Oficina Internacional del Trabajo Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil Coordinacin Subregional para Amrica

Central, Panam, Repblica Dominicana, Hait y Mxico

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La Experiencia del Programa IPEC en Amrica Latina en la Integracin del Trabajo Infantil en las Estrategias Polticas y Programa de Desarrollo de Reduccin de la Pobreza

Guillermo Dema Coordinador Sub-regional

Technical Consultation on Mainstreaming Chil Labour Concerns in Development and Poverty Reduction Strategies 1-2 Diciembre 2003 Ginebra, Suiza

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Introduccin

Amrica Latina participa de la globalizacin de forma muy distinta a frica o Asia. Lo hace desde la crisis, a diferencia de los pases desarrollados que lo hacen desde el bienestar. No se trata de una crisis pasada o futura sino dolorosamente actual; sin embargo esta realidad no lleva al muro de los lamentos sino que genera, en la regin, una actitud constructiva que busca generar propuestas para humanizar la actual globalizacin.
Extracto de las conclusiones del Dialogo Latinoamericano sobre la Dimensin Social de la Globalizacin, Lima, Diciembre, 2002.

La experiencia de IPEC en la Regin en los ltimos aos nos ha demostrado que el trabajo infantil no puede comprenderse si no se relaciona con la estructura del mercado laboral, el impacto de la pobreza, la exclusin social y la inequidad de gnero. Es necesario analizar por tanto esos factores y la evolucin y dimensin de las polticas sociolaborales para encontrar soluciones estructurales al problema del trabajo infantil. Hasta fines de la dcada de los setenta, Amrica Latina tuvo un buen desempeo, tanto en trminos de crecimiento econmico, como en el objetivo de reducir la pobreza. Sin embargo, las polticas de ajuste a comienzos de los aos 80, para hacer frente a los desequilibrios macro econmicos, provocaron cambios distributivos al interior de los pases, que afectaron con mayor fuerza a los sectores sociales ms vulnerables. La primera leccin que surge de la crisis es que con la aplicacin de polticas de ajuste en realidades socio -econmicas muy desiguales, los sectores ms pobres son los que ms sufren esos cambios. En los aos 80, se mantiene esa experienc ia con pocas variantes, lo que produce un deterioro generalizado del mercado laboral, que es la principal fuente de ingreso de la poblacin. En Amrica Latina se verifica que la mayor parte de los ingresos de los hogares, proviene del trabajo. Segn datos de CEPAL, un 70 por ciento del ingreso de los hogares pobres de la regin se origina en el mercado laboral, en tanto que el 30 por ciento restante proviene de recursos del gasto social. Al comprimirse los niveles de actividad, disminuy rpidamente el empleo del sector moderno, tanto en el mbito privado, como en el pblico. La mayor parte de los trabajadores pobres de Amrica Latina pertenece al sector informal, representando aproximadamente un 60 por ciento. Si se considera que el bienestar de las
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familias est determinado mayoritariamente por el ingreso del mercado laboral, y ste se circunscribe a actividades informales de baja productividad, entonces, la nica forma de atacar el problema de la vulnerabilidad de estos grupos es mejorar su condicin de empleo. En definitiva, si se desea conocer la evolucin del bienestar de las personas, debemos referirnos al comportamiento y estructura del mercado laboral. Por otro lado, cuando se habla de polticas de gasto social para superar la pobreza, se est haciendo referencia a medidas necesariamente complementarias a la generacin de empleo productivo. Pensar que el gasto social puede solucionar el problema de la pobreza, es olvidar que el ncleo del mismo se encuentra en la insercin precaria de la fuerza laboral. Ese proceso de ajuste y crisis estructural afect principalmente a las mujeres. Estas experimentaron el doble shock de verse obligadas a realizar dos o tres trabajos para sustentar la sobrevivencia del hogar, adems de mantener la organicidad de la familia. Otros grupos afectados fueron los jvenes y los nios. Los jvenes se ven obligados a salir tempranamente a trabajar, abandonando sus estudios, con lo que se perpetan los mecanismos de transmisin intergeneracional de la pobreza, producindos e una prdida de capital humano. Los nios se convierten en pobres futuros, al tener que trabajar para contrarrestar las prdidas del ingreso familiar. En el escaln ms bajo de esa pirmide invertida de pobreza, se encuentran las nias y nios trabajadores. En Amrica Latina, a principios de los 90, poco o nada se conoca sobre el trabajo infantil. Hoy, segn clculos del IPEC, ms de veinte millones de nios y nias estn econmicamente activos lo que representa que uno de cada cinco nios latinoamericanos, trabajan. La mayora de ellos se integran en el sector informal de la economa con jornadas laborales que superan las 45 horas semanales. Se calcula que el 50 por ciento de la mano de obra infantil no recibe retribucin alguna y la otra mitad obtiene ingresos por debajo de los salarios mnimos legales. La desercin educativa de los menores trabajadores alcanza el 40 por ciento en el ciclo primario, siendo masiva a nivel secundario y totalmente excluyente de la educacin universitaria. Algunos estudios indican que el aporte del trabajo infantil representa entre el 16 y el 20 por ciento del ingreso de los hogares pobres. Esas cifras sobre la contribucin econmica de las nias y los nios trabajadores sugieren que el costo de una poltica para erradicar el trabajo infantil implica emplear recursos en un volumen cercano al 1% del PBI. Desde 1996, a excepcin de Brasil donde el programa inici en 1992, la OIT a travs del Programa IPEC, ha desarrollado un notable esfuerzo para impulsar polticas Regionales, Subregionales y Nacionales focalizadas hacia el objetivo de erradicacin del trabajo infantil.

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1. 2. 3. Estrategia Regional Estrategia Sub-regional Estrategia Nacional

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A continuacin y de manera sinttica, vamos a tratar de referirnos a las lneas de accin que se han seguido en los niveles anteriores con el fin de incluir dentro de las agendas (Regionales, Sub-regionales, Nacionales) el tema del trabajo infantil. LA ESTRATEGIA REGIONAL DEL PROGRAMA IPEC EN AMERICA LATINA 1. El Programa IPEC y las Polticas Regionales en Amrica Latina A lo largo de estos aos han sido muchos los esfuerzos y las actividades desarrolladas por el Programa con relacin a incluir la temtica del trabajo infantil en diferentes foros y agendas de la regin: a) Cumbre Tripartita a Nivel Ministerial sobre Trabajo Infantil (Cartagena de Indias, Mayo 1997) En esta cumbre, la primera de estas caractersticas en el mundo, se produjo la primera Declaracin Regional sobre Trabajo Infantil. Se formaliz el compromiso de todos los pases de la regin en relacin con la ratificacin del Convenio 1381 , suscribir con la OIT los Memorandums de Entendimiento para el desarrollo del Programa IPEC, y la creacin de comisiones nacionales tripartitas y planes nacionales en la materia. b) Cumbres de Polticas Sociales y de Infancia En Amrica Latina, a partir de la aprobacin de la Declaracin de Derechos de los Nios, Nias y Adolescentes en 1990, se han venido realizando, de manera regular, reuniones de Ministros y Altos Responsables de polticas soc iales y de infancia. Estas tienen por objeto impulsar y monitorear el cumplimiento de las metas de infancia. Estas metas hacen alusin a aspectos tales como: educacin, salud, nutricin, . . ., pero en ningn caso existan indicadores y metas relacionadas con el trabajo infantil. La accin coordinada a nivel regional por Programa IPEC, hizo posible que, en el ao 2001 en la Cumbre celebrada en Lima, Per, se aprobaran indicadores, metas y estrategias relativas al trabajo infantil. Las mismas, al igual que el resto, son de obligado cumplimiento para todos loas paises, y por lo tanto deben ser integradas en los diferentes plantes nacionales de infancia. Elementos estos estratgicos por cuanto son el marco de todas polticas sociales y de infancia que se impulsan en la regin. A partir de esta fecha, todos las pases

Antes del comienzo del Programa IPEC en Amrica Latina eran muy pocos los pases que tenan ratificado dicho Convenio. A la fecha de hoy, la prctica totalidad de pases han ratificado dicho instrumento as como el Convenio 182.

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Latinoamericanos que han formulado y promulgado planes nacionales en materia de la infancia contemplan entre sus prioridades la temtica del trabajo infantil 2 . c) Cumbres Regionales sobre Trabajo Infantil con las Organizaciones de Trabajadores en Amrica Latina El Programa IPEC promovi en 1995 (Brasilia) y en 1998 (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia), dos grandes reuniones regionales que congregaron a las principales organizaciones de trabajadores de la regin. El objetivo fue el de hacer participes a estas organizaciones de los alcances, linimientos y objetivos del Programa IPEC, asi como lograr su activa participacin en el impulso de polticas regionales y nacionales en relacin con la prevencin y erradicacin del trabajo infantil. Fue a partir de estas iniciativas que las organizaciones de trabajadores se integraron en sus respectivas comisiones nacionales de prevencin y erradicacin del trabajo infantil, incluyeron la temtica en sus respectivas agendas sindicales, promovieron campaas de movilizacin en pos de la ratificacin de los Convenios 138 y 182 de la OIT. d) Cumbres Regionales sobre el Trabajo Infantil con las Organizaciones de Empleadores en Amrica Latina En 1998, el Programa IPEC desarroll un seminario regional en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) con las organizaciones de empleadores ms representativas de los diferentes pases de la regin. Al igual que el caso anterior, este fue el comienzo de una activa participacin de dicha s organizaciones en las diferentes comisiones nacionales de prevencin y erradicacin del trabajo infantil. e) Cumbre de Presidentes y Jefes de Estados Iberoamericanos, Panam (Oct. 2001) Dicha Cumbre tuvo como tema central de discusin la situacin de la infancia en Amrica Latina. La accin coordinada del Programa a nivel regional permiti que la Declaracin Final de dicha Cumbre se hiciera mencin expresa a la OIT, al Programa IPEC y a los Convenios Fundamentales en la materia. Entre sus acuerdos se encomend a la CEPAL3 para que desarrollara un exhaustivo anlisis sobre el estado de la infancia en Amrica Latina, en colaboracin con otras organizaciones internacionales. IPEC, en colaboracin con la CEPAL, desarroll todo el captulo relativo al trabajo infantil. Entre sus recomendaciones se mencionaba la necesidad de fortalecer a las comisiones nacionales en la materia, impulsar los planes nacionales e integrar la temtica del trabajo infantil dentro de las polticas y planes de lucha contra la pobreza, p lanes de infancia, y planes de desarrollo. Todo lo anterior viene a resumir el amplio accionar del Programa IPEC con el fin de situar el tema de trabajo infantil en las agendas regionales las cuales, sin duda, han permitido el impulso poltico y el desar rollo del Programa IPEC en todos los pases de la regin.
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Recin el 16 de noviembre de 2003, Panam aprob su Plan Nacional de Infancia que regir la poltica de este pas hasta el 2015. El plan incluye un captulo especfico sobre trabajo infantil. 3 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.

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LA ESTRATEGIA SUB -REGIONAL DEL PROGRAMA IPEC EN AMERICA LATINA

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En Amrica Latina se vienen desarrollando, con diferentes grados de intensidad, diversos procesos de integracin econmicos y sociales. El Programa IPEC consider clave, desde sus inicios, que en dichos contextos de integracin se situara el tema del trabajo infantil de manera adecuada. De forma resumida indicaremos los principales avances obtenidos: 1. MERCOSUR4 El Programa IPEC ha venido trabajando, en coordinacin con todos los pases del Mercado Comn del Sur, una estrategia que posibilitar la lucha contra el trabajo infantil y el desarrollo de acciones coordinadas y homogneas tendentes a su prevencin y eliminacin. El medio utilizado para coordinar todas estas acciones es la Comisin Socio-Laboral del MERCOSUR, rgano tripartito que tiene como misin avanzar en el proceso de construccin socio-laboral de todos los pases de la regin. Dicha comisin cre una sub-comisin temtica sobre el trabajo infantil cuyo fin es coordinar y articular y promover la coordinacin horizontal entre los pases en materia de trabajo infantil. Entre los principales logros y acuerdos vinculantes caben sealar: 1) Promulgacin, a nivel presidencial, de la denominada Declaracin Socio-Laboral del MERCOSUR, en la cual hay un captulo relativo al trabajo infantil en consonancia con el Convenio 138 de la OIT 2) Desarrollo y homogenizacin de los sistemas de inspeccin para que puedan hacer frente a la realidad del trabajo infantil. Recientemente, mayo 2003, los 5 pases del MERCOSUR han aprobado e impulsado, con el apoyo del Programa IPEC, una gua y un marco comn que posibilitara el desarrollo de los sistemas de inspeccin en cada uno de los pases as como la realizacin de inspecciones conjuntas en zonas de frontera. 3) La harmonizacin de las legislaciones de cada uno de los pases en relacin con los Convenio 138 y 182 de OIT. Dichos estudios estan siendo coordinados entre el Programa IPEC y la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR estando previsto en el primer semestre del 2004 una reunin con parlamentarios de los 5 pases con el fin de analizar las eventuales reformas legislativas. 4) Focalizacin de Programas y Polticas Sociales hacia el objetivo de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil. IPEC viene impulsando, el desarrollo de un anlisis sobre las polticas y programas sociales existentes en los diferentes pases del MERCOSUR con el fin de analizar la viabilidad de focalizar buena parte de los mismos hacia el objetivo de la prevencin y eliminacin del trabajo infantil. A grandes rasgos se est tratando de que programa sociales actualmente en ejecucin en los respectivos pases
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Mercado Comn del Sur. Proceso de integracin econmico y social que involucra a Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Chile, est ltima en calidad de miembro asociado.

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incorporen el requisito de la escolarizacin obligatoria y de la no participacin laboral infantil con arreglo a las legislaciones en vigor en cada uno de los pases. Recientemente Argentina acaba de aprobar una disposicin en este sentido en el programa Jefes y Jefas de Hogar que subsidia a 800,000 familias en situacin de pobreza. 5) Homogenizacin de instrumentos estadsticos para la medicin del trabajo infantil los cuales deben permitir conocer la magnitud, distribucin, causas, y consecuencias del trabajo infantil en dichos pases. Se ha acordado igualmente la inclusin de indicadores relativos al trabajo infantil en el futuro observatorio socio-laboral del MERCOSUR. 6) Movilizacin de Organizaciones de Trabajadores frente al Trabajo Infantil. La coordinadora de centrales sindicales del cono sur que agrupa a las 16 organizaciones de trabajadores ms importantes de la regin, con mas de 30 millones de afiliados, se han constituido, en coordinacin con IPEC, en un elemento clave para el impulso de las respectivas polticas nacionales y sub-regionales 7) Accin Concertada del MERCOSUR contra la Explotacin Sexual Comercial. Esta temtica a sido integrada dentro de la agenda comn de trabajo, y fruto de ello se vienen dando coordinaciones entre los diferentes pases en esta materia. El Programa IPEC est ejecutando un proyecto sobre el trafico y explotacin sexual comercial de nios y nias en la zona de la triple frontera (Argentina, Brasil, Paraguay) as como proyectos especficos de gran envergadura en Brasil y Chile.
8)

Gnero y Trabajo Infantil. Ha iniciativa de IPEC y en coordinacin con los diferentes pases se han venido realizando acciones tendentes a incorporar dicha perspectiva en los planes y programas en la materia que se desarrollan en los pases del MERCOSUR, a tal fin se ha creado una red sobre dicha temtica que est posibilitando el intercambio y la cooperacin horizontal entre los diferentes pases . IPEC acaba de presentar un anlisis sobre gnero y trabajo infantil en el MERCOSUR Trbalo Infantil e Genero: Uma Leitura da Midia do MERCOSUR

2. Comunidad Andina de Naciones Este proceso de integracin, ms dbil que el anterior, involucra a Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. El Programa IPEC desarrolla proyectos y actividades en todos ellos y ha venido propiciando la coordinacin horizontal en esta materia en los pases de dicha sub-regin. Recientemente, julio 2003, se produjo la declaracin de Guayaquil por lo cual los Estados Miembros aprobaron el desarrollo de acciones concertadas en materia de trabajo infantil. Esta prevista la realizacin de un encuentro de comisiones nacionales de los pases andinos con el fin de analizar los respectivos avances nacionales, fomentar la coordinacin horizontal entre los paises, as como permitir el establecimiento de un plan de trabajo comn que posibilite acciones concertadas y homogneas entre los pases de dicha sub-regin. 3. Cumbres de Ministerios de Trabajo de Centroamrica
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Si bien en Centroamrica los procesos de integracin sub-regional son ms dbiles e incipientes que en el resto de la regin, el Programa IPEC ha venido propiciando, desde sus comienzos, que en determinadas cumbres (las que realizan los Ministerios de Trabajo semestralmente) se site la temtica del trabajo infantil con el fin de coordinar y homogenizar polticas en relacin con su prevencin y erradicacin. IPEC viene desarrollando importantes programas sub-regionales en temas tales como la explotacin sexual comercial de nios y nias, trabajo infantil domstico y el trabajo infantil en los basureros, entre otros. Recientemente, octubre 2003, se realiz en San Jos, Costa Rica una reunin regional que congreg a especialistas en el tema penal con el objeto de unificar criterios que permitan la reforma de dichos textos legales de manera uniforme y homognea en los diferentes pases de la regin con relacin al trfico de la explotacin sexual comercial. Los ejemplos anteriores no son sino muestras del amplio accionar del Programa con el fin de integrar la temtica del trabajo infantil en las grandes agendas nacionales y regionales. LA ESTRATEGIA NACIONAL DEL PROGRAMA IPEC EN AMERICA LATINA Uno de los objetivos estratgicos fundamentales del Programa IPEC viene siendo el contribuir a la creacin de instancias nacionales cuatripartitas (Comisiones Nacionales), que involu cren a las organizaciones ms representativas a nivel gubernamental (Ministerios de Trabajo, Ministerios Sociales, Ministerios de Educacin, Ministerios de Salud, ...), Organizaciones de Trabajadores, Empleadores y Organizaciones no Gubernamentales. A partir de dicho marco el Programa ha venido trabajando en propiciar la formulacin de planes nacionales especficos sobre prevencin y erradicacin de trabajo infantil. A grandes rasgos los ejes sobre los se vienen incidiendo en la construccin de una poltica nacional seran los siguientes: 1) Estadstica e Informacin de tal manera que todos los pases cuenten con informacin exhaustiva sobre magnitudes, causas y consecuencias del trabajo infantil. Mediante el SIMPOC, la realizacin de rapid assessments, lneas basales y estudios de todo tipo la mayora de los pases en la regin cuentan con informacin exhaustiva sobre la materia. 2) Adecuacin Normativa. La legislacin debera expresar la voluntad de un pas para resolver un problema. Por tanto, no basta con una entramada legislativo formal sino que es necesario observar y analizar minuciosamente el conjunto disperso, de leyes, decretos y reglamentos que tienen una incidencia sobre el trabajo infantil. En general se han hecho avances significativos en todos los pases en esta materia y se ha desplegado una intensa actividad propiciada por IPEC en relacin con la adecuacin normativa del Convenio 138 y 182. No obstante, queda todava mucho por hacer especialmente en relacin con: - difusin y explicacin de los alcances y de los Convenios 138 y 182 - mecanismos prcticos de aplicacin de ambos Convenios
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promulgacin de los listados y criterios sobre las peores formas de trabajo infantil asesoramiento tcnico en la elaboracin de las memorias preceptivas de seguimiento de ambos Convenios desarrollo de reglamentos que operativizen los marcos legales

3) Inspeccin Laboral. Este es uno de los temas ms complicados y que ha tenido un avance menor en la mayora de los pases. En estos momentos es una de las demandas que manifiesten las Comisiones Nacionales y los Ministerios de Trabajo hacia el Programa IPEC 4) Movilizacin y Sensibilizacin. La capacidad movilizadora de los diferentes agentes pblicos y no gubernamentales a permitido impulsar la ratificacin de Convenios, establecer comisiones nacionales y desarrollar propuesta de accin especficas a diferentes niveles. Sin embargo, es necesario continuar intensamente esta accin movilizadora, fortaleciendo redes, estimulando la participacin de medios de comunicacin y capacitando progresivamente a diferentes cuadros tcnicos. 5) Focalizacin de Programas y Polticas Sociales . Se esta tratando de impulsar que los planes nacionales contemplen acciones que permitan incorporar el objetivo de la prevencin y erradicacin del trabajo infantil en determinados programas sociales de tal manera que sin cambiar el objetivo de los mismos estos tenga un impacto significativo en la prevencin y erradicacin del trabajo infantil por medio de la inclusin de los requisitos de escolarizacin obligatoria y no participacin laboral infantil en las familias receptores de dichos subsidios o programas.

GLOBALIZACIN Y NUEVOS RETOS DE IPEC EN AMRICA LATINA Amrica latina esta inmersa en un proceso de formalizacin de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales (ALCA 5 y UE6) estas negociaciones se estan dando entre pases de condiciones sociales y econmicas muy desiguales. Existe un consenso de que dichos acuerdos comerciales deben tomar en cuenta el impacto sobre el empleo, distribucin de ingresos, reduccin de la pobreza y proteccin social. El tema del trabajo infantil, al igual que el resto de Principios y Derechos Fundamentales de la OIT, estn presentes entre las clusulas de salvaguardia de dichos acuerdos. Es por todo ello, ue la lucha contra el trabajo infantil es ahora mas que nunca, una prioridad para todos los pases de la regin. La experiencia acumulada por el Programa IPEC en estos ltimos aos nos hacen llegar a las siguientes conclusiones y recomendaciones:

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Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas Unin Europea

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1 Es necesario fortalecer e impulsar el tema del trabajo infantil en los diferentes foros y reuniones Internacionales, Regionales 7 y Subregionales 8. 2 Debemos impulsar, con mayor intensidad, Polticas Nacionales que prevengan y eliminen el trabajo infantil especialmente en sus peores formas. 3 Las Polticas Nacionales de prevencin y eliminacin del trabajo infantil no deben estar centradas exclusivamente en las Comisiones Nacionales ni en los Planes Nacionales existentes. Esta deber concretarse en los Planes y Documentos estratgicos del Pas. A modo de ejemplo citaramos: Planes Nacionales de Infancia y Adolescencia. Planes Nacionales de Lucha contra la pobreza. Planes Nacionales de Trabajo Decente Planes de Desarrollo estratgico.

4 Ser necesario fortalecer las capacidades de los Ministerios de Trabajo, Organizaciones de Trabajadores y Organizaciones de Empleadores con el fin de que la temtica del trabajo infantil se contemple de manera adecuada en los diferentes tratados y negociaciones comerciales y de integracin actualmente en marcha. 5 La focalizacin de Planes y Programas Sociales existentes haca el objetivo de prevencin y erradicacin del trabajo infantil, por medio de la inclusin de requisitos que aseguren la insercin educativa y la no participacin laboral infantil esta demostrando que sem pueden obtener extraordinarios impactos en trminos de reduccin del trabajo infantil, sin necesidad de partidas presupuestarias suplementarias. San Jos, Costa Rica, 24 de Noviembre del 2003

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Amrica Latina MERCOSUR, Comunidad Andina, PARLACEN, Cumbres Interamericanas de Ministros de Trabajo, Cumbres de Polticas Sociales, Cumbres Sindicales...

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