Pobreza - Ivan Hidalgo

LOS NUEVOS RETOS DE LA POLTICA SOCIAL EN EL PER
Articulando la academia con la gestin pblica
Augusto Castro (editor) Ivn Hidalgo Carlos Eduardo Arambur Carmen Vildoso Mara Ana Rodrguez
Los nuevos retos de la poltica social en el Per: Articulando la academia con la gestin pblica Primera Edicin: diciembre de 2011 Tiraje: 300 ejemplares De esta edicin: Augusto Castro (editor) Monte Real 255 - La Molina - Lima Diseo, diagramacin e impresin: Editat editores e impresores de Jos Carlos Alvario Ordoez Jr. Pumacahua 922 - Jess Mara Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per No.: xxxxxxxxxxxxxxx I.S.B.N.: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Con el auspicio de: Most Unesco - Per Derechos reservados. Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.
CONTENIDO
INTRODUCCIN I - LA MULTIPLICACIN DE LAS VULNERABILIDADES. CAMBIO CLIMTICO Y POBREZA
Augusto Castro Introduccin 1. La pobreza, un fenmeno de carcter multidimensional
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1.1. Una reflexin compleja y un gran desafo para la investigacin 1.2. Repensar el concepto de pobreza: incorporar la variable ambiental 1.3. La situacin de la pobreza en el Per 2.1. Integrar lo social en la reflexin sobre el ambiente 2.2. La pobreza como consecuencia de una inadecuada gestin del ambiente a. El manejo de los bosques en la Amazona b. La contaminacin del aire c. Manejo de residuos slidos d. Emergencia hdrica y el colapso del acufero en el valle de Ica e. Conflictos socioambientales por recursos 2.3. La pobreza como causa del deterioro ambiental 3.1. Cambio climtico y el incremento de la pobreza en el mundo
2. Ambiente y sociedad
3. El impacto del cambio climtico
Los nuevos retos de la poltica social en el Per
3.2. El cambio climtico y la pobreza en el Per a. Emisiones de gases de efecto invernadero en el Per. La informacin de la Segunda Comunicacin b. El inventario nacional de emisiones de GEI del ao 2000 c. Los impactos en el Per 3.3. Mitigacin y adaptacin para enfrentar el cambio climtico a. Avances en la mitigacin b. Avances en la adaptacin y el estado de la vulnerabilidad en el Per 3.4. Escenarios futuros
34 36 37 39 41 41 42 43 44 47
4. Perfilar un modo de vida adecuado para los seres humanos en la Tierra Referencias bibliogrficas
II - CAMBIOS DEMOGRFICOS Y POLTICAS SOCIALES Carlos E. Arambur
51 55 55 55 57 59 60 62 63 63 66 69 71 73 75
1. Propsito 2. El proceso de cambio poblacional

2.1. Crecimiento demogrfico 2.2. Urbanizacin y dispersin 2.3. El bono demogrfico 2.4. Cambios en la mortalidad y en la fecundidad 2.5. Embarazo adolescente 3.1. Priorizar la infancia 3.2. Aprovechar el bono demogrfico 3.3. Apoyo a poblaciones dispersas 3.4. Mejorar la salud sexual y reproductiva 3.5. Atencin al adulto mayor
3. Sugerencias para las polticas sociales
Referencias bibliogrficas
Introduccin
III- CONTRIBUYENDO AL DILOGO ENTRE LA ACADEMIA Y LA POLTICA PBLICA Propuesta de poltica pblica en materia de empleo para el periodo de Gobierno2006-2011 Carmen Vildoso Chirinos 75 77 80 87 88 89 90 91 93 94 94 95 97 98 100 105
Resumen 1.Diagnstico de la situacin 2. Cambios requeridos en las polticas

2.1. El empleo decente y la visin de competitividad 2.2. Cambio de enfoque en la lucha contra la pobreza 2.3. Los derechos laborales y el dilogo social, componentes de la democracia 2.4. La definicin de una poltica nacional de empleo
3. Objetivos especficos y resultados esperados de las recomendaciones 4. Implementacin de las recomendaciones: Estrategias
4.1. Intervencin articulada del sector pblico 4.2. Desarrollo de polticas y programas de apoyo a las mypes, a la pequea produccin rural, al autoempleo y al emprendimiento 4.3. Estrategias para la mejora de oportunidades de empleo 4.4. Derechos del trabajo y responsabilidad empresarial 4.5. Estrategias dirigidas a los grupos ms vulnerables
IV - LA POLTICA SOCIAL Y EL PROGRAMA JUNTOS: AVANCES EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA EN EL PER Ivn Hidalgo
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1. La poltica social en el Per
1.1 Concepto de la poltica social 1.2 Lineamientos generales de aplicacin de la poltica social en el Per 1.3 Nuevas estrategias
a. La Gestin por Resultados - GpR b. La focalizacin de los programas sociales 1.4 Nuevas herramientas a. El marco social multianual b. La estrategia nacional CRECER c. Identificacin de brechas sociales d. Sistema de Focalizacin de Hogares - SISFOH e. El Presupuesto por Resultados - PpR f. Padrn General de Beneficiarios 1.5 Principales resultados a. Cumplimiento de las metas del milenio b. Reduccin de la pobreza
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2. La lucha contra la pobreza en el mbito rural
2.1 El fenmeno de la pobreza 2.2 Priorizacin de la lucha contra la pobreza rural a. La desnutricin crnica infantil
3. El Programa JUNTOS: una nueva estrategia de lucha contra la pobreza 3.1 El Programa JUNTOS contribuye a mejorar los principales determinantes de la pobreza a. Salud-nutricin b. Educacin
c. Identidad d. Pobreza 3.2 Las brechas sociales 4. Retos de la poltica social Referencias bibliogrficas
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PRESENTACIN
Esta publicacin es producto del Foro Internacional MOST-PER. Acercando la academia a la gestin pblica. MOST (Management of Social Transformations) es el programa de Gestin de las Transformaciones Sociales de la UNESCO que se lleva a cabo alrededor del mundo desde 1994. Esta iniciativa busca producir un conocimiento de alta calidad para proporcionar una base slida a quienes toman decisiones polticas. El Foro Internacional se llev a cabo entre el 27 y el 29 de abril del 2011 en el complejo de Naciones Unidas Prez de Cullar. Esta iniciativa ha sido posible gracias al apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, del Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS, de la Comisin Nacional Peruana de Cooperacin con la UNESCO y del Instituto de Ciencias de la Naturaleza, Territorio y Energas Renovables (INTE) de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Este seminario es la primera actividad que el captulo peruano del programa MOST realiza en nuestro pas. El tema prioritario del programa MOST para Amrica Latina es la lucha contra la pobreza. En este marco, el foro ofreci un programa que busc hacer recomendaciones para el nuevo gobierno en lo relativo a la agenda social pendiente de nuestro pas. El seminario internacional puso nfasis en los principales desafos que enfrenta el pas en el mbito de los programas de lucha contra la pobreza como JUNTOS, cambio climtico y pobreza, demografa y empleo. Con el objetivo de dar luces a los nuevos retos que enfrenta la poltica social en nuestro pas, se convoc a un conjunto de
investigadores y funcionarios pblicos de destacada trayectoria, cuyos aportes tanto desde la gestin pblica como desde la academia han tenido una influencia reconocida en el diseo de polticas sociales. Hemos recogido las exposiciones principales de este Foro y las hemos convertido en el libro que tiene usted ahora en sus manos. Augusto Castro, director del Instituto de Ciencias de la Naturaleza, Territorio y Energas Renovables (INTE) de la Pontificia Universidad Catlica del Per dedica el primer captulo a la relacin entre pobreza y cambio climtico. El autor enfatiza la necesidad urgente de considerar la variable ambiental en el diseo e implementacin de programas de lucha contra la pobreza. El autor demuestra en torno a cinco ejes: el manejo de los bosques en la Amazona, la contaminacin del aire, el manejo de residuos slidos, la gestin hdrica y los conflictos socio ambientales por recursos; que una gestin inadecuada de los recursos medioambientales seguir generando pobreza de no cambiar la estrategia actual. En relacin al primer eje se destaca la necesidad de incluir a las comunidades nativas como socios clave para la gestin de los bosques, poblacin que ha sido ignorada histricamente y que se encuentra en situacin de pobreza. Segn la Defensora del Pueblo, el Per ocupa el noveno puesto entre los pases con mayor riqueza forestal del planeta.1 Los bosques son por ello una fuente invaluable de recursos. Respecto al segundo eje, el autor destaca que la contaminacin del aire afecta especialmente a lo poblacin ms vulnerable de menores recursos, los nios entre 1 y 4 aos de edad. De la misma manera, es la poblacin pobre la que est mayormente expuesta a rellenos sanitarios pobremente manejados. En relacin a la gestin hdrica (cuarto eje) se presenta el caso del acufero de Ica que representando el 40% de recursos disponibles, se encuentra en situacin de crisis, debido al sobreuso por parte de las empresas agroindustriales. Finalmente, Augusto Castro pone nfasis en la
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Defensora del Pueblo. La Poltica Forestal y la Amazona Peruana: Avances y obstculos en el camino hacia la sostenibilidad. Serie Informes Defensoriales - Informe N 151. Defensora del Pueblo. Lima. Julio de 2010. 10
Introduccin
situacin de tensin que existe entre las comunidades indgenas y las empresas mineras debido a la pugna por los recursos de subsistencia como el suelo y el agua. En este contexto, el autor considera que es indispensable desarrollar polticas sociales engarzadas con la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. En el segundo captulo, Carlos Eduardo Arambur, coordinador del Diploma en Demografa de la Pontificia Universidad Catlica del Per considera que la actual dinmica poblacional peruana genera una estructura de posibilidades para el desarrollo del pas, de ser aprovechada a travs de polticas sociales que respondan activamente a este nuevo contexto. Segn Arambur, la dinmica demogrfica influye en los condicionantes econmicos, sociales y culturales asociados a la pobreza y la exclusin social. Cinco procesos caracterizan la dinmica poblacional peruana: el crecimiento demogrfico, la urbanizacin y la dispersin, el bono demogrfico, la mortalidad y fecundidad y el embarazo adolescente. De estos cinco procesos destacan el bono demogrfico como una oportunidad decisiva para el crecimiento del pas y la dispersin poblacional como un reto para la inclusin social. El bono demogrfico se caracteriza en que la fuerza laboral crece ms rpido que la poblacin dependiente (nios y adultos mayores) y libera ms recursos para invertir en el desarrollo econmico y el bienestar de las familias (UNFPA 2010). Esta oportunidad se refiere a la relacin favorable que existe entre la disminucin de personas que dependen del ingreso de la poblacin econmicamente activa joven y el excepcional crecimiento econmico que experimenta el Per. Sin embargo, esta oportunidad slo ser relevante en la medida que se generen condiciones para aprovecharla. Es por esta razn que el autor considera que invertir en los jvenes de hoy es la mejor opcin para aprovechar el bono demogrfico futuro. Ello requiere de una estrategia multisectorial, pues los programas pblicos orientados a los jvenes se hallan dispersos en varias dependencias. Por otro lado, la dispersin poblacional representa un reto para con miras a una inclusin social. Como seala Carlos E. Arambur, la
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gran mayora de la poblacin rural (6.6 millones de personas) viven en ms de 94 mil pequeos centros poblados, 64 mil de los cuales tienen solo 11 habitantes en promedio. La ausencia de servicios bsicos en estos lugares y su alto costo requieren de soluciones innovadores que acerquen estos servicios a estas poblaciones. Para ello, es indispensable priorizar su electrificacin y as lograr la necesaria conectividad. Carmen Vildoso, ex ministra de la Mujer y Desarrollo Social, es la autora del tercer captulo dedicado al tema de empleo. Segn indica Carmen Vildoso, la situacin del empleo viene a ser el punto de encuentro o desencuentro de varios factores: estructura econmica y tipo de desarrollo, educacin (calidad, cobertura, pertinencia), tendencias demogrficas, brechas de distinta ndole, orientaciones de las polticas sociales, institucionalidad democrtica. La confluencia de problemas o dficits diversos en estos factores han llevado a que en el largo y mediano plazo nuestra economa, nuestra sociedad y nuestro Estado hayan mostrado enormes limitaciones para generar empleo productivo digno. Lo anterior se expresa principalmente a travs del subempleo y de la presencia de empleo informal incluso en el llamado sector formal de nuestra economa. A pesar de estas limitaciones Carmen Vildoso seala que el ltimo quinquenio se ha caracterizado por un importante crecimiento econmico que ha ido acompaado de luces y de sombras en materia de empleo. Por esta razn, la autora considera que deben ser cinco las estrategias centrales a desarrollar: Articulacin intersectorial e intergubernamental en torno a Polticas Nacionales de Empleo, con metas acordes a las realidades regionales y locales. Desarrollo de polticas y programas de apoyo a las MYPE, a la pequea produccin rural, al autoempleo y al emprendimiento. Fomento de polticas de educacin para el trabajo, calificacin laboral, formacin profesional. Asegurar mecanismos de proteccin frente al despido, promover buenas prcticas de seguridad en el trabajo. Fortalecer la capacidad del Estado para asegurar el cumplimiento de los derechos de los trabajadores (inspeccin), asegurar la vigencia de los canales de dilogo
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Introduccin
social (Consejo Nacional del Trabajo) y solucin de conflictos (negociacin colectiva, funcionamiento de los sindicatos). Ivn Hidalgo, Director del Programa Nacional de Apoyo Directo a los ms Pobres JUNTOS, ofrece en el ltimo captulo un balance del Programa a su cargo. El autor destaca que JUNTOS contribuye a mejorar los principales determinantes de la pobreza. Los determinantes de la pobreza son los factores por los que la misma se conserva y reproduce en determinados entornos. Hidalgo destaca que conocer dichos determinantes permite sugerir polticas efectivas que incidan directamente en la mejora de las condiciones de vida de la poblacin. En relacin a salud y nutricin el programa JUNTOS ha logrado aumentar el uso de los servicios de salud preventivos en la poblacin beneficiaria: el 69% de nios menores de 6 aos cuenta con chequeos de salud (CRED), mientras que el 55% buscaron la atencin oportuna de salud. En educacin se ha logrado la asistencia regular de los nios en edad escolar de los hogares ms pobres del pas. As, el acceso llega al 98% de asistencia en nios beneficiarios en edad escolar. La identidad es un factor crtico para el derecho a ser reconocido por el Estado y para el acceso a los programas sociales. El Programa JUNTOS ha contribuido positivamente a que cada vez ms peruanos accedan a sus documentos de identidad para el ejercicio de su ciudadana, incluyendo a la poblacin menor de 18 aos. Segn el Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013 el Programa JUNTOS ha contribuido a reducir la pobreza en el rea rural atribuyndole 50% a su intervencin. Finalmente el autor concluye que para fortalecer JUNTOS es necesario complementar iniciativas orientadas a favorecer la productividad y empleabilidad de la poblacin en situacin de pobreza, con enfoque de desarrollo territorial y ciclo de vida, as como incorporar progresivamente todos los Programas Sociales al proceso de Gestin por Resultados. Finalmente, quisiramos agradecer la participacin de los panelistas en el seminario que contribuyeron gentilmente con sus valiosos comentarios enriqueciendo as el debate. Enrique Vazques (Universidad del Pacfico), Carolina Trivelli (Instituto de Estudios Peruanos),
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Manuel Pea (Organizacin Panamericana de Salud), Beatriz Yermenos (Programa Mundial de Alimentos), Midori de Habich (USAID), David Vera-Tudela (Banco Mundial), Martn Benavides (Grupo de Anlisis para el Desarrollo), Flavio Figallo (PUCP), Manuel PulgarVidal (Sociedad Peruana de Derecho Ambiental), Eduardo Durand (Ministerio del Ambiente), Cecilia Garavito (PUCP), Marta Tostes (PUCP), Esteban Caballero (Fondo de Poblacin de Naciones Unidas) y Patricia Mostajo (USAID).
Coordinadora del evento Foro Internacional MOST-PER. Acercando la academia a la gestin pblica.
Mara Ana Rodrguez
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I LA MULTIPLICACIN DE LAS VULNERABILIDADES. CAMBIO CLIMTICO Y POBREZA Augusto Castro
Introduccin
Queremos presentar en este artculo la relacin que existe entre el llamado cambio climtico y la pobreza. Nos interesa precisar mejor este vnculo y apreciar cmo el cambio climtico se transforma en un factor que incrementa la pobreza en el pas. Desde un punto de vista conceptual, debemos abordar algunas interrogantes antes de proseguir en nuestro intento de presentar el vnculo entre pobreza y cambio climtico. La primera interrogante que queremos responder es cun responsable es el cambio climtico de la pobreza del mundo y, en nuestro caso, de la del Per. La segunda interrogante es si la situacin de pobreza de un pas como el nuestro puede ser un factor que incrementa el deterioro ambiental. Como veremos, la respuesta a la primera ayudar a responder la segunda. Se trata, en suma, de revisar la situacin de la pobreza para advertir en ella el peso del cambio climtico y viceversa. Metodolgicamente, presentaremos el concepto de pobreza y su situacin en el Per, luego de ello estableceremos los vnculos entre el ambiente y la sociedad, y finalmente, analizaremos el impacto del cambio climtico.
1. La pobreza, un fenmeno de carcter multidimensional Como se podr advertir, la reflexin que proponemos es compleja y el desafo bastante grande. Se torna as porque sabemos que la
pobreza tiene muchas causas y puede ser conceptuada como un fenmeno de carcter multidimensional.
1.1. Una reflexin compleja y un gran desafo para la investigacin
Si bien consideramos que han existido esfuerzos para entender la pobreza desde enfoques cada vez ms amplios, e incluso alejados de la consideracin puramente econmica, hoy la tarea pendiente est en considerar la relacin entre la pobreza humana y su relacin con el ecosistema. El desafo de nuestra reflexin se vuelve ms grande an porque implica conocer en trminos concretos cmo los efectos del calentamiento global han contribuido a acentuar o crear la pobreza de la gente. La literatura especializada en el tema ambiental observa con mayor detenimiento y principalmente los estragos del calentamiento global en la naturaleza misma; poca de esta literatura est relacionada con el impacto concreto del cambio climtico en la vida humana y en el incremento de la pobreza. De la misma forma, en la literatura especializada sobre la pobreza, el asunto del cambio climtico no est claramente definido ni estudiado en profundidad. Pensamos que existe un vnculo entre el cambio climtico y la pobreza, y que efectivamente este acenta la pobreza. Creemos que esta hiptesis, que nos parece vlida, debe transformarse en una herramienta de exploracin y de investigacin. Con los hallazgos en materia de observacin y de investigacin tanto en el mbito de los estudios ambientales como de la pobreza con los que contamos en la actualidad, podemos sugerir algunas ideas para un debate que trate de vincular la problemtica ambiental con el asunto de la pobreza. Con ello nos sumamos, entre otros, a la iniciativa del Programa de las Naciones Unidad para el Medio Ambiente (PNUMA) que busca establecer vnculos entre la pobreza y el medio ambiente en los procesos de planificacin del desarrollo.1
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EL PNUMA ha desplegando una serie de documentos de trabajo y proyectos en diversos pases de la regin. 18
Augusto Castro
I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza
Compartimos, con muchos, la posicin que efectivamente el cambio climtico ocasionado por la actividad humana, al alterar la vida del planeta, ha generado un conjunto de nuevos problemas en el ambiente y naturalmente en la sociedad.2 La pobreza es uno de los problemas que se ha acentuado con esta problemtica ambiental. Ya el Informe del Fondo de Naciones Unidas para la Poblacin del 2009 dedic varios de sus estudios al impacto del cambio climtico en la poblacin mundial, en especial en la ms pobre (UNFPA 2009). Las mediciones o estimaciones de la pobreza generalmente se realizan sobre la base de indicadores econmicos como el ingreso monetario3 o el Producto Bruto Interno (PBI) per cpita, aunque existen otros enfoques para medir la pobreza, los cuales la estiman desde los activos de los pobres, sus capacidades, la exclusin social y estructural, el acceso a servicios y la carencia de condiciones que son consideradas bsicas para la vida humana. Encontramos tambin, en este mismo sentido, la estimacin de la pobreza en funcin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)4 y el ndice de Densidad del Estado (IDE) que considera que el desarrollo humano se encuentra vinculado con los desempeos o funcionamientos del Estado para garantizar la provisin de los requerimientos sociales y los servicios bsicos, directa o indirectamente, a todos los sectores de la sociedad y en todos los lugares del Per, de manera subsidiaria y redistributiva (PNUD 2009), lo que significa que la carencia del Estado es un elemento a tomar en cuenta en la pobreza de la gente. Est tambin la nocin de desarrollo humano propuesta por las Naciones Unidas, que busca ampliar la nocin de bienestar ms all del componente econmico, incorporando como indicadores a la salud y a la educacin. En este sentido, la idea de la pobreza como aguda privacin del bienestar nos puede ser muy til en esta reflexin (BM 2010).
Entre estos encontramos el informe del Banco Mundial en el ao 2010, los informes de Desarrollo Humano 2006 y 2007/2008, y el informe del IPCC, entre otros. 3 Como es el caso de la estimacin realizada por el INEI en el Per. 4 ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas.
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La pobreza ha sido estudiada como un fenmeno de carcter econmico y social que impide al individuo cubrir sus necesidades bsicas y acceder a la vida ciudadana. Esta cruda realidad impide al individuo gozar de libertad. De ah las observaciones sugeridas por muchos tericos de la pobreza, como Amartya Sen, entre otros, que inciden en el papel de la libertad individual y poltica para salir de la pobreza (SEN 2000). As, la carencia de oportunidades y la falta de capacidades acentan la situacin de pobreza de las personas e impiden su desarrollo. Como sealamos anteriormente, nuestra argumentacin en este trabajo apunta a revisar el concepto de pobreza incorporando la variable ambiental.
1.2. Repensar el concepto de pobreza: incorporar la variable ambiental
El concepto de la pobreza durante estas dos ltimas dcadas no ha integrado la variable ambiental a sus anlisis. De ello dan prueba las estimaciones del Instituto Nacional de Estadstica (INEI) y los informes anuales sobre desarrollo humano de las Naciones Unidas, donde el nfasis ha estado en el estudio de las carencias y de las inmensas necesidades de la poblacin humana. Han primado los estudios sobre el ingreso y sobre las necesidades bsicas insatisfechas. Sin embargo, debemos reconocer que las ltimas investigaciones sobre el desarrollo humano han implicado la bsqueda de mejores variables para el estudio de la pobreza y han empezado a incorporar nuevos criterios de anlisis que toman en cuenta las variables del entorno. Como ejemplo de ello encontramos los informes mundiales de desarrollo humano que desde el 2007 incluyen en su reflexin el desarrollo de los impactos producidos como consecuencia del cambio climtico. As tambin, observamos que el Informe de Desarrollo Humano Per 2009, el concepto de densidad del Estado incorpora el manejo territorial al anlisis del desarrollo.5
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Se debe reconocer que Efran Gonzlez de Olarte es uno de los principales estudiosos en integrar la variable espacio y territorio a la reflexin sobre la pobreza. 20
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El que pensemos que la pobreza tiene causas mltiples no indica que no reconozcamos los indicadores relativos a ingreso monetario o a las NBI. Estos son fundamentales para el anlisis de la pobreza porque, como hemos sealado, la pobreza es un fenmeno social y econmico. Pero, sin negar la importancia de estos y otros indicadores sociales, nos parece conveniente una mirada desde el entorno. Eso supone comprender la pobreza como un fenmeno que no solo expresa la exclusin social y la marginacin econmica de los beneficios de la riqueza en la sociedad en que se vive, sino que puede explicarse tambin como un fenmeno que tiene directa relacin con la naturaleza, en el sentido de que las personas y la sociedad se ven privadas de los recursos naturales que necesitan para su desarrollo y como secuela de los problemas que la naturaleza pueda sufrir. Una sequa o lluvias torrenciales, la escasez de agua, as como los cambios en la vegetacin o en las estaciones pueden definitivamente transformar la vida de las personas y, en muchos casos, acentuar su pobreza o sumirlas profundamente en ella. As, la pobreza no puede solo ser considerada como la falta de igualdad o de oportunidades, sino deben reconocerse tambin sus vnculos con la escasez de recursos como producto de los impactos en el clima y de las limitadas capacidades de gestin de la naturaleza. El PNUMA sostiene la existencia de una relacin estrecha entre pobreza y medio ambiente, y seala adems tres elementos a tomar en cuenta: el primero, que la economa de las familias ms pobres depende de la salud de los ecosistemas y de su productividad; en segundo lugar, que las familias pobres ven limitados sus capacidades y derechos para realizar una adecuada gestin del medio ambiente debido a que carecen de derechos sobre los recursos naturales como la tierra y el agua y que cuentan con un dbil acceso a la informacin y al mercado; y finalmente, observa que los riesgos del medio ambiente como los desastres naturales y el impacto del cambio climtico limitan el acceso a los medios de subsistencia de las familias y su capacidad para salir de la pobreza o caer en ella (PNUD-PNUMA 2009: 11).
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Nos parece, por lo mencionado lneas arriba, que una mirada multidimensional de la pobreza que integre, en este caso, la variable ambiental al concepto de pobreza coadyuvara necesariamente a una comprensin ms integral de esta y nos permitira comprender un fenmeno sobre el que cada da conocemos ms y que no deja de sorprendernos por su complejidad.
1.3. La situacin de la pobreza en el Per
La pobreza en el nuestro pas es medida oficialmente por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Esta se estima sobre la base de la lnea de pobreza que es el valor monetario respecto a la que se contrasta el gasto per cpita mensual de un hogar para determinar si est en condicin de pobreza (INEI 2010:16). Este valor est conformado tanto por la lnea de pobreza (componente no alimentario) como por la lnea de pobreza extrema (componente alimentario). En el componente no alimentario, la lnea de pobreza en el 2009 se estableci en un valor nacional de 257 nuevos soles mensuales, valor que aument ligeramente en el 2010 a 264 nuevos soles mensuales. En el caso de Lima, por sus caractersticas particulares, la estimacin de la lnea de pobreza vara con respecto a la estimacin nacional; de esta manera, en el 2009 la lnea de pobreza se estableci en 318 nuevos soles (260 nuevos soles para el resto urbano y 203 soles para el rea rural) y en el 2010 en 325 nuevos soles corrientes per cpita mensual (268 soles para el resto urbano y 208 para el rea rural) (INEI 2011: 30). Con respecto al componente alimentario, en el 2009 el valor de la lnea de la pobreza extrema en el mbito nacional se estableci en 144 nuevos soles mensuales para cada miembro del hogar y en el 2010 en 149 nuevos soles (dem: 29). De forma similar a lo sealado anteriormente, este valor vara para Lima Metropolitana, donde en el 2009 el valor de la canasta alimentara fue de S/. 154 nuevos soles, en el resto urbano de S/. 146 nuevos soles; y en el rea rural de S/. 133 nuevos soles (INEI 2010: 16) y en el 2010 mostr un pe22
Augusto Castro
queo aumento 160 nuevos soles. En el resto urbano fue 151 nuevos soles; y en el rea rural 137 nuevos soles(INEI 2010: 29). Los resultados oficiales de la estimacin de la pobreza en el Per en el 2009 muestran una reduccin importante en relacin con aos anteriores. Estas cifras han sido ampliamente difundidas y son, por lo tanto, de conocimiento general de diversos sectores de la poblacin. Segn el Informe Tcnico sobre la Evolucin de la Pobreza 2009 elaborado por el INEI, entre los aos 2004 y 2009 se observa una reduccin continua de la pobreza. Para 2009 la pobreza afectaba al 34,8% de la poblacin. En el siguiente informe del INEI, de 2010, esta se redujo a 31,4% (vase grfico 1).
Grfico 1 Evolucin de la pobreza al 2010
Fuente: INEI. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima, 2011, p. 35.
La pobreza extrema muestra tambin disminucin entre el 2004 y el 2009, aunque esta no es tan importante como en el caso de la pobreza. Para el 2009 el 11,5% de la poblacin peruana viva en pobreza extrema; en el 2010 la pobreza extrema sigui cayendo, de 11,5% a 9,8% (vase grfico 2).
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Grfico 2 Evolucin de la pobreza extrema
Fuente: INEI. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima, 2011, p. 35.
Al analizar los resultados nacionales de la pobreza y pobreza extrema por regin geogrfica, rea de residencia, departamentos y caractersticas sociodemogrficas de la poblacin se observa la disparidad de la afectacin de la pobreza entre la poblacin peruana. En las regiones de la sierra y selva, particularmente en las zonas rurales, un alto porcentaje de la poblacin vive bajo el umbral de la pobreza; las cifras son alarmantes, ya que en algunos casos superan el 60% (vase grfico 3).
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Augusto Castro
Grfico 3 Incidencia de la pobreza total segn mbitos geogrficos
Fuente: INEI. Informe tcnico. Evolucin de la pobreza al 2009. Lima, 2010, p.
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Esta misma tendencia, aunque con cifras menores, se observa tambin para el caso de la pobreza extrema (vase grfico 4).
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Grfico 4 Incidencia de la pobreza extrema segn mbitos geogrficos
Fuente: INEI. Informe Tcnico. Evolucin de la Pobreza al 2009. Lima, 2010, p. 19.
Los departamentos con mayor incidencia de pobreza en el 2009 y el 2010 fueron Huancavelica, Apurmac, Hunuco, Ayacucho y Puno, con tasas superiores al 65% en algunos casos. Si se analizan las caractersticas sociodemogrficas de la poblacin que vive en condiciones de pobreza, se puede observar una mayor proporcin de los que tienen como lengua materna una diferente del castellano, adems de presentar una baja escolaridad; as como los que provienen de familias con mayor nmero de miembros y participan en actividades relacionadas con la agricultura, pesca y minera (INEI 2010:44), y los que estn ocupados como trabajadores independientes o no remunerados. Finalmente, se puede observar los que acceden en menor medida a servicios de agua por red pblica, desage, electricidad, entre otros.
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2. Ambiente y sociedad
2.1. Integrar lo social en la reflexin sobre el ambiente
Podemos sealar que por el lado de las investigaciones ambientales tampoco existe un desarrollo de las implicancias de la pobreza sobre el medio ambiente. La mirada de los ambientalistas no ha estado centrada en este escenario y hay pocos trabajos desde esta orientacin sobre la pobreza. No podemos, sin embargo, dejar de reconocer que ha sido y es un acierto sealar que la naturaleza se pierde, se contamina y se destruye con la prctica humana desarrollada a partir de la quema de residuos fsiles. Quin puede negar la validez de este argumento y quin podra negar que los cambios producidos en el ambiente tienen una clara responsabilidad humana! Pero nos parece que no apreciar las inmensas implicancias de esta prctica contaminante y destructiva para la propia especie humana, y en especial para la inmensa mayora de seres humanos sumidos en la pobreza y carentes de recursos, puede constituir una limitante en la comprensin del problema ambiental. Una mirada ms integral desde el punto de vista ambiental debe advertir que la cuestin social es fundamental en la comprensin y en la solucin del problema. Si bien no son lo mismo lo social y lo ambiental, no hay manera de distinguirlos en el momento del anlisis y de la bsqueda de soluciones. En el caso peruano, por poner un ejemplo conocido por todos, los conflictos ambientales son definitivamente conflictos sociales (DP 2011, Castro 2011). No hay la menor duda, porque los temas ambientales son vitales para las poblaciones, las comunidades, las empresas y el Estado. Una mala gestin de los asuntos ambientales genera conflicto y puede acentuar la pobreza. Debemos reconocer que la pobreza es consecuencia de una mala gestin de los recursos y tambin, por otro lado, debemos reconocer que los pobres contribuyen al deterioro del ambiente.
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2.2. La pobreza como consecuencia de una inadecuada gestin del ambiente
La afirmacin por parte de algunos organismos internacionales para el desarrollo acerca de que una inadecuada gestin del ambiente as como los impactos del clima afectan a las sociedades y en particular a las poblaciones ms vulnerables y pobres del planeta debe ser un tema de reflexin y debe tambin ser trabajado con rigurosidad en nuestro pas. En los ltimos aos se han venido realizando estudios y elaborando informes que dan cuentan de los impactos que generan una mala gestin ambiental en la vida de los ciudadanos. La deforestacin, la contaminacin del aire y el mal manejo de los residuos slidos, por poner algunos ejemplos, tienen impactos negativos que pueden ser observados en mbitos locales. A continuacin presentamos algunos ejemplos de esta situacin en el pas, que muestran que la pobreza se acenta con una mala gestin del ambiente.
a. El manejo de los bosques en la Amazona Segn la Defensora del Pueblo, el Per ocupa el noveno puesto entre los pases con mayor riqueza forestal del planeta (DP 2010). Los bosques son por ello una fuente invaluable de recursos para la subsistencia. No obstante, la gestin de estos por parte de las comunidades nativas de la Amazona no ha logrado, por ejemplo, que puedan superar las condiciones de pobreza en la que se encuentran. La Defensora del Pueblo seala que tradicionalmente el Estado peruano ha prescindido de la participacin de estas comunidades en la elaboracin de las polticas forestales, cuando es evidente que su intervencin es esencial para hacer cumplir los derechos del bosque. La necesidad de fortalecer las capacidades de las comunidades nativas en esta tarea permitira una mejora indiscutible en la gestin del bosque y, por lo tanto, aprovechar de forma sostenible los recursos. El Estado debe brindar las facilidades y medios necesarios a los pueblos indgenas para que puedan beneficiarse de la comercializacin
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de los recursos naturales de sus bosques comunales. Estas polticas se deben orientar a conferir a la poblacin indgena el protagonismo en la gestin de los recursos forestales, as como a brindarle oportunidades para salir de la situacin de pobreza existente. (DP 2010: 257)
b. La contaminacin del aire En el 2005 y el 2008, de acuerdo con la informacin proporcionada por la Defensora del Pueblo,6 los valores de los
contaminantes del aire en Lima se encontraban por encima de los establecidos por la Organizacin Mundial de Salud (OMS). La contaminacin del aire limeo tiene impactos en la salud de su poblacin y es el Per uno de los pases con las tasas ms elevadas del mundo en algunas enfermedades respiratorias.
Los datos muestran que en el ao 2005 ms del 40% de nios menores de cuatro aos sufran o haban sufrido alguna enfermedad respiratoria, siendo los nios de estratos pobres los ms afectados. El Informe Defensorial N. 116 ha mostrado, a travs de diversos estudios tcnicos elaborados por entidades especializadas, la grave afectacin a la vida y a la salud que vienen sufriendo los pobladores de la ciudad de Lima, como consecuencia de no contar con un aire adecuado. Con ello se busca presentar la correspondencia entre contaminacin y problemas de salud, la misma que no haba sido advertida previamente por la ausencia de informacin sobre el estado de calidad de aire en Lima, as como por el escaso nmero de investigaciones epidemiolgicas que asocian las enfermedades respiratorias con problemas ambientales. Las poblaciones de menos recursos son los ms afectados por la contaminacin del aire, habindose registrado que el 43,7% de los nios entre 1 y 4 aos de edad, de los estratos econmicos muy bajos, bajos y medios, ha desarrollado una enfermedad respiratoria. As por ejemplo, se determin que 1 de cada 10 nios de los
La Defensora del Pueblo ha realizado informes en el 2006 y el 2008 con el objetivo de analizar la calidad del aire en Lima y su impacto en la salud y la vida de sus habitantes.
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distritos de Comas, Independencia y Carabayllo sufre de problemas de asma. Entre los aos 1995 y 2005, el nmero de casos de infecciones respiratorias se duplic considerablemente. Mientras que en el ao 1995 se registraron en Lima Metropolitana 437 275 casos de infecciones respiratorias agudas en nios menores de 5 aos; en el ao 2001, esta cifra alcanz a 807 015 y en el 2005 se registr 1 105 575 casos. (DP 2008:19)
c. Manejo de residuos slidos La Defensora del Pueblo ha supervisado la gestin de residuos slidos en 55 municipios provinciales a nivel nacional(DP s/f). Como resultado de dicha supervisin se observ que en casi todos los municipios considerados dentro del estudio no haba un adecuado manejo de los residuos slidos, el 90% de estos era depositado nuevamente en el ambiente. Esta situacin resulta alarmante, ya que los desechos generan impactos negativos en la salud de las personas. La poblacin ms afectada es la que vive en zonas cercanas a lugares de exposicin de basura. d. Emergencia hdrica y el colapso del acufero en el valle de Ica La investigacin desarrollada por Mara Teresa Or como coordinadora, con la participacin de Javier Chiang, David Bayer y Erick Rendn del proyecto PUCP-Justicia Hdrica (Concertacin - IPROGA) seala que la regin de Ica cuenta con el mayor acufero de aguas subterrneas, el cual representa el 40% de la oferta hdrica del pas. No obstante, el Gobierno Regional de Ica declar en diciembre del 2010 en emergencia hdrica al valle por Ordenanza Regional N. 0024-2010-GORE-ICA. La razn es que el crecimiento de la agricultura de exportacin trae como consecuencia la escasez del agua en Ica. El esprrago es el cultivo que concentra la mayor cantidad de agua. El colapso del acufero de Ica y de Villacuri en los ltimos tres aos ha generado una escalada de conflictos entre distintos actores y sectores sociales por el acceso y control del escaso recurso. Estos con-
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flictos no solo estn ubicados en el mbito rural, sino que afectan a distintos sectores en el mbito urbano y tienen tambin impacto en la cuenca. El agua subterrnea, dada su caracterstica de reserva, es un recurso seguro al que se acude durante los eventos extremos; su disminucin o colapso, incrementa los niveles de riesgo en las actividades productivas, industriales y sobre todo en la poblacin.
e. Conflictos socioambientales por recursos En los ltimos aos en el Per se han registrado un alto nmero de conflictos sociales,7 situacin que ha sido documentada por la Defensora del Pueblo, as como denunciada por la opinin pblica. El estudio Pobreza y conflictos socioambientales, realizado este ao por Sofa Castro, explora la relacin entre la pobreza de las familias que se ubican cerca de asentamientos mineros y los conflictos socioambientales. Castro sostiene que la mayor parte de los conflictos sociales registrados en los ltimos aos son socioambientales. Observa, adems, que las poblaciones que viven en zonas aledaas a los asentamientos mineros se encuentran en situacin de pobreza. Las caractersticas de estas poblaciones son varias: primero, registran los ms altos niveles de pobreza en el mbito nacional; segundo, estn ocupadas principalmente en actividades agropecuarias; y tercero, estn ubicadas a ms de 3000 metros de altura. Entre las razones principales que pueden explicar el origen y desarrollo de un conflicto socioambiental, el estudio en mencin identifica que [...] la tensin se encuentra en las relaciones entre la sociedad y el medio de subsistencia. Seala adems que [...] lo que se pone en juego bsicamente es el tipo de desarrollo local de las poblaciones involucradas as como su calidad de vida(CASTRO 2011: 95). La poblacin involucrada tiene temor a la contaminacin ambiental de sus recursos, los que son necesarios para su subsistencia; el temor se acrecienta debido a las caractersticas socioeconmicas de estas comunidades, en la que los recursos son escasos.
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El Reporte de Conflictos Sociales N 86 publicado por la Defensora del Pueblo en abril del presente ao seala que existen 233 conflictos sociales en nuestro pas, de los cuales 159 se encuentran activos y 74 en estado latente. 31
El hecho que los conflictos socioambientales ocurran principalmente en distritos cuya poblacin en situacin de pobreza se encuentre por encima del 50% no es casualidad. Por un lado, las poblaciones pueden percibir que el asentamiento de una empresa minera cerca de sus localidades puede afectar sus recursos naturales, primordiales para su subsistencia, y esto a su vez contribuya a generar ms situacin de pobreza. De otro lado, el nivel de pobreza de las familias dedicadas a la actividad agropecuaria hace que exista una presin sobre el medio ambiente y ambos contribuyen a un malestar y descontento social que se puede traducir en conflictos. (dem: 98) Como conclusin de este acpite podemos sealar que una adecuada gestin del ambiente ayuda a superar la pobreza. En pocas palabras, los problemas ambientales se originan en el mal manejo que hace la sociedad de ellos. No solo es el cambio climtico de origen antropognico que, como veremos, tiene sin ninguna duda un impacto decisivo sino que una variedad inmensa de asuntos ambientales tienen tambin como origen la mala o indiferente gestin social.
2.3. La pobreza como causa del deterioro ambiental
Una cuestin que observamos es que no solo la mala gestin del ambiente genera pobreza, sino que en muchos casos la pobreza incrementa el deterioro ambiental. Digmoslo de mejor manera, los pobres en su esfuerzo por salir de la pobreza presionan sobre el medio ambiente y lo deterioran. Existen algunos casos en que se puede advertir esta situacin. No se trata de sealar genricamente que los pobres son los causantes directos de la contaminacin y deterioro ambiental, sino de mostrar cmo la situacin de la pobreza en la que viven los lleva en determinados casos a participar en actividades productivas que deterioran el ambiente. Ejemplos de ello son la tala y quema de bosques en la Amazona para contar con tierras de cultivo, la minera ilegal, la utilizacin de vehculos que contaminan el ambiente, entre otros. En estos casos, y en muchos otros, la lucha por la subsistencia y por cubrir las necesidades cada vez ms numerosas de las poblaciones incrementa el deterioro ambiental. No solo es la ambicin de los
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ricos lo que contamina y causa estragos al ambiente, sino tambin el deseo de salir de la pobreza y cubrir las necesidades pagando cualquier precio. En este caso el ambiente paga la ambicin de unos y la pobreza de los otros.
3. El impacto del cambio climtico A continuacin presentaremos cul es el posible impacto del cambio climtico en el mundo y en el Per, y cmo ello redunda en la pobreza.
3.1. Riesgos e incremento de la pobreza en el mundo
Diversos estudios sealan que los impactos del cambio climtico afectarn en mayor proporcin a los pases en vas de desarrollo y que este tendr un impacto negativo en su progreso. Esta realidad afectar su crecimiento econmico e impedir la superacin de la pobreza y, naturalmente, afectar la reduccin del hambre y las enfermedades de sus poblaciones. Teniendo en consideracin que los pases en vas de desarrollo no han desplegado todo su potencial financiero y tecnolgico, estos estudios sugieren que su capacidad de respuesta ante el cambio climtico, y para la mitigacin de sus impactos, puede ser limitada. Seala el Banco Mundial que: Se estima que los pases en desarrollo soportarn la mayor parte de los costos provocados por los daos: entre el 75% y el 80%. []. Los pases en desarrollo tienen una gran dependencia de los servicios del ecosistema y del capital natural para la produccin de los sectores muy vinculados con el clima. Gran parte de su poblacin viven en lugares fsicamente expuestos y en condiciones econmicas precarias. Su capacidad financiera e institucional es limitada. Las autoridades de algunos pases en desarrollo observan ya que una parte ms considerable de su presupuesto para el desarrollo tiene que desviarse para hacer frente a la emergencia de origen atmosfrico. (BM 2010: 6-7)
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Los pases en desarrollo soportarn la carga principal de los efectos del cambio climtico, al mismo tiempo que se esfuerzan por superar la pobreza y promover el crecimiento econmico. Para estos pases, el cambio climtico representa la amenaza de multiplicar sus vulnerabilidades, erosionar los progresos conseguidos con tanto esfuerzo y perjudicar gravemente las perspectivas de desarrollo. Resultar todava ms difcil alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio, y garantizar un futuro seguro y sostenible despus de 2015. Al mismo tiempo, muchos pases en desarrollo temen los lmites que puedan imponerse a su llamamiento decisivo a favor del desarrollo de la energa o las nuevas normas que puedan impedirles atender sus muchas necesidades, desde la infraestructura hasta el espritu empresarial. (dem: V) Segn estimaciones de las Naciones Unidas y el Banco Mundial, si hoy no se enfrentan adecuadamente los desafos del calentamiento global los impactos pueden ser devastadores. El cambio climtico puede acrecentar las desigualdades sociales e incrementar el riesgo de la poblacin que ya vive en pobreza debido a que la productividad agrcola podra verse afectada y esto perjudicara a su vez la seguridad alimentaria de un sector importante de la poblacin.8 La manera en que el mundo enfrente el cambio climtico hoy tendr un efecto directo en las perspectivas de desarrollo humano de un gran segmento de la humanidad. El fracaso destinar al 40% ms pobre de la poblacin mundial (unos 2600 millones de personas) a un futuro con muy pocas oportunidades; exacerbar las profundas desigualdades al interior de los pases y socavar los esfuerzos destinados a desarrollar un sistema ms inclusivo de globalizacin, reforzando al mismo tiempo las enormes disparidades entre quienes tienen mucho y quienes no tienen casi nada. (PNUD 2007: 2)
La poblacin pobre de frica, Asia y otros lugares se enfrenta con la perspectiva de prdidas de cosechas de consecuencias trgicas, descenso de la productividad agrcola, y aumento del hambre, la malnutricin y las enfermedades. Ibd. 34
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3.2. El cambio climtico y la pobreza en el Per
La situacin nos parece alarmante y, en el caso del Per, muy seria, por decir lo menos. Luego de conocer los informes de varios organismos internacionales sobre el tema propuesto pasaremos a revisar la informacin oficial que el Per dio en junio de 2010 con la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, y sobre las medidas que en materia de mitigacin y adaptacin se han hecho. Al final haremos un comentario. La sola lectura de lo que presentamos nos dar una idea de la situacin en que nos encontramos; al final, se podrn observar los escenarios climticos que enfrentaremos al 2030 segn esta comunicacin oficial. El Per no es precisamente una fuente principal de emisin de gases de efecto invernadero (GEI) en el mundo, aunque no por ello se deja de reconocer que se ha incrementado de manera importante sus emisiones. No obstante, el problema para el Per se sita en enfrentar las consecuencias del cambio climtico en el mediano plazo. No somos los responsables principales de este fenmeno, pero por todo lo visto es claro que se cierne sin ninguna duda sobre nuestro territorio. Por ello, para nosotros es en sentido estricto un problema centralmente de adaptacin que de otra cosa. No nos queda duda de que las acciones del Estado en esta materia son todava iniciales y muy modestas. Las propuestas de mitigacin son insuficientes y los limitados presupuestos asignados (34 millones de dlares) se contradicen con la relativa bonanza del Estado peruano en estos aos. En trminos de adaptacin no tenemos todava ningn programa o plan nacional. El cambio climtico en este escenario, lamentablemente, acrecentar y multiplicar nuestras vulnerabilidades y con ello, naturalmente, la pobreza. Ms que grandes acciones, lo que habra que resaltar en estos ltimos aos es la creacin del Ministerio del Ambiente (Minam) como un elemento positivo en la perspectiva de enfrentar el cambio climtico. El ministerio representa una decisin poltica de Estado a pesar de la discusin que gener su implementacin que bien vale la pena destacar como probablemente lo ms importante que ha hecho
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el Per en materia medioambiental en estos tiempos. El contar con una instancia al ms alto nivel del Estado nos dota de un poderoso instrumento de lucha persistente contra el cambio climtico y sus secuelas de desastre y pobreza.
a. Emisiones de gases de efecto invernadero en el Per La informacin de la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico En la Segunda Comunicacin Nacional del Per a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico 2010,9
el Per informa a los pases miembros sobre el cumplimiento de sus compromisos y obligaciones en materia de emisiones y niveles de captura de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y sobre las medidas que ha adaptado o prev adaptar para aplicar la convencin (MINAM 2010: 22). Esta comunicacin recoge la informacin sobre planes y proyectos de los ltimos diez aos.
Las precisiones de esta segunda comunicacin son varias: (i) Con respecto a las condiciones climticas y de recursos naturales, el Per presenta condiciones de megadiversidad climtica, geogrfica y gentica. Asimismo, cuenta con un vasto territorio de bosque amaznico y de glaciares.
El Per es uno de los 10 pases megadiversos del mundo, tiene el segundo bosque amaznico ms extenso, la cadena montaosa tropical de mayor superficie, 84 de las 104 zonas de vida identificadas en el planeta, y 27 de los 32 climas del mundo. De los cuatro cultivos ms importantes para la alimentacin humana (trigo, arroz, pap y maz), el Per es poseedor de alta diversidad gentica en los dos ltimos. Tambin cuenta con una gran riqueza glaciar (71% de los glaciares tropicales del mundo) de suma importancia para el consumo humano, para la agricultura, la minera y la generacin elctrica. (Ibdem)
(ii) En relacin con la situacin econmica sostiene que en los ltimos aos el pas ha registrado altas tasas de crecimiento econmico, lo cual ha tenido una influencia directa en la reduccin de la
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La primera comunicacin se realiz en junio de 2001.
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pobreza. Sobre la estructura productiva seala que los sectores que ms aportan a esta son la manufactura, el comercio y el sector agropecuario, aunque se afirma que [] estos sectores, sin embargo, son dependientes de la coyuntura internacional de precios y de las condiciones nacionales de produccin de materias primas, adems de ser altamente vulnerables al cambio climtico (Ibdem). (iii) Seala tambin que en cuanto a la produccin de electricidad, nuestro pas depende en un 60% de centrales hidroelctricas, siendo complementada por fuentes de generacin trmica (Ibdem). Hoy hay mayor participacin de otros recursos como el gas natural o licuado. El Minam estima que para el 2012 un tercio de la matriz energtica depender de energas renovables. (iv) Sobre recursos forestales, la segunda comunicacin resalta la gran extensin de hectreas de bosques y, por lo tanto, de la megadiversidad de especies que se encuentran en ella. Seala, adems, que la tasa de deforestacin es baja, la ms baja de la regin. Pero aun as, en los ltimos veinte aos hay una deforestacin constante. Afirma tambin que los proyectos de desarrollo econmico en estas zonas pueden modificar el uso de suelo.
b. El inventario nacional de emisiones de GEI del ao 2000 Teniendo en cuenta este escenario, la segunda comunicacin presenta el Inventario Nacional de Emisiones de GEI del ao 2000 de las categoras definidas por el Programa Intergubernamental sobre el Cambio Climtico (IPCC, por sus siglas en ingls).10 Las emisiones
de GEI por parte del Per no representan ms del 0,4% de la produccin de gases de efecto invernadero en el mundo. Queda claro que el Per sufrir con mayor fuerza el impacto de los GEI que genera el mundo desarrollado.
En el mencionado informe se realiza una comparacin con las emisiones de GEI de 1994 y se presentan las proyecciones hasta el 2050. Seala el informe que:
Con excepcin de Uso de Solventes por falta de informacin. 37
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El Inventario Nacional de Emisiones de GEI del ao 2000, que comprende la estimacin de emisiones antropgenas y la absorcin por sumideros, de cinco de las seis categoras definidas por el IPCC: Energa, Procesos Industriales, Agricultura, Uso del Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (USCUSS), y Desechos. No se ha incluido la categora Uso de Solventes y otros Productos ante la ausencia de registros de actividad. (MINAM: 23)
En esta informacin se revela que El total de emisiones/remociones de GEI ha sido de 120,023Gg de CO2eq por ao. A su vez se seala que las emisiones per cpita ascienden a 2,5 toneladas de CO2eq. por ao y 4,7 si se considera el sector USCUSS (Ibdem). Las tres principales fuentes de emisiones de GEI estn vinculadas principalmente con el uso de suelo, cambio de uso del suelo y silvicultura, USCUSS, (47,5%); con la energa (21,2%), cuya fuente principal es el transporte, y con la agricultura (18,9). Para el informe la principal fuente de emisiones de GEI es La conversin de bosques en pasturas, atribuida a la deforestacin de la Amazona para cambiar el uso de la tierra con fines agrcolas (dem: 23). Las otras fuentes de emisiones de GEI son el transporte, seguido de la agricultura (vase grfico 5).
Grfico 5 Distribucin porcentual de emisiones totales de GEI por categoras
Fuente: Ministerio del Ambiente del Per. Ob. cit., p. 24
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Con respecto al ao 1994, al 2009 las emisiones aumentaron en un 21%, fenmeno que segn el Minam est vinculado con los cambios demogrficos, tecnolgicos y particularmente con el USCUSS. Se hace una comparacin entre el incremento del PBI (23%) y este incremento de emisin de gases y se observa que muestran aproximadamente el mismo porcentaje, lo que sugiere una relacin directa entre estas transformaciones y el aumento de las emisiones. Para 2050 se prev que las emisiones van a crecer en los diferentes sectores, principalmente en energa; en la agricultura van a triplicarse y en los procesos industriales mostrarn un incremento de casi 88% en los prximos diez aos. Seala el informe que luego se moderar por la presencia de combustibles ms limpios.
En las categoras de energa y agricultura se proyecta que las emisiones casi se tripliquen en los prximos 40 aos; la categora de procesos industriales muestra un aumento ms pronunciado en los primeros 10 aos (88%), y un aumento moderado en los siguientes 40 aos, pues contempla la incorporacin de combustibles ms limpios y eficiencia energtica. La categora USCUSS muestra un comportamiento no lineal, mostrando un ligero decrecimiento hacia 2010 y luego aumentando drsticamente hacia el 2010 y luego aumentando dramticamente hacia el 2050. Finalmente en la categora desechos las emisiones se duplican al 2050. (MINAM: 25)
c. Los impactos en el Per Para nuestra regin y el Per uno de los impactos previstos como consecuencia del cambio climtico es el deshielo de los glaciares tropicales de los Andes. El Banco Mundial indica que en Amrica Latina y el Caribe el deshielo tendr como impacto directo la escasez de agua ya para el ao 2020, y esto a su vez traer como amenaza una crisis de energa hidroelctrica. Este panorama nos muestra que, de ser ciertas las estimaciones realizadas, en un corto plazo un grupo importante de la poblacin de la regin tendr que enfrentar la insatisfaccin de dos agua y luz de las tres necesidades que se consideran bsicas para la vida humana. Otro impacto de grandes proporciones observado por este organismo internacional parece estar vinculado con la extincin del
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bosque amaznico, que tendr consecuencias directas en la biodiversidad gentica del continente y del planeta. Esto repercutir de manera directa en la vida de la poblacin amaznica. El panorama mundial y regional plantea de forma clara los riesgos que tendrn que enfrentar los pases y familias que viven an en situacin de pobreza o estn luchando para mejorar sus condiciones de vida. El Per, pas en el cual ms de un 30% de su poblacin vive en situacin de pobreza, deber analizar cmo los impactos del cambio climtico pueden convertirse en obstculos para alcanzar el bienestar de su poblacin. La crisis del recurso hdrico, como consecuencia de la deglaciacin en Amrica del Sur, tendr impactos de mayor intensidad en el Per debido a que en nuestro pas se concentra el 70% de los glaciares tropicales. Las Naciones Unidas sostienen que como consecuencia directa de este fenmeno se observa que en nuestro pas, en un tiempo relativamente corto, muchos de los glaciares estarn en riesgo de desaparecer. El deshielo a su vez llevar a que se formen lagos glaciares de mayor tamao que podrn ocasionar desastres naturales11 y tendr como consecuencia tambin que para el ao 2050 el caudal de las aguas se haya reducido drsticamente. Este escenario tendr un impacto negativo en el abastecimiento de agua y, sobre todo, en las zonas costeras que dependen del agua proveniente de los glaciares de los Andes para su consumo y como fuente hidroelctrica. Como se sabe, la mayor parte de la poblacin peruana reside en la costa. Segn el Informe de Desarrollo Humano 2007/2008, los costos de mitigacin sern muy elevados y enfrentar al pas a una situacin riesgosa debido a que posiblemente las actividades econmicas como la agricultura y la minera puedan tambin verse afectadas ya que dependen de este recurso.
El derretimiento de los glaciares amenaza tanto con erosionar la viabilidad de las inversiones en riego, como con socavar el empleo y el crecimiento econmico en el proceso. () Monitorear el ritmo de retroceso de los glaciares tropicales en los Andes peruanos es algo relativamente senci11
Como es el caso de inundaciones, avalanchas, deslizamientos y ruptura de represas.
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llo. Pero elaborar una respuesta es un desafo mayor. Subsanar el descenso del flujo de agua desde los glaciares en el mediano plazo requerir de miles de millones de dlares de inversin para la construccin de tneles debajo de los Andes. A su vez, para compensar las prdidas de energa se necesitarn inversiones en generacin de energa trmica por un monto que el Banco Mundial calcula en US$ 1.500 millones. (PNUD: 99)
3.3. Mitigacin y adaptacin para enfrentar el cambio climtico
Segn el IPCC, mitigar o mitigacin significa reducir o evitar emisiones de GEI a la atmsfera e incrementar sumideros que aborden dichas emisiones; mientras que la adaptacin consiste en el ajuste de los sistemas naturales o humanos a los estmulos climticos reales esperados o a sus efectos, para moderar el dao o aprovechar las oportunidades (GIECC-PPCC 2008).
a. Avances en la mitigacin (MINAM: 25-26) En el citado informe, los avances aunque pequeos, como los refiere el propio documento se aprecian por sectores. En el sector energtico se sealan principalmente dos temas: primero, incentivos tributarios para la promocin de fuentes de energa ms limpia o renovable (gas natural, energa renovable, biocombustibles, eficiencia energtica); y segundo, la intencin de cambiar la matriz energtica hacia fuentes primarias disponibles y energa renovable (Ibdem) y de generacin trmica en aumento. No obstante, habra que sealar que el combustible que ms se utiliza es el petrleo y persisten los incentivos tributarios a la energa menos limpia. Existe adems una insuficiente cobertura de gas natural. En el sector transporte se afirma que existen [] esfuerzos normativos y tributarios para la importacin de vehculos nuevos, construccin de corredores segregados de alta capacidad en Lima, uso del gas natural, el retiro de vehculos de diesel, la imposicin de mayores impuestos a vehculo contaminantes y aplicacin de inspecciones tcnicas vehiculares (dem: 26). En el sector industrial y pesquero se sostiene que los esfuerzos normativos estn centrados en mejorar la competitividad, la eficacia
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y la produccin limpia, que de manera indirecta reducir los gases de efecto invernadero. En el sector forestal se sealan varios elementos. Primero, que existen avances en la institucionalidad y en el marco de las polticas; segundo, que se desarrollan acciones para recuperar sistemas forestales; y tercero, que existe la formulacin de dos proyectos: el Programa Nacional de Conservacin de Bosques para la Mitigacin del Cambio Climtico, y el Programa Bosques Naturales. En cuanto a los desechos se plantean dos perspectivas: una, la implementacin del Plan Nacional Integral de Residuos Slidos (Planres); otra, la identificacin como potencial de desarrollo de un Programa Nacional del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Finalmente, entre 2001 y 2009 el Minam ha aprobado 30 proyectos de este tipo. Estos proyectos representan una reduccin mayor a 67 millones de toneladas de CO2eq (Ibdem).
b. Avances en la adaptacin y el estado de la vulnerabilidad en el Per El Per se enfrenta a un escenario adverso frente al cambio climtico. Segn el Minam, nuestro pas est entre los diez pases ms vulnerables al cambio climtico y su geografa, sus climas y ecosistemas presentan riesgos de vulnerabilidad. Sumado a ello, estos riesgos se acrecientan por el crecimiento continuo de su poblacin y la ocupacin territorial de zonas potencialmente vulnerables.
El Per est incluido entre los diez pases ms vulnerables del mundo al cambio climtico (Tyndall Centre, 2004); y presenta cuatro de las cinco caractersticas de vulnerabilidad reconocidas por las CMNUCC: Zonas ridas y semiridas; zonas expuestas a inundaciones, sequa y desertificacin; y ecosistemas montaosos frgiles. Adicionalmente, contina su crecimiento poblacional y de la ocupacin de un territorio con amenazas crecientes por fenmenos hidrometeorolgicos relacionados con el Fenmeno El Nio; con persistencia de pobreza, ecosistemas amenazados, glaciares tropicales en reduccin, problemas de distribucin de recursos hdricos, actividad econmica altamente dependiente del clima y escasa institucionalidad y capacidad de organizacin y recursos para hacer frente a los impactos del cambio climtico. (Ibdem)
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3.4. Escenarios futuros
En este terreno, el informe plantea varios escenarios futuros previsibles. Un primer escenario a tener en cuenta es el referido a enfrentar amenazas crecientes. Estas van desde las que se desarrollan con el Fenmeno del Nio hasta las que se dan por el incremento o disminucin de las precipitaciones pluviales hasta un 20%, segn el caso en la mayor parte del territorio nacional, as como por un decrecimiento de las lluvias extremas.12 Las amenazas crecientes se manifiestan tambin por el incremento de temperaturas extremas en gran parte del pas. Seala el informe que:
Se espera un incremento de temperaturas extremas en gran parte del pas tanto en la mnima como en la mxima. El incremento de la temperatura mxima llegara hasta 1.6C en promedio (0.53C/dcada), mientras que para la mnima el mayor incremento alcanzara 1.4C (0.47C/ dcada). Los mayores incrementos de las temperaturas se presentaran en la costa y sierra norte, en la selva norte y en la sierra central y sur del pas. (Ibdem)
Un segundo escenario previsto por el informe mencionado es el alto grado de exposicin en el que se encuentra el pas y su poblacin. Esto se expresa en inadecuados patrones de ocupacin del territorio, por los que el 90% de la poblacin vive en zonas ridas, semiridas y subhmedas y el 54,6% est asentadas en zonas costeras(dem: 118). Por otra parte, la cuestin del agua y el problema de la deglaciacin contribuirn a incrementar la vulnerabilidad del pas y de su poblacin. Un tercer escenario se refiere al alto grado de sensibilidad a la que est expuesto el pas. El primer tema de este asunto est en relacin con la situacin de la pobreza (segn el INEI 34,8% en 2009 y 31,3% en 2010) y con la inequidad existente, donde ms del 60% de los pobres se ubica en la zona rural. Este elemento muestra la fragilidad del pas al enfrentar el cambio climtico. Otro de los puntos que cobra
12 En la costa y sierra norte, parte de la sierra central y selva sur, se estiman incrementos de precipitacin de hasta el 20%; por el contrario, en la selva norte y parte de la sierra central y sur se prevn disminuciones, tambin hasta 20%. Ob. cit., p. 27.
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importancia es que cualquier modificacin tiene un efecto sobre los microclimas y en consecuencia, sobre la biodiversidad (Ibdem). Las consecuencias de la modificacin de ecosistemas traeran naturalmente cambios en los sistemas productivos. Un punto importante dentro de este alto grado de sensibilidad mostrado por el pas es que su economa es altamente dependiente del clima. La energa, la agricultura y la pesca son claramente dependientes de las variaciones del clima. Finalmente, el informe plantea que existe una incipiente capacidad de adaptacin por parte del pas y del Estado. Esto se muestra en una falta de institucionalidad, en una dbil organizacin de la sociedad para enfrentar y gestionar riesgos, en una insuficiente informacin expresada en la incertidumbre de los modelos y de la informacin estadstica. Se observa tambin que la planificacin del desarrollo social y humano no toma en consideracin los riesgos que plantea el cambio climtico. En este contexto que implica el papel del Estado, es claro que la inversin realizada hasta el momento es considerada por el propio Minam como insuficiente frente a los escenarios adversos: esta solo alcanza los 34 millones de dlares en proyectos de vulnerabilidad y adaptacin.
4. Perfilar un modo de vida adecuado para los seres humanos en la Tierra Una de las reflexiones que conviene hacer despus del recorrido que acabamos de hacer es precisar y perfilar nuestros objetivos, porque ello iluminar nuestra manera de investigar y de actuar, a la vez que nos ayudar a pensar en propuestas. Cul es el sentido profundo de nuestra crtica a la utilizacin de residuos fsiles que producen gases de efecto invernadero? La crtica central est en que dicha utilizacin daa el planeta, daa la vida en el planeta, daa a la propia especie humana y configurade seguir en la misma pauta un proceso que puede revertir la vida humana en la Tierra. Esta respuesta nos lleva necesariamente a varias reflexiones. Una primera reflexin es que el problema que observamos, a
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juicio nuestro, no est en la defensa de la Tierra per se, es decir, en salvar el planeta, porque por lo que sabemos este no va a desaparecer. La Tierra seguir existiendo aunque nosotros hayamos desaparecido, sea por razones del cambio climtico antropognico o sea por el proceso de la desaparicin natural de nuestra especie. Por ello, de lo que se trata entonces es de perfilar un modo de vida adecuado para los seres humanos en el planeta. Este modo de vida adecuado no significa volver al mundo natural o a un idlico regreso a la naturaleza. Este camino es inviable para la especie humana. El ser humano con su ciencia y su tecnologa modernas hace bastante tiempo que abandon el mundo natural y ha transformado significativamente importantes reas de su propia vida y de la del planeta. Plantear este objetivo, es decir, de buscar un modo de vida adecuado para la especie humana en el mundo significa para nosotros dos cosas: buscar las maneras de vivir en el mundo sin daarlo y significa tambin crear las condiciones de vida, tanto polticas y sociales como ambientales, adecuadas para que la especie pueda desarrollarse. Estos objetivos deben ser muy claros porque la prctica humana hasta hoy no ha sido la adecuada. La conducta humana daa el planeta, la propia vida humana y sus posibilidades de desarrollo. La solucin est en buscar alternativas y rectificar nuestra prctica. En lo especfico y concreto del da a da significa que mientras enfrentamos hoy con claras polticas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico, enfrentemos de manera estratgica tambin hoy la construccin de un nuevo modo de vida de los seres humanos en el planeta. Las medidas de mitigacin y de adaptacin deben estar engarzadas con este objetivo. El no contar con claras polticas de mitigacin y de adaptacin frente al cambio climtico expresa, por un lado, una grave irresponsabilidad frente a lo que se nos viene, pero manifiesta asimismo nuestra complacencia e indiferencia con un modelo que daa y contamina la vida del planeta y tambin a nuestra especie. Desde nuestro punto de vista, la pobreza es el resultado de una manera excluyente de produccin que se aparta y no toma en cuenta los lmites de la naturaleza y sus recursos, y que se aparta y no toma
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en cuenta tampoco las necesidades de la poblacin humana. Esta prctica obedece a una conducta humana que no pone lmite a sus ambiciones, sean econmicas o polticas, y que cree que todo lo puede. Esta actitud reposa en una manera de pensar determinista que est convencida de que no hay lmites para el progreso y que este es infinito. Lo cierto es que este pensamiento positivista ha estado en la base de la prctica que ha generado la pobreza y ha mantenido la desigualdad humana en el mundo contemporneo, y est tambin en la base y anida en la prctica que est deteriorando el planeta. El esfuerzo actual, y en ello estamos de acuerdo con lo que seala el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, es que la comprensin entre el medio ambiente y el tema de la pobreza sea considerada de una manera ms integral. El deterioro del ambiente incrementar las vulnerabilidades de nuestra especie y, en particular, la pobreza del mundo y del pas. Una adecuada gestin del medio ambiente y sus recursos y hoy una oportuna y adecuada propuesta poltica para adaptarnos al cambio climtico mejorar, sin ninguna duda, las condiciones de vida de la poblacin mundial.
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II CAMBIOS DEMOGRFICOS Y POLTICAS SOCIALES Carlos E. Arambur
1. Propsito El propsito de este breve trabajo es presentar los cambios principales en la dinmica demogrfica peruana y sus implicancias para las polticas sociales. Aunque algunos de estos procesos de cambio se vienen presentando desde hace varios aos, en las prximas dcadas unos se acentuarn y otros se atenuarn. Tener en cuenta la intensidad y las caractersticas del cambio poblacional futuro es indispensable para disear y ejecutar polticas sociales que estn a la altura del reto de erradicar la pobreza extrema y reducir la pobreza. Ello se debe a que la dinmica demogrfica influye en los condicionantes econmicos, sociales y culturales asociados a la pobreza y la exclusin social. Las principales fuentes utilizadas en este trabajo son los resultados del Censo 2007 (INEI 2008), las ENDES (INEI 2010) y el Plan Nacional de Poblacin 2010-2014 (MIMDES s/f).
2. El proceso de cambio poblacional

2.1. Crecimiento demogrfico
La poblacin peruana est creciendo ms lentamente. Para el periodo 1993-2007 la tasa de crecimiento se estim en 1,6% anual, bastante menor a la tasa de 2,8% registrada para el periodo 1961-72, el de mayor crecimiento vegetativo. La poblacin total ha seguido creciendo de 10 420 357 habitantes, segn el censo de 1961, hasta 28 220 764 habitantes segn el censo del 2007 (grfico 1). Es decir, casi se ha triplicado en 46 aos. Si tomamos en cuenta que alrededor de 3 millones de peruanos resida en el extranjero al momento del censo, la poblacin total sera de ms de 31 millones de personas. Se estima que la poblacin total alcanzar los 32,8 millones en el 2020
y los 34,4 millones en el 2025 (INEI-UNFPA s/f). En otras palabras, si bien la tasa de crecimiento viene disminuyendo, la poblacin total sigue creciendo, aunque ms lentamente. En efecto, el incremento anual promedio fue de 406 434 personas entre 1981-93, y baj a 398 666 personas entre 1993-2007.
Grfico 1
Fuente: INEI - Censos Nacionales de Poblacin y Vivienda 1940, 1961, 1972, 1981, 1993, 2007.
La implicancia de un menor crecimiento para las polticas pblicas radica en la mayor disponibilidad de recursos per cpita en la poblacin infantil (debido a la reduccin en el nmero absoluto de nacimientos). Esto es especialmente relevante para los servicios de salud (vacunaciones, control prenatal, parto seguro y control posnatal) y para los programas orientados a disminuir la desnutricin crnica en menores. De acuerdo a clculos recientes (INEI-OMS 2010), la desnutricin crnica (DCI) en menores de 5 aos (talla/edad) se estima en 23,8% segn el nuevo patrn de la OMS. Sin embargo, en 266 distritos (de un total de 1734) la DCI est por encima del 50%. La gran mayora de estos distritos son rurales y andinos o selvticos,
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II- Cambios demogrficos y polticas sociales
con altos niveles de analfabetismo femenino, baja cobertura en saneamiento y con predominio de viviendas con piso de tierra. Asimismo, este bono demogrfico infantil debera aprovecharse para ampliar la cobertura de la educacin inicial que presenta tasas muy bajas: 52,3% de todos los menores entre 3 y 5 aos asiste a algn centro de enseanza, y en el medio rural solo el 33,4% de los menores cuenta con cobertura educativa inicial. En departamentos como Hunuco, Puno, Junn, Huancavelica y San Martn menos del 40% de menores asiste a un centro educativo (INEI 2008: 88-89). Obviamente, esta oportunidad que brinda el cambio demogrfico solo puede aprovecharse si se le da prioridad a los programas dirigidos a la infancia, y eso depende de una decisin poltica y no tcnica.
2.2. Urbanizacin y dispersin
La distribucin de la poblacin en el territorio peruano presenta una paradoja: coexisten, de un lado, un proceso acelerado y generalizado de urbanizacin; y del otro, persiste una alta dispersin, sobre todo en la sierra y en la selva. En efecto, tres de cada cuatro peruanos viven en centros considerados urbanos; entre 1993-2007 la poblacin definida como urbana creci en ms de 5,35 millones, en tanto que la rural se estanc, aumentado en menos de 19 mil personas (cuadro 1). El crecimiento de las ciudades ocurre en las tres regiones naturales. En 18 de los 24 departamentos predomina la poblacin urbana, y 15 de las 30 ciudades ms importantes del pas en ese periodo tienen tasas de crecimiento similares o mayores a la de Lima Metropolitana (2,1% anual o mayor). Sin embargo, la capital sigue teniendo una alta primaca: 34% de la poblacin nacional reside en Lima (2007). Del mismo modo, 21 ciudades superaron los 100 mil habitantes en 2007.
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Cuadro 1 PER: DISTRIBUCIN URBANA RURAL (en miles) AO

1940 1961 1972 1981 1993 2007 Fuente: PNP 2010-2014, MIMDES
URBANA (x1000)
2,197 (35%) 4,698 (47%) 8,058 (60%) 11,091 (65%) 15,458 (70%) 20,810 (76%)
RURAL (x1000) 4,010 (65%) 5,208 (53%) 5,479 (40%) 5,913 (35%) 6,589 (30%) 6,608 (24%)
La otra cara de la moneda es la dispersin poblacional. De los ms de 98 mil centros poblados identificados por el Censo 20071, 72 088 son pequeos caseros rurales ubicados en la sierra con menos del 15% de la poblacin total y otros 13 754 se encuentran en la selva con menos del 6% de la poblacin (grfico 2). Esta poblacin presenta los mayores dficits en cuanto al acceso a servicios bsicos, y altos niveles de pobreza extrema y exclusin. Es decir, una de cada cinco personas reside en localidades con una dbil presencia del Estado. Segn el Informe de Desarrollo Humano de 2009 (PNDU 2010), las provincias con menor densidad del Estado (es decir, menor acceso a servicios pblicos) son predominantemente rurales (84% de su poblacin) y dispersas, con un 20% de su poblacin viviendo en localidades menores a los cien habitantes.
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La definicin de centro poblado censal no corresponde a ciudad.
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Grfico 2 Dispersin poblacional
Fuente: INEI - Censos Nacionales Poblacin y Vivienda 2007.
2.3. El bono demogrfico
Una de las consecuencias ms interesantes de la reduccin de la fecundidad es el cambio en la estructura por edades de la poblacin. Ello ocurre cuando las cohortes de menores, resultado del boom de nacimientos, entran a edad reproductiva y tienen menos hijos que la generacin anterior. Se reduce, por lo tanto, el tamao relativo de la poblacin infantil, el porcentaje de menores de 15 aos baj de 41% en 1981 a 30,5% en el 2007 (ver grfico 3). La poblacin en edad de trabajar (PET) creci de 14,4 millones a 19,6 millones entre 1993 y 2007. Como el proceso de envejecimiento es todava incipiente, el resultado es una reduccin de la tasa de dependencia demogrfica.2 En efecto, la TDD baj de 83/100 en 1981 a 58/100 en el 2007 (INEI 2008: 45). Algunos autores plantean que este hecho, denominado bono demogrfico puede aprovecharse para incrementar los ingresos y el ahorro familiar, reactivando la demanda y, por ende, la
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La tasa de dependencia demogrfica (TDD) = Pob. en edad de trabajar (PET) /Pob. Dependiente; TDD=Pob <15 +Pob >65/PET15-59. 57
inversin y el crecimiento econmico. Ello, siempre y cuando se den las condiciones adecuadas de empleo e ingresos reales crecientes. El bono demogrfico ocurre solo una vez en la historia de una poblacin y es, por lo tanto, irrepetible.
Grfico 3 Estructura por edades de la poblacin
Es necesario recalcar que aprovechar el bono demogrfico, como se ha hecho en pases como Corea y Taiwn, supone polticas activas de capacitacin laboral y de promocin del empleo, especialmente entre los jvenes y adultos jvenes. Ello no ser tarea fcil, pues la oferta laboral crece por encima de la tasa de crecimiento demogrfico (2,8% versus 1,6%) debido tanto al incremento de la poblacin en edad de trabajar (PET) como de la mayor oferta laboral, especialmente entre la poblacin femenina. Entre 1993 y 2007 la PEA femenina creci en 4,1% anual y la masculina en 2,1%, y la tasa de actividad aument del 49,8% al 54,1% de la PET (dem: 145-150).
2.4. Cambios en la mortalidad y en la fecundidad
La mortalidad adulta se ha venido reduciendo desde 1940. La vida promedio ha aumentado de tan solo 40 aos en 1940 a ms de
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70 en 2010. La esperanza de vida ha crecido ms para las mujeres (31 aos) que para los hombres (27,5 aos) durante ese periodo. La mortalidad sigue cayendo, aunque a tasas ms bajas, desde la dcada del noventa. Una vida ms larga determina que la poblacin de adultos mayores (AM) ir aumentando tanto en trminos relativos como absolutos. Es as que la poblacin de 65 aos y ms pas de 4,1% del total en 1981 a 6,4% en 2007. En nmeros absolutos, los AM aumentaron de 692 680 a 1 764 687 durante esos aos. Las proyecciones indican que la poblacin AM ser de unos 2,5 millones en 2020 (7,4% de la poblacin total) y mayor a 6,4 millones en el 2050 (16% de la poblacin total) (INEI-UNFPA). Cabe recordar que el proceso de envejecimiento es 3 a 4 veces ms rpido en pases que, como el Per, han tenido un rpido descenso de la mortalidad y la fecundidad en comparacin con los pases de transicin demogrfica temprana (Europa), cuya mortalidad y fecundidad tomaron siglos y no dcadas para bajar a niveles similares. Al acentuarse el proceso de envejecimiento, las polticas sociales deben prever los temas de seguridad social, pensiones y programas para el AM. Regresaremos sobre este tema ms adelante. Otro de los cambios demogrficos cuya tendencia se ha acentuado en las ltimas dcadas es el descenso de la fecundidad. Esta alcanz sus niveles ms altos en la dcada de 1960, con una tasa global de fecundidad (TGF) de 6,85 hijos/mujer (Varillas y Mostajo 1990:7071). Para el ao 2009, la TGF era de 2,6 hijos/mujer, lo que equivale a un descenso del 62%. La fecundidad se redujo a menos de la mitad en unos 50 aos, especialmente a partir de la dcada del ochenta. Este descenso fue ms temprano (desde la dcada del setenta) y un poco ms lento (-52% entre 1976 y 2009) para las mujeres urbanas, y ms tardo (dcada del noventa) pero ms rpido (-57% entre 1976 y 2009) para las rurales. Con ello la brecha urbano-rural en la fecundidad se ha reducido (TGF=2,3hijos/mujer versus 3,6 hijos/mujer). Sin embargo, un 7,2% de las mujeres en unin an tienen demanda insatisfecha por planificacin familiar, especialmente entre las ms pobres. Volveremos sobre esto ms adelante.
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2.5. Embarazo adolescente
El embarazo en adolescentes, en su mayora no planeado, es uno de los factores que ms incide en la desercin escolar, en menores oportunidades de trabajo y en mayores costos de subsistencia, contribuyendo, por lo tanto, a la reproduccin de la pobreza (Arias y Arambur 1999). Las cifras ms recientes revelan que un 14% de las jvenes entre 15 y 19 aos ya son madres o estn embarazadas; esta cifra se eleva al 22% para las adolescentes rurales y al 48% para las jvenes sin educacin formal (cuadro 2). El embarazo adolescente es, asimismo, bastante mayor en la selva (27%) que en la sierra (12%) o en la costa (9%) (INEI 2010: 87-88). En un trabajo reciente (Armbur 2010) hemos demostrado que los cambios en el estatus de la mujer (mayor educacin formal, insercin laboral y participacin en espacios extradomsticos) condiciona un nuevo patrn reproductivo caracterizado por una unin ms tarda, una menor fecundidad y una maternidad ms corta. Sin embargo, este patrn reproductivo se presenta en forma diferenciada segn las condiciones sociales de la mujer. Es as que en sectores pobres (quintil 1) y de bajo nivel educativo (mujeres analfabetas), la unin sigue siendo temprana y universal, la fecundidad alta y la maternidad prolongada. La procreacin se inicia a los 19 aos en promedio (Per, Bolivia y Repblica Dominicana), la fecundidad total es de unos 5 a 6 hijos y los intervalos intergensicos son cortos (30 a 32 meses). Ello implica que la mujer pobre se pasa los aos de su juventud siendo madre. La diferencia con las jvenes de ingresos altos (Q5) con educacin superior es dramtica: inician su reproduccin a los 25 o 26 aos, el intervalo intergensico es superior a 50 meses y la fecundidad final es 2 o menos hijos. La diferencia central es que estas jvenes, al postergar la unin y el inicio de la reproduccin, pasan 6 a 8 aos de su juventud en la posibilidad de aprovechar oportunidades educativas, laborales y de socializacin que contribuyen a su mayor desarrollo econmico y personal. Son los aos decisivos. Postergar la unin y la reproduccin, as como limitar la fecundidad son factores que contribuyen al desarrollo humano de las jvenes y
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Carlos E. Arambur
deben, por lo tanto, formar parte de las polticas pblicas como argumentamos ms adelante. Esta evidencia seala que son factores culturales referidos a la sexualidad, roles de gnero, maternidad, expectativas, autoestima y control social lo que configuran el contexto social e interpersonal en el que se da el embarazo temprano. Estos procesos y contenidos culturales son an poco comprendidos y ameritan mayor investigacin.
Cuadro 2 Per: Embarazo adolescente (%) (% de madres adolescentes por edad y quintil de ingreso) EDAD 15 16 17 18 19 TOTAL
Fuente: PNP 2010-2014, MIMDES
NACIONAL 1.1 6.7 17.2 34.7 40.2 10.4
1 QUINTIL 2.8 10.0 32.6 54.9 46.9 27.9
5 QUINTIL 2.4 1.6 4.1 6.5 3.0
3. Sugerencias para las polticas sociales

3.1. Priorizar la infancia
Como se ha sealado, un menor nmero de nacimientos permitira una mayor inversin per cpita por cada nio y nia menor de 5 aos. Las reas prioritarias deberan ser la salud, la nutricin y la educacin temprana. Ello supone no solo la ampliacin de la cobertura y la calidad de los servicios pblicos, sino adems un cambio cultural en la crianza y el cuidado de los menores y en la economa
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poltica para darles prioridad, bajo la conviccin de que los nios son sujetos de derecho y no solo una esperanza futura o la base del capital humano. Una perspectiva ms amplia, que privilegie no solo la mirada adulta, sino la de los propios menores, debe considerar su derecho al juego, al afecto, a un ambiente seguro y a la ausencia de violencia tanto domstica como en la escuela, el barrio y la calle. En estos temas tienen responsabilidad central las familias, los vecinos y los gobiernos locales. Nuestra investigacin Dndole voz a los nios seala que estos desean un ambiente seguro que no les atemorice (parques sin perros ni ladrones), limpio y bello (sin basura, con flores y plantas, reclamaban) y un control efectivo del trfico que de otro modo constituye un riesgo para su salud y su vida (Arambur et al. 2006). Otro tema recurrente en el discurso de los nios fue el de la violencia fsica y verbal a la que eran sometidos tanto en su casa como en la escuela si se portaban mal. Estos cambios, reclamados por los menores, no son solo responsabilidad del Gobierno, suponen vigilancia y compromiso de vecinos, padres, maestros y adultos en general. Conllevan, en realidad, un cambio cultural en valores, actitudes y prcticas en la relacin de los adultos con los nios y nias. Si bien la mortalidad infantil ha venido descendiendo de manera sostenida, -33% en el periodo 1991-2000, casi la mitad de las defunciones en menores de un ao son por causas evitables tales como infecciones respiratorias agudas y trastornos asociados a deficiencias nutricionales y bajo peso al nacer. La salud materna y la salud infantil son indesligables, especialmente durante los periodos de embarazo, parto y puerperio. Por ello es clave la atencin prenatal cuya cobertura ha aumentado en forma significativa entre 1986-2004; del 79% al 97%, para las madres urbanas, y casi se ha triplicado del 28% al 82%, para las madres rurales. En ese mismo periodo el parto institucional tambin ha crecido, del 80% al 91,5% para las madres urbanas y del 15,6% al 43,6% para las rurales (MINSA-OPS 2006). Sin embargo, se aprecia en esta ltima cifra que el parto institucional todava tiene una baja cobertura en el medio rural. Mejorar la salud materna, en especial durante la gestacin, el nacimiento y la lactan62
Carlos E. Arambur
cia, no solo beneficia a la madre, sino tambin a su hijo. En estos campos debe sostenerse el avance alcanzado y mejorar la cobertura del parto institucionalizado. En cuanto a la desnutricin crnica (DC) en menores de 5 aos, ya se han sealado las brechas geogrficas y sociales en este indicador. Debido a que la mayor severidad (ms del 50% de menores con desnutricin crnica) se encuentra en 266 distritos rurales, en su mayora de la sierra y selva, en estos debe focalizarse y reforzarse el programa JUNTOS y a los gobiernos locales, en la asignacin presupuestal a temas de la infancia. Se debe incidir adems en la mejora de los hbitos y costumbres de crianza en relacin a la lactancia materna, higiene, cuidados frente a EDA e IRA, ablactancia, etctera. Recordemos, sin embargo, que en cuanto a la magnitud, el mayor nmero de desnutridos se encuentra en distritos urbanos tales como, San Juan de Lurigancho-Lima (6803 casos), Juliaca-Puno (5723 casos), Cajamarca-Cajamarca (5145 casos), Ayacucho-Ayacucho (4624 casos), Iquitos-Loreto (4460 casos), San Juan Bautista-Loreto (4330 casos) y Ate-Lima (4203 casos). En estos casos se requiere una focalizacin en las familias con nios desnutridos a cargo de las dependencias locales del Minsa y de programas educativos para las madres que podran difundirse tanto por medios radiales como presenciales. La orientacin en salud materno-infantil y en salud sexual y reproductiva debera formar parte de todos los programas sociales en ejecucin que congregan a grandes nmeros de madres y padres humildes deseosos de acceder a este tipo de servicio. En cuanto a la educacin inicial, hemos sealado su baja cobertura en el medio rural. Se estima que en el 2007 un milln de nios de entre 3 y 5 aos no asista a un centro o programa de educacin inicial (MIMDES-CNE 2007: 49). Hoy se sabe que la educacin temprana (antes de los 6 aos) es clave en la adquisicin y desarrollo de capacidades y que a esa edad el potencial de aprendizaje es notable (es la edad de adquisicin del lenguaje, del control del cuerpo y de la socializacin inicial) y por ello no debe descuidarse. Esto supone ampliar y fortalecer el programa de wawa wasis y cunas infantiles ba63
sado en el trabajo voluntario de las madres a las que se debe otorgar incentivos en reconocimiento a su esfuerzo. Ampliar la cobertura y la calidad de la educacin inicial es un derecho de los menores y una inversin crtica para asegurar su desarrollo futuro.
3.2. Aprovechar el bono demogrfico
Invertir en los jvenes de hoy es la mejor opcin para aprovechar el bono demogrfico futuro. Ello requiere de una estrategia multisectorial, pues los programas pblicos orientados a los jvenes se hallan dispersos en varias dependencias. Un primer paso sera disear y mantener un portal web nico (PER JOVEN) que rena la oferta pblica para los jvenes referente a oportunidades de capacitacin laboral, trabajo y orientacin. Dicho portal podra tambin albergar links de la oferta privada, de empresas y ONG que ofrecezcan oportunidades y servicios para este sector de la poblacin. El Mimdes podra liderar este esfuerzo y servir como ente articulador del sector pblico en el tema juventud. En cuanto a capacitacin laboral y polticas de empleo para los jvenes, otro trabajo en esta publicacin aborda el tema en detalle. Sin embargo, cabe sealar algunas medidas claves. La primera tiene que ver con la educacin tcnica y superior. En los ltimos 14 aos el nmero de universidades ha pasado de 57 a 105. Este crecimiento se debe a la expansin de las universidades privadas, sobre todo fuera de la capital. La poblacin estudiantil ha crecido de 346 mil a 838 mil estudiantes, dndose un mayor incremento a nivel de posgrado (INEI 2011). Aunque la explosin en el acceso a la educacin superior es una seal de desarrollo, cabe preguntarse tanto por la calidad de dicha formacin como por la empleabilidad futura de estos estudiantes, que en su mayora proceden de colegios pblicos. Una tarea urgente es orientar la formacin de tcnicos y profesionales a las demandas laborales futuras, con base en estudios prospectivos de lo que el mercado va a requerir en las prximas dcadas (Yamada y Castro 2009) para evitar el desempleo y el subempleo calificado. Esta informacin debera estar dispo64
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nible en medios virtuales para orientar la demanda por educacin superior con base en criterios de empleabilidad. Otra reforma urgente es la certificacin de calidad para las universidades e institutos de educacin superior sobre la base de criterios estandarizados para una demanda informada. La legislacin de base existe, pero no est reglamentada y no se viene aplicando, por lo que en la prctica es inoperante. Es indudable que la demanda por educacin superior seguir creciendo en las prximas dcadas, no solo por efecto de los cambios demogrficos, sino tambin por la expansin de las clases medias tanto en Lima como en el interior. Regular su calidad y pertinencia es, por lo tanto, una responsabilidad fundamental del Estado. Las polticas activas de empleo deben encarar dos problemas centrales que afectan hoy a los jvenes peruanos: el subempleo por ingresos y la falta de oportunidades de empleo digno, especialmente para los jvenes rurales. Sobre lo primero, varios expertos han propuesto sistemas de incentivos tributarios a empresas que inviertan en capacitar a su fuerza laboral joven (Chacaltana y Yamada 2009), especialmente en campos innovadores. Como en el caso anterior, existe la legislacin de base, pero su complejidad y la falta de un sistema certificado de capacitadores hace engorrosa su aplicacin. En el caso de la promocin del empleo para jvenes rurales, se debe expandir al medio rural el programa PROJOVEN, que cuenta con buenos resultados pero con escasa cobertura. Sugerimos evaluar una alianza de este programa con las empresas que operan en el interior del pas para promover oportunidades de trabajo y negocio para la juventud rural, identificando instituciones idneas que tengan a su cargo la capacitacin laboral de estos jvenes. Se podra utilizar el aporte voluntario de las empresas mineras y de hidrocarburos y sus contratistas para fomentar la capacitacin laboral de los jvenes de las comunidades y pueblos dentro de su rea de influencia. Ello tanto para el empleo directo, formando los tcnicos y personal que estas empresas requerirn en el futuro, como para el empleo indirecto relacionado con servicios de apoyo en produccin de alimentos, hotelera, mantenimiento y reparacin de infraestructura, etctera. Existen varias
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experiencias exitosas al respecto que valdra la pena evaluar y difundir, entre ellas el programa de Sierra Productiva que parece haber tenido muy buenos resultados y que ha venido operando casi sin apoyo estatal. Otra medida que podra considerarse es la capacitacin y empleo para jvenes de las comunidades campesinas e indgenas en cargos y funciones pblicas locales. Al respecto, hay una larga tradicin con maestros bilinges para programas de educacin intercultural. Esta misma experiencia podra ampliarse a jvenes indgenas para capacitarlos y ofrecerles empleos locales en salud (tcnicos sanitarios, parteras, nutricionistas), seguridad (policas), turismo (guas y animadores culturales), actividades agropecuarias (tcnicos agropecuarios y zootecnistas) y en gestin municipal. La poblacin indgena y los jvenes de comunidades campesinas deben tener prioridad para la capacitacin y la contratacin por el Estado. Un potencial enorme para la creacin de empleo, oportunidades de negocio y mejorar la distribucin del ingreso es la puesta en valor de nuestro patrimonio arqueolgico e histrico. Segn datos del Instituto Nacional de Cultura, el Per tiene unos 100 mil sitios de valor arqueolgico o histrico. No solo se trata del patrimonio prehispnico, sino tambin del colonial (templos, casonas, haciendas tradicionales, puentes, etctera) que en su gran mayora se encuentran abandonados y deteriorndose. Ejemplos concretos de esta puesta en valor y su impacto no solo en la reactivacin econmica local, sino tambin en la creacin de identidad cultural, son Racchi en Cusco, Caral en Supe y el complejo del Seor de Sipn y la Seora de Cao en Lambayeque y La Libertad, respectivamente; y los monumentos coloniales puestos en valor con el apoyo de la cooperacin espaola-AECID (Casona de San Marcos, templos del valle del Colca, casona Velarde en Ayacucho, entre otros). Impulsar la puesta en valor de nuestro patrimonio arqueolgico e histrico supone una alianza entre el Ministerio de Cultura, el de Turismo, el de Trabajo, los gobiernos regionales y locales, y la empresa privada. No se trata solo de poner en valor y conservar este patrimonio (lo que es indis66
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pensable), sino tambin de crear oportunidades de trabajo y negocio para la poblacin local, en especial para los jvenes, en actividades de guas, hotelera, restaurantes, artesana, recreacin, cultura viva, restauracin y conservacin en torno a estos sitios arqueolgicos e histricos. Ello supone un cambio de rumbo de la poltica cultural peruana, que conservando y mejorando nuestro patrimonio, impulse su potencial para constituir fuente de trabajo y de ingreso para la poblacin local. Finalmente, un recurso muy poco desarrollado en el pas es el del voluntariado juvenil. Tomando el modelo del Secigra como base, se podra implementar en colaboracin con universidades e instituciones de educacin tcnica y superior, programas de pasantas cortas en las zonas de mayor pobreza para brindar asistencia tcnica a los productores locales en diversos campos, de gestin y administracin local, mejora de la calidad educativa, etctera. Es decir, un cuerpo de paz peruano que impulse la cohesin social y la articulacin entre los jvenes profesionales y aquellos de las zonas ms deprimidas, lo que es sin duda beneficioso para ambas partes.
3.3. Apoyo a poblaciones dispersas
Como hemos sealado, la gran mayora de la poblacin rural (6,6 millones de personas) viven en ms de 94 mil pequeos centros poblados, 64 mil de los cuales tienen solo 11 habitantes en promedio. Esta poblacin rural dispersa presenta los mayores dficits en cuanto a acceso a la identidad (especialmente en la selva baja central y norte, provincias de Datem del Maran, Atalaya y Condorcanqui, con entre 15% y 20% de su poblacin mayor de 18 aos sin DNI), (PNUD 2009: 67) en la dotacin de mdicos por habitante (5 provincias: San Pablo en Cajamarca, Calca y Anta en Cusco, Azngaro y Moho en Puno, tienen menos de 2 mdicos/10 000 habitantes) (dem: 74), en el bajo porcentaje de menores de 12-16 aos en la secundaria (en Condorcanqui-Amazonas, Snchez Carrin-La Libertad, Datem del Maran-Loreto y Pachitea-Hunuco menos del 40% de adolescentes entre 12 y 16 aos asisten a la secundaria) (dem: 82), en lo re67
ferido al acceso a saneamiento bsico (menos del 2% de las viviendas tienen agua y desage en Maran y Puerto Inca en Hunuco, Purs en Ucayali y Junn en Junn) (dem: 92), y en cuanto a electrificacin (San Pablo en Cajamarca, Puerto Inca en Hunuco y Condorcanqui en Amazonas tienen menos del 20% de sus viviendas con electricidad) (dem: 98). La ausencia de servicios bsicos y su alto costo requieren de soluciones innovadoras que acerquen estos servicios a las poblaciones. Para ello, es indispensable priorizar su electrificacin y as lograr la necesaria conectividad. Como es inviable dotarles de este servicio in situ, la conexin por celular e Internet puede suplir, en cierta medida, esta falencia. Se trata de desarrollar programas de apoyo en teleeducacin y telesalud. La base de esta estrategia es conectar a los maestros rurales y a los propios alumnos as como a los promotores de salud y parteras tradicionales mediante el internet o la telefona celular, con un personal especializado ubicado en la capital de distrito o provincia ms cercana para brindar apoyo tcnico virtual a estos especialistas locales. Esta estrategia debe reforzarse con equipos mviles (lo que ya se viene haciendo en salud) que puedan atender los casos ms complicados, prestar asistencia tcnica y capacitar a los recursos locales que trabajan, no solo en el campo de la salud, sino tambin en la educacin y en el apoyo a rubros productivos agropecuarios. Otra alternativa, que ya se ha desarrollado en forma limitada, es el mecanismo de ventanilla nica para trmites y consultas a los servicios pblicos que operen en las capitales de distritos ms importantes, y la oferta de informacin y servicios en das de feria, fiestas o mercado durante los cuales se concentra la poblacin rural. Otro reto futuro es dotar de fuentes de energa sostenible a esta poblacin, sea esta solar, elica, provista por biodigestores o por pequeas hidroelctricas dependiendo de la factibilidad tcnica y econmica. El proyecto Eurosolar del Minem que operar en 130 comunidades es un ejemplo innovador a evaluar y expandir.
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3.4. Mejorar la salud sexual y reproductiva
Un derecho bsico de las mujeres y sus parejas es la reproduccin elegida. Ms del 63% de las mujeres en unin no desean tener ms hijos, segn la ENDES 2009. Esta cifra es an mayor para las mujeres rurales (INEI 2009: 137-139) que para las urbanas. La brecha entre fecundidad observada y fecundidad ideal es mayor para las mujeres rurales (3,6 hijos versus 2,1) y para las analfabetas (4,4 versus 2,4 hijos, respectivamente) (dem: 149). Ello revela un cambio cultural profundo asociado al control de la fecundidad que permea la sociedad peruana. Atender este reclamo es, por tanto, una obligacin del sistema de salud. Aunque la prevalencia de uso de anticoncepcin ha aumentado entre 2000 y 2009 (del 69% al 73% de las mujeres unidas), un rasgo anmalo para la sociedad peruana, comparada con pases con tasas de prevalencia similares, es el alto uso de mtodos tradicionales. En efecto, casi un tercio de usuarias depende de mtodos poco efectivos y con altas tasas de falla (abstinencia peridica o ritmo, retiro y mtodos folclricos). Es ms, la proporcin de mujeres unidas que depende de estos mtodos parece haber aumentado en la ltima dcada, del 27% al 32%. Ello revela la pobre calidad de los servicios de orientacin y consejera en los programas pblicos de planificacin familiar. El presente Gobierno deber afrontar el reto de asegurar la equidad en el acceso a la informacin, consejera y anticoncepcin con calidad y libertad. Ello supondr reforzar el componente de salud reproductiva en programas como JUNTOS, e integrar estos servicios a la estrategia de salud primaria y preventiva en el marco del SIS. Supondr, asimismo, priorizar la prevencin del embarazo adolescente por las razones ya expuestas, como se propone en el Plan Nacional de Poblacin 2010-2014, al cual se le ha dado poca prioridad y una pobre implementacin. Cabe recordar que la demanda insatisfecha por planificacin familiar es 3 a 4 veces mayor entre las mujeres ms jvenes. Las charlas de orientacin e informacin en planificacin familiar, as como la referencia a los servicios de salud deberan formar parte de todos los programas sociales, cualquiera sea su ndole,
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en los que participan jvenes y adultos en edad reproductiva. Es, asimismo, pertinente disear un tratamiento especial en JUNTOS para las madres solas y/o adolescentes por su mayor vulnerabilidad. Respecto del embarazo adolescente, la evidencia seala que la multiplicidad de programas y enfoques que desde los aos ochenta se han aplicado en Amrica Latina han logrado mejorar la informacin y el conocimiento sobre la anticoncepcin y la salud sexual, pero han tenido poco impacto en el comportamiento sexual y en evitar el embarazo adolescente.3 Los programas integrados, basados en la comunidad y que trabajan el tema de relaciones de gnero y sexualidad, reforzando la autoestima de la joven, parecen tener mejores resultados que los que se limitan a ofrecer charlas o a mejorar el acceso a mtodos anticonceptivos para los jvenes. Por su importancia y complejidad, se sugiere realizar una evaluacin independiente, en la que participen profesionales especializados, para analizar las estrategias y tipos de programas de prevencin del embarazo adolescente implementados en el pas y en la regin. Con base en esta evaluacin, debera disearse y aplicarse un programa nacional para la prevencin del embarazo adolescente en el que participen varios sectores como salud, educacin y Mimdes. Un tema frente al cual las autoridades prefieren cerrar los ojos por las pasiones que despierta es el del aborto. No se cuenta con informacin confiable y detallada de su incidencia por su carcter ilegal. La evidencia indirecta y anecdtica revela que por su alta incidencia y las condiciones en que se practica se ha convertido en un problema de salud y de violacin a los derechos de la mujer. El punto de partida debe ser un estudio serio de la incidencia nacional del aborto y de los riesgos y complicaciones de salud que acarrea. Ello servira para orientar un indispensable debate nacional sobre este tema, que est basado en evidencias y que permita modificar la legislacin vigente y atender los derechos de las mujeres enfrentadas a un embarazo no deseado.
3 NATIONAL RESEARCH COUNCIL AND INSITITUTE OF MEDICINE. Growing up Global. Washington DC: The National Academies Press, 2005.
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3.5. Atencin al adulto mayor
El proceso de envejecimiento de la poblacin peruana ya se inici y se acentuar en las prximas dcadas. Las polticas sociales necesitan incorporar este hecho indiscutible y ampliar y reforzar los contados programas pblicos dirigidos al adulto mayor (AM). Sealaremos a continuacin algunas sugerencias al respecto. Se estima que un 30% de la poblacin de 65 aos a ms es pobre (INEI 2007), y que de estos el 66% vive en el medio rural; casi la mitad son analfabetos y un 42% debe seguir trabajando pese a su avanzada edad, pues el 65% de los AM dependen de sus propios ingresos para sobrevivir (CARITAS et al. 2009). Esta situacin de alta vulnerabilidad se agrava, pues el 93% de los AM (83% en las ciudades y 98% en el campo) no cuentan con una pensin para asegurar su vejez. La propuesta de una pensin no contributiva, uno de los ejes del debate en las elecciones generales de este ao, tiene por objetivo fijar un nivel mnimo de ingresos para los AM en pobreza que no cuentan con ninguna pensin. Estimamos que en el 2010 la cifra de AM pobres fue de unas 518 mil personas, con una mayor presencia de mujeres. Segn un estudio reciente, el otorgar una pensin mnima mensual de S/.100 (similar a la de JUNTOS) para los AM en pobreza que NO cuentan con una pensin, equivaldra al 0,21% del PBI (dem: 73). Ello permitira reducir la tasa de pobreza entre los AM en 10 puntos porcentuales segn la misma fuente. A mediano y largo plazo el reto es ampliar la cobertura pensionaria para una PEA creciente en la cual solo un 15% de los trabajadores en 2007 contaba con pensiones contributivas a cargo de las AFP o de la ONP. Para ello es indispensable la formalizacin laboral y la implantacin de sistemas semicontributivos para los trabajadores independientes, pues de lo contrario en pocas dcadas la falta de proteccin financiera en la vejez ser una tragedia nacional. La atencin del AM requiere especializar los servicios de salud, tanto preventiva como curativa, en atender sus necesidades y riesgos. El sedentarismo, la depresin, la dieta inadecuada, el tabaquismo y alcoholismo son algunas de las causas ms frecuentes de la
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morbilidad adulta. Atender estas causas requiere de programas de orientacin y atencin en salud preventiva y en promover hbitos de vida saludables. Muchos municipios urbanos ya vienen desarrollando programas orientados al AM que hay que evaluar y difundir. En este esfuerzo, como en el caso anterior, el voluntariado juvenil puede dar resultados exitosos en acompaara y apoyar a los AM, especialmente aquellos que estn solos y carecen del afecto y apoyo de sus familiares. El AM no tiene que ser tratado solo como una carga social. Incorporarlo a la vida activa del barrio o comunidad no solo es beneficioso para ellos mismos, sino tambin para la sociedad. Algunos ejemplos de su involucramiento se encuentran en el apoyo en nidos y guarderas, en la recreacin de los nios y como vigilantes para la seguridad ciudadana en diversos municipios, as como compartiendo su experiencia como asesores de pequeas y medianas empresas. Disear y aplicar programas para una vejez activa y segura ser uno de los retos claves en el futuro cercano para responder al proceso de envejecimiento de nuestra poblacin.
ARAMBUR, C., R. ARIAS, V. PAREJA y X. SALAZAR. 2006 Dndole voz a los nios. Lima: REDESS Jvenes. Proyecto Nios del Milenio - Save the Children. ARAMBUR, Carlos. 2010 Para no perder oportunidades. Conferencia Regional DAIA, Repblica Dominicana ARIAS, R. y C. ARAMBUR 1999 Uno empieza a alucinar Lima: REDESS Jvenes.
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III CONTRIBUYENDO AL DILOGO ENTRE LA ACADEMIA Y LA POLTICA PBLICA Propuesta de poltica pblica en materia de empleo Carmen Vildoso Chirinos
El documento que se presenta a continuacin comprende cuatro secciones: un diagnstico de la situacin; los cambios requeridos en las polticas; los objetivos especficos y los resultados esperados de las recomendaciones; y, por ltimo, las estrategias necesarias para implementar las recomendaciones.
Resumen 1. La situacin del empleo viene a ser el punto de encuentro o desencuentro de varios factores: estructura econmica y tipo de desarrollo, educacin (calidad, cobertura, pertinencia), tendencias demogrficas, brechas de distinta ndole, orientacin de las polticas sociales e institucionalidad. Dficits diversos en estos factores han llevado a que nuestra economa, nuestra sociedad y nuestro Estado hayan mostrado enormes limitaciones para generar empleo digno. 2. En el ltimo quinquenio, gracias al favorable entorno econmico, se crearon cerca de dos millones de nuevos empleos. El empleo en empresas de diez o ms trabajadores creci cerca del 24,5%; sin embargo, prcticamente la mitad de los puestos de trabajo en las empresas de esta magnitud resultan ser empleos informales. Por otra parte, no hubo una reduccin significativa de la vulnerabilidad laboral, de modo que si un trabajador que se desempea en el sector formal pierde su empleo y pasa a la informalidad ser muy difcil que salga de ella. El desempleo es especialmente elevado entre los jvenes como consecuencia entre otros factores de una educacin de baja calidad y poco pertinente a la realidad del mundo del trabajo. An un tercio de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) se desempea como trabajador independiente no calificado y el 15% como trabajador familiar no remunerado.
3. Frente a esta situacin se requiere un horizonte claro y una lgica de actuacin compartida. El organismo rector de las polticas de empleo es el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), pero estas involucran condiciones que dependen de los ministerios productivos, del sector educacin, del aval del Ministerio de Economa y de la poltica general del Gobierno. 4. El pas tiene el compromiso de procurar el acceso a un empleo decente para todos los trabajadores y trabajadoras, pero esto es imposible cuando la gran mayora se desempea en unidades de baja productividad. Estas son informales pues no resulta factible cumplir con las normas cuando la capacidad de generar valor agregado es pobre, cuando los negocios son precarios y cuando la perspectiva de sostenibilidad es incierta. Para ello es necesario ampliar la escala de los programas y polticas orientados a las medianas y pequeas empresas (mypes), apoyar el emprendimiento y el autoempleo, todo esto asociado con polticas de desarrollo local. En las zonas rurales es necesario igualmente fortalecer polticas y ampliar los programas destinados a apoyar a la pequea produccin, al mismo tiempo que se aprende especialmente de experiencias que se basan en la transferencia de capacidades de campesino a campesino, como ocurre con Sierra Productiva. 5. Desde la dcada del noventa se impuso una poltica de desregulacin de las relaciones laborales, la que promovi la precariedad del empleo. La estrategia principal para alcanzar la competitividad consisti en reducir costos laborales en lugar de crear condiciones para una mayor productividad de las empresas. Para ello se debilit a las organizaciones sindicales y al propio MTPE. Un enfoque alternativo es el de la flexiseguridad, el cual combina niveles de flexibilidad en las relaciones laborales con proteccin social y mecanismos dirigidos a promover la empleabilidad de los trabajadores. 6. Elevar el nivel de empleabilidad supone partir de un piso previo a la insercin laboral: educacin de calidad desde la escuela que prepare para el mundo del trabajo y tenga acceso a una educacin bi78
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III - Contribuyendo al dilogo entre la academia y la poltica pblica
linge intercultural ah donde es preciso. A lo que hay que sumar una oferta de educacin tcnica acorde con las necesidades del mercado, capacitacin en la empresa misma y formacin profesional basada en calificaciones efectivamente demandadas por el mercado. 7. Resulta prioritario reducir la vulnerabilidad en el empleo, tanto aquella asociada con el riesgo de perder el empleo como la que afecta a grupos especficos de la poblacin. Restablecer la intangibilidad de la Compensacin por Tiempo de Servicios (CTS) es la alternativa ms concreta, al menos mientras no se pueda establecer un seguro de desempleo. La vulnerabilidad tambin est asociada con las circunstancias en las que las personas se integran al mercado de trabajo, lo que incluye la edad en la que las jvenes tienen a su primer hijo as como las posibilidades de combinar responsabilidades de trabajo y familiares, todo lo cual debe ser encarado con un enfoque de gnero. 8. Promover una mayor vigencia de los derechos laborales exige un enfoque realista, que tenga en cuenta la capacidad de la empresa para cumplir con ellos. Conviene concentrar las inspecciones laborales en las empresas que efectivamente tienen la capacidad de cumplir la ley y, pese a ello, la evaden; con el mismo criterio, aplicar un principio de responsabilidad solidaria en los casos en los que la empresa principal subcontrata servicios. El Estado, como empleador, debera ser el primero en corregir las prcticas dirigidas a esconder el vnculo laboral. 9. Las polticas que se proponen se orientan a los siguientes resultados: a) el incremento de la proporcin de la PEA con empleo adecuado (que incluye el acceso a la proteccin social); b) el incremento del ingreso promedio; c) la reduccin de la brecha de ingresos por gnero y tnica; d) la reduccin del trabajo infantil; e) el incremento del empleo adecuado en grupos especficos como jvenes y adultos mayores. El supuesto es que se cuenta con una economa que crece. 10. Las estrategias a desarrollar incluyen: articulacin intersectorial e intergubernamental en torno a polticas nacionales de empleo,
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con metas acordes con las realidades regionales y locales; desarrollo de polticas y programas de apoyo a las mypes, a la pequea produccin rural, al autoempleo y al emprendimiento; fomento de polticas de educacin para el trabajo, calificacin laboral, formacin profesional; asegurar mecanismos de proteccin frente al despido, promover buenas prcticas de seguridad en el trabajo; fortalecer la capacidad del Estado para asegurar el cumplimiento de los derechos de los trabajadores (inspeccin); asegurar la vigencia de los canales de dilogo social (Consejo Nacional del Trabajo) y solucin de conflictos (negociacin colectiva, funcionamiento de los sindicatos).
1.Diagnstico de la situacin La situacin del empleo viene a ser el punto de encuentro o desencuentro de varios factores: estructura econmica y tipo de desarrollo, educacin (calidad, cobertura, pertinencia), tendencias demogrficas, brechas de distinta ndole, orientaciones de las polticas sociales, institucionalidad democrtica. La confluencia de problemas o dficits diversos en estos factores han llevado a que en el largo y mediano plazo nuestra economa, nuestra sociedad y nuestro Estado hayan mostrado enormes limitaciones para generar empleo productivo digno. Lo anterior se expresa principalmente a travs del subempleo y de la presencia de empleo informal incluso en el llamado sector formal de nuestra economa. Recientemente, la gran noticia en las pginas econmicas ha sido que la poblacin con empleo adecuado en el pas super el 50%. Efectivamente, entre el 2005 y el 2009 la proporcin de trabajadores que conforman esta categora pas del 44% al 52%. En tanto, el subempleo se redujo de 51% a 44% (35% por el subempleo por ingresos y 9% por el subempleo por horas) y el desempleo cay en un punto, de 5% a 4%. Estas mejoras se han dado en un contexto que muestra una elevacin de la tasa de inversin durante los ltimos quince aos, de 20% en promedio con respecto al Producto Bruto Interno
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(PBI) a 25%; adems, a partir de 2006 se logr igualar y superar el PBI per cpita de 1975. Que la PEA con empleo adecuado supere el 50% resulta una buena noticia, si se toma en cuenta el escenario precedente; sin embargo, evidencia al mismo tiempo una enorme brecha en relacin con el objetivo de contar con empleo adecuado para el conjunto de la poblacin. Al mismo tiempo, que la tasa de desempleo sea menor de la que se observa en las sociedades del mundo desarrollado no quiere decir que sea irrelevante. Para los sectores ms pobres estar desempleado es un lujo; de modo que es preciso trabajar, no importa bajo qu condiciones. En determinadas coyunturas los trabajadores despedidos simplemente salen del mercado, pues dejan de buscar trabajo, al menos por un tiempo. La salida del pas sigue siendo otra opcin, aunque en menor medida. El problema es ms serio para quienes estn en los extremos de la vida laboral; uno de cada cinco jvenes en el Per no estudia ni trabaja, presumiblemente debido al desaliento y la frustracin ante las dificultades para ingresar al mercado laboral, mientras que la prdida del empleo para una persona mayor conlleva enormes dificultades para su recolocacin. Es ms, la prdida del empleo puede provocar una reduccin permanente en el bienestar de las familias, especialmente las familias pobres, aun cuando la o las personas afectadas vuelvan a emplearse. La reinsercin laboral que se logra despus del episodio del desempleo segn una investigacin de G. Yamada realizada en 2008 es castigada con ingresos salariales inferiores hasta 19%, en promedio, y hasta 44% en el caso de las mujeres. El ltimo quinquenio se ha caracterizado por un importante crecimiento econmico que ha ido acompaado de luces y sombras en materia de empleo. Se crearon cerca de dos millones de nuevos empleos y el empleo en empresas de diez o ms trabajadores creci cerca 24,5%; sin embargo, prcticamente la mitad de los puestos de trabajo en las empresas de esta magnitud resultan ser empleos informales. Desde 2002, ao en que inici la expansin, en Lima Metropolitana los salarios reales se han incrementado en 2% mientras
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que los sueldos de los ejecutivos crecieron en 8%; nada parecido ocurri con los empleados cuyo poder de compra cay en 6%. Adems de ello, la llamada remuneracin mnima vital fue perdiendo capacidad adquisitiva sin que el Consejo Nacional del Trabajo pudiera impedirlo (vase cuadro 1).
Cuadro 1 Remuneracin mnima vital, canasta bsica familiar y miembros del hogar en Lima Metropolitana Ao 1991 1994 1999 2006 2009 RMV (soles al mes) 38 72 300 500 600 CBF (soles al mes) 51 145 957 1.179 1.292 RMV/CBF (%) 74% 50% 31% 42% 46% Miembros del hogar 6 5 4,5 4,2 4,1
Fuente: Remuneracin minima vital y canasta bsica de consumo. Propuesta de la representacin del sector trabajador ante el Consejo Nacional del Trabajo
A lo largo del periodo 2005-2009 la distribucin de la PEA ocupada dentro de la estructura de mercado muestra algunas constantes y algunos cambios ms bien leves. Se trata de una poblacin que en ese lapso se increment en ms de milln y medio de personas: de 13 728 585 a 15 316 130 personas ocupadas. El sector pblico creci en un punto (de 6,9% a 7,9%); los trabajadores en empresas de ms de diez trabajadores aumentaron en algo ms de dos puntos (14,8% a 17%), especialmente en el segmento de empresas de 50 a ms trabajadores; mientras que en trminos relativos el contingente de independiente calificado casi no creci (1,3% y 1,5%, respectivamente). Los que laboran en empresas de dos a nueve trabajadores aumentaron levemente (de 18,7% a 19,6%) y los independientes no calificados el grupo ms numeroso de la PEA ocupada se mantuvieron en alrededor del 35%. El cambio ms notorio se dio en el segmento de trabajadores familiares no remunerados (TFNR) que disminuy
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en cuatro puntos (de 19% a 15%), en tanto las trabajadoras del hogar y practicantes pasaron de 3,5 a 4%; dicha proporcin de TFNR se duplica en el mundo rural (MTPE 2011). El mercado de trabajo se regula mucho ms por la informalidad que por el desempleo, como lo demuestran los estudios de las transiciones a lo largo de la vida laboral (vase cuadro 2).
Cuadro 2 Per, transiciones laborales entre la informalidad, la formalidad, l a inactividad y el desempleo, promedios 1998-2008 (%) T/T+1 Informal Formal Inactivo Desempleado Informal 79,7 20,2 25,3 36,9 Formal 6,6 69,3 4,9 18,3 Inactivo 11,8 6,8 65,8 30,2 Desempleado 2,0 3,7 4,1 14,4 Total 100 100 100 100
Fuente: (Morales et al. 2010)
Como se observa, la probabilidad de permanecer en la informalidad a travs del tiempo es la tendencia ms fuerte, lo que es consistente con el hecho de que la informalidad en el Per est mucho ms extendida que en el promedio de pases de Amrica Latina, tanto si se define la informalidad segn el criterio de productividad o segn el criterio de proteccin social (cobertura del sistema de pensiones). De acuerdo con una comparacin realizada en el 2003, segn el primer criterio, la informalidad en la fuerza de trabajo en Amrica Latina (18 pases considerados) llegaba a 60,4%, mientras que en el Per era de 69,5%; tomando en cuenta la cobertura del sistema de pensiones, la informalidad en la fuerza de trabajo en Amrica Latina (10 pases considerados) era de 55% y en el Per ascenda a 70%. El mismo cuadro muestra que para quienes se desempean en un empleo formal, en caso de perderlo, lo ms probable no es pasar al desempleo sino a un puesto de trabajo informal. Una vez que se ha
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llegado a esta situacin resulta muy difcil salir de ella, lo que es un indicador de la vulnerabilidad laboral que existe en nuestro medio. Tambin para quienes se reincorporan a la vida laboral luego de una situacin de inactividad o de desempleo lo ms frecuente es hacerlo mediante un empleo informal. La informalidad, si bien explica una alta proporcin del empleo, se caracteriza por una limitada capacidad de generacin de valor agregado. Inclusive, entre el 2004 y el 2008 aument la participacin de la fuerza laboral en las Unidades de Produccin Informal (UPI) sin un aumento equivalente en la contribucin de las UPI a la generacin de valor agregado. Un anlisis por sectores de la economa evidencia que el nico caso en el cual ha disminuido la importancia de las unidades de produccin informal es el sector construccin. Por otro lado, en el sector comercio aument el peso de la fuerza de trabajo informal, pero su importancia en trminos de valor agregado se ha visto menguada (vase cuadro 3).
Cuadro 3 Unidades de produccin informal: participacin en el empleo y en el valor agregado 2004-2008 Fuerza laboral Sectores Actividades primaras (*) Manufactura Construccin Comercio Servicios Total 2004 29,7 31,1 52,0 60,7 34,5 42,2 2008 43,2 36,5 45,6 67,3 36,1 44,6 Valor agregado 2004 1,7 4,8 12,2 19,0 9,3 9,6 2008 2,1 5,2 8,4 18,9 9,8 9,9
(*) Excluye actividades agropecuarias y forestales Fuente: RODRGUEZ, Jos y Monoru Higa, basados en ENAHO 2004-2008
La baja productividad de esas unidades de produccin es la razn por la cual la superacin de la informalidad demanda una estrategia de largo plazo y no puede ser resuelta solo con cambios en las nor84
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mas legales. En cambio, lo que s puede revertirse, sobre la base de la voluntad poltica y del funcionamiento efectivo de las instituciones responsables, es la precariedad y la informalidad laboral en las empresas de mayor escala y en el propio Estado. An ahora se vive bajo la impronta de los aos noventa, momento a partir del cual se cambi la normativa para privilegiar la reduccin de los costos laborales y la flexibilizacin de las relaciones laborales, mientras que la cuestin central de la productividad de la economa quedaba librada a la iniciativa particular de cada empresa. En ese contexto se produjo una proliferacin de modalidades contractuales y se inici una etapa de continua rotacin de la fuerza de trabajo, contraproducente en cuanto a oportunidades de adquirir capacitacin en la empresa. Incluso en los ltimos aos, entre el 2005 y el 2009 ha aumentado la proporcin de trabajadores a plazo fijo (de 21% a 25%) y de aquellos contratados bajo la modalidad de locacin de servicios (de 3% a 4%). Los trabajadores con contrato indefinido siguen siendo una minora, con una participacin que ha crecido solo en un punto (de 10% a 11%) dentro del universo de trabajadores asalariados. Dos tercios de estos carecen de contrato, habiendo disminuido en trminos relativos de 66% a 60%. Esa altsima proporcin de trabajadores asalariados sin contrato obedece al peso numrico de la micro y pequea empresa dentro del universo empresarial; ms an, al predominio de microempresas de subsistencia dentro de la llamada microempresa. Las remuneraciones de los trabajadores segn tipo de contrato expresan la heterogeneidad que caracteriza el mercado de trabajo. En promedio, los salarios de los trabajadores con contrato indefinido duplican los de los trabajadores a plazo fijo o con contratos de locacin de servicios y estos a su vez ms que duplican los salarios de los trabajadores sin contrato. El crecimiento promedio de estas remuneraciones tampoco ha seguido una trayectoria comn al menos en el periodo 2006-2008 ya que hubo mejoras de hasta 4,6% y 3,2% en el ingreso promedio anual de quienes trabajan a plazo fijo y de los trabajadores sin contrato, respectivamente, mientras que el
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ingreso de quienes tienen un contrato indefinido solo experiment una mejora de 0,4% y los contratos por locacin de servicios sufrieron una prdida de 1,2% (MTPE). Las diferencias de remuneracin al interior del mercado de trabajo son una expresin de la heterogeneidad de nuestra economa. Como plantean Chacaltana y Yamada en un estudio realizado en 2009, uno de los aspectos que dificulta ms el crecimiento del producto por trabajador es que la economa peruana presenta una estructura fragmentada desde el punto de vista sectorial y productivo. Segn estos autores, de acuerdo con los datos hasta 2006, casi diez millones de trabajadores laboran en unidades que producen menos de tres mil dlares al ao (unos 250 dlares mensuales), pero al mismo tiempo existen otros sectores de talla mundial en donde el producto por trabajador sobrepasa los cuarenta mil dlares anuales y, sin embargo, explican una pequea fraccin del empleo. Se observa tambin cmo en otros pases en vas de desarrollo la poca presencia de un sector de medianas empresas (el denominado missing middle), lo que debe tomarse cuenta en una estrategia de crecimiento a largo plazo para el pas. El estudio de Chacaltana y Yamada analiza tambin empresas de dos sectores especficos, esprragos y hoteles, e indaga por los elementos que ms contribuiran positivamente en la productividad. En los dos sectores hay una coincidencia en uno de los factores, la formacin de los trabajadores; aspecto sobre el cual an se percibe la ausencia de una poltica promocional. La distancia de productividad y de tecnologas que existe entre distintos segmentos empresariales es una traba para un desarrollo ms equilibrado en la medida que dificulta, por ejemplo, que las mypes se desenvuelvan intensamente como proveedoras de las empresas medianas y grandes. Del mismo modo, existen enormes brechas de productividad entre economa formal e informal, aun cuando en el ltimo periodo se registra cierto crecimiento econmico en el sector informal, principalmente en las actividades de comercio y servicios. Asimismo, existe una desarticulacin entre los bloques expor86
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tador, de produccin de bienes de capital y de estos con respecto a los bienes de consumo masivo que alienta crecientes importaciones, desaprovechando la posibilidad de crear empleos productivos en el pas (Ceplan). Cabe mencionar que el reciente Informe Preelectoral PCM-MEF (2011) identifica doce objetivos econmicos y sociales de la administracin 2006-2011 y da cuenta del avance con respecto a las metas en cada uno de ellos. As, figura un avance del 109% en el PBI, un incremento del 106,6% en la inversin privada, un logro de 123% en empleos creados (que equivalen a 1 844 968). No obstante, habindose propuesto reducir el empleo informal de 53% a 35%, sobre esta meta en particular no se ofrece informacin. Por ltimo, el panorama del empleo y del desenvolvimiento empresarial no es ajeno al contexto nacional ms amplio. De ah que en la encuesta aplicada a empresas de los sectores esparraguero y de hoteles (Chacaltana y Yamada 2009) aparecen los temas de crimen e inseguridad pblica, diversos costos de produccin, corrupcin, sistema legal y judicial, e incertidumbre regulatoria, entre los factores con mayor influencia negativa para la productividad de ambos sectores.
2. Cambios requeridos en las polticas La definicin de las polticas debe responder a las siguientes preguntas: cmo aumentar la probabilidad de que las personas accedan a un empleo decente?; cmo lograr que la mayora acceda a un trabajo que contribuya efectivamente a su bienestar y a una economa ms competitiva?; cmo promover y proteger a quienes tienen mayores dificultades en relacin con estos objetivos? Para ello, se requiere tres cambios en el enfoque de las polticas dirigidos a: - Colocar el empleo decente para todos en el centro de la visin de competitividad. - Cambiar la orientacin de la lucha contra la pobreza para dar mayor prioridad a los programas habilitadores.
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- Reconocer los derechos laborales y la prctica del dilogo social como elementos fundamentales de la democracia que requerimos afirmar y consolidar. Esto exigir impulsar la concertacin en torno a objetivos como mejorar la productividad, promover la generacin de mayor valor agregado en los segmentos menos productivos (especialmente en aquellos que contribuyen en mayor medida a la generacin de empleo), elevar el nivel de empleabilidad, reducir la vulnerabilidad en el empleo, as como fortalecer las instituciones capaces de promover el cumplimiento de los derechos y las normas laborales (esto es, tanto los sindicatos y la negociacin colectiva, como el propio Ministerio de Trabajo).
2.1. El empleo decente y la visin de competitividad
El empleo decente es algo ms que lo se entiende por empleo adecuado. Si el dficit de empleo adecuado afecta a cerca del 50% de la PEA, el dficit de empleo decente es mucho mayor an. Como seala Virgilio Levaggi:
[] el trabajo que dignifica y permite el desarrollo de las propias capacidades no es cualquier trabajo; no es decente el trabajo que se realiza sin respeto a los principios y derechos laborales fundamentales, ni el que no permite un ingreso justo y proporcional al esfuerzo realizado, sin discriminacin de gnero o de cualquier otro tipo, ni el que se lleva a cabo sin proteccin social, ni aquel que excluye el dilogo social y el tripartismo []. (Levaggi 2007)
La bsqueda de la competitividad en la economa global hasta ahora se ha dado sin priorizar la inversin en capital humano ni la mejora de las condiciones de trabajo, pese a que el Plan Nacional de Competitividad, aprobado en el 2005, incluye dentro de sus estrategias la de Promover la creacin de empleos de calidad, que respete la seguridad laboral y que pueda responder a las condiciones del mercado (CNC 2005). Esta que es la estrategia 7 del plan da lugar a cuatro polticas: promover la creacin de empleo formal, incrementar la cantidad y calidad de la capacitacin de los trabajadores, mejorar el funcionamiento del mercado laboral con una mejor y mayor
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oferta de informacin, y mejorar e incrementar el sistema de inspeccin por parte del Estado sobre el cumplimiento de la legislacin laboral. Para cada una de ellas se detallaban una serie de acciones especficas, cuya implementacin en la mayora de los casos figura como responsabilidad del MTPE, la que deba darse, adems, antes del 2006. Algunas de estas acciones son, por ejemplo:
7.1.3: Promover la autonoma colectiva a travs de la expansin de contenidos de la negociacin colectiva (para tal efecto, se propone la limitacin de las normas imperativas mnimas, cuando exista negociacin colectiva; de este modo, se podran regular por esta va aspectos como remuneracin integral anual para los trabajadores, condiciones del reparto de utilidades, as como otros beneficios, compensaciones y condiciones de trabajo). 7.2.1 Evaluar los mecanismos para la implementacin de incentivos tributarios a las empresas (grandes, medianas y pequeas) para que adopten programas de capacitacin certificados para los trabajadores de bajo nivel educativo, as como trabajadores de ms de 45 aos, y tambin aplicables a los empleadores que contratan en planillas al joven o practicante que capacitaron. 7.4.2 Reorganizar el sistema de inspeccin por medio del incremento de la coordinacin e intercambio de informacin entre entidades del Estado y una mayor transparencia sobre los mecanismos de seleccin de las empresas fiscalizadas por el MTPE.
Ninguna de estas acciones ha llegado a plasmarse en la realidad. Es ms, el MTPE no forma parte del Consejo Directivo del Consejo Nacional de la Competitividad, lo que revela su precario posicionamiento en esta materia.
2.2. Cambio de enfoque en la lucha contra la pobreza
As como la poltica de empleo est dbilmente presente en el esquema de competitividad, tampoco ocupa un papel central en la poltica de lucha contra la pobreza, a pesar de que un empleo de calidad es el mejor antdoto contra ella. La mayor parte del gasto en programas sociales se destina a programas protectores (59% en el ao 2009) que, adems, en ciertos casos se prestan a un despliegue
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de corte asistencialista. La inversin en programas habilitadores y de ampliacin de las oportunidades econmicas constituira la estrategia principal para asociar la lucha contra la pobreza con la promocin del empleo.
2.3. Los derechos laborales y el dilogo social, componentes de la democracia
Durante estos aos han convivido distintas orientaciones sobre esta materia. Dentro de las polticas del Acuerdo Nacional se seala que el Estado
[] contar con normas que promuevan la formalizacin del empleo digno y productivo a travs del dilogo social directo; garantizar el libre ejercicio de la sindicalizacin a travs de una Ley General del Trabajo que unifique el derecho individual y el colectivo en concordancia con los Convenios internacionales de la OIT y otros compromisos internacionales que cautelen los derechos laborales [].1
El tema de la Ley General del Trabajo se trat largamente durante los gobiernos de Toledo y de Garca, pero quedaban siempre como un asunto pendiente. El Consejo Nacional del Trabajo ha sido y es una instancia que ha funcionado con sus momentos de crisis, pero en circunstancias importantes el Gobierno ha neutralizado la posibilidad de arribar a acuerdos precisos; ocurri as con el salario mnimo, tema sobre el cual en determinado momento empresarios y trabajadores arribaron a consensos que no fueron respaldados por el MTPE. Adems, la capacidad de incidencia del dilogo social se resiente por las dificultades para la existencia y el funcionamiento de sindicatos y de la negociacin colectiva de manera ms amplia. Durante el gobierno de Alejandro Toledo, la bsqueda por abrir un canal de acceso a la formalidad laboral para el estrato emergente dentro de las mypes llev a promover la Ley N. 28015. Se trataba de favorecer su desarrollo tanto con medidas dirigidas a facilitar su competitividad como a procurar que los resultados de esta se tras1
Acuerdo Nacional (2002). Dcimo cuarta poltica de Estado. Acceso al empleo pleno, digno y productivo. Polticas especficas c y d. 90
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ladaran al trabajador. Se introdujo un rgimen laboral especial temporal de cinco aos para la microempresa que pudo ser aprovechado por muy pocas de ellas. Dar ese paso supona que los conductores vieran un horizonte estable para sus negocios, mientras que en nuestra realidad una proporcin importante de las microempresas mueren durante los primeros aos de vida. El Gobierno que termina cre tambin un rgimen laboral especial para las pequeas empresas a travs de una norma el Decreto Legislativo N. 1086 que, al mismo tiempo, ampli la definicin legal de lo que es pequea empresa para abarcar a empresas de mayor magnitud.2 El aspecto positivo que este decreto legislativo podra tener para los trabajadores, el acceso a un sistema de pensiones subsidiado por el Estado, no ha llegado a ser reglamentado. Esta norma, a su vez, no fue precedida de ningn debate pues fue promulgada por el Ejecutivo gracias a facultades delegadas por el Congreso para legislar en funcin del Acuerdo de Promocin Comercial suscrito entre el Per y los Estados Unidos.3 As, el llamado rgimen general va pasando a tener un mbito de aplicacin cada vez ms restringido.
2.4. La definicin de una poltica nacional de empleo
En la medida en que los tres cambios de enfoque sealados se lleven a la prctica, sern realmente viables los objetivos estratgicos que el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo ha definido para el periodo 2011-2015; estos son: - Promover el empleo digno y productivo, el desarrollo de capacidades y competencias laborales, y la insercin en el mercado de
De acuerdo al D.L. N. 1086, la pequea empresa es la que cuenta con hasta cien trabajadores y/o alcanza un monto de ventas anual de 1700 UIT; en ambos casos, el doble de lo que estableca la Ley N. 28015. 3 El Congreso de la Repblica, por Ley N. 29157, deleg en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, por un plazo de ciento ochenta (180) das calendario, sobre diversas materias relacionadas con la implementacin de este acuerdo. As, se dict la Ley de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente, la ley relativa a la tercerizacin del trabajo, precisndose las normas que eviten efectos perversos para las microempresas o para la existencia del empleo actual (D.L. N 1038) y se dict la Ley de Formalizacin y Promocin de la Pequea Minera (D.L. N 1040).
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trabajo en un marco de igualdad de oportunidades especialmente para los grupos ms vulnerables de la poblacin. - Fomentar un sistema democrtico de relaciones laborales que incluya el cumplimiento de los derechos laborales y la seguridad y salud en el trabajo. Dado que el cambio en tales enfoques es una cuestin que rebasa las posibilidades del MTPE es imprescindible una definicin de polticas nacionales de empleo encarada con la participacin de todos los organismos responsables en forma concertada, tomando en cuenta, adems, que sern implementadas en el contexto de un pas que se descentraliza. Las polticas nacionales de empleo deben incluir: - Poltica econmica que promueva la estabilidad y la inversin con consideracin al desarrollo de los sectores productivos, en funcin de alentar la creacin de empleos y evitar la destruccin de los empleos existentes. - Mayor inversin en innovacin para incrementar la competitividad y favorecer emprendimientos productivos. - Poltica social con prioridad en programas habilitadores y programas de promocin de oportunidades econmicas; atencin a las estrategias de graduacin de los programas de proteccin social que ofrezcan a las familias vas de entrada a otro tipo de programas. - Educacin de calidad, pertinente y educacin bilinge intercultural efectiva ah donde se requiera. Educacin orientada al trabajo, acorde a las demandas del mercado. - Aumentar la equidad en el acceso a la educacin superior de calidad. - Una estrategia asociada al proceso de descentralizacin: articulacin de los tres niveles de gobierno para el desarrollo de planes de competitividad regional y local, con nfasis en la generacin de empleo adecuado y la ampliacin de mercados con criterio de inclusin social. - Un vnculo con las oportunidades y desafos en el terreno ambiental: creacin de empleos en reciclaje, reforestacin, cuidado de la biodiversidad, energas alternativas, manejo de riesgos am92
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bientales, prevencin del cambio climtico.4 Zonificacin econmica ecolgica como base de los planes de competitividad.
3. Objetivos especficos y resultados esperados de las recomendaciones En trminos especficos, se requiere trabajar en funcin de: a) Mejorar el ingreso y las condiciones de trabajo en los segmentos que ocupan a una alta proporcin de la fuerza de trabajo, esto es, las mypes, la pequea produccin rural y el autoempleo. b) Aumentar las oportunidades de acceso a empleos adecuados (en trminos de ingreso y de desarrollo de capacidades) y reducir la probabilidad de caer en el desempleo. c) Promover la vigencia de los derechos del trabajo y una cultura de responsabilidad empresarial al interior del centro laboral. d) Incremento de oportunidades para los grupos ms vulnerables de la poblacin. Los resultados esperados son: a) El incremento de la proporcin de la PEA con empleo adecuado y acceso a la proteccin social (en promedio y a nivel de grupos especficos como jvenes, mujeres). b) El incremento del ingreso promedio. c) La reduccin de la brecha de ingresos por gnero y tnica. d) La reduccin del trabajo infantil. El supuesto es que se cuenta con una economa que crece sostenidamente.
Segn declaraciones del ministro Brack Egg y de otros expertos, hay capacidad para generar 500 mil puestos de trabajo en los prximos cinco aos; en la actualidad ya trabajan 180 mil personas en reciclaje. Por otro lado, si se reforestasen al ao 100 mil hectreas de bosque, podran crearse 50 mil puestos de trabajo en las zonas rurales.
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4. Implementacin de las recomendaciones: estrategias Las estrategias a desarrollar incluyen: la articulacin intersectorial e intergubernamental en torno a polticas nacionales de empleo con metas acordes a las realidades regionales y locales; el desarrollo de polticas y programas de apoyo a las mypes, a la pequea produccin rural, al autoempleo y al emprendimiento; el fomento de polticas de educacin para el trabajo, calificacin laboral, formacin profesional. Asimismo, asegurar mecanismos de proteccin frente al despido, promover buenas prcticas de seguridad en el trabajo; fortalecer la capacidad del Estado para asegurar el cumplimiento de los derechos de los trabajadores (inspeccin); y asegurar la vigencia de los canales de dilogo social (Consejo Nacional del Trabajo) y solucin de conflictos (negociacin colectiva, funcionamiento de los sindicatos).
4.1. Intervencin articulada del sector pblico
Esta pasa por la aprobacin de polticas nacionales de empleo.5 Asimismo, para asegurar que las polticas de los distintos sectores acten en sentido convergente, y que haya colaboracin entre sectores que tienen funciones complementarias, hay que garantizar la presencia de determinados ministerios en las instancias que sean necesarias; as como el MTPE debe formar parte del Consejo Nacional de Competividad, el Ministerio de Educacin resulta indispensable dentro de la Comisin Intersectorial de Empleo. Es preciso, igualmente, reforzar el rol rector del MTPE, el cual apenas cont con el 0,32% del presupuesto nacional en el ao 2010. Esta articulacin debe plasmarse en las diferentes estrategias que forman parte de las polticas de empleo, lo que, en el mbito de los gobiernos regionales y locales, incluye la colaboracin entre gerencias de desarrollo econmico y gerencias de desarrollo social.
En el periodo que termina, la Comisin Intersectorial de Empleo trabaj una propuesta cuya aprobacin ha quedado pendiente. 94
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4.2. Desarrollo de polticas y programas de apoyo a las mypes, a la pequea produccin rural, al autoempleo y al emprendimiento
Garantizar el acceso a empleo decente para todos los trabajadores y trabajadoras es imposible cuando la gran mayora se desempea en unidades de baja productividad y que son informales, pues no resulta factible cumplir con las normas cuando la capacidad de generar valor agregado es pobre, cuando los negocios son precarios y la perspectiva de sostenibilidad es incierta. Por ello, es necesario ampliar la escala de los programas y polticas orientadas a las mypes, apoyar el emprendimiento y el autoempleo, todo ello asociado a polticas de desarrollo local. En las zonas rurales, es necesario igualmente fortalecer polticas y ampliar los programas destinados a apoyar a la pequea produccin, aprendiendo especialmente de experiencias que se basan en la transferencia de capacidades de campesino a campesino como ocurre en Sierra Productiva. Para las mypes, la prioridad es promover su desarrollo productivo y el acceso a mercados ms ventajosos, asumiendo que la formalizacin ser gradual y se convertir en una necesidad para los conductores de pequeos negocios en la medida que tengan acceso a tales mercados. Se debe fomentar una articulacin con empresas de mayor escala y la asociatividad con un enfoque de demanda (mediante redes empresariales, consorcios, cooperativas, entre otros); as como expandir los programas de asistencia tcnica y capacitacin, promover el mercado de estos servicios, y ampliar y fortalecer el sistema de microfinanzas. Se debe tambin superar el lmite que implica que las empresas inscritas en el Registro nico Simplificado (RUS) no puedan otorgar factura.6 En el plano de la proteccin social, para quienes trabajan en microempresas de escasa capacidad de acumulacin conviene difundir y promover la opcin del Seguro Integral de Salud (SIS) semicontributivo; al mismo tiempo, asegurar el financiamiento
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Una modalidad promovida con xito a travs del proyecto APOMIPE (financiado por COSUDE) es la de consorcio sin contabilidad independiente, que es una forma de contrato de carcter temporal que permite que un grupo de empresas pueda realizar actividades conjuntas tales como la compra de insumos o comercializacin de productos. Este tipo de contratos est regulado por la Ley de Sociedades. 95
para que el aumento de los afiliados no conlleve un deterioro de la calidad de los servicios, como viene sucediendo. Igualmente, reglamentar el Decreto Legislativo N. 1086 para dar paso al sistema de pensiones semicontributivo. Considerando la importancia del autoempleo, es imprescindible fortalecer las capacidades de los gobiernos locales para promover emprendimientos asociados al desarrollo econmico local, as como articular las gerencias de desarrollo econmico y social con el fin de facilitar el equilibrio entre trabajo y familia, lo que debe incidir sobre todo a favor de la participacin laboral de las mujeres. Para apoyar programas de emprendimiento juvenil conviene trabajar el sector pblico y el sector privado en alianza con el fin de ofrecer un paquete de servicios que de acuerdo con la experiencia tengan como lmite un alto costo. El desarrollo rural debe ser pensado teniendo en cuenta la creciente interaccin y conectividad entre la vida rural y urbana (Webb et al. 2010). La urbanizacin incrementa oportunidades de mercado y empleo, de ah la importancia de la expansin de caminos, de las telecomunicaciones y de la electrificacin. La intervencin del Estado deber considerar las diferencias de experiencias y demandas entre las comunidades y grupos de productores, segn su mayor o menor conexin con el mercado. Se requiere un aumento sustancial en el gasto pblico, la implementacin de programas que contribuyan a mejoras tecnolgicas y empresariales para pequeos agricultores, y resolver el dficit en materia de titulacin y registro de propiedad. Es necesario puntualizar que el acceso al riego en particular es clave. Asimismo, como ya ha sido sealado, hay que aprender especialmente de experiencias que se basan en la transferencia de capacidades de campesino a campesino, como ocurre en Sierra Productiva, puesto que la mejora tecnolgica no depende solo de suma de tecnologas sino de la calidad y las condiciones del aprendizaje. El apoyo al desarrollo rural debe contribuir a desarrollar las potencialidades de las diversas actividades: agropecuarias, turstica, artesanal y pequea manufactura, priorizando en el caso de la selva el aprovechamiento productivo y sostenible del bosque.
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4.3. Estrategias para la mejora de oportunidades de empleo
Segn los resultados de encuestas aplicadas a los empleadores, el problema principal que afrontan en relacin con la mano de obra no est dado por los costos laborales, sino por la insuficiencia en capacitacin laboral. Se requiere asegurar una oferta de educacin tcnica de calidad, capacitacin en la empresa misma, formacin profesional basada en calificaciones efectivamente demandadas por el mercado, as como desarrollar mecanismos de certificacin de las competencias adquiridas en la prctica. Esta es una tarea que el MTPE viene desarrollando (aunque restringida solamente a una rama de actividad) y que involucra tambin al Ministerio de Educacin. Todas estas estrategias buscan contar con personas dotadas de una mayor empleabilidad. Entre las medidas a desarrollar, una de las prioritarias debe estar dirigida a incentivar la capacitacin en las empresas, sin lmites por parte de la Sunat al monto que puede ser reconocido como gasto en este rubro (proyecto de ley de formacin del capital humano). Una propuesta, planteada hace ya varios aos por Juan Chacaltana, es la de crear un fondo para el desarrollo de los recursos humanos en las empresas que se financie con aportes de las empresas deducibles hasta por un monto equivalente al 1% de sus planillas, como ocurre en otros pases. Los programas del MTPE, como Projoven y Revalora, son herramientas valiosas y su cobertura debe ser ampliada. El programa de empleo temporal Construyendo Per antes A Trabajar sigue jugando un papel necesario; cabe asegurar que la participacin en l contribuye a desarrollar algunas destrezas que pueden ser tiles en otro contexto. Para reducir la vulnerabilidad, se requiere adicionalmente consolidar e integrar la CTS actual a un sistema de seguro de desempleo que ponga nfasis en el reentrenamiento del trabajador formal despedido para facilitar su reincorporacin a un empleo formal. Otra estrategia importante para hacer ms dinmico el mercado de trabajo es producir y difundir ms y mejor informacin sobre la disponibilidad de oportunidades laborales regionales y locales en las distintas regiones del pas, que incluya datos sobre la posibi97
lidad de mejora del nivel de vida en esas regiones, lo que demanda interconectar los programas y servicios pblicos y privados en un verdadero sistema nacional de empleo para mejorar la calidad de los flujos migratorios en el Per (Yamada 2010).
4.4. Derechos del trabajo y responsabilidad empresarial
Una tendencia dentro de la cultura empresarial moderna incorpora la calidad de las relaciones al interior del centro de trabajo a travs del ranking de Great places to work,7 que no se basa en los derechos laborales, pero no deja de ser interesante. En el mbito internacional, en el contexto de la globalizacin, tambin se abre paso una valoracin positiva sobre los productos elaborados bajo condiciones de trabajo digno. La promocin de los derechos del trabajo, para ser consecuente y efectiva, exige tomar en cuenta los principios del Derecho Laboral y, al mismo tiempo, las realidades del mundo del trabajo y de la empresa. El debate electoral en materia laboral ha privilegiado temas como la remuneracin mnima vital, de modo que algunos partidos parecan competir por quin ofreca ms (Per Posible, Gana Per y Despertar Nacional); mientras que otro tema presente, aunque menos debatido, ha sido el de la flexibilidad laboral (el nico partido que manifiestamente se ha pronunciado a favor de la flexibilizacin, se entiende, una mayor flexibilizacin a la que existe actualmente, es Fuerza 2011). Con respecto al incremento de la remuneracin, es importante recordar lo sealado por Francisco Verdera, sobre las tres consideraciones que deben tomarse en cuenta: el costo de vida, la produccin/ productividad y la tasa de desempleo.8 Esto nos llevara a plantear la conveniencia de contar con dos o tres salarios mnimos diferenciados en todo el pas (Garca 2010). El Consejo Nacional del Trabajo ha
Esta definicin de un gran lugar para trabajar alude a un lugar donde los colaboradores [...] confan en las personas para las que trabajan, estn orgullosas de lo que hacen y les gustan las personas con las que trabajan, y remite a la calidad de tres relaciones interconectadas: la relacin entre colaboradores y jefes, la relacin entre los colaboradores y su trabajo y la compaa, la relacin de los colaboradores entre s. Cabra analizar el grado de cumplimiento de los derechos laborales en las empresas bien ubicadas en este rnking en el Per. 8 El Comercio, Da1. 14 de marzo de 2011. Pgina 14.
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definido una clasula gatillo para ejercer su competencia y decidir sobre esta materia; sin embargo, an hay margen para avanzar en la institucionalizacin de mecanismos de ajuste de la remuneracin mnima vital (criterios, cmo, cunto, periodicidad). La realidad del mundo empresarial exige reconocer la necesidad de ciertos niveles de flexibilidad, pero se requieren tambin niveles de estabilidad. Esta es importante para el trabajador en la medida que escapa as a la incertidumbre, pero tambin supone ventajas para la empresa que valora el aprendizaje y el perfeccionamiento en el puesto de trabajo. El escenario ptimo sera el de la estabilidad con flexiseguridad. Esta la flexiseguridad es un enfoque alternativo que combina niveles de flexibilidad en las relaciones laborales con proteccin social y mecanismos dirigidos a promover la empleabilidad de los trabajadores. Incluye normalmente reducir los costos de despido, entendiendo que por esta va se promueve la contratacin formal.9 Al mismo tiempo, se debe promover el uso ms intenso de contratos indeterminados. Promover una mayor vigencia de los derechos laborales exige un enfoque realista, que tenga en cuenta la capacidad de la empresa para cumplir con ellos. Conviene concentrar las inspecciones laborales en las empresas que efectivamente tienen la capacidad de cumplir la ley y pese a ello la evaden, reconociendo que en las microempresas se trata, en primer lugar, de incentivar la mejora de su productividad, para que progresivamente puedan estar en condiciones de formalizar a sus trabajadores. Por otro lado, el Estado como empleador debera ser el primero en corregir las prcticas reidas con el cumplimiento de las normas laborales. En un contexto en el que se recurre intensivamente a la subcontratacin de servicios, es importante evitar que quien demanda el servicio se exonere de toda responsabilidad, de manera que ese tipo
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Jaramillo (2004) plantea una propuesta con el propsito de proveer proteccin ms efectiva a un costo razonables, que combina tres elementos: consolidar la CTS como el mejor mecanismo para prevenir los problemas financieros derivados del desempleo, reducir la indemnizacin por despido sin expresin de causa y recortar la duracin lmite de los contratos temporales de cinco a tres aos, dejando sin lmites los contratos por obra (Citado en Jaramillo, 2008). 99
de vnculo conlleve un deterioro en el cumplimiento de normas de seguridad y al incremento de los riesgos en el trabajo. Afirmando una prioridad en las normas de salud y seguridad en el trabajo, debe establecerse condiciones de solidaridad en la responsabilidad entre empresa principal y empresa subcontratada. El propsito, primero, es controlar y reducir la tasa de siniestralidad laboral. Las inspecciones laborales han sido descentralizadas y cada regin es competente en este campo. Fortalecer el servicio de inspecciones es una prioridad, no solo en cuanto a incrementar el nmero de inspectores, sino tambin procurando uniformidad de criterios en las regiones10 y asegurando que los inspectores sean de carrera y cuenten con mecanismos que eviten que los resultados de su trabajo caigan en el vaco por falta de respaldo. Actualmente, se cuenta con la informacin contenida en la planilla electrnica; su uso debe dar lugar a una mayor efectividad de las inspecciones. El dilogo social es una herramienta fundamental para avanzar en todos los temas planteados en este documento. Se requiere promover acuerdos a distintos niveles mbito nacional, rama de la produccin, empresa en torno a productividad; consolidar el Consejo Nacional del Trabajo, tendiendo a una mayor autonoma sobre la base del consenso que se pueda lograr entre empresarios y trabajadores; afianzar a los consejos regionales del trabajo; fortalecer la negociacin colectiva y velar por un ejercicio sindical sin trabas. Un rengln especial a impulsar es la participacin de los afiliados en instancias de supervisin en materia previsional, este es un derecho (reconocido en el Convenio 102 de la OIT) vlido para cualquiera de los sistemas, sea pblico o privado.
4.5. Estrategias dirigidas a los grupos ms vulnerables
Para la definicin de polticas es recomendable asumir la definicin de vulnerabilidad que se refiere a la probabilidad de una reduccin en el bienestar del individuo. Por lo tanto, se puede definir la
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Al respecto, algunos han planteado la creacin de la Superintendencia de Inspeccin del Trabajo y Seguridad y Salud Laboral, con capacidad de fiscalizacin. Per Posible, por ejemplo, recogi esta propuesta en su plan de gobierno. 100
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vulnerabilidad en el empleo de dos maneras: la probabilidad de perder el empleo y salir hacia el desempleo o hacia la inactividad, o la probabilidad de continuar trabajando en un empleo de menor calidad. Siguiendo a Cecilia Garavito, quien trabaja sobre esa definicin, resulta que son las mujeres y los jvenes con menos aos de estudios, los trabajadores mayores de 45 aos, los trabajadores indgenas jvenes, los trabajadores que no son jefes de hogar y los trabajadores que disponen de un mayor ingreso no laboral quienes tienen una mayor probabilidad de pasar a la inactividad. La vulnerabilidad en la calidad del empleo afecta casi a los mismos grupos; en particular, son los jvenes los ms vulnerables a la cada en la calidad de su empleo. Adems, el estar casada o conviviendo reduce la posibilidad de permanecer en la fuerza laboral al perder el empleo y aumenta la probabilidad de pasar a la inactividad. En cambio, los grupos con mayor probabilidad de mantenerse en la fuerza laboral son las mujeres y los jvenes con ms aos de estudios, los trabajadores blancos y mestizos y los trabajadores indgenas mayores de 45 aos, los jefes de hogar, y aquellos individuos que disponen de un ingreso no laboral para financiar el periodo de desempleo. Un mayor nmero de aos de estudios, o un mayor ingreso no laboral reducen la probabilidad de una prdida en la calidad del empleo. La mayor vulnerabilidad de las mujeres y de los trabajadores indgenas se explicara no por discriminacin sino por exclusin. Previamente, opo, Saavedra y Torero (2004) haban encontrado que las diferencias supuestamente raciales en los ingresos de los autoempleados resultan explicadas por las caractersticas de capital humano; en cambio, en el caso de los asalariados (pblicos o privados) observaron pistas de discriminacin racial. Jaramillo, opo y Daz (2004) aportan un punto importante, alertando sobre una suerte de trampa de pobreza que ha sido poco explorada: quienes tienen que dedicar muchas horas a sus trabajos pierden la posibilidad de invertir su tiempo en capacitacin (lo que les permitira aumentar su productividad) o lo que es peor pierden la posibilidad de dedicrselo a sus familias. Esta falta de tiempo redunda en un menor desarrollo de capacidades de los hijos, lo que a su vez impactar
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en el futuro desempeo de estos ltimos en el mercado de trabajo (y, por lo tanto, en su capacidad de generacin de ingresos). Las recomendaciones que provienen de Cecilia Garavito abogan a favor de una poltica educativa que asegure la permanencia de los nios y jvenes en el sistema escolar hasta haber culminado sus estudios as como a favor de los programas de capacitacin dirigidos a los jvenes cuyos efectos positivos en materia de ingresos y empleo han sido ampliamente demostrados as como adultos, incluyendo en este caso a los programas de reentrenamiento. De la experiencia del Programa Projoven, que ha sido objeto de varias evaluaciones, cabe destacar que dedicando una pequea porcin del presupuesto a promover la igualdad de gnero se logran resultados muy alentadores. Apoyar a las jvenes que se han convertido tempranamente en madres como lo hace Projoven, mediante subsidios a las madres que participan en el programa es una cuestin estratgica pues asumir una responsabilidad de esa magnitud cuando an no estn preparadas para enfrentar el mercado laboral las coloca en una situacin de gran vulnerabilidad. Esto es algo que debera ser considerado en diferentes polticas activas de empleo. Una poltica que privilegie a los sectores ms vulnerables debe procurar aumentar la equidad en el acceso a la educacin superior de calidad mediante crditos provistos por el sistema financiero privado y cogarantizados por el Estado y las instituciones educativas privadas, lo que implica de acuerdo a la propuesta diseada por Yamada comprometer recursos por 0,05% del PBI. Este planteamiento es vlido tanto para el nivel universitario como para los institutos superiores tecnolgicos. Las personas con alguna discapacidad constituyen un grupo que requiere de polticas efectivas dirigidas a revertir situaciones de exclusin y discriminacin. En un estudio encargado por la Comisin de Estudios de Discapacidad del Congreso de la Repblica sobre el particular, Maldonado encontr que las condiciones laborales de las personas con discapacidad son particularmente graves si se los compara inclusive con otros grupos socialmente postergados (Maldonado 2006). Alrededor del 76% se encontraba en condicin de inactividad, con una tasa de desempleo que es 70% ms alta que para el caso de las personas sin
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discapacidad y con diferencias de gnero importantes que colocan en especial desventaja a las mujeres. Garantizar el cumplimiento de las normas legales establecidas para proteger a este colectivo es lo mnimo indispensable; asimismo, se requiere destinar recursos para los programas e infraestructura que permitan disminuir o contrarrestar las limitaciones que afectan a las personas con discapacidad. Finalmente, las polticas dirigidas a los grupos vulnerables deben considerar tambin a determinados ncleos de trabajadores y trabajadoras que han emigrado, justamente para escapar de las condiciones de empleo existentes en nuestro pas. En muchos casos, la migracin, si bien constituye una salida que permite enviar remesas a las familias que se quedan en el pas, representa una regresin involuntaria en la estructura ocupacional. En la medida que los migrantes no logran regularizar su situacin en el pas receptor, su permanencia ilegal les impide acceder al sistema de prestaciones sociales. Un caso documentado es el de las mujeres peruanas empleadas como trabajadoras domsticas en Argentina. Este es un campo de accin para los consulados y materia para la definicin de acuerdos en el plano internacional.11
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11 Roco Campana (2011) documenta este caso y plantea la necesidad de la existencia de marcos y mecanismos que establezcan un piso mnimo de proteccin social para las mujeres migrantes, tal como lo viene planteando la Red Internacional de Trabajadoras del Hogar (IDWN), sealando la importancia de que los Estados miembros suscriban el convenio y la recomendacin formulados por la OIT sobre el trabajo domstico, a discutirse en junio de este ao en la 100 Conferencia Internacional del Trabajo.
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IV LA POLTICA SOCIAL Y EL PROGRAMA JUNTOS: AVANCES EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA EN EL PER Ivn Hidalgo
1. La poltica social en el Per En esta primera seccin se desarrollan las principales caractersticas de la poltica social nacional. Empezamos por una breve conceptualizacin para pasar a dar cuenta de los principales lineamientos, estrategias y herramientas que han dado pie a la consecucin de resultados concretos, tales como la significativa reduccin de la pobreza y pobreza extrema, el empoderamiento de la poblacin beneficiaria, la reduccin de los principales indicadores sociales, etctera.
1.1. Concepto de la poltica social
Las polticas sociales son aquellas que tienen que ver con las condiciones de vida de las personas que comparten una sociedad. Estas se centran sobre el tema de cmo, entre quines y en qu proporciones se distribuye la renta nacional, que es resultado del proceso productivo (Pereyra 2003: 1). La poltica social es una poltica pblica, es decir, un conjunto de criterios que orientan el comportamiento del Estado. Estos criterios se refieren a temas especficos sentidos por la poblacin, en el entendido que las polticas sociales se guan por valores y son fruto de un proceso de diseo que implica una negociacin dentro del sistema de actores en una sociedad, generalmente representados legtimamente por los depositarios del poder poltico. En general, las polticas sociales son aquellas que tienen que ver con las condiciones de vida de las personas que comparten una sociedad (Bjar 2007).
1.2. Lineamientos generales de aplicacin de la poltica social en el Per
Varios estudios1 han mencionado que la implementacin de las polticas de ajuste estructural en el pas tena por objetivo paliar los resultados que las medidas de primera generacin haban trado consigo. As, las nuevas polticas sociales respondan a la lgica de atender a los bolsones de pobreza que ms haban sido afectados por la crisis. En el Per, durante los noventa, se implantaron las medidas de ajuste de una manera ms rgida que en otros pases de la regin y se observaba un incremento en las cifras macroeconmicas, pero a su vez un deterioro en los indicadores de bienestar, por lo que se increment la pobreza, la desigualdad, la informalidad, etctera. Se haca necesaria la intervencin del Estado para que incremente la eficacia del gasto social. Este debate, sin embargo, pasaba por modificar la estructura de ejecucin de los programas sociales, criticados por destinar un significativo porcentaje de su presupuesto en la burocracia para ejecutarlos,2 o pasaba por disminuir las filtraciones (que alcanzaban el 50% en los programas alimentarios) y principalmente la subcobertura de estos (que alcanzaba el 90%, segn el Marco Social Multianual 2009-2011). Otro problema era el que exista un abanico de programas que haca muy difcil conocer la situacin de cada uno de ellos; adems, una de institucionalidad centralizada, la superposicin de programas, la corrupcin, la centralizacin, etctera. Todo ello sin mencionar que, en trminos de evaluacin de impacto de los programas, era imposible saber exactamente qu efectos tenan, ya que un problema serio de la mayora de polticas sociales nacionales era la ausencia de lneas de base que ayuden a medir los avances en el tiempo. El Estado, antes monopolizador de la ejecucin de polticas sociales, tena como obligacin, ante los problemas mencionados, ampliar la convocatoria a nuevas instituciones ejecutoras.
Podemos citar investigaciones del Centro de Investigacin Econmica y Social, del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, del Instituto de Estudios Peruanos, entre otros. 2 En la actualidad, para que un programa social sea calificado como eficiente debe tener gastos administrativos alrededor del 10% de su presupuesto ejecutado.
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IV - La poltica social y el Programa JUNTOS: Avances en la lucha contra la pobreza en el Per
El clsico ejemplo de los programas de asistencia alimentaria ilustrara mejor esta apertura, ya que los programas de comedores populares, primero, y vaso de leche, despus, tuvieron el apoyo de muchas instituciones de la cooperacin internacional en sus inicios. Este surgimiento fue luego adoptado y masificado por el Estado. Pases como el Per se enfrentaban al difcil reto de luchar contra la pobreza sin mucho margen de maniobra o la posibilidad de instaurar recetas innovadoras para mejorar la calidad de vida de la poblacin. Los cuerpos tcnicos nacionales como muchos de la regin formados bajo el amparo de las grandes universidades norteamericanas, seguan creyendo que el crecimiento era la base para la superacin de la pobreza (mediante el denominado chorreo, que insertara a los excluidos en el sistema de los beneficios econmicos nacionales). En este panorama, el rol del Estado cambi. Con la implementacin de las polticas de ajuste se haba reducido el Estado para que, en trminos de Bourdieu (1999), dimitiera de muchas de sus responsabilidades, por ejemplo, en cuanto a proteccin social. El pas, siguiendo la experiencia chilena, dej en manos de la empresa privada la administracin de los fondos de pensiones, entre otras cosas. Sin embargo, a partir de la dcada siguiente se obtuvieron diversos logros para destacar. Se produjo una reorientacin de la poltica social, que se sustenta en el fortalecimiento institucional correspondiente, as como en la implementacin de la Estrategia Nacional CRECER, donde el Programa JUNTOS se constituye en la plataforma operativa de la poltica social de lucha contra la pobreza. En este marco, se ha concretado el compromiso y voluntad poltica del Gobierno para promover la inclusin social, que ha llevado a definir cinco grandes objetivos nacionales que alinean las polticas sectoriales correspondientes. Primero, la poltica social ha sido claramente definida por el Presidente de la Repblica y est enfocada en dos ejes fundamentales: justicia social con inclusin productiva. El primero ha conllevado una gestin pblica que busca la equidad y la
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reduccin de la vulnerabilidad de los pobres, optimizando el uso de los recursos bajo el nuevo enfoque de gestin pblica orientada a resultados. Segundo, a partir de esta reorientacin se han definido cinco grandes objetivos nacionales alineados a la poltica social del pas: 1. Lucha contra la desnutricin crnica infantil (DCI): la meta del Gobierno es reducirla al 16% para el 2011, para ello se han implementado estrategias que fomentan el desarrollo del capital humano que buscan mejorar la alimentacin y nutricin del menor de 36 meses, reducir la morbilidad en IRA (Infeccin Respiratoria Aguda), EDA (Enfermedad Diarrica Aguda) y otras enfermedades prevalentes, as como reducir la incidencia de bajo peso al nacer. 2. Salud: lograr el aseguramiento universal en salud, mediante el Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS). 3. Educacin: ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educacin desde la primera infancia hasta la educacin de adultos a nivel local, mediante la inversin en infraestructura educativa, dotacin de materiales educativos y docentes, incluyendo su capacitacin. 4. Infraestructura social y productiva: que responda a las necesidades regionales y locales, fortaleciendo de esta manera el proceso de descentralizacin del pas con electrificacin rural, caminos rurales, telefona rural, reservorios, canales de irrigacin, centros de acopio, cobertizos, etctera. 5. Trabajo digno: el empleo formal aument en 16,2% del 2007 al 2008. Se ha contribuido con el impulso de la carrera magisterial y con la implementacin de espacios de denuncias y quejas de trabajadores, especialmente del sector privado. Indicar tambin el reconocimiento de derechos a los prestadores de servicios del Estado pertenecientes al rgimen de Contratacin Administrativa de Servicios - CAS.
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1.3. Nuevas estrategias
La mejora de la ejecucin de los programas sociales signific la reorientacin de muchas de las estrategias para obtener los resultados. El proceso de cambio de la implementacin de la poltica social no se hubiese dado si no se desplegaban innovaciones que implicaron cambios en la forma de gestionar y la apuesta por un modelo de poltica social focalizada, que priorizara la intervencin entre los ms pobres y excluidos.
a. La Gestin por Resultados - GpR La gestin pblica es concebida como la ejecucin metdica del Derecho pblico, es decir, de la toma de decisiones del mbito pblico. En el entendido de que el Gobierno est facultado para dirigir la actividad pblica, debe organizar la prestacin de todos los servicios pblicos en respuesta a las demandas ciudadanas. As, las relaciones Estado-sociedad estn mediadas por el cobro de impuestos a la sociedad, que esta entrega al Estado a cambio de que se encargue de dotarla de bienes y servicios. Finalmente, las polticas de Estado son legitimadas por la sociedad y fortalecen la institucionalidad y convivencia. La Gestin por Resultados (GpR) es un componente de la corriente que se ha denominado Nueva Gestin Pblica. Esta rompe con modelos de gestin pblica tradicional, orientndola al servicio del ciudadano, incorporando criterios de competencia entre entidades pblicas, implementando mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin que mejoran la medicin de resultados y la distribucin del poder. Este nuevo enfoque proviene de la administracin privada, que moderniz sus estrategias de gestin en pocas de crisis. La GpR implica la determinacin de cadenas de valor de la actividad pblica, es decir, la definicin de las actividades que generan valor al cliente final, en este caso el ciudadano. En el Per, la gestin pblica se ha visto enriquecida por la GpR, y aunque se aplica en un entorno en el que predominan los limitados criterios de eficacia, eficiencia y equidad, esta cobra cada vez mayor importancia. La GpR se est implementando a travs del
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presupuesto por resultados, mediante los programas estratgicos, en los que se han incrementado de 9 a 24 (2009-2011). Como porcentaje del presupuesto asignado a estos, observamos una evolucin de 8,3% a 21% para el mismo periodo. Por ejemplo, dos de los ms importantes son el Programa Articulado Nutricional, que busca reducir la desnutricin crnica en nios menores de cinco aos; y el Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje, que busca incrementar oportunidades de aprendizaje de nios y nias. As, se pasa de una asignacin de recursos tradicionalista (inercial) a una distribucin que se adecue al valor de las actividades que se desarrollan dentro de cada entidad. Estas actividades sern evaluadas a travs del cumplimiento de metas. Algunos de los crticos de la GpR sostienen que esta, generalmente, no tiene en cuenta el proceso ni la complejidad de la organizacin encargada de producirlos y que podra no ser tan adecuada debido a la complejidad que aborda la poltica social. Se debe procurar no entender que la gestin de resultados privilegia los resultados como un dogma, ya que ello podra significar que el fin justifica los medios. La GpR incorpora la evaluacin en la implementacin, el nfasis recae en los resultados deseados y en su seguimiento permanente. Ese es uno de sus grandes aportes, ya que un incremento de la medicin significa un aprendizaje continuo, mayor transparencia y mayor eficiencia en el uso de recursos. La gestin por resultados permite dotar de respaldo a los programas sociales, ya que con sus resultados se puede justificar y defender la inversin social del Gobierno de turno, que suele ser vulnerable a ser calificada como populista o demaggica. La GpR contribuye as a reducir la brecha entre las expectativas sociales y el grado de cumplimiento de los gobiernos. El gran esfuerzo por cambiar de una gestin de corte tradicionalista a una gestin por resultados es un proceso largo que demanda grandes esfuerzos, pero que asegura una mejora continua en la asignacin y ejecucin del gasto pblico, ayudando a posicionar al ciudadano como ente central de la implementacin de polticas.
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b. La focalizacin de los programas sociales La focalizacin, a diferencia del universalismo,3 es un instrumento de la poltica social dirigido a identificar plenamente a las personas que se encuentran en las peores condiciones de pobreza, y que introduce un enfoque selectivo en la identificacin de beneficiarios para los programas y polticas sociales. Esta identificacin puede ser de dos formas: por espacios geogrficos y por hogares o individuos. La focalizacin geogrfica tiene por objeto identificar las reas donde se concentra la poblacin en pobreza y as priorizar la asignacin del gasto pblico. Los mapas de pobreza constituyen la herramienta principal de este tipo de focalizacin. Sin embargo, estos asumen que la poblacin es homognea al interior de la unidad geogrfica, sin considerar la distribucin de la riqueza dentro de esta unidad. Dado que en estos momentos la pobreza en el pas es un fenmeno extendido y heterogneo, es necesario utilizar mecanismos de focalizacin complementarios para identificar a la poblacin en pobreza o con carencias, independientemente de su ubicacin geogrfica. La focalizacin por hogares es la que identifica a los beneficiarios potenciales de los programas sociales, para lo cual usa datos de la misma poblacin (del hogar o del colectivo) y, luego, mediante la aplicacin de tcnicas estadsticas, selecciona a los beneficiarios definitivos del programa. En marzo de 2007 se promulg el Plan de Reforma
3 Al concepto de universalismo se lo ha interpretado como el esfuerzo por generalizar una oferta de bienes y servicios igual para todos aduciendo, entre otras cosas, que ello contribuira a elevar la cohesin social (Franco 2002). Segn este autor, en Latinoamrica se ha hablado de universalismo excluyente y estratificado. La primera acepcin pone nfasis en los que quedan al margen de cualquier proteccin; la segunda, si bien acepta que muchos son atendidos, destaca que reciben prestaciones que varan en monto y calidad (ibdem). Esas diferencias tienen que ver con el estatus de los beneficiarios: quienes reciben las mejores atenciones poseen una mejor posicin social, pertenecen a los sectores ms instruidos, ms informados, ms organizados, o viven en reas con mejores servicios, y disponen de recursos para hacer frente a los costos de transaccin. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difcil para quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen de las caractersticas enunciadas. Las polticas universalistas as entendidas tienen alto costo y bajo impacto. Para ajustarlas suele disminuirse la calidad de las prestaciones y, por lo tanto, se deteriora casi seguramente el impacto del programa sobre los beneficiarios, o bien se recorta la universalidad por criterios no transparentes que orientan los servicios hacia un grupo ms restringido. Se debe entender la universalizacin como un mecanismo que debe perseguir la satisfaccin de las necesidades bsicas de todas las personas.
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de los Programas Sociales (D.S. N. 029-2007-PCM) que contiene los lineamientos para su fusin, integracin y articulacin, as como elementos para la creacin de estrategias articuladas de lucha contra la pobreza. Con esta reforma se busc mejorar los problemas de focalizacin, anular la injerencia poltica, la duplicidad de gastos administrativos, la superposicin de beneficios, las limitaciones en el seguimiento y evaluacin de impacto, entre otros, sealados por diversos estudios. En la actualidad se est cumpliendo ese plan. Se han creado 12 programas estratgicos cuyos presupuestos estn vinculados a sus resultados: se fusionaron 82 programas sociales en 26; se formul el Marco Social Multianual 2009-2011, que brinda por primera vez los lineamientos de la poltica social nacional; se descentralizaron parcialmente los programas sociales y se fortaleci el Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH), especficamente el rural, desarrollado por JUNTOS. A principios de 2008, en el marco de la Estrategia Nacional CRECER, se present el Mapa de Impacto y Coincidencias de los Programas Sociales de los 880 distritos ms pobres del Per, el cual sirvi de base para la creacin del Sistema de Informacin de Asuntos Sociales, que contiene el Padrn de Hogares Beneficiarios identificados con su documento nacional de identidad (DNI). Para ahondar acerca de la focalizacin como instrumento de la poltica social, debemos definir la filtracin y la subcobertura. La primera se entiende como el porcentaje de los adscritos a un programa que no debieran formar parte de l por no cumplir con los requisitos establecidos para su incorporacin. El nivel de filtracin es un indicador del grado de ineficiencia de un programa. La subcobertura se define como el porcentaje de la poblacin objetivo del programa, es decir, aquellos ciudadanos que cumplen con los requisitos para participar en l, pero no se benefician de l. La subcobertura refleja la necesidad de recursos adicionales para que el programa alcance a toda la poblacin objetivo y cumpla con sus metas. Reducir las filtraciones es una condicin necesaria, pero no suficiente, para mejorar la cobertura de los programas sociales. Es
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importante tambin que el presupuesto que se les asigna aumente significativamente para que puedan atender cada vez a ms pobres. Si solo aumenta el presupuesto y no se minimiza la filtracin, se corre el riesgo que esta neutralice la eficacia del programa. El que es pobre para un programa puede no serlo para otro. Con el SISFOH se busca independizar la identificacin de los ms pobres de la gestin propia de cada programa. As, al SISFOH le corresponde el rol de identificar a nivel de hogares cul es pobre y cul no. De este modo, se estandariza la metodologa de calificacin de pobreza, informacin a la que tienen acceso todos los programas sociales y ciudadana en general. El punto central que involucra la nueva estrategia en las polticas sociales de alivio a la pobreza es determinar de qu lado se promueve el desarrollo desde el Estado. Siguiendo la lgica liberal, en la que el mercado es el mediador de todas las dinmicas sociales, se califica la relacin de la poblacin con respecto a los servicios sociales como de oferta y demanda. Esta nueva lgica para atacar la pobreza entiende que la focalizacin es ms efectiva por el hecho de ir a la poblacin realmente necesitada de ayuda, y que al incentivar la demanda de servicios sociales el Estado estar obligado a ampliar la oferta para cubrir dicha demanda (ntese el nfasis en la relacin directamente proporcional entre la demanda y oferta en la interaccin Estado-sociedad, cual si fuese un sistema de intercambio de mercancas). En ese sentido, las polticas focalizadas deberan servir como un mecanismo de acercar los servicios sociales universales a la poblacin excluida, ya que se parte del supuesto que estos pobres extremos excluidos,4 no tienen conciencia de su situacin de ciudadana y no acceden a los servicios sociales porque desconocen sus derechos. La afirmacin anterior puede ser cierta; sin embargo, hay que mencionar que es precisamente esta poblacin pobre extrema y excluida la que generalmente se encuentra en zonas rurales por encima de los 2500 msnm, alejada de ejes viales que conecten sus localidades con
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Segn la OIT la exclusin social no es la reduccin de un resultado fruto del proceso social, como s lo es la pobreza. Por el contrario, es una categora de anlisis que ayuda a explicar este resultado. La exclusin social sera uno de los mecanismos bsicos a travs del cual las variables exgenas generan una desigualdad social (Verdera 2007: 51). 119
centros urbanos importantes, localidades en las que precisamente o escasean o no existen servicios sociales universales como educacin y salud, y si existen, son de muy mala calidad. En el marco de la bsqueda de mayor eficiencia, a inicios de la presente dcada se crearon nuevos programas que centraban su atencin en la poblacin ms pobre, privilegiando principalmente a las zonas rurales como destinatarias de los programas sociales. Se pensaba que as la efectividad del gasto sera mucho mejor que las polticas universales, de las que mucha poblacin que no cumpla el perfil era tambin beneficiaria. Ello, por ejemplo, signific en nuestro pas la creacin de grandes redes de mujeres en los programas alimentarios que una vez beneficiadas cumpliendo o no con los requisitos no queran dejar de serlo, lo que gener un problema poltico para con este tipo de programas, la de los beneficiarios que tenan cautivo al Estado. Precisamente, en la bsqueda de una estrategia articuladora que independice la etapa de seleccin de los beneficiarios de los ministerios y del peligro de un ejercicio de clientelismo poltico con los programas sociales, es que dichos programas se independizan de los sectores y se adscriben a institucionalidades con cierto reconocimiento tcnico y libertad para la toma de decisiones, como por ejemplo con los programas como Construyendo Per, JUNTOS, etctera.
1.4. Nuevas herramientas
A continuacin, mencionamos brevemente algunas de las destacadas herramientas que han hecho posible la implementacin en la gestin de los programas sociales, en particular, y de la poltica social, en general.
a. El marco social multianual Es un instrumento orientador de la poltica social y de la inversin social dirigido a los pobres. Este deriva de una visin de largo plazo de la poltica social enmarcada en el Plan Per 2021: Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, y en concordancia con el marco macroeconmico multianual.
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b. La Estrategia Nacional CRECER La estrategia articula la implementacin de las entidades pblicas en los tres niveles de Gobierno (nacional, regional, local), organismos de cooperacin, sociedad civil y entidades privadas cuyo objetivo es reducir la pobreza y desnutricin crnica infantil, buscando una GpR. c. Identificacin de brechas sociales Se trata de la identificacin y costeo de las necesidades de atencin prioritaria de las entidades pblicas. Se ha establecido las brechas de servicios de los sectores sociales, principalmente en salud y educacin, con lo cual se ha priorizado la inversin social en estos sectores. Ms adelante ahondaremos sobre este punto. d. Sistema de Focalizacin de Hogares - SISFOH A fin de identificar idneamente a los ms pobres. De esta forma es posible monitorear la inversin social de manera fidedigna y garantizar que los programas sociales lleguen a quienes verdaderamente lo necesitan. e. El Presupuesto por Resultados - PpR El PpR sirve para orientar los recursos del Estado bajo un enfoque de programacin presupuestal que facilita la eficiencia y la calidad de la inversin social a travs del logro de indicadores clave en los sectores. f. Padrn General de Beneficiarios El registro de los beneficiarios de los programas sociales a travs de su DNI; con este instrumento de gestin se ha identificado a la mayora de beneficiarios de los programas sociales, especialmente a los orientados a la extrema pobreza.
1.5. Principales resultados
a. Cumplimiento de las metas del milenio En la Cumbre del Milenio, realizada el ao 2000, 189 Estados miembros de las Naciones Unidas se comprometieron a alcanzar las denominadas metas de desarrollo que se enuncian en la Declaracin
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del Milenio. Uno de los compromisos ms importantes es reducir a la mitad, para el 2015, la proporcin de la poblacin que vive con menos de un dlar diario, es decir; la poblacin en situacin de pobreza extrema. El Per ha logrado avanzar grandes pasos en su cumplimiento. Muestra de ello es que ya, 6 aos antes de lo establecido, se han llegado a cumplir algunas metas, como por ejemplo, la meta de reducir a 11,5% la pobreza extrema en el 2015 (que en el ao 1991 fue de 23%). Si bien es cierto que esta meta se ha cumplido, an est por cumplirse la meta de la pobreza total: actualmente la tasa de pobreza total es de 31,3% (INEI 2010). Es decir, el pas se encuentra a cuatro puntos porcentuales de cumplir la meta planteada de reducirla el 2015 a 27,3%. El avance es de por s significativo, considerando que para el ao 2000, el Per contaba con una tasa de pobreza total de 48,4%. Esto ha sido fruto del esfuerzo desplegado por los gobiernos de los ltimos aos, en especial el segundo del Dr. Alan Garca, que reorganiz la estructura de poltica social, que incluye la fusin de los programas sociales, la estrategia articuladora de estos (Estrategia Nacional CRECER), el fortalecimiento de los procesos de focalizacin (SISFOH-MEF), el incremento de la inversin social, etctera; todo ello con el respaldo del crecimiento econmico que atraviesa el pas. Adems, tuvo la firme decisin de reducir la pobreza al 30%.5 En dicho contexto, se ha optado por implementar medidas de lucha contra la pobreza que estn generando cambios en las condiciones de vida de las familias ms pobres del pas. Si bien es cierto en el mtodo de medicin de la pobreza predomina el enfoque de los ingresos, se estn implementando medidas tales como la dotacin de tecnologas rurales y fuerte inversin en infraestructura que estn repercutiendo en la mejora del acceso a las oportunidades de la poblacin ms pobre del pas, todo ello adems los programas sociales que restituyen los derechos fundamentales de la poblacin pobre y
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Durante el Gobierno del presidente Alan Garca, la pobreza se redujo en 13,2 puntos porcentuales, de 44,5% el 2006 a 31,3% en el 2010 (INEI). 122
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excluida, y que reconocen principios de solidaridad social, como el Programa JUNTOS y GRATITUD. Pero esta apuesta por invertir en las zonas ms pobres del Per no sera completa sin los niveles de inversin privada que son necesarios para generar desarrollo local en las zonas ms deprimidas. As, el papel de las empresas privadas es vital para que los esfuerzos de Gobierno en la lucha contra la pobreza no se vean afectados por los riesgos de las crisis econmicas mundiales, tomando en cuenta que el crecimiento econmico peruano est basado principalmente en la explotacin de materias primas. De lo que se trata es de reforzar desde el Estado las condiciones que permitan el aprovechamiento del crecimiento econmico, sin descuidar las polticas de desarrollo social. As se explica la ampliacin del acceso a la salud, educacin, alimentacin, etctera, que son parte importante de la apuesta nacional por hacer que los que menos tienen tengan acceso a una vida digna.
b. Reduccin de la pobreza Actualmente la lnea de pobreza es de S/.263,8; mientras que la lnea de la pobreza extrema es de S/.148,6. El porcentaje de pobres y de pobres extremos ha disminuido considerablemente desde el 2005 hasta la actualidad. En el 2005, la pobreza afectaba a 48,7% de la poblacin y la pobreza extrema al 17,4%. En la actualidad, en condiciones de pobreza se encuentra el 31,3% y en pobreza extrema el 9,8% de peruanos. Adems, se observa que la tendencia de disminucin de pobreza se da especialmente entre la poblacin rural. De 78,4% de pobres rurales al 2001, en la actualidad existe 54,2% de pobres en dicho mbito. Los departamentos con mayor incidencia de pobreza se encuentran en la sierra central: Huancavelica, Hunuco, Apurmac, Ayacucho y Puno; mientras que los menos pobres son Lima, Tumbes e Ica. A nivel nacional, la reduccin del ndice de pobreza del 2005 al 2010 es de 17,4%, y es con la intervencin del Estado en las zonas ms pobres del pas como se ha conseguido estos significativos resultados.
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2. La lucha contra la pobreza en el mbito rural

2.1. El fenmeno de la pobreza
El problema de la pobreza es importante porque sume a la poblacin en condiciones de vida no adecuadas para el desarrollo de sus capacidades y las priva de oportunidades de desarrollo que permitiran un acceso a bienes y servicios que elevaran su calidad de vida. Un entorno de pobreza y pobreza extrema en la que sobreviven millones de personas no es para nada positivo si se pretende empezar la marcha hacia el desarrollo como pas. A menudo se declara que una preocupacin de las polticas de Gobierno es la lucha frontal contra la pobreza. Creemos que solo de esta manera se asegurar que existan mayores niveles de equidad en la sociedad futura y que nuestros ciudadanos puedan desarrollarse de acuerdo a sus reales potencialidades. El problema de la pobreza representa uno de los retos ms grandes para la regin latinoamericana. Si bien es cierto que se ha producido en los ltimos aos una importante disminucin, an en trminos reales son millones de personas pobres las que ven limitadas sus posibilidades, sobre todo en contextos donde no existe oportunidad alguna de acceder a los beneficios del crecimiento econmico que se sucede en algunos pases. La pobreza y pobreza extrema se han reducido considerablemente en el Per, siguiendo la ruta de los compromisos suscritos en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas. Esta disminucin de la pobreza se da a pesar del incremento sostenido de la poblacin y las implicancias que ello produce. Esto es fruto, entre otras causas, de la intervencin de diversas polticas sociales que pretenden mejorar la calidad de vida de la poblacin del pas. La poltica social en el Per no solamente se disea tomando en cuenta los patrones de pobreza, sino que tambin se toman en cuenta sus factores determinantes: salud, educacin, etctera. Como sucede en el caso de la desnutricin crnica infantil, que es un indicador relevante
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para el diseo de programas y proyectos sociales. Considerar la desnutricin crnica infantil como un indicador para el diseo de polticas pblicas de lucha contra la pobreza es fundamental porque se ha comprobado que los efectos de la desnutricin crnica en los primeros tres aos de vida son irreversibles. As, debe ser un deber prioritario del Estado combatir la desnutricin con miras a que la poblacin tenga las capacidades fsicas que posibiliten su desarrollo posterior. Los esfuerzos de poltica social por menguar la desnutricin son cada vez mayores y los resultados, segn las cifras oficiales, cada vez ms auspiciosos. El porcentaje de menores de cinco aos con desnutricin crnica a nivel nacional ha disminuido cerca de 7,5 puntos porcentuales entre los aos 2000 y 2010. La desnutricin crnica urbana es la que ms ha retrocedido del 2000 al 2010 (de 13,4 a 10,3%) si se compara con la rural (de 40,2 a 31,3%). Sin embargo, an existe un importante 10,3% de nios de entornos rurales en condiciones de desnutricin. Por ello, se debe implementar polticas sociales que atiendan a la poblacin ms relegada del pas, la residente en zonas rurales. Con todo, la orientacin de las polticas de lucha contra la pobreza en el pas es de mejorar la eficiencia en el gasto. Con ello nos referimos a que cada vez surgen ms programas sociales con tcnicas ms refinadas de focalizacin. La emergencia del paradigma de la poltica social de tipo focalizado responde a una serie de procesos de larga data en la regin, que buscan atacar directamente los factores determinantes de la pobreza en un contexto en el que los pases que la combaten aplican los diseos ms avanzados que se han ido aplicando en pases de la regin, como sucede con el caso de los programas de transferencia monetaria condicionada. Este porcentaje de incremento es mnimo y el promedio de inversin social todava se encuentra entre los ms bajos de la regin. Sin embargo, parece ser que el relativo xito de los nuevos modelos de poltica social hara que esta tendencia se incremente o al menos se mantenga para los aos venideros. Sin embargo, an debemos poner
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en debate el verdadero rol de la poltica social de lucha contra la pobreza y sus componentes, el porcentaje de gasto con respecto al PBI, la estrategia de focalizacin versus la postura por la universalizacin de los servicios sociales, las pensiones mnimas, el fuerte sesgo del diseo centralista de dichas polticas, la no participacin de la poblacin en la ejecucin y/o control, etctera. Todo ello debe orientarse a un esquema de proteccin social que garantice el acceso al ejercicio de derechos de toda la poblacin.
2.2. Priorizacin de la lucha contra la pobreza rural
El Per ha tomado un ritmo de crecimiento econmico sostenido durante los ltimos aos que ha significado un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin, reflejadas en la disminucin de la pobreza: de 48,7% a 31,3%, y de pobreza extrema: de 17,4% a 9,8% (2005-2010). Esto representa un primer gran paso en la bsqueda de mejorar la calidad de vida de la poblacin en las siguientes dcadas. Una de las razones es que se han priorizado en la agenda pblica dos ejes fundamentales: la justicia social y la inclusin productiva. Uno de los factores que ayuda a sostener los dos ejes planteados es el de la infraestructura social. Si analizamos la informacin sobre infraestructura social tenemos que, por ejemplo, en infraestructura vial el impacto es directo para el crecimiento y la accesibilidad a mercados que generen mejor distribucin de los ingresos. Se calcula que la construccin de carreteras ha generado un incremento en el PBI de US$.4349 millones del 2005 al 2009. En total, desde el 2006 hasta
poblados ms alejados y la llegada de la inversin hacia las ciudades del interior, que dinamizan la economa local y otorgan una mejor calidad de vida a la poblacin. En salud, del 2005 al 2010 los establecimientos del Ministerio de Salud se han incrementado de 6821 a 7492, entre hospitales, centros
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mediados del 2010 el Estado y los concesionarios privados han construido 4822 kilmetros de carreteras en el mbito nacional. Sin esta iniciativa no sera posible la conectividad de los centros
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de salud y postas mdicas (OGEI-MINSA), acercando la oferta de servicios de salud a la poblacin. En educacin, se ha producido una mejora sustancial de la infraestructura, empezando por los denominados colegios emblemticos, los cuales estn en proceso de remozamiento a nivel nacional. Segn el Informe Preelectoral Administracin 2006-2011, el gasto pblico social en educacin y cultura se elev en 62% de S/.7847 millones a S/.12 680 millones entre el ao 2005 y 2010. As el gasto en instituciones educativas de educacin pblica primaria por alumno creci en 36%, de S/.922 en el 2006 a S/.1254 en el 2009 (IPA 2006-2011: 5). Por otra parte, se increment la asistencia escolar (de 85,5% a 89,5%) y se redujo el analfabetismo (de 2,6% el 2004 a 1,7% el 2009). En agua y saneamiento, del 2006 al 2010 se ha producido una inversin de S/.4976 millones, que se ejecutan en 2106 proyectos. Para el mismo periodo se ha impulsado, mediante el Ministerio de Vivienda, 181 823 viviendas mediante la promocin de crditos hipotecarios del sector privado, programas de vivienda, crditos para compra de materiales y mdulos de emergencia pblicos. Finalmente, en electrificacin se ha tomado la decisin de brindar electricidad a la poblacin del mbito rural. El Programa de Electrificacin Rural ha invertido S/.1335 millones (2006-2010) que permiti electrificar a 7280 localidades rurales. En dicho periodo se han ejecutado 1147 obras de electrificacin rural. Esto ha significado que alrededor de 2,2 millones de peruanos han logrado acceder a la electrificacin. As, si revisamos los indicadores nacionales, tenemos que el porcentaje de hogares sin electricidad disminuy de 25,9% a 16,5% entre el 2005 y 2009. El proceso an est en marcha y se espera incremento en los mrgenes de inversin pblica y privada en procura de lograr el desarrollo nacional, entendido como libertad: poltica, de derechos, de oportunidades econmicas y sociales, y de transparencia en la gestin pblica. Los lineamientos para alcanzarlo estn siendo esbozados por el CEPLAN, con miras al bicentenario de nuestra independencia.
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La priorizacin de la pobreza en el mbito rural se da por ser el medio en el que ms carencias se encuentran. Dichas carencias determinan un lmite a las posibilidades del desarrollo de los ciudadanos. Uno de los mayores problemas que se afronta en dichos mbitos es el de la desnutricin crnica infantil.
a. La desnutricin crnica infantil La desnutricin crnica es una situacin perversa que afecta lamentablemente a nias y nios que no han recibido los suficientes nutrientes o cuya alimentacin ha sido deficiente. El dao radica no solo en que estos pequeos tienen menor estatura y peso que sus coetneos con buena nutricin, sino que el desarrollo de sus capacidades fsicas, intelectuales, emocionales y sociales quedarn truncadas para siempre. La desnutricin crnica infantil tiene como otras causas las enfermedades infecciosas, las prcticas inapropiadas de higiene, la falta de saneamiento bsico y agua segura, as como las limitaciones de acceso a los servicios de salud. A ello se suman las causas estructurales referidas a la relacin de la desnutricin con deficientes condiciones econmicas (el 35,9% de los nios y nias del quintil ms pobre padece de desnutricin crnica; en tanto que en el quintil ms rico afecta al 2,9%) y el bajo nivel educativo de la madre (el 32,5% de nios con desnutricin son hijos de madres sin instruccin o solo con primaria). En el Per, combatir la desnutricin se enmarca en la decimoquinta poltica del Acuerdo Nacional: Promocin de la seguridad alimentaria y nutricin, cuyo objetivo es establecer una poltica de seguridad alimentaria que permita la disponibilidad y el acceso de la poblacin a alimentos suficientes y de calidad, para garantizar una vida activa y saludable dentro de una concepcin de desarrollo humano integral. El expresidente Alan Garca Prez, al inicio de su gestin, suscribi un compromiso para reducir a escala nacional la desnutricin crnica al 16% al finalizar su mandato. Se desplegaron diversas acciones en apoyo a ese objetivo: en marzo del 2007, los presidentes de los gobiernos regionales suscribieron la Declaracin de Lima sobre la
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Desnutricin Infantil, con la firme voluntad de trabajar de manera conjunta para contribuir al logro de la meta nacional. Ese mismo ao se cre la Estrategia Nacional CRECER, que articula a las entidades pblicas que conforman el Gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, los organismos de cooperacin, la sociedad civil y las entidades privadas que se encuentren, directa o indirectamente, vinculadas con el objetivo de superacin de la pobreza y desnutricin crnica infantil. La Iniciativa contra la Desnutricin Infantil, en la que participan trece instituciones de la cooperacin internacional y organismos privados de carcter tcnico, cumple un papel de soporte a las acciones multisectoriales para la reduccin de la desnutricin. Una demostracin de que el camino en la lucha contra la desnutricin infantil es empoderar a los gobiernos regionales es el hecho de que algunos ya estn implementando estrategias de promocin de la seguridad alimentaria. Ayacucho ha desarrollado Crecer Wari y ha empezado con la Lnea de Base de la Desnutricin Crnica Infantil en los 111 Distritos de la Regin Ayacucho; la Regin Loreto ha elaborado el Plan de Lucha contra la Pobreza y Desnutricin en Madres Gestantes, Nios y Nias de cero a 5 aos 2009/2021 - Tseta Tana Aipa / Queremos Crecer; y Apurmac cuenta con el Consejo Regional de Nutricin, Seguridad Alimentaria y Superacin de la Pobreza - Estrategia Regional Allin Wianapaq / Para Crecer Bien. Pero no solo el Gobierno en sus diferentes niveles hace lo suyo. Entidades privadas como el Instituto Trabajo y Familia, presidido por la seora Pilar Nores, tiene como metas a travs del Programa Sembrando disminuir la desnutricin crnica, asegurar la salud materna y promover la igualdad de gnero. Una de sus actividades prioritarias es mejorar las condiciones de los hogares de las zonas alto andinas mediante la implementacin de cocinas mejoradas, cuyo impacto en la salud radica en que evita las repetitivas enfermedades respiratorias y estomacales que son condicionantes de la desnutricin.
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Queda como tarea pendiente fortalecer las capacidades de los gobiernos locales y regionales para que puedan mejorar su calidad de gasto, acercar los servicios de salud y educacin a la poblacin y, especialmente, optimizar sus proyectos de inversin pblica. Desde el 2005 al 2010 la Desnutricin Crnica Infantil se ha reducido a escala nacional en 4,6 puntos porcentuales; sin embargo, en las zonas rurales, donde el Gobierno ha priorizado la inversin social, esta se ha reducido en el mismo periodo de 40,1% a 32,8%, reduccin altamente representativa si recordamos que entre los aos 2000 y 2005 la desnutricin solo se contrajo en 0,1%.
3. El Programa JUNTOS: una nueva estrategia de lucha contra la pobreza El Programa JUNTOS es un Programa de Transferencia Monetaria Condicionada (PTMC),6 que representa un componente importante de la intervencin del Estado en las zonas ms pobres del pas. El origen de los programas de transferencia condicionada se remite al cambio de enfoque de las polticas sociales en la lucha contra la pobreza. Ante los problemas que presentaban las polticas universales y los exiguos presupuestos de los gobiernos, surge la opcin de transferir efectivo a los pobres con el fin de mejorar los indicadores sociales bajo el supuesto de que este escenario de incremento de capacidad de gasto de las familias y uso de los servicios sociales bsicos contribuira a la larga a la acumulacin de capital humano que rompera con la transmisin de la pobreza.
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Los PTMC son, como su nombre lo dice, programas sociales que brindan apoyo directo a los ms pobres mediante subsidios que condicionan a la poblacin al cumplimiento de obligaciones referidas a la acumulacin de capital humano. Estos programas logran un doble efecto, pues tienen un componente de alivio inmediato y mejora del consumo alimenticio y de bienes bsicos a travs de las transferencias monetarias. Ms importante an, tienen un componente de transformacin estructural que modifica una de las principales causas de la pobreza de estos hogares: la falta de capital humano. Este efecto de mediano y largo plazo permite el desarrollo de capacidades y rompe la tendencia al abandono escolar, a la desnutricin y a las enfermedades curables que afecta el patrimonio y las posibilidades de ingreso de los hogares ms pobres (Cohen 2006: 11). 130
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El programa interviene en los 14 departamentos, 646 distritos y ms de 28 mil centros poblados ms pobres del pas, ampliando la presencia del Estado donde antes no la hubo. Se implement con el objetivo de romper el ciclo intergeneracional de la pobreza y aliviar la pobreza monetaria en el corto plazo de las zonas rurales, mediante la promocin de los derechos fundamentales de las mujeres y nios, propiciando el acceso y uso de los servicios de identidad, salud-nutricin y educacin, Con la intervencin decidida del Estado se ha logrado cumplir con parte de las ODM, como la reduccin de la pobreza extrema al 11,5% (programada para el 2015) y la reduccin de la desnutricin infantil global al 5,4% (programada para el 2015). Los montos acumulados que han sido transferidos directamente ascienden a S/.2157 millones de nuevos soles. Este dinero se transfiere al 35,7% del total de hogares pobres con poblacin objetivo del pas, segn ENAHO- INEI. El Programa JUNTOS promueve el acceso a los servicios bsicos, en especial a los que contribuyen a la formacin de capital humano, y mejora el acceso a servicios de salud-nutricin y educacin. Al 2011 (abril) el 98,4% de nios tiene acceso al Sistema Integral de Salud - SIS; 81,4% de ellos tiene acceso al DNI. El 97,7% de los titulares cuenta con acceso al SIS. El impacto que han tenido las transferencias sobre el ingreso de la poblacin y, por ende, en la pobreza, ha sido positivo. Segn el Marco Macroeconmico Multianual, JUNTOS ha contribuido con el 50% la reduccin de la tasa de pobreza en el rea rural. Para los hogares beneficiarios, el programa les brinda el fortalecimiento de iniciativas productivas acercndolas al mercado (promocin del ahorro), promoviendo la inclusin financiera, entregando 260 430 tarjetas de dbito Multired, entre otras acciones. El programa apuesta por la implementacin de mecanismos que mejoren su ejecucin; as, se est acondicionando el uso de tecnologa de informacin y de comunicaciones para verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades, maximizando el uso de lectores digitales de hue131
llas dactilares, telfonos inteligentes e Internet (proyecto piloto en el distrito de Fras, Piura). Actualmente se est diseando una estrategia de graduacin que se concentra en superar la condicin de vulnerabilidad de los integrantes de las familias, conectando a los hogares que tienen mejores condiciones para ser atendidos por otras instituciones que promueven iniciativas productivas y de empleo, y potenciando el desarrollo de capacidades de los nios de hogares que permanecen en situacin de pobreza.
3.1. El Programa JUNTOS contribuye a mejorar los principales determinantes de la pobreza
Los determinantes de la pobreza son los factores por los que sta se conserva y reproduce en determinados entornos. Conocerlos permite sugerir medidas de poltica efectivas que incidan directamente en la mejora de las condiciones de vida de la poblacin. A continuacin destacamos algunas.
a. Salud-nutricin El cuidado de la salud y nutricin de la poblacin ms pobre y vulnerable es bsica para evitar la reproduccin de la pobreza. Solo cuidando el capital humano en el presente se obtendrn mejores resultados en el futuro. Una de las medidas que se han implementado en este sentido es la universalizacin del acceso al Seguro Integral de Salud - SIS de todos los beneficiarios del Programa JUNTOS. El programa contribuye directamente a impulsar el acceso al Seguro Integral de Salud - SIS de la poblacin objetivo y los titulares de los hogares del Programa, alcanzando una cobertura de 98,4% en nios y de 97,7% en titulares a abril del 2011. En la actualidad se ha logrado aumentar el uso de los servicios de salud preventivos en la poblacin beneficiaria: el 69% de nios menores de 6 aos cuenta con chequeos de salud (CRED), mientras que el 55% buscaron la atencin oportuna de salud. Adems, el Programa JUNTOS increment el nmero de atenciones mdicas en 22 puntos porcentuales. Este porcentaje se obtiene al
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comparar los nios beneficiarios menores de 5 aos con respecto a nios no beneficiarios. El porcentaje de vacunas tambin se ha incrementado en 7 puntos porcentuales. En cuanto al acceso a los Controles de Crecimiento y Desarrollo (CREDS), este se ha incrementado en 37 puntos porcentuales, comparando la poblacin beneficiaria con la no beneficiaria.
b. Educacin En educacin se ha logrado la asistencia regular de los nios en edad escolar de los hogares ms pobres del pas. As, el acceso llega al 98% de asistencia en nios beneficiarios en edad escolar. Esta se registra en 19 202 instituciones educativas con las que el programa trabaja articuladamente a nivel local. El Banco Mundial demostr que JUNTOS ha impactado positivamente al incrementar la matrcula en cuatro puntos porcentuales (nios de entre 6 a 14 aos), si se le compara con la matrcula de los no beneficiarios. Los mayores impactos en matrcula se aprecian en las etapas de transicin: a los 7 aos (de primero a segundo de primaria). A esta edad los nios alcanzan el 93% de matrcula frente al 83% de los nios no beneficiarios. A su vez, se ha medido el impacto del tiempo de permanencia en JUNTOS de aquellos hogares con ms de uno o dos aos en el programa. Se encontr mejores niveles de matrcula entre los hogares con uno o dos aos en el programa que entre los que tienen menos de un ao en l. c. Identidad La identidad es un factor crtico para el derecho a ser reconocido por el Estado y para el acceso a los programas sociales. El Programa JUNTOS ha contribuido positivamente a que cada vez ms peruanos accedan a sus documentos de identidad para el ejercicio de su ciudadana, incluyendo a la poblacin menor de 18 aos. El programa cuenta en la actualidad entre sus beneficiarios con 76,9% nios con DNI (790 870). En tanto la cobertura del DNI para nios menores de 14 aos creci en-
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tre el 2006 y el 2011 en 79 puntos porcentuales, de 2,4% a 81,4%, constituyndose en un logro destacable y sin precedentes en el pas.
d. Pobreza El Programa JUNTOS ha contribuido a reducir la pobreza en el rea rural atribuyndole 50% a su intervencin segn el Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013 elaborado por Ministerio de Economa y Finanzas. Por otra parte, JUNTOS ha impactado directamente en la reduccin de la tasa de pobreza, dicho impacto ha pasado de 1,9 a 2,4 puntos porcentuales entre el 2003 y 2009.7 La evaluacin realizada por el Banco Mundial (2009) en cuanto a los resultados en los niveles de pobreza encontr que la transferencia monetaria del Programa equivale al 13% del gasto de consumo mensual familiar (que incluye gasto monetario ms la valorizacin del autoconsumo). Este incremento permiti reducir en 5% la brecha de pobreza (la distancia monetaria entre el valor del consumo y la lnea de pobreza) y la severidad de la pobreza en 6% (la proporcin de hogares en pobreza), adicionalmente, el nmero de hogares en pobreza extrema se redujo en 2 puntos porcentuales. Sin embargo, ms all de los logros conseguidos, se debe de destacar el componente de intervencin articulada que despliega el programa. Lograr la identificacin de todos los ciudadanos, especialmente de los ms pobres, es un reto pendiente que debe asumir la oferta de poltica social. En Amrica Latina existen esquemas de proteccin social incompletos. La implementacin de modelos de cobertura universal se ha visto influida por diferentes factores: escasez de recursos, inestabilidad poltica de la regin y la rplica de modelos exitosos en otras partes del mundo que no han sido diseados para contextos de gran diversidad cultural. La evolucin de la poltica social peruana ha transitado del intento por implementar programas sociales universales hacia una estructura mixta, en la que coexiste lo universal con lo focalizado.
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Asimismo, JUNTOS incentiva y moviliza las economas locales, contribuyendo notablemente en la reduccin de la pobreza monetaria. Ver resultados de estudios en Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013, aprobado en Consejo de Ministros del 28 de mayo de 2010, pgina 63. 134
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Se puede demostrar que en pases como el Per y en buena parte de la regin la poltica social est mejorando, tanto en su diseo como en sus procesos operativos. En el Per, cada ao se incrementa la cobertura de los programas sociales y se producen mejoras sustantivas en su calidad. No obstante, en el caso de la identidad, los esfuerzos por documentar a la poblacin son muy valiosos, pero no son suficientes. En la actualidad existe una brecha de identificacin de los mayores de edad, es decir, no todos los mayores de 18 aos tienen su DNI. Segn el Marco Macroeconmico Multianual 2011-2013, en el 2009 el 95,5% de la poblacin mayor de 18 aos contaba con DNI. Esto quiere decir que a esa fecha existan cerca de 830 mil peruanos sin DNI. La identificacin de menores de edad a travs del DNI se da en el Per desde mayo del 2003, paso importante en el reconocimiento de derechos ciudadanos de nios, nias y adolescentes, sobre todo en las zonas ms pobres. Pero hay otro aspecto trascendente y es que el acceso al DNI contribuye a la mejora de la gestin de los programas sociales en vista que con l se identifica a los beneficiarios desde su nacimiento. En nuestro pas, el documento de identidad tiene una connotacin electoral, pues siendo el voto obligatorio su uso est vinculado a los procesos de eleccin de las autoridades. No obstante ello, existe una clara intencin de la poblacin de contar con sus documentos, aunque esa voluntad se tope con los costos directos e indirectos de tener un DNI, lo que se constituye en un disuasivo difcil de remontar, especialmente para los ms pobres. Por ello, identificar a todos los peruanos es una tarea pendiente. Sin documentacin, disminuyen las oportunidades de acceso al crdito, al empleo formal, a dar nombre a sus hijos, a realizar operaciones en el sistema financiero, al ejercicio del derecho a elegir y ser elegido y en el caso que nos ocupa acceder a los programas sociales. El encuentro entre la demanda indocumentada y la oferta de programas sociales que identifican sus beneficiarios a travs del nmero de DNI se encuentra en camino. La mayora de ellos est adoptando el uso de padrones nominales.
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Identificar a los beneficiarios por medio del DNI y crear un Registro nico de Beneficiarios de los programas sociales con base en el DNI es la manera ms eficaz de garantizar una adecuada focalizacin de recursos e incrementar los niveles de transparencia. La oportunidad de lograrlo se presenta con la priorizacin de recursos que el Estado realiza a travs del Presupuesto por Resultados - PpR, con el Programa Estratgico Acceso de la Poblacin a la Identidad. Al Reniec le toca engarzar sus actividades de campo con la oferta de programas sociales, como sucede, por ejemplo, con el Programa JUNTOS, pionero en la identificacin de beneficiarios va DNI y aliado estratgico en el proceso de identificacin de los peruanos ms pobres del pas. Basta decir que, en virtud a su participacin en el Programa JUNTOS, cerca de 109 mil mujeres de las zonas ms pobres del Per han obtenido su DNI por primera vez y ms de medio milln de nios menores de 14 aos ya cuentan con este documento. Para cerrar la brecha entre los que cuentan con DNI y aquellos que no, el Programa JUNTOS coordina con el Reniec y el Ministerio de Economa y Finanzas para otorgar documento de identidad a los 407 293 nios que tienen partida de nacimiento. Pasos firmes de esa naturaleza producirn mejoras que aporten al objetivo de dar identidad cada vez a ms peruanos y que estos puedan ejercer los derechos que les corresponden por haber nacido en un territorio llamado Per.
3.2. Las brechas sociales
Entendemos por brechas sociales a las distancias que existen entre grupos sociales especficos, diferenciados por caractersticas dismiles que determinan sus condiciones de acceso a determinados bienes y servicios. Pero es cierto que el trmino brecha puede ser y es aplicado a una diversidad de mbitos: brecha social, brecha digital, brecha de ciudadana, etctera. En el presente texto asumiremos la definicin de brecha social como la distancia que existe entre la ofer-
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ta de servicios sociales que brinda el Estado y el demandado por la poblacin para satisfacer sus necesidades bsicas. Cuando nos referimos a este tipo de brechas, incorporamos en nuestro anlisis en el marco de la poltica social al desencuentro que se produce entre la oferta y la demanda, es decir, a la cobertura insuficiente para la cantidad de poblacin de un determinado territorio y al acceso a esta oferta por parte de la poblacin. Conocer la informacin de las brechas ayuda a mejorar la implementacin de los programas sociales, ya que se pueden programar ms eficientemente las metas de dichos programas, los mbitos de intervencin, el presupuesto y la gradualidad con que se propone combatir la carencia de cobertura de determinado servicio. Para conocer las dimensiones de las carencias de servicios en el pas se estn desplegando diversas herramientas para la medicin desde varios sectores del Estado. Entre ellas destaca el Sistema de Informacin de Asuntos Sociales (SIAS) desarrollado por la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS). El SIAS es un instrumento de gestin que muestra dnde estn los distritos con mayorpobreza, cuntas escuelas, postas mdicas y mdicos se necesitan en comparacin con los estndares definidos por cada sector. El mdulo informtico del Programa JUNTOS es otra herramienta importante que permite definir la oferta de servicios dentro del mbito del programa a nivel de departamento, provincia e incluso a nivel distrital. Esta herramienta se desarrolla dentro del proceso de evaluacin de la oferta de servicios de salud y educacin, que consiste principalmente en evaluar la oferta de servicios en salud-nutricin y educacin que ofrecen los establecimientos de salud e instituciones educativas que forman o formarn parte del programa. As, el Programa JUNTOS puede identificar en cada establecimiento de salud e institucin educativa la capacidad disponible referencial y brecha de oferta de servicios, correspondientes al paquete de corresponsabilidades que se han establecido a cambio de la entrega del incentivo monetario de S/.200 bimestrales.
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En este mdulo informtico se puede acceder a informacin de las brechas de recursos humanos en salud en el mbito del Programa JUNTOS, el dficit de docentes por mbito segn nivel educativo, etctera. Se puede acceder a esta herramienta en el siguiente vnculo <http://190.223.40.79/Principal.asp>. El desarrollo de este nuevo proceso operativo implica una apuesta importante del Programa JUNTOS porque permite alertar a las autoridades locales y regionales sobre las carencias en sus territorios y a nivel central priorizar la inversin social para cubrir las brechas de servicios. Considerando la importancia del Programa JUNTOS dentro del esquema de lucha contra la pobreza, y el rol que ejerce como plataforma operativa de la Estrategia Nacional CRECER, esta herramienta se vuelve fundamental para atacar eficazmente el flagelo de la pobreza, condicin en la que vive un tercio de la poblacin del pas. Finalmente, el uso de herramientas informticas en la implementacin de la poltica social nacional evidencia un fuerte compromiso del Estado por encontrar la mejor forma de contribuir a la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos.
4. Retos de la poltica social Los retos pendientes para mejorar la calidad de vida de la poblacin ms pobre y vulnerable del pas son: - Continuar con el fortalecimiento institucional de la autoridad social contribuyendo al establecimiento de una poltica de Estado en materia social. - Aumentar la asignacin de recursos en inversin y gasto social, segn prioridades y asegurando su uso eficiente. - Complementar iniciativas orientadas a favorecer la productividad y empleabilidad de la poblacin en situacin de pobreza, con enfoque de desarrollo territorial y ciclo de vida. Incorporacin progresiva de todos los programas sociales al proceso de GpR.
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- Fortalecer y asegurar el desarrollo de un sistema de focalizacin para los potenciales beneficiarios de los programas sociales a fin de mejorar la efectividad de la inversin social para los ms pobres, universalizando el acceso al DNI. - Continuar con la evaluacin de los principales programas sociales para mejorar las intervenciones de estos.
BJAR, Hctor 2007 Poltica social, justicia social. Tercera edicin. Lima: Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (Cedep). BOURDIEU, Pierre 1999 La miseria del mundo. Barcelona: Akal. COHEN, Ernesto y Rolando FRANCO (Coord.) 2006 Transferencias con corresponsabilidad: latinoamericana. Mxico: Sedesol. una mirada
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Ivn Hidalgo
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PROGRAMA NACIONAL DE APOYO DIRECTO A LOS MS POBRES

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LOS NUEVOS RETOS DE LA POLTICA SOCIAL EN EL PER

Articulando la academia con la gestin pblica

INTRODUCCIN I - LA MULTIPLICACIN DE LAS VULNERABILIDADES. CAMBIO CLIMTICO Y POBREZA

Augusto Castro Introduccin 1. La pobreza, un fenmeno de carcter multidimensional

3. El impacto del cambio climtico

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

1. Propsito 2. El proceso de cambio poblacional

3. Sugerencias para las polticas sociales

Resumen 1.Diagnstico de la situacin 2. Cambios requeridos en las polticas

1. La poltica social en el Per

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

2. La lucha contra la pobreza en el mbito rural

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Los nuevos retos de la poltica social en el Per

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

Mara Ana Rodrguez

I LA MULTIPLICACIN DE LAS VULNERABILIDADES. CAMBIO CLIMTICO Y POBREZA Augusto Castro

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Fuente: INEI. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima, 2011, p. 35.

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

Grfico 2 Evolucin de la pobreza extrema

Fuente: INEI. Evolucin de la pobreza al 2010. Lima, 2011, p. 35.

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Grfico 3 Incidencia de la pobreza total segn mbitos geogrficos

Fuente: INEI. Informe tcnico. Evolucin de la pobreza al 2009. Lima, 2010, p.

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

Grfico 4 Incidencia de la pobreza extrema segn mbitos geogrficos

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

2.2. La pobreza como consecuencia de una inadecuada gestin del ambiente

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

3.2. El cambio climtico y la pobreza en el Per

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

La primera comunicacin se realiz en junio de 2001.

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

Fuente: Ministerio del Ambiente del Per. Ob. cit., p. 24

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

Como es el caso de inundaciones, avalanchas, deslizamientos y ruptura de represas.

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

3.3. Mitigacin y adaptacin para enfrentar el cambio climtico

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

3.4. Escenarios futuros

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

Los nuevos retos de la poltica social en el Per

I - La multiplicacin de las vulnerabilidades. Cambio climtico y pobreza

II CAMBIOS DEMOGRFICOS Y POLTICAS SOCIALES Carlos E. Arambur