37 Porta F La Integracion Sudamericana Perspectivas y Dilemas

Documento de proyecto
La integracin sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas
Fernando Porta
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Este documento fue elaborado por Fernando Porta, investigador del Centro REDES-CONICET y consultor de la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, con la colaboracin de Pablo Moldovan, investigador del Centro REDES-CONICET, en el marco del programa de trabajo de la Oficina (2008). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
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ndice
Resumen I. 1. 2.
.................................................................................................................................. 5
El mercado comn del sur ....................................................................................................... 7 Evolucin histrica y comercial reciente del Mercosur .................................................... 7 El patrn de comercio y el impacto de las inversiones .................................................. 12 2.1 El perfil de especializacin y los procesos de reestructuracin intra-firma............ 13 2.2 Las dificultades del proceso de complementacin productiva ............................... 14 2.3 La reversin del saldo en el comercio argentino-brasileo.................................... 17 3. Algunas dinmicas novedosas....................................................................................... 19 3.1 La adhesin de Venezuela al Mercosur: factor de integracin o de desestabilizacin? .......................................................................................... 19 3.2 Las inversiones brasileas en Argentina: un nuevo eje de complementacin privado?..................................................................................... 21 3.3 Fondos estructurales y foros de competitividad: un nuevo eje de coordinacin de polticas? ..........................................................................................
II.
La Comunidad Andina de Naciones ..................................................................................... 25 1. 2. Evolucin de la Comunidad Andina de Naciones .......................................................... 25 Tendencias del comercio y la inversin en la Comunidad Andina de Naciones ....................................................................................................... 30 2.1 El patrn de comercio............................................................................................. 30 2.2 La inversin y los procesos de completacin productiva ....................................... 34 3. La agenda actual de la Comunidad Andina de Naciones y los tratados bilaterales con Estados Unidos........................................................................ 39
III.
Problemas de la integracin sudamericana........................................................................... 43 1. Condiciones para la diversificacin productiva y la complementacin regional ............ 43
2.
Una evaluacin a partir de la experiencia del Mercosur................................................ 46 2.1 Las polticas de promocin..................................................................................... 46 2.2 Asimetras y problemas de coordinacin ............................................................... 46 2.3 El predominio de los incentivos perversos........................................................... 48
3. 4. 1. 2. 3. V.
Una mirada al caso andino ............................................................................................ 50 La fragilidad de los proyectos de unin aduanera ......................................................... 51 Los tratados de libre comercio bilaterales ..................................................................... 53 La cooperacin en infraestructura y energa ................................................................. 54 La profundizacin de las uniones aduaneras ................................................................ 56
IV. Dilemas de la integracin sudamericana............................................................................... 53
Nota final ................................................................................................................................ 61
Bibliografa..................................................................................................................................... 63
Resumen
La crisis que predomin en la mayora de las economas sudamericanas entre finales de la dcada pasada y principios de la actual alcanz tambin a los dos proyectos de unin aduanera que conviven en el sur del continente, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur. Repitiendo su tradicional comportamiento pro-cclico, el comercio intra regional se redujo en forma severa; paralelamente, las respectivas negociaciones sumaron nuevos conflictos y el incumplimiento de algunas de las normas y estndares previamente acordados deterior la calidad institucional de ambos acuerdos y sembr fundadas incertidumbres sobre las perspectivas del pretendido proceso de profundizacin de la integracin regional. La recuperacin de las economas en los ltimos tres o cuatro aos, en un contexto de fuerte crecimiento en toda la regin, le devolvi cierto dinamismo a los intercambios intrazona, modificando una de las condiciones que dificultaban el avance de las respectivas agendas integracionistas. Sin embargo, la mejora de la situacin econmica y comercial no ha sido suficiente para relanzar la marcha institucional; por el contrario, con rasgos diferentes, ambos procesos atraviesan por una coyuntura crtica. La CAN presenta signos de disolucin y el Mercosur transita por un fuerte debate interno sobre su diseo estratgico. Con influencia y peso especfico diverso, se combinan tres factores en la explicacin de la conflictiva situacin actual en ambos esquemas. Probablemente el ms importante sea la insatisfaccin acumulada sobre su trayectoria de largo plazo: los beneficios potenciales de la integracin aparecen slo muy morosamente y su distribucin ha sido desigual; ms an, las asimetras existentes entre los socios han tendido a acentuarse. Un segundo factor es el cuestionamiento al paradigma de desarrollo predominante en la dcada pasada: las reformas pro mercado, que informaron tambin el diseo y la gestin de los programas regionales, no produjeron la trayectoria de competitividad esperada por sus ejecutores; en este contexto, la racionalidad de la integracin es objeto de debate. El tercer factor es el pronunciado bilateralismo de Estados Unidos actor clave en la regin- y Europa, que contrasta con la coyuntura de impasse en el plano multilateral y la propia situacin de estancamiento de los procesos regionales en Sudamrica; esta presin ha comenzado a sumar efectos disruptivos sobre la CAN muy marcadamente- y sobre el Mercosur. Muy sintticamente, puede afirmarse que lo que est en crisis es la posibilidad misma de constituir uniones aduaneras en esta parte del continente. En este documento, se analiza la situacin actual de ambos esquemas de integracin, enfatizando la consideracin de los problemas de diseo y de coordinacin de polticas que han 5
perjudicado el alcance de los beneficios esperados, al tiempo que acentuaron los costos del ajuste estructural implcito; en funcin de estos antecedentes, se discuten las perspectivas abiertas por el nuevo escenario. Las dos primeras secciones tratan la evolucin histrica y reciente del Mercosur y la CAN, respectivamente, considerando las dimensiones de comercio, inversin y complementacin productiva. En la tercera seccin se analizan, precisamente, las limitaciones encontradas por el proceso de diversificacin y complementacin regional, revisando particularmente el caso del Mercosur y sealando algunos rasgos equivalentes o similares que se han presentado en el esquema andino. En la cuarta seccin se examinan los probables efectos de las negociaciones bilaterales y algunas nuevas iniciativas que, al menos por el momento, son ms representativas de esfuerzos de cooperacin en rubros especficos que de un rediseo estratgico claro; complementariamente, se sugieren algunas lneas de accin para revitalizar los intentos de una integracin profunda. La nota final, ms all de la conviccin sobre la necesidad de retomar este ltimo camino, refleja el escepticismo sobre su factibilidad poltica.
I. El mercado comn del sur
1. Evolucin histrica y comercial reciente del Mercosur

Desde principios de los aos noventa, en el marco de reformas comerciales que instalaron condiciones de economa abierta, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay experimentaron un fuerte crecimiento de su comercio exterior; entre 1991 y 2006, las exportaciones totales de los cuatro pases, tomados en conjunto, se incrementaron en un 313,4%, mientras que sus importaciones lo hicieron en un 309%. La contempornea constitucin del Mercosur1 y la implementacin de un rpido programa de desgravacin arancelaria entre los socios del esquema contribuyeron a facilitar y consolidar ese desempeo; de hecho, los inicios del proceso de integracin trajeron consigo un incremento del comercio entre los pases del bloque superior al registrado con terceros. De esta forma, los intercambios intra Mercosur fueron ganando sostenidamente participacin en los totales comerciados por los pases miembros. El perodo comprendido entre los aos 1991 y 1998 concentra la primera gran expansin del comercio entre los socios. En este lapso, las exportaciones intra-bloque crecieron a un promedio anual de 22,6%, casi cuadruplicando el ritmo de incremento de las ventas hacia otros mercados, que fue del 6%. Por su parte, las importaciones entre los socios del bloque se expandieron a razn del 20,6% anual, en promedio, superando tambin, aunque con mucho menor margen, al crecimiento de los abastecimientos con origen en extrazona, que fue del 16,5% promedio. Como resultado de estos diferentes dinamismos relativos, la interdependencia comercial entre los socios pas del 11,1% en 1991 al mximo histrico de 25% registrado en 1998. Por el lado de las importaciones, la participacin del comercio intra Mercosur en el total de compras externas de los socios se increment en el mismo perodo de 18,8% a 23%. Puede decirse que, en un perodo en el que los pases del Mercosur acumularon dficit comerciales importantes con el resto del mundo, la dinmica del mercado regional facilit el surgimiento de una corriente exportadora que tuvo efectos relativamente compensatorios.
En marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asuncin, acordando la conformacin del Mercado Comn del Sur. En ese mismo acto se estableci un programa de desgravacin arancelaria para el comercio interno y se comprometi la puesta en funcionamiento de un arancel externo comn a partir de enero de 1995.
Qued dicho que la evolucin del comercio intra y extra bloque refleja, esencialmente, el ritmo y los volmenes de las transacciones que tienen a Argentina o Brasil como protagonistas; ambos, en conjunto, suman a lo largo de este perodo ms del 90% de las exportaciones. Ahora bien, no todos los socios sacaron igual partido de la ampliacin y crecimiento del mercado regional en este perodo; si bien es cierto que los cuatro pases incrementaron sus exportaciones regionales, slo Argentina gan participacin relativa, pasando de contribuir con el 38,7% de las ventas intra-bloque en 1991 a superar el 46% en 1998. Los otros tres pases perdieron participacin en las exportaciones al mercado regional, siendo esta tendencia particularmente marcada para Uruguay y Paraguay, las dos economas ms pequeas, que vieron reducirse su ponderacin relativa a menos de la mitad de los guarismos iniciales. Por otra parte, Argentina y Brasil tambin ampliaron su participacin como socios compradores, aunque lo hicieron en fases distintas: Argentina tendi a absorber ms importaciones originadas en sus socios hasta 1994 y Brasil pas a ser la locomotora del esquema desde 1995. Los ciclos econmicos internos de las economas ms grandes impusieron as su sello a la evolucin del mercado regional. Hacia 1998, el Mercosur era considerado el caso ms exitoso del nuevo regionalismo abierto; si bien subsistan algunas crticas sobre el nivel arancelario de los segmentos ms protegidos (ms de 30% para automotores y algunos bienes de capital), se reconoca que el promedio arancelario (menos de 13%) era moderadamente bajo y, sobretodo, muy inferior al vigente en los pases miembros slo diez aos atrs. Adems, aquella evaluacin se fundaba, principalmente, sobre el notable desempeo comercial externo y sobre la muy dinmica evolucin de los intercambios intrazona. Sin embargo, hacia finales de la dcada de los noventa, un conjunto de factores, entre los que destacan particularmente la volatilidad cambiaria de las principales economas del bloque y las crisis recesivas que afectaron a la regin hasta 2003, impact negativamente sobre los flujos comerciales de los socios, reduciendo la interdependencia comercial previamente alcanzada. A partir de 1999 y hasta 2002, las exportaciones destinadas al mercado comn cayeron cerca de un 33% (a razn de 8,1% cada ao). Por el contrario, las exportaciones de los pases del Mercosur al resto del mundo se expandieron en el mismo perodo a una tasa anual promedio de 6,8%, para sumar una variacin positiva total de 34,6%; como resultado de estas tendencias contrarias, en esos tres aos la participacin relativa de las ventas intrazona en las exportaciones totales del bloque se desplom hasta registrar un 11,4% en 2002, slo tres dcimas por encima del nivel de 1991.
GRFICO 1 EXPORTACIONES DEL MERCOSUR 1991-2006 (Millones de dlares FOB)
200 000 180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
Extrabloque
Intrabloque
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economa Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI.
Del lado de las importaciones, en cambio, el movimiento fue homogneo: tanto las compras a intrazona como las realizadas al resto del mundo declinaron abruptamente. Entre 1999 y 2002, las importaciones totales del bloque cayeron casi 30%; ciertamente, fue mayor el descenso de las importaciones de intrazona, 13,8% de variacin anual negativa en promedio, frente a una tasa de -8,1% registrada para las importaciones provenientes del resto del mundo. La crisis recesiva predominante en el mercado regional, compartida por los cuatro pases aunque con las expresiones ms extremas en Argentina y Uruguay, explica el tipo de ajuste observado en el comercio exterior. A partir de la maxidevaluacin brasilea de principios de 1999 y de la evidencia de los desequilibrios acumulados en Argentina en el marco de su rgido rgimen monetario y su alto nivel de endeudamiento, el Mercosur ingres en una espiral de volatilidad cambiaria y, principalmente, de cada de los niveles de actividad y demanda interna. Las importaciones cayeron como consecuencia, fundamentalmente, del ajuste recesivo, mientras las exportaciones hacia fuera de la regin mantuvieron su dinamismo, en parte, por haber mejorado su competitividad-precio, pero tambin, en gran parte, por un comportamiento contracclico. En este contexto, el mercado regional dej de funcionar como un vector dinmico del crecimiento de los socios para transformarse en un escenario de fuertes controversias comerciales y de progresivo incumplimiento de la normativa comunitaria. Las economas del Mercosur gestionaron la crisis a partir de un realineamiento cambiario importante, la generacin de supervit fiscal permanente y la reduccin del peso de los servicios financieros sobre sus flujos externos. A partir de la mayor consistencia de este cuadro macroeconmico interno, favorecidos por la situacin de altos precios internacionales para varios de sus principales productos de exportacin, y contando con amplios mrgenes de capacidad instalada ociosa, los cuatro pases han venido protagonizando desde 2003 un proceso de recuperacin que, en espejo de la situacin previa, tiene a Argentina como el caso ms extremo. En estas condiciones, el mercado regional ha vuelto a recuperar cierto dinamismo, aunque con un comportamiento bastante diferente al de su anterior etapa de auge en los noventa.
GRFICO 2 IMPORTACIONES DEL MERCOSUR 1991-2006 (Millones de dlares CIF)
140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
Extrabloque
Intrabloque
Entre 2003 y 2006, las exportaciones totales originadas en los pases del bloque crecieron a tasas inditas para la regin, del orden de un 22% de promedio anual; no slo los buenos precios internacionales explican esta trayectoria, tambin la emergencia de nuevos y muy dinmicos mercados, saltos de productividad considerables en algunos sectores productivos internos y, por supuesto, las mejoras de competitividad generadas por la poltica cambiaria. Esta fase expansiva del sector externo del bloque ha sido, nuevamente, acompaada por un comportamiento relativamente ms dinmico de las transacciones intrazona; las exportaciones entre los pases del Mercosur se incrementaron a razn de 26,1% anual en este perodo, por lo que la participacin de las ventas intrazona ha alcanzado a representar el 13,5% del total en 2006. Es evidente que, en la presente fase, las exportaciones, en general, estn jugando un rol dinamizador del crecimiento agregado de estas economas; el mercado regional ha vuelto a ser parte de este vector de arrastre, pero sin asumir el protagonismo central y casi excluyente que tuvo en la dcada pasada. La recuperacin de la demanda interna ha estimulado el crecimiento de las importaciones; luego de sostener un crecimiento anual promedio algo superior al 22%, las compras externas de los pases del Mercosur considerados en conjunto ya casi duplican en el 2006 los volmenes del crtico 2002 y son casi un 30% ms elevadas que las registradas en el pico del nivel de actividad de los noventa, previo a la crisis. Es evidente que el realineamiento cambiario no tuvo, en general, un efecto desalentador de las importaciones, aunque quizs s, para algunos pases del bloque, algn impacto sobre la composicin de sus proveedores. Hay que sealar que las importaciones de intrazona se expandieron en este perodo a una tasa media anual del 28%, bastante ms elevada que la registrada por las compras realizadas a otros destinos, cuyo rango fue de 19,6% en promedio. De modo tal que la participacin relativa de las importaciones provenientes del Mercosur se ha recuperado rpidamente y ya ha alcanzando en 2006 el 22,7% del total.
GRFICO 3 PARTICIPACIN DE LOS SOCIOS EN LAS EXPORTACIONES INTRACOMUNITARIO (En porcentaje)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1991-1998 Argentina 1999-2002 Brasil Paraguay Uruguay 2003-2006
41,74 49,82 39,34 47,25 40,70 51,68 7,58 3,43 5,98 3,50 4,29 4,69
La novedad ms importante dentro de este escenario de recuperacin del comercio est en el desempeo de Brasil sobre el mercado regional vis--vis sus socios Mercosur. Tras la crisis, la 10
economa brasilea se ha transformado en el principal exportador dentro del bloque, totalizando en 2006 un 54% de las ventas que se realizan dentro del mercado ampliado. Paraguay y Uruguay no han dejado de ver declinar su participacin relativa, tal como en la dcada anterior, en tanto que Argentina, antes el mayor beneficiario del crecimiento del mercado regional, ha disminuido su share en varios puntos porcentuales. En otros trminos, Brasil parece haber salido de la crisis con mayor capacidad competitiva que sus socios regionales; si se considera que, en los ltimos tres aos, la moneda brasilea ha tenido un proceso de apreciacin relativa en relacin con las restantes del Mercosur, particularmente frente el peso argentino, hay que concluir que sus ganancias de competitividad deben responder ms a razones de tipo estructural o microeconmico. La otra cara de esta situacin est en el efecto de absorcin que cada uno de los pases del Mercosur supone para sus socios regionales. Los tres pases de menor talla han aumentado su participacin relativa en las compras intrazona, mientras que Brasil sin dejar de ser un destino voluminoso- contina perdiendo importancia relativa como mercado para los productos de la regin. Esta situacin se ha hecho ms manifiesta para el caso de Argentina, que en el 2006 absorbe ya el 46,3% de todas las importaciones intra-bloque; Paraguay acusa tambin registros en alza y Uruguay ha estabilizado su ponderacin como comprador en el orden del 8%. Est claro que el Mercosur es un esquema de integracin regional con marcadas diferencias de tamao en las economas que forman parte; Brasil tiene una talla econmica que multiplica, aproximadamente, por 5, 50 y 100 veces a la de Argentina, Uruguay y Paraguay, respectivamente. En estas condiciones, si la economa lder no funciona como locomotora del conjunto y, en cambio, acumula mayores partes del mercado regional, lo ms probable es que se generen fuertes resistencias al proceso. Las quejas actuales de las dos economas ms pequeas por la ausencia de consideracin de las asimetras estructurales y los reclamos argentinos por las medidas promocionales brasileas resultan una expresin de estas tensiones.
GRFICO 4 PARTICIPACIN DE LOS SOCIOS EN LAS IMPORTACIONES INTRACOMUNITARIAS (En porcentaje)
100 10,02 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1991-1998 1999-2002 2003-2006 38,65 37,46 46,52 42,31 47,68 37,12 9,03 9,14 5,72 8,00 8,37
Argentina
Brasil
Paraguay
Uruguay
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2. El patrn de comercio y el impacto de las inversiones

La participacin de las exportaciones intra Mercosur en el total de sus ventas externas muestra un comportamiento inestable a lo largo del perodo. Tras una gran expansin en el perodo 19911998, en el que se alcanza a superar una ponderacin del 25%, las ventas entre los socios se desploman, regresando en 2002 al nivel inicial apenas superior al 10%. En gran medida, esta tendencia es resultado del descenso de la absorcin por parte de Brasil, pero hay tambin una contribucin proporcional de las situaciones recesivas en los otros tres pases. Al igual que en el caso de la Comunidad Andina, los socios del Mercosur ven declinar en forma ms abrupta las importaciones provenientes del mercado ampliado que las de proveedores extrazona situacin que podra estar reflejando no slo la distinta elasticidad ingreso de los productos provistos por los socios, respecto de aquellos adquiridos fuera de la regin, sino tambin la incapacidad del proceso de integracin de sustituir importaciones de carcter vital para el desarrollo de las economas del bloque.
GRFICO 5 PARTICIPACIN DE LAS EXPORTACIONES Y LAS IMPORTACIONES INTRA-BLOQUE EN EL COMERCIO TOTAL, 1991-2006
30 25 20 15 10 5 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
Exportaciones
Importaciones
Hacia 2003, superada la peor etapa de la crisis, las exportaciones con destino al Mercosur comienzan a recuperarse, aunque estn lejos no slo de igualar los mejores registros de la dcada del noventa, sino tambin de exhibir un dinamismo comparable. El desempeo exportador de los pases del Mercosur en los ltimos aos que muestra saltos significativos- se sustenta principalmente en la relacin con terceros mercados. La participacin de las importaciones intrabloque refleja, en cambio, un menor grado de fluctuacin; en lneas generales, su evolucin, al igual que la de las importaciones originadas en el resto del mundo, acompaa al ciclo econmico de los pases miembros. Cabe recordar que, en virtud de los tamaos relativos de estas economas, estas tendencias agregadas resultan, fundamentalmente, del comportamiento de los flujos comerciales correspondientes a Argentina y Brasil.
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2.1 El perfil de especializacin y los procesos de reestructuracin intra-firma

La mayor interdependencia generada entre las economas del Mercosur no se circunscribi al plano comercial, sino que fue acompaada por algunas tendencias de especializacin y complementacin inter e intra-sectoriales, movimientos de relocalizacin de actividades existentes y la instalacin de nuevas, con ritmo diverso a nivel sectorial. Esta evolucin se tradujo en el aumento de las corrientes de inversin asociadas al mercado ampliado principalmente, en las etapas de auge econmico-, en algunos procesos de reestructuracin a nivel sectorial y en la consideracin de la variable Mercosur como un elemento decisivo en la definicin de la estrategia microeconmica de las firmas. Al mismo tiempo, estos movimientos tendieron a subrayar un perfil de especializacin dual en los pases miembros con la excepcin de Paraguay por su economa escasamente diversificada-, en el que el mercado regional cumple un papel preponderante en las tendencias de internacionalizacin del sector manufacturero. La composicin de las exportaciones regionales muestra diferentes sesgos relativos de especializacin, segn los mercados de destino. Por ejemplo, entre las ventas argentinas al resto del mundo, predominan ampliamente las exportaciones de base agraria, sean materias primas o manufacturados derivados; en la pauta exportadora al Mercosur (y a Brasil), en cambio, fue creciendo paulatinamente un componente de manufacturas de origen industrial. En el caso brasileo, se reproduce una tendencia relativamente similar: la fuerte participacin relativa que sobre sus ventas al Mercosur (y a la Argentina, en particular) tienen los productos industrializados de mayor grado de elaboracin contrasta con la importante ponderacin de los productos bsicos y semi-manufacturados entre sus exportaciones al resto del mundo. El anlisis del contenido factorial y tecnolgico de las exportaciones regionales lleva a observaciones similares. En ambos pases, el perfil de especializacin en relacin al mercado mundial se afirma en industrias basadas en recursos agrcolas y trabajo intensivas, con un predominio casi exclusivo de actividades de baja y media-baja tecnologa para el caso argentino, y en industrias basadas en recursos agrcolas, intensivas en economas de escala y en trabajo, con una participacin menos concentrada en actividades de baja, media-baja y media-alta intensidad tecnolgica para el caso brasileo. El perfil de exportaciones hacia el Mercosur, en cambio, tiene un mayor componente de industrias intensivas en escala y de proveedores especializados (intensivas en mano de obra calificada), con una ponderacin mayor de las actividades de mediaalta y media-baja tecnologa tanto para Argentina como para Brasil. Estas tendencias del comercio revelan la maduracin de algunos emprendimientos industriales asociados a la lgica del mercado ampliado. En el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, las ramas manufactureras en las que se registran flujos de comercio administrado y de tipo intra-firma lideraron el proceso de emergencia de nuevas exportaciones. Los ndices ms altos de comercio intraindustrial se registran en los sectores de material de transporte (casi exclusivamente, vehculos automotores y sus partes) y qumicos; se presentan tambin flujos considerables en las ramas de neumticos, material fotogrfico, aluminio, papel y cartn y algunos segmentos del complejo textil. Es probable que, en estos casos, la acumulacin de ganancias de eficiencia derivadas de la mayor especializacin y aprovechamiento de las economas de escala haya esterilizado el efecto de desvo de comercio asociado a la vigencia de las preferencias arancelarias. Una parte importante del aumento del comercio intraindustrial en el Mercosur se explica por la emergencia de una lgica de especializacin y complementacin productiva que, en el caso de empresas transnacionales (ET), es parte de un proceso de reestructuracin intra-firma. Los flujos de IED se multiplicaron a lo largo de los aos noventa, ms tempranamente en Argentina y luego en Brasil. Si bien en ambos pases el proceso de privatizaciones de empresas y servicios 13
pblicos ha sido un importante factor de atraccin de las nuevas corrientes, las inversiones externas en el sector manufacturero y de servicios privados no han sido menores. En Argentina, estos sectores lideraron la IED desde mediados de esa dcada y en Brasil compartieron el dinamismo con un programa de privatizaciones ms tardo. A diferencia de la estrategia de segmentacin de mercados predominante en la IED asociada a las anteriores condiciones de economa cerrada, estas nuevas inversiones tendieron a aprovechar las condiciones del mercado ampliado regional y, en consecuencia, produjeron una mayor integracin entre las filiales localizadas en distintos pases socios. En otros trminos, la consolidacin del Mercosur redefini las ventajas de localizacin para las ET y se constituy en uno de los principales factores de atraccin. Ahora bien, los nuevos flujos de IED se concentraron en un grupo acotado de sectores especficos. Dentro de la industria manufacturera, las ramas que han recibido la mayor proporcin son las industrias de bienes intermedios privatizadas (siderurgia y petroqumica), los sectores tradicionales basados en ventajas naturales (commodities y semimanufacturas de base primaria), las manufacturas de productos diferenciados de consumo masivo (alimentos, cosmtica y limpieza) -que adoptan una estructura de bienes regionales- y el complejo automotriz, para el que el Mercosur devino uno de los principales mercados y centros regionales de produccin emergentes. En el caso del Mercosur, la mayor articulacin regional de las filiales de ET (especialmente en las ltimas dos categoras) no ha sido acompaada de la localizacin de actividades de innovacin o de gestin estratgica ni de funciones de world product mandate, por lo que importantes y potenciales externalidades positivas tericamente asociadas a la nueva fase de IED continan ausentes.
2.2 Las dificultades del proceso de complementacin productiva

Formalmente, el Mercosur est definido como una unin aduanera (Acuerdos de Ouro Preto, diciembre de 1994), lo que supone el libre comercio intra-zona y una poltica comercial externa comn. Este status normativo no ha sido an plenamente alcanzado: por un lado, subsisten excepciones tanto al arancel cero intra-zona, como al arancel externo comn (AEC)- cuyos plazos originales todava no han caducado o han sido prorrogados; por otro, ha habido menores avances a los esperados en el proceso de armonizacin aduanera y tcnica; y, por ltimo, se han introducido principalmente desde fines de la dcada de los noventa, de un modo consensuado o unilateralmente, nuevos tratamientos excepcionales que vulneran aquellos principios. En sntesis, en la actualidad, el Mercosur funciona como un rea de Libre Comercio muy imperfecta. Despus de ms de quince aos de funcionamiento, la construccin del Mercosur sigue enmarcada en una ya vieja polmica sobre la rationale de la integracin econmica: se trata de una va de trnsito para facilitar o acelerar la liberalizacin unilateral y la aparicin de los efectos que de sta se esperan, o bien de un espacio de creacin de ventajas dinmicas y nuevas capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por la certidumbre de recprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promocin? Tericamente, los beneficios esperados de la integracin dentro de un esquema de unin aduanera suponen la generacin y diversificacin de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, en el marco de estrategias de especializacin y complementacin productiva e intercambios de tipo intra-industrial, con ventajas potenciales en trminos de desarrollo tecnolgico, calificacin de recursos y elevacin de los ingresos reales. Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por la existencia de ventajas comparativas complementarias, regmenes especiales temporarios (y de poca densidad de eslabonamientos) o estrategias especficas en algunos sectores con predominio de las empresas transnacionales; los procesos tericamente ms virtuosos se han concentrado en pocos actores y el comercio intra-industrial del Mercosur es, esencialmente, un comercio intra-firma. En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa y ventajosamente 14
aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el punto de partida, estaban en mejor posicin para organizar sus estructuras corporativas de acuerdo con la situacin de libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especializacin regional, los beneficios potenciales de la complementacin intraindustrial se han distribuido de modo desigual y ms bien en trminos regresivos. El caso de la poltica y la industria automotriz Desde finales de los aos cincuenta, varias de las principales empresas internacionales del sector automotriz desarrollaron en Argentina y Brasil produccin propia; durante dcadas, la industria instalada en cada uno de estos pases se caracteriz por un marcado rezago en la tecnologa de producto, por su alto grado de integracin productiva a nivel nacional y por abastecer exclusivamente el respectivo mercado interno. En los noventa, en cambio, el Mercosur se constituy en un centro regional de produccin automotriz, con una capacidad instalada superior a los 3 millones de vehculos por ao, estndares tecnolgicos internacionales y una creciente integracin productiva entre ambas localizaciones. Las polticas sectoriales adoptadas con simultaneidad en Argentina y Brasil y el avance general del proceso de integracin econmica regional fueron decisivos para la reorganizacin de la produccin local y la atraccin de nuevas inversiones. Durante los noventa, se modific la concepcin de la poltica industrial en ambos pases y se privilegi la utilizacin de instrumentos de carcter horizontal por sobre los sectoriales; sin embargo, la poltica hacia el sector automotriz constituy una excepcin importante dentro de esta tendencia. Argentina y Brasil redefinieron y mantuvieron mecanismos promocionales muy activos y potentes y, a la vez, fueron compatibilizando progresivamente sus respectivos regmenes sectoriales. A travs de estas normativas, ambos pases alcanzaron una rpida modernizacin de la industria automotriz; la contrapartida estuvo dada por la presin negativa sobre sus cuentas externas derivada de los cambios en la modalidad de internacionalizacin del sector. Con el nuevo marco normativo, la estrategia de modernizacin y de bsqueda de eficiencia desarrollada por las firmas terminales redund en dficit externos y en fragilidad de los encadenamientos productivos locales. Los instrumentos principales del acuerdo automotriz del Mercosur fueron: a) un nivel de proteccin elevado para los vehculos (arancel de 35%, el ms alto del bloque); b) un menor nivel de proteccin, en promedio, para las autopartes y los componentes; c) un requisito de integracin de partes regionales del 60% (equivalente a la regla de origen Mercosur); y d) un programa de comercio administrado entre Argentina y Brasil, cuyo coeficiente de compensacin fue modificndose sucesivamente, por lo general, en funcin de necesidades coyunturales. La industria terminal pas a desenvolverse en un marco de elevada proteccin efectiva y de mayor integracin de componentes importados; a la vez, se promovi un proceso de modernizacin de la tecnologa de producto, de especializacin, de ganancia de escala productiva y de desverticalizacin. En Argentina, entre 1991 y 2000, la inversin fue especficamente promovida transfiriendo a las automotrices ya instaladas el negocio de la importacin de vehculos no producidos en la regin, exceptundolas del pago de los aranceles respectivos. En Brasil, en una primera etapa, se estableci un rgimen impositivo especial para la produccin en gran escala de un vehculo de bajo precio; a partir de 1995, esta normativa fue reemplazada por un rgimen de lneas similares al argentino. La homologacin por parte del Mercosur de estos regmenes sectoriales similares y la confirmacin de una regla de comercio entre ambos pases instalaron un poderoso incentivo para la reestructuracin de la industria; este escenario se potenci con las perspectivas de crecimiento de la demanda regional a partir del xito del programa de estabilizacin en Brasil en 1994 y la temprana recuperacin en Argentina post efecto tequila. Esta nueva fase permiti consolidar
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una plataforma de produccin regional afianzada en la redefinicin de las estrategias de inversin de las empresas transnacionales. Los proyectos de inversin se orientaron a la instalacin de plantas cercanas al state of the art para la produccin de modelos con poco rezago en relacin con los principales centros de consumo, en una lgica de especializacin y complementacin intraregional que exigi a cada firma la disponibilidad de capacidad de produccin en ambos pases. En cualquier caso, e independientemente de la escala instalada, la estrategia implic la concentracin de la produccin en un conjunto relativamente reducido de modelos compactos o utilitarios y la importacin de extrazona del resto de los modelos. La productividad sectorial tuvo un salto muy importante, a favor del mayor aprovechamiento de escala por modelo producido y de la implantacin de nuevas tcnicas organizacionales en la produccin y los departamentos administrativos. Los cambios en la tecnologa de producto y en la lgica de produccin de las terminales automotrices redefinieron tambin los estndares de produccin en el sector autopartista. Por un lado, en algunos casos se modific el producto mismo, tendiendo a desarrollarse como subconjuntos. Por otro, en general, aumentaron fuertemente las exigencias de calidad, escala, costos y plazos de entrega. Las firmas autopartistas que ya eran proveedoras de las automotrices a escala internacional tuvieron algunas ventajas decisivas sobre los fabricantes locales; las terminales optaron por abastecerse con proveedores globales, desarrollar joint ventures con firmas internacionales o priorizar autopartistas locales que producan bajo alguna licencia internacional. Este factor explica en gran medida el ingreso de nueva IED al sector autopartista en Argentina y Brasil, en muchos casos a travs de un proceso deliberado de importacin de proveedores por parte de las montadoras. Este cuadro limit las posibilidades de desarrollo tecnolgico y la misma sobrevivencia de los proveedores locales, ms an cuando, excepcin hecha de los requisitos de contenido regional, los respectivos regmenes nacionales no incorporaron instrumentos eficaces para el desarrollo de proveedores regionales. Qued dicho que los regmenes promocionales vigentes establecieron condiciones de apertura a las importaciones fuertemente administradas y cedieron a las terminales -va aranceles diferenciales e instrumentos de compensacin de comercio- el control efectivo de ese proceso. De este modo, en ambos pases ms del 80% de las importaciones desde extra-zona result efectuado por las propias filiales radicadas. A su vez, el comercio intra-firma dentro del Mercosur se volvi particularmente intenso, en funcin de la estrategia predominante de divisin regional del trabajo. Cabe sealar que el complejo automotriz ha sido el principal generador de comercio de tipo intra-industrial en el Mercosur y que el intercambio de vehculos terminados flujos casi exclusivamente intra-firma- ha constituido, a su vez, su componente mayoritario. El comercio de autopartes, en cambio, ha sido dominado cuantitativamente por las importaciones y abastecimientos desde extra-zona; en el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, por su parte, ha predominado un patrn de tipo vertical, concentrndose la exportacin de partes tecnolgicamente ms complejas en la industria brasilea. Las transferencias fiscales implcitas al sector de las empresas terminales en el rgimen automotriz fueron elevadas, redundantes y generadoras de rentas extraordinarias. El derrame de beneficios hacia el resto de la estructura productiva fue sumamente pobre: no se registr un adecuado proceso de desarrollo de proveedores, se desmantelaron planteles locales de desarrollo y adaptacin de partes y productos y, como resultado, se perdieron capacidades previamente desarrolladas, debilitando la trama productiva local y el proceso de aprendizaje tecnolgico. En este sentido, los costos incurridos resultan desproporcionados frente a los beneficios obtenidos y la poltica automotriz regional fue desarrollada en un contexto institucional que favoreci asimetras en la evolucin y distribucin de costos y beneficios. No se institucionaliz un espacio de competencia entre las firmas terminales por el acceso a los incentivos, no se coordin una poltica efectiva para desarrollar armnicamente todas las etapas del complejo, ni se establecieron resguardos sobre las condiciones de desempeo de los recursos humanos involucrados.
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2.3 La reversin del saldo en el comercio argentino-brasileo

La conformacin del Mercosur contribuy a un fuerte incremento del comercio entre los dos principales socios del bloque y desde 1994 la relacin bilateral se caracteriz por la acumulacin de saldos comerciales a favor de Argentina. La crisis cambiaria brasilea de 1999 y la contempornea recesin y posterior colapso econmico en Argentina llevaron a una fuerte cada del intercambio comercial; de todas maneras, el signo del saldo bilateral se mantuvo sin alteraciones hasta 2003. Desde entonces, junto con la importante recuperacin del intercambio entre los dos pases, los resultados del comercio pasaron a ser positivos para Brasil; esta tendencia ha sido acompaada por una prdida de participacin de los envos argentinos en el total de importaciones brasileas y, en cambio, por un aumento sostenido de la participacin de las ventas brasileas en el conjunto de las compras externas de Argentina. La consolidacin de este sesgo en los intercambios con el bloque regional ha instalado cierta preocupacin en Argentina sobre los efectos y las perspectivas del proceso de integracin y, ms en general, sobre el posicionamiento competitivo del aparato productivo domstico vis--vis su principal socio en la regin.
GRFICO 6 SALDO COMERCIAL ENTRE LA ARGENTINA Y BRASIL 1995-2005
3 000 000 2 000 000 1 000 000 0 1995 -1 000 000 -2 000 000 -3 000 000 -4 000 000 -5 000 000
Devaluacin argentina
Fase del superavit argentino
12 000 000
10 000 000
Devaluacin brasilea Punto de inflexin en el saldo comercial
8 000 000 2005 6 000 000
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
4 000 000
2 000 000
Saldo comercial de la relacin Argentina-Brasil Exportaciones a Brasil en miles de dlares FOB Importaciones de Brasil, en miles de dlares CIF
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Indec e IBGE.
Con independencia del ajuste provocado en los precios relativos por la devaluacin de enero de 2002, y una vez lanzado el proceso de reactivacin de los niveles de demanda y actividad interna, las importaciones argentinas tambin se expandieron a un ritmo elevado y sostenido, superando hacia el 2006 los niveles mximos de la dcada anterior. Brasil es por lejos el principal origen de estos despachos y su participacin se ha incrementado hasta explicar ms del 40% de los totales. Emergen dos posibles factores explicativos de esta tendencia, uno de origen micro y otro de origen macroeconmico. El primero alude al crecimiento de la competitividad de la produccin brasilea en los ltimos aos afirmada por la potencia 17
promocional de algunos mecanismos vigentes-, evidenciada por el fuerte dinamismo de sus exportaciones en general; el segundo recuerda que el ajuste cambiario en Argentina ha sido comparativamente menor en relacin con la moneda brasilea que frente a los otros socios comerciales. Complementariamente, debe sealarse la probable influencia de una redefinicin de las estrategias de aprovisionamiento de las empresas transnacionales en la regin, sesgando a favor de las filiales instaladas en Brasil. Por otra parte, llama la atencin que, conservando el acceso preferencial en virtud de los acuerdos del Mercosur, la Argentina pierda relativamente terreno frente a otros proveedores internacionales en el mercado brasileo, siendo que las importaciones han venido creciendo sostenidamente. Las explicaciones para este fenmeno son relativamente similares a las consideradas en el caso del flujo inverso: por un lado, si bien la competitividad-precio de la economa argentina ha mejorado sustantivamente con la devaluacin de su moneda, este efecto ha sido comparativamente menor frente Brasil; por otro, Argentina estara perdiendo competitividad genuina en relacin con otros pases proveedores y este efecto sera ms pronunciado en la canasta de exportaciones al mercado brasileo. Precisamente, se han venido produciendo en los ltimos dos aos algunas modificaciones en la composicin de las exportaciones argentinas a Brasil. En primer lugar, se observa una cada en las ventas de combustibles, rubro en que Argentina ha sido relativamente desplazada, principalmente, por Bolivia y Nigeria. Tambin las exportaciones de productos primarios y de manufacturas de base agropecuaria dirigidas al mercado brasileo han crecido menos que las despachadas a otros destinos. En cambio, y en particular a partir de 2005, las exportaciones de las manufacturas de origen industrial (MOI) recuperaron el dinamismo que evidenciaron ya en la segunda mitad de los noventa; sin embargo, este dinamismo dista mucho de ser generalizado y, an ms que en ese perodo de referencia, se explica fundamentalmente por el desempeo de la rama automotriz, a favor del rgimen especial que la regula a nivel regional. En la mayora de las MOI restantes, el desempeo de las exportaciones argentinas hacia Brasil ha sido comparativamente ms dbil. Est claro que, en cualquier proceso de integracin, uno o ms socios presentarn saldos bilaterales deficitarios; esta situacin debera ser menos conflictiva si, como sucede actualmente en el caso argentino, los protagonistas registran una balanza comercial global favorable. Que esta circunstancia despierte preocupacin en Argentina no debe, sin embargo, confundirse con una mera visin mercantilista; la inquietud est ms bien relacionada con consideraciones acerca del problema de las asimetras en el bloque, de su reproduccin a mediano y largo plazo y, en consecuencia, con la perspectiva de la distribucin de los beneficios esperados de la integracin regional. La consolidacin de Brasil como el socio superavitario del bloque es un indicador de que los incentivos de escala no han operado en el sentido tericamente esperado y que, en consecuencia, los productores de los pases de menor dimensin relativa no han accedido en igual medida a los beneficios potenciales del aumento en el tamao del mercado. Estas consideraciones y algunos conflictos sectoriales vinculados a rpidos y fuertes aumentos de importaciones en diversas coyunturas, llevaron a los gobiernos de Argentina y Brasil a acordar en febrero del 2006 la creacin de los denominados Mecanismos de Adaptacin Competitiva (MAC). Este instrumento posibilita la aplicacin de medidas de proteccin arancelaria temporal para el comercio intrazona (por un perodo de hasta 4 aos) cuando las importaciones de algn producto aumentan sustancialmente y se evala que afectan el tejido productivo domstico. Durante el tiempo de aplicacin efectiva de la clusula del MAC, tanto el Estado como el sector privado respectivo asumen el compromiso de promover una reestructuracin competitiva del sector en cuestin. Este acuerdo firmado tiene carcter bilateral, no ha sido extendido al resto de los socios del Mercosur y no ha dado lugar todava a ningn caso de implementacin concreta. 18
En el corto plazo, las perspectivas de la relacin comercial entre Argentina y Brasil parecen depender fundamentalmente de la evolucin de algunas variables macroeconmicas. Est por verse el probable efecto de arrastre del proceso de apreciacin del real sobre la competitividad de los productos brasileos. En la misma direccin, habr que considerar los efectos potenciales de la puesta en marcha en Brasil del Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC); suponiendo que se alcanzara la meta de una tasa de crecimiento de la economa del 5%, podra esperarse cierta reduccin de los saldos exportables y un incremento mayor de las importaciones, en ambos casos favoreciendo relativamente la balanza para Argentina.
3. Algunas dinmicas novedosas

3.1 La adhesin de Venezuela al Mercosur: factor de integracin o de desestabilizacin?
La firma del Protocolo de Adhesin de la Repblica Bolivariana de Venezuela al Mercosur en julio de 2006, que consagra la incorporacin de Venezuela como nuevo socio del bloque, constituye un hecho indito para este proceso de integracin regional: se trata de la primera ampliacin desde su conformacin en 1991 que suma a un nuevo miembro pleno a la unin aduanera. Hasta entonces, las relaciones entre el Mercosur y Venezuela estaban enmarcadas en las negociaciones inter-regionales entre el bloque y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), regidas desde 2004 por el Acuerdo de Complementacin Econmica entre los estados del Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela, cuyo principal objetivo era la conformacin de un rea de libre comercio. La adhesin de Venezuela al Mercosur implica un incremento de un 13,2% en el PIB del bloque y la incorporacin de un mercado de 38 millones de habitantes. Se trata de la tercera economa de Sudamrica y del segundo exportador de la regin. Venezuela se destaca por ser uno de los principales productores mundiales de petrleo y por sus importantes reservas en materia de hidrocarburos. La importancia de la incorporacin de Venezuela sealada por estos datos contrasta, sin embargo, con la escasa magnitud relativa de sus relaciones comerciales con el bloque; sus compras a la regin no slo son muy inferiores a los principales flujos intrazona, sino que tambin representan una pequea porcin de sus importaciones totales. Al mismo tiempo, el grueso de sus exportaciones se dirige a otros mercados por fuera de la regin. El ingreso de Venezuela al Mercado Comn enfrenta, en el plano comercial, dos desafos fundamentales: la adopcin del Arancel Externo Comn (AEC) y la liberalizacin comercial respecto de los socios fundadores del Mercosur. El Protocolo de Adhesin fija en 4 aos el plazo para la adopcin del AEC y delega en el Grupo de Trabajo el establecimiento del cronograma de aplicacin. El principal problema que deber afrontar este proceso es el de convergencia entre los aranceles. Si bien algunos estudios muestran cierta paridad en los niveles medios de los aranceles, la complejidad del esquema tarifario del nuevo socio puede originar algunos conflictos en el proceso de convergencia. En el caso de la liberalizacin comercial dentro del bloque, el Protocolo de Adhesin establece un cronograma, segn el cual la Argentina y Brasil debern abrir sus economas a los productos venezolanos a partir del 1 de enero del 2010. Por su parte, Venezuela, otorgar el libre acceso a su mercado el 1 de enero de 2012 a la totalidad de los socios del Mercosur y, finalmente, Uruguay y Paraguay permitirn el libre ingreso de la produccin venezolana en sus respectivos mercados a partir de 2013. Estos plazos establecidos por el Protocolo de Adhesin suponen la anticipacin de los vencimientos para la liberalizacin previstos en los acuerdos previamente firmados entre el Mercosur y la CAN, en particular en el caso de los denominados
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productos sensibles, cuya desgravacin plena se adelantara del 2018 al 2014. Los mayores cambios entre uno y otro cronograma afectan, principalmente, a Venezuela, Paraguay y Uruguay. Cabe sealar, de todas maneras, que las actividades con mayor potencial para incrementar los flujos comerciales ya cuentan con algn grado de preferencia, por lo que no deberan sobreestimarse los beneficios esperados del adelantamiento de los plazos de liberalizacin comercial. En Venezuela se ha llamado la atencin sobre algunos de los probables efectos del proceso de liberalizacin comercial sobre su economa, habida cuenta de su menor grado de competitividad en ciertas lneas de produccin, en comparacin con los pases del Mercosur. En particular, las tendencias de dficit comercial que ha venido manteniendo con los pases del bloque del Sur ponen en duda la capacidad del tejido productivo venezolano para alcanzar los estndares necesarios en los plazos pautados. Estas preocupaciones sobre posibles perjuicios de la eliminacin de las barreras comerciales sobre la produccin venezolana se extienden a las consideraciones sobre el empleo, ya que cerca del 25% de la mano de obra ocupada en Venezuela se concentra en sectores con problemas de competitividad. La tendencia a la apreciacin del tipo de cambio real y las dificultades para trasladar sus ventajas en la elaboracin de determinados productos aguas abajo han sido indicados ltimamente en Venezuela como los principales factores negativos. Se ha sealado tambin que en aquellos sectores y productos con oportunidades potenciales para nuevas exportaciones venezolanas, en general, el nuevo socio deber competir con alguna de las dos economas ms importante del bloque. En el plano poltico, la incorporacin de Venezuela al Mercosur ha revitalizado la situacin de un conjunto caracterizado por conflictos internos y asimetras. La indita experiencia que implica la incorporacin del pas caribeo plantea un desafo institucional que, de ser superado, sin dudas puede resultar de gran valor para el crecimiento del bloque. El papel que Venezuela ocupar en la dinmica interna de las decisiones en el Mercosur es an un interrogante. Varias especulaciones se han realizado en referencia a este tema. Entre las ms destacadas se cuenta la hiptesis que ve en Venezuela un aliado estratgico de la Argentina para contrapesar el poder y la asimetra de la economa brasilea en la regin. Otras visiones destacan la posibilidad de que Venezuela acte como un potencial lder aglutinador de las economas ms pequeas del bloque, circunstancia que permitira aplacar las tendencias separatistas que han surgido en Paraguay y Uruguay. En este contexto, el principal aporte que Venezuela puede realizar al Mercosur, adems de su reconocida capacidad financiera, se encuentra en el rea energtica. La incorporacin de un nuevo socio rico en hidrocarburos, en un marco en el que los pases de la regin estn crecientemente afectados por situaciones de escasez o dficit de energa, ha abierto en la agenda del bloque la discusin sobre la factibilidad de la integracin energtica. Ha comenzado a diagramarse un conjunto de proyectos tendientes a reforzar la interdependencia energtica y propiciar la consolidacin de un anillo energtico regional. La materializacin de estos proyectos implicara la creacin de una red de abastecimiento de gas y supone el emprendimiento de grandes inversiones en infraestructura, cuyo plan de financiamiento no est an totalmente definido. El Gran Gasoducto del Sur, el Gasoducto de la Puna y el tramo Bolivia-ParaguayUruguay se cuentan entre los proyectos principales. Sin embargo, a pesar de su potencialidad, la discusin sobre la cooperacin energtica no ha venido transcurriendo por un camino sereno. El conflicto entre autonoma nacional e integracin sigue latente y las desconfianzas en la regin han puesto escollos a la diagramacin de proyectos. Es as, que ms all de los efectos positivos sobre el proceso de integracin que la colaboracin en materia energtica podra generar, el renacimiento del denominado nacionalismo energtico y la negativa de algunos pases de la regin a delegar en sus socios el control de un factor considerado estratgico han propiciado diversos conflictos.
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3.2 Las inversiones brasileas en Argentina: un nuevo eje de complementacin privado?

Desde principios de la dcada del noventa, la inversin extranjera directa (IED) originada en los pases en desarrollo ha crecido muy dinmicamente. Este proceso ha sido liderado por algunas economas asiticas emergentes y, dentro de las latinoamericanas, slo Brasil, Mxico y, en menor medida, Chile han protagonizado flujos relativamente importantes. La gran mayora de estas inversiones se ha dirigido a la propia regin y se observa un rol preponderante de los respectivos Estados detrs de este proceso de internacionalizacin activa de las firmas latinoamericanas, sea a travs de la expansin de empresas pblicas o de mecanismos de facilitacin. La Argentina se ha caracterizado, en este perodo considerado, por reducidas corrientes de IED de sus propias empresas y, en cambio, por la recepcin de importantes flujos originados en sus socios regionales, mayormente destinados a la compra de firmas domsticas y atrados por algunos de sus activos intangibles y las tendencias de recuperacin econmica. El arribo de capitales brasileos a la Argentina debe ser entendido a partir de la coexistencia dos fenmenos: una agresiva poltica de internacionalizacin de las empresas brasileas y las oportunidades creadas para estas firmas por la crisis econmica argentina. La bsqueda de posicionamiento directo en mercados externos fue una de las respuestas de algunas de las grandes firmas brasileas, en el marco de una mayor presin competitiva dentro de sus propias fronteras a partir de las reformas de relativa apertura y liberalizacin. La escala productiva y el tamao financiero propio le proporcionaron cierta ventaja para esta estrategia, reforzada por apoyos estatales explcitos. Entre las motivaciones de los empresarios argentinos para desprenderse de sus propiedades se destacan, principalmente, los efectos negativos de la ltima crisis econmica. En particular, cabe sealar al elevado grado de endeudamiento en moneda extranjera y los problemas para cumplir con estas obligaciones despus de la devaluacin de 2002 y, en segundo lugar, los quebrantos asociados a la recesin del mercado interno desde finales de 1998 y al posterior desplome del consumo. Entre las empresas afectadas por esta constelacin de factores, cuentan los casos de Acindar (aceros no planos), Loma Negra (cemento), Quilmes (cerveza) y PECOM Energa (combustibles). Las tres primeras mantenan posiciones lderes en sus respectivos mercados, mientras que la cuarta contaba con el acceso a reservas cuantificadas de un volumen importante. Distinto es el caso del frigorfico Swift, vendido en 2005 al grupo Friboi, sin problemas financieros significativos, y favorecido por una coyuntura de fuerte expansin de la demanda y los precios internacionales. La escala puede haber sido el principal factor detrs de la estrategia de salida de sus propietarios locales, al tiempo que no aparecan otros jugadores nacionales que pudieran hacer una oferta de la envergadura de la realizada por la empresa brasilea. Desde el ngulo brasileo, los impulsos para introducirse en el mercado argentino se relacionan con la bsqueda de recursos naturales, la compra de activos estratgicos para controlar el mercado regional y las perspectivas positivas abiertas por la recuperacin del mercado interno. La compra en 2002 de PECOM Energa por parte de Petrobras le posibilit a la empresa estatal brasilea no slo aumentar considerablemente sus reservas, sino tambin integrar verticalmente el negocio petrolero en Argentina, incorporando la refinacin a sus actividades. La adquisicin de la cementera Loma Negra le permiti al grupo brasileo Camargo Correa hacerse del control del mercado domstico, en un contexto de fortsimo crecimiento del sector de la Construccin, al mismo tiempo que puede potenciar la capacidad exportadora propia de la empresa. Las compras de la cervecera Quilmes por el grupo AMV-Brahma y de la siderrgica Acindar por BelgoMineira apuntan al control estratgico del mercado regional. En ambos casos, la operacin debe ser considerada en el contexto de una estrategia global llevada adelante por una empresa transnacional, en la que una firma brasilea funciona como el brazo operativo a nivel regional.
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En cualquier caso, la potencia financiera la propia y la derivada del acceso a recursos bancarios- del grupo brasileo lo convierte en un jugador activo en este proceso y, muy probablemente, su know how para desempearse en contextos macroeconmicos voltiles e inciertos le ha dado, en la actual coyuntura argentina, una ventaja especfica sobre otros potenciales inversores. Los contenciosos pendientes con los pases y algunas empresas europeas y norteamericanas luego del cambio del rgimen macroeconmico pueden haber operado tambin contra sus expectativas de inversin en Argentina y, por lo tanto, a favor de los inversores regionales. La decisin de volcarse al mercado argentino debe ser entendida tambin en el marco de las oportunidades abiertas por el proceso de integracin en el Mercosur; en algunos casos, el acceso al mercado argentino puede revestir un carcter estratgico para el control de la regin. No debe llamar la atencin, entonces, que esta avanzada haya sido, en repetidas ocasiones, justificada en Brasil como un modo de evitar la cooptacin de posiciones de mercado por parte de los grandes jugadores internacionales; tampoco debera llamar la atencin que en Argentina sea vista en algunos mbitos como una manifestacin de las asimetras existentes en la integracin regional.
3.3 Fondos Estructurales y Foros de Competitividad: un nuevo eje de coordinacin de polticas?

Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur En julio de 2005, el Consejo del Mercado Comn (CMC) aprob la creacin del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), con el objetivo declarado de disminuir las asimetras existentes y garantizar una equitativa distribucin de los costos y beneficios de la ampliacin del mercado. Se ha previsto para el FOCEM cuotas anuales de integracin de capital durante los primeros 10 aos, a cargo de todos los socios del bloque. Los miembros plenos del Mercosur aportaran US$ 50 millones de dlares el primer ao, US$ 75 millones el segundo ao y, a partir del tercero, la suma de US$ 100 millones anuales. Los aportes al fondo tienen en cuenta las asimetras existentes en el bloque, de modo tal que el socio mayor, Brasil deber aportar el 70% de los recursos, seguido por la Argentina con el 27%, Uruguay con el 2% y Paraguay con el 1%. Los recursos sern asignados a los proyectos presentados por cada uno de los pases siguiendo el orden de prioridades establecidas en la Decisin CMC 18/05 (48% Paraguay, 32% Uruguay, 10% Argentina y 10% Brasil). De acuerdo con el presupuesto a finales del 2006, el FOCEM cuenta ya con aportes por US$ 125 millones de dlares. Deducidos los gastos operativos del fondo, se ha programado una asignacin para proyectos de US$ 9 850 664 para Brasil y Argentina, 37 350 664 para Uruguay y 57 350 664 para Paraguay. En enero de 2007, en el marco de la cumbre del Mercosur realizada en Ro de Janeiro, se aprobaron los primeros proyectos piloto que sern financiados por el FOCEM. Los proyectos previstos para Paraguay y Uruguay tienen un fuerte componente de infraestructura, pero incluyen tambin un importante programa de erradicacin de la aftosa a nivel regional, iniciativas para el desarrollo de la industria de software en Uruguay y propuestas para la creacin de un laboratorio de bioseguridad y control de alimentos en Paraguay. Los once proyectos aprobados son los siguientes: Solucin del dficit habitacional de Paraguay: El Denominado "Mercosur Rga", apunta a contrarrestar las escasas inversiones en materia de construccin de viviendas en Paraguay. El programa va a ser ejecutado por el Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi) con recursos por 7,5 millones de dlares. Programa de apoyo integral de las microempresas de Paraguay: El apoyo a las microempresas, con recursos por 5 millones de dlares ser ejecutado a travs del
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Ministerio de Industria y Comercio, con el objetivo de que las pequeas empresas alcancen un mayor grado de competitividad y establezcan alianzas estratgicas. Rehabilitacin y mejoramiento de carreteras de accesos y circunvalacin del Gran Asuncin: Este programa contempla el proyecto de rehabilitacin y mejoramiento de carreteras de accesos y circunvalacin del Gran Asuncin. Las obras sern coordinadas por el Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones con una inversin de 7 250 000 dlares. Mercosur - Habitat de Promocin Social, Fortalecimiento de Capital Humano y Social en asentamientos en condiciones de pobreza de Paraguay: Este proyecto buscar la promocin social y el fortalecimiento del capital humano en asentamientos pobres. Recibir ms de 12 millones de dlares. Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento del Laboratorio de Control de Alimentos: Presentado por la Repblica del Paraguay, el proyecto contar con un apoyo de US$ 4,8 millones. Programa de Accin Mercosur Libre de Fiebre Aftosa: Se trata del nico programa de alcance regional que incorpora no slo a cuatro de los miembros plenos del bloque (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), sino tambin a Bolivia. El programa de lucha contra la fiebre aftosa contar con un aporte de US$ 16 millones de dlares e intentar operar sobre las auditorias, el territorio de fiebre aftosa, las misiones de control y la vacunacin. Problemas sociales en la frontera: Se llevar a cabo a travs del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay y buscar fomentar la integracin econmica en la frontera (valor de US$ 1,6 millones). Construccin de tramos de la ruta 26: Uruguay contar con alrededor de 5 millones de dlares para el desarrollo de infraestructura vial que en unir Paysand con Cerro Largo. Internacionalizacin de la especializacin productiva - desarrollo y capacitacin tecnolgica de los sectores de 'software', biotecnologa y electrnica y sus respectivas cadenas de valor: El proyecto presentado por la Repblica Oriental del Uruguay contar con US$ 1,5 millones de financiamiento. Sistema de Informacin del Arancel Externo Comn: Presentado en el marco del programa de fortalecimiento Institucional de la Secretara del Mercosur, contar con un apoyo de US$ 50 000. Base de Datos Jurisprudenciales del Mercosur: Presentado por la Secretara del Mercosur.
Foros de Competitividad Mercosur Los Foros de Competitividad del Mercosur fueron fundados a fines de 2002 con la intencin de propiciar un espacio de dilogo entre el sector productivo y los gobiernos y, a su vez, promover el debate en torno a los problemas, oportunidades y desafos de cada cadena productiva en la regin. La primera y, hasta ahora, nica experiencia del Foro se centr en la cadena productiva de Madera y Muebles, con el propsito de consolidar un programa piloto que pudiera ser extendido a otras ramas. El Foro de Madera y Muebles del Mercosur, que funciona bajo la rbita del Sub Grupo de Trabajo N7 Industria (SGT N7), cuenta con la participacin de los coordinadores nacionales 23
de cada pas y de las cmaras y asociaciones empresariales del sector. El primer diagnstico realizado por los especialistas del SGT N7 relev los principales problemas del sector: dificultades para el acceso a financiamiento para la adecuacin tecnolgica (especialmente en PYMES), escasa asociacin empresarial, falta de especializacin productiva, bajo desarrollo del diseo, escasez de informacin y carencia de programas de desarrollo tecnolgico y modernizacin de la industria. Como recomendaciones generales, se propusieron acciones diversas, entre las que se destacan el establecimiento de rondas de negocios y la formulacin de programas para el desarrollo de proveedores, la complementacin tecnolgica, la asociatividad de empresas y la sustitucin de importaciones. A partir de estos diagnsticos se generaron tres pre-proyectos especficos: Programa de apoyo a las actividades dirigidas al aumento de la competitividad del sector productor de madera y muebles. Programa de desarrollo de proveedores y redes de empresas de la cadena productiva madera-mueble en el Mercosur. Observatorio Comercial.
El programa intenta impulsar la complementacin y especializacin productiva con el objetivo de reforzar la competitividad internacional de esta cadena productiva. Sin embargo, el Foro respectivo ha tenido problemas para mantener la periodicidad de los encuentros y lograr la participacin empresarial, sobre todo en el caso de Uruguay y Paraguay. Estos inconvenientes para sumar a los pases ms pequeos redundaron en que las empresas potencialmente ms beneficiadas sean brasileas o argentinas que ya cuentan con experiencia en la participacin en foros nacionales-, atentando contra el objetivo de reduccin de las asimetras existentes en la regin. Por otro lado, la idea tan comn en el resto de los socios de que la economa brasilea representa una amenaza para la produccin local ha funcionado como una traba para los proyectos de asociacin.
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II. La Comunidad Andina de Naciones
1. Evolucin de la Comunidad Andina de Naciones

En 1969, tras la firma del Acuerdo de Cartagena, se inici el proceso de integracin preferencial del Grupo Andino de Naciones, conocido como Pacto Andino. Se trata de una de las primeras experiencias en Amrica Latina a la que adhirieron, inicialmente, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per. El principal objetivo del proyecto radicaba en la profundizacin de los procesos de industrializacin en cada uno de los pases, con vistas a reducir la brecha de desarrollo en relacin con las principales economas de la regin. El Pacto Andino fue diseado bajo la lgica de una estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones aplicada a escala subregional, con fuertes barreras comerciales hacia terceros y la intencin de que la integracin comercial permitiera superar la estrechez de los respectivos mercados nacionales. En esta primera etapa orientada al desarrollo industrial, se crearon instituciones tendientes a fomentar el proceso de inversin requerido a nivel de cada uno de los pases asociados y a propiciar un progreso equilibrado a nivel regional. En acuerdo con estos objetivos polticos, Venezuela se uni al Grupo en 1973, al tiempo que Chile, gobernada desde ese ao por la dictadura militar liderada por A. Pinochet, se separ en 1976, precisamente por su rechazo a aquellos propsitos originales. Los primeros aos del proceso de integracin andino se caracterizaron por su estructura fuertemente proteccionista: en 1972 el arancel promedio de los pases del grupo se ubicaba alrededor del 80%. Pese a estas caractersticas, la primera dcada de integracin reflej resultados sumamente dinmicos en materia comercial; entre 1970 y 1979 las exportaciones andinas crecieron anualmente con una tasa promedio superior al 21%, mientras que las importaciones se incrementaron relativamente apenas por debajo de esos valores, con un promedio anual cercano al 19%. En este contexto de fuerte expansin del sector externo, los flujos comerciales entre los socios andinos fueron an ms dinmicos: las exportaciones e importaciones intracomunitarias crecieron a un promedio anual de 30,8% anual y 27%, respectivamente. En consecuencia, la participacin relativa del comercio intra-bloque en los intercambios totales lleg a duplicarse, aunque, dados los bajsimos niveles de interdependencia comercial de partida, sin alcanzar todava a finales de esa dcada valores relevantes (apenas una ponderacin de 4,5% para las exportaciones y de 4,2% para las importaciones). En este perodo, Colombia con un mayor componente manufacturero- fue el socio con mayor actividad comercial intra comunitaria,
25
mientras que Bolivia y Venezuela especializados como proveedores mundiales de materias primas- resultaron los menos activos. Ya en la dcada del ochenta, la restriccin al crecimiento instalada por la dinmica de endeudamiento externo que caracteriz a la regin impuso fuertes trabas al proceso del Pacto Andino y la crisis resultante afect negativamente los flujos comerciales intrazona. Paralelamente, la estrategia de integracin fue abandonando los programas centralizados de desarrollo industrial y priorizando los instrumentos de liberalizacin comercial. Los aranceles de los pases del bloque durante estos aos fueron establecidos en niveles significativamente ms bajos que los de la dcada anterior (promedio de 44,8% en 1985 y 44% en 1988); sin embargo, como consecuencia de la recesin interna y del estancamiento y las turbulencias predominantes en la economa mundial, los volmenes de comercio exterior de los pases andinos sufrieron un marcado estancamiento. A lo largo de esta dcada, las exportaciones totales del grupo tuvieron un incremento medio anual de tan slo 1,7%, en tanto que sus importaciones lo hicieron al 1,2%; el ritmo del comercio intra-bloque fue igualmente pobre, aunque con un mejor desempeo relativo de las importaciones, que crecieron a un promedio del 3%. De este modo, la interdependencia comercial de los pases andinos no se alter sustantivamente en este perodo y permaneci en niveles todava poco significativos. Mientras Bolivia y Venezuela continuaron contribuyendo slo marginalmente a los intercambios internos, Ecuador y Per resultaron ms activos que Colombia, balanceando un poco ms la participacin de cada socio en el comercio intra comunitario. El nfasis en el proceso de liberalizacin comercial se profundiz aceleradamente a principios de los noventa y, en el marco de una estrategia de regionalismo abierto, se redujeron drsticamente los niveles arancelarios hacia terceros y se eliminaron las regulaciones restrictivas sobre la inversin extranjera. La contempornea creacin del Mercosur gener fuertes incentivos para el fortalecimiento del bloque andino bajo el nuevo esquema, consolidado con el conjunto de reformas que dieron lugar al reemplazo formal del Pacto Andino por la Comunidad Andina de Naciones (CAN); los socios acordaron adelantar los plazos para la entrada en vigencia de la zona de libre comercio (ZLC) y la adopcin del arancel externo comn (AEC). En un contexto de fuerte crecimiento del comercio en general, y pese a la decisin de Per de suspender su adhesin, los intercambios intra bloque se expandieron dinmicamente hasta que la crisis financiera internacional comenz a hacer sentir sus efectos a nivel regional. Al igual que en el resto de Latinoamrica, en los aos noventa los pases andinos liberalizaron fuertemente sus regmenes comerciales, lo que se tradujo tambin en cambios institucionales en la misma direccin en el esquema de integracin del bloque. En promedio, el arancel externo se ubic en 12%, reducindose notablemente la dispersin de la estructura arancelaria. A favor de estas modificaciones y, principalmente, de la fuerte recuperacin y crecimiento de los niveles de actividad y demanda interna, el desempeo comercial se aceler y recuper ritmos histricos: entre 1990 y 2000, las exportaciones de la ahora remozada CAN se incrementaron en un total de 83% (a una tasa promedio anual de 7%) y las importaciones se ms que duplicaron, como consecuencia de una evolucin anual media del 8,7%. El crecimiento de los flujos intra-bloque, facilitados por la reactivacin del programa de desgravacin interna, se hizo particularmente dinmico, promediando una variacin anual en el perodo del 14,9% y 17,6% para las exportaciones e importaciones intra comunitarias, respectivamente.
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GRFICO 7 EXPORTACIONES DE LA COMUNIDAD ANDINA 1969-2005 (Millones de dlares FOB)

120 000 000 100 000 000 80 000 000 60 000 000 40 000 000 20 000 000 -
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
Extracomunitarias
Intracomunitarias
Fuente: elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Informacin Estadstica de la CAN.
La participacin del comercio intra-bloque creci de modo importante: a fines de la dcada, las exportaciones realizadas por los socios al propio mercado de la CAN ya alcanzaban al 7,7% del total, al tiempo que los abastecimientos intra comunitarios resultaban an ms significativos, con una ponderacin de 13,8% sobre las importaciones totales del bloque. La participacin de cada socio en estas tendencias dista de ser simtrica; Colombia contribuy con el 41,8% y el 30% de las exportaciones e importaciones intra-zona, respectivamente; Venezuela, con el 30,7% de las ventas y el 26,3% de las compras al bloque; Ecuador promedi una participacin del 14% en ambos flujos; y Bolivia apenas 6% y 3,1%, respectivamente. Hay que destacar que, si bien suspendi sus compromisos formales con el bloque en desacuerdo con la mecnica adoptada para la liberalizacin interna y la convergencia hacia el AEC negociado, Per continu siendo un destino atractivo para las ventas de sus socios regionales y sus importaciones alcanzaron al 25,5% de las compras internas, concentrndose en gran medida en combustibles. Ciertamente, tanto los flujos del comercio intra-regional como su fuerte expansin en esta dcada se concentraron en el eje bilateral Colombia-Venezuela y, en menor medida, en el que estos dos pases han respectivamente constituido con Ecuador. La recesin que afect a los pases miembros en los inicios del nuevo milenio impuls el debilitamiento de los intercambios comerciales y, a la vez, el incumplimiento de los compromisos de integracin pactados. En general, la volatilidad macroeconmica predominante, en ausencia de mecanismos de coordinacin efectivos, alent la adopcin de restricciones al comercio intra zona; es as que, en un contexto caracterizado por conflictos domsticos y regionales, la CAN ingres en un impasse, cuya superacin comenz recin a vislumbrase al comps de la reactivacin econmica de los ltimos aos. Durante estos aos crticos, las exportaciones del grupo de pases andinos, en conjunto, se redujeron en 11% en el 2001 y las importaciones cayeron 14,8% en el 2002; de hecho, entre 2001 y 2003 la tasa anual promedio de variacin fue negativa en 1% y 3,4% para exportaciones e importaciones, respectivamente. El comercio intra-bloque tambin se desplom, aunque con una particularidad: mientras las exportaciones intrazona cayeron ms que las totales, haciendo descender su participacin relativa al 8,9% en el 2003, ocurri lo contrario con las importaciones. 27
2005
Por supuesto, la crisis del mercado andino en este perodo afect con mayor intensidad a los pases que, como Colombia, presentan un mayor sesgo intra-regional; en este caso, el impacto negativo sobre este pas se acentu a raz de la pronunciada cada de la economa venezolana. De todas maneras, el eje colombo-venezolano permaneci como el mayoritario y se percibi cierto fortalecimiento de los flujos de Ecuador con Colombia y Per. En trminos institucionales y a pesar de los desrdenes y fluctuaciones macroeconmicas predominantes, especialmente en las paridades bilaterales, se alcanz un acuerdo sobre el establecimiento parcial del AEC en 2002.
GRFICO 8 IMPORTACIONES DE LA COMUNIDAD ANDINA 1969-2005 (Millones de dlares CIF)
80 000 000 70 000 000 60 000 000 50 000 000 40 000 000 30 000 000 20 000 000 10 000 000 -
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
Extracomunitarias
Intracomunitarias
Al igual que en el resto del escenario regional, a este ajuste negativo le sucedi una fase de recuperacin econmica que se mantiene hasta la actualidad; entre 2003 y 2005 sus exportaciones crecieron alrededor de 40% y las importaciones 31,5%. Sin embargo, a diferencia de otras fases expansivas previas, el comercio intra comunitario se ha mostrado menos dinmico que el intercambio con terceros: las exportaciones a la regin se incrementaron en 23%, mientras que las importaciones desde ella lo hicieron en 18,6%, es decir, en ambos casos cerca de la mitad de los registros con el resto del mundo.2 En los ltimos aos, junto con la reactivacin de las economas y los flujos comerciales de los pases andinos, emergieron algunas seales polticas positivas. Entre stas, se destaca la decisin de Per de revisar su estado de suspensin en relacin con el Mercado Comn Andino e iniciar su proceso de liberalizacin y convergencia arancelaria; tambin, a pesar de que subsisten numerosos regmenes especiales y excepciones, se han dado algunos avances hacia la conformacin de la ZLC y la adopcin del AEC. Por otra parte, los miembros de la CAN acordaron en un Programa de Acciones de Convergencia Macroeconmica que supone la progresiva adopcin de pautas comunes para las principales variables monetarias y fiscales.
2
De acuerdo con los datos disponibles, esta tendencia se mantuvo en 2006: las exportaciones del bloque, excluyendo a la renunciada Venezuela, habran crecido algo ms de 26% en total, promediando 27,8% y 11% las destinadas afuera y adentro de la regin, respectivamente.
28
2005
GRFICO 9 PARTICIPACIN DEL COMERCIO INTRACOMUNITARIO EN EL TOTAL, 1969-2005

18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Exportaciones
Importaciones
Sin embargo, tambin han aparecido, otras seales, por lo menos, inciertas. Las exportaciones intra-bloque estn actualmente bastante por debajo de los niveles mximos registrados en la dcada del noventa; al mismo tiempo, los mercados de Estados Unidos, Europa, Asia y el resto de Amrica Latina han ganado participacin relativa en las ventas regionales.3 Hay factores de orden estructural y otros macroeconmicos que estn influyendo sobre esta nueva configuracin. Por un lado, los productos que son sustancialmente comerciados por fuera de la regin se ven favorecidos por una fase de precios internacionales crecientes; por otro, los ajustes cambiarios adoptados en los pases andinos mejoraron relativamente ms su competitividadprecio en relacin con algunos actores extra-regionales. La caducidad de los acuerdos preferenciales APTA y APTDEA (firmados entre EE.UU. y Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, respectivamente, en el marco de la estrategia norteamericana sobre drogas), sumada al fracaso de las negociaciones por el ALCA y al consiguiente cambio de estrategia norteamericana hacia la regin, instalaron la alternativa de TLC bilaterales con Estados Unidos; cabe sealar que la mayora de los pases andinos mantiene flujos comerciales importantes con los Estados Unidos, incentivados en la dcada del noventa por la apertura comercial y, principalmente, por la vigencia de aquellos convenios. En noviembre del 2005 y abril del 2006, respectivamente, Per y Colombia firmaron sendos acuerdos, que ponen dudas sobre la viabilidad de los compromisos andinos y despertaron fuertes controversias internas y a nivel regional. En respuesta, Venezuela, que ya haba iniciado su proceso de incorporacin como miembro pleno al Mercosur, decidi renunciar a la CAN. Como una reedicin en espejo de los conflictos que atravesaron al grupo treinta aos antes, Chile fue invitado a reingresar, en el entendido de que el nuevo formato en ciernes sera compatible con su activo bilateralismo comercial. En este marco, no hay un pronstico claro sobre el futuro de los compromisos originalmente firmados entre la CAN y el Mercosur y la propuesta de constitucin de una alianza continental. Es evidente que el acceso preferencial al mercado norteamericano ha sido clave para el desempeo de las exportaciones andinas, excepcin hecha de Venezuela. En este contexto, al
3
Este resultado excede la parte explicada por la salida de Venezuela de los registros de comercio del bloque, en la medida que ya no pertenece formalmente a la CAN.
29
ratificar el vencimiento del APTDEA en 2006 y ante la imposibilidad de imponer plazos y los contenidos previstos para el ALCA, Estados Unidos impuls a sus socios andinos a negociar sendos TLC. No slo Per y Colombia lo hicieron, tambin Ecuador inici negociaciones con el mismo propsito; en este caso, el nuevo gobierno recientemente elegido ha anunciado su negativa a concretar el acuerdo y en conjunto con el gobierno boliviano del Presidente Evo Morales, tambin opuesto a este tipo de iniciativas, ha hecho un llamamiento para redefinir la CAN, reinsertar a Venezuela y generar formalmente ms acercamiento al Mercosur. Parece improbable que la CAN se reoriente a corto plazo sobre estas lneas reclamadas por los socios menores; la tendencia a la dispora y al abandono de los objetivos originales aparece ms robusta con los nuevos acercamientos a Chile y Mxico para invitarlos a integrarse en trminos de reas parciales de libre comercio. As, el spaghetti bowl andino tiende a consolidarse.
CUADRO 1 PARTICIPACIN DEL COMERCIO CON EE.UU. EN EL TOTAL DEL COMERCIO EXTERIOR DE LOS MIEMBROS DE LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (En porcentaje)
Exportaciones 1992-1998 Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela 24,62 38,34 41,83 21,73 54,44 1999-2005 18,59 45,66 41,30 27,66 46,20 Importaciones 1992-1998 21,34 34,01 30,48 27,40 45,05 1999-2005 17,93 31,72 22,42 21,33 33,97
Fuente: elaborado sobre la base de datos del COMTRADE.
2. Tendencias del comercio y la inversin en la Comunidad Andina de Naciones

2.1 El patrn de comercio
La composicin del comercio intra-bloque andino muestra un interesante sesgo relativo hacia los productos manufacturados. A diferencia del patrn de intercambio que predomina con terceros, en el comercio intrazona aparece un ms elevado componente de manufacturas, principalmente de aqullas basadas en recursos naturales y clasificadas como de media o baja intensidad tecnolgica. La posicin de Colombia se destaca no slo por ser el mayor exportador de productos industriales de y hacia la CAN, sino tambin porque su canasta exportadora presenta un mayor grado de diversificacin; aparentemente, Colombia habra tenido ms xito en la utilizacin del mercado andino ampliado como una plataforma para iniciar y ampliar posteriormente la venta de nuevos productos. Venezuela, en tanto, dispone de una canasta de exportaciones medianamente diversificada, a la vez que resulta el principal comprador de manufacturas andinas. Bolivia y Ecuador, por su parte, concentran sus exportaciones, no slo al resto del mundo sino tambin a la regin a la que pertenecen, en un nmero reducido de rubros; de todas maneras, a pesar de su tamao relativo, Ecuador presenta un registro de exportaciones manufactureras intra-andinas mayor al de Per.4
Esta evidencia podra tomarse como un indicador de un efecto negativo de la estrategia peruana de separarse del bloque (CAN S.G., 2005).
30
CUADRO 2 PARTICIPACIN PROMEDIO DE LAS MANUFACTURAS EN EL COMERCIO (En porcentaje)

1990-1995 Intra-bloque Resto del mundo 72,5 52,3 85,3 38,4 56,1 31,1 93,7 76,1 96,3 44,5 86,0 45,8 1996-2000 Intra-bloque Resto del mundo 81,9 55,1 89,3 35,3 67,5 34,7 96,0 76,0 91,9 39,9 88,0 43,7
Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela CAN
Fuente: elaborado sobre la base de datos presentados en el artculo 35 aos de integracin econmica y comercial: un balance para los pases andinos
En cambio, las exportaciones a extrazona de productos manufacturados de todos los pases de la CAN son an muy dbiles; las ventas a terceros se concentran en unos pocos productos primarios (agrcolas, mineros y, fundamentalmente, petroleros), principalmente commodities sujetas a fluctuaciones de precios en el mercado internacional. Colombia es la excepcin relativa aunque no significativamente- a esta norma; Venezuela y Per, por su parte, son los miembros de la CAN con mayor intensidad relativa de comercio por fuera del bloque. Ahora bien, de todas maneras, el comercio entre los miembros de la CAN se concentra en productos con un bajo dinamismo en el mercado mundial, escaso contenido tecnolgico y reducido nivel de valor agregado local (Estudio 164-ALADI, 2003). Los buenos resultados comerciales que ha exhibido este proceso de integracin en la dcada del noventa estn centrados ms en la cantidad que la calidad; en general, el perfil de especializacin productiva y su correspondiente patrn de insercin internacional permanecen inalterados. Al mismo tiempo, los flujos comerciales intra CAN resultan ms voltiles que los intercambiados con el resto del mundo. En las fases recesivas, el ajuste sobre las importaciones regionales es comparativamente mayor, lo que sugiere diferencias en la elasticidad ingreso de las importaciones intra y extra regionales (Estudio 152-ALADI, 2002). La CAN ha sido tradicionalmente superavitaria en su comercio con el resto del mundo, con la excepcin de slo cuatro aos (1977, 1978, 1988 y 1998) en el largo perodo 1969-2005; este resultado remite al desempeo de las exportaciones de productos primarios, especialmente las ventas de petrleo por parte de Venezuela.
CUADRO 3 PARTICIPACIN DEL RUBRO COMBUSTIBLES Y MINERALES EN LAS EXPORTACIONES DE LOS MIEMBROS DE LA CAN SEGN DESTINO (En porcentaje)
1990-1995 CAN Combustibles y lubricantes, minerales y productos conexos 15,96 Mundo 56,17 1996-2000 CAN 16,05 Mundo 52,18 2001-2005 CAN 13,97 Mundo 56,33 CAN 5,76 2006 Mundo 25,43
Fuente: elaborado sobre la base de datos del COMTRADE
Estados Unidos es el principal socio comprador de los pases de la CAN, posicin consolidada a partir de los ya mencionados acuerdos de acceso preferencial APTA y APDEA; simtricamente, Estados Unidos tambin es el principal proveedor de la CAN, dominando los abastecimientos de bienes intermedios, componentes industriales y equipos y bienes de capital. La fuerte dependencia del mercado norteamericano puede ser un factor de debilidad para el desarrollo futuro de las economas andinas, en particular si, en el marco de la actual situacin de 31
desbalance comercial internacional, se procesa un cambio probable en la estrategia comercial de Estados Unidos (TDR 2005, UNCTAD). Si se atiende al grado de concentracin de las exportaciones de los pases de la CAN por productos y por destinos, Venezuela exhibe la posicin relativamente ms vulnerable, ya que su oferta est altamente concentrada en ambas dimensiones. Colombia y Ecuador, por su parte, fuertemente concentrados en el mercado norteamericano, presentan una mayor diversificacin de su oferta productiva; Per muestra una situacin inversa, con una mayor diversificacin de los mercados de destino y alta concentracin en bienes, mientras que Bolivia presenta una mayor interrelacin con los socios regionales. Cabe sealar que, hacia finales del perodo analizado, los pases del Mercosur han intensificado sus exportaciones al bloque andino, subrayando el tradicional sesgo deficitario de este vnculo para la CAN. La intensidad del vnculo de cada pas socio con el mercado andino se ha ido modificando en los ltimos tiempos. Considerando el perodo 1990-2005, Colombia ha sido quien ms aport a las exportaciones intra regionales, con una participacin promedio del 40,5%; en orden, le siguen Venezuela con 31,2%, Ecuador con 12%, Per con 10% y Bolivia con 5,7%. La participacin colombiana ha tendido a incrementarse, pasando del 39% de las ventas en la dcada del noventa al 44% entre 2001 y 2005, al igual que la de Ecuador, del 10% al 15%, y que la de Bolivia, del 4,5% al 6,5%. Esta evolucin contrasta con la de Venezuela, cuya participacin en las exportaciones intra regionales, comparando los mismos perodos, ha bajado del 34,8% al 23,2%; el coeficiente de Per, por su parte, se mantenido relativamente estable. La situacin por el lado de las importaciones es bastante diferente; el mercado colombiano se ha achicado relativamente para sus socios regionales, mientras que, por el contrario Ecuador se ha revelado como un comprador dinmico. As, la participacin colombiana en las importaciones intra comunitarias pas del 37% en la dcada pasada al 24% en la actual y la ecuatoriana del 13% al 23,4%; Per y Venezuela no han modificado significativamente sus coeficientes, al igual que Bolivia que permanece explicando menos del 3% de las compras intra bloque.
GRFICO 10 PARTICIPACIN DE LOS SOCIOS EN LAS EXPORTACIONES INTRACOMUNITARIO (En porcentaje)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
4,60 5,88 6,91
23,28 35,16 34,50 10,52 11,58 10,42 8,83 10,90 15,36
38,23
39,89
43,94
1990-1995
1995-2000
2001-2005
Bolivia
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela
32
Hay que destacar que la prdida de participacin de Colombia en las importaciones regionales es la exacta contracara de la prdida de participacin de Venezuela en las exportaciones al bloque; de hecho, esta situacin ha afectado particularmente a las exportaciones manufactureras de Venezuela, para las que el mercado colombiano resultaba su principal destino. Luego de haber acumulado importantes supervit en los noventa, Venezuela ha pasado a registrar importantes saldos negativos en su comercio intrazona; este dficit se explica estrictamente por los resultados de su comercio bilateral con Colombia, ya que mantiene todava saldos positivos con Per y Ecuador. Probablemente, este dato haya influido en la decisin venezolana de apartarse de la CAN, si bien, como se ha dicho, la motivacin principal parece estar en la diferente perspectiva en la relacin poltica y comercial con los Estados Unidos.
GRFICO 11 PARTICIPACIN DE LOS SOCIOS EN LAS IMPORTACIONES INTRACOMUNITARIO
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
2,42 3,19 2,78
21,48
20,68
26,06
25,86
25,50 23,77
11,85
15,41 23,41
38,39
35,23 23,98
1990-1995
1995-2000
2001-2005
Bolivia
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela
Tambin Per y Ecuador han profundizado su dficit con el bloque en los ltimos aos. Per slo ha registrado saldos positivos en algunos aos en relacin con Bolivia, mientras ha sostenido un dficit histrico con el resto de los pases andinos. Ecuador, por su parte, ha visto aumentar sus resultados comerciales negativos, explicados principalmente por sus intercambios con los pases ms grandes del bloque, Colombia y Venezuela. Por el contrario, Bolivia y Colombia resultan los socios superavitarios. Bolivia, apoyada en sus ventas de gas, no registra dficit con sus socios regionales desde 1985, an cuando sus saldos son siempre de una magnitud relativamente pequea. Colombia es, entonces, no slo el pas ms grande y diversificado de la CAN, sino tambin el que ha conseguido sostener e incrementar, principalmente a partir de 1997, sus supervit regionales; adems del saldo positivo que mantiene con Venezuela (el eje bilateral ms importante del bloque), ha profundizado fuertemente la misma tendencia en relacin con Ecuador.5
Entre 1999 y 2004 el supervit de Colombia con Ecuador se ha acrecentado diez veces.
33
GRFICO 12 SALDO COMERCIAL INTRABLOQUE DE LOS SOCIOS DE LA CAN, 1990-2005 (En miles de dlares)
2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
-1 000 000
-1 500 000
-2 000 000
Bolivia
Ecuador
Colombia
Per
Venezuela
2.2 La inversin y los procesos de complementacin productiva

En sus orgenes, el proceso de integracin andino paut una poltica comn frente a la inversin extranjera (IED), enfatizando los aspectos de control de los flujos de remesas en reversa, de selectividad sectorial y de estndares de transferencia tecnolgica; propiciaba, a su vez, el traspaso de los emprendimientos a inversores locales luego de un cierto tiempo de funcionamiento. Estos criterios restrictivos fueron modificados radicalmente con el cambio de la estrategia de integracin de la dcada del ochenta, introducindose una serie de reformas para flexibilizar el tratamiento otorgado a la IED; de hecho, adems de liberalizar su ingreso se renunci a la idea de una poltica comn, dndose autonoma a los pases miembros para establecer sus propias reglas e incentivos. Durante la dcada del noventa, en paralelo con el proceso de liberalizacin, los flujos de IED dirigidos a la CAN se expandieron considerablemente, si bien siempre resultaron una porcin menor dentro de los ingresados a Amrica Latina, lejos de los registros de los pases del Mercosur y Mxico; entre 1990-2001, los pases de la CAN concentraron el 13% de los flujos de IED destinados a la regin en su conjunto (CEPAL, 2003). Como en otros pases latinoamericanos, la novedad de esta etapa estuvo en las inversiones destinadas al sector de servicios pblicos, y se explican, principalmente, por las polticas de privatizacin y los contratos de asociacin; en el caso de los pases andinos, estos flujos se concentraron en la segunda mitad de la dcada del noventa. El 36,4% de la IED ingresada en el perodo 1992-2001 se canaliz hacia el sector de servicios e infraestructura (telecomunicaciones y electricidad), mientras que otro 30,1% fue destinado al sector primario y la explotacin de recursos naturales (principalmente, hidrocarburos y minerales) y en el sector de servicios e infraestructura (telecomunicaciones y electricidad). Mientras tanto, una proporcin relativamente menor de la IED, 19%, se dirigi a la industria manufacturera, concentrndose mayoritariamente en Colombia y Venezuela. Esta observacin permite extraer dos corolarios: uno 34
2005
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es que el proyecto de mercado ampliado no parece haber constituido per se suficiente estmulo para la atraccin de capitales destinados a la produccin de bienes transables para el mercado regional; otro es que, cuando los hubo, estos flujos tendieron a reforzar las capacidades y ventajas iniciales de los miembros relativamente ms grandes y desarrollados. El principal origen de la inversin registrada es Estados Unidos, que explica el 24% del total de los fondos de IED ingresados entre 1992-2001; a su vez, la inversin originada en la propia subregin ha sido mnima, lo que contrasta fuertemente con las expectativas y los propsitos iniciales y seala una de las dificultades que ha tenido el proceso de integracin andino para establecer redes regionales protagonizadas por capitales locales. Los estudios disponibles sobre las tendencias y efectos de la IED concluyen que, en general, no ha tenido un impacto positivo sobre la competitividad de las economas andinas cuya participacin en el comercio mundial se ha reducido sistemticamente- y que tampoco ha contribuido a diversificar sus exportaciones ni a modificar un patrn productivo basado en un bajo grado de contenido tecnolgico y de valor agregado domstico. El desarrollo del comercio intraindustrial (CII) entre los pases asociados ha sido destacado como uno de los ms importantes beneficios potenciales de la profundizacin de los esquemas de integracin preferencial, en la medida en que se combinen el aprovechamiento de las economas de escala, a partir de una mayor especializacin de la produccin, con la posibilidad de generar mecanismos de cooperacin tcnica y productiva entre los socios y la diversificacin de la demanda. En el caso particular de los pases de Latinoamrica, se ha sugerido que sta podra ser una va para reducir el dficit en el comercio de productos industriales y disminuir la volatilidad real que han presentado tradicionalmente sus economas. De acuerdo con los datos disponibles para la CAN (SGCAN, 2005), los indicadores de comercio intraindustrial referidos a los intercambios intrazona son relativamente dbiles en todos los pases socios. En el caso de Bolivia, el ndice (estimado segn el mtodo de Grubel-Lloyd), refleja la situacin de un nmero muy reducido de sectores (clasificados a un nivel de tres dgitos de la CUCI), entre los que predominan los directamente asociados a una ventaja natural; Venezuela presenta un ndice relativamente bajo y, a la vez, pocos sectores con intercambios de esa naturaleza; Colombia, Ecuador y Per, que han desarrollado comercio intraindustrial en un grupo algo ms amplio de sectores, registran tambin un ndice ms bien pequeo. Con excepcin de Bolivia, que presenta valores declinantes, el indicador de comercio intraindustrial muestra una evolucin favorable para el resto de los pases del bloque en el perodo comprendido entre 1990 y 2002; dicho desempeo combina un crecimiento en la primera mitad de la dcada y una relativa estabilizacin alrededor de los valores ah alcanzados en el resto del perodo considerado. En cualquier caso, las estimaciones disponibles sealan un insuficiente desarrollo de estrategias de especializacin y complementacin intrasectorial, ms all del aprovechamiento de algunas ventajas comparativas dadas al inicio del fuerte proceso de liberalizacin interno a principios de los noventa.
CUADRO 4 CANTIDAD DE SECTORES CON ICI MAYOR AL 60 POR CIENTO Y VALOR PROMEDIO DEL INDICADOR EN EL PERODO 1998-2002
Sectores con ICI mayor al 60 por ciento promedio 1998-2002 13 37 25 40 44 Valor promedio del ICI con la CAN 19982002 66,9 35,6 31,6 30,0 22,3
Bolivia Colombia Venezuela Ecuador Per
Fuente: elaborado sobre la base de datos presentados en Hoyos (2005).
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CUADRO 5 LOS 10 RUBROS CON MAYOR COMPONENTE DE COMERCIO INTRAINDUSTRIAL CAN EN 2002
Bolivia
Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 CUCI 273 724 762 781 716 841 17 25 899 663 CUCI 791 651 658 851 335 34 516 784 881 654 CUCI 335 812 681 634 727 737 48 764 714 664 CUCI 17 653 582 625 91 73 692 745 761 679 Descripcin Piedra, arena y grava maquinaria textil y para trabajar cueros, y sus partes, nep Radiorreceptores, combinados o no con reproductores o grabadores de sonido, o con un reloj automviles y vehculos automotores para transportar personas, excepto los de transporte pblico aparatos elctricos rotativos y sus piezas, nep Prendas y accesorios de vestir para hombres y nios carne y despojos de carne, preparados o en conserva, nep huevos de ave y yemas de huevo Otros artculos manufacturados miscelneos Manufacturas de minerales no especificados
Colombia
Descripcin Vehculos para ferrocarriles y equipo conexo Hilados de fibra textil Artculos confeccionados total o parcialmente de materia textil nep Calzado Productos residuales del petrleo y materiales relacionados Pescado, fresco refrigerado o congelado Qumicos orgnicos no especificados Partes y piezas de tractores, camiones, vehculos de trasnporte pblico y otros vehculos automotores Aparatos y equipo de fotografa nep Otros tejidos de fibras textiles
Venezuela
Descripcin Productos residuales del petrleo nep y materiales relacionados Artculos y accesorios sanitarios Plata, platino y otros metales del grupo del platino Hoja de madera para enchapado Maquinaria para elaborar alimentos Mquinas para trabajar metales, exc. Mquinas herramientas Preparaciones de cereales y harinao fcula de frutas o legumbres Equipos de telecomunicaciones nep Mquinas y motores no elctricos excepto grupos 712, Vidrio
Ecuador
Descripcin Carne y despojos de carne, preparados o en conserva, nep Tejidos de materias textiles manufacturadas Planchas, hojas, tiras de plstico Neumticos, Margarina y mantecas Artculos de confitera Recipientes de metal para almacenamiento o transporte Otras maquinarias y herramientas y aparatos mecnicos Receptores de televisin, combinados o no con aparatos para grabar o reproducir seales Tubos, caos, perfiles huecos y accesorios para tubos o caos, de hierro y acero
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Per
Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 CUCI 745 748 726 895 728 522 658 554 58 663 Descripcin Otras maquinarias, herramientas y aparatos mecnicos rboles de transmisin, cojinetes, engranajes y otros variadores de velocidad Mquinas para imprimir y encuadernar y sus partes y piezas Artculos de oficina y papelera nep Otra maquinaria y equipo especializado para industrias particulares nep Elementos qumicos inorgnicos, xidos y halogenitos Artculos confeccionados total o parcialmente de materia textil nep Jabn y productos de limpieza Frutas en conserva y preparados de frutas Manufacturas de minerales nep
Fuente: elaborado sobre la base de datos presentados en Hoyos (2005).
En cualquier caso, los valores ms promisorios de CII se concentran, nuevamente, en el eje colombo-venezolano. El fuerte crecimiento de los intercambios entre Colombia y Venezuela ha impulsado su expansin, llegando a transformarse en el segundo circuito en importancia cuantitativa en la regin, luego de los intercambios entre Brasil y Argentina (Estudio-130, ALADI 2000), si bien el peso relativo del comercio de dos vas entre los socios andinos es considerablemente menor al de los socios del Mercosur. Estudios realizados por la ALADI demuestran que el CII entre las dos principales economas del bloque andino ha evolucionado desde la dcada del ochenta, pasando de representar tan slo el 2,3% del ICC regional en 1985 hasta explicar el 10,3% del mismo en 1998 (ALADI, 2000). El aumento de la participacin de estos pases en este fenmeno fue acompaado por una menor concentracin en el rubro de partes y accesorios de vehculos y el surgimiento de nuevos productos de intercambio dinmico, como el caso de los medicamentos. Hay que destacar que estos flujos de CII son de carcter vertical, siendo Colombia quien exporta los productos de mayor calidad. Por fuera de los intercambios entre Colombia y Venezuela, el nico vnculo que muestra niveles relevantes en lo referido al comercio intraindustrial es el que mantienen Colombia y Ecuador, aunque el mismo posee una participacin mnima en el total de la regin. Los exiguos valores de comercio intraindustrial registrados dan cuenta de la dbil diversificacin productiva de los pases andinos y, en particular, del poco dinamismo de la IED en la industria manufacturera. A su vez, deben relacionarse con la escasez de iniciativas explcitas para fomentar la complementacin productiva aplicadas en el proceso y la normativa andina. Entre los pocos instrumentos disponibles que pueden ser considerados como facilitadores de este propsito, se cuentan la Poltica Automotriz, la Poltica Agrcola y algunas herramientas dirigidas a las PyMEs. Cabe tambin considerar el potencial rol de la Corporacin Andina de Fomento (CAF) en este aspecto. Poltica automotriz En septiembre de 1993, Colombia, Ecuador y Venezuela suscribieron el Convenio de Complementacin del Sector Automotor. A partir de ese momento, los tres pases armonizaron las polticas automotrices a nivel nacional, a efectos de crear un mercado nico para los productores instalados. El rgimen comn, ampliado en 1994, ratificado en el 2000 y vigente hasta el 2010 (con la posibilidad de ser prorrogado), asegura condiciones de estabilidad tributaria para las empresas del sector y estableci un arancel externo del 35% y la prohibicin de importar automviles usados. El funcionamiento del convenio asegur la permanencia de la produccin subregional, propici el inicio de una especializacin por modelos y foment el crecimiento del comercio, alcanzando a constituir al comercio de vehculos terminados como uno de los 37
principales rubros de intercambio dentro de la CAN. Sin embargo, no ha modificado el carcter de mero ensamblaje de las actividades instaladas, ni ha promovido la incorporacin o el desarrollo de partes y componentes producidos a nivel regional, ni ha generado exportaciones por fuera del mercado de los pases intervinientes. Poltica Agrcola Comn Andina En 1990, a partir de la firma del Acta de La Paz, se propuso una nueva estrategia en materia agroalimentaria a nivel andino, con la intencin de consolidar el mercado ampliado subregional, disminuir la dependencia alimentaria externa e incrementar las exportaciones de agroalimentos. Se estableci un plazo de cinco aos para la adopcin de una poltica agrcola comn (PACA), cuyos principales lineamientos iniciales consistan en la adopcin de posiciones nicas en los foros internacionales, el impulso de un programa conjunto de desarrollo y el establecimiento de mecanismos de financiamiento para los programas y acciones conjuntas. Sus avances ms importantes han sido la eliminacin de los subsidios a las exportaciones intrasubregionales y, hacia 1995, el establecimiento del Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP), con la intencin de desvincular relativamente los precios internos de los agroalimentos de las fluctuaciones extremas en el mercado mundial a travs de mecanismos arancelarios compensatorios. Poltica de apoyo a las PyMEs La CAN estableci en 2004 el Sistema Andino de Garantas para las PyMEs, tendiente a facilitarle a este tipo de empresas el acceso al crdito a nivel regional, factor que fue diagnosticado como estratgico para poder aprovechar los beneficios potenciales del mercado ampliado. Con este mismo fin, se avanz por la Corporacin Andina de Fomento en el diseo de una estrategia de apoyo integral a las PyMEs, se estableci, a travs de los Foros Empresariales Andinos y del llamado Rgimen de Priorizacin de Sectores Productivos, un sistema de promocin de las exportaciones intrasubregionales y se constituy el Comit Andino de Autoridades de Promocin de Exportaciones (CAAPE), para coordinar y ejecutar actividades comunes de promocin comercial. Dada la juventud de estas acciones, no se cuenta an con antecedentes elementos que permitan evaluar su eficacia. Corporacin Andina de Fomento La CAF fue creada en 1968 con la intencin de fundar un agente financiero capaz de promover el desarrollo de los pases de la regin. Una vez iniciado el proceso de integracin andino, la CAF fue incorporada al mismo como una herramienta para contribuir al objetivo prioritario de acelerar la industrializacin. Los servicios previstos han incluido no slo el otorgamiento prstamos a corto y largo plazo y la formulacin de programas de co-financiacin y de cooperacin tcnica, sino tambin el diseo y la financiacin de programas estratgicos. En la actualidad la institucin rene a Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela (pases que poseen ms del 90% de las acciones de la CAF),6 adems de otros 11 socios menores. Su actividad cobr particular magnitud en la dcada del noventa, cuando la CAF incrementa en casi diez veces los emprstitos otorgados a sus pases fundadores. De hecho, su participacin como financista en la regin gana mucha importancia, desplazando relativamente a otras fuentes de carcter multilateral. La posibilidad de apalancarse en mecanismos de financiamiento propio le ha permitido a los pases de la CAN acceder a recursos financieros an en momentos de restriccin en los mercados internacionales;
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Cabe sealar que el estatuto de la CAF prev un trato especial para con los socios menores del proceso andino, Bolivia y Ecuador, y lo faculta para emprender acciones compensatorias de eventuales efectos asimtricos.
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por esta misma razn, los pases miembros se han beneficiado de financiamiento relativamente ms barato, en funcin de la buena reputacin de la CAF. Sin embargo, la creacin de un actor financiero regional no ha logrado reducir la volatilidad de los flujos de capitales internacionales que interactan con la regin en el contexto de apertura financiera. Por otra parte, el impacto mayor de la accin de la CAF se ha concentrado en el desarrollo de la integracin fsica y de infraestructura de la subregin, siendo un contribuyente activo a la Iniciativa de Integracin de la Infraestructura Regional de Sudamrica (IIRSA). Entre los principales proyectos financiados con su aporte se destacan: Carretera Troncal del Oriente: Se trata de un corredor vial de baja altura que conecta el trfico entre Venezuela, Colombia, Ecuador y Per. La CAF aport US$ 93,8 millones del total de US$ 152,7 millones. Interconexiones vial y elctrica entre Brasil y Venezuela: El proyecto incluye la pavimentacin de la carretera, la construccin de puentes entre Manaos y la frontera con Venezuela, conectando el Estado de Roraima y el Mar Caribe. La CAF contribuy con $ 172 millones de dlares sobre un total de US$ 379 millones. Corredor Vial Amazonas Norte: El proyecto facilita la interconexin de tres regiones del Per y permitir vincular las costas Pacfico y Atlntico de Suramrica. La CAF financi un tercio del proyecto valuado en US$ 328 millones. Gasoducto Bolivia-Brasil. Este proyecto incluy la construccin y operacin de un gasoducto entre ambos pases para exportar el gas boliviano hasta puntos de entrega en San Pablo y otras ciudades brasileas. La CAF aport financiamiento por US$ 215 millones del total de US$ 2 055 millones requeridos. Corredor Vial de Integracin Santa Cruz-Puerto Surez
3. La agenda actual de la Comunidad Andina de Naciones y los tratados bilaterales con Estados Unidos
La agenda de los pases de la CAN se encuentra en la actualidad fuertemente signada por dos acontecimientos: las consecuencias de la separacin de Venezuela del bloque y los efectos sobre el proceso de integracin de los Tratados de Libre Comercio firmados por Per y Colombia con Estados Unidos. Ambos temas han provocado nuevos desacuerdos entre los socios y monopolizan las discusiones en torno al futuro del proceso de integracin regional, en un contexto en el que tambin influye la necesidad de Bolivia y Ecuador de renovar el APTDEA con Estados Unidos. Conjuntamente con las fallidas negociaciones para reincorporar a Venezuela, los miembros de la CAN han decidido tratar de revitalizar el grupo a partir de la intensificacin de las relaciones con Chile y Mxico. As, la Decisin 645 adoptada en diciembre del 2006 otorga a Chile la condicin de Pas Miembro Asociado de la Comunidad Andina; a su vez, los socios de la CAN suscribieron en noviembre del mismo ao un acuerdo con Mxico en pos del establecimiento de un mecanismo de dilogo, como primer paso para la anexin de este pas como nuevo miembro asociado de la Comunidad Andina. Finalmente el inicio de las negociaciones con la Unin Europea aparece como otro desafo que debern afrontar los miembros del bloque. La aprobacin de los tratados de libre comercio con Estados Unidos por parte de Colombia y Per, ha despertado un intenso debate sobre el porvenir del proceso de integracin en
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la regin.7 La discusin en torno a los efectos de los TLC en los procesos de integracin se encuentra polarizada. Un primer punto de vista destaca que la firma de los tratados bilaterales complementa los procesos de integracin concebidos bajo la estrategia de regionalismo abierto que se ha venido desarrollando en Amrica Latina en los ltimos aos y destaca que los tratados no vulneran la constitucin de las construcciones subregionales ni el proyecto ms ambicioso de integracin continental. En este sentido, la firma de los convenios es analizada pura y exclusivamente bajo una ptica comercial, en la que se enfatiza el aseguramiento de condiciones de estabilidad en el acceso preferencial a uno de los principales mercados para la regin, como lo es el de Estados Unidos. Bajo esta perspectiva se propone desarancelizar la discusin y compatibilizar el acuerdo con otras facetas del proceso de integracin regional. Desde una perspectiva opuesta, los TLC con Estados Unidos son interpretados como un triunfo en la avanzada norteamericana sobre la alternativa regional; en este sentido, los nuevos convenios son percibidos como una concesin que vulnera la estructura de los acuerdos preexistentes. En este sentido, el descontento con las polticas neoliberales aplicadas en la regin durante la dcada pasada, as como las perspectivas de redisear los procesos de integracin bajo una nueva estrategia han generado una fuerte desconfianza contra la poltica norteamericana. Bajo estos argumentos se enfatiza que los TLC no contemplan las asimetras entre los firmantes y generan un debilitamiento de la institucionalidad subregional. En el contexto andino esta postura ha sido sostenida no slo por Venezuela, que tras la aprobacin de los acuerdos decidi retirarse de la Comunidad Andina y apostar por su ingreso al Mercosur, sino tambin por Bolivia y, en cierta medida, tambin por las nuevas autoridades ecuatorianas. Para comprender el rol jugado por los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos debe considerarse la importancia de este mercado para algunos pases de la regin (Lima, 2005). El privilegio otorgado a los pases de la Comunidad Andina por parte de los Estados Unidos, a excepcin de Venezuela, estableci una situacin de fuerte dependencia comercial. Es as, que el principal mrito de los TLC es hacer permanente el rgimen preferencial con el que contaban Colombia y Per en el marco de los programas de lucha contra el narcotrfico. Esta situacin ha despertado conflictos entre los socios de la CAN, ya que a la hora de negociar la ampliacin del APTDEA, Colombia y Per condicionaron su apoyo a la aprobacin por parte de los otros socios de concesiones para los Estados Unidos en lo referido a propiedad intelectual. Los TLC, a diferencia de los programas anteriormente vigentes, son de carcter reciproco e implican el acceso preferencial a los mercados de Colombia y Per para los productos norteamericanos (Reinoso, 2005). En este sentido, suponen un retroceso en el proyecto de construccin del mercado comn, habida cuenta de la perforacin al AEC. En una perspectiva, el acceso preferencial de los productores estadounidenses podra reducir el precio de los productos importados, mejorando as las condiciones para productores y consumidores locales; en otra, la capacidad competitiva de la economa norteamericana podra afectar seriamente la produccin local y el mercado andino. Debe destacarse que en el caso de extenderse la firma de TLC a otros pases andinos, Colombia sera el pas potencialmente ms amenazado, en razn de que su amplio posicionamiento en el mercado regional podra ser discutido por la oferta proveniente de Estados Unidos. Adicionalmente, la perforacin del AEC implicara el abandono de algunos mecanismos de intervencin comunitarios ya consolidados, como la franja de precios agropecuarios y el programa automotriz. Los TLC firmados o en negociacin en la actualidad no se limitan al rea comercial; avanzan tambin sobre los temas propiedad intelectual, soberana en la solucin de contenciosos
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De igual modo, las negociaciones de Uruguay con EE.UU., al igual que las realizadas en su momento por Ecuador, son evidencias de la definicin de una nueva estrategia norteamericana para la regin tras el fracaso de la liberalizacin multilateral y el ALCA.
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judiciales, compras del estado, normas sanitarias y fitosanitarias, poltica de seguridad, narcotrfico y terrorismo. En general, estos acuerdos implican la cesin de instrumentos de poltica que pueden ser considerados estratgicos. De hecho, esta circunstancia ya ha tenido lugar en el caso andino a partir del momento en que, para ratificar su condicin de alineamiento con los Estados Unidos, los pases involucrados en las negociaciones bilaterales se vieron forzados por exigencias del gobierno norteamericano- a desistir de su participacin en el G-21 en el marco de las tratativas llevadas adelante por un grupo de pases en desarrollo en la Organizacin Mundial de Comercio. En esta situacin se han visto reflejadas las limitaciones que pueden enfrentarse para constituir o articular posiciones en acuerdos de carcter Sur-Sur, cuando, paralelamente, hay un involucramiento activo en iniciativas Norte-Sur. La concrecin de los TLC bilaterales con Estados Unidos supone, necesariamente, una reformulacin del esquema de integracin andino. En este sentido, no parece posible compatibilizar las posturas que sostienen la profundizacin del Mercado Comn y los objetivos estratgicos comunes y aqullas que promueven una mxima flexibilizacin y la constitucin de una Zona de Libre Comercio. Ante esta situacin aparecen dos posibles escenarios: en el primero de ellos, la diferencia de intereses concluira en una ruptura formal del proceso de integracin; en el segundo, conviviran asociaciones con distinto grado de profundidad y compromiso, impulsando una suerte de spaghetti-bowl andino. Para analizar la perspectiva futura, es clave considerar y evaluar las prioridades de la poltica exterior de cada pas; tanto Colombia como Per parecen haber privilegiado su alineamiento con Estados Unidos fundado en razones comerciales y polticas- por sobre otras consideraciones estratgicas regionales.
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III. Problemas de la integracin sudamericana
1. Condiciones para la diversificacin productiva y la complementacin regional

Tericamente, el propsito de una unin aduanera es asegurar la libre circulacin de mercancas dentro de la zona integrada y la igualacin de las condiciones de competencia para todos los productores residentes, lo que debera llevar a la maximizacin de los beneficios esperados. La experiencia del proceso de integracin en Europa ha demostrado que, para el cumplimiento de este objetivo, no basta con el establecimiento de un AEC y la eliminacin de restricciones arancelarias y no arancelarias para el comercio regional (es decir, con los atributos formales de una unin aduanera), sino que es necesario avanzar decididamente en la supresin de otras barreras de efecto equivalente y, sobretodo, en el proceso de coordinacin de las polticas macroeconmicas y de los incentivos al desempeo productivo. La Unin Europea ha designado este proceso como una transicin hacia un Mercado Interior. La profundizacin de la integracin en Sudamrica debera tener por objetivo la efectiva construccin de un verdadero Mercado Interior en ambos proyectos de unin aduanera, la CAN y el Mercosur, o, eventualmente en un espacio que los unifique. Esto supone distinguir cuatro dimensiones u objetivos especficos de la integracin profunda: i) el aseguramiento de la libre circulacin de bienes dentro del mercado regional y el respeto por las condiciones preferenciales de acceso para los productores de los pases socios; ii) la eliminacin de las distorsiones costoprecio (subsidios sobre el precio de venta en el mercado regional); iii) la eliminacin de los derrames transfronterizos negativos asociados a la promocin de inversiones (incentivos a la radicacin de empresas o actividades a efectos de abastecer el mercado regional); iv) el aprovechamiento de las economas de escala y de especializacin para desarrollar la complementacin productiva en el mercado regional. Las tres primeras dimensiones aparecen como un requisito para profundizar la integracin; la cuarta, en cambio, debera ser su resultado, pero ste no es, necesariamente, espontneo. Ahora bien, por qu es importante asegurar que en el desarrollo del proceso de integracin se avance sostenidamente y se consoliden las tendencias de complementacin productiva? En principio, por dos razones: porque la complementacin productiva supone el desarrollo conjunto es decir, en todos los pases del bloque- de nuevas ventajas competitivas a 43
travs de la especializacin intrasectorial y porque, en la medida en que este desarrollo se concrete, se promover y facilitar la generacin de los principales efectos virtuosos esperados de la integracin regional. Ciertamente, las expectativas alrededor de los proyectos de integracin profunda no slo incluyen la racionalizacin y ganancias de eficiencia en las actividades instaladas y su efecto positivo sobre la tasa de crecimiento de largo plazo; se supone tambin que la integracin regional puede impulsar la convergencia estructural de las economas participantes, facilitar su diversificacin productiva hacia segmentos de mayor valor agregado y mejorar su insercin en las cadenas internacionales de valor. Quedan por considerar, de todas maneras, las vas de resolucin o minimizacin de los probables problemas de distribucin de los beneficios y costos del proceso entre los socios. Es decir, an cuando el avance de la integracin tenga lleve a ciertos procesos de upgrading productivo de los pases miembros, no hay certeza sobre la dinmica de apropiacin de tales resultados por parte de los socios; ms an, el aprovechamiento de las economas de aglomeracin y de escala emergentes de la ampliacin de mercado tender a generar efectos de concentracin dentro del nuevo espacio econmico regional. La distribucin geogrfica de las ganancias de bienestar dentro de un esquema de integracin depender, principalmente, de las tendencias de especializacin productiva inducidas por las nuevas condiciones de competencia en cada pas miembro; la sustentabilidad a largo plazo y la cohesin poltica y social de un proyecto de integracin regional requieren que los potenciales problemas distributivos sean considerados y eficazmente resueltos. Se reconoce que los costos del ajuste estructural son relativamente menores y mejor administrables cuando los pases asociados procesan un patrn de especializacin (y, por lo tanto, de comercio) de tipo intrasectorial, lo que tiende a promover o facilitar la convergencia real de sus economas (Fontagn y otros, 1997; Ocampo, 1991). Para que en cualquier esquema de integracin tenga lugar un proceso de complementacin productiva entre los pases asociados, fundamentalmente basado en lneas de especializacin intrasectorial, deben darse tres condiciones absolutamente necesarias: i) la existencia o implantacin y desarrollo de las capacidades tecno-productivas requeridas; ii) la vigencia efectiva de los incentivos de escala; y iii) la existencia de mecanismos de coordinacin eficaces. La primera condicin puede parecer obvia; de hecho, sin produccin la complementacin no es factible. Sin embargo, no est de ms insistir en que el desarrollo de cualquier proceso productivo requiere no slo las facilidades fsicas especficas, sino tambin las capacidades y recursos tecnolgicos y de gestin apropiados, las redes de circulacin de informacin y saberes que permitan recorrer la curva de aprendizaje de una actividad, la infraestructura y la logstica que minimicen los costos de operar regionalmente el mercado y, no menos importante, una trama consolidada de relaciones de insumo-producto que minimice los eventuales estrangulamientos de oferta. La constitucin de un mercado ampliado supone la instalacin de un poderoso incentivo para el desarrollo y la ampliacin de las actividades productivas: el aprovechamiento potencial de las economas de escala. En principio, eliminados los aranceles y otras barreras para el comercio intrazona, la ocupacin productiva del nuevo espacio econmico as creado debera redefinirse en funcin de un arbitraje entre los costos de produccin de cada localizacin potencialmente favorecidos por la posibilidad de ampliar los volmenes de oferta- y los costos de transporte hacia los mercados de destino. En este contexto, la especializacin en lneas de produccin similares y complementarias en los diversos pases socios del esquema de integracin es la respuesta racional a las nuevas condiciones de competencia. Sin embargo, para que el incentivo de escala sea efectivo, es decir, para que los agentes econmicos adopten decisiones racionales de reduccin del mix de produccin, de especializacin en determinadas gamas y de, eventualmente, relocalizacin intra regional de capacidades productivas, dicha seal debe estar rodeada de
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condiciones de certidumbre a largo plazo. En este caso, la percepcin de certidumbre supone que no hay ni habr riesgo de modificacin de las condiciones de acceso al mercado regional. Para plantear un escenario de ganancias compartidas dentro de un proceso de integracin, la complementacin es la contracara necesaria de la especializacin. Su concrecin a nivel intra regional requiere que dos o ms iniciativas o decisiones formalmente independientes, tomadas por agentes residentes en distintos pases del bloque, tengan un alto nivel de coordinacin entre s. En principio, puede suponerse la existencia de tres mecanismos alternativos de coordinacin, dos privados y uno pblico, llamados a instalar incentivos para la cooperacin inter empresarial. En principio, el mercado sera un mecanismo privado de tipo descentralizado, cuyas supuestas caractersticas de horizontalidad lo haran igualmente disponible para todos los agentes econmicos; sin embargo, en condiciones de informacin imperfecta y de costos de transaccin elevados, el mercado incurre en serias fallas de coordinacin y, por lo tanto, genera incentivos negativos a la cooperacin entre agentes independientes. Ms an, tiende a excluir a los agentes de menor capacidad financiera. Una empresa internacional8 constituira, en cambio, un mecanismo privado de coordinacin de tipo jerrquico e internalizado en la propia entidad, cuya decisin tendra impacto sobre los pases sede. Es evidente que la empresa internacional, dado un espacio de libre comercio regional, puede decidir especializar sus filiales (lo que implica un cambio estructural en los pases sede) y complementar su oferta en trminos intra firma (lo que implica nuevo comercio entre los pases sede). As y todo, la ecuacin de beneficios privados que impulsara el patrn de comercio intrafirma no necesariamente se corresponde con la ecuacin de beneficios sociales esperada del comercio intrazona. En la medida en que, por una parte, el mercado coordina imperfectamente las estrategias productivas de carcter regional de los agentes independientes y deja subutilizadas las oportunidades potenciales de complementacin productiva a escala regional y, por otra, la especializacin entre filiales de una empresa internacional puede no maximizar los beneficios potenciales de la complementacin entre los pases sede, se hace necesario la instrumentacin de un mecanismo pblico de coordinacin. En otros trminos, debe avanzarse en el establecimiento de polticas productivas coordinadas o comunes. En el caso de la CAN y el Mercosur, la debilidad de los procesos de complementacin productiva se corresponde con la ausencia o el pobre cumplimiento de las condiciones necesarias para su desarrollo. En relacin con la situacin de las capacidades productivas, hay que recordar que la mayora de los pases miembros atraves en los ltimos quince aos un proceso de cambio estructural que, en general, tendi a especializarlos en sus ventajas comparativas estticas, a reducir la densidad de sus redes productivas internas y a desarticular su sistema nacional de innovacin. En relacin con la potencia o eficacia de los incentivos de escala, cabe sealar que en ambos esquemas han abundado los contenciosos entre los pases miembros por violaciones unilaterales a la poltica comercial de intrazona y extrazona previamente acordada y por la aplicacin discriminatoria de incentivos a la produccin y al comercio. En relacin con los mecanismos de coordinacin, como ya ha sido sealado ms arriba, llaman la atencin los escasos esfuerzos puestos en la coordinacin de polticas estructurales, habida cuenta de la ineficacia exhibida por los incentivos de mercado. Sin duda, el mayor tamao econmico y la ms amplia diversificacin productiva del bloque del Mercosur, en comparacin con el conjunto de los pases de la CAN, lo sitan tericamente en un mejor punto de partida para desarrollar procesos de complementacin productiva. Sin embargo, esta dinmica se ha concentrado en pocos sectores y pocos actores y no ha beneficiado a todos los pases por igual. Cabe, entonces, interrogarse sobre las razones.
Al efecto, bastara con que se trate de una empresa con sendas filiales en dos pases socios.
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2. Una evaluacin a partir de la experiencia del Mercosur

2.1 Las polticas de promocin
Los pases del Mercosur tienen una larga trayectoria en la promocin de las actividades productivas, generalmente tratando de estimular la produccin y las exportaciones de manufacturas. Consideraciones fiscales, por un lado, y, fundamentalmente, las polticas de apertura y desregulacin de mercados cuestionaron a partir de los noventa tanto a ese esquema promocional que haba predominado desde la posguerra, como a la eficiencia del aparato productivo as moldeado. Consecuentemente, se aplicaron reformas tendientes a reducir las ayudas pblicas y a modificar su carcter, sesgando hacia instrumentos horizontales y de promocin de competencias endgenas. Luego de ms de una dcada de la vigencia de este enfoque, se han renovado las dudas sobre la real eficacia de sus instrumentos y, por otra parte, tampoco queda claro hasta donde son compatibles con la pretendida profundizacin del Mercosur. Ciertamente, un gran nmero de los instrumentos promocionales vigentes parece ser de efecto neutral sobre las condiciones de competencia en el mercado ampliado; comparten esta caracterstica todos los instrumentos de promocin de capacidades tecnolgicas y la mayora de los de promocin de exportaciones. Sin embargo, coexisten tambin varios instrumentos con potencial impacto corrosivo; algunos de ellos se cuentan entre los ms potentes, dadas la naturaleza y la dimensin de los incentivos implcitos. Todos los pases del Mercosur implementan regmenes de Promocin de las Inversiones que pueden introducir o ampliar derrames transfronterizos negativos y regmenes de admisin temporaria de importaciones, drawback y zonas francas que tienden a restringir de manera importante el desarrollo de procesos de complementacin productiva. Estos ltimos, originalmente concebidos como medidas compensatorias y temporarias para Paraguay y Uruguay, se han extendido a todos los miembros y se han consolidado por la va de excepciones permanentes. Al mismo tiempo, contrasta la virtual ausencia de herramientas que promuevan deliberadamente la integracin profunda en el Mercosur. La poltica automotriz del Mercosur se destaca como la nica herramienta que ha tendido a generar de modo explcito algn tipo de sinergia productiva en el marco de la integracin regional. A partir de la definicin de normas de alcance regional, tales como el arancel externo comn y un programa de comercio intrazona administrado, se han establecido instrumentos de promocin a nivel nacional que han tendido a convertir al espacio del Mercosur en un centro de produccin automotriz, con estndares de producto relativamente comparables a los internacionales. De todas maneras, se han sealado varios dficit en el esquema de regulacin establecido; entre los ms significativos se destacan la escasa atencin prestada al sector autopartista (desaprovechando el potencial de complementacin) y la guerra de incentivos para la atraccin de nuevas instalaciones.
2.2 Asimetras y problemas de coordinacin

En cualquier acuerdo de integracin regional, deben distinguirse dos tipos de asimetras: las originadas en factores estructurales y las creadas por las polticas explcitas o por intervenciones regulatorias de los pases socios. Las asimetras estructurales son significativas en el Mercosur: hay enormes diferencias en la talla econmica y poblacional de pases miembros y una amplia divergencia en los niveles de su ingreso per cpita y en el grado de diversificacin de su estructura productiva. Se trata de economas con muy diferentes grados de apertura al comercio internacional y niveles de interdependencia en el mercado regional. Ninguna de estas cuestiones fue internalizada en el diseo y la normativa original, ms all de la introduccin de excepciones relativamente menores y temporarias en el proceso de desgravacin de los flujos de comercio
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intrazona. Tampoco fueron adoptadas posteriormente en el Mercosur polticas comunes o consensuadas que tuvieran como objetivo enfrentar los efectos de este tipo de asimetras. Por otra parte, si bien las polticas de promocin aplicadas por los pases socios estn basadas en enfoques e instrumentos similares, la escala de los recursos disponibles y ejecutados hace una diferencia significativa a favor de Brasil. Puede decirse que algunas de las asimetras estructurales (tamao econmico y capacidad financiera, fundamentalmente) estn en la base de las asimetras de poltica observadas. Por lo tanto, lo que podra aparecer como un juego en el que todos participan igualmente (sea cumpliendo, sea violando las mismas reglas), es, en realidad la reproduccin permanente de poderes de intervencin y actuacin absolutamente diferenciales. En esta dinmica, el Mercosur termina desplegando una trayectoria en la que, a su vez, las asimetras de poltica tienden a reproducir y profundizar las brechas estructurales. Estn vigentes y operativos en Brasil potentes instrumentos de promocin de exportaciones y de inversin que amplan la capacidad del sector privado local de aprovechar las condiciones del mercado ampliado regional; es el caso de los programas de financiamiento de las exportaciones, del esquema de promocin regional en la Zona Franca de Manaos y de algunos regmenes sectoriales relevados. A su vez, los crecientes subsidios impositivos otorgados por distintos gobiernos estaduales hacia finales de la dcada de los noventa, en el marco de la descentralizacin de la poltica promocional, han sido una de las principales fuentes de asimetras generadas por medidas de ayuda estatal. La guerra de incentivos en la que han incurrido los Estados brasileos, que ha desvirtuado la naturaleza de la promocin y ha convertido en redundantes a los beneficios finalmente otorgados, ha profundizado, al mismo tiempo, los derrames transfronterizos negativos. Los efectos distributivos de las asimetras estructurales y regulatorias han jugado un papel importante en la dinmica de conformacin y en las negociaciones del bloque regional y, sin duda, constituyen una de las explicaciones principales de su sinuosa trayectoria normativa. Para enfrentar sus consecuencias, los pases miembros han ido adoptando, generalmente de modo unilateral, medidas de proteccin a travs de la implementacin de barreras no arancelarias, generando una importante fragmentacin del mercado y un retroceso en el proceso de integracin econmica regional. La falta de consideracin de las asimetras y de la necesidad de administrar o gestionar los efectos no deseados de un proceso de liberalizacin comercial tan rpido fue un vicio de origen del Mercosur, perpetuado posteriormente por las continuas diferencias de intereses y objetivos, en particular entre Argentina y Brasil. Esta dinmica gener un fuerte vaco de implementacin, ya que el Mercosur fue avanzando considerablemente en las negociaciones y en la coordinacin de polticas comerciales sin correspondencia con la dbil progresin en el proceso de coordinacin de polticas macroeconmicas o estructurales. Este dficit termin siendo devastador para la institucionalidad regional, porque en estas dos reas de poltica deberan haberse concentrado los esfuerzos para corregir los efectos perversos de la liberalizacin comercial, para asistir al proceso de reasignacin de recursos y de reconversin productiva y para sealar el rumbo estratgico del bloque. En consecuencia, el Mercosur desarroll una lgica de negociacin fuertemente conflictiva, segn la cual lo acordado en materia de poltica comercial iba siendo progresivamente comprometido por la ausencia de coordinacin en los otros planos, reinstalando barreras y deteriorando la posibilidad de formular y establecer polticas comunes. La introduccin reactiva y unilateral de restricciones de acceso a los respectivos mercados nacionales, la violacin sistemtica de acuerdos previos y las demoras en la internalizacin de las normas terminaron provocando dos graves consecuencias para el proceso de integracin: i) la ausencia de una seal
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clara sobre el tamao efectivo del mercado regional, y ii) el agravamiento de los problemas distributivos entre los pases socios. Ms all de la vocacin de free riders que puedan cultivar los pases miembros del Mercosur, los incumplimientos de la normativa derivan de la propia lgica del programa de integracin, tal como ha sido originalmente concebido y posteriormente implementado. En efecto, la liberalizacin acelerada del comercio intra-zona, en un contexto de volatilidad macroeconmica, ausencia de instrumentos comunes de reconversin productiva y vigencia de incentivos asimtricos, tuvo diversos efectos desequilibrantes sobre los pases socios, bien sea sobre las cuentas externas, bien sea sobre la produccin y el empleo de determinados sectores. Sin mecanismos consensuados para la administracin de las respectivas emergencias, termin emergiendo una escalada de restricciones. Por ello, en el caso especfico del Mercosur, el funcionamiento pleno de las instituciones de la unin aduanera no podra ser alcanzado simplemente con la vigencia de sus atributos formales y requerira modificar radicalmente la lgica de (des)coordinacin de polticas que ha caracterizado el proceso hasta el momento.
2.3 El predominio de los incentivos perversos

La normativa de libre comercio del Mercosur ha sido parte importante de la estrategia productiva de los pases socios durante los ltimos aos: profundiz la apertura (es decir, aument la presin competitiva) y, a cambio, propuso un potencial incentivo de escala; las ganancias de eficiencia (por la mejor asignacin y la mayor productividad de los recursos) y, por lo tanto, de competitividad eran el resultado esperado de la integracin regional. Sin embargo, el patrn de distribucin de estas ganancias entre los socios es incierto, porque la capacidad inicial de cada uno para aprovecharlas puede ser diferente y, porque, una vez en marcha el proceso, la dinmica de especializacin relativa puede generar nuevas asimetras. Por esta razn, ms all de aquellos incentivos generales, los pases, preventiva o reactivamente, aplicaron sus propias polticas para aprovechar el mercado regional, tratando de maximizar su porcin relativa en las ganancias del bloque, an a costa de violar el principio de igualdad de condiciones de competencia. Europa enfrent este dilema reglamentando las ayudas estatales nacionales y transfiriendo parte de la poltica promocional y las polticas redistributivas al mbito comunitario; Mercosur an est lejos de eso. Las condiciones de acceso intra y extra-zona fueron variando al comps de las diferentes coyunturas, debilitando toda seal de largo plazo y, por lo tanto, distorsionando o desvirtuando los incentivos para aquellas decisiones de inversin tendientes a aprovechar las potencialidades de un mercado ampliado a escala regional. Las sucesivas perforaciones al AEC y la permanencia de regmenes excepcionales de importacin desdibujaron la estructura de proteccin frente a terceros, mientras que la catica dinmica de imposicin de trabas al comercio interno agrav la incertidumbre sobre las reales dimensiones del mercado ampliado. De este modo, el principal y ms poderoso incentivo econmico que debera haber proporcionado el acuerdo regional (el aumento de la escala potencial de produccin) tendi a diluirse. En la medida en que el Mercosur se caracteriza por la convivencia de economas con dimensiones propias muy diferentes, aquella lgica opera discriminando en contra del proceso de inversin y ampliacin de capacidades en los pases relativamente menores, cuando en realidad, tericamente, deberan haber sido los ms beneficiados por la posibilidad de aprovechar las economas de escala. Al mismo tiempo, algunas regulaciones acordadas en el Mercosur dificultan la adopcin de estrategias de especializacin y complementacin, tal como la vigencia de los regmenes de admisin temporaria de importaciones extra-regionales para su re-exportacin al mercado ampliado, luego de algn proceso de transformacin. Esta normativa fue originalmente justificada como una medida compensatoria a disposicin de los dos pases ms pequeos y establecida por un plazo relativamente breve; sin embargo, fue posteriormente generalizada para su uso por todos 48
los socios su plazo de vigencia extendido recientemente hasta el 2010. Es decir que, mientras por un lado se han desdibujado los incentivos positivos para el aumento de la escala de produccin, por otro se han introducido seales adversas para el establecimiento o la profundizacin de los encadenamientos productivos intra-zona. Paradjicamente, en un marco de reglas de juego inciertas sobre el funcionamiento y la regulacin del mercado regional, en lugar de que la escala de la demanda potencial se convierta un incentivo y una oportunidad para la expansin de la produccin en las economas menores, el tamao de la oferta ya disponible pasa a constituir, en cambio, una amenaza para la sustentabilidad de su propia capacidad productiva. Ms an, en una perspectiva de ms largo plazo, ante la ausencia de los adecuados mecanismos de compensacin o administracin, la mera accin de las economas de aglomeracin llevara a ampliar an ms las asimetras estructurales y a reproducir en mayor escala sus efectos y los sealados problemas de distribucin de los beneficios potenciales de la integracin entre los socios. La falta de cooperacin y de una coordinacin eficaz entre los pases miembros y el predominio de medidas reactivas de carcter unilateral, tendientes tanto a la fragmentacin del mercado (defensivas) como a la competencia desleal (ofensivas), acaban por instalar y generalizar una estrategia de perjuicio al vecino, para la que, seguramente, no todos los pases estn igualmente dotados; en un mundo sin reglas, tienden a predominar los pesos pesados. Por lo tanto, las asimetras estructurales encuentran as un correlato en las asimetras de poltica, que dan cuenta de la diferente vocacin o capacidad manifestadas por cada uno de los Estados del Mercosur para implementar y financiar medidas promocionales que inciden sobre su respectiva capacidad competitiva en el mercado regional. Adems de constituir la economa ms grande y ms diversificada del bloque, es tambin indudable que Brasil ha concentrado a su favor las asimetras de poltica, sosteniendo a lo largo del tiempo un conjunto de incentivos a la inversin y la exportacin ms potentes y eficaces que los aplicados por sus socios regionales. La abrupta modificacin de las paridades cambiarias que haban enmarcado la etapa de mayor auge del comercio intra-regional (1994-1998), a partir de la devaluacin brasilea de enero de 1999, actu en el mismo sentido, reforzando la brecha de competitividad-precio a favor de la economa ms grande del bloque. Dada la rigidez que por ese entonces todava conservaba la poltica cambiaria argentina y, en menor medida, la uruguaya-, ese realineamiento de las paridades apareci como una seal ms permanente de la estructura de costos relativos dentro del Mercosur. No debe sorprender, entonces, dado este cuadro complejo de descoordinacin y asimetras varias, que la escala propia de Brasil haya resultado un incentivo general a la radicacin de actividades ms confiable y atractivo que la incierta y difusa escala del mercado ampliado. Los vicios de origen, proceso e implementacin del Mercosur han afectado la marcha del bloque, al desaprovecharse en gran medida el potencial de crecimiento por la va de la especializacin y la complementacin intra-regional, y, por lo tanto, reducir la masa de ganancias conjuntas. En este contexto, se acentuaron los costos del ajuste estructural impulsado por las nuevas condiciones de competencia en cada uno de los pases socios, al mismo tiempo que no haban sido previstos ni diseados instrumentos o acuerdos de carcter regional destinados a solventar dichos costos y a facilitar la reconversin de los recursos afectados. Estas fallas de coordinacin agravaron el problema distributivo al interior del bloque, toda vez que se ha ampliado la brecha de competitividad y se han reproducido, amplindose, las asimetras estructurales.
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3. Una mirada al caso andino

La larga y compleja construccin institucional de la CAN resulta contradictoria con los numerosos conflictos que la han aquejado y con la relativamente dbil interdependencia comercial que ha generado. Los intercambios intra comunitarios slo adquirieron cierta relevancia en los aos noventa, lo que parece ser ms un producto de las polticas genricas de apertura de las economas que un mrito de la normativa regional; de todas maneras, el comercio intrazona perdi participacin relativa con la crisis generalizada de finales de esa dcada y, con cierta sorpresa, no la recuper en los actuales aos de bonanza. A su vez, el aumento del comercio manufacturero entre los socios ha tendido a concentrarse en los pases que presentaban de inicio las estructuras productivas relativamente ms desarrolladas, de forma tal que el proceso de integracin parece haber reproducido, y hasta ampliado, las asimetras de partida. En este caso tambin, las economas de escala y de aglomeracin presentes en el espacio regional han podido ser mejor aprovechadas por quienes partan con capacidades productivas y competitivas a favor.9 La evolucin del proceso de integracin en los ltimos aos tampoco ha permitido que el mercado ampliado se transformara en un factor de atraccin considerable de nuevos flujos de inversin externa. Si bien la IED ingresada en los pases andinos ha exhibido un crecimiento importante respecto de perodos anteriores, buena parte de ella se ha originado en los respectivos procesos de privatizacin de empresas y servicios pblicos; en general, los capitales externos se han canalizado hacia la explotacin de los recursos naturales o al aprovechamiento de mercados nacionales relativamente cautivos y, en cualquier caso, no bajo una ptica regional. Cabe sealar, complementariamente, que la inversin intra subregional ha tenido un muy dbil desempeo y, ah donde existi, no escap a la lgica de concentracin ya enunciada: slo algunas empresas colombianas muestran cierto grado de expansin a nivel regional. En general, el proceso de integracin no ha ampliado significativamente la oferta exportadora de los miembros de la CAN ni ha permitido reducir su acentuada dependencia en relacin con un nmero reducido de mercados de fuera de la regin. La conformacin del Mercado Interior se ha topado con numerosas trabas a lo largo del perodo y los avances han sido ms bien lentos y parciales; entre otras dificultades, hay que destacar la imposicin de numerosos y potentes mecanismos para-arancelarios en el comercio intrazona y, al mismo tiempo, el establecimiento no coordinado de excepciones arancelarias en el marco de las negociaciones bilaterales con terceros pases encaradas por los miembros de la comunidad. En cierto sentido, en paralelo con los problemas enfrentados para la consolidacin del mercado andino, los pases socios han estado compitiendo entre s para desarrollar una apertura preferencial con actores extra regionales; en la medida en que esta dinmica se ha ido generalizando, los beneficios obtenidos por algunos socios se transforman en una amenaza para los otros. Al igual que en el caso del Mercosur, las iniciativas emprendidas por la CAN en los ltimos aos han priorizado algunas acciones de facilitacin del comercio entre los socios; sin embargo, en la medida en que tampoco estn disponibles programas eficaces para el desarrollo de capacidades productivas o mecanismos compensatorios alternativos, los problemas distributivos emergentes llevan a nuevos incumplimientos y a renovadas tensiones entre los miembros. Por
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Ciertamente, Ecuador es uno de los socios menores que ha ganado ms recientemente participacin en las corrientes de comercio regionales; al mismo tiempo, cerca del 60% de sus exportaciones manufactureras tiene como destino otros mercados de la CAN. Ambas evidencias sugieren que, en su caso, el proceso de integracin le habra permitido reducir relativamente su tradicional dependencia de la exportacin de productos primarios (petrleo y bananas). Cabe sealar, sin embargo, que el crecimiento de las exportaciones ecuatorianas hacia el mercado ampliado andino en los ltimos tres aos se explica, fundamentalmente, por las ventas de petrleo crudo a Per.
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supuesto, estos rasgos conflictivos se acentan en los perodos de crisis recesivas, ya que el proceso de integracin comporta efectos pro-cclicos. La reciente recuperacin de las economas andina ha sido impulsada por la bonanza de la situacin econmica internacional; sin embargo, la CAN no parece haber recobrado su marcha sino ms bien todo lo contrario. A su vez, los factores de fragilidad comercial del bloque andino se mantienen y, pese a la menor vulnerabilidad financiera vinculada con la acumulacin de reservas que permiten los supervit comerciales, el peso de la deuda externa contina siendo elevado. Por otro lado, la ruptura de Venezuela para con el proceso de integracin, siembra incertidumbre sobre el futuro de la relacin comercial entre este pas y Colombia, la cual ha funcionado como uno de los pilares del comercio intra bloque. En conclusin, puede afirmarse que en el caso de los pases andinos el proceso de integracin regional no ha cumplido con los objetivos y expectativas de diversificacin de la base productiva y de reduccin de su vulnerabilidad externa. Tras la crisis, aparecen en la CAN algunos rasgos positivos vinculados a la nueva fase del proceso de integracin, en el que resalta el naciente nfasis que han ganado en la agenda interna temticas no comerciales. En este sentido, por ejemplo, los escasos efectos positivos sobre las principales variables sociales y la reduccin de la pobreza e indigencia de la pasada dcada, han llevado a los socios a proponer una reformulacin de la poltica en ste rea. Sin embargo, pese a que la corta edad de los mismos no permite realizar an un balance del nuevo esquema, los limitados recursos de los pases parecen reducir la efectividad de los programas.
4. La fragilidad de los proyectos de unin aduanera

En sntesis, lo que est en cuestin es la posibilidad de que la CAN y el Mercosur se constituyan efectivamente como uniones aduaneras. An cuando en ambos esquemas se ha acordado en algn momento la estructura del AEC y se ha establecido el correspondiente cronograma de implementacin, su adopcin plena se ha ido postergando sucesivamente; de hecho, incluso, ha habido retrocesos y en la actualidad hay menos posiciones arancelarias con tarifas comunes que las registradas algunos aos atrs. Por un lado, algunos estatutos necesarios para la vigencia efectiva del AEC la unificacin de los cdigos aduaneros y la armonizacin de otros procedimientos en frontera, por ejemplo- todava no han sido puestos en funcionamiento, por lo que, ms all de que rija el mismo arancel en todos los socios, no hay libre circulacin de los bienes importados en el mercado regional. Por otro, los pases han ido practicando algunos desvos sobre los niveles acordados, justificados por va de excepciones temporarias que se consolidan en la misma medida en que el cronograma original se va abandonando. Finalmente, tal como ha pasado ya en la CAN y como est reclamando Uruguay dentro del Mercosur, se van estableciendo reglas de flexibilizacin que habilitan a los socios a perforar el esquema regional a travs de acuerdos preferenciales con terceros pases. Las dificultades y la escasa voluntad para establecer una poltica comercial externa comn expresan, esencialmente, la falta de consenso de los pases miembros sobre la orientacin de la estructura productiva regional y sobre las lneas principales de insercin en la economa internacional. La debilidad del proceso de coordinacin de polticas, en general, es el resultado de la ausencia de un acuerdo estratgico sobre la proyeccin del bloque de pases asociados y sobre la posicin especfica de cada uno de ellos. Ciertamente, cuando los niveles de interdependencia econmica son relativamente bajos, la demanda de coordinacin por motivos defensivos es decir, por precaucin frente a la eventual transmisin de ciclos o de inestabilidad- tiende a ser menor; en estos casos, es necesario impulsar una oferta de coordinacin que instale o promueva entre los agentes econmicos los incentivos para cooperar y desarrollar la trama de encadenamientos y complementariedades productivas que permitan aprovechar los beneficios potenciales de la ampliacin del mercado. Pero, la posibilidad de esta oferta depende de la 51
existencia de una visin estratgica compartida, del desarrollo de una matriz de intereses comunes y de un liderazgo claro y eficaz. Precisamente, la baja intensidad ms en la CAN que en el Mercosur- y el carcter asimtrico ms en el Mercosur que en la CAN- de la interdependencia entre los pases socios ha sido sealada como una de las debilidades estructurales para la conformacin de uniones aduaneras en esta parte del continente (Bouzas, Motta Veiga y Ros, 2007). El tipo de interdependencia existente implica no slo una baja demanda de coordinacin, sino tambin diferentes demandas nacionales; as, las economas ms pequeas o menos desarrolladas requieren algunos instrumentos que hagan efectivo el acceso al mercado de sus socios ms grandes y, a la vez, otros que las compensen o preserven de su menor capacidad competitiva. Las asimetras de tamao, desarrollo y diversificacin productiva han complicado la definicin de una estructura arancelaria comn al bloque, tal que compatibilice los diferentes requerimientos de los pases miembros. En la medida en que la estructura de proteccin tendi a ser definida en funcin de las economas ms diversificadas claramente, el caso de Brasil en el Mercosur-, la escasa o nula implementacin de activas polticas de acompaamiento que promovieran el desarrollo de eslabones productivos en los pases menores llev a que las demandas de stos fueran gestionadas por la va de excepciones que desnaturalizan el proyecto de unin aduanera. Esta dinmica revela la ausencia por decisin o incapacidad- de conduccin y liderazgo en el proceso de integracin y, en consecuencia, el predominio de acciones no cooperativas. En los hechos, la situacin actual de ambos esquemas se asemeja a reas de Libre Comercio que conservan, de todas maneras, mltiples y variadas restricciones en los intercambios intrazona; de este modo, no aparecen incentivos fuertes para desarrollar procesos de inversin que viabilicen el cambio estructural requerido. Al mismo tiempo, se trata de ALC que no comparten las mismas reglas y disciplinas en materia de acceso, origen y procedimientos en frontera para el comercio de bienes; tampoco son similares sus estndares ni sus avances en relacin con el comercio de servicios o el tratamiento a las compras pblicas (Rosales, 2006). No hay, por lo tanto, un proceso natural o armnico de convergencia de ambos proyectos hacia una eventual zona de libre comercio sudamericana en la que, por ejemplo, estuviera contemplada la acumulacin de origen intrazona, lo que podra ampliar la complementariedad y, probablemente, instalar algunos incentivos novedosos. Ms bien, por el contrario, la evolucin ms reciente de los acuerdos CAN y Mercosur, ha contribuido a la expansin de una intricada red de acuerdos parciales de carcter bilateral o minilateral, que tiende ms a la fragmentacin del proceso de integracin sudamericano que a su profundizacin.
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IV. Dilemas de la integracin sudamericana
1. Los tratados de libre comercio bilaterales

Tanto el Mercosur como la CAN conservan el status formal de unin aduanera y van sucesivamente renovando los plazos para su constitucin definitiva como tales. En los ltimos tiempos, por ejemplo, en ambos esquemas se han propuesto algunas metas para avanzar en la coordinacin de metas macroeconmicas, en la internalizacin de normas comunitarias por parte de los pases miembros y, en general, en la mejora de los procedimientos fiscales y aduaneros. Por esta razn, su agenda de negociaciones internas acumula volmenes equivalentes de compromisos futuros y de postergaciones o incumplimientos de acuerdos pendientes. De todas maneras, la CAN ya ha introducido cierta flexibilizacin en los requerimientos de una poltica comercial externa comn, habilitando a los Estados parte para avanzar en la firma de TLC con pases de fuera de la subregin; el Mercosur an no lo ha hecho, no dando lugar a las demandas presentadas por Uruguay y, algo ms tibiamente, por Paraguay en ese mismo sentido, pero no es un debate cerrado. Si bien los gobiernos de Argentina y Brasil han insistido en su oposicin a esa alternativa, tambin hay en estos pases diversos sectores productivos y dirigentes que sostienen el mismo reclamo. En los hechos, el debate est urgido por la alternativa de ingresar a un TLC con Estados Unidos y, en menor medida, la Unin Europea. En el trasfondo de esta discusin aparecen diferentes razones; las ms generales tienen que ver, por un lado, con la renovada oleada de bilateralismo que recorre las negociaciones comerciales internacionales y las restricciones remanentes en el plano multilateral para la liberalizacin de mercados en productos en los que la regin presenta ventajas comparativas y, por el otro, con la frustracin con la experiencia del propio bloque y lo que se percibe como costos excesivos de una estructura arancelaria rgida. En el caso de los pases de la CAN ha existido, adems, la necesidad especfica de blindar a futuro las condiciones preferenciales de acceso al mercado norteamericano y de quitarles el carcter de concesin unilateral. Los pases menores del Mercosur, por su parte, consideran que el nivel del AEC negociado los penaliza diferencialmente, dado su carcter de economas menos diversificadas, sin que haya habido dentro del esquema las compensaciones correspondientes a este tipo de asimetras o la voluntad de integrarlos a cadenas regionales de valor. Consideraciones similares han comenzado ha plantearse ms recientemente tambin en Argentina.
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La demanda principal, parece estar, entonces, en la ampliacin de los mercados disponibles y de ah la bsqueda de relaciones preferenciales con mercados desarrollados y de gran tamao. Siendo aqulla la razn especfica de ser de los esquemas de integracin profunda en Sudamrica, su respectiva dinmica no ha sido lo suficientemente fuerte o sostenida como para mostrarse como una alternativa de largo plazo o, por lo menos, como igualmente vlida para todos sus miembros. Sin embargo, la alternativa de los TLC con Estados Unidos presenta dos cuestiones sumamente importantes a considerar: su contenido normativo y sus efectos sobre la estructura productiva. En cualquier caso, se trata de acuerdos considerados como de segunda generacin, en los que a las materias de poltica comercial se le adicionan contenidos estrictos sobre tratamiento de inversiones, comercio de servicios, propiedad intelectual, estndares productivos y compras pblicas; todas estas disciplinas, a la vez que profundizan la apertura de las economas signatarias, tienden a subrayar las asimetras de partida. Puede darse as la paradoja de que, para los pases sudamericanos, la firma de estos acuerdos implique en la prctica en un contexto de mayor desigualdad relativa, menor grado de coordinacin de polticas y ausencia de tratamiento compensatorio- un nivel de compromiso mucho mayor al que han estado dispuestos a someterse con sus socios regionales. El segundo aspecto a considerar es el del probable impacto de las estrategias de asociacin bilateral con Estados Unidos sobre la estructura productiva de los pases sudamericanos. Diversos estudios realizados utilizando metodologas de equilibrio general computable (EGC) no muestran resultados concluyentes acerca de los efectos de crecimiento sobre los pases firmantes de un eventual TLC con Estados Unidos o el NAFTA; las estimaciones con modelos de EGC resultan muy sensibles a sus supuestos de partida y a las posibilidades de incorporarles consideraciones dinmicas. Hay menos dudas en estos ejercicios sobre cual sera el patrn de especializacin resultante: en cualquier caso, los pases sudamericanos tenderan a especializarse segn su perfil de ventajas comparativas estticas en sectores intensivos en recursos naturales. Otros estudios basados en una determinacin de las oportunidades y amenazas de la liberalizacin bilateral, estimadas a partir de una comparacin del sesgo en las estructuras productivas y en la capacidad de oferta competitiva de los eventuales signatarios, arrojan evidencias en la misma direccin. Las oportunidades se concentran en sectores primarios o muy prximos a la ventaja natural y tienden a diluirse en la medida en que se multipliquen los acuerdos en un esquema del tipo ejes y rayos; las amenazas, por su parte se generalizan hacia el resto de los sectores y se multiplican a medida que se lican las preferencias de acceso contenidas en los acuerdos subregionales, afectando particularmente las exportaciones de las PyMEs.
2. La cooperacin en infraestructura y energa

Un conjunto de iniciativas enfocadas hacia la integracin fsica aparece instalando un probable nuevo eje dinmico de la integracin sudamericana. La puesta en marcha de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), lanzada en el ao 2000, fue una de los primeros proyectos creados en este sentido a escala continental. La CAN ha venido instrumentando un programa de integracin fronteriza, cuya principal iniciativa es la creacin de un banco de proyectos de desarrollo en las Zonas de Integracin Fronteriza (ZIF), basados en una mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones. El Mercosur, por su parte, est tratando de avanzar en la formalizacin de un acuerdo sobre complementacin energtica regional, que incluira no slo a los Estados parte Venezuela incluida- sino tambin a Chile y Bolivia. Por sus caractersticas, todas estas iniciativas pueden ser desarrolladas como instancias de cooperacin o complementacin, con un enfoque de geometra variable de asociados e independientemente del formato institucional que cada esquema finalmente adopte.
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Entre los objetivos de la IIRSA se destacan la promocin no slo de la integracin fsica sino tambin de la armonizacin normativa entre los pases miembros. El programa, que ha definido diez ejes geogrficos prioritarios que cubriran toda la regin sudamericana, cuenta con el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) y prev coordinar la participacin pblica y privada en las obras para la integracin fsica de la regin. Desde su constitucin, se han presentado 335 proyectos, cuya concrecin requerira un presupuesto estimado en ms de 35.000 millones de dlares. Cabe sealar que se han aprobado un total de 31 proyectos para ser ejecutados en el perodo 2005-2010, que representaran inversiones por alrededor de 4.300 millones de dlares, distribuidas entre las fuentes de financiamiento alternativas. Adicionalmente, IIRSA ha encarado la constitucin de grupos de trabajo entre los pases asociados a efectos de avanzar en la convergencia de las regulaciones ms relevantes, especialmente en el caso de pasos de frontera, transporte areo, martimo y multimodal, energa y sistemas elctricos y tecnologas de la informacin. La incorporacin de Venezuela al Mercosur ha potenciado la definicin de una agenda energtica para la subregin; junto con Bolivia constituyen los pases de mayor excedente energtico, en un contexto en el que el resto de las economas enfrenta importantes restricciones de abastecimiento, son importadoras netas o estn en camino de convertirse en deficitarias. Esta situacin ha abierto la discusin sobre la conveniencia de establecer al rea de la energa como uno de los ejes vertebradores de la integracin, no slo para asegurar y estabilizar el aprovisionamiento y ahorrar recursos, sino tambin para potenciar alianzas estratgicas entre los pases intervinientes. En principio, se procura avanzar en la integracin fsica y normativa de los respectivos sistemas nacionales de produccin, transporte, distribucin y comercializacin de energa, conformando lo que se ha dado en llamar un anillo energtico;10 asimismo, se supone que el acuerdo incorporar un adecuado sistema de solucin de controversias. Cabe sealar que, por el momento, la definicin de los nuevos acuerdos energtica en el Mercosur al igual que las otras iniciativas para mejorar la situacin de la infraestructura en la regin- estn pensadas ms como instrumentos de facilitacin de comercio o de abastecimientos complementarios que de articulacin regional de las cadenas productivas vinculadas. Las negociaciones sobre la futura agenda energtica del Mercosur se encuentran atravesadas por algunos cambios institucionales importantes y, tambin, por algunos conflictos de naturaleza bilateral o minilateral, cuyas vas de evolucin o resolucin permanecen inciertas. Desde la dcada del noventa, de la mano de las reformas de privatizacin de los servicios pblicos y de las polticas de los organismos multilaterales de crdito, se ha expandido la participacin de capitales privados en el sector; la insatisfaccin con los resultados de este proceso y un nuevo cambio de criterio sobre el carcter estratgico del control de estos recursos han impulsado polticas estatales ms activas, tal como lo ejemplifican la nacionalizacin de los hidrocarburos en Bolivia o la creacin de la empresa estatal Enarsa en Argentina. Los gobiernos de la regin han asociado crecientemente los problemas de dficit o insuficiente expansin de la produccin de energa con la falta inversiones de las empresas privadas; mientras las empresas han insistido en el reclamo de beneficios y concesiones adicionales, los Estados intentan retomar una participacin ms protagnica en el negocio y aplicar marcos legales ms estrictos y exigentes. Por otra parte, si bien la perspectiva de racionalizar el abastecimiento energtico a nivel regional aparece como un nuevo rasgo potencial del proceso de integracin, los conflictos bilaterales an abiertos y la renovada importancia otorgada oficialmente a la autonoma energtica amenazan con transformar esta posible ventaja en una fuerza centrfuga que incorpora
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Entre las principales iniciativas, se destacan los Gasoductos del Sur, del Noroeste Argentino y de Bolivia-Paraguay-Uruguay.
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nuevos focos de disputa. ste ha sido el caso de la triangulacin de gas entre Argentina, Bolivia y Chile, conflicto que cobra su verdadera dimensin geopoltica en relacin a dos fenmenos: la histrica disputa entre los dos pases andinos por la soberana sobre el desierto de Atacama y la actual crisis energtica argentina. Los problemas que enfrenta Argentina para abastecer de gas a Chile, unidos a la negativa boliviana a vender al pas trasandino el gas que se produce en su territorio decisin basada en la disputa que mantienen ambos pases por una salida al mar-, han desembocado en un complicado escenario que siembra dudas sobre la factibilidad de la integracin energtica. Tras la nacionalizacin de los yacimientos, Bolivia y Argentina renegociaron al alza el precio para las ventas de gas, pactando la posibilidad de aumentos sucesivos de cuotas de entrega y la realizacin de obras de infraestructura en el noroeste argentino; el convenio incorpor tambin el compromiso del gobierno argentino de no reexportar el gas boliviano a Chile. Si bien estos acuerdos reducen la inestabilidad en las condiciones de suministro de Bolivia a Argentina, introducen un nuevo foco de tensin entre los gobiernos argentino y chileno alrededor de los compromisos asumidos por Argentina para el abastecimiento a su socio trasandino. Las medidas en torno a la nacionalizacin de los hidrocarburos en Bolivia impactaron tambin sobre la economa brasilea, fuertemente dependiente del abastecimiento de gas boliviano; las negociaciones por el precio del gas concluyeron recientemente en un acuerdo de incremento similar al pactado previamente con Argentina. Sin embargo, el punto ms lgido del conflicto entre Brasil y Bolivia se ha dado en torno a la presencia de la petrolera estatal Petrobras como uno de los principales actores del sector en el pas andino. El conflicto alrededor de la situacin y la estrategia de Petrobras en Bolivia ha abierto una nueva discusin sobre las potestades soberanas de las empresas y los Estados y ha puesto, una vez ms, en evidencia las tensiones a las que se ve sometido el proceso de integracin a partir de la consideracin de ciertos intereses nacionales.
3. La profundizacin de las uniones aduaneras

Est claro que, despus de una dcada larga de funcionamiento en condiciones de regionalismo abierto, la CAN y el Mercosur siguen enmarcados en una vieja polmica sobre la rationale de la integracin econmica. En ambos casos, se ha manifestado y desarrollado una tensin permanente entre una instancia de facilitacin y aceleracin de la poltica de apertura de mercados y un espacio de creacin y fortalecimiento de ventajas dinmicas y nuevas capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por la certidumbre de recprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promocin. En la primera opcin, la prioridad pasara por eliminar las restricciones en frontera y multiplicar los acuerdos preferenciales; en la segunda, en cambio, la preocupacin principal debera estar puesta en garantizar la vigencia del mercado ampliado y estimular ganancias de eficiencia a travs de la especializacin y complementacin, maximizando la integracin intra-industrial. Ciertamente, una unin aduanera adecuadamente diseada y gestionada podra brindar una plataforma frtil para una estrategia de aceleracin del desarrollo productivo. En teora, los beneficios esperados del proceso de integracin regional implican la generacin y diversificacin de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, con ventajas potenciales en trminos de desarrollo tecnolgico, calificacin de recursos y elevacin de los ingresos reales. Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por la existencia de ventajas comparativas complementarias, regmenes especiales temporarios (y de poca densidad de eslabonamientos) o estrategias especficas en algunos sectores con predominio de las empresas transnacionales; los procesos tericamente ms virtuosos se han concentrado en pocos actores y el comercio intra-industrial resulta, esencialmente, un comercio intra-firma. En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el 56
espacio regional fue relativa y ventajosamente aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el punto de partida, estaban en mejor posicin para organizar sus estructuras corporativas de acuerdo con la situacin de libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especializacin regional, los beneficios potenciales de la complementacin intra-industrial se han distribuido de modo desigual y ms bien en trminos regresivos. En la opcin de profundizar la unin aduanera, se tratara de atender, simultneamente, dos objetivos: i) el establecimiento del mercado ampliado (el mercado interior) como efectiva seal de largo plazo y, ii) el establecimiento de condiciones de acceso equitativo de los socios al mismo (la cohesin interior). Ahora bien, en el hipottico caso de que los pases miembros de la CAN o del Mercosur decidieran desarrollar efectivamente estos objetivos, no sera suficiente con que completaran sus numerosos compromisos pendientes en materia comercial (la armonizacin de restricciones no arancelarias, estndares fitosanitarios, procedimientos aduaneros y regmenes especiales y la eliminacin las perforaciones la inconsistencia de las reglas de acceso). En la medida en que los efectos del proceso, tal como se ha venido desarrollando, no han sido neutrales en trminos de la distribucin de costos y beneficios entre los pases asociados, las negociaciones deberan contemplar las diversas trayectorias nacionales recorridas y la profundizacin de las asimetras. Esto supondra un rediseo de los esquemas, no slo en la perspectiva de corregir sus dficit de implementacin sino, fundamentalmente, con el propsito de transformarlos en parte constitutiva de la solucin a los problemas de falta de crecimiento y equidad que sus sociedades enfrentan. Esta nueva agenda positiva debera contener, al menos, los siguientes cuatro puntos. En primer lugar, la revisin del arancel externo comn (AEC). En la prctica, el AEC es inexistente, ya que a travs de decisiones unilaterales o consensuadas sus niveles han sido modificados y sus efectos perforados. Incluso en aquellos casos en que sigue existiendo un mismo nivel para los cuatro pases socios, no opera efectivamente como una frontera comercial regional, por deficiencias en los procedimientos aduaneros y por la ausencia de una regla de distribucin de su recaudacin. En suma, siendo potencialmente un instrumento poderoso, el AEC no es en la actualidad una seal efectiva para la construccin de una estrategia productiva a escala regional y, por lo tanto, su renegociacin es imperiosa. De hecho, en la medida en que la estructura original del AEC ya no est vigente, se abre un espacio para disear otra con cierta racionalidad. Podra redisearse el AEC en funcin de la generacin de cadenas regionales de valor y maximizando las oportunidades para el establecimiento de estrategias de especializacin y complementacin productiva entre los pases socios, atendiendo al mismo tiempo a la solucin de los problemas de competitividad y empleo. En segundo lugar, la profundizacin del proceso de armonizacin de normas tcnicas, tema que tiene una importancia poltica central. La armonizacin de normas tcnicas es clave para el desarrollo de complementacin productiva en productos diferenciados y ste es, precisamente el espacio principal de actuacin de las PyMEs. En tanto no se difundan suficientemente estndares y reglamentos comunes o mutuamente reconocidos, difcilmente se consolide la posibilidad de generar en el espacio regional cadenas de valor va cooperacin horizontal o vertical entre PyMEs o entre PyMEs y grandes empresas (en particular, PyMEs como proveedores de empresas internacionales). En tercer lugar, el establecimiento de una cooperacin monetaria y macroeconmica integral, que vaya ms all del establecimiento de metas indicativas para acotar las fluctuaciones de las paridades intra-zona, las que, dada la fragilidad financiera externa que suele afectar a estas economas, probablemente sean ineficaces en situaciones de emergencia. Por lo tanto, sin dejar de lado el establecimiento de mecanismos para atender emergencias, la coordinacin macroeconmica dentro del Mercosur debera atender ms a la raz de la inestabilidad latente de 57
estas economas, incluyendo espacios de cooperacin monetaria y financiera. Uno de estos espacios es el tratamiento al movimiento de capitales de corto plazo que son una fuente poderosa de inestabilidad cambiaria dentro de la regin. Es conocido que la regulacin de los capitales de corto plazo es ms efectiva cuando es aplicada a escala de varios pases en conjunto porque, precisamente, tiende a limitar los efectos de contagio. De hecho, en la actualidad, los pases de la regin estn priorizando polticas de acumulacin de reservas, lo que podra facilitar la adopcin de mecanismos comunes. En cuarto lugar, una efectiva coordinacin de polticas sectoriales y microeconmicas. Se trata de pensar el espacio regional como un mbito para el fortalecimiento de cadenas de valor, que permitan ampliar las posibilidades y el horizonte de desarrollo de las PyMEs y negociar con las empresas transnacionales ya instaladas o nuevas- con el fin de maximizar los efectos de encadenamiento y, de este modo, recomponer la densidad de la trama industrial. La responsabilidad de este mbito de accin es la generacin de una oferta de bienes pblicos regionales tales como un marco para favorecer la cooperacin entre empresas, la dotacin de infraestructura o un sistema articulado de Investigacin, Desarrollo e Innovacin- que orienten el planeamiento estratgico de una ms adecuada insercin internacional de estas economas. Esto supone coordinar acciones que promuevan la especializacin intra-regional, el intercambio de las mejores prcticas, la provisin de fuentes de financiamiento, la transferencia de tecnologa y la complementacin de los esfuerzos de I+D. La coordinacin de polticas estructurales debera combinar enfoques de tipo vertical y de tipo horizontal. En algunos casos, ser necesario aplicar tratamientos sectoriales, bien sea para orientar la reconversin de tramas ya instaladas sobre la base de especializaciones intra-zona, bien sea para orientar el desarrollo conjunto de sectores nuevos. En otros, en particular con relacin a las PyMEs, se trata de maximizar las sinergias a escala regional de las polticas de promocin de la competitividad y la incorporacin de innovaciones y de las polticas de desarrollo y capacitacin empresarial. En todos los casos, se tratara de promover acciones para la especializacin y complementacin en productos finales, para el desarrollo conjunto de nuevos productos y adaptaciones, para asociarse en la explotacin de nichos especficos, para constituir alianzas de exportacin y para maximizar las relaciones de aprovisionamiento en sistemas internacionales de produccin. Como parte integral, y decisiva, de estas acciones, es necesario atender prioritariamente al financiamiento de estas polticas, asegurando el fondeo de instrumentos especficos en el mbito regional. La puesta en marcha de una agenda de esta naturaleza probablemente requiera, mientras los nuevos compromisos son negociados e instrumentados, la definicin de un perodo de transicin, en el que rijan reglas consensuadas de administracin del comercio intra-zona. Se tratara de reemplazar la discrecionalidad actual, que genera tanto conflictos como discriminaciones, por un conjunto de normas transparentes, ms universales y con mayor certidumbre respecto de su vigencia temporal y sus efectos. Por supuesto, se corren riesgos de una probable eternizacin de estas medidas, lo que sera a todas luces contradictorio con el espritu central de esta propuesta. Sin embargo, el objetivo de una transicin administrada es evitar la lgica disruptiva de un proceso de liberalizacin comercial ejecutado sin la correspondiente infraestructura institucional y normativa que contribuya a hacer madurar los beneficios potenciales. En este caso, la administracin temporal del comercio intra-zona, la revisin de la estructura y niveles del AEC y la puesta en marcha de una coordinacin profunda de las polticas microeconmicas slo adquieren sentido como parte integral e inescindible de una nueva racionalidad para los proyectos de unin aduanera.
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El patrn de distribucin de los beneficios potenciales entre los socios es incierto, porque la capacidad inicial de cada uno para aprovecharlas puede ser diferente y, porque, una vez en marcha el proceso, la dinmica de especializacin relativa puede generar nuevas asimetras.11 Por esta razn, ms all de aquellos incentivos generales, los pases, preventiva o reactivamente, tienden a aplicar sus propias polticas de estmulo para aprovechar el mercado regional, tratando de maximizar su porcin relativa en las ganancias del bloque, an a costa de violar el principio de igualdad de condiciones de competencia. Europa enfrent este dilema reglamentando las ayudas estatales nacionales y transfiriendo parte de la poltica promocional y las polticas redistributivas al mbito comunitario; las uniones aduaneras de Sudamrica an est lejos de eso. Ciertamente, estas iniciativas requieren de un proceso de profundizacin normativa, lo que supone la articulacin de tres vas de accin: limpiar el campo de juego de las excepciones introducidas unilateralmente, internalizar las normas acordadas y an no hechas efectivas y avanzar en los compromisos de coordinacin de polticas sucesivamente establecidos y postergados. Pero, la consecucin de los efectos econmicos esperados de un proceso virtuoso de integracin crecimiento sustentable y equidad distributiva- requiere, adems, del desarrollo de especficas polticas estructurales a nivel regional.
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Ver Hinojosa Ojeda (en prensa) para una discusin sobre el patrn de especializacin dentro del TLCAN y la necesidad de polticas especficas para promover la convergencia real.
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V. Nota final
Los pases latinoamericanos han dejado atrs ya hace tres o cuatro aos una prolongada fase recesiva, sosteniendo en la actualidad tasas de crecimiento elevadas. Las condiciones mundiales jugaron a favor y en el ao 2006 las exportaciones latinoamericanas se incrementaron 21%, superando la ya alta variacin registrada en el ao anterior. En este contexto, el comercio intraregional creci an ms dinmicamente, especialmente en Sudamrica y en el Mercosur. Desde el punto de vista institucional, en cambio, el panorama de la integracin regional ha mostrado, probablemente, menos luces que sombras. Si bien es cierto que el ingreso de Venezuela al Mercosur y algunas iniciativas en los campos energtico y financiero pueden contabilizarse entre los hechos auspiciosos, este proceso sigue envuelto en una atmsfera de conflictos de diversa naturaleza e indefiniciones estratgicas. La CAN, por su parte, est atravesada por una coyuntura que muestra fuertes seales de dispora la salida de Venezuela, la firma o las negociaciones de tratados de libre comercio con Estados Unidos por parte de Colombia y Per, el rechazo de Ecuador y Bolivia a estas decisiones-, por un lado, y algunos signos de recomposicin sobre diferentes y divergentes bases la convocatoria a Chile, la solicitud de adhesin de Mxico, la apelacin de Ecuador y Bolivia a reactivar negociaciones con Mercosur-, por el otro. Sin dudas, la negociacin para la incorporacin de Venezuela ha contribuido a revitalizar el proceso institucional y poltico del Mercosur, sacudiendo la inercia conflictiva que predominaba entre los viejos socios. En el corto plazo, adems de restaurar cierto optimismo sobre las potencialidades del bloque, su impacto principal parece haber sido jerarquizar y delinear la agenda energtica, abrir alguna posibilidad de mayor cooperacin financiera entre los pases miembros y reclamar una mayor apertura de las instituciones regionales para la participacin social. No es poco para un proceso que arrastraba dficit en esas tres instancias; apoyado en su condicin de pas mediano y excedentario en energa y finanzas pblicas, su ingreso ha desestabilizado los modos a veces armnicos, a veces conflictivos- de conduccin del eje argentino-brasileo. Ms a largo plazo, de todas maneras, el escenario estar dominado por el impacto incierto principalmente, sobre la economa venezolana- del proceso de liberalizacin comercial con el nuevo socio y de la adopcin por su parte del arancel externo del bloque; no habra que descartar que se produjeran algunos efectos negativos y otros tantos conflictos distributivos. Si en el Mercosur se procesa de buen modo la incorporacin de Venezuela como miembro pleno, habr un sustantivo salto de calidad institucional y la dinmica del bloque, probablemente, no slo facilite la profundizacin de los objetivos de la integracin, sino tambin 61
la ampliacin hacia nuevos socios. Como sea que se transite ese camino, ciertamente no ser del modo en que el proceso de integracin lo ha hecho hasta ahora que se podrn desarrollar tales objetivos. El actual conflicto con Uruguay alrededor de las negociaciones comerciales con terceros tiene una de sus causas en la escasa o nula atencin que el bloque puso en las asimetras entre los socios y en el aseguramiento de una distribucin equitativa de los beneficios y costos de la integracin. Por supuesto que hay otras razones que, en cierto sentido, le son exgenas: la estrategia norteamericana para forzar acuerdos comerciales bilaterales una especie de plan B despus de la parlisis del ALCA- o la preferencia de algunos sectores uruguayos por una apertura a la chilena tienen tambin gran influencia en este conflicto. Sin embargo, la pasada opcin argentina y brasilea por un Mercosur sin polticas redistributivas y la presente debilidad estratgica han aportado lo suyo para que la renuncia de Uruguay haya llegado a ser una opcin probable. Las uniones aduaneras de Sudamrica transitan desde hace algn tiempo por una fase de reactivacin de los intercambios comerciales y, al mismo tiempo, de fuerte rispidez en las negociaciones y de conflicto e incertidumbre sobre las prioridades de su construccin institucional. El renovado mpetu comercial se fue dando y contina- de la mano de la recuperacin del nivel de actividad en todos los pases socios, despus de una prolongada fase de crisis o estancamiento, segn los casos. Sin embargo, la bonanza econmica no ha trado argumentos suficientes, ni ahora ni en anteriores etapas de crecimiento, para que los socios definan y alcancen acuerdos estratgicos sobre las agendas de construccin interna y de relacionamiento externo del bloque. Ms an, en la propia trayectoria econmica del proceso de integracin, en la que ha predominado escasa voluntad de coordinacin de polticas, pueden encontrarse razones para explicar una parte importante de esa divergencia. En el caso del Mercosur, por ejemplo, resulta paradjico que gobiernos con definiciones y agendas polticas, sociales y econmicas relativamente afines, en pases con problemas y necesidades similares, no puedan, (sepan?, quieran?) hacer efectiva su retrica pro-integracin. Algunos sucesos recientes han reconfigurado esta fase de transicin: sin que los problemas anteriormente relevados se hayan resuelto o, al menos, encaminado, han aparecido nuevos actores, nuevos ejes y nuevos conflictos. La emergencia de esta nueva dinmica ha alterado los equilibrios polticos y las modalidades de liderazgo predominantes en la situacin de impasse previa; de todas maneras, no han agregado claridad a la definicin del horizonte estratgico, sino todo lo contrario. Se trata, por el momento, de una transicin hacia un no lugar, con una bsqueda ms errtica que eficaz de pretendidos objetivos comunes y, muchas veces, animada ms por criterios oportunistas y de conveniencia inmediata y particular que por enfoques de estrategia regional. De hecho, la CAN atraviesa una coyuntura que la acerca a la fragmentacin o a convertirse en una red de ALC parciales; en el caso del Mercosur, el proceso de integracin se encuentra ya relativamente afirmado en una trama de relacionamientos y estrategias econmicas privadas y de compromisos polticos y diplomticos que hace muy improbable la opcin de su disolucin; pero, desde lo institucional, la situacin actual podra ser solventada con un acuerdo sin ms pretensiones que la provisin de una poltica de libre comercio regional.
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IV. Dilemas de la integracin sudamericana............................................................................... 53

Nota final ................................................................................................................................ 61

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I. El mercado comn del sur

1. Evolucin histrica y comercial reciente del Mercosur

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2. El patrn de comercio y el impacto de las inversiones

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2.1 El perfil de especializacin y los procesos de reestructuracin intra-firma

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2.2 Las dificultades del proceso de complementacin productiva

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2.3 La reversin del saldo en el comercio argentino-brasileo

Fase del superavit argentino

8 000 000 2005 6 000 000

Fuente: elaborado sobre la base de datos del Indec e IBGE.

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3. Algunas dinmicas novedosas

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3.2 Las inversiones brasileas en Argentina: un nuevo eje de complementacin privado?

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3.3 Fondos Estructurales y Foros de Competitividad: un nuevo eje de coordinacin de polticas?

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II. La Comunidad Andina de Naciones