Sentencia T-713/99 VEEDURIA DISTRITAL-Principios bsicos a que debe sujetarse en investigacin de situaciones irregulares VEEDURIA DISTRITAL-Funcin/VEEDURIA DISTRITAL-No impone

sanciones de tipo disciplinario/PROCESO DISCIPLINARIO-Ratificacin de actuaciones cumplidas y pruebas recopiladas por veedura sin audiencia de persona afectada La Veedura Distrital cumple una funcin de supervigilancia y control para asegurar el imperio de la legalidad objetiva, que los servidores pblicos del distrito observen una conducta ajustada a cnones ticos y que desempeen sus funciones en forma eficiente, pudiendo simplemente cuando detecten irregularidades pedir a las autoridades competentes la aplicacin de los correctivos que sean necesarios, los cuales, entre otros, pueden consistir en solicitar el retiro del servicio de un funcionario o el trmite del correspondiente proceso disciplinario. No le corresponde al veedor imponer sanciones de tipo disciplinario. Las recomendaciones y solicitudes que hace la Veedura, para que se retire del servicio o se investigue disciplinariamente a un funcionario, no constituyen el resultado o la conclusin de un proceso disciplinario, aun cuando aqullas pueden dar lugar al ulterior trmite de un proceso disciplinario. Sin embargo, la decisin de adelantarlo y su trmite son atribuciones que corresponden a los rganos a quienes se les ha asignado la respectiva competencia. Las actuaciones cumplidas por la Veedura y las pruebas que hayan sido recopiladas, sin citacin y audiencia de la persona que pueda resultar afectada con una posterior decisin disciplinaria de la administracin distrital, son inoponibles a sta por no haber sido contradichas. Por lo tanto, deben ser ratificadas dentro del correspondiente proceso disciplinario. PROCESO DISCIPLINARIO-Definicin El proceso disciplinario ha sido definido como el conjunto de actos concatenados que conducen a la formacin y expresin de la voluntad administrativa, en el sentido de determinar si hay lugar o no a exigir responsabilidad disciplinaria a un servidor pblico. VEEDURIA DISTRITAL-No adelanta procesos disciplinarios/VEEDURIA DISTRITAL-Emite recomendaciones DEBIDO PROCESO-Funcin VEEDURIA DISTRITAL-No requiere someterse al debido proceso Aun cuando la actuacin de la Veedura es reglada, en la medida en que est sometida a la observancia de ciertos parmetros jurdicos que determinan el mbito y el objetivo de su actuacin, no requiere por virtud de la normatividad que la rige el sometimiento al debido proceso regulado

por el art. 29 de la Constitucin, dado que aqulla no conduce propiamente a la adopcin de una decisin vinculante jurdicamente para la persona afectada, aunque puede juzgarse preparatoria en cierto modo a la actuacin y posterior decisin que conlleve a la separacin del servicio o el adelantamiento de un proceso disciplinario. VEEDOR DISTRITAL-Recomendacin de separacin del cargo DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Falta que atenta contra el buen servicio DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Deber de adelantarse ante comisin de falta No es una mera opcin de la administracin la posibilidad de adelantar el proceso disciplinario, ni preferir la declaracin de insubsistencia del nombramiento frente a la tramitacin de ste, ni mucho menos encubrir con una declaracin de insubsistencia una verdadera y real destitucin, sin cumplir con las reglas del debido proceso, cuando existe de por medio la comisin de una falta disciplinaria. Por el contrario, es un deber de la administracin que apunta no slo a garantizar el respeto por los derechos fundamentales de la persona que va a resultar afectada con la decisin administrativa, sino el cumplimiento de principios y valores constitucionales vinculados a la necesidad de asegurar el buen servicio administrativo. En tal virtud, el referido deber tiene un claro sustento constitucional en lo siguiente: 1) en el valor y respeto de la dignidad humana; 2) en la prevalencia del inters general; 3) en la necesidad de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin y de proteger la honra de las personas; 4) en la garanta del derecho al debido proceso administrativo; 5) en el principio de la responsabilidad disciplinaria por la infraccin de la Constitucin y las leyes, o por la conducta irregular que atente contra los principios que rigen la actuacin administrativa, como son los de igualdad, moralidad, eficiencia, economa, celeridad, imparcialidad, publicidad y buena fe. DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Declaracin insubsistencia que equivale a imposicin de sancin de

MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL INEFICAZ-No trmite de proceso disciplinario para determinar responsabilidad DERECHO AL TRABAJO-Reintegro al cargo de persona declarada insubsistente por no trmite de proceso disciplinario

Referencia: Expediente T-201586

Accin de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar Chvez contra la Veedura Distrital. Magistrado ponente: Dr. ANTONIO CARBONELL BARRERA

Santaf de Bogot, D.C., septiembre veintisiete (27) de mil novecientos noventa y nueve (1999). La Sala Primera de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrn Sierra y Eduardo Cifuentes Muoz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA, En el proceso de revisin de los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santaf de Bogot Sala Laboral y la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casacin Laboral, adoptados dentro del proceso relativo a la accin de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar Chvez contra la Veedura Distrital. I. ANTECEDENTES. 1. Hechos. 1.1. La demandante, quien vena laborando como Alcaldesa Local de Los Mrtires en el Distrito Capital de Santaf de Bogot, dice que el da 4 de noviembre de 1998 se enter, por una noticia publicada en el diario El Tiempo, que haba sido declarada insubsistente en virtud de una recomendacin de la Veedura Distrital. 1.2. Segn dicha publicacin el Secretario de Gobierno Hctor Riveros Serrato en su condicin de Alcalde Mayor (e) de Santaf de Bogot D.C., declar insubsistente su nombramiento por haber incurrido en presuntas irregularidades en la celebracin de algunos contratos y por no permitir una amplia y transparente participacin de la comunidad en los encuentros ciudadanos con los que se buscaba conformar el plan de desarrollo local. 1.3. Considera la demandante que la entidad demandada debi notificarle que en su contra adelantaba una investigacin y as, darle la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. 2. Pretensin.

Pretende la demandante la tutela de su derecho fundamental al debido proceso que considera vulnerado con la actuacin de la Veedura Distrital y del seor Alcalde Mayor (e) de Santaf de Bogot, D.C. 3. Sentencias objeto de revisin. 3.1. Primera instancia. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santaf de Bogot - Sala Laboral, mediante sentencia del 11 de diciembre de 1998 resolvi negar la tutela impetrada por Luz Esmeralda Salazar Chvez con fundamento en las siguientes consideraciones: - Las averiguaciones que adelanta la Veedura no constituyen procesos de carcter disciplinario, correccional o penal; por lo tanto, en ellas no son de obligatorio cumplimiento los principios que regulan las actuaciones en este tipo de procesos. Es as como el artculo 122 del Estatuto Orgnico de Santaf de Bogot, prev expresamente que no es necesario pedir informes al involucrado. - Afirma, que si de las recomendaciones que d la Veedura, la administracin distrital adopta determinada decisin, ese acto administrativo tiene su control legal, que no es otro que el ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdiccin contencioso administrativo de que trata el artculo 85 del C.C.A., subrogado por el artculo 15 del decreto 2304 de 1989. - En el caso sub-examine, la petente fue declarada insubsistente en el cargo de Alcaldesa Local de Los Mrtires, de manera que el propio ordenamiento jurdico le ha concedido los instrumentos para hacer valer los derechos que considere infringidos por la administracin, si lo que la motiv a expedir el acto administrativo fue la recomendacin de la Veedura. 3.2. Segunda instancia. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Laboral, mediante sentencia del 27 de enero de 1999 resolvi confirmar la sentencia de primera instancia, por considerar que frente al caso examinado la peticionaria cuenta con otro medio de defensa judicial ante la jurisdiccin contencioso administrativa, con el fin de dejar sin efecto el acto que, dice, la lesiona. Agrega, que si lo que plantea la parte actora es simplemente la queja contra la Veedura por hacerle imputacin sin orla, es claro que se est frente a un hecho cumplido que no admite la accin de tutela. 4. Actuacin procesal durante la revisin. 4.1. Mediante auto del 12 de abril de 1999, la Sala orden poner en conocimiento del Alcalde Mayor de Santaf de Bogot D.C., tanto la

demanda como las sentencias dictadas dentro del proceso de tutela, con el objeto de que se pronunciara en relacin con las pretensiones de la demanda y con el problema jurdico que en ella se plantea. En cumplimiento de lo anterior, Hctor Riveros Serrato en su calidad de Secretario de Gobierno de la Alcalda Mayor de Santaf de Bogot D.C., a travs de comunicacin de fecha mayo 3 del presente ao seal: El Doctor Ernesto Carrasco Ramrez, Veedor Distrital, en ejercicio del principio de verdad sabida y buena fe guardada, consagrado en el numeral 5 del artculo 120 del Decreto 1421 de 1993, atendiendo las conclusiones de sus dependientes recomend a este despacho, estudiar la posibilidad de separar del cargo a la Doctora Luz Esmeralda Salazar Chvez y en el mismo escrito, manifest proceder a poner en conocimiento de las autoridades disciplinarias y penales competentes la conducta de la funcionaria. A la comunicacin anex los informes de los funcionarios investigadores de su entidad. El informe de la Veedura Distrital que se refiere a la actividad de la Alcaldesa Local de los Mrtires, Doctora Luz Esmeralda Salazar Chvez, tuvo como objetivo que la Administracin estuviera al tanto de sus averiguaciones, en cumplimiento de la funcin otorgada por el mismo Decreto 1421 de 1993, de dar apoyo a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pblica en la gestin administrativa en desarrollo del fin constitucional de participacin ciudadana y de control a las autoridades, en aras de contrarrestar la corrupcin y los actos inmorales que afecten el buen manejo de los recursos pblicos y la mejor prestacin de los servicios para los que fueron creadas. Situaciones que como bien lo manifiesta la Veedura Distrital generan los juicios de responsabilidad penal y disciplinaria a que hubiera lugar, independientemente de las decisiones laborales que se tomen para la buena marcha de la Administracin, as aquellas no se presenten. De otra parte, resulta conveniente sealar que la razn que tuvo la Administracin Distrital para declarar la insubsistencia del cargo ejercido por la Doctora Luz Esmeralda Salazar Chvez no fue otra diferente a la de mejorar la prestacin del servicio pblico que estaba a su cargo como Alcaldesa de la Localidad de los Mrtires, facultad discrecional consagrada en el numeral 8 del artculo 38 del Decreto 1421 de 1993 que ejerci el nominador en cumplimiento de la ley, en especial de las normas de provisin y remocin de empleos de cargos de libre nombramiento y remocin, con miras a brindar mayores beneficios a la comunidad del sector y en desarrollo de las polticas gubernamentales. 4.2. Mediante auto del 6 de julio de 1999, la Sala orden poner en conocimiento de Sergio Patrocinio Junco Muoz, quien actualmente desempea el cargo de Alcalde Local de Los Mrtires, tanto la demanda como las sentencias dictadas dentro del proceso de tutela, con el fin de que se pronunciara en relacin con las pretensiones de la demanda y con el problema jurdico que en ella se plantea.

En cumplimiento de lo anterior, el doctor Segio Patrocinio Junco Muoz en su calidad de Alcalde Local de Los Mrtires, a travs de comunicacin de fecha julio 13 del presente ao expres lo siguiente: Por medio del Decreto 045 del 22 de enero de 1999, emanado de la Alcalda Mayor de Santa Fe de Bogot, Distrito Capital, fui nombrado en el cargo de Alcalde Local de Los Mrtires, Cdigo 030 grado 02, de la Planta Global de la Secretara de Gobierno. Decreto del que me notifique el 25 de enero de1999, y cuya efectividad corri a partir del primero (1) de febrero de 1999, fecha en la que se protocoliz mi Posesin, firmndose el acta correspondiente. Por lo anteriormente expuesto, este servidor no tuvo, ni tiene conocimiento de los hechos ocurridos sino hasta ahora y que generaron la accin de tutela por mi antecesora doctora LUZ ESMERALDA SALAZAR CHAVES contra la Veedura Ciudadana; sin embargo, cabe anotar, que el nominador para el caso que nos ocupa (Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogot) al tenor del numeral 8 del Artculo 38 del Decreto 1421 de 1993, tiene la facultad discrecional, en ejercicio del cumplimiento de la Ley, de provisionar o remover a empleados de cargos de libre nombramiento y remocin, condicin sta, que como Alcalde Local pertenezco. 4.3. Mediante auto del 1 de septiembre del presente ao, la Sala orden oficiar al Veedor Distrital de Santaf de Bogot D.C. para que remitiera a esta Corporacin copia del informe enviado por esa Veedura al Alcalde Mayor de esta ciudad, en relacin con las actuaciones de la Alcaldesa Local de Los Mrtires, Luz Esmeralda Salazar Chvez, que dieron lugar a las averiguaciones iniciadas con ocasin de la queja formulada por Alicia Mara Vallejo, en su condicin de contratista de la Secretara de Gobierno. En cumplimiento de lo anterior, Ernesto Carrasco Ramrez, Veedor Distrital, mediante oficio de fecha 10 de septiembre del presente ao, remiti a esta Corporacin los siguientes documentos: - Copia del informe presentado por los funcionarios de la Delegada para la Atencin de Quejas y Reclamos al jefe de la Unidad de Investigaciones, fechado el 14 de octubre de 1998. - Copia del informe complementario suscrito por los funcionarios de la Delegada de Quejas y Reclamos, de fecha 22 de octubre de 1998. - Copia del oficio 19584, de fecha 22 de octubre de 1998, dirigido al Hctor Riveros Serrato, Secretario de Gobierno del Distrito, por el Veedor Distrital en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 5 del art. 120 del decreto 1421 del 21 de julio de 1993, en el cual expresa: En ejercicio del principio de verdad sabida y buena fe guardada y atendiendo las conclusiones de la investigacin adelantada por esta Entidad, cuyos informes anexo, me permito recomendarle estudiar la

posibilidad de separar del cargo a la doctora Luz Esmeralda Salazar Chvez, actual alcaldesa local de Los Mrtires. Es claro para la Veedura Distrital que la funcionaria en mencin ha incurrido en reiterados incumplimientos de sus funciones los que ha generado serios problemas de ndole contractual y presupuestal negando los espacios de participacin ciudadana y generando adems un clima organizacional lamentable, situacin palpada por la comunidad quienes han manifestado sus voces de protesta. As mismo estimamos que la conducta aludida debe ser puesta en conocimiento de las instancias pertinentes para el inicio de las investigaciones disciplinarias y penales, por lo que se proceder en consecuencia. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. El problema jurdico planteado. Corresponde a esta Sala decidir si en el caso sometido a revisin existi la vulneracin del derecho fundamental al debido proceso y si los medios judiciales, diversos a la accin de tutela, son los adecuados para su proteccin, tal como lo plantearon las distintas instancias, al resolver la accin de la referencia. 2. Solucin al problema. 2.1. En virtud del art. 118 del decreto 1421/93, mediante el cual se dict El rgimen especial para el Distrito Capital de Santaf de Bogot, se cre la Veedura Distrital como un rgano de control encargado de servir de apoyo a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pblica en la gestin administrativa, asi como a los funcionarios de control interno. La Veedura no sustituye en sus funciones a otros organismos que en virtud de la Constitucin o la ley cumplen funciones de control, pues su misin es verificar que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlar a los funcionarios y trabajadores distritales para que cumplan debidamente sus deberes, y solicitar a las autoridades competentes la adopcin de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias administrativas que detecte, en desarrollo de las competencias que especficamente se le asignan en el art. 119 del referido decreto. Conviene observar que el examen e investigacin de las situaciones irregulares de que tenga conocimiento la Veedura se sujetan a los siguientes principios bsicos: 1. Las actuaciones de la veedura son gratuitas, se surte por escrito u oralmente y no requieren intervencin de apoderado.

2. Para esclarecer la conducta de los funcionarios y trabajadores, se pueden solicitar a ellos o a sus superiores el envo de los documentos, informes y datos que fueren necesarios. 3. Con el mismo fin, se pueden pedir explicaciones o aclaraciones verbales al funcionario o trabajador y a las dems personas que se considere conveniente or, y realizar visitas de inspeccin a las entidades y sus dependencias. 4. No se dar publicidad a las actuaciones. En consecuencia, no se suministrar copia de los documentos que reposen en la veedura o de los informes que la misma haya recibido. Por solicitud del interesado, o porque as se considere conveniente, deber mantenerse en reserva el nombre de quien formule la queja o reclamo, y 5. Las recomendaciones y solicitudes del veedor sern formuladas verdad sabida y buena fe guardada. Como resultado de las investigaciones el veedor puede, entre otras atribuciones recomendar, en forma reservada que se retire del servicio a funcionarios no amparados por ningn escalafn o estatuto de carrera y, solicitar que contra los empleados de carrera o aqullos designados para periodo fijo se abra el correspondiente proceso disciplinario, otorgndosele en este caso la atribucin para intervenir en los correspondientes procesos para aportar o solicitar pruebas y velar por la regularidad y eficacia de aqullos (art. 121 ordinales 1 y 2 decreto 1421/93). Conforme a lo anterior, las investigaciones que adelanta la Veedura no son asimilables a las actuaciones propias de los procesos administrativos dirigidos a establecer la responsabilidad disciplinaria de los empleados, funcionarios pblicos y trabajadores del orden distrital, pues existen otros rganos a los cuales se les atribuye la competencia para tramitar dichos procesos. En consecuencia, cumple una funcin de supervigilancia y control para asegurar el imperio de la legalidad objetiva, que los servidores pblicos del distrito observen una conducta ajustada a cnones ticos y que desempeen sus funciones en forma eficiente, pudiendo simplemente cuando detecten irregularidades pedir a las autoridades competentes la aplicacin de los correctivos que sean necesarios, los cuales, entre otros, pueden consistir en solicitar el retiro del servicio de un funcionario o el trmite del correspondiente proceso disciplinario. No le corresponde, por consiguiente, al veedor imponer sanciones de tipo disciplinario. As las cosas, las recomendaciones y solicitudes que hace la Veedura Distrital, para que se retire del servicio o se investigue disciplinariamente a un funcionario, no constituyen el resultado o la conclusin de un proceso disciplinario, aun cuando aqullas pueden dar lugar al ulterior trmite de un proceso disciplinario. Sin embargo, la decisin de adelantarlo y su trmite son atribuciones que corresponden a los rganos a quienes se les ha asignado la respectiva competencia.

Igualmente, las actuaciones cumplidas por la Veedura y las pruebas que hayan sido recopiladas, sin citacin y audiencia de la persona que pueda resultar afectada con una posterior decisin disciplinaria de la administracin distrital, son inoponibles a sta por no haber sido contradichas. Por lo tanto, deben ser ratificadas dentro del correspondiente proceso disciplinario. 2.2. El proceso disciplinario ha sido definido como el conjunto de actos concatenados que conducen a la formacin y expresin de la voluntad administrativa, en el sentido de determinar si hay lugar o no a exigir responsabilidad disciplinaria a un servidor pblico. 2.3. Frente al caso concreto, observa la Sala, que la Veedura Distrital no adelant en estricto sentido un proceso disciplinario, porque sus actuaciones estuvieron dirigidas simplemente a cumplir las funciones propias que le han sido sealadas, entre las cuales no se encuentra la de adelantar procesos disciplinarios. Su actuacin simplemente se limit a establecer, con sujecin a sus atribuciones, los presuntos hechos irregulares imputados a Luz Esmeralda Salazar Chvez y a recomendar su separacin del cargo. Hasta all, su actividad se considera, en principio legtima, con arreglo a la normatividad especial que se ha reseado, y dicha recomendacin en nada se asimila a una decisin que afecte disciplinariamente a la actora. En este orden de ideas, tampoco puede pensarse que la recomendacin de dicho funcionario viole el debido proceso, el cual, segn se expres en la sentencia C-214/94 1, presenta los siguientes caracteres: Corresponde a la nocin de debido proceso, el que se cumple con arreglo a los procedimientos previamente diseados para preservar las garantas que protegen los derechos de quienes estn involucrados en la respectiva relacin o situacin jurdica, cuando quiera que la autoridad judicial o administrativa deba aplicar la ley en el juzgamiento de un hecho o una conducta concreta, lo cual conduzca a la creacin, modificacin o extincin de un derecho o la imposicin de una obligacin o sancin. " En esencia, el derecho al debido proceso tiene la funcin de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el prembulo de la Carta Fundamental, como una garanta de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional." Del contenido del artculo 29 de la Carta y de otras disposiciones conexas, se infiere que el derecho al debido proceso se desagrega en una serie de principios particularmente dirigidos a tutelar la intervencin plena y eficaz del sujeto procesal y a protegerlo de la eventual conducta abusiva que pueda asumir la autoridad que conoce y resuelve sobre la situacin jurdica sometida a su decisin. En tal virtud, y como garanta
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell

de respeto a dichos principios, el proceso se institucionaliza y normatiza, mediante estatutos escritos que contienen mandatos reguladores de la conducta de las autoridades administrativas o judiciales, encaminados a asegurar el ejercicio regular de sus competencias 2.4. Aun cuando la actuacin de la Veedura es reglada, en la medida en que est sometida a la observancia de ciertos parmetros jurdicos que determinan el mbito y el objetivo de su actuacin, no requiere por virtud de la normatividad que la rige el sometimiento al debido proceso regulado por el art. 29 de la Constitucin, dado que aqulla no conduce propiamente a la adopcin de una decisin vinculante jurdicamente para la persona afectada, aunque puede juzgarse preparatoria en cierto modo a la actuacin y posterior decisin que conlleve a la separacin del servicio o el adelantamiento de un proceso disciplinario. 2.5. En razn de lo anterior la Sala considera que, en principio, la actuacin de la Veedura se presume legtima, mirada bajo la ptica estricta de la normatividad que la rige, porque dicho funcionario actu en cumplimiento de un deber legal. Por consiguiente, con dicha actuacin no se vulner ninguno de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la actora. 2.6. Sin embargo, la actuacin del seor Alcalde Mayor (e) de Santaf de Bogot D.C. si se estima irregular e ilegtima por las siguientes razones: a) Es un hecho evidente que la recomendacin del veedor en el sentido de separar del servicio a la actora tena como fundamento la comisin de hechos irregulares que bien podan configurar falta disciplinaria e incluso delitos. b) Cuando la administracin tiene conocimiento de que un hecho constituye falta disciplinaria, atentatoria contra el buen servicio administrativo, tiene el deber de adelantar el correspondiente proceso disciplinario, asegurando la observancia del debido proceso que, por disposicin del art. 29 de la Constitucin, es de rigor en las actuaciones administrativas. No es una mera opcin de la administracin la posibilidad de adelantar el proceso disciplinario, ni preferir la declaracin de insubsistencia del nombramiento frente a la tramitacin de ste, ni mucho menos encubrir con una declaracin de insubsistencia una verdadera y real destitucin, sin cumplir con las reglas del debido proceso, cuando existe de por medio la comisin de una falta disciplinaria. Por el contrario, es un deber de la administracin que apunta no slo a garantizar el respeto por los derechos fundamentales de la persona que va a resultar afectada con la decisin administrativa, sino el cumplimiento de principios y valores constitucionales vinculados a la necesidad de asegurar el buen servicio administrativo. En tal virtud, el referido deber tiene un

claro sustento constitucional en lo siguiente: 1) en el valor y respeto de la dignidad humana; 2) en la prevalencia del inters general; 3) en la necesidad de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin y de proteger la honra de las personas; 4) en la garanta del derecho al debido proceso administrativo; 5) en el principio de la responsabilidad disciplinaria por la infraccin de la Constitucin y las leyes, o por la conducta irregular que atente contra los principios que rigen la actuacin administrativa, como son los de igualdad, moralidad, eficiencia, economa, celeridad, imparcialidad, publicidad y buena fe (arts. 1, 2, 6, 29, 53, 90, 91, 95-1-2-3-4-7, 123, inciso 2, 124, 125, inciso 3, 126 a 129, 209, 210, inciso 3). Por lo anterior, la decisin del seor Alcalde Mayor (e) de Santaf de Bogot, D.C. en el sentido de proceder de plano a declarar insubsistente el nombramiento hecho en el cargo que desempeaba la peticionaria, equivale en la practica a la imposicin de una sancin disciplinaria, sin haberse agotado el proceso disciplinario que era de rigor para juzgar la falta que se le imputaba, lo cual, constituye una violacin flagrante de los derechos al debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas y justas. La facultad discrecional que el numeral 8 del artculo 38 del decreto 1421 de 1993 le otorga al seor Alcalde Mayor de Santaf de Bogot D.C., no puede ser arbitraria e irracional; requiere, por lo tanto, estar fundada en hechos debidamente acreditados y que la medida sea proporcional a los fines de buen servicio que con ella se pretenden alcanzar (art. 34 del C.C.A.). No se adecua dicha medida a los fines de buen servicio cuando ella se utiliza con el propsito de sancionar, mediante el retiro del servicio, al funcionario a quien se le inculpa de la comisin de una falta que poda ameritar su destitucin, omitiendo las formalidades propias del debido proceso disciplinario. Si bien el Alcalde Mayor de Santaf de Bogot D.C. debe considerar las recomendaciones del Veedor Distrital, con el fin de emplear los correctivos necesarios para asegurar el buen servicio administrativo, ello no implica que deba adoptar decisiones precipitadas e irreflexivas que conduzcan a la violacin de los derechos de las personas y de los principios, valores, derechos y deberes constitucionales. 2.7. Estando demostrada la violacin de los aludidos derechos fundamentales debe la Sala establecer si la tutela constituye el mecanismo idneo y eficaz para su proteccin, habida consideracin de que la peticionaria cuenta con la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, medio alternativo de defensa judicial, a travs del cual no solamente puede protegerlos sino lograr la reparacin de los perjuicios causados.

En la sentencia SU-036/992 al resolver un caso similar al que ahora se estudia la Corte expres lo siguiente: 7.3. Surge, entonces, el siguiente interrogante es la accin de tutela el mecanismo judicial idneo para corregir el yerro en que incurrieron las directivas del Hospital Central Militar de Santaf de Bogot y el Ministro de Defensa? Si bien los actores podran demandar ante el contencioso administrativo no slo las resoluciones en las que se orden su desvinculacin, sino las que declararon ilegal el cese de actividades en las dos instituciones hospitalarias, como lo entendieron los jueces de instancia, es claro que la violacin del debido proceso en el que incurrieron los entes acusados al no agotar el procedimiento disciplinario que seala la ley 200 de 1995, hace procedente la accin tutela, a efectos de lograr el restablecimiento de este derecho fundamental, cuya garanta no se obtendra con la misma eficacia, si se hace uso de medios ordinarios de defensa que, pese a ser idneos para lograr el reconocimiento de ciertos derechos de rango legal, tales como el pago de salarios, indemnizaciones, etc., no resultan efectivos para la proteccin de ciertos derechos de rango fundamental. As lo ha reconocido esta Corporacin en algunas de sus providencias, al establecer: ... no obstante que el amparo constitucional es improcedente en principio cuando existe otro medio judicial de defensa, no duda esta Corte en reiterar los criterios que sobre efectividad del mecanismo judicial alternativo ha venido plasmando la jurisprudencia, segn los cuales si aqul no es idneo para la finalidad de preservacin cierta y real de los derechos fundamentales afectados, en cotejo directo con la Constitucin Poltica, aunque existan formalmente, no desplazan a la accin de tutela. (Corte Constitucional. Sentencia SU- 667 de 1998. Magistrado Ponente, doctor Jos Gregorio Hernndez Galindo). Si bien en casos como los que son objeto de anlisis, es claro que el juez de tutela no pude desconocer competencias asignadas a otras jurisdicciones, como lo sera, en este evento, pronunciarse sobre ciertos aspectos de tipo econmico derivados de la desvinculacin de los actores por su supuesta participacin en las suspensiones colectivas de trabajo declaradas ilegales. Su competencia es indiscutible cuando de lograr el restablecimiento de derechos como el debido proceso, derecho que, por su naturaleza, requiere de una proteccin rpida y eficaz que slo se logra mediante el mecanismo de la tutela. Dentro de este contexto, la vulneracin del derecho al debido proceso en el que incurrieron los entes demandados, al no agotar el proceso disciplinario que seala la ley 200 de 1995, y en el que era preciso demostrar la participacin activa de los actores en el cese de
2 M.P. Alfredo Beltrn Sierra

actividades declarado ilegal, hace de los actos administrativos que ordenaron su remocin como empleados de las entidades acusadas, contrarios a los enunciados del artculo 29 de la Constitucin, hecho que, en si mismo, justifica la procedencia de la accin de tutela, a fin de dejar sin efectos los actos en los que se orden la remocin de los actores y, en consecuencia, ordenar su reintegro. Esta orden de reintegro no significa que las entidades acusadas no puedan, una vez reincorporados los actores a sus cargos, y si as lo consideran pertinente, previa a la observancia del trmite que establece el Cdigo nico Disciplinario, insistir en su decisin de dar por terminada la relacin laboral existente con para con stos. Puesto que la orden de reintegro, en este caso, slo busca el restablecimiento del derecho al debido proceso de los actores, sin desconocer la facultad que el ordenamiento ha reconocido al empleador de dar por terminada la relacin laboral cuando existe una justa causa para ello. No se realizar consideracin alguna en relacin con las prestaciones econmicas que de esta decisin de reintegro se puedan derivar, tales como indemnizaciones, salarios dejados de percibir, etc., pues esta clase de decisiones slo las puede adoptar la jurisdiccin competente para ello. As lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporacin (Sentencias T-476 de 1998, Magistrado Ponente doctor Fabio Morn Daz y SU- 667 de 1998, Magistrado Ponente doctor Jos Gregorio Hernndez Galindo, entre otras). ...hay una diferencia de objeto entre la defensa y exigibilidad, por la va judicial, de los derechos laborales de origen puramente legal y la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales cuando de manera directa son afectados por conductas u omisiones respecto de las cuales no es suficiente el poder de decisin de los jueces ordinarios a la luz de las leyes que aplican, y aunque ellos tambin estn obligados a plasmar en sus sentencias los postulados constitucionales, resulta evidente que si la materia misma del proceso ordinario no cobija el motivo de la violacin constitucional, la mayor amplitud en el objeto de la demanda instaurada abre paso a la competencia del juez constitucional en lo especficamente relativo a la proteccin de los derechos fundamentales. (Corte Constitucional. Sentencia SU- 667 de 1998. Magistrado Ponente, doctor Jos Gregorio Hernndez Galindo). Es cierto que la actora tena la posibilidad de demandar ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo el acto de la administracin que declar insubsistente su nombramiento. Sin embargo, la omisin en que incurri el seor Alcalde Mayor (e) de Santaf de Bogot D.C al no dar trmite al correspondiente proceso disciplinario, para determinar la responsabilidad disciplinaria de la actora, hace viable la pretensin de tutela de los mencionados derechos con el fin de asegurar su proteccin efectiva que, a juicio de la Sala, no se lograra con la misma eficacia a travs del medio

alternativo de defensa judicial, que si bien se juzga idneo para el reconocimiento de los derechos de rango legal, atinentes al pago de los derechos laborales dejados de devengar, no resulta efectivo en el caso concreto para el amparo de los derechos fundamentales que le fueron desconocidos a la petente. 2.8. En conclusin, por haberse violado los derechos fundamentales de la actora al debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas, se revocarn los fallos de instancia. En su lugar, se conceder la tutela de los referidos derechos, se dejar sin ningn valor ni efecto el acto administrativo que declar insubsistente el nombramiento de la demandante, y se ordenar su reintegro al cargo a efectos de garantizar el goce efectivo de los referidos derechos. Se aclara, que el reintegro al cargo de la demandante se ordena nicamente para las finalidades antes indicadas. Por consiguiente, el reconocimiento de los derechos econmicos que puedan corresponderle a la actora debern ser reclamados por la va judicial adecuada. Adems, el reintegro no implica la imposibilidad de que la actora pueda ser removida de su cargo, previo el trmite del correspondiente proceso disciplinario. III. DECISIN. En mrito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisin de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE: Primero.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala de Casacin Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santaf de Bogot y, en su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos al debido proceso, a la honra y al trabajo en condiciones dignas y justas. Segundo.- Dejar sin ningn valor ni efecto el decreto No. 919 del 3 de noviembre de 1998, proferido por el Alcalde Mayor (e) de Santaf de Bogot D.C., en el que se resolvi declarar insubsistente el nombramiento de Luz Esmeralda Salazar Chvez, en el cargo de Alcalde Local de Los Mrtires. Tercero.- ORDENAR al Alcalde Mayor de Santaf de Bogot D.C., que en el trmino de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificacin de esta sentencia, disponga el reintegro de la actora al cargo de que era titular en el momento en que se produjo la declaracin de insubsistencia de su nombramiento, con la finalidad de restablecer el goce de los derechos fundamentales que le fueron conculcados, en la forma en que ha quedado consignado en la parte motiva de esta ponencia.

Cuarto.- Por Secretara lbrese la comunicacin prevista en el artculo 36 del decreto 2591 de 1991. Notifquese, comunquese, publquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cmplase.

ANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado

ALFREDO BELTRN SIERRA Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUOZ Magistrado

MARTHA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General

Salvamento de voto a la Sentencia T-713/99 ACCION DE TUTELA-Procedencia ante ausencia de mecanismo de defensa judicial (Salvamento de voto) DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Juez o autoridad no puede sustentar decisiones en afirmaciones carentes de motivacin (Salvamento de voto) ACCION DE TUTELA-Procedencia siempre que se demuestre incapacidad del proceso administrativo para proteger el derecho fundamental (Salvamento de voto) Referencia: Expediente T-201586 Accin de tutela instaurada por Luz Esmeralda Salazar Chvez contra la Veedura Distrital. Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO CARBONELL BARRERA

Con el acostumbrado respeto, me permito presentar las razones por las cuales salvo el voto en el proceso de la referencia. En opinin de la mayora, la administracin Distrital, en razn a la recomendacin del Veedor Distrital, debi iniciar un proceso disciplinario para proceder a la destitucin de la demandante y no, como ocurri, declarar su insubsistencia. Tal omisin constituye una violacin de los derechos constitucionales de la demandante, respecto de los cuales el proceso contencioso administrativo "no resulta efectivo". Por lo tanto, se decide dejar sin ningn efecto el acto administrativo por el cual se declara insubsistente a la demandante. Considero que en esta oportunidad la Sala incurre en un vicio similar al que he tenido oportunidad de cuestionar en los salvamentos de voto presentados a las sentencias T-547/99, T-548/99 y T-550/99, entre otras, consistente en desconocer el alcance de la regla constitucional segn la cual la tutela nicamente procede ante la ausencia de otro medio de defensa judicial. En las sentencias mencionadas, la Corte, sin que mediara prueba alguna sobre su ineficacia, desech los medios ordinarios de defensa y propios de la jurisdiccin laboral, a fin de procurar la defensa del mnimo vital por va de tutela. Al respecto sostuve en el salvamento de voto a la sentencia T548/99: "1. La jurisdiccin constitucional se ha convertido, con el paso del tiempo, en jurisdiccin ordinaria, particularmente para los efectos de ordenar pagos de salarios y prestaciones sociales. Puede afirmarse que en relacin con estas dos pretensiones la primera ha terminado por

subrogar a la jurisdiccin ordinaria. La accin de tutela ha transformado los medios judiciales ordinarios - proceso ordinario y proceso ejecutivo - en medios subsidiarios o innecesarios. Se ha operado en la prctica un cambio de diseo constitucional puesto que en la realidad la accin de tutela ha perdido su carcter subsidiario y, en su lugar, ha adquirido la connotacin de medio principal y nico de defensa. Desde el punto de vista estructural, la mutacin constitucional se refleja en el hecho de que la Corte Constitucional se ocupa ahora primordialmente de promover el cumplimiento de derechos contractuales o legales, lo cual ciertamente no corresponde a su cometido institucional. 2. Las primeras decisiones de la Corte Constitucional, proferidas en sede de revisin, se justificaban en distintas razones que ponan de presente la excepcionalidad de la asuncin del conocimiento y resolucin de una materia, constitucional y legalmente asignada a otra jurisdiccin y cuyo trmite se enmarcaba en procesos y acciones definidos por el Legislador. Lamentablemente, se ha credo que una poltica constitucional excepcional - que buscaba estimular en la jurisdiccin ordinaria y en los otros rganos del Estado una mayor adhesin a la Constitucin -, debe mantenerse de manera permanente. Este camino labrado por la irreflexiva y mecnica aplicacin de la doctrina constitucional, conduce a desplazar de manera definitiva los linderos constitucionales que separan las distintas jurisdicciones. 3. En cada caso concreto se tiene que establecer si el medio ordinario es o no idneo para proteger un derecho fundamental. No es correcto que, por va general, como acontece, se descarte la procedencia del medio ordinario y, por ende, se excluya a la jurisdiccin ordinaria. Si para sustituir a la jurisdiccin ordinaria se requiere de un minucioso anlisis prctico y singular sobre la eficacia del medio judicial ordinario, entonces para aplicar el cuerpo doctrinal elaborado por la Corte Constitucional relativo a la procedencia excepcional de la accin de tutela, se debe en mi concepto precisar igualmente de un examen detenido sobre los presupuestos materiales que no pueden estar ausentes para deducir dicha consecuencia. Empero, esto no se hace. En las sentencias de revisin, que se producen en serie y en masa, basta asimilar genricamente el salario al mnimo vital e intuir el fenmeno de congestin judicial - que por lo dems nunca se podr reducir hasta el punto de que el juicio ordinario o el ejecutivo duren menos de los diez das hbiles que toma el proceso de tutela -, para considerar que la tutela prevalece sobre los dems medios judiciales de defensa. En este momento, un factor que se suma a los motivos que llevaron al relevo de la jurisdiccin ordinaria, sin duda est representado por la mera aplicacin formal de la doctrina de la Corte, la cual ha decidido, sin matizacin alguna y sin agotar un examen de fondo, atraer haca s el conocimiento indiscriminado de las causas laborales que son del resorte de la jurisdiccin ordinaria.

4. Dado que el otro medio de defensa judicial est consagrado por la ley, la accin de tutela en materia laboral slo podra proceder - si se dieran los requisitos para ello - como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, las sentencias de revisin de la Corte Constitucional de hecho condenan al demandado a pagar, como medida de restablecimiento del derecho conculcado. La sentencia proferida, en estas condiciones, no responde al esquema del mecanismo transitorio. Lo anterior significa que para sustituir a la jurisdiccin ordinaria se ha apelado a la creacin de un tercer tipo de accin de tutela - no prevista en la Constitucin -, la cual opera como mecanismo definitivo, pese a que el afectado dispone de otro medio de defensa judicial. 5. La excepcionalidad de la tutela en asuntos laborales, no era en modo alguno ajena a la circunstancia anotada. De ah que en estricto rigor lo que se pretenda proteger a travs de la jurisdiccin constitucional, ms que el derecho al trabajo, era el derecho a la vida y la dignidad, bajo la forma del derecho al mnimo vital. La insuprimible equivocidad de este derecho, demanda del juez constitucional una tarea de concrecin en cada caso. Pero, se ha preferido desconocer esta exigencia que obliga a efectuar un sinnmero de distinciones y precisiones. Ello explica que se recurra con tanta frecuencia al expediente de simples presunciones y que el mnimo vital, unido o no a la idea de congestin, se aduzca sin ms para marginar a la jurisdiccin ordinaria, implcitamente calificada como inepta para cumplir de manera responsable con la misin que en mala hora le ha asignado el Estado de Derecho. 6. Creo que ha llegado la hora de cimentar sobre bases no endebles las elaboraciones jurisprudenciales ms valiosas de esta jurisdiccin, como es la defensa del derecho al mnimo vital. Me temo que ello no podr realizarse si la Corte Constitucional se empecina en creer que ella es la nica institucin llamada a defender la Constitucin y a proteger los derechos fundamentales. Participo del celo que ha caracterizado a la Corte Constitucional, pero no creo que la defensa de la Carta exija que la Corte Constitucional se convierta en juez laboral ordinario como de hecho se ha transformado. Por el contrario, la Corte Constitucional debe exigir a la justicia ordinaria que se someta a la Constitucin y que haga propicia toda ocasin para proteger los derechos fundamentales de quienes acuden ante ella. De este modo, se expande y profundiza la cultura constitucional, vale decir, la prctica comn a todas las autoridades y personas de sujetar su comportamiento al respeto de los principios y valores plasmados en la Constitucin. Slo a riesgo de una hipertrofia de la Corte Constitucional - que en ltimas enervara su funcin de garante del estatuto fundamental -, se puede sostener su actual ritmo de crecimiento a expensas de las dems jurisdicciones, bajo la

equivocada premisa de que la defensa de la Constitucin prescribe su forzosa suplantacin. 7. La falta de matizacin de la doctrina constitucional pone en peligro los logros alcanzados e impide introducir a tiempo rectificaciones indispensables para mantener vivo el ideario constitucional. El reto actual es el de impulsar a los dems rganos del Estado a que se cian a la Constitucin y acojan la doctrina constitucional trazada por su mximo intrprete. Esto no puede hacerse si se presume su incapacidad y su irresponsabilidad como rganos del Estado. La jurisdiccin ordinaria, en asuntos laborales, debe interpretar el contrato de trabajo a la luz de la Constitucin Poltica y asumir con denuedo la defensa del derecho al mnimo vital; si no lo hace, o si no compromete sus mejores esfuerzos y dilata excesivamente la resolucin de las controversias, la Corte Constitucional tiene a travs de la accin de tutela contra sentencias y providencias judiciales (va de hecho), un poderoso instrumento para implementar una poltica constitucional que conduzca al pleno sometimiento a la Constitucin. De otro lado, el acceso a la administracin de justicia debe inspirarse en el principio de igualdad. No se puede mantener indefinidamente una jurisdiccin laboral ad hoc que ventila para ciertas personas las causas con la rapidez de la accin de tutela, cuando al mismo tiempo la jurisdiccin ordinaria realiza esa funcin con arreglo a las leyes sustanciales y procesales que rigen en el pas, en relacin con el mismo tipo de asuntos y frente a las partes que no han canalizado sus pretensiones a travs de los jueces de tutela. Si en verdad las fallas de la jurisdiccin ordinaria son ostensibles, hasta el punto de que no es ella prenda de garanta de la defensa de los derechos, la Corte debera en un acto de elemental sindresis declarar la existencia real de un estado de cosas inconstitucional, de suerte que se adopten medidas de fondo para poner trmino a una situacin endmica que no podra tolerarse por ms tiempo sin poner en serio peligro la eficacia de los derechos fundamentales y, lo que juzgo incontrovertible, la igualdad de todos de acceder a la justicia y de someterse a las mismas reglas. En cambio, la metodologa asumida por la Corte Constitucional, consistente en suplir de entrada a la jurisdiccin ordinaria, no puede ser ms deletrea. La Corte se impone una carga que no es sostenible y que la distrae respecto de su misin fundamental. De otro lado, impide que la jurisdiccin ordinaria pueda demostrar que es capaz de desempear responsablemente las funciones que le atribuyen la Constitucin y la ley. Lo que es peor: la Corte sigue creyendo que es el nico actor constitucional y, de este modo, se opone, sin ser consciente de ello, a que la Constitucin extienda de veras su imperio sobre todos los colombianos y los rganos del Estado. La doctrina sobre el alcance del derecho al mnimo vital y el derecho fundamental al trabajo - que sin confundirse con el contrato de trabajo, lo irradia y penetra -, es tan firme que ya no se justifica tener alejada a la jurisdiccin ordinaria de su defensa. La energa que la Corte

Constitucional consume innecesariamente reteniendo para s la jurisdiccin laboral, la podra utilizar con ms provecho permitiendo que sta se ejerciera por los jueces ordinarios, reservndose ella para controlar luego a travs de la accin de tutela contra las providencias judiciales el desconocimiento eventual de su doctrina constitucional cuando quiera que no fuere observada. La Corte ser ms eficaz como guardiana de la Constitucin velando por que los dems rganos del Estado obedezcan sus dictados, que sustituyndolos en el ejercicio de sus responsabilidades primarias. Esto ltimo es lo que ha hecho en relacin con la materia laboral y los resultados no pueden ser ms pobres. Los jueces laborales no se han sometido a la Constitucin dado que la Corte los ha remplazado. Esto tendra lgica si el propsito de la Constitucin se limitara a que slo la Corte fuera su destinataria, lo que dista de ser cierto y conveniente." En el presente caso, la Corte descalifica el proceso contencioso administrativo, que si bien "se juzga idneo para el reconocimiento de los derechos de rango legal, atinentes al pago de los derechos laborales dejados de devengar, no resulta efectivo en el caso concreto para el amparo de los derechos fundamentales que le fueron desconocidos a la petente", a fin de proceder a la defensa de los derechos subjetivos de la demandante. En primer trmino, cabe sealar que la afirmacin transcrita, carece de justificacin en la sentencia. Como lo he expuesto repetidamente, en una democracia constitucional, el juez o cualquier otra autoridad, no puede, de manera legtima, sustentar sus decisiones en afirmaciones carentes de motivacin. Ello constituye una conducta arbitraria y contraria a los postulados bsicos del Estado social de derecho. De otra parte, resulta pertinente recordar que en la sentencia SU-039/97 la Sala Plena de la Corte dej en claro las oportunidades en las cuales es posible que la tutela opere de manera directa, a pesar de la existencia del proceso contencioso administrativo. En dicha decisin, la Corte recoge los precedentes jurisprudenciales de la Corte -entre las cuales se encuentra la sentencia T-256/95- para sealar que la viabilidad de la tutela se condiciona a que se demuestre de manera concluyente la incapacidad del proceso contencioso administrativo, para proteger efectivamente el derecho constitucional violado. En el presente caso se echa de menos tal demostracin. Ms an, el intento por realizarla, llevara a la conclusin contraria pues, es bien conocido el efecto de la utilizacin de la accin prevista en el artculo 85 del Cdigo Contencioso Administrativo: anulacin (prdida de efectos jurdicos) del acto administrativo y restablecimiento del derecho (reintegro de la demandante), lo que corresponde a la decisin adoptada en la presente sentencia. Fecha ut supra EDUARDO CIFUENTES MUOZ Magistrado