EL PODER Y LAS CONSTITUYENTES EN LA HISTORIA COLOMBIANA 1886-1992

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1. CRISIS Y CONSTITUYENTES .I'

Ricardo Snchez*

En el concierto del constitucionalismo de occidente y de Amrica Latina, la Repblica de Colombia aparece con una singularidad de estabilidad del rgimen poltico y de continuidad en sus formas de gobierno, frente a situaciones de golpes de estado y regmenes militares tan comunes en otros pases. La excepcin de un golpe de estado militar en el siglo XX, confirma esta regla. Continuismo constitucional con reformismo, hasta la aprobacin y expedicin de la Carta Poltica de 1991. Gobiernos civiles, elecciones, corporaciones pblicas, y Rama Judicial. Al mismo tiempo que existencia de estructuras de violencia, atraso y exclusiones, de crisis dramtica de los derechos humanos, comprenden el paisaje del estado colombiano en grandes pinceladas. La estabilidad poltica y el continuismo constitucional con la consiguiente superioridad de las lites civiles liberal-conservadoras no se han dado al margen de las crisis del rgimen poltico-constitucional. Han asumido diferentes formas, incluso dramticas y sus manera de solucionarse han sido distintas al del golpe de estado para instaurar regmenes castrenses o dictaduras personales autoritarias. Tiene razn Alfredo Vsquez Carrizosa cuando afirma que en Colombia puede hablarse de una crisis permanente del Derecho Constitucional y que el repaso de nuestra vida institucional ofrece una imagen de permanente inestabilidad. La va para manejar y superar las crisis han sido los Acuerdos entre los partidos que han resultado suprapartldlstas en tanto engloban a la Iglesia, los gremios empresariales, los peridicos y otros sectores de la organizacin social. Uno de los dispositivos de poder que se han diseado y aplicado ha sido el de la eleccin y/o nombramiento de Asambleas Constituyentes para realizar los ajustes y cambios constitucionales y de poder que las crisis demandan. Este mecanismo particular, de carcter supra-constitucional, ha sido usado en casos excepcionales extremos, de aguda crisis en la vida nacional.

Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia Profesor Titular Universidad Externado de Colombia. Director del Instituto para PI Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galn

Es en este contexto que adquiere plena comprensin la afirmacin, verdadero aforismo, sobre la fidelidad al derecho y el respeto a las normas jurdicas, recordada por Diego Uribe Vargas.

2.

LA CONSTITUCIN POLTICA Y LA CONSTITUYENTE DE 1886

La historia de las llamadas Constituyentes en el discurso constitucional que arranca desde 1886 est ntimamente ligada al nacimiento y desarrollo del presidencialismo. Precisamente el Consejo Nacional de Delegatarios, la Constituyente de 1886, aprob la Constitucin Poltica de Colombia, sustentada en el primado poltico del Presidencialismo. El nuevo rgimen poltico que se instaur con la Regeneracin y que se perfeccion en las sucesivas reformas constitucionales, especialmente las de 1910, 1936, 1945, 1957 y 1968, es el presidencialismo. No es exagerado afirmar que las instituciones fundamentales del poder contempladas en esta Constitucin, gravitan en la rbita de este rgimen. Es el cesarismo presidencial como sistema de gobierno. El Consejo Nacional de Delegatarios fue convocado por el Presidente Rafael Nez por Decreto nmero 594 del 10 de diciembre de 1885 que en su artculo primero deca: Exctase a ios gobiernos de los Estados para que enven delegatarios a un Consejo Nacional que habr de reunirse el 11 de noviembre prximo, en la capital de la Unin, para deliberar sobre los trminos en que deber proceder a la reforma de la Constitucin. Los delegatahos eran dos por estado de filiacin: Uno conservador y otro liberal en sus distintas tendencias y denominaciones. En total 18 delegados. Pero ello tena mucho de ficcin, en tanto varios de los representantes ni eran oriundos ni vivan en los Estados que representaban. ' ,' 'V ; ', . - . . . As, Miguel Antonio Caro, el arquitecto principal de la Constitucin, representaba a Panam, regin que nunca conoci. El samarlo liberal Campo Serrano representaba Antioquia. Jos Mara Samper oriundo de Honda representaba a Bolvar. Rafael Reyes era de Boyac y representaba al Cauca. El bogotano Felipe Pal representaba igualmente a Panam. Era una pequea Asamblea, amarrada a dedo, la cual tuvo como una de sus funciones inmediatas la eleccin de Presidente de la Repblica, lo cual hizo por unanimidad el 9 de diciembre de 1885. El 30 de noviembre se haba aprobado el Acuerdo sobre Reforma Constitucional, obra de Miguel Antonio Caro. Una validacin plebiscitaria se produca por parte de

las municipalidades. El 4 de agosto de 1886 se firm la Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia por Juan de Dios Ulloa, presidente del Consejo Nacional de Delegatarios, el cual se convirti automticamente en Consejo Nacional Legislativo y aprob el 31 de diciembre de 1887 la Ley que validaba el Concordato, la otra pieza maestra del rgimen poltico que se instaur en 1886. Se justific el nuevo rgimen por parte de Rafael Nez con el dilema de Regeneracin o Catstrofe. Lo que se inauguraba era la Repblica Autortara segn la expresin del regenerador. Era el estado de paz armada como lo llam el seor Caro. La definicin de Carlos Martnez Silva fue la de Constitucin Monrquica, desgraciadamente electiva. Rodrigo Noguera Laborde y Luis Carlos Schica han llamado la atencin importancia de la aprobacin plebiscitaria de las bases de la Constitucional, lo cual amarraba an ms las decisiones posteriores del de Delegatarios. La intervencin de Miguel Antonio Caro del 17 de agosto que es referida por estos autores sealados dice; sobre la Reforma Consejo de 1886

Los actos polticos que crearon la nueva situacin estn confirmados por la municipalidades de la Repblica, que aprobaron los poderes del Consejo, por el Consejo que los acept y especialmente por el artculo _ constitucional transitorio.

El presidencialismo autoritario que cre la Constitucin de 1886 hizo uso de una de las disposiciones transitorias de la Carta, el famoso artculo K: .1 Mientras no se expida la Ley de Imprenta, el Gobierno facultado para prevenir y reprimir los abusos de la prensa. queda

En desarrollo de este artculo se dict primero el Decreto 151 de 1888 y luego se aprob la Ley 61 de 1888, la famosa Ley de Los Caballos que conceda facultades al Presidente de la Repblica para: ^ *. Prevenir y reprimir administrativamente los delitos y culpas contra el Estado que afecten el orden pblico, pudiendo imponer, segn el caso, las penas de confinamiento, expulsin del territorio, prisin o prdida de los derechos polticos por el tiempo que crea necesarios. Desde entonces, hemos vivido en distintas oportunidades bajo la frmula de Leyes de Caballo, los Estatutos de Seguridad, Legislacin de Orden Pblico, Lucha contra el Terrorismo y Defensa de la Democracia. Alfredo Vsquez Carrizosa en El Poder Presidencial en Colombia escribe lo siguiente: '

La Constitucin de 1886, que era un estatuto enderezado a mantener el principio de autoridad, pareca subrogada de hecho por la Ley 61 de 1888, puesto que todo el captulo de las garantas individuales quedaba a merced del Gobierno... No era un orden de leyes sino de mandamientos ejecutivos lo que imperaba en el pas de 1888 en adelante. No era la paz lo que prevaleca, sino la guerra.No existan partidos que adelantaran programas de gobierno y oposicin, sino banderas enfrentadas, listas para recurrir al uso de las armas. Al odio de unos se opona el descontrol poltico de otros.

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En el debate moderno sobre el significado de la Regeneracin, la Constitucin del 86, el Concordato de 1887 y las propias personalidades de Nez y Caro, soy de los que considera que dicho rgimen poltico y Constitucin tuvieron un carcter autoritario y reaccionario. No sirvi para consolidar la paz. De hecho el siglo XIX se cerr con la ms larga y devastadora guerra civil, la de Los Mil Das. No forj la unidad nacional e incluso perdimos Panam en 1903. Centraliz burocrticamente el Estado al precio de la opresin de las regiones, provincias y municipios. Llev hasta el climax el fanatismo religioso, el odio de los partidos, la censura y la persecucin. Fue un rgimen de la intolerancia. Es cierto que tiene su saldo positivo en trminos de propiciar la suspensin en la fragmentacin y dispersin de los recursos del pas y del Estado. - ' ,. Una inteligencia como la del seor Caro percibi la gravedad de la obra que l mismo haba creado, sin la conciencia plena de ello. En un estudio del 17 de junio de 1903, titulado Legislacin Presidencial y Jurisprudencia Novsima escribi juicios severos de este tenor: ., r Como muestra del retroceso y trastorno, difcilmente reparable, que la legislacin presidencial ha introducido en la legislacin patria, nos proponemos hoy examinar, en la balumba de decretos ejecutivos llamados legislativos, lo que a la regulacin de prensa se refiere. Esta es la razn por la cual se han producido ahora conflictos no vistos antes entre el poder ejecutivo y el judicial: porque ahora, por primera vez, el poder ejecutivo ha pretendido erigirse en supremo legislador. Pero al trazar esas lneas no nos propusimos dar un tratado sino una muestra de gran DESTROZO LEGISLATIVO? . Qu queda entonces? La legislacin presidencial. _ . ' '

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El concepto acuado por el seor Caro, Legislacin Presidencial, resume bien la sumatoria de poderes y funciones del ejecutivo presidencial hasta nuestros das. Sinteticemos para efectos de nuestro anlisis los siguientes puntos: 1. La Constituyente de 1886 que vot la Constitucin Poltica de Colombia fue un organismo ad-hoc del ejecutivo que tuvo como propsito central dar vida a un rgimen frreamente presidencialista. ) ^-. _ ,.. ^ ^^ ";..

2. Tanto su convocatoha, como su designacin, temario y alcances fueron fijados por el ejecutivo. 3. Fue una institucin pequea, de escasa representacin, un cenculo o concilio de juristas y jefes de partido.
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4. El temario de discusin del Consejo de Delegatarios, las bases de la Reforma Constitucional del seor Caro fueron refrendados plebiscitariamente por concejos y municipalidades. > . j Presidencialismo, Pequea Constituyente y Actos Plebiscitarios son tres institutos jurdicos y polticos fundamentales en la expedicin de la Carta Constitucional. En los que el plebiscito y la Constituyente son instrumentos del ejecutivo, unas instancias de legitimacin del cesarismo presidencial.

3. LA CONSTITUYENTE DEL QUINQUENIO El desangre de la guerra de los tres aos y la prdida de Panam, adems del atraso, sumieron al pas en una grave y profunda crisis. En discutidas elecciones Rafael Reyes lleg a la Presidencia acusado de fraude por el suceso famoso del registro de Padilla, protagonizado por el General Juan Manuel Iguarn a favor de Reyes. El enfrentamiento con el Congreso que le sabotea las iniciativas tiene un rpido desenlace con la disolucin de ste y la convocatoria por parte del General a una Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa en cuyo seno participaron los jefes de la guerra de 1899, los generales Benjamn Herrera y Rafael Uribe, gracias a la Ley de Minoras para la Representacin. La Asamblea estuvo representada por veintisiete miembros a razn de tres por cada uno de los nueve departamentos existentes. Las tareas de esta Asamblea fueron especialmente importantes en materia de poltica monetaria, fiscal y econmica. La gestin del Presidente Rafael Reyes fue de progreso y desarrollo en el orden econmico, monetario y de integracin. Vsquez Carrizosa en la citada obra. El Poder Presidencial en Colombia hace el siguiente balance: Hizo convivir a liberales y conservadores en la Asamblea Nacional y dej honda huella en las costumbres polticas nacionales. En adelante sern frecuentes los gabinetes mixtos, tal como lo entendi Reyes. Naturalmente, cual ocurre en todo gobierno fuerte y apartado de los carriles constitucionales, el de Reyes se extralimit en muchos campos: decret extraamientos y prisiones; suscit el temor de la dictadura incontrolada; llev a la conjuncin y el atentado personal del 10 de febrero de 1 906, perpetrado en las goteras de Bogot, cuando el Presidente pescaba en su coche de caballos acompaado por una de

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sus hijas. A partir de ese instante, empieza el deterioro de la atmsfera de cordialidad que rodeaba al primer mandatario. El proceso y la condena al patbulo de cuatro de los ajusticiados, as como el fusilamiento en la propia capital, infundieron terror y odio. El Rgimen del Quinquenio fue claramente bonapartista, cesarista. Evolucion hacia una dictadura personal con su cortejo de arbitrariedades. Y se convoc entonces, despus de su cada, una Asamblea Nacional Constituyente con base en el expediente legal de convocatoria de 1905. Era el camino hacia la presidencia constitucional, de la dictadura pero constituclonalizada, con los , controles necesarios al juego de los partidos.
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El Decreto 126 del 25 de febrero de 1910 lo expidi el Presidente Ramn Gonzlez Valencia para convocar la Asamblea Nacional declarando que cesaban las actividades del Congreso. Entre las caractersticas de esta convocatoria se seala el origen plebiscitario de la misma. En la parte de los considerandos del Decreto se lee: Que una gran mayora de las municipalidades, en ejercicio de la atribucin que le confiere el mismo artculo 1 del Acto Legislativo ya , citado, se ha dirigido al Poder Ejecutivo para solicitar de l la convocacin de una Asamblea Nacional que introduzca en la Constitucin vigente las reformas que de tiempo atrs viene reclamando la opinin p blica. La representacin de los delegados se har a nombre de esas municipalidades. El Decreto seala por parte del Gobierno el temario que limita la rbita de la Asamblea. Previamente juristas y jefes polticos haban firmado un acuerdo de temas de reforma a la Constitucin de 1886 con el fin de hacerla verdaderamente nacional. Era la obra de la generacin del centenario. Tena la pretensin de introducir elementos de estado de derecho en las instituciones y la Constitucin. La Reforma de 1910 introdujo la eleccin directa del Presidente reduciendo el perodo de seis a cuatro aos mediante voto calificado. Se estableci la responsabilidad presidencial Por actos u omisiones que violen la Constitucin y . las Leyes. Se fij claramente la supremaca de la Constitucin y del control constitucional por parte de la Corte Suprema de Justicia. Se reafirm la presentacin para las minoras polticas. Se expidi nuevo rgimen departamental. Se prohibi la pena de muerte. Se institucionaliz el principio de que no hay impuesto sin representacin. La Asamblea de 1910 eligi Presidente, con nuevo traje constitucional, al Jefe republicano Carlos E. Restrepo. ,^

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4. LA CONSTITUYENTE DE LAUREANO Y ROJAS

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Despus del 9 de abril en que se asesin a Jorge Elicer Gaitn y al mismo tiempo se derrot el levantamiento popular, un proceso dictatorial y contrarrevolucionario se puso en marcha. Laureano Gmez fue elegido Presidente y el Congreso fue hegemnicamente conservador, debido a la abstencin decretada por el liberalismo. El 20 de julio de 1951 da de la instalacin del Congreso, el Presidente en su discurso propuso la convocatoria de una Asamblea Constituyente y present al Congreso el respectivo Acto Legislativo en que se creaba la institucin y por Decreto N 1338 de 1952 conform la Comisin de Estudios Constitucionales, encargada de elaborar el proyecto de reforma constitucional. El proyecto de Reforma era de corte corporativo como lo fue la Asamblea Constituyente. Su filosofa era frreamente dogmtica: de ataque al sufragio universal, a la lucha de clases y partidaria de la supremaca de la iglesia catlica. El 9 de diciembre de 1952 se aprob el Acto Legislativo que le daba vida jurdica a la Asamblea Constituyente de 62 miembros as: 16 para Senado, 16 para Cmara, 6 delegados presidenciales, 4 de la Corte Electoral, 2 de la Corte Suprema, 2 del Consejo de Estado, los expresidentes de la Repblica y 10 delegados de los gremios. La Asamblea de 1952 no tuvo un origen plebiscitario sino un origen parlamentario, por Acto Legislativo, buscando con ello una legitimidad claramente legal y constitucional. n , La crisis de la violencia de los partidos, la respuesta en campos y provincias a la violencia desatada desde el gobierno y la pretensin hegemnica de las propuestas de Laureano Gmez, llevaron al golpe de Estado del 13 de junio de 1953 que subi al poder al General Rojas Pinilla. La Asamblea Constituyente mediante Acto Legislativo N 1 de 1953, declar: , Que es legtimo el ttulo del actual Presidente de la Rep blica Teniente General Gustavo Rojas Pinilla, quien ejercer el cargo por el resto del perodo presidencial en curso. La Asamblea Constituyente tambin lo reelegir como Presidente, el 30 de abril de 1957, siendo un cenculo a merced de los designios de la dictadura, volvindose adems Asamblea Legislativa. , Lo que vino luego fue el 10 de mayo que dio al traste con la dictadura; la conformacin de la Junta Militar. Ya el acuerdo de los partidos estaba logrado con la firma de los pactos de Sitges y Benidorm. Y mediante el plebiscito del 1 de Diciembre de 1957 comenzaba la era del Frente Nacional. La idea de una Constituyente volver a estar presente con la propuesta del Gobierno de Lpez Michelsen de una pequea constituyente para reformar la justicia y el rgimen departamental. Asamblea compuesta por dos delegados por

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departamento. El Congreso aprob el Acto Legislativo que le dio gestacin a la criatura y que la Corte Suprema declar inconstitucional en mayo de 1978.

5. LA PEQUEA CONSTITUYENTE . >

La discusin contempornea sobre la Asamblea Constituyente tiene como punto de partida, la propuesta hecha por Alfonso Lpez Michelsen durante su gobierno. La composicin de este cuerpo denominado por el Presidente como Pequea Constituyente estara dada por dos representantes electos por cada departamento y dos ms por las intendencias y comisaras, que constituiran para el efecto una sola circunscripcin electoral y dos por Bogot. Adems, con asiento, para los expresidentes y los ministros de despacho sin voto. Se trataba de una cenculo minoritario bipartidista y cuasipartidario. La comisin redactora de la propuesta era bipartidista. La iniciativa del senador Juan Jos Turbay de que hubiese representacin de la oposicin fue tajantemente rechazada por Lpez Michelsen. Las dudas sobre la composicin de la Asamblea fueron despejadas por el Ministro de Gobierno Cornelio Reyes en carta al expresidente Misael Pastrana en que se seala, que no se trataba de unas elecciones libres: Yo me pregunto si esta situacin de casi paridad, o de mejor dicho, de paridad en todas las secciones menos una, se poda obtener con otra forma de integracin de la Constituyente propuesta por el Presidente Lpez. Dicho de otra manera, si en una eleccin libre cabra una representacin igual para el partido conservador.

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La motivacin explcita de Lpez Michelsen parta de un diagnstico de la crisis del bipartidismo y reas sensibles del aparato estatal. Sobre lo primero declar: Vamos, en cierto modo a defender el sistema suministrndole a los partidos temas de actualidad. bipartidista,

El temario para la Asamblea Constituyente contemplado en el proyecto del Acto Legislativo, noviembre 4 de 1976, tena el siguiente contenido; a) La Reforma de la Administracin de Justicia; b) La Reforma de la Administracin Departamental y Municipal de que trata el ttulo XVII y las dems disposiciones relacionadas con ste, contenidas en otros ttulos, entre ellas la de los artculos 5, 6, 7, 199; c) En lo concerniente al Ministerio Pblico, Consejo de Estado, Administracin de Justicia y Jurisdiccin Constitucional de que tratan los ttulos XII, XIV, y XX y las dems disposiciones relacionadas con ellas, inclusive el articulo 3 del propio proyecto de acto legislativo a consideracin. * '
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El Congreso aprob el Acto Legislativo en mencin, evidenciando adems la crisis de esta institucin que se declaraba impotente para asumir las reformas sealadas. La crisis de las instituciones se profundizaba al plantearse la existencia
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de dos poderes constituidos siendo el Congreso relegado al exclusivo, de legislativo. Era la bancarrota pblica del Congreso como cuerpo constituyente. La crisis nacional entonces fue comparada por Lpez Michelsen como semejante a la que hizo necesaria la Constitucin de 1886 y por ello acu el lema de Institucionalizacin o Catstrofe parodiando el de Rafael Nez de Regeneracin o Catstrofe.
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La propuesta de la Pequea Constituyente tuvo la crtica y oposicin de los expresidentes Lleras Restrepo y Pastrana Borrero. El expresidente Ospina Prez la denomin como de salto al vaco. Y Alberto Lleras resolvi exorcizar la criatura con un discurso de tipo histrico a propsito del centenario de la llegada al gobierno del Presidente liberal Aquileo Parra. En la oracin de Barichara el escritor Lleras acu estas frases demoledoras; ^ ^ Para el gusto yo prefiero las gentes a lo Parra y no a lo N ez... Los colombianos han vivido absortos ante la malicia picaresca del que tena una explicacin para todos, y buscaba su ruta clara, entre tinieblas. ,, , .. ,. ;. . Y defini a Rafael Nez como escptico y calculador. Su pieza terminaba con un sealamiento directo: ,; Que la providencia nos vuelva a dar algunos hombres como Aquileo Parra y tal vez nos preserve de los caminos tortuosos de otras regeneraciones. ,r^ ?' El mensaje era contundente, no en vano el diario El Tiempo titul este discurso en primera pgina as: Que la Providencia nos preserve de nuevas Regeneraciones. El terreno del Gobierno de Lpez Michelsen era movedizo. Tena la oposicin de la Asociacin Nacional de Industriales a su poltica econmica, al mismo tiempo que las de las centrales sindicales y las izquierdas, que organizaron el Paro General del 14 de septiembre de 1977. Diversos sectores intelectuales y polticos propusieron la alternativa de Constituyente Popular y Democrtica. La Corte Suprema de Justicia declar inconstitucional el Acto Legislativo de la Pequea Constituyente en mayo de 1978. " .;^-^ i

6. CONSTITUYENTE Y NUEVA CONSTITUCIN

Al momento de inaugurarse el gobierno del presidente Csar Gavina las crisis se acumulan y se expresan de manera concurrente. A la estructura del atraso y de la

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transicin hacia la modernidad capitalista que se vive desde hace varias dcadas, se suma o combina nuevas realidades. Los cambios en la economa internacional hacia la reestructuracin productiva y de los mercados, se acenta en la dcada de los ochenta. - u El peso de las crisis recesivas cclicas como la del 74 y la del 81-82 generaron enormes traumatismos en el discurrir de la economa y de la sociedad, as como la Deuda Externa. El neoliberalismo aparece triunfante en las esferas econmicas internacionales, en la realidad de la privatizacin empresarial, en el desmonte del estado intervencionista, en la llamada apertura internacional. Al centro de la crisis est el conflicto, entre el viejo estado intervencionista con sus patronos de proteccin y subsidios y la realidad del actual estado neoliberal, articulado con soldaduras a la economa internacional. Conflicto generador de crisis y violencias sociales y falso dilema para las alternativas del desarrollo del pas. En el proceso de modernizacin del pas, nuevos poderes fcticos enseorearon su existencia. Los grandes grupos econmicos con su enorme capacidad de decisin en la poltica econmica, en el manejo de los partidos y en las decisiones del poder continan su proceso triunfal. Se mantiene la interferencia de la soberana econmica del Estado por parte del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial con la exigencia de sus polticas neoliberales de ajuste.
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Los medios masivos de comunicacin, radio y televisin, desplazaron en parte el papel de los grandes diarios, al periodismo escrito. Se convirtieron, producto de la tecnologa en medios de comunicacin masiva con funciones de uniformar la opinin, en poderes propagandsticos. Grandes grupos econmicos, organismos internacionales y los mass-media, constituyen los tres principales poderes fcticos legales en la sociedad colombiana. Que ejercen poder poltico al lado y en veces paralelo al poder estatal regulado en la Constitucin actual. Tal situacin es generadora de crisis y alimenta la violencia secular en Colombia. . :- :. -:, > , En las ltimas dos dcada hemos asistido a la conformacin de nuevos sectores burgueses y terratenientes producto de la comercializacin internacional de la cocana. Una nueva acumulacin capitalista ha asentado sus reales en la economa y la geografa nacional Irrigando sus ganancias a diversos centros financieros a otros pases. La ilegalidad del negocio se ha acompaado de la transgresin no slo del orden jurdico, de las relaciones internacionales, sino de todos los valores de convivencia. Se ha acompaado de una violencia feroz e implacable de todo orden. La sociedad se criminaliz de una manera creciente, abarcando a todos los sectores del tejido social. Un verdadero Paraestado, con sus ejrcitos privados y asesorado por mercenarios se constituy en los ltimos 10

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veinte aos como expresin de este capitalismo salvaje. El sicariato y el paramilitarismo son apenas los epifenmenos de esta realidad. Las polticas de guerra y represin adems del mantenimiento de la ilegalidad, han contribuido an ms a la generalizacin de la violencia, el terror y el crimen. El crimen organizado, los comerciantes de cocana, el Paraestado, constituyen un poder fctico legal e invisible de carcter decisivo en los sucesos nacionales. As las cosas, no hay unidad del poder, ni acuerdo sobre su ejercicio, sino un fraccionamiento completo de tipo social y de realidades mltiples. Las guerrillas conocen un doble movimiento. De un lado unos sectores significativos; M-19, PRT, EPL, Quintn Lame, optan por el desarme y su incorporacin a la vida civil y pblica consiguiendo espacios significativos y jugando importantes protagonismos en los procesos de la nueva Constituyente y de la poltica nacional, incluyendo la participacin ministerial. De otro lado se mantiene y se radicalizan las FARC, ELN y los contingentes del EPL que no aceptaron la incorporacin. Fortalecern sus vnculos ya existentes en la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar y mantienen su actividad mltiple de rebelda, lucha social, terrorismo y bandolerismo, en una combinacin explosiva y violenta. Como expresin radical de una propuesta y de un proyecto poltico perverso y equivocado de revolucin. Con su enorme capacidad de perturbacin y presencia en regiones de la geografa nacional. Donde si no hay poder, porque siempre que intenta organizarse es desarticulado, manipulado o reprimido es en los movimientos sociales y populares que no obstante han venido mostrando dinmicas expresiones de movilizacin y organizacin. Las crisis han golpeado en profundidad a los trabajadores y sus organizaciones durante todo este perodo. ' i> .^ ^- " La crisis colombiana tambin se expresa en la superestructura jurdico-poltica. Se da una creciente deslegitimacin, crisis de la legitimidad de los poderes pblicos, del Congreso y la llamada clase poltica, pero tambin de la Rama Jurisdiccional imperante y esta llegando al ejecutivo presidencial. Se deslegitim la vigencia de la ley y las elecciones se mantienen como ritual consagratorio de la comedia de los partidos polticos convertidos en maquinarias clientelistas. La violencia poltica y criminal se desarrolla de manera intensiva, de regin a regin y en todo el pas. Masacres, desapariciones, torturas, magnicidios, secuestros, asesinatos. Colombia ve caer asesinados al lado de miles de compatriotas a Luis Carlos Galn, Rodrigo Lara, Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo, Carlos Pizarro, Guillermo Cano, Carlos Mauro Hoyos, Hernando Baquero. *-'^'
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La incredulidad campea en todos los sectores y clases sociales. En todos los estamentos de arriba y abajo se produjo una ruptura del consenso, del

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acatamiento, de la creencia en que se puede seguir gobernando como antes. Por supuesto que la percepcin y conciencia sobre el alcance de esta crisis de legitimidad, vara de sector o sectores e incluso de persona a persona y se da de manera confusa en su interpretacin en la opinin pblica. Es en el contexto de la crisis y en especial en la de la superestructura jurdicopoltica, donde aparece la propuesta de Constituyente.

7.

L A SENTENCIA DE LA C O R T E SUPREMA Y EL D E C R E T O 927 DE 1990 -

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Se desat en la opinin y en estudiantes universitarios un movimiento a favor de un cambio poltico de signo ambiguo y presumiblemente progresista y democrtico que fue canalizado el 11 de marzo con la sptima papeleta a favor de una j Constituyente y el 27 de mayo a favor de una Asamblea Constitucional. ': El gobierno del presidente Barco dict el Decreto de Estado de Sitio 927 para que se contabilizaran los votos por una Asamblea Constitucional. En la parte motiva se dice: .- .n, r^ < , Que el 11 de marzo de 1990 un n mero considerable de ciudadanos... manifestaron su voluntad para que la Constitucin Poltica fuera reformada por una Asamblea Constitucional... y la parte resolutiva dice igualmente:
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...vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional...

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Conviene aqu referirnos al fallo de la Corte Suprema de Justicia sobre este decreto. Para la corporacin, el decreto en mencin es de contenido puramente electoral, consiste en contar los votos en favor o en contra de la necesidad de convocar una Asamblea Constitucional. No se trata de un referndum o plebiscito dado su carcter ambiguo, vago e impreciso salvo en el ordenamiento de contar .? los votos. Se hace una invocacin al Constitucional, lo cual constituye un hecho poltico que traduce un verdadero mandato de igual naturaleza y sobre el que no se encuentra ningn reparo de constitucionalidad. Sostiene la Corte que no le corresponde calificar la conveniencia de la medida que se toma, ni predecir si con ella se va a superar la crisis o si por el contrario se convertir en una nueva frustracin y advierte que con lo afirmado no se contrapone ni desconoce el artculo 218 de la Constitucin que se refiere al constituyente secundario en cabeza del Congreso. . ' ./ii ''--,,, ' , r ^ :.! .,.: '. '-^ . *.. , . .:-

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Es til recordar el concepto adverso del Procurador General Alfonso Gmez Mndez alegando la inexistencia de conexidad entre las razones del estado de
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sitio vigente y el propsito del decreto, solicitando por ello, la inexequibilidad o la inhibicin de la Corte si el decreto no correspondiera desde el punto de vista material a los que se dictan en desarrollo del articulo 121. El procurador alert sobre el cheque en blanco que se estaba girando: =i" ' En Itimas, esa opinin as expresada podra llevar incluso a desvirtuar la participacin del tan mencionado Constituyente Primario como quiera que el Congreso o el Ejecutivo podran integrar un cuerpo de veinte, treinta o cuarenta personas que entraran a reemplazar al pueblo. De esta suerte resulta que lo que se quiere presentar como la suprema manifestacin de la democracia participativa puede quedar reducido a un cheque en blanco para el prximo Presidente y sus asesores, veinte o treinta, o cuarenta individuos sean quienes decidan cul es el camino a seguir para convocar la Constituyente.

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Desde un comienzo fue clara la disputa entre dos concepciones sobre el asunto. Pequea Constituyente, tipo Asamblea Constitucional, con amarres y limitada en su accin. Gravitando en la rbita del cesarismo presidencial, O Constituyente soberana y democrtica como via hacia un nuevo rgimen poltico y una nueva Constitucin. ' : < , A mi juicio, el mayor error de las izquierdas y de los espacios populares bajo su influencia, fue el ultimtum de ligar la propuesta de Constituyente a las guerrillas y sus dirigentes. El precio ha sido el aislamiento y exclusin por parte del gobierno y el establecimiento poltico. Pero es tambin una autoexclusin y automarginamiento. *, . i

8. EL ACUERDO SOBRE LA CONSTITUCIONAL

- Toda la movida poltica sobre la Constitucional puede leerse como una movida del presidencialismo y a favor del presidencialismo. La votacin del 27 de mayo fue una manifestacin de la opinin pero en forma de cheque en blanco a favor del presidente Gaviria. El acuerdo, con el Social-Conservatismo, el M-19 y el , Movimiento de Salvacin Nacional, le entreg la iniciativa al Presidente quien fij los marcos del dilogo y los acuerdos. Los partidos y sus voceros fueron apndices del rgimen presidencial, el cual ha defendido sus propuestas con base en la votacin del 11 de marzo como en la del 27 de mayo. Se trata de un uso licencioso de la democracia (la expresin es de Maquiavelo). Estamos ante el cesarismo presidencial como institucin y como forma de ejercer el gobierno. Una especie de forma autnoma de gobierno, una especie de autoritarismo popular. La utilizacin ms o menos plebiscitaria de la opinin pblica hacia frmulas de origen presidencial y sin precisin en los alcances no

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significa necesariamente una decisin democrtica. No hay deliberacin pblica, ni diversas frmulas para decidir sobre ellas. La experiencia histrica ensea desde Napolen III, pasando por las dictaduras del siglo XX, que los plebiscitos suelen ser formas de manifestacin legitimadores de los regmenes autoritarios. La excepcin la constituyen los recientes plebiscitos en el Chile de Pinochet y en la Polonia de Jaruzeisky que tuvieron un signo progresista. El plebiscito del lo. de diciembre de 1957 en Colombia, instaur el rgimen del Frente Nacional, verdadero partido del orden burgus, cuyas instituciones generaron una violencia de alcances polticos y sociales nuevos, bloqueando el desarrollo poltico mediante la exclusin, el monopolio bipartidista del poder y el presupuesto pblico, el militarismo del estado de sitio y el chantaje sobre las conciencias de los colombianos. ;; , ,v Desde antes de su posesin como Presidente de la Repblica, el 22 de julio pasado, Csar Gaviria dirigi mediante carta a Alvaro Gmez, Antonio Navarro e Ignacio Vlez Escobar, su propuesta de la Asamblea Constitucional con el nmero inicial de 50 miembros, 9 de los cuales seran nombrados por el Presidente. Propuso, igualmente, un perodo de sesiones que comenzando el 15 de enero de 1991 no coincidan con las sesiones del Congreso, evitando as, la colisin de competencias en la reforma. Propuso tambin que su duracin no fuera mayor de 180 das. . V El 30 de julio el Presidente sugiri a los mismos intertocutores un temario para la Asamblea de 10 puntos as; 1) Congreso; 2) Justicia y Ministerio Pblico; 3) Administracin Pblica; 4) Derechos Humanos; 5) Partidos Polticos y Oposicin; 6) Rgimen Departamental y Municipal; 7) Mecanismos de participacin; 8)Estado de Sitio; 9)Temas Econmicos; 10)Control Fiscal. La propuesta presidencial recoge lo fundamental de las reformas constitucionales frustradas de 1979 y 1989. La propuesta del Presidente Gaviria, al igual que el acuerdo final del 2 de agosto , con sus interlocutores, tiene como punto de partida el modernizar las * instituciones.Son 78 materias contadas por el expresidente Lleras Restrepo divididas as; 10 sobre el Congreso. 11 sobre la justicia y el Ministerio Pblico. 7 sobre la administracin pblica. 11 sobre los Derechos Humanos. 4 sobre los partidos polticos y la oposicin. 14 sobre el rgimen departamental y municipal. 8 sobre los mecanismo de participacin. 2 sobre el estado de sitio. 7 sobre lo econmico y 4 sobre el control fiscal. ,-^ En esta propuesta, se trata de hacer ms funcionales y operativas las instituciones. Hay mucho tema para la galera. Se trata de una reforma constitucional a la Carta y no de un cambio constitucional que implique un nuevo rgimen poltico. Es la satisfaccin con lo existente que exige algunos cambios . pero no fundamentales. Es el gradualismo reformista de tipo elitista. Hay que advertir que no toda modernizacin tiene necesariamente un signo democrtico y 14
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un elan progresista. Hay propuestas que van en contrava de la democratizacin y la presen/acin de las libertades. Si bien la parte de la propuesta referida a los mecanismos para asegurar la autonoma de la Rama Judicial tienen un signo positivo, lo referente a la situacin del poder poltico y de la justicia es reaccionario. Hay que decir que la propuesta del acuerdo mezcla asuntos constitucionales, con asuntos legales y de manejo tcnico lo cual dificulta notablemente su lectura y comprensin. Tal vez por aquello de la crisis del A constitucionalismo y de la primaca de lo legal reglamentario y ejecutivo. ^f El acuerdo seala que la Asamblea estar conformada por 70 personas. 62 tena la de Laureano Gmez y Rojas Pinilla. Se trata de una Asamblea elitista en su conformacin. Setenta personas representando a una Colombia de 35 millones en sus diversidades geogrficas, regionales, culturales, sociales y polticas.
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El argumento presentado por el presidente Gaviria de que las apremiantes circunstancias que se vivan exige un cuerpo pequeo de 50 y luego de 70 es sofista. Precisamente, la gravedad de las crisis institucionales y del ms diverso orden, exigan que la institucin a conformar y la reforma que ella realizara, fuese genuinamente representativa de la nacin y del pueblo. Legtima por el alcance de esa representacin y por los consensos vinculantes de sus decisiones.

El acuerdo coloca la gravitacin de la iniciativa de la constitucional en el Presidente de la Repblica. El temario con algunas ampliaciones y precisiones es el suyo. El decreto que pondr en movimiento la iniciativa se har por estado de sitio. La comisin de seis personas para redactar el proyecto definitivo la nombrar el presidente. El reglamento ser elaborado por el presidente y / sometido al control del Consejo de Estado. . Hay un cambio en la actitud del ejecutivo frente al control constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Frente a las reformas constitucionales del Presidente Lpez Michelsen (la de la pequea constituyente) y del Presidente Turbay Ayala, la reaccin fue airada por la declaratoria de inconstitucional. Se habl en la poca del gobierno de los jueces para sealar un supuesto desbordamiento de las funciones de la Corte. En este acuerdo se pide explcitamente un control de constitucionalidad de la Corte al decreto de estado de sitio. Como se sabe dicho control es automtico. Y se anuncia que el gobierno acatar el fallo correspondiente de la Corte, cuando de no hacerlo, es el camino de la dictadura abierta. Adems de este control, se deja en manos de la Corte el control final de constitucionalidad de la reforma . El acuerdo dice sobre esto; Una vez aprobado por la Asamblea, dicho texto ser enviado a la Corte Suprema de Justicia para que sta decida si la Reforma, en todo o en parte, fue expedida conforme al temario aprobado por los ciudadanos el 25 de noviembre de 1990.

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Tambin los requisitos de procedimiento del reglamento tendrn el control de la Corte. Criatura controlada sta de la Constitucional. El Presidente de la Repblica es, as, el verdadero constituyente hasta ese momento. Los partidos van a compartir este poder en la proporcin en que el debate poltico lo asigne.
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La pieza maestra del ritual oficiado por el Presidente con el oficioso acompaamiento de sus interlocutores, era la sancin plebiscitaria del 25 de noviembre en que los ciudadanos eran llamados a sancionar la convocatoria de la Asamblea -decidida por cuatro personas-, la eleccin de sus miembros, la definicin de sus elementos constitutivos -decididos por el Presidente- y el temario que hemos analizado. ,it . .

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Las elecciones al nuevo cuerpo poltico y su ratificacin se realizaron el domingo 9 de diciembre de 1990. Los resultados cuantitativos fueron menguados e incluso decepcionantes ya que slo vot el 25% de las personas con capacidad de votar. Por el SI; 2.696.826. Por el NO; 71.836. Por el ni SI ni NO; 772.818 votos.
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Desde el punto de vista electoral la criatura naci dbil, con una precaria legitimidad, sustentada en el apoyo del presidencialismo y los Medios de Comunicacin de Masas. Su legitimidad real dependa de su capacidad de desempeo frente a la obra que haba sido convocada y ante la magnitud de la crisis. ' '" :, "^ ; > Tuvo que empezar su transformacin de Asamblea Constitucional en la rbita y con los amarres del presidencialismo, como cuerpo tcnico-poltico subalterno al ejecutivo, a Asamblea Constituyente soberana. ' :^-' ' 'ir:-' ' :^- ... . ' . La liberacin de las ataduras comenz con el Reglamento de funcionamiento que se decidi independiente del presentado por el Gobierno. En el se aprob el articulo 46:
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La Asamblea podr expedir las normas constitucionales que considere necesarias para garantizar el trmite y la aplicacin de los actos reformatorios de la Constitucin.

Se procedi a aprobar un acto legislativo derogando los artculos 13 del plebiscito del l o . de diciembre de 1957 y el 218 de la Constitucin de 1886. Dispuso que el procedimiento reformatorio de la Constitucin es el contenido en el Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente con sus modificaciones y adiciones, al que se le dio carcter de acto constituyente. < '.. ' '

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Igualmente estableci que las actuaciones de la Asamblea en su carcter de actos constituyentes no sean susceptibles de control jurisdiccional. La Asamblea existia paralela y simultnea al Congreso electo, el cual por definicin tena igualmente un carcter constituyente. Ese juego de dos poderes constituyentes funcionando, era inevitablemente, fuente de conflictos y confusiones. Para ello se logr un pacto poltico de los partidos y movimientos representados en la Asamblea y en el Congreso mayoritariamente y se procedi a disolver el Congreso electo. . *'^.'^ -.5*^^; . . r. . / T De esta manera la Asamblea cambi no slo de nombre sino de naturaleza, de carcter. Se defini como un poder soberano constituyente. As las cosas sus trabajos se enfocaron a discutir, concertar, y redactar, aprobar, y promulgar el cambio constitucional, el cual termin no solo siendo una reforma sino una nueva Carta Poltica. . TI"

La legitimidad de la Asamblea Constituyente se fortaleca en el contexto de la lucha de poderes, al transformarse frente a un Congreso desacreditado e impotente, en poder constituyente. La otra fuente de su legitimidad la dara el resultado de sus trabajos. Las bondades de la nueva Carta Poltica. Una Constitucin moderna; Laica, pluralista en lo cultural, poltico, ideolgico, tnico, religioso, ambiental. Democrtica, con su esencial componente en materia de Derechos Humanos, adems de otras importantes caractersticas, fue lo que se aprob. En medio de sus profundas crisis Colombia tena una nueva Constitucin, un nuevo derecho para enfrentar creativamente los desafos del atraso, las violencias, las exclusiones, la construccin de una Democracia social y poltica en el marco del estado de derecho.

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