Comparando sistemas

burocrticos:
los casos de Estados
Unidos, J apn y Mxico
Todos los Estados-nacin del mundo contempor-
neo, aun aqullos que no cumplen satisfactoria-
mente el requisito weberiano de tener el monopolio
legtimo sobre la violencia fsica, poseen complejos
sistemas burocrticos. Aunque existe un intenso
debate acerca del poder que el aparato burocrtico
tiene en cada sociedad, y acerca de si una poderosa
burocracia atenta contra los valores democrticos,
nadie cuestiona el hecho de que los burcratas lle-
garon Para quedarse. *No obstante el discurso an-
ARTURO SANTA CRUZ
. . .
tigubernamental prevaleciente a escala internacional, la burocracia
pblica ha seguido en ascenso. As por ejemplo, la proporcin del em-
pleo total que en promedio ocupa el empleo en el sector pblico en 15
pases desarrollados miembros de la Organizacin para el Desarro-
llo y la Cooperacin Econmica pas de alrededor del 14% en 1970, a
cerca del 19% en 1994.3 De manera similar, en Mxico, el empleo en
el sector pblico creci en un 10% entre 1982 y 1992. 4 Es por eso que
ya en 1981 Aberbach, Putnam y Rockman observaban que la buro-
cracia estatal parece ser la nica industria del mundo moderno en
permanente crecimiento.5
Esto no significa, sin embargo, que comparar burcratas de distin-
tos pases sea tan fcil como comparar productos estandarizados. En
todo caso, aqullos se asemejaran ms aun producto artesanal que
auno producido en masa. En este artculo me ocupo de los sistemas
burocrticos de Estados Unidos, J apn y Mxico, lo que, siguiendo
con la analoga, sera como comparar un traje de cow-boy, uno de
samurai y uno de charro.
Pero surge entonces la pregunta: Por qu comparar sistemas
burocrticos? An ms: Esvlido el supuesto tcito acerca de la
separacin entre poltica y administracin? y, finalmente, por qu
comparar los aparatos burocrticos de Estados Unidos, J apn y
Mxico? Despus de abordar brevemente estas cuestiones, realizo
una somera comparacin de los sistemas burocrticos de estos tres
pases. Al llevarla a cabo, me concentro en cinco conceptos interrela-
cionados que creo son fundamentales al hablar de burocracias pbli-
cas: 1) reclutamiento; 2) movilidad; 3) lealtad; 4) eficiencia, y 5) legi-
timidad



3 Datos de la propia Organizacin citados originalmente en The Economist y reproducidos en The National
Times, marzo de 1996, p. 4
4. Segn datos del sexto informe de gobierno de Carlos Salinas de Gortari, citados por Gabriel Zaid en
"Mosquitos y elefantes", Reforma, febrero 25, 1996, p. 12-A
5. Bureaucrats & Politicians in Westerns Democracies (Cambridge; Harvard University Press, 1981) p. 2




94
Comparando sistemas burocrticos:
Las pr egunt as i mpl c i t as
a) Porqu comparar si stemas burocrti cos?
Las comparaciones son artificios heursticos, A travs de ellas damos
sentido a lo que nos rodea, clasificando nuestro ambiente y las ideas,
As, por ejemplo, en las ciencias naturales hablamos de dos amplios
compartimentos: el reino animal y el reino vegetal. En las ciencias
sociales las comparaciones resultan ser mas etreas, porque estamos
clasificando categoras tericas, no objetos. Un ejemplo pertinente es
el de Weber, quien distingui tres tipos ideales de dominacin: caris-
mtica, tradicional y racional o burocrtica.6 Una vez que ya se han
establecido las clasificaciones amplias, las comparaciones suelen
hacerse entre objetos o ideas de la misma categora. Como dice
Hugh Heclo, solamente comparando lo que parece ser similar pode-
mos reconocer lo que es diferente y lo que puede ser nico, y en cu-
les aspectos especficamente.
Comparar sistemas burocrticos es un ejercicio del cual podemos
aprender precisamente lo que es diferente y lo que puede ser nico
en pases que se incluyen en la categora weberiana de dominacin
burocrtica. Lo que Heclo dice que es necesario para hacer estudios
comparativos de poltica pblica lo es tambin para estudios compa-
rativos de sistemas administrativos: Aprender sobre los aspectos de
las estructuras y los procesos a travs de las decisiones que se to-
man.8 El sistema burocrtico determina de manera sustancial cmo
se hacen las polticas pblicas, por lo que cualquier estudio compara-
tivo de ellas requiere de una consideracin cuidadosa del sistema bu-
rocrtico que las elabora. Un estudio serio del sistema burocrtico de
cualquier pas en particular debe, a su vez, estar al tanto de la com-
pleja red de conexiones entre elementos tales como el rgimen insti-

6. Weber, Op. Cit. primera parte, seccin I I I
7. En Karl W. Deutsch, et al, Corporative Government, Politics of I ndustrialized and Developing
Nations (Boston: Houghton Miffin Company, 1981), p. 5
8. en Arnold,J . Heidenheimer, et al, Comparative Public Policy: The politics of Social Change in
America, Europe and J apan (New York, St. Martins Press 1990) p. 3

95

ARTURO SANTA CRUZ
. . .
tucional, la cultura poltica, la organizacin formal del aparato buro-
crtico y aspectos culturales en general. As pues, comparar siste-
mas burocrticos nos permite tener un conocimiento ms profundo
de lo que es comn en los pases en cuestin y de lo que es nico en
cada uno de ellos.
b) Es vl i do el supuesto tci to acerca de l a separaci n
entre pol ti ca y admi ni straci n?
Una segunda pregunta implcita en un trabajo de esta naturaleza
tiene que ver con la distincin entre poltica y administracin, entre
los tipos ideales del poltico y el burcrata. Una caracterstica distin-
tiva del segundo, segn Weber, es su saber pr ofesi onal especi al i za-
do, el cual fundamenta su nombramiento".9 Por otra parte, segn
el mismo autor, al poltico lo definen la parcialidad, lucha y pa-
sin? Es importante no tratar esta distincin como algo emprico o
esencial, ya que la lnea que divide estas dos reas nunca ha sido cla-
ra. En este respecto es interesante notar que el pas donde la distin-
cin entre poltica y administracin fue formulada ms precisamen-
te, Estados Unidos, sea el hogar del hbrido poltico-adminis-
trativo.
Pero la falta de correspondencia entre la teora y la prctica de la
administracin pblica en Estados Unidos no es un defecto de la
realidad. Como sostiene B. Guy Peters, la presunta separacin en-
tre administracin y poltica permite que [los administradores1 par-
ticipen en la poltica sin la molestia de ser responsables polticamen-
te de los resultados de sus acciones. En consecuencia, si la divisin
terica entre poltica y administracin se pusiera en prctica, cier-

9 Op. Ci t. pp 179 y 176 (cur si vas en or i gi nal )
10. "La pol ti ca como vocaci n" en El Pol ti co y el Ci entfi co (Mxi co, Edi ci ones Coyoacn, 1995),p.25
11. Como en l a mxi ma wi l soni ana de que "l os asuntos admi nstr ati vos no son asunto pol ti cos", Ci tada
en Mi chael J . Hi l l , The Soci ol ogy of Publ i c Admi nstr ati on (New Yor k, Cr ane, Russak and Co.1972), p 196
12. Aber bach et al ., Op. Ci t., p. 251
13. Ci tado en Aber bach, Op. Ci t. p. 5



96

Comparando sistemas burocrticos:
tas reas de la toma de decisiones pblicas deberan ser removidas
del control democrtico.
Esta divisin terica tampoco opera en J apn, aunque por otras
razones. Como lo ha hecho notar Ellis S. Krauss, tanto el proceso de
la hechura de polticas [como] el proceso legislativo empiezan con
frecuencia en la burocracia en J apn, con la mayora de la legislacin
patrocinada por el gobierno siendo formulada por los burcratas.15
En consecuencia, como lo seala Donald Hellmann, la burocracia
japonesa es un punto focal extremadamente poderoso para la toma
de decisiones.16
En ltimo anlisis, estas diferencias tienen que ver con atributos
institucionales y culturales ms amplios de los dos pases. Por ejem-
plo, la porosidad y accesibilidad del sistema poltico estadounidense,
comparado con la naturaleza cerrada del japons, tiene efectos pro-
fundos para el proceso de toma de decisiones. Esto no quiere decir,
sin embargo, que la burocracia japonesa est aislada. Como lo ha
demostrado Chalmers J ohnson, en J apn el funcionamento efecti-
vo del sistema desarrollista requiere de una separacin entre el rei-
nar y el gobernar, pero a la separacin en s nunca se le reconoce for-
malmente (es uro, no omote; implcito, no explcito) En otras pa-
labras, como enfatiza Hellmann, la burocracia en J apn se encuen-
tra ligada orgnicamente a la sociedad.*
Tambin en el tercer mundo, aunque por razones muy distintas,
el tipo-ideal del burcrata dista mucho del burcrata real. En estos
pases, la distincin entre las esferas pblica y privada no siempre es
clara. Es comn en estas sociedades que no exista una clara distin-
cin entre las asociaciones polticas, como el partido en el poder, y la
administracin pblica. En aquellos pases de sistema de partido
14 Hill. op cit p. 197
I 15 "Politics and the PolicymakingProcess". en Takeshi. Op. Cit. p 5 I
16 "The Imperatives for Reciprocity and Symmetry in U.S. -J apanese Economic and Defense Relations". en J ohn Makin
and DC Hellman, Shoring the World Leadership A New Era for J apan and America p 248
17 MITI and the J apanese Miracle The Growth of industrialPolicy, 1925 1975 (Stanford StanfordUniversity Press 1982).
p 322
18 "J apanese Politics and Foreign policy:Elitist DemocracyWithin an AmericanCreen House". en Takashi Inoguchi y
Daniel Okimoto editores The political Economy of J apan Vol. 2 (Stanford Stanfod, University, Press 1988) p 351





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ARTURO SANTA CRUZ
. . .
nico (o prcticamente nico, como era hasta hace poco el caso de
Mxico), es comn que el gobierno y el partido se confundan. De
acuerdo con Francisco Surez, la mayora de los pases del tercer
mundo no distinguen a un poltico de un burcrata de carrera, sobre
todo en el nivel de la lite gubernamental.20
Sin embargo, la politizacin del aparato burocrtico en muchos
pases del tercer mundo tiene muy poco que ver con el deseo democr-
tico de hacerlos responsables de sus acciones; la mayora de las veces
la politizacin de la carrera burocrtica ha tenido que ver con relacio-
nes clientelares.21 La relacin entre el burcrata y el pblico en estos
pases a veces se aproxima ms al tipo de dominacin tradicional o
hasta a la carismtica, que a la dominacin legal-racional.
En resumen, aunque no creo que exista una distincin clara entre
el burcrata y el poltico en los pases del primer mundo ni en los del
tercero (sobre todo en los altos niveles del sistema), coincido con Ezra
N. Suleiman en que la formulacin weberiana del tipo-ideal debera
servir como teln de fondo para el anlisis de la relacin entre la
administracin y la poltica.** Es importante tener como precepto
normativo la idea de que el consenso poltico en la sociedad debe de-
finir la actividad de los burcratas.
Por lo dems, s es importante para la sociedad cul grupo de
burcratas controla su destino, como ha observado atinadamente
Linset.22 Esto es, aunque los burcratas, como todo ser humano, es-
tn inmersos en la cultura de su sociedad y por lo tanto reproduzcan
en su diario funcionamiento las prcticas y los valores de la misma,
responden tambin ala cultura poltica particular del sistema al que
sirven. En el caso de Mxico y J apn, sta sera hasta cierto punto la
cultura poltica creada por el Partido Revolucionario I nstitucional
(PRI ) y el Partido Demcrata Liberal (PDL), respectivamente. El
19 M y r o n Wei ner J oseph L a Palombara hacen esta observacin . citados en Juan D. L i ndau. L os tecncratas y la lite
gobernante mexicana (Mxico Cuadernos de J oaqun Mortz, 1992). p 54.
20 lite tecnocracia y movilidad poltica en Mxico (Mxi co Universidad Autnoma Metropolitana 1990), PP 23 I -232.
2, Ver Merilee S. Grindle, Bureaucrats,Politicians, and Peasantsi n Mxi co (Berkeley Universityof California Press. 1997)
captulo 2.
22 Bureaucrats and Policymaking A Comparative Overview (NewYork Holmes 8. Meier 1984) p 3
23 Ci tado en H i l l . Op. Cit. p. 172
Compar ando si st emas bur oc r t i c os:
caso estadounidense tendra sus peculiaridades propias debido ala
alternancia de los partidos Demcrata y Republicano en el poder.
c) Por qu comparar Mxico, Japn y Estados Unidos!
Ahora bien: or
p
qu esta seleccin de pases?. Existen varias razo-
nes que la justifican. Una es histrico-geogrfica: la vecindad de
Mxico y Estados Unidos ha dejado una impronta imborrable en
ambos pases. Claro que la influencia de uno en otro nunca ha sido
simtrica, como lo demuestra no slo la relacin econmica bilateral,
sino tambin el hecho de que la constitucin poltica y hasta el nom-
bre oficial de Mxico fueron inspirados en los de su vecino norte.
De manera similar, una clara seal de la relacin especial entre
J apn y Estados Unidos es que la constitucin japonesa es creacin
estadounidense.
La comparacin entre Estados Unidos y J apn es
tambin pertinente porque estos dos pases representan polos en el
debate actual sobre el comercio internacional, el cual no slo tiene
importantes efectos econmicos y en los procesos de regionalizacin,
sino tambin en sus respectivas capacidades estataes.25 Sin embar-
go, como ha arfimado J ohn Campbell, comparar J apn solamente
con Estados Unidos es peligrosamente engaoso, porque Estados
Unidos es un caso tan extremo, tan diferente de las ideas usuales de
la normalidad". 26 As pues, la inclusin de Mxico en este trabajo
permitir evitar ese peligro.
Estados Unidasos, a su vez, servir en este ensayo como el puente
entre J apon, y el unico pas no -occidental que es tambin moderno, y










99

ARTURO SANTA CRUZ
. . .
Mxico, pas occidental que sufre una modernizacin dbil y falli-
da.28 Una razn adicional para comparar J apn y Mxico es que,
dado que hasta 1993 los dos haban sido gobernados por un solo par-
tido durante varias dcadas, es interesante indagar sobre posibles
semejanzas en sus sistemas burocrticos.
La c ompar ac i n
Dado el objetivo del presente trabajo, no detallo las diferencias
que existen entre burcratas de distintos niveles, as corno tampoco
las que existen entre las distintas reas, ni entre los burcratas de
las mismas reas en los tres pases de referencia. Por lo tanto, las
secciones que siguen deben tomarse como simples generalizaciones
que intentan ofrecer una visin panormica de los sistemas burocr-
ticos de Estados Unidos, J apn y Mxico.
Reclutamiento
En Mxico y Estados Unidos, el reclutamiento para el sistema buro-
crtico es prcticamente abierto. En ninguno de estos pases existe
un sistema civil de carrera en la tradicin europea. As, tanto en
Mxico como en Estados Unidos, con la excepcin de unas pocas
agencias federales que s tienen ciertos requisitos para potenciales
miembros (por ejemplo, el Servicio Exterior), convertirse en burcra-
ta es relativamente fcil.
Sin embargo, en Mxico, como escribi Grindle, en todos los nive-
les de la administracin pblica, pero en particular en los altos nive-
les, cuestiones polticas s se consideran en el reclutamiento. Esto
no quiere decir que todo aqul que pretenda ser burcrata necesite
haber participado activamente en el partido en el poder; lo que se
requiere, ms bien, es su consentimiento de las reglas polticas que
rigen a la burocracia. De esta manera, por ejemplo, los burcratas en



28 C.f. Roger Bartra, Oficio Mexicano (Mxico, Grijalbo, 1993). p. 43
29 Op. Cit. p. 47

100
Compar ando si st emas bur oc r t i c os:
caso estadounidense tendra sus peculiaridades propias debido ala
alternancia de los partidos Demcrata y Republicano en el poder.
c) Por qu comparar Mxico, Japn y Estados Unidos!
Ahora bien: or
p
qu esta seleccin de pases?. Existen varias razo-
nes que la justifican. Una es histrico-geogrfica: la vecindad de
Mxico y Estados Unidos ha dejado una impronta imborrable en
ambos pases. Claro que la influencia de uno en otro nunca ha sido
simtrica, como lo demuestra no slo la relacin econmica bilateral,
sino tambin el hecho de que la constitucin poltica y hasta el nom-
bre oficial de Mxico fueron inspirados en los de su vecino norte.
De manera similar, una clara seal de la relacin especial entre
J apn y Estados Unidos es que la constitucin japonesa es creacin
estadounidense.
La comparacin entre Estados Unidos y J apn es
tambin pertinente porque estos dos pases representan polos en el
debate actual sobre el comercio internacional, el cual no slo tiene
importantes efectos econmicos y en los procesos de regionalizacin,
sino tambin en sus respectivas capacidades estataes.25 Sin embar-
go, como ha arfimado J ohn Campbell, comparar J apn solamente
con Estados Unidos es peligrosamente engaoso, porque Estados
Unidos es un caso tan extremo, tan diferente de las ideas usuales de
la normalidad". 26 As pues, la inclusin de Mxico en este trabajo
permitir evitar ese peligro.
Estados Unidasos, a su vez, servir en este ensayo como el puente
entre J apon, y el unico pas no -occidental que es tambin moderno, y











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ARTURO SANTA CRUZ
. . .
el aparato burocrtico ha sido tradicionalmente ms elitista. Los
burcratas son los herederos de los samurais que llevaron a cabo la
Restauracin Meiji; con la adopcin del modelo europeo del servicio
civil de carrera, el servicio pblico se convirti en una meritocracia.
Finalmente, el ingreso ala burocracia gubernamental en Mxico
ha sido dictado por la igualdad de oportunidades que corresponde al
discurso de la Revolucin de 1910 y por las prcticas patrimonialis-
tas en que el rgimen pos-revolucionario se ha sustentado.
Movilidad
En Mxico existe un alto grado de movilidad burocrtica. sta de-
pende en buena medida de las relaciones clientelares que dominan
en el aparato estatal. As, las promociones en Mxico, como lo hace
notar J oel Migdal, se han basado en cuestiones personales de mane-
ra ad hoc, en vez de criterios de mrito.34 Sin embargo, si considera-
mos el aspecto de la movilidad, dejando de lado su manera de funcio-
nar, encontramos que Mxico se parece a Estados Unidos, dado que
sta es tambin una caracterstica del sistema burocrtico estado-
unidense. Pero el grado de movilidad horizontal en Mxico es inclu-
sive mayor al de Estados Unidos, debido a las relaciones clientelares:
cuando el burcrata de medio o alto grado es designado a un nuevo
cargo, ste suele llevarse consigo a su gente.
Es interesante notar que, a pesar de que las relaciones personales
son tambin muy importantes en la sociedad japonesa, stas no con-
ducen a un alto grado de movilidad horizontal en el aparato burocr-
tico. Esto tiene que ver con la institucionalizacin del servicio civil
japons. En ese pas, como lo seala Guillermo Kelly, las asociacio-
nes exclusivistas verticales predominan dentro de los ministerios (...)
los jvenes entran en un ministerio y se quedan all durante el trans-
curso de sus carreras.35 Esta podra ser entonces la diferencia cru-

34 Strong Societies and Weak States: State- Society Relations and State Capabilities in the Third World
(Princeton; Princeton University Press, 1988), p. 218
35 Politics and Administration in Mexico; Recruitment and Promotion of the Politic- Administrative Class
(Austin: The I nstitute of Latin American Studies, The University of Texas at Austin, 1981)p. 2


102
Comparado sistemas burocrticos:
cial entre J apn Y M
Mxico mientras en J apn el servidor pblico,
merced a su pertenencia al servicio civil de carrera tiene seguridad
en el empleo, en Mxico, el servidor pblico depende en gran

parte de
la fortuna poltica de su superior.
La movilidad de 1os servidores pblicos en Estados Unidos, J apn
Y Mxico est intimamente relacionada tanto a las prcticas l
a
b
o
r
a
-
les Prevalecientes en cada uno de estos pases, como a la institucio.
nalidad de sus respectivos aparatos burocrticos. As pues en E
s
ta-
dos Unidos, el relativamente alto grado de movilidad burocrtica
corresponde tanto al alto grado de movilidad laboral en ese pas

como
a la relativa apertura del aparato burocrtico (esto es, la creencia de
que el gobierno no debe de ser coto de ningn grupo).
En Japn, por otra parte, la permanencia en el servicio pblico no
es considerada como una anomala. El empleo de por vida es prctica
comn en algunas de las grandes empresas de ese pas.36 L os valores
propios Y la reglamentacin del servicio civil de carrera en J apn, que
fomentan y recompensan la permanencia del funcionario pblico en
el aparato gubernamental, refuerzan la escasa movilidad laboral, a
la inversa, en Mxico, la alta movilidad del personal burocrtico est
relacionada tanto con la inseguridad en el empleo prevaleciente en
nuestro Pas, como con las Prcticas clientelares propias del sistema
poltico mexicano.
Lealtad
Como se puede inferir de la observacin anterior, en Mxico, la l
ea
l-
tad del servidor pblico es hacia su superior, mas no hacia la agencia
para la cual trabaja. En contraste, el oficial japons tiene que cum-
plir con las normas Y los compromisos de honor que pueden estar
fuera de sus preferencias personales. (...) El oficial japons es prime-
ro Y ante todo un servidor pblico.37
36 Ver Karen van The Enigma of Japanese Power (Londres: Macmillan. ,989) ver, tambien Glen S. Fukushima.
"Corporate Power"en Takeshi y Krauss op. Cit. pp 255.279
37 Ibid. p 1
ARTURO SANTA CRUZ
. . .
En Estados Unidos, el servidor pblico parece estar ubicado entre
sus contrapartes mexicano yjapons: tiene muchas ms oportunida-
des de movilidad horizontal que el segundo, pero menos que el prime-
ro. Al mismo tiempo, el burcrata estadounidense tiende a ser ms
leal a la misin de la agencia donde trabaja que sus homlogos mexi-
canos, pero esta lealtad no iguala el nivel de la de los servidores p-
blicos japoneses, quienes pasan toda su vida profesional dentro de un
ministerio.
An ms, algunas de las prcticas democrticas de la burocracia
japonesa, como por ejemplo el proceso altamente participativo en la
toma de decisiones que se da en algunos niveles, a su vez contribuyen
al fortalecimiento de lealtad de los burcratas hacia su agencia.38
Tenemos pues que la lealtad del burcrata en los pases de refe-
rencia es un continuum. Los burcratas de J apn se ubicaran en un
extremo, mostrando el mximo de lealtad al servicio pblicoen gene-
ral y a su agencia en particular. Le seguiran los estadounidenses,
con un grado intermedio de lealtad, dirigida sta principalmente ala
agencia en la que se desenvuelven. En el otro extremo se encontra-
ran los burcratas mexicanos, quienes tienden a ser leales en primer
trmino a su jefe poltico, y luego a la agencia en que trabajan.
Eficiencia
Del tipo ideal weberiano de burcrata al que me refer anteriormente
se desprende que el aparato burocrtico debera ser eficiente. Weber
mismo escribi que: La administracin burocrtica pura [...] es a
tenor de toda la experiencia la forma ms racional de ejercerse una
dominacin [en el sentido de] susceptibilidad tcnica de perfeccin
para alcanzar el ptimo en sus resultados.39 Sin embargo, en la rea-
lidad, el desempeo burocrtico se asemeja muy poco a la teora, en

38 Campbell considera que "es legtimo inferir que el otorgar a los servidores pblicos de bajo nivel ms
libertad de accin y ms influencia sobre la poltica organizativa es esencialmente ms democrtico"
Op. Cit. p. 121

39 Op. Cit. p. 178 (cursivas en el original)



104
Comparando sistemas burocrticos:
parte porque el proceso administrativo est inmerso en un contexto
poltico ms amplio.40
La eficiencia burocrtica, an ms, es difcil de medir en trminos
concretos en cualquier pas; por lo mismo, las comparaciones inter-
nacionales en este rengln pueden ser muy engaosas, As pues, voy
a referirme brevemente al funcionamiento de la burocracia en cada
pas. Por 10 que respecta a Estados Unidos, Heclo seala que su ren-
dimiento se puede ver como el producto del liderazgo poltico multi-
plicado por el poder burocrtico.41
Dado que la poltica y la adminis-
tracin estn estrechamente relacionadas en ese pas, el efecto de
esta simbiosis depende en gran parte de lo que cada uno de los ele-
mentos contribuya. Entonces, considerando que el aparato burocr-
tico es relativamente estable en Estados Unidos, los burcratas
nombrados por el titular del Ejecutivo influyen de manera significa-
tiva en la eficiencia de sus agencias. Los funcionarios pblicos desig-
nados por motivos polticos, para decirlo con Heclo, producen un
recurso estratgico para el liderazgo en la burocracia.
La relacin entre polticos y burcratas funciona de manera muy
diferente en Mxico. Debido a que en este pas, como apuntaba an-
teriormente, el cargo del servidor pblico depende de su lealtad ha-
cia SU superior en vez de hacia la agencia o su misin, los cambios de
administracin frecuentemente traen como consecuencia cambios en
los equipos de trabajo. Esta prctica no es un sistema apto para
realizar la tarea de gobernar, porque impide la especializacin de
los servidores pblicos.
Finalmente, en lo que respecta a la profesionalizacin de los bur-
cratas japoneses, cabe sealar que su relativo aislamiento de la are-
na poltica les permite alcanzar un alto grado de eficiencia. Esto,
afirma J ohnson, es una de las caractersticas esenciales del Estado

40 Chris Argyris realiza una crtica interesante de los conceptos tradicionales utilizados para el
analisis de las organizaciones pblicas en "The individual and Organization: Some Problems of Mutual
Adjustement", Administrative Sciencia Quarterly Vol. 2, No. 1 (junio de 1957, pp. 1-24
41 A Government of Strangers Executive Politics in Washington (Washington: Brookings I nstitution,
1977), p. 7
42 Citado en Harold Seidman and Robert Gilmour, Politics, Position and Power: From the Positive to
Regulatory State (New York; Oxford University Press, 1986), p. 193
43 Van R, Whiting, citado en Deutsch, et al, Op. Cit. p. 457



105

ARTURO SANTA CRUZ
. . .
desarrollista japons, y es lo que posibilita que la burocracia opere
eficientemente.44 As, concluye Craig en su estudio sobre la burocra-
cia de ese pas, los oficiales japoneses trabajan largas horas cuando
es necesario; en cuanto a cualquier norma comparativa son honestos;
y cumplen la mayora de las tareas que les son asignadas de mane-
ra eficiente.45
La eficiencia del servidor pblico es en buena medida producto de
los mecanismos de reclutamiento y movilidad, as como de la lealtad
que ste sienta por su agencia. Estos factores se interrelacionan de
manera diferente en los tres pases que nos ocupan. El sistema me-
ritocrtico de ingreso al servicio civil y la movilidad vertical prevale-
ciente en J apn inciden en un mayor sentimiento de pertenencia a su
fuente de trabajo en el servidor pblico nipn. Esto por s mismo, al
margen de los cdigos de conducta, explica en buena medida el alto
grado de eficiencia de la burocracia japonesa.
En Estados Unidos, los factores considerados (reclutamiento,
movilidad y lealtad) inciden de manera anloga en la eficiencia del
sector pblico. El carcter abierto del ingreso al servicio pblico, as
como el alto grado de movilidad, conllevan no slo una menor lealtad
del burcrata estadounidense, sino tambin probablemente una
menor eficiencia inducida por estos factores. Sin embargo, la alter-
nancia en el Poder Ejecutivo, as como la continua fiscalizacin de la
administracin pblica por parte del Poder Legislativo, se reflejan en
un servidor pblico consciente de que ha de responder a las expecta-
tivas de eficiencia de la ciudadana, so pena de poner en peligro su
permanencia en el cargo.
Mxico, por otra parte, ha carecido no slo de alternancia en el
poder federal por ms de seis dcadas, sino tambin de una autntica
separacin de poderes. Por otra parte, los mecanismos de recluta-
miento y movilidad, as como las prcticas pre-modernas prevale-
cientes en el sistema poltico mexicano (incluyendo la burocracia
gubernamental) no ayudan a crear un fuerte sentido de lealtad en el

44 Op cit. p. 315
45 Op cit. p. 32


106
Comparando sistemas burocrticos:
funcionario pblico. Esto significa que el aparato burocrtico mexi-
cano no slo carece de una efectiva fiscalizacin por parte de los re-
presentantes populares de la ciudadana, sino que tampoco tiene el
incentivo interno clave (lealtad al servicio pblico) que lo haga ms
eficiente. As pues, no es de sorprender que el desempeo de la buro-
cracia pblica en Mxico deje mucho que desear.
Legitimidad
En un sistema democrtico, la legitimidad de la burocracia tiene
importancia. Se supone que la burocracia tiene que ser responsable
ante la sociedad por medio de sus representantes electos, por lo que
su legitimidad depende no slo de su eficiencia sino tambin -y qui-
z fundamentalmente- de su capacidad para acatar las diversas de-
mandas de la sociedad.
Sin embargo, el margen de autonoma de los burocratas vara de
pas a pas. En Estados Unidos, los ms diversos grupos de inters
cabildean abiertamente en el Congreso y las agencias gubernamen-
tales a fin de influir en el comportamiento y la organizacin de la
burocracia pblica. As, en ese pas la legislacin administrativa es
elaborada generalmente por los representantes. En contraste, en
J apn, como mencion arriba, la parte principal de la formulacin
de toda legislacin, generalmente despus de consultas y negociacio-
nes extensivas, la realiza la burocracia.46 Es importante notar, sin
embargo, que tanto en J apn como en Estados Unidos se lleva a cabo
un intenso proceso de negociacin antes de que se redacte la legisla-
cin; la diferencia estriba en la centralidad del papel que tienen los
burcratas (aunque en J apn algunos legisladores organizados en
comits especializados -zoku, o tribu, en japons- han venido desem-
peando un papel de creciente importancia en la formulacin de las
polticas pblicas).
La burocracia no es entonces un poder dictatorial en la sociedad
japonesa, que impone sus propias preferencias polticas. En ese pas


46 Ewin O, in Deutsch et al, Op. cit. p. 287

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ARTURO SANTA CRUZ
~
.
asitico se ha llegado a un punto de equilibrio en el cual, para decirlo
con Gerald L. Curtis, ni la burocracia es tan fuerte para ignorar al
partido en el poder, ni el partido en el poder es tan poderoso para
poder imponer a la burocracia sus preferencias polticas.47 As pues,
como seala T.J . Pempel, la burocracia actual raramente es capaz
de actuar de manera contraria a la mayora de los representantes
polulares del parlamento.*
En Mxico, por otra parte, los legisladores y la ciudadana han
jugado un papel prcticamente insignificante en la elaboracin de las
polticas pblicas. stas han sido tradicionalmente el resultado de
la interaccin entre las lites burocrticas y polticas, la cual toma lu-
gar fuera del alcance del pblico general.
Finalmente, es importante subrayar que cuando se compara a
Mxico con J apn, el rgimen poltico es importante: no es lo mis-
mo tener un partido dominante en un contexto de elecciones
no-competitivas (como era hasta hace poco el caso de Mxico), que
tener un partido dominante en un contexto de contestacin poltica
real,50 aun si se trata de una democracia elitista (como sera el caso
de J apn).51
De esta forma, aunque durante la mayor parte del perodo de pos-
guerra la burocracia japonesa haya tenido un slo patrn (el
PDL),52 y esto sin duda haya moldeado de alguna manera la cultura
poltica de los burcratas japoneses, no existe una identificacin en-
tre el aparato gubernamental y el PDL. Por lo tanto, cierta aura to-
dava rodea al servidor pblico japons.53 En Mxico, por otro lado,
las prcticas corruptas y clientelares del partido que ha detentado el
poder a nivel federal por ms de seis dcadas se asocian igualmente
con el aparato burocrtico. Aqu, vale la pena recordar, al cargo p-
Comparando sistemas burocrticos:
blico se le denomina popularmente hueso, lo cual ciertamente tie-
ne connotaciones negativas. No hay aura que envuelva al servidor
pblico en Mxico.
Si, como seal ms arriba, la legitimidad de la burocracia est en
funcin no slo de su eficiencia, sino tambin de su capacidad de res-
pondera los intereses de la sociedad, podramos decir que en Mxi-
co el aparato burocrtico enfrenta un serio dficit de legitimidad,
En este pas la burocracia gubernamental ha estado ms atenta a los
intereses de la clase poltica que a los de la ciudadana, convirtindo-
se en un ente relativamente autnomo de la sociedad.
En Estados Unidos y J apn, el aparato burocrtico ha respondido
en mayor medida, por los mecanismos ya sealados, a los intereses
de sus sociedades. En ambos pases los burcratas rinden cuentas de
sus actos por medio de mecanismos claramente establecidos.
Conclusin
Esta breve resea de los sistemas burocrticos de Estados Unidos,
J apn y Mxico debe por lo menos dejar en claro una cuestin: no se
puede suponer que la palabra burcrata tiene el mismo significado
en distintas latitudes. En cada pas se ha desarrollado un sistema
burocrtico que corresponde al contexto poltico e institucional que lo
rodea. La divisin terica entre poltica y administracin vara se-
gn el pas de que se trate.
Quiz el nico principio que debera con-
servarse es que, como Aberbach, Putnam y Rockman han sugerido,
en una polis bien ordenada, polticos y burcratas pueden hacer lo
que cada quien hace mejor: los polticos articular los sueos de la
sociedad y los burcratas ayudar abajarlos cautelosamente a la tie-
rra.54
Para que esto suceda en Mxico, sin embargo, antes se deben cum-
plir dos condiciones: la instauracin de un rgimen cabalmente de-
mocrtico y el establecimiento de un servicio civil de carrera.
ARTURO SANTA CRUZ
. . .
La primera condicin implica que la contestacin poltica efectiva
sea la norma para el acceso al poder. Slo cuando la totalidad de
nuestros gobernantes accedan al poder por medio de procesos electo-
rales plenamente democrticos, podrn forjarse los consensos nece-
sarios que permitan emprender seriamente la consecucin de los
objetivos bsicos de la sociedad.
Por lo dems, la legitimidad de los representantes populares sur-
gidos de la voluntad popular se traducira en la mayor legitimidad
del aparato burocrtico. Esto no slo debido a que los servidores
pblicos clave seran designados por gobernantes electos democrti-
camente, sino tambin porque la permanencia misma en el poder de
stos ltimos dependera del buen desempeo de aqullos. As, los
burcratas rendiran cuentas a la ciudadana por medio de la vigilan-
cia que sobre ellos ejerceran los representantes populares.
En este mismo sentido, la segunda condicin que mencion arri-
ba, la creacin de un servicio civil de carrera, conducira al fin de las
prcticas clientelares que se dan en el aparato burocrtico, lo cual
redundara tanto en su mayor legitimidad como en su mayor eficien-
cia. Viviramos entonces en una sociedad ms democrtica y eficien-
te, aunque ciertamente no utpica: tendramos simplemente ms
libertad para movernos en la moderna jaula de hierro a la que se
refera Max Weber.