Estudos

LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACION EN LA ARGENTINA: LA CONFORMACIN DE UN CAMPO Y EL PERFIL DE LOS ADMINISTRADORES DE LA EDUCACIN Claudio Suasnbar 1
Resumo: O artigo analisa as tendncias de mudana e as caractersticas da administrao e governo da educao na Argentina. Na primeira parte do trabalho se apresentam os principais dados da configurao histrica do sistema educativo argentino, as funes estabelecidas e as formas de governo assumidas. A segu nda parte analisa as articulaes entre as recentes transformaes socioeconmicas e os processos de reconfiguraao/reconverso do sistema educativo (reforma educativa). O trabalho conclui refletindo sobre os problemas e tenses atuais da administrao da educao. Palavras-chaves : Administrao da educao; Governo da educao; Poltica educativa; Argentina. Abstract: This paper analyzes trends aiming to changes, and education administration characteristics in Argentina. The first part of this work presents the main features of the historic process of the argentine educative system, assigned functions, and assumed characters of government. The second part studies articulations between socioeconomic transformations and processes changes of educative system (educative reform). The article concludes reflecting about today problems on education administration. Key-words : Educational administration; Government of education; Political educational; Argentina.

Secretario Acadmico de la Maestra en Educacin de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO /Argentina). Magister en Educacin y Doctorando en Ciencias Sociales e investigador en educacin de la FLACSO. E-mail: suasnabar@flacso.org.ar

Introduccin El presente trabajo constituye una primera aproximacin al estado de situacin de la administracin de la educ acin en la A rgentina, sus t endencias de cambio y las caractersticas principales de los cuerpos de conduccin del sistema educ ativo. Este estudio se inscribe en un proyecto de investigacin ms amplio, el cual apunta a elaborar un c onocimiento relevante y sistemtico de los procesos de configuracin de este campo de prcticas, saberes y actores. En esta direccin, ms que desarrollar un anlisis acabado, este art culo presenta un visin panormica del conjunto de problemticas y rasgos emergentes del sector, que aporten tanto a la construccin de una agenda de temas como a la formulacin de hiptesis a profundizar en la investigacin. Planteado de esta forma, el trabajo distingue dos planos de anlisis, por un lado, los procesos que remiten a la institucionalidad del sistema educativo, entendido como la trama de relaciones entre Estado, sociedad y educacin que definen en trminos conceptuales el campo de la educacin. Las dinmicas de produccin de la poltica educativa, y en particular la dimensin normativo-jurdica si bien no agotan este plano de anlisis, posibilitan en esta instancia exploratoria acercarnos a lo que podramos llamar las macro-regulaciones sistmicas y a las representaciones sociales que dan sentido a la accin de los actores de este campo. Por otro lado, los fenmenos comprendidos en el gobierno del sistema educativo conforma nuestro segundo plano de anlisis, el cual recorta a su vez, la dimensin organizacional donde se concretan y materializan aquellos contenidos jurdicos en prcticas, saberes y valores que definen y condicionan las funciones de gestin y planificacin educativa. Ciert amente, la distincin que hemos enunciado es meramente anlitica, ya que las dinmicas y tensiones operantes en ambos planos se encuentran atravesadas por la dimensin histrica que si por un lado, marcan los ritmos y lgicas que le son propias, por otro lado, la especificidad de cada una codetermina el sentido, proyeccin y caractersti ca de las otras. De esta manera, la comprensin del cambio de las matrices socio-polticas que estructuran los procesos s ocietales y su influencia en la evolucin del campo de la administracin, resulta ineludible para entender la estructuracin de este es pacio. De igual modo, los proces os institucionales y organizativos producidos al interior de las burocracias estatales como consecuencia de las trans formaciones antes mencionadas, constituye otro c onjunto de factores relevantes a la hora de comprender la trama de poder y los intereses que genera en los actores la propia modificacin de la estructura. En ltima instancia, la perspectiva que aqu estamos esbozando parte del supuesto que la comprensin de la construccin del campo y el perfil de los administradores educ ativos, solo es posible desde la convergencia de estos procesos y aquellas dimensiones que rec uperan la heteronoma y complejidad de este espacio prcticas, saberes y actores. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la organizacin de este trabajo sobre la situacin de la administracin educativa en Argentina se estructura en dos secciones y un cierre a
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Cabe sealar que el trabajo de campo realizado para este informe supuso la realizacin de tres actividades. En primer lugar, una seleccin y anlisis de la produccin acadmica de los ltimos aos referidos directa e indirectamente sobre la temtica de estudio. En segundo lugar, el relevamiento y sistematizacin de la normativa que desde comienzos de los ochenta fue estructurando la organizac in interna del ministerio de educacin, como tambin de los marcos regulatorios que definen las condici ones de trabajo de los cuerpos superiores de conduccin del sistema. Y en tercer lugar, se realizaron una serie de entrevistas en profundidad con actuales y ex funcionarios de rango medio y/o superior en la gestin educativa.

modo de conclusin final. En la primera de estas secciones, intentaremos explicitar brevemente algunas rasgos y caractersticas de la configuracin histrica del sistema educativo argentino, las funciones asignadas y modalidades de gobierno as umidas. La segunda seccin focaliza su atencin en las articulaciones entre las transformaciones socio-econmicas y los procesos de rec onfiguraci / reconversin del sistema educativo, con especial referencia la nueva distribucin de funciones y responsabilidades en la relacin entre el Estado nacional y las provincias. Hacia el final del trabajo, se enuncian una serie de consideraciones que, a modo de ensayo de interpretacin, intentarn esbozar un mapa de problemas de la administracin y gestin de la educacin.

La configuracin hi strica del si stema educativo argentino: patrn de desarrollo educativo y modalidades de gobierno En buena medida, uno de los ras gos distintivos de la educacin de la Argentina fue la temprana constitucin de su sistema educativo. Ciertamente, el movimiento modernizador que a fines del siglo pasado se propuso sec ularizar el orden poltico y articularlo a la creacin de un Estado nacional, deposit en la educ acin la expectativa de formar sujet os sociales ac ordes al orden que se estaba constituyendo. En este marco, la escuela primaria fue pensada como el mbito privilegiado para estructurar una ciudadana moderna en la que se legitimara racionalmente el poder poltico, y que a la vez, posibilitara generar un sentido de pertenencia a travs de la trasmisin de normas, valores y creencias comunes a una poblacin heterognea social y culturalmente. Asimismo, la organizacin de una red institucional que conformara el aparato estatal supona tambin la generacin de los cuerpos adminstrativo burocrticos capaces de asumir las distintas funciones que permitieran consolidar un sistema de dominacin moderno. En esta tarea, la c reacin de la escuela media constituy una piez a clave en la produccin de esos sujetos que, a la vez que preparaba para estas funciones tambin operaba como instancia de seleccin social que abra las puertas al acceso a la universidad, lugar reservado para la formacin de las elites. En esta primera etapa, la estructura del sistema educativo que se fue consolidando sigui en lneas generales el modelo europeo organizado en niveles segn sectores sociales y funciones diferentes. Con todo, y a diferencia de estas experiencias, la definicin de una escuela primaria nica para toda la poblacin y la acelerada expansin de este nivel, gener una dinmica de presin ascendente sobre el nivel medio. De este modo, el padrn de desarrollo educativo tendi a estructurarse sobre la base de la competencia abierta que si por un lado, result aba funcional con las intencin de disciplinamiento y homogeneizacin cultural, por otro lado, tambin favoreci ciert o movimient o de ascenso social cuya expresin principal fue la formacin de una amplia y diversificada clase media. Otro rasgo de esta configuracin fue la centralidad que tuvo la accin del Estado Nacional, el cual se

constituy en el agent e principal no slo en la responsabilidad de s ostener y garantizar el servicio educativo sino sobre todo en la definicin de los contenidos a ser trasmitidos. En este sentido, la sancin de la Ley 1420 en 1884 marcara el t riunfo de los sectores liberales en su disputa frent e a los catlicos, por la definicin y carcter del cont rol de la educacin. (Tedesco, 1986; Puiggrs , 1990). Precisament e, en este papel hegemnico del Estado nacional pueden rastrearse las raices de gran parte de las tensiones operantes en el gobierno de la educacin. As, el fuerte sentido c entralizador y homogeneizante s e volvi contradictorio con el proclamado carcter federal de la Argentina, puesto que la educacin -tal como lo marca la Constitucin Nacional de 1853- estableca que la educacin primaria era c ompet encia de las provincias. Esta creciente intervencin se vera legitimada hacia 1905 con la sanciona la Ley Lainez que facultara al estado nacional para crear, sostener y administrar escuelas en territorios provinciales. Esta particular configuracin tambin se expres en el perfil de los cuerpos de conduccin del sistema, lo cuales siguieron en lneas generales la clsica caracterizacin weberiana de la burocracia. Este rasgo es claramente perceptible en el perfil del cuerpo de inspectores en los orgenes del sistema educativo, cuya identidad profesional s e estructur alrededor de la normatizacin de tareas y el control jerrquico. (DUSSEL, 1993). Por su part e, los niveles superiores de conduccin del sistema, pese a organiz arse en base a un ente autnomo, representativo y colegiado como lo fue el Consejo Nacional de Educacin, su funcin estuvo permantemente articulada al fuerte sentido centralizador y homogeneiz ador que le imprimieron las tareas de construccin estatal. En bas e a esta conformacin original el sistema educativa argentino, en las dcadas posteriores se ira expandiendo y progresivamente diversificando, proceso que acompa la propia transformacin del modelo de desarrollo marcado por la sustitucin de importaciones, pero que a su vez sealara el agotamiento de ant erior patrn de desarroll o educativo. As, a partir de los aos 50, el Estado Nacional comienza a perder aquella centralidad como provedor y promotor de la educacin, y ahora son las provincias y el sector privado los agentes ms dinmicos en la oferta educativa. No obstante, la c onvergencia de estos factores no modificara la tendencias sealadas sino por el contrario, este perodo que coincide con el ascenso del peronismo al gobierno representa un perodo de mayor expansin del sistema. Segn el censo de 1914, el 48 % de los nios ent re 6 y 14 aos de edad se hallaban matriculados en la escuela primaria, cifra que hacia 1947 aumentara al 73,2 % de la poblacin escolar. Un ejemplo de estos cambios fue la ex pansin de las escuelas medias provinciales, las cuales comienzan a incorporar a una part e de la poblacin dispersa geogrficamente y pertenencientes a los sectores ms bajos de la escala social. Con todo, la ampliacin de la oferta no modificara sustancialmente el patrn de diferenciacin, por cuanto los sectores medios y altos seguiran asistiendo a las escuelas de dependencia nacional que des de tiempo atrs gozaban de un mayor prestigio en el mercado educativo. La progresiva diferenciacin del nivel medio sera otro de los rasgos que acompaara esta expansin, la cual se expresara en el desarrollo de las orientaciones tcnicas , que junto
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Si bien las opciones tcnico-vocacionales estuvieron desde el origen del sistema educativo a travs de las escuelas de Artes y Oficios y luego con la primeras escuelas industriales nacionales, recin con la creacin de la CNAOP (Comisin Nacional de Aprendizaje y Orientacin Profesiona) durante el primer gobierno peronista se dara un fuerte impulso a la educacin tcnica.

con las escuelas normales y las escuelas comerciales conformaran un conjunto de opciones cuyas clientelas principales sera el amplio abanico de clases y sectores en ascens o. Asimismo, sera en este nivel como en el superior no universitario, donde mayormente se concentrara la expansin del sector privado pero el mismo no llegara a cuestionar la hegemona pblica en la prestacin del servicio educativo. La universidad, por su parte, tambin asistira a un proceso de masificacin mat ricular y multiplicacin de sus instituciones, a travs de la progresiva nacionalizacin de las universidades provinciales y de creacin de otras por part e del Estado nacional. Ambos procesos marcaran la declinacin del modelo de acceso elitista que haba caracterizado a las primeras universidad, pese a los elementos democratizadores que incorporara la reforma universitaria de 1918. As, de las 6 universidades existentes hasta 1930, aumentara a 13 hacia 1959 y luego a 26 hacia mediados de los sesenta (4 de ellas privadas), mientras que las matrculas pasara de 20.258 alumnos en 1930 a 225.194 en 1965. (Cano, 1985). En paralelo a estas trans formaciones, el auge de las teoras desarrollista en los aos sesenta marcara un cambio sustancial en el rol que hasta ese momento tena asignado el Estado Nacional. En este sentido, si por un lado, la ampliacin de los agentes prestadores del servicio educativo indicaban una prdida de c entralidad, por otro estas nuevas cor rient es reservaran una funcin planificadora y reguladora de las iniciativas privadas. Esta redefinicin se plasmara en la creacin de distintos organismos y sectores dentro del aparato estatal que como la CONA DE (Consejo Nacional de Des arrollo) comenzara a realizar los primeros diagnsticos socio-educativos y a elaborar propuestas que posibilitaran articular los es fuerzos y acciones, en direccin a una mayor articulacin entre sistema educativo y estructura productiva (CONADE, 1968). Estos cambios tambin se reflejaran en la redefinicin de los antiguos profesorados de pedagoga, que se transformaran en las nuevas carreras de ciencias de la educacin como parte de un proceso ms amplio de modernizacin de las ciencias sociales. La introduccin del planeamiento y las teoras de los rec ursos humanos como base terica de estas carreras apunt a formar un perfil profisional capaz de asumir las nuevas funciones. No obstante, los cambios reseados no fueron acompaados por modificaciones en la estructura del sistema como tampoco en sus modalidades de gestin. De tal forma, la ampliacin de la ofert a por accin de los nuevos prestadores fue generando una multiplicidad de sub-sistemas superpuestos geogrficamente pero con diferent es relacin de dependencia. As, en algunas provincias con mayor desarrollo de sus sistemas educativos, la expansin educativa para los niveles primario y secundario, determin al menos cuatro modalidades: escuelas pblicas y privadas nacionales, y escuelas pblicas y privadas provincial es. La falta de articulaciones horizontales y/o verticales, sumadas a las errticas lneas de poltica educativo fueron configurando un conglomerado asistemtico de instituciones caracterizado por su fuerte desarticulacin vertical, agrabada por una dispersa diversificacin de ofert as curriculares, tal como seala Norma Paviglianitti:

Desde fines de la dcada del cincuenta se producen una gran cantidad y variedad de cambios en los tipos de estudio y en los curricula que han variado significativamente la oferta de posibilidades educacionales actuales. Se ha pasado de un sistema casi uniforme en todo el pas, con predominio de los tipos y planes de estudio organizados desde el Gobierno Nacional, a una situacin de diversificacin dispersa en cada nivel que por otra parte, agudiza las dificultades de trnsito, de articulacin y pasaje de nivel a otro, con responsabilidades cada vez ms crecientes de los gobiernos provinciales y un importante peso del sector privado en prestacin del servicio. Se pas, en un complejo proceso de casi cuarenta aos, de una situacin de uniformidad centralizadora a una dispersin de prestadores y responsables, sin que hayan sido delineados y acordados las formas y caminos del paso de una a otra. (Paviglianitti, 1988, p.40).

Si bien la toma de conciencia sobre esta situacin haba llevado a comienzos de los setenta a generar una instancia de c oor dinacin sistmica como el Cons ejo Federal de Educacin, progresivamente se fue consolidando un cons enso alrededor de la necesidad de reordenar globalmente la prestacin de los servicios. Es en esta etapa donde empieza a cobrar fuerza la idea de descentralizar la educacin bajo la forma de trans ferencia de las instituciones escolares nacionales a las provincias, y con ello, se apuntaba a cumplir con el mandato constitucional. De tal forma, el proc eso de transferencia de los servicios que se inicia en la Argentina atravesara diferentes regmenes polticos y gobiernos de distinto signo ideolgico. En los treinta aos que median entre 1961 y 1991, se pueden distinguir cuat ro grandes etapas que marcan no slo la propia evolucin del debate sobre la descentralizacin sino tambin resulta relevante para sealar los contextos y modalidades que asumi su ejecucin. As, la poltica de transferencia si bien reconoce sus antecedent es en las resoluciones del Consejo Nacional de Educacin en 1956, tuvo su punto de partida durante el gobierno del Dr. Frondizi a travs de un artculo de la Ley de presupuesto que habilitaba la transferencia de las escuelas a las provincia bajo la forma de convenios entre el estado nacional y las jurisdicciones. Este intento no lleg a concretarse a raz de la destitucin del presidente por un golpe militar en 1962, y solamente se efectiviz el traspas o de un pequeo nmero de esc uelas. La segunda et apa es la que lleva adelante la segunda administracin del gobierno militar de la Revolucin Argentina que se haba instalado desde 1966. Este intento tampoco llegara a conc retarse plenamente aunque en el perodo 1968-1970 se seguiran celebrando convenios de trans ferencia en algunas provincias. Quizs el hecho ms significativo haya sido la derogacin de la Ley Lainez con lo cual la Nacin renunciaba a la funcin de creacin de escuelas en los territorios provinciales. La tercera etapa donde se realiza la transferencia total de las escuelas primarias fue en 1978, que a diferencia de las anteriores tuvo caractersticas ms traumticas. El nuevo gobierno militar impuso drstica y unilateralmente el traspaso de los servicios sin la condici ones mnimas que la estrategia de convenios parec a asegurar un pasaje ordenado. De este modo, las leyes de facto determinaron el traspaso de cerca de 6000 escuelas y obligaron a las jurisdicciones a hacerse cargo sin ningun tipo de ayuda financiera. Finalmente, la cuarta etapa -sobre la que volveremos ms adelante- es aquella iniciada en 1991 por el

segundo gobierno constitucional luego de la restitucin democrtica, con la cual se transferiran la totalidad de los colegios medios e institutos terciarios. Con todo, la falta de definicin respecto de las atribuciones y funciones tanto del Ministerio Nacional como de las provincias que supona el proceso de transferencia, no impidi que los largos aos de gobiernos militares consolidaran tendencias burocrati zantes y autoritarias en la administracin y gestin del sistema. Este proceso de paulatina prdida de capacidades de regulacin por parte del gobierno nacional y de las provincias, fue paralelo al deterioro en la funcin pedaggica del sistema, evidenciad o en un prdida de calidad y relevancia de los conocimient os impartidos. Las polticas de des financiamiento que acompaaron en general los ciclos de gobiernos militares, en un contexto donde se sigui expandiendo la educacin, terminaron agudizando un diag nstico que a comienzos de los ochenta ya era caractizado como de crisis estructural del sistema . Las legtimas expectativas de cambio que el retorno a la democracia gener t ambin tuvieron su correlat o en el consenso social respecto de la necesidad de o perar una transformacin del sistema educativo aunque dicho acuerdo tardara bastante en materializarse en una propuesta de reforma. No obstante, el clima ideolgico en que enmarcara los debat es educativos de la transicin estaran signados por la discusin general sobre el papel del Estado y la redefinicin de sus funciones que impona el agotamiento del modelo de acumulacin capitalista. No es casual, entonces, que la constatacin de la debilidad del Estado para gestionar la educacin, fuera reintepretada y resignificada por las corrientes neoliberales en una clave que parta del supuesto de la asociacin neces aria entre intervencin estatal e ineficiencia. Sera en el marco de este clima ideolgico y de crecientes restricciones financieras que se desplegaran las polticas educativas recientes. Por esta raz n, resulta pertinente profundizar en este perodo en la medida que no slo nos posibilita res ear la ltima etapa del proceso de transferencia iniciado en los sesenta sino s obre todo porque estas transformaciones marcan la total desestructuracin del patrn de desarrollo educativo y las modalidades de gobierno que pese a las reformas y cambios coyunturales, haban estructurado el sistema educativo des de sus orgenes. Asimismo, esta coyuntura tambin pe rmite caracterizar la compleja y contradictoria trama de intereses que atraviesan el campo de produccin de las politicas educativas y las distintas estrategias y capacidades que pusieron en juego los actores principales como la Iglesia, los gremios docent es, los partidos polticos, el Estado Nacional y las provincias. De esta manera, y aunque la idea de descentralizacin educativa figuraba desde 1983 en casi t odas las plataformas electorales de los partidos polticos, es en el marco de esta profunda deslegimaticin de las funciones del Estado, en que empieza a tomar forma de propuesta concret a. Los procesos hiperinflacionarios dejaron en evidencia la incapacidad estatal para regular las relaciones ec onmic as y posibilitaron al segundo gobierno constitucional instalar como gran cuestin el carcter, tamao y funciones del Estado.
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Para una visin panormica de los debates educativos a comienzos de los ochenta ver: Braslavsky (1985).

La llamada Reforma del Estado, como respuesta a la crisis, supuso una redefinicin de los alcances de la intervencin estatal en casi todas las reas. El ajuste fiscal, la privatiz acin de empres as pblicas, la reestructuracin del aparato estatal y la flexibilizacin de las condiciones laborales fueron algunas de las medidas que caracterizaron el giro impulsado por el gobierno encabezado por el Dr. Menem. Dentro de este paquete de reformas se encontraba tambin la provincializacin de distintos servicios que hasta ese moment o prestaba la Nacin, entre ellos los referidos al sector educacin. En este contexto, la descentralizacin aunque recoga demandas histricas legtimas, no pudo dejar de ser visualizada como una medida que (como el resto) estaba direccionada fundamentalmente a reducir el gasto pblico, y en segundo lugar, a permitir generar y/o liberar recursos financieros que permitieran hacer frente a los compromis os externos a cort o y mediano plazo. Esta percepcin fue la que se manifest, y en alguna medida condicion, la accin poltica de c asi todos los actores: jurisdicciones provinciales, sindicatos docentes, la Iglesia catlica y en los partidos polticos (incluido sectores del partido gobernante). Sin embargo, la coincidencia de apreciaciones sobre la coyuntura en que se insertaba el proyecto de transferencia encubra un conjunto de contradictorios intereses sectoriales, y an al interior de cada sector . As, la preocupacin principal de la Iglesia pasaba por preservar y/o mantener la situacin presupuestaria y normativa de las escuelas privadas, pero especialmente de las escuelas confesionales. Para este sector, la acept acin de la propuesta estaba condicionada al logro de determinadas garantas, que evit aran el ries go cierto de una perdida de unidad del propio sub-sistema catlico, si la transferencia a las provincias implicaba que estas ltimas se hicieran cargo de los subsidios sin los suficientes fondos financieros. Este mismo dilema tambin se les planeaba a los gobienos de las jurisdicciones provinciales. Si bien, como dec amos antes, haba un consenso sobre la necesidad de la trans ferencia, las diversas actitudes expresaban ms la situacin financiera, y el impact o diferencial del volumen de los servicios a recibir por cada una. Estas caractersticas sumadas a las disputas inter y/o intra-partidarias de las administraciones, se expresaron en la escasa dinmica que adquiri el Cons ejo Federal de Cultura y Educacin, y que en alguna medida impidi que pudiera consolidarse como el mbito que por definicin hubiera t enido que reflejar no slo los acuerdos sino esencialmente, el ritmo de implement acin de la propuesta descent ralizadora. Por su parte, los sindicatos doc entes tampoco lograron, como actor social, un nivel alto de homogeneidad frente al proces o de trans ferencia. P or un lado, la dispersin de las entidades sindicales que representaran a los futuros docentes transferidos como UDA, AMET y la CTERA; impidi articular acciones con cierto grado de unidad. En el cas o de la CTERA esto result an ms complejo, ya que al agrupar tambin a los docent es provinciales, la reivindicacin de garantizar los salarios de los docentes nacionales, apareca difcil de articular con la dispersin salarial de las diferent es juris dicciones, muc has de ellas con sueldos visiblemente inferiores. Frent e a estos actores debilitados y en el marco de una profunda deslegitimacin de las funciones estatales, el Gobierno Nacional y principalme nte el Ministerio de Economa se fueron
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Los anlisis y comentarios siguientes estan basados en el trabajo de Gonzalez y Kisilevky (1993).

constituyendo en actores privilegiados y dominantes. Una consecuencia de este cambio, se refleja en la progresiva parlisis de los espacios definidos como de concertacin de polticas (Consejo Federal) y de la prdida de protagonismo de la propia conduccin educativa (Ministerio de Educacin); todos aspectos que evidenciaron un desplaz amient o hacia una lgica de ajuste econmico, la cual empieza a regular no slo las condiciones de la transferencia- sino los rasgos de la implement acin. El punto de mayor clivaje de esta situacin se produce en los ltimos meses de 1991 con la presentacin del proyecto de ley de presupuesto nacional para el siguiente ao. E n una medida de presin, el Gobierno Nacional excluye del nue vo presupuesto la previsin de gastos correspondientes a las escuelas medias nacionales, pot enciando las cont radicciones sealadas pero ahora atravesado por el conflicto entre la Nacin y los Estados provinciales. La discusin sobre los recursos necesarios para hacer efectiva el tras paso de las escuelas, fue el centro de las negociaciones que tuvieron como resultado la sancin de una ley espec fica (Ley de Trans ferencia Educativa no. 24.049). La concrecin de la descentralizacin abrira finalmente un movimiento de reforma del sistema educativo que paradjicamente sera impulsado por un renovado Ministerio de Educacin de la Nacin que ahora sin escuela y fortalecido por la administracin de crdit os internacionales, se reposicionara en el centro de la esc ena nacional. Sin embargo, este proceso de recentralizacin que se iniciara con la sancin de la Ley Federal de Educacin en 1993 marcara t ambin un proceso de reconfiguracin y reconversin del sistema, inaugurando tambien nuevas modalidades de regulacin y gestin.

La reconfiguracin / reconversin del si stema educativo argentino Por la profundidad y extensin de los cambios que introduce la Ley Federal de Educacin puede inscribirse dentro de las llamadas reformas comprensivas, ya que no slo modificara la estructura del sistema educativo y establecera una nueva agenda de orientaciones de poltica educ ativa, sino sobre todo producira una redistribucin funciones y responsabilidades entre los diferentes agentes educativos, y particularment e entre el Estado Nacional y las provincias. As , mientras el primero se reserva las funciones de definicin / diseo de las polticas para el sector y el cont rol de su cumplimiento, a las provincias les compete la gestin efectiva de los servicios y su financiamient o. De esta nueva distribucin de responsabilidades educativa que plasma la ley resulta la nueva configuracin del gobierno de la educacin, el cual establece una clara separacin entre un centro que planifica y cont rola, y quienes administran y financian el sistema. En este sentido, es que hablamos de un proces o de reconfiguracin y reconversin del sistema, puesto que los cambios encaminados conllevan por un lado, una modificacin de las funciones sociales que histricamente tena asignada la educacin, y por otro, una recentralizacin en las formas y modalidades de gobierno.
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Los principales cambios que introduce Ley Federal de Educacin adems de los sealados son la ampliacin de la obligatoriedad escolar en 10 aos, la modificacin de la estructura del sistema educativo organizndolo en una Educacin General Bsica de 9 aos y una Educacin Polimodal de 3.

Sin lugar a dudas el mayor desafo de la reforma fue, y sigue siendo, el desarrollo de una serie de nuevas capacidades tcnicas y materiales tanto en el aparato estatal como en los cuerpos de gestin nacional y provinciales. En el c aso del Ministerio de E ducacin, la posibilidad cierta de liderar y conducir el proceso de reforma educativa implic un profundo reordenamiento de su estructura interna, de los mecanismos de conduccin y no menos importante, del cambio en el perfil profesional de los elencos gubernamentales. En primer lugar, uno de los problemas que deba enfrentar el estado nacional era cmo superar la aguda desarticulacin del sistema educativo que desde mediados de los c incuenta se haba producido, en un marco de completa descentralizacin. El riesgo cierto de que la situacin descripta se trans formara en anmica, puso en primer plano la necesidad de desarrollar estrategias que contrapesaran estas tendencias, hacia mayores niveles de unidad sistmica. En sintona c on las corrientes que propugnaban un cambio en el rol del Estado, la Ley Federal de Educacin redefini el lugar y papel del Ministerio de E ducacin caracterizando esta nueva funcin como capacidad de conc ertaci n de polticas para el sector. Tal como se detallan en los art culos 53, 54, 55 y 56 si bien es el Consejo Federal de Cultura y Educacin el mbito para desarrollar los acuerdos inter -institucionales y sistmicos, no deja de ser evidente que la normativa recupera un espacio central para el Ministerio nacional hasta ese momento inexistente, desde donde direccionar las acciones del restos de las instancias. Ciert amente, la efectivizacin de esta funcin estuvo articulada al desarrollo y fortalecimiento de ciertos atribut os de poder. As, y en segundo lugar, la legitimidad de la intervencin estatal vendra de la mano de otro paquete de funciones asignadas al estado central caracterizadas como capacidad de generar informacin y evaluar, las cuales vehiculizaron la introduccin de ese nuevo universo de valores y c riterios provenientes de la cultura empresaria (eficiencia, eficacia y responsalidad por los resultados). La creacin de un sistema nacional de evaluacin de la c alidad, el fortalecimiento del rea de produccin estadstica y creacin de una red federal de informacin, sumada a la constitucin de una direccin de investigacin educativa; delinean las acciones principales de este proces o de modernizacin y racionalizacin del nivel central . En tercer lugar, la transferencia de las escuelas a las provincias, adems de plantear el problema de encontrar formas y mecanismos capaces de coordinar polticas a nivel nacional, tambin constitua un serio riesgo el que la descentralizacin aumentara las brechas educativas ya existentes, producto de las diferent es situaciones econmico-sociales de cada una de las provincias. Precisamente, en la capacidad de compensacin de las desigualdades educativas el estado central encont rara otro motivo para legitimar su int ervencin, hec ho que salvando las distancias y contextos histricos diferentes - hace recordar los argumentos que justificaron la sancin de la Ley Lainez a principios de siglo. Por otro lado, la implement acin de este tipo de polticas foc alizadas como el Plan Social Educativo en Argentina,
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Con todo, sigue siendo motivo de debate el sentido y finalidad de los operativos nacionales de evaluacin que desde 1994 se vienen realizando en Argentina. Para muchos especialistas que reconocen la importancia del conocimiento e informacin para la toma de decisiones, la implementacin de estas polticas y los numerosos recursos destinados a estas acciones slo encuentran justificacin en el efecto de control que la medicin de los resultado opera sobre las unidades educativas . (Tiramonti, 1996).

resultan funcionales a los criterios racionalizadores y eficientistas del gasto pblico que como sealamos justifican la concentracin y direccionamiento de los recursos hacia determinadas poblaciones-objeto consideradas desfavorecidas. Estudios recientes parecen indicar que el mejoramientos de las condiciones materiales de las escuelas y los medios didcticos constituye un condicin nec esaria pero no suficiente para revertir las desigualdades escolares
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En buena medida, las capacidades sealadas derivadas del nuevo rol del estado central expresan ms acabadamente las funciones de regulacin y control. En este sentido, la posibilidad de liderar el proceso de reforma educativa tendiente a dar una nueva configuracin al sistema estaba, y sigue estando, ligada al desarrollo de la capacidad de innovacin y transformacin pedaggica. Liberado de la conduccin de establecimientos y con los mrgenes de libertad que otorgaba la disponibilidad de recurs os financieros internacionales, el Ministerio Nacional pudo conformar equipos de gestin con altas calificaciones profesionales y acadmic as generndos e de este modo, condiciones de legitimidad tcnico-pedaggica para avanzar en la implementacin de los cambios propuestos. En la mayor a de los casos, la modalidad seguida fue la estructuracin de los llamados programas especiales, los cuales focalizaron su accin en las distintas reas y/o temticas que fijaba la agenda de transformacin planteada por la reforma educativa. As, el programa para la definicin de los Cont enidos Bsicos Comunes (y con posterioridad el que se aboc a la elaboracin de los diseos curriculares jurisdiccionales), el programa Escuela Nueva tendient e promover, sistematizar y generalizar las ex periencias innova doras a nivel de la gestin n escolar, y la creacin de una Red Federal de Formacin Docente Cont nua para atender las metas de reconversin del sector doc ente, conforman los pilares principales de esta nueva arquit ectura institucional que posibilitaron al ministerio nacional traccionar los cambios desde el centro a la base del sistema. Este ensayo de interpretacin de los cambios producidos, en cierta forma recupera y se hace eco de una parte de la produccin acadmica, la cual caracteriza globalmente el actual proceso de reforma educ ativa como un movimiento de recentralizacin por parte del Estado Nacional. Dicha estrat egia no sera nueva en la historia de la educacin argentina sino ms bien actualizara una verdadera tradicin nacional que proy ecta en su accionar, las luces y sombras de las anteriores experiencias reformista en este campo. (Tiramonti; Suasnbar, 2000). Sin embargo, el sentido de los cambios analizados para otros especialistas que si bien no dejan de reconocer la fuerte preponderancia estatal, consideran que sta resulta por un lado, necesaria para llevar adelante los cambios propuestos, y por otro lado, beneficiosa por el sentido y capacidad modernizadora de esta intervencin. Para esta visin el reordenamiento operado por la Ley Federal de Educacin estara produciendo nuevas articulaciones entre el Estado nacional, los estados provinciales y las municipalidades, que en la actual coyuntura podra ser caracterizado como la emergencia de un estilo hbrido de gestin educ ativa. Dicho rasg o se manifestara en cuatro modalidades que de manera simultnea reestructuran la mat riz

Esto es as, por cuanto, la sola inyeccin de recursos no logran modificar las tendencias a la cristalizacin de circuitos culturales diferenciados generando un crculo vicioso de pol ticas sociales pobres para sectores pobres. Al parecer, la elevacin de la calidad de los aprendizajes tambin est relacionado al grado de heterogeneidad de la poblacin escolar, cuestin sobre la que poco han reparado estas polticas.

de relaciones entre estos actores. La primera es la denominada ejecucin desconcentrada de programas inventados, gestados y financiados por el Estado nacional, donde se puede incluir la estrategias compensadoras como el Plan Social Educativo. La segundo caracterizada como concertacin intergubernamental federal y que aludira al papel asignado al Consejo Federal de Cultura y Educ acin. La tercera modalidad es la c ooperacin tcnico-profesional que caracterizara las acciones formativas y de apoyo a las gestiones provinciales. Y finalmente la cuarta denominada de c oncert acin intergubernamental de base local donde se ubicara algunas pocas experiencias provincial es de micro-planificacin educativa y participacin comunitaria en la definicin e implementacin de polticas. Si bien coincidimos en el carcter hbrido de las formas y estilos de gestin que emergen en esta etapa pos-transferencia, y que es factible que se esten desarrollando procesos ciertos de modernizacin educativa, la persistencia y en algunos casos agudizacin de la situacin educativa en buena parte de las provincias argentinas hac e pensar que las posibilidad de dar continuidad y sustentabilidad de la apuesta de reforma educ ativa reconoce otros condicionantes como la culturas polticas locales, las tradiciones burcraticas largamente cristalizadas, y en ms globalmente los lmites que impone el rgimen social de acumulacin capitalista . A modo de conclusin. Nuevos y viejos problemas de la administracin de la educacin En las pginas precedentes hemos intentando presentar los rasgos dominantes de aquellos dos planos que sealamos en la introduccin de este trabajo. El hilo conductor que estructur la presentacin estuvo dado por la narracin histric a que posibilitara encontrar las diferentes articulaciones entre los procesos societales y los cambios en el sistema educativo, y cmo en conjunto ejercieron su influencia en la conformacin y dinm icas del campo de la administracin de la educacin en la Argentina. Aunque planteado como un ensayo de interpretacin, y siendo concientes, que muchas de las ideas y anlisis realizados si bien en general expresan ciertos consensos dentro del espacio acadmico, muchas otras son motivo de controversia. Por tal razn, hemos preferido en esta ltima parte desarrollar una serie de ncleos problemticos que sin constituir conclusiones acabadas, aporten a la conformacin de una agenda de investigacin sobre la temtica de estudio. En este sentido, diremos que un punto de partida posible para comprender la evolucin y situacin actual de la adminstracin educativa es la tensin existente ent re conocimiento y poder, o ms clarament e, entre ex pert ez tcnica y gobierno que atraviesan los procesos de modernizacin societal en curs o. (Popkewitz, 1994). Ciertamente, esta tensin no es nueva ni exclusiva de nuestro pas sino muy por el contrario, reconoc e su origen en la idea que introduce la modernidad respecto de la construccin racional de orden social, y que particularmente se expresa esa creacin que es el Estado
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La nocin de rgimen social de acumulacin capitalista acuada por Jos Nun hace alusin a la necesaria articulacin entre determinados patrones de desarrollo que regulan la interaccin de los actores econmicos y la esfera poltica (rgimen y sistema) que regula el acceso, seleccin y distribucin del poder. Cf.: Nun (1995).

nacional y la esfera de la poltica. Lo distintivo de la nueva situacin resulta precisamente que los procesos de modernizacin tienen a disolver esa esfera moderna donde se construa ese sentido racional del orden. En este pasaje, el papel de c onocimiento o la expertez tcnica adquieren una funcionalidad cualitativamente diferente que se expresa tendencial y contradictoriamente en el trnsito del conocimiento como intent o de racionalizacin de los comportamientos individuales y colectivos, y el conocimiento como mecanismos de control de las conductas sociales. Si bien ambas modalidades son formas de regulacin, las diferencias radic a en el peso de la poltica o el mercado con estructurador del orden social. De alguna manera, los comentarios que siguen se estructuran alrededor de esta tensin entre conocimiento y poder, que a modo de nuevos y viejos problemas se materializan en las tendencias emergentes en el campo de la administracin de la educacin. Un primer aspecto a sealar es la forma asimtica y desigual que se han operado los cambios en los aparatos pblicos que impuls aron las propuestas modernizadoras. Esta situacin es evidente cuando se compara el acelerado proceso de rediseo institucional del Ministerio nacional y el fortalecimiento de s us capacidades tcnicas, con los rasgos de burocratismo y escases de recursos humanos y materiales de las administraciones provinciales. En buena medida, el proceso de recentralizacin que hemos descripto anteriormente se explica en la construccin de esta asimetra, que posibilit a su vez legitimar en no pocos casos nueva formas de dependencia con el estado central. Un segundo aspecto ligado a lo anterior son los problemas derivados de las caractersticas que asumi la reestructuracin del ministerio y particularmente del proceso de profesionalizacin de los cuerpos de gestin. Como ya hemos sealado, para poder reclutar estos nuevos perfiles profesionales la estr ategia adoptada fue la de recurrir a la modalidad del contrato. Estas incorporaciones han permitido conformar a nivel del ministerio nacional, un cuerpo de funcionarios con una calificacin muy superior a la media de los funcionarios burocrticos, incluir nuevos discursos, mejorar la capacidad propositiva y de diseo de polticas como tambin le ha otorgado a la accin estatal una eficiencia operativa de la que ant es careca. La contracara de esta modernizacin del ministerio ha sido la constitucin de una serie de tendencia en los cuerpos de gestin que algunos autores caracterizan de vanguardistas . (Tiramonti, 1998). Con esta denominacin llaman la atencin respecto de las dificultades que tienen los intelectuales reformadores para incorporar a los estud ios de viabilidad poltica, datos de los condicionantes socio-histricos del sistema educativo y sus lgicas de funcionamiento y gobierno, situacin que conlleva a una progresiva desarticulacin entre el discurso y la prctica de estos actores con respectoa al restos del cuerpo burocrtico. Una de las consecuencias de estas tendencias es su debilidad para instalar y generar nuevas capacidades en las distintas instancias del Estado, que a su vez produce una brec ha falsa entre innovadores y tradicionales . Un tercer ncleo problemtico es la permanencia de rasgos clientelares, burocrticos y autoritarios en la conformacin y estilos de las administraciones provinciales. Como tambin sealamos oportunamente, la presencia de estas tendencias no pueden ser explicadas solament e desde las dinmicas de las reformas sino sobre todo como expresin de las culturas poltcas locales que permean y penetran el aparato estatal. As, el sistema clientelar de reclutamiento de los funcionarios que priorizan los lazos de fidelidad partidaria o personal, conviven con la modalidades tradicionales de reclutamiento

como la comisin de servicio, pero pocas vec es el acceso est determinado por criterios de competencia tcnica. E n este contexto no es c asual la fuerte presencia de elementos autoritarios en la cultura burocrtica, tendencias que por ciert o tambin son funcionales a la cultura poltica. Un c uart o, y ltimo ncleo problemtico, que de alguna manera ya estaba presente en los anteriores, es la notable heteronoma y complejidad del campo de la adminsitracin, hecho que se evidencia en primer lugar, en clara diferenciacin de los escenarios donde se dan estos procesos y que aparecen dis eminados no s olamente entre el nivel central y las provincias sino tambin al int erior de reas o temticas como el curriculum, la formacin docente o la evaluacin. Si bien muchos estudios coinciden en que el proceso de jerarquizacin profesional del ministerio ha cont ruibudo a generar ciertos elementos de identidad comn, tambin estn presentes tendencias contrarias hacia la construccin y generacin de int eres es disciplinarios y corporativos. Precisamente, es este rasgo el que habilita pensar el campo de la administracin como un espacio het ernomo y fragmentado de prcticas, saberes y actores.

REFERENCIAS

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