por las familias y los nuevos papeles sociales de hombres y mujeres en el hogar. La diversidad de situaciones familiares en la regin y las diferencias entre pases entraban el establecimiento de normas comunes. Pese a ello, es necesario recalcar que el criterio bsico para el diseo de estas polticas es contar con un adecuado diagnstico que considere la heterogeneidad de situaciones y los cambios recientes que han vivido las familias latinoamericanas. Asimismo, dada la transversalidad de los temas pertinentes, los programas y las polticas dirigidos a ellas deben coordinarse apropiadamente. Agenda social internacional Finalmente, como es habitual, en el captulo mencionado se incluye la resea de las principales reuniones y acuerdos sobre temas sociales en el marco del sistema de las Naciones Unidas. En esta ocasin, est dedicada a la Asamblea General, celebrada en Nueva York del 6 al 8 de septiembre de 2000, oportunidad en la que los principales mandatarios del mundo emitieron la Declaracin del Milenio. En la Declaracin del Milenio, con el objetivo de plasmar los valores comunes de la libertad, la igualdad, la solidaridad, la tolerancia, el respeto de la naturaleza y la responsabilidad comn, se formularon una serie de objetivos fundamentales en las siguientes reas: La paz, la seguridad y el desarme El desarrollo y la erradicacin de la pobreza La proteccin de nuestro entorno comn Derechos humanos, democracia y buen gobierno Proteccin de las personas vulnerables Atencin a las necesidades especiales de frica Fortalecimiento de las Naciones Unidas

Resulta particularmente importante la meta establecida en la Declaracin del Milenio de reducir a la mitad la pobreza extrema para el ao 2015. En el captulo I de este Panorama social de Amrica Latina se analizan los requisitos de crecimiento econmico para alcanzar esa meta en la regin.
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