LA CONDUCTA PROCEDIMENTAL PROCEDURAL CONDUCT

PERLA YOHAMI MARTINEZ BAZALAR III CICLO DE LA ESCUELA PROFESIONAL DERECHO DE LA UNIVERSIDAD LOS ANGELES DE CHIMBOTE

METODO ANALITICO CHIMBOTE 18 JULIO DEL 2013

RESUMEN: El trmino Administracin Pblica se identifica de modo tradicional con el Estado. De igual manera, en los diccionarios de trminos jurdicos se menciona a la Administracin Pblica como el Poder Ejecutivo en accin con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios pblicos.

En la legislacin peruana el concepto de Administracin Pblica ha ido variando con el transcurrir de los aos, siendo pertinente hacer una evaluacin de los textos de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de poder apreciar el mencionado concepto

ABSTRACT: The term "Public Administration" traditional way is identified with the state. Similarly, in dictionaries of legal terms referred to the Public Administration as "executive in action in order to implement and enforce whatever is of interest to society and public service activities".

Under Peruvian law the concept of public administration has changed with the passing of the years, to be relevant to an assessment of the texts of the rules that have governed the issue administrative purposes to appreciate the above purpose PALABRAS CLAVES: Actos, procedimiento, conducta procedimental, originarios, confirmatorios, marco legal, institucionalizada.

KEYWORDS: Acts, procedure, institutionalized procedural behavior originating, confirmatory legal,

1. INTRODUCCION: La funcin pblica se caracteriza, en cualquiera de sus manifestaciones, por su contenido final, al modo que expusiera MORN, U. (1998) de que "el Estado procede a la consecucin de sus fines por medio de una serie de actividades que constituyen sus funciones", que se proyecta en la triple dimensin legislativa, judicial y administrativa"(1) . Para la Corte el moderno concepto de administracin pblica lleva implcito el ejercicio de aquellas actividades necesarias para el cumplimiento de los objetivos estatales trazados en las polticas, planes, programas y tareas a desarrollar, para cuya realizacin requiere de la utilizacin de recursos fsicos, tcnicos, financieros y humanos sobre la base de un soporte normativo que la regule y oriente; por ello

se considera que administrar es gobernar, controlar, custodiar, manejar, recaudar, distribuir, pagar, percibir, negociar, disponer, etc., es decir, todo un conjunto de actividades que dan al trmino un sentido amplio, que es como el legislador lo quiso emplear . Desde la jurisprudencia constitucional se afirma que el moderno concepto de Estado Social de Derecho apareja un insoslayable aumento del intervencionismo estatal, como mecanismo necesario para la realizacin efectiva de los derechos. Esta circunstancia supone que el concepto clsico de la funcin administrativa se vea reemplazado por otro ms acorde con la nueva realidad jurdica y que, as mismo, la organizacin del Estado moderno responda a nuevos criterios. Las formas de organizacin actuales no son en manera alguna aquellas propias del llamado Estado gendarme, sino que corresponden ms bien al concepto de Estado social servidor, e implican un movimiento tendiente hacia la descentralizacin administrativa y hacia nuevas formas de delegacin y desconcentracin en la administracin centralizada. La eficacia de la funcin administrativa se logra entonces mediante el mecanismo de la desconcentracin, entre otros que permiten una distribucin racional de funciones . En fin, el ejercicio de la funcin pblica implica la disposicin de medios para su ejercicio, los que normalmente corresponden a bienes que hacen parte del patrimonio pblico. Contenido: 2. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA DOCTRINA

En la doctrina se puede citar a DROMI, R. (2003) quien acua una definicin de Administracin Pblica, entendida esta como " aquella organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones.(2)

Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta "organizacin", en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino final de los "output" que ella produce.

En esa misma lnea seala que la administracin pblica es la que tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico

Para. MORN, U. (1998)la Administracin Pblica es un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana que determinan como se distribuye y ejerce la autoridad poltica y como se atiende los intereses pblicos .

Finalmente, en la doctrina se precisa que La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general; dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos ex profeso .(3)

3. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANA

En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo, la doctrina considera que cuando la Administracin Pblica ejerce funcin administrativa, lo debe hacer a travs de las formas jurdicas que le estn permitidas. Estas formas son: reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la administracin y por ltimo los hechos administrativos. Estas manifestaciones de la administracin pblica pueden ser efectuadas tanto por organismos, rganos y personas-rgano, las mismas que pueden ser estatales o privadas.

Si bien estas explicaciones tcnicas pueden parecer del todo claras, en la prctica y sobre todo en la legislacin positiva, podemos observar una gran confusin conceptual, tal vez producto del efecto pendular de la legislacin y de la decisin poltica que toman los gobiernos en determinadas pocas.

Nos dice Nez Borja, (1971). Si se hace un recuento de la legislacin peruana para verificar el concepto de Administracin Pblica podemos mencionar a los siguientes dispositivos:

El Decreto Supremo N 006-67-SC. La Ley N 25035. El Decreto Legislativo N 757. El Decreto Ley N 26111 (D.S. N 02-94-JUS). La Ley N 27444.

3.1 EL DECRETO SUPREMO N 006-67-SC, conocido como el Reglamento de Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como administracin Pblica nicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios); a las entidades del subsector pblico independiente incluidas las empresas estatales y, por ltimo, a los gobiernos locales representados por los municipios.

Como vemos, el concepto de Administracin Pblica es restrictivo y slo se menciona al sector estatal, excluyndose al sector privado que tambin ejerca funcin administrativa a travs de sus organismos, rganos y persona rgano. Pero la decisin poltica, la margen de que ejercieran o no funcin administrativa fue excluirlos.

3.2 LA LEY N 25035, conocida tambin como la Ley de Simplificacin Administrativa, ampla considerablemente el concepto de Administracin Pblica. Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las rep articiones de ste ltimo, las entidades, instituciones u rganos a los que la Constitucin les confiere autonoma, las instituciones pblicas descentralizadas, las empresas de Derecho Pblico, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados Autnomos y, en general , las entidades de Derecho Pblico del Estado en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como

vemos, esta norma excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo un insuficiente manejo del concepto de Administracin Pblica .

3.3 EL DECRETO LEGISLATIVO N 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, reconoce como entidades de la Administracin Pblica a los ministerios, instituciones y organismos pblicos y a otras instituciones de la administracin pblica de cualquier naturaleza, sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales. Como apreciamos, nuevamente se excluy al sector no estatal que tambin ejerce funcin administrativa.

3.4 EL DECRETO LEY N 26211 elev a la categora de Ley al Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el Poder ejecutivo lo retir de su esfera de dominio, es decir que ya no poda modificarlo por va reglamentaria. Ello equivale a decir que slo poda modificarlo a travs de la emisin de una norma con rango de Ley. Posteriormente, se dict el Decreto Supremo N 02-94-JUS, el cual aprob el Texto nico de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.

Aqu se plasm un concepto de Administracin Pblica mucho ms amplio y acorde con la doctrina en materia administrativa. La Administracin Pblica comprende aqu adems de las entidades del sector estatal a otras instituciones pblicas o privadas que presten servicios pblicos, incluidas las universidades. Se incluye pues al Sector no estatal, situacin que era impensable aos a otras.

3.5 LA LEY N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General es la norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en el pas y en palabras , sta tiene una vocacin didctica y pedaggica. Por ello seala que en ocasiones esta norma tiene una redaccin bastante ms prxima a la de un manual de Derecho Administrativo, ya que su innegable preocupacin por proporcionar a la Administracin y a los administrados mltiples elementos e insumos destinados a facilitar una cabal interpretacin de sus preceptos le ha hecho recoger una explicacin detallada sobre una serie de temas, adems de consignar una larga lista de conceptos que en la mayora de las normas existentes en el Derecho Comparado no estn recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y presupuestos .

Al revisar el texto del Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General observamos que para los fines de la presente norma se entender por entidad o entidades de la Administracin Pblica al Poder Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los Gobiernos Regionales y Locales; a los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes les confieren autonoma; tambin a las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de Ley que las refiera a otro rgimen; y finalmente las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia. (4)

Como se aprecia, aqu se mantiene la tendencia de considerar dentro del concepto de Administracin Pblica no solo a las entidades estatales sino tambin en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten servicios pblicos o se ejerce una funcin administrativa. Observemos entonces que en la prctica no slo existe Administracin Pblica en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e incluso en entes privados que desempean funciones administrativas por habilitacin del Estado. Del latn "ad-ministrare", que significa servir, o de "ad manus trahere" que alude a la idea de manejar o gestionar.

Es pertinente citar a CABRERA, V, QUINTANA, R. (20119, quien manifiesta sobre este tema que No se trata de un concepto unitario de lo que se concepta como Administracin Pblica aplicable a todos los mbitos normativos e incluso para todo el mbito del Derecho Pblico. Este catlogo no es opuesto ni deroga los contenidos del trmino Administracin Pblica establecidos para fines presupuestarios, de la contratacin pblica, o para fines de rgimen laboral pblico. Se trata, exclusivamente, de un concepto para identificar a cuales entidades le sern aplicables las normas de esta Ley. (5)

Enunciado de modo tan general el tema que nos ocupa, pudiera presentar poco inters para los especialistas; sin embargo, las generalidades de sta, ahora, importante institucin jurdico-administrativa (no jurdico-procesal) no han sido

ahondadas ni en la doctrina ni en la jurisprudencia nacionales. Doctrinalmente se han hecho alcances descriptivos importantes por el maestro Gustavo Bacacorzo cuyo texto normativo concordado y comentado del Decreto Supremo N 006-67SC se enriqueci a lo largo de sucesivas ediciones hasta la nueva etapa del Decreto Supremo N 02-94-JUS (Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimiento Administrativo) del cual publica un texto con los respectivos comentarios y concordancias (Lima-Per. Universidad Femenina del Sagrado Corazn. 1994) y, antes de ste, public, como Tomo II de su obra Derecho Administrativo del Per, El Procedimiento y el Proceso (Edit. Cuzco. Lima. 1992). En los ltimos aos, es para mencionar el trabajo del ilustre abogado y profesor Dr. Jos Bartra Cavero que procura alcances doctrinarios y legales (Procedimiento Administrativo. Lima. Per. Edit. Huallaga 1994. 3ra. Edicin). Esto para mencionar textos; pero, tambin, aparecen en diversas revistas de Facultades de Derecho y de Instituciones Pblicas artculos relativos a aspectos particulares del Procedimiento Administrativo; y el Diario ``El Peruano'' ha recogido algunas inquietudes que tambin discurren por diarios capitalinos y locales. El caso nuestro dicta mucho del quehacer acadmico argentino y del espaol donde la materia presenta avances importantes. Si esta es la realidad de la actividad del estudio en el Per, la imagen de la vivencia procedimental en el quehacer administrativo es decepcionante, al punto de que el ciudadano no percibe la existencia de norma alguna que regule el comportamiento burocrtico. Para superar esto ltimo surgi el imperativo para las administraciones pblicas de ordenar sus procedimientos en los Textos Unicos de Procedimientos Administrativos, obligacin no cumplida en su totalidad y, si cumplida, observados de los modos ms diversos en las dependencias del Estado. En buena cuenta, las burocracias hacen sentir sus poderes. La lucha contra los privilegios de la Administracin Pblica y por la reduccin de la actividad del Estado lleva a ste a fortalecer su funcin garantizadora y, con ello, el desarrollo conceptual y normativo del procedimiento administrativo el cual se hace presente cualquiera que fuera el gestor del servicio pblico que sustenta la razn del ejercicio del Poder que hace al Estado. Es ms, la existencia de un Texto Unico Ordenado de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, el proceso de privatizacin y la descentralizacin de la organizacin administrativa del Estado imponen la revisin de las bases terico-prcticas del Procedimiento Administrativo que hagan factible una renovacin normativa sustancial y una vivencia real en el personal al servicio de la Administracin Pblica, en los gestores de servicios pblicos y en el ciudadano en general. No debe perderse de vista que la privatizacin lleva el procedimiento administrativo al mbito de la gestin privada.

2. NATURALEZA JURIDICA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Nos dice Nez Borja, (1971). Si bien el Derecho Administrativo se ha incluido en la esfera del rgimen exorbitante del Derecho Privado como expresin ius publicista, esto no lo hace inalcanzable por las necesarias garantas que los particulares merecen en sus inmediatas relaciones con ese Poder Administrador al que le debe sujecin pero a su vez slo le es permitido actuar dentro de la ley y del inters pblico, slo all se explican las potestades de imperio. Esto quiere decir que no existe obligacin con la voluntad psquica de los funcionarios y servidores pblicos, sino con la voluntad de la ley y con lo que conviene a la sociedad polticamente organizada. As, ejercicio de ius imperium y garantas para el particular hacen las dos columnas del Derecho Administrativo, como expresin que es de la Administracin en un Estado de Derecho(6). En la medida que el Derecho Administrativo tuvo puesta su visin en ensanchar las posibilidades de la Administracin Pblica excepcionndola de requisitos que importan a la naturaleza de la autonoma de la voluntad o de la previa declaracin o intervencin judicial en la ejecucin de sus actos, las regulaciones garantizadoras estuvieron ausentes; pero en cuanto se entiende que el inters pblico como categorizacin del bien comn slo es posible por el reconocimiento de los derechos de la persona que se traducen en la posicin individual, entonces la corriente procedimental cobra auge, como mecanismo de articulacin de las necesarias garantas para los administrados en cuanto se colocan en relaciones de sujecin especial con la Administracin. A nuestro juicio, sin llegar a confundir mbitos, el procedimiento administrativo, jurdicamente entendido, corresponde al mbito del Derecho garantizador (1), del cual el Derecho Procesal es su tpica expresin; pero no la nica. La norma garantizadora emerge al servicio de la norma generadora de derechos y obligaciones, sin perjuicio que en el mbito de la norma garantizadora se produzcan derechos y obligaciones en relacin a sus fines. En efecto, la regla procedimental obliga al funcionario a observar y a adecuar su actividad a lo que all est dispuesto y en el mismo sentido al particular, quien adems adquiere el derecho para promover la actividad de la Administracin en beneficio de sus derechos o para la correcta adecuacin de sus obligaciones con respecto a la Administracin. Decimos que las reglas del Derecho Procedimental tiene el carcter de garantizadoras porque constituyen los indicadores sobre los cuales actuarn los rganos de fiscalizacin o propiamente garantizadores en sede administrativa y en sede judicial (nivel garantizador para el orden jurdico). El Derecho Sustancial est protegido por el Derecho Garantizador, es decir que ste aparece como afirmativo o correctivo de la aplicacin de aqul. El rgano garantizador en sede administrativa es el superior del rgano emitente de una

resolucin; pero, propiamente, son aquellos Consejos o Tribunales especialmente dispuestos para la tutela jurdica (Tribunales Fiscal de Aduanas, de Licitaciones y Contratos de Obra Pblica, etc). Para el orden jurdico acta como garantizador el rgano Jurisdiccional. Estos rganos Garanta actan sobre el Derecho ya aplicado, decisiones adoptadas conforme a lo que se considera de Derecho. Los rganos Garanta requieren para la adecuacin de su actividad de un curso de accin ordenado por un conjunto de reglas que reconocemos como procedimentales o procesales. El conjunto de estas reglas pueden no ser estrictamente funcionales, es decir procedimentales sino, entremezclarse con normas estructurales, como las regla de la competencia. 3. PROCEDIMIENTO Y PROCESO Asimismo CABRERA, V, QUINTANA, R. (2011). Refiere: El Procedimiento Administrativo es mecanismo de ejercicio de funcin ejecutiva que exige como presupuesto el mandato del legislador o la necesidad de proteccin de un Derecho Constitucionalmente preestablecido. El Procedimiento Administrativo no subordina todo el actuar de la Administracin, en cuanto procedimiento jurdico y pertinente a los derechos subjetivos; sino que as considerado es uno de los procedimientos a disposicin de la Administracin Pblica para resolver los conflictos de inters con respecto a los particulares, con ella o entre s, para conducir los procesos previos a la contratacin administrativa y an civil o laboral; pues la disposicin de bienes y de prerrogativas del Estado a favor de terceros exige la convocatoria pblica la cual ha de resolverse en curso procedimental. En todo esto hay decisiones de Derecho que pueden llegar al punto de recurrir a la proteccin judicial. Ser el juez (el Poder Jurisdiccional) quien defina la situacin jurdica con validez para el ordenamiento jurdico. Pasar de la decisin administrativa (Va Previa) a la decisin judicial (Va Sucesiva) importa la conversin de la Administracin en un sujeto comn y corriente, desposedo de sus privilegios pues se constituye en parte en el proceso y de ningn modo en instancia previa o nivel subordinado a revisin jerrquica, como parece suceder en la impugnacin contra las resoluciones del Tribunal Fiscal conforme al sistema que introduce el Cdigo Tributario en evidente contradiccin con lo dispuesto en los artculos 540 y 542 del Cdigo Procesal Civil. La Administracin Tributaria y el Tribunal Fiscal, especficamente no dejan de ser Administracin u rgano del Poder Ejecutivo y sus resoluciones no participan de la naturaleza jurisdiccional. Como toda resolucin administrativa que cause estado procede la accin contenciosa administrativa, que emerge como un derecho pblico subjetivo que persigue la tutela jurisdiccional. Este derecho se ejerce va accin (Artculo I del Ttulo Preliminar y 2 del Cdigo Procesal Civil) y no va recurso.7)

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El Proceso asume por principio caracteres formales al contrario del informalismo procedimental y en el Proceso Civil su promocin se hace slo a iniciativa de parte, mientras que el procedimiento se inicia de oficio o a peticin de parte La decisin judicial de ltima instancia hace efecto de cosa juzgada, vlida para el ordenamiento jurdico nacional, mientras que la decisin administrativa que agota la va jerrquica hace lo que algunos llaman cosa decidida y otros, cosa juzgada administrativa (Agustn Gordillo. Tratado de Derecho Administrativo. T. 3. El Acto Administrativo. p. VI-3). En todo caso lo decidido administrativamente firme o consentido slo afecta a la esfera administrativa y, al contrario de lo judicial, no resulta inmodificable, pues la Administracin puede revocar o modificar sus actos si ello fuere en beneficio del particular y no se alterase el inters pblico. Vinculada a la cosa decidida est la estabilidad del acto administrativo como limitacin a la potestad revocatoria; pero, para ello se abre la anulatoria judicial a la que puede recurrir la Administracin por lesin al inters pblico. Lo que queremos plantear aqu es que el procedimiento administrativo de gestin o recursivo es distinto del Proceso Jurisdiccional en materia administrativa, sin perjuicio de la utilizacin indistinta en el lenguaje corriente, aunque funcionalmente se encuentren en el mbito garantizador de esferas distintas y por eso con caracteres y consecuencias diversas, aunque con institutos similares. 4. LA NORMATIVIDAD Tambin nos dice BACACORZO, G. (1997) Los esfuerzos para disear y proveer al pas de normas procedimentales vienen desde la dcada del 30, a la par con el movimiento internacional en la bsqueda de formalizar textos procedimentales en los diversos pases. No est en la intencin de este artculo remover esos esfuerzos histricos, aunque vale la pena mencionar, como pases de gran tradicin jurdica recin estn logrando articular el procedimiento administrativo en su constelacin normativa; tal es el caso de Italia, con la Ley en Materia de Procedimientos Administrativos y Derecho de Acceso a los documentos del 18 de agosto de 1990 del Cdigo del Procedimiento Administrativo del Portugal del 15 de mayo de 1991. En el Per los esfuerzos y tentativas se concretan en el Decreto Supremo N 00667-SC llamado Reglamento de Normas Generales de Procedimiento Administrativo (RNGPA) formulado tomando como modelo la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 de Espaa. La inquietud por eficientica la accin administrativa llev a la propuesta de un Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo en el curso del perodo parlamentario 1980-1985 sin que siquiera se llegara a dictaminar en Comisiones. En 1989 se dict la Ley N 25035 llamada de

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Simplificacin Administrativa que se reglament por el Decreto Supremo N 07089-PCM y su modificatorio el Decreto Supremo N 002-90-PCM. Estas normas afianzan el informalismo procedimental, facilitan el acceso a los servicios pblicos, consagran la participacin ciudadana y reafirman la racionalizacin administrativa. No obstante la difusin que de ellas se emprendiera, los resultados no se hicieron efectivos. Como mecanismo para viabilizar el crecimiento de la inversin privada se busc reducir la injerencia administrativa y, en todo caso, limitarla al mximo para lo cual se dict el Decreto Legislativo N 757 (Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada), en cuyo ttulo IV se regula los procedimientos y trmites administrativos que sigan las empresas e inversiones ante las autoridades del Estado. Este texto de normas (incluido su reglamento el Decreto Supremo N 09492-PCM) no regula un procedimiento especial, aunque su aplicacin se circunscriba a especficos asuntos econmicos y se declare la aplicacin supletoria del entonces an Decreto Supremo N 006-67-SC y de la legislacin de simplificacin administrativa; es ms bien un texto complementario a los textos que regulan el procedimiento administrativo comn. En efecto, as se desprende del Decreto Ley N 26111, denominado Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (LNGPA) que insume en su cuerpo al RNGPA con las modificatorias all consideradas. Era objetivo de esta ley consolidar en un slo texto la normatividad del procedimiento administrativo ordinario o comn para lo cual autoriza al Poder Ejecutivo a aprobar el Texto nico Ordenado de la ley de Normas Generales de Procedimiento Administrativo (TUO-LNGPA), el cual se dict por el Decreto Supremo N 02-94-JUS del 31 de enero de 1994, fuera del trmino establecido por el artculo 9 de la LNGPA . Debe quedar claro que el TUO-LNGPA no es resultado de potestad reglamentaria sino de potestad de ordenamiento legislativo por autorizacin expresa de ley para que el Ejecutivo consolidara los textos relativos al Procedimiento Administrativo comn, es decir Decreto Ley N 26111, Decreto Ley N 25035, Decreto Supremo N 070-89-PCM, Decreto Supremo N 002-90-PCM, Decreto Legislativo N 757, Decreto Supremo N 094-92-PCM; pues, de otro modo no se explica la autorizacin slo para la adecuacin del texto del RNGPA y de las modificaciones introducidas por el Decreto Ley N 26111.(8) Desde nuestro punto de vista el TUO-LNGPA debi presentar una estructura adecuada a las materias tratadas en los textos normativos comprometidos, de modo tal que los elementos comunes se renan en subconjuntos homogeneizados y las diferenciales queden especificadas en conjuntos separados o en partes de los artculos correspondientes. Un asunto separable sera, por ejemplo, el ordenamiento procedimental en los Textos Unicos de Procedimientos

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Administrativos; mientras que un asunto para integrar en un mismo subconjunto pero como parte diferenciada en el artculo pertinente sera el silencio administrativo al que debe distinguirse en positivo y negativo con las estipulaciones de las condiciones y efectos. En buena cuenta, en el Pas contamos con un denominado Texto Unico que carece de tal naturaleza pues para el procedimiento comn hay que recurrir al TUO-LNGPA, a la legislacin de simplificacin administrativa y a la normatividad para el crecimiento de la inversin privada. Por otra parte, debemos observar que al integrar el RNGPA y la LNGPA se producen incongruencias entre el plazo lmite para el curso del procedimiento administrativo que se fija en 30 das (artculo 51 del TUO) y los considerados para cumplir con trmites dispuestos por el instructor del expediente de hasta 6 meses (artculo 69 inciso c) del TUO) y el de 3 meses para el abandono del procedimiento administrativo (artculo 70 el TUO).

5. LAS PERSPECTIVAS Dice: GORDILLO, A. (2003) Es evidente que hasta aqu, continuamos en el Per buscando articular un texto de Normas de Procedimiento Administrativo que sin perder valor didctico incorpore los avances en esta materia, pero sin llegar tampoco a los idealismos que excedan las posibilidades de nuestra Administracin Pblica. La Administracin Pblica peruana ha perdido, en los ltimos 10 aos, valiosos contingentes de personal capacitado y entrenado en la gestin pblica, pero que se conserva en el pas an; sea promoviendo organizaciones no gubernamentales u ocupado en las Universidades Pblicas y Privadas.(10) Otro limitante sera la falsa idea del estilo de gestin de los asuntos pblicos por tcnicas de marketing, all en donde lo importante es realizar derechos ciudadanos o de la Administracin Pblica, a lo cual ha contribuido la desnaturalizada situacin jurdica de personal pblico en rgimen laboral comn. Estamos convencidos de que cada situacin debe ajustarse a la naturaleza del servicio y desarrollarse material y jurdicamente en sus propias perspectivas. La eficiencia no depende de lo privado o de lo pblico; sino del correcto y recto manejo de cada asunto. El burocratismo en su peor significacin no es vicio exclusivo de lo pblico; pues puede serlo, y mucho ms cruel, de lo privado. Por eso, refiere Gonzlez, J. (1985) proponemos desde aqu la necesidad de poner atencin para encontrar un definitivo puerto normativo en lo relativo al

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Procedimiento Administrativo Comn, que oriente no slo a las Administraciones Pblicas, sino a la Administracin Privada como gestora de Servicios Pblicos. En esto ltimo ya la inquietud est presente en la regulacin para los procedimientos de reclamacin en materia de servicios de telecomunicaciones, de agua y de la defensa del consumidor.(11) Se har necesario continuar desarrollando y discutiendo los temas de las competencias, de los mecanismos para iniciar el procedimiento administrativo, de los principios, de los tiempos, de las pruebas, de las notificaciones, de las interrupciones procedimentales, de los actos administrativos, de las posibilidades revocatorias y anulatorias, de las formas de terminacin, de las impugnaciones, de la ejecucin de las resoluciones, la problemtica de la racionalizacin, de avances informticos y de la tecnologa. En fin, no perdamos de vista la descentralizacin administrativa con la que mucho tiene y tendr que ver el procedimiento administrativo. Detalla HERRERA, C. (2004). 2El procedimiento administrativo peruano urga, en verdad, de una adecuacin a la realidad en que vivimos, esto es, de resolverse los asuntos vinculados al Estado con mayor acierto y prontitud. Todos los que hemos incursionado en el quehacer pblico -ms exactamente an, en la actividad multiforme y abstrusa de la administracin pblica-lo hemos dicho y repetido en su oportunidad, sealando no solamente su necesidad sino tambin dando derroteros 475). y aunque en 1967 se da un complejo normativo valioso, tambin es cierto que se trata de normas genera/es estrictamente de la accin reglada, sin ocuparse de una serie de trmites que -aunque menores- no por ello han de ser olvidados, porque de esa actividad cotidiana emerge justamente el procedimiento objeto de resolucin expresa hace ya veintids aos. Es, sin embargo, una entidad privada joven la que da pasos decisivos aunque vacilantes y asistemticos para afrontar este problema, actitud que no merece ambivalente simpata y rechazo. Similar finalidad se observa en el Programa Nacional de Desburocratizacin, que debi rendir frutos desde 1986; habiendo recogido la simplificacin' algunos errores que se deslizaron en ese Programa (D.S. 100-85-PCM, de 20.12.1985). Dicho Programa estaba mejor concebido, estructurado y con tcnica jurdica totalmente superior, comenzando por el lxico(12). la observacin de las leyes propias de la actividad cobra importancia por cuanto la promocin del procedimiento es diversa y puntual, en algunos casos; los plazos varan tanto para las actuaciones cuanto para la interposicin de los recursos y stos no son exactamente los que se reconocen en el procedimiento comn u ordinario; sino que estn adecuados a la organizacin de cada sector o entidad o sistema.

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5. CONCLUSIN A manera de conclusin apreciamos que el concepto de Administracin Pblica ha dejado de ser restrictivo y exclusivo del sector estatal, toda vez que existe un mejor manejo del mismo a nivel normativo, se refleja una mejora en la legislacin acorde con la doctrina, lo cual redundar en un mayor beneficio para el administrado. La conducta procedimental corresponde a la actividad administrativa y sta se hace presente en los diversos sectores de la accin humana y comprende, por ello, diversas materias que exigen, por sus fines, un camino particular o adecuado a sus posibilidades, sin que ello deje lo que de comn a las distintas materias le pueda ser aplicada. Dice Martn M, (1996) La observacin de las leyes propias de la actividad cobra importancia por cuanto la promocin del procedimiento es diversa y puntual, en algunos casos; los plazos varan tanto para las actuaciones cuanto para la interposicin de los recursos y stos no son exactamente los que se reconocen en el procedimiento comn u ordinario; sino que estn adecuados a la organizacin de cada sector o entidad o sistema. (13)No menos para mencionar es el plazo que se concede para interponer la accin contencioso-administrativa que, por estar indicado de modo preciso en la ley especial, prevalece sobre el plazo general que se incluye en el Cdigo Procesal Civil

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6. Nez Borja, (1971). Breve tratado de derecho administrativo del Per. (p. 342) PERU. 7. CABRERA, V, QUINTANA, R. (2011). p. Cit. (pg. 29) BENDEZU, N.(1998) derecho procesal administrativo (p. 266) 8. BACACORZO, G. (1997) Tratado de derecho administrativo. (p.375) Lima: Gaceta Jurdica. 09. GORDILLO, A. (2003) Tratado de Derecho Administrativo Lima (pg. 45) Ara Editores 10. CASSAGNE, J.(2002)Derecho Administrativo. (p. 49) Buenos Aires argentina. 11. Gonzlez, J. (1985). Derecho procesal administrativo hispanoamericano. (p. 454) Bogot. THEMIS. 12. HERRERA, C. (2004). La despublicacin del derecho administrativo; el por qu y el cmo de la orfandad del administrado y usuario. Lima: Instituto Peruano de Estudios sobre Administracin Pblica y el Estado, (p.128). ARGENTINA. 13. Martn M, (1996) Manual de derecho administrativo. (p.543). Madrid Espaa.

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