INTRODUCCION

El silencio administrativo es definido como un hecho al cual la ley concede consecuencias jurdicas con la finalidad de dar solucin a la situacin de desproteccin o indefensin en que puede hallarse un administrado cuando el rgano administrativo no resuelve expresamente la peticin o pretensin por l deducida dentro del trmino establecido. CLASES DE SILENCIO ADMINISTRATIVO: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO: Procede nicamente en los supuestos en que la administracin no resuelva el fondo de la peticin del recurrente en el plazo de ley establecido. Esta modalidad opera de manera excepcional presumiendo a favor del administrado que la administracin ha adoptado una respuesta de carcter positivo ante la peticin formulada. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO: Procede ante la omisin de respuesta por parte de la administracin, pero entendiendo que la decisin de la autoridad es negativa, con la finalidad de permitir al interesado acceder a una va revisora ulterior. El silencio administrativo negativo surge por disposicin de la ley, pero no se aplica de manera automtica pues depender de la voluntad del administrado recurrir al proceso contenciosoadministrativo vencido el plazo establecido en la ley, o seguir esperando a que la administracin responda algn da su peticin o el recurso interpuesto en sede administrativa.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

1. NOCIONES .HISTRICAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO El silencio administrativo es una figura que nace "formalmente" en el Derecho Administrativo Francs, donde hizo su aparicin a comienzos del siglo XX en una ley importada a nuestro pas por el entonces Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado mediante D.S. 6-SC, vigente desde 1967 (actualmente reemplazada por la Ley N 27444), en cuya elaboracin se tom como referencia principal a la Ley de Procedimientos Administrativos de Espaa de 17 de Julio de 1958. El silencio administrativo nace con una finalidad especfica: abrir al ciudadano la posibilidad de enjuiciar la conducta de; la administracin aunque no existiese un acto administrativo que impugnar, es decir, superar la inactividad formal que obstaculiza el acceso de los particulares a los mecanismos de proteccin jurisdiccional. La revisin histrica del silencio administrativo es necesaria, en ese sentido, para precisar las fuentes originarias de las actuales concepciones sobre la materia de anlisis. 1.1 EN LA ANTIGEDAD

El derecho romano negaba efectos jurdicos al silencio. No se conceba que el ciudadano dejara de manifestar su voluntad en un derecho contextuado tan objetivamente. Siempre quedaba a los romanos el tiempo necesario para demostrar o patentizar su voluntad en tal o cual sentido. La vida no tena el dinamismo de la poca moderna y de ah el principio consagrado en Derecho romano: el que calla es cierto que no confiesa, pero tambin es verdad que no niega. Es decir, el que calla no dice nada"

Es en la poca moderna y sobre todo en la contempornea donde el silencio ya configura o condiciona situaciones jurdicas. En el Derecho Cannico su contenido fuertemente subjetivo, consolid la mxima que "el que calla tambin consiente u otorga". Este contenido cambia radicalmente en la poca con-tempornea donde es excepcional la importancia del silencio. Se lo considera un factor de orden y una forma de economizar esfuerzo y tiempo. Se simplifica el ritual jurdico y las formas consagradas para patentizar la declaracin de voluntad. 1.2 LA INFLUENCIA FRANCESA Como ha apuntado unnimemente la doctrina, la tcnica del silencio administrativo tiene su precedente inmediato en la legislacin francesa y, en este sentido, es indiscutible que el surgimiento de la mencionada institucin, en el pas galo, aparece estrechamente cohonestado con la configuracin del "contenciosoadministrativo francs" bajo el requisito denominado por los autores franceses de la "decisin pralable". La regla de la decisin previa, como brillantemente apunt NiETo: aparece como "una supervivencia de la antigua doctrina del Ministro-Juez". Inicialmente por virtud de la Ley 16-24 de agosto de 179063 se impidi que los Tribunales conocieran de los litigios en los que fuera parte la Administracin, con lo cual todas las reclamaciones de los administrados eran enjuiciados por la propia

Administracin64 que se eriga, as, en juez y parte de la contienda (era la denominada "Teora del ministro-juez" o "jueces administrativos de excepcin"). Posteriormente, en virtud de la Constitucin del ao VIII, se crearon los Consejos de Prefectura y se restableci el Consejo de Estado, incardinados dentro de la propia Administracin, se les encomend la tarea especfica de "estudiar detalladamente los asuntos contenciosos". El mencionado Consejo de Estado, calificado como "Tribunal Administrativo Supremo", y los Consejos de Prefectura se limitaron en un primer momento, a ser simples "consejeros jurdicos del Gobierno". Posteriormente, en virtud de la Ley de 24 de mayo de 1872, se les reconoci el carcter de verdadera "jurisdiccin no
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judicial" que "resolvan directamente en nombre del pueblo francs" (jurisdiccin delegada). Sin embargo, la regla de la decisin previa, como acertadamente ha indicado FER-NNDEZ, se aplic slo a los recursos interpuestos ante el Consejo de Estado y no a los planteados ante los Consejos de Prefectura que carecan de la condicin, propia de aqul, de tribunales de apelacin contra las decisiones del Ministro-Juez. Debido a que el "recurso contencioso"-administrativo", en Francia, se consagr no como un proceso entre partes sino como un "proceso al acto" en el que se protega la "mera legalidad objetiva" de un acto previo de la Administracin, bastaba con que tal decisin no se produjera para que el acceso a los rganos judiciales, por parte del reclamante, resultara, a todas luces, imposible. Por tanto, ante el importante peligro de que no se dictase previamente acto administrativo alguno y, consiguientemente, resultara impracticable, acceder a la revisin jurisdiccional del mismo, surgi la "doctrina del silencio administrativo". Efectivamente, en el Decreto de 2 de noviembre de 1864 (Art. 7), primero y, en la Ley de 7 de julio de 1900 (artculo 3) despus se instaur dicha figura con la estricta finalidad de impedir que la inactividad formal de la Administracin en resolver un asunto de su competencia se erigiese en obstculo para la interposicin del denominado "recurso contencioso-administrativo". Como acertadamente ha precisado HAURJOU, "en el Derecho administrativo francs existen supuestos en los que el silencio mantenido por la Administracin durante un determinado lapso de tiempo despus de formulada una pretensin, equivale a una denegacin, pero ha sido preciso que este efecto fuera previsto expresamente por el legislador. La operatividad del silencio administrativo en el pas galo apareca condicionada, por tanto, a su adecuada previsin por parte de una norma, bien legal, bien reglamentaria, y en beneficio exclusivo del particular, no de la Administracin Pblica.

Tras la creacin de la tcnica del silencio administrativo en el pas galo, los Ordenamientos Jurdicos de los pases de su entorno reaccionaron, de distinto modo, para intentar paliar los efectos de la inactividad administrativa. En Italia, los precedentes del "silencio administrativo" se encuentran en el "Consiglo di Stato" que utiliz, por vez primera, la nocin de "silenzio-rifiuto" en las Decisiones del 2 de Marzo de 1894 y 22 de agosto de 1902. Posteriormente, la Ley Comunal y Provincial ("Regio Decreto 3 marzo 1934, N 383) Approvazione del testo nico dellaleggecommunale e provinciale") consagr la tcnica del "silencio administrativo" en su artculo 5 que dispona que "transcurridos ciento veinte das desde la fecha de presentacin del recurso, sin que la autoridad requerida haya provedo, el recurrente podr pedir, con instancia dirigida a la misma, que el recurso sea resuelto. Transcurridos sesenta das desde la presentacin de tal instancia, sin que haya recado decisin se considerar desestimado el recurso a todos los efectos legales". En Alemania, por el contrario, se desconoci la tcnica del silencio administrativo tal y como fue concebida por el legislador francs. Se permiti, en este sentido la impugnacin jurisdiccional directa de la inactividad administrativa en todos aquellos supuestos en los que la Administracin tuviera la obligacin de resolver. 1.3 LA INFLUENCIA ESPAOLA Por lo que respecta a los orgenes del silencio administrativo en Espaa, no es labor fcil sealar la causa y el momento exacto en el cual naci la institucin. Mientras que algunos autores como GARCA TREVIJANO CRNICA (1990) entienden que el silencio administrativo surge paralelamente a la exigencia de una reclamacin administrativa previa a la interposicin de demandas judiciales contra el Estado;69 otros, como GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ, MORILLO VELARDE PREZ, MARTN MATEO y ENTRENA CUESTA, por el contrario, sitan los orgenes del mencionado instituto en la configuracin del orden jurisdiccional contencioso-administrativo como revisor de la actuacin administrativa.
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Curiosamente, al igual que sucedi en Francia, en Espaa pronto se advirti que la ausencia de respuesta, por parte de la Administracin, a las solicitudes y recursos que le eran presentados por los administrados ocasionaba la imposibilidad de re-visar jurisdiccionalmente la inactividad administrativa, dada la inexistencia de acto administrativo alguno que impugnar. Para reducir tan pernicioso efecto, la intervencin del legislador fue decisiva: presumir que, presentada la solicitud o recurso y cumplidos determinados requisitos fundamentalmente, el transcurso de un plazo de silencio- sin que la administracin dictara un acto expreso, se produca un acto presunto desestimatorio que impeda que el -privilegio del acto previo se erigiera en un obstculo insalvable pera la fiscalizacin jurisdiccional de la inactividad administrativa. Al igual que aconteci en Espaa, en Alemania, original-mente, la Justicia Administrativa estuvo situada dentro de Ia propia administracin. Sin embargo, pronto la doctrina germana ms autorizada se manifest en contra de que la Administracin realizase un control sobre s misma. Segn GONZLES-VARA (1992) "el empeo se puso en lograr que los sujetos tuvieran le garanta de una instancia revisara judicial e independiente de le Administracin". La primera norma que, en Espaa, otorg efectos, si bien desestimatorios, a la inactividad formal de la Administracin se encuentra en el Real Decreto del 20 de setiembre de 1851. En esta ley se estableci el deber de la administracin de resolver dentro de un plazo determinado y, adems, sancion la falta de respuesta con el otorgamiento de efectos, si bien de carcter negativo, a la inactividad formal de la Administracin. De este modo, se ofreca al particular la posibilidad de demandar a la administracin ante los Tribunales de Justicia, por cuanto e] mencionado requisito de la reclamacin gubernativa previa se poda entender cumplido ficticiamente a la luz del menciona-do precepto reglamentario. En su artculo 6 dispuso que la Administracin estuviera obligada a resolver en el plazo de cuatro meses computados desde la fecha de presentacin de la reclamacin. Transcurrido dicho plazo, dispona su artculo 7, sin que la
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Administracin, bien hubiera entregado al solicitante, certificacin expresiva de las reclamaciones, bien hubiera comunicado al solicitante la resolucin, se extendera negada la solicitud. La concesin de efectos denegatorios a la inactividad formal de la Administracin permita, en definitiva, que transcurrido el plazo de cuatro meses sin que la administracin hubiera resuelto expresamente, el interesado pudiera acudir a los rganos judiciales. Es ms, la norma presuma que, una vez transcurrido el mencionado plazo sin que recayera resolucin por parte del ente pblico, se haba producido una decisin administrativa ficticia sobre la cual poda interponerse el oportuno recurso contencioso administrativo. El efecto inicialmente otorgado a la inactividad de la Administracin, desde los albores de su nacimiento, fue el desestimatorio. La tcnica del silencio administrativo aparece, as, como una ficcin ideada por el legislador, en beneficio del administrado, para evitar que la inactividad administrativa impida que el administrado inste la apertura del proceso judicial. La Real Orden del 16 de abril de 1881 explicitaba (en sus artculos 15 y 16) un plazo de 6 meses para resolver peticiones, de lo cual transcurrido el plazo se entenda desestimada la solicitud presentada y, por tanto, agotada la va administrativa.

Posteriormente, mediante el Real Decreto de 23 de marzo de 1886, el transcurso del plazo "silente" se redujo a cuatro meses (artculo 1.8). Posteriormente, la Ley de "Santamara de Paredes" del 13 de septiembre de 1888 omiti cualquier mencin a la tcnica del silencio administrativo, a pesar que esta ley constituy un gran hito en el camino hacia la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo, atribuido al Consejo de Estado y a los Tribunales Provinciales. Este mismo vaco se mantuvo tambin en la Ley del 19 de octubre de 1889 "Ley de Bases del Procedimiento Administrativo".

La introduccin del silencio administrativo con carcter general en el ordenamiento espaol tuvo lugar recin en 1924, mediante el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo (8 de marzo). Aqu, la operatividad del silencio era automtica: por el simple transcurso del plazo de quince das previsto para que la Administracin resolviera, la tcnica del silencio administrativo deba desplegar todos sus efectos. Transcurrido poco ms de medio siglo desde la promulgacin de la Ley de Bases de 1889 se dictaron distintos reglamentos que desarrollaron la mencionada Ley. Sin embargo, la reglamentacin contenida en los mismos, sobre el instituto en mencin, no fue uniforme. El silencio administrativo, en los Reglamentos de los distintos departamentos Ministeriales, se prevea, salvo alguna excepcin, ante la falta de resolucin expresa, tanto con respecto a los recursos como en relacin con las solicitudes que se formularan. La promulgacin de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 conllev a la unificacin de la regulacin sobre silencio administrativo, por cuanto derog expresamente todas las disposiciones especiales que sobre el instituto existan hasta entonces- dispersas en el ordenamiento. En esta ley, el legislador opt por conceder efectos estimatorios a la pasividad administrativa mediante la ficcin del silencio administrativo positivo. A diferencia de lo preceptuado en la Ley de lo Contencioso Administrativo (27 de diciembre de 1956), en el artculo 95 de la En su artculo 6 dispuso que la Administracin estuviera obligada a resolver en el plazo de cuatro meses computados desde la fecha de presentacin de la reclamacin. Transcurrido dicho plazo, dispona su artculo 7, sin que la Administracin, bien hubiera entregado al solicitante, certificacin expresiva de las reclamaciones, bien hubiera comunicado al solicitante la resolucin, se extendera negada la solicitud. La concesin de efectos denegatorios a la inactividad formal de la Administracin permita, en definitiva, que transcurrido el plazo de cuatro meses sin que la administracin hubiera resuelto expresamente, el interesado pudiera acudir a los rganos judiciales. Es ms, la norma presuma que, una vez transcurrido el mencionado plazo sin que recayera resolucin por parte del ente pblico, se haba
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producido una decisin administrativa ficticia sobre la cual poda interponerse el oportuno recurso contencioso administrativo. El efecto inicialmente otorgado a la inactividad de la Administracin, desde los albores de su nacimiento, fue el desestimatorio. La tcnica del silencio administrativo aparece, as, como una ficcin ideada por el legislador, en beneficio del administrado, para evitar que la inactividad administrativa impida que el administrado inste la apertura del proceso judicial. La Real Orden del 16 de abril de 1881 explicitaba (en sus artculos 15 y 16) un plazo de 6 meses para resolver peticiones, de lo cual transcurrido el plazo se entenda desestimada la solicitud presentada y, por tanto, agotada la va administrativa. Posteriormente, mediante el Real Decreto de 23 de marzo de 1886, el transcurso del plazo "silente" se redujo a cuatro meses (artculo 1.8). Posteriormente, la Ley de "Santamara de Paredes" del 13 de septiembre de 1888 omiti cualquier mencin a la tcnica del silencio administrativo, a pesar que esta ley constituy un gran hito en el camino hacia la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo, atribuido al Consejo de Estado y a los Tribunales Provinciales. Este mismo vaco se mantuvo tambin en la Ley del 19 de octubre de 1889 "Ley de Bases del Procedimiento Administrativo". La introduccin del silencio administrativo con carcter general en el ordenamiento espaol tuvo lugar recin en 1924, mediante el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo (8 de marzo). Aqu, la operatividad del silencio era automtica: por el simple transcurso del plazo de quince das previsto para que la Administracin resolviera, la tcnica del silencio administrativo deba desplegar todos sus efectos. Transcurrido poco ms de medio siglo desde la promulgacin de la Ley de Bases de 1889 se dictaron distintos reglamentos que desarrollaron la mencionada Ley. Sin embargo, la reglamentacin contenida en los mismos, sobre el instituto en mencin, no fue uniforme. El silencio administrativo, en los Reglamentos de los distintos departamentos Ministeriales, se prevea, salvo alguna excepcin, ante la
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falta de resolucin expresa, tanto con respecto a los recursos como en relacin con las solicitudes que se formularan. La promulgacin de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 conllev a la unificacin de la regulacin sobre silencio administrativo, por cuanto derog expresamente todas las disposiciones especiales que sobre el instituto existan hasta entonces- dispersas en el ordenamiento. En esta ley, el legislador opt por conceder efectos estimatorios a la pasividad administrativa mediante la ficcin del silencio administrativo positivo. A diferencia de lo preceptuado en la Ley de lo Contencioso Administrativo (27 de diciembre de 1956), en el artculo 95 de la Ley de 1958 se consagr el silencio positivo y se admiti en dos supuestos: 1. En primer lugar, segn dispona el Art. 95, cuando la inactividad formal de la Administracin persista bien durante el plazo de tres meses, se produca, automticamente, un acto ficticio estimatorio. En cualquier caso, la admisibilidad del silencio positivo quedaba condicionada a su adecuada previsin por parte de una "disposicin expresa". 2. En segundo lugar, se prevea la operatividad del silencio administrativo positivo cuando se tratara de autorizaciones o aprobaciones que debieran acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos superiores sobre los inferiores. Con esta ley se estableci, de forma concreta y con carcter general, que la inactividad formal administrativa gozara de efectos negativos (desestimatorios) y, slo excepcionalmente, se le otorg efectos positivos. Los requisitos exigidos para el nacimiento del acto ficticio, tanto estimatorio como desestimatorio, aparecan explcitamente sealados en el artculo 95. La falta de resolucin expresa de las solicitudes presentadas ante la Administracin originaba el nacimiento del acto presunto desestimatorio cuando transcurra tres meses, seguido de la denuncia de la mora y el transcurso de un nuevo plazo de tres meses. En el caso de los actos ficticios estimatorios, los

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requisitos eran los expresamente implantados por las distintas disposiciones, legales y reglamentarias, que otorgaron efectos a la inactividad administrativa.

2. APROXIMACIN CONCEPTUAL AL SILENCIO ADMINISTRATIVO La Administracin tiene la ineludible obligacin de pronunciarse, dar respuesta, ante una peticin o reclamacin del ad-ministrado, por mandato constitucional y legal. Siempre se consider, en trminos generales, la inaccin de rgano administrador como el silencio administrativo. El silencio nos lleva a presumir la existencia de un acto generalmente negativo, y excepcionalmente, positivo, como un medio para preservar los derechos e intereses de quienes formulan las peticiones, reclamaciones o recursos no atendidos, en aras de la celeridad y eficacia administrativa. Se puede, por tanto, conceptuar al silencio administrativo como toda omisin de la Administracin Pblica, en el ejercicio de prerrogativas pblicas, ocurridas contra disposiciones legales que le imputan un plazo para actuar. Del concepto esbozado surgen los siguientes supuestos: 1. El silencio administrativo es el comportamiento omisivo dela Administracin

Pblica; 2. Es comportamiento omisivo calificado por el hecho de que la Administracin

Pblica, en el momento de la omisin, se encuentra en ejercicio de prerrogativas pblicas. Esa caracterstica es importante porque aparta del concepto de silencio administrativo, otros comportamientos omisivos que pueden, eventualmente, interesar al concepto lato de acto administrativo o a los denominados actos de la Administracin; 3. El silencio administrativo, para su caracterizacin, necesita de un trato

temporal legalmente calificado, o sea, de un plazo. Como efecto, solamente a partir del momento en queese plazo es excedido, sin que la Administracin Pblica

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se pronuncie, es que se podr hablar de omisin. Antes de vencimiento del plazo eso no es posible. 2.1. DEFINICIN

La institucin del silencio administrativo ha sido tratada y estudiada por los juristas atendiendo a muy variadas perspectivas: puede considerarse el silencio administrativo en el mbito de las relaciones interorgnicas o interadministrativas, como modalidad o instrumento de control, siendo ste el tradicional campo de aplicacin del silencio administrativo positivo al que se refera la Ley Espaola de Procedimiento Administrativo de 1958, en su artculo 95. Igualmente, en el silencio administrativo como garanta de los ciudadanos frente a la falta de respuesta de la Administracin a sus solicitudes podemos encontrar la mayor parte de los desarrollos tericos sobre esta institucin en el ltimo medio siglo. En fin, puede considerarse tambin el silencio administrativo en su vertiente de sancin a la Administracin negligente que incumple los plazos de resolucin de los procedimientos administrativos Silencio, como dice FELIPE CLEMENTE DE DIEGO, deriva de si-lentium y ste de sileo, lo que en trminos jurdicos significa desestimacin tcita de una peticin o recurso por el simple transcurso del tiempo sin resolver la administracin. DEMOGUE, famoso civilista francs, dice que hay silencio en sentido jurdico cuando una persona no ha manifestado su voluntad respecto a un acto jurdico, ni por una accin especial a este efecto, voluntad expresa, ni por una accin de donde se pueda deducir su voluntad, voluntad tcita. El silencio tradicionalmente es -en palabras de MARIENHOFF-"conducta inexpresiva" de la administracin, o un "no acto" como tambin se dice: ello tena importante significado en un pasado no muy lejano. De tal modo, la apertura de la instancia judicial requera la existencia de un acto y en su defecto utilizar el mecanismo del silencio administrativo. As era, por ejemplo, el sistema de la

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jurisdiccin procesal administrativa de la provincia de Buenos Aires antes de la reforma constitucional y el actual Cdigo (Ley 19549). El silencio, pues, no es nada en s; materialmente es inactividad, vaco en el obrar, pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dndole una significacin determinada. Esta significacin puede ser positiva o negativa. Esto supondra que si el ordenamiento no colorea el silencio de algn significado, es un mero hecho administrativo no productor de efectos jurdicos directos, sin perjuicio de autorizar el amparo por mora de la administracin para obligarla a dar un pronunciamiento expre-so;43 y de que pueda dar lugar a responsabilidad administrativa, contractual o extracontractual. Se ha podido tambin decir que es el smbolo de una administracin que no funciona,pues obliga a comportamientos privados donde debi haber conducta o expresin de voluntad administrativa por escrito. Ello es as por cuanto, como bien dice MORILLO-VELARDE PREZ: "...Este fenmeno evidencia un mal funcionamiento de las Administraciones pblicas, cuya teraputica no puede estructurarse slo con medidas reactivas, del estilo de la que estamos estudiando {...] el silencio administrativo aparece inevitablemente como el emblema de la ineficacia y de la arrogancia administrativas": Para ENTRENA CUESTA existir silencio administrativo cuando la Administracin no responde a las consultas, peticiones, reclamaciones, quejas, recursos, sugerencias, etc., que le pueden ser planteadas. Sin embargo, "ni la jurisprudencia, ni la doctrina, ni el Derecho positivo, asignan tan amplio contenido al instituto que comenzamos a examinar: en un sentido riguroso slo puede hablarse de silencio administrativo cuando el Ordenamiento jurdico ante el incumplimiento por la Administracin de su deber de resolver, dentro del plazo establecido en cada caso, los procedimientos iniciados a instancias de persona interesada o, en su caso, de oficio, presume la existencia de un acto jurdico,

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generalmente positivo y excepcionalmente negativo, cuya eficacia se demora hasta la expedicin de la certificacin acreditativa de su existencia". En cuanto a la definicin especfica de silencio administrativo, segn GARRIDO FALLA (1976), hay silencio cuando una autoridad administrativa no resuelve expresamente una peticin, reclamacin o recurso interpuesto por un particular. La inactividad administrativa produce efectos jurdicos y estos pueden tener un valor positivo favorable a la peticin o reclamacin del particular o negativo desestimatorio. GIRALDO CASTAO (1985) lo define como el retardo indefinido de la Administracin para pronunciarse sobre la peticin o el recurso en que est interesado el particular. ROJAS ARBELEZ (1972) lo define como un acto administrativo por virtud del cual la va gubernativa se agota no por una resolucin expresa, sino por presuncin legal cuando interpuesto un recurso, ste no se resuelve dentro del plazo sealado por la ley. GARCA DE ENTERRA (1986) lo considera como una presuncin legal por virtud de la cual ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por s misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos dicha voluntad se ha producido con un contenido bien negativo, bien positivo. Segn GONZLEZ RODRGUEZ (1976), se da el silencio administrativo cuando quiera que interpuesto por el peticionario o interesado alguno de los recursos de reposicin, apelacin o alzada, no son resueltos por la Administracin Pblica dentro del plazo legal. Segn GUERRA CRUZ (1998), el silencio administrativo es la ficcin legal por la cual se presume una decisin de la Administracin, en cuanto sta ha quedado obligada a satisfacer una peticin articulada por un particular u otra administracin. As, el silencio administrativo constituye una presuncin legal por virtud de la cual se entiende que la Administracin, frente a una peticin o a un recurso interpuesto
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por el administrado ha expresado su voluntad a travs de un acto presunto que a veces concede y otras veces niega lo solicitado.

2.2.

RAZN DE SER

La relacin jurdica que surge entre el particular y la administracin no es una relacin jurdica de igualdad a diferencia de lo que ocurre en las relaciones jurdicas privadas, sino que la Administracin se encuentra en una posicin de ventaja y superioridad frente al administrado. Sin embargo, a partir del advenimiento del Estado de Derecho se reconocen y tutelan los derechos pblicos subjetivos de los administrados ante las irregularidades o arbitrariedades del Estado. Surge as el silencio administrativo como salvaguarda ante la inactividad injustificada de los funcionarios obligados a producir un acto o manifestacin expresa de voluntad dentro de un plazo fijado por ley. La inactividad de la administracin ante las solicitudes efectuadas por los interesados produce ciertamente una lesin al derecho constitucional de peticin. Para lograr una proteccin efectiva de este derecho se consagr el silencio administrativo. Para no afectar el derecho ciudadano de peticin, afirma MORN URBINA (1999), el procedimiento administrativo, como prerrogativa estatal, sigue un cauce conocido que tiene la previsin de alcanzar una conclusin cierta y pronta. Por ello, ante laobligacin impuesta al ciudadano de presentar cualquier reclamacin o peticin previamente ante la Administracin, su correlato lgico es imponer al funcionario la obligacin ineludible de pronunciarse sobre la cuestin planteada dentro de un plazo cierto. Ese deber de pronunciamiento cualquiera que sea el sentido de su decisin, resulta ineludible para el Estado; no puede atribuirse un privilegio de silencio o una prerrogativa de inaccin.

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Como bien afirma GARRIDO FALLA, en sus comienzos la doctrina del silencio administrativo se limitaba a ser una puerta abierta para que el particular plantease ante la jurisdiccin contenciosa administrativa la cuestin que la Administracin no haba querido resolver favorablemente; naturalmente esto postulaba una interpretacin negativa o desestimatoria del silencio administrativo. Hoy, en cambio, se utiliza tambin el silencio administrativo como un arma para combatir la pasividad o negligencia administrativa, suponiendo entonces, una interpretacin positiva que, no obstante, sigue siendo excepcional. Para GUERRA CRUZ, el silencio administrativo tiene como finalidad sustancial proteger al interesado de la inactividad administrativa que puede encontrar en la omisin de su pronunciamiento una mejor forma de solucionar las peticiones de los particulares y de las entidades bajo tutela o vigilancia. Nadie cuestiona la importancia del silencio administrativo, porque tiene una especial importancia en materia de recursos administrativos, porque si origina una decisin negativa, posibilita la impugnacin de la misma, ya que "... es una presuncin legal de que se ha desestimado el recurso, a fin de que el particular pueda deducir frente a esta denegacin presunta, el correspondiente recurso administrativo", concluye GONZLEZ P-REZ. Segn CADENA BARKETO, no slo es objeto del silencio administrativo el de permitir al particular pasar a la va jurisdiccional, sino tambin tiene un carcter sancionador para la Administracin morosa y esto es as ya que en los casos de decisin presunta favorable no se requiere acudir a la jurisdiccin contenciosa, por cuanto el particular resulta beneficiado con el aspecto ficto que obviamente no requiere ser impugnado. Como bien afirma la autora, tanto en el silencio administrativo sustantivo como procesal, el objeto es: a) la garanta de los administrados y b) la sancin a la Administracin. Tambin opera de manera excepcional al dar por agotadala va gubernativa y abrir va libre a la jurisdiccin de lo contencioso, cuando se trata del silencio administrativo procesal.
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As, mediante la institucin del silencio administrativo, se trata de garantizar los derechos e intereses de los ciudadanos ante la falta de contestacin expresa por la Administracin Pblica a las solicitudes que se le formulen, evitando que aqullos tengan que esperar indefinidamente que se les otorgue una respuesta positiva o negativa. Ello se consigue estableciendo que si transcurre un determinado periodo de tiempo sin que se haya dictado resolucin, se pone en marcha un sistema que terminar por considerar estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud del ciudadano, permitindole al menos, en este ltimo caso, interponer los correspondientes re-cursos si considera que esa denegacin presunta por transcurso del tiempo vulnera sus derechos o intereses reconocidos por el ordenamiento jurdico. Para que juegue el sistema del silencio administrativo, es necesario, desde luego, que la Administracin est obligada a resolver un concreto procedimiento administrativo y a hacerlo en un determinado plazo. Ello obliga a considerar cundo la Administracin Pblica est obligada a resolver los procedimientos iniciados, por un lado, y si siempre hay establecido un plazo para hacerlo. 3. NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO 3.1. POSICIONES ACTUALES

Al parecer no existe unanimidad sobre la naturaleza jurdica del silencio administrativo, es as que para algunos autores este instituto jurdico es un acto administrativo y, para otros, es un hecho o ficcin legal. Pero como bien sostiene GARCA-TREVIJA-NO CRNICA, estas concepciones tienen que ver ms con los efectos jurdicos que producen el silencio positivo y silencio negativo. Al configurar los dos tipos de silencio, para GARCA-TREVIJANO, se plantea la interrogante de saber hasta qu punto pueden ser tratadas unitariamente categoras jurdicas dispares. Lo cierto es que tradicionalmente han sido efectivamente estudiadas de forma unitaria al constituir ambas (aunque con efectos y configuracin diversas) supuestos de silencio administrativo, en sentido estricto.)

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Ciertamente, la trascendencia de la teora del silencio administrativo radica en emanar determinado valor y significado de la reserva producida a travs de la interpretacin dada por la norma legal, esto es, si los efectos jurdicos sern entendidos negativamente {desestimar la solicitud) o positivamente (estimatorio). El adoptar uno u otro criterio, nos dice CADENA BARRETO (1988), produce distintas consecuencias. As, si consideramos el silencio administrativo como un acto, resultan predicables las caractersticas o elementos de los actos expresos como el de ser definitivos, consentidos, etc. Asimismo se aplicaran a ellos los plazos para impugnarlos ante la misma Administracin o ante el Contencioso Administrativo, cuando nada se dijese al respecto. Por el contrario, si afirmamos que el silencio administrativo es un hecho, la aplicacin de los plazos perentorios no alcanzara a los casos en que medie inactividad formal de la Administracin. En Colombia existe uniformidad en el plano legislativo respecto a considerar que el silencio administrativo genera un acto administrativo. En cuanto a sus consecuencias en cambio, stas han sido resueltas y analizadas con diversidad de criterios que comentaremos ms adelante. Por tanto, la naturaleza jurdica del silencio administrativo se diferencia segn sea silencio negativo (ficcin legal, para la mayora de la doctrina) o se trate de silencio positivo (verdadero acto administrativo o acto presunto, para la mayora doctrinal). Mientras que para algunos tericos slo existe una figura, el silencio administrativo, que tiene en ambas versiones la misma naturaleza jurdica, siendo la Ley la que le atribuye distintos efectos jurdicos, para GARCA DE ENTERRA se trata de dos figuras esencialmente distintas. A este respecto, y siguiendo a OCHOA CARDICH, conceptuar que su naturaleza jurdica es la misma, conduce al error de proponer un tratamiento centralmente comn de ambas versiones y la intercambiabilidad de sus tcnicas y problemticas. Recordemos que en este error se incurri cuando se elabor el proyecto de Ley de Simplificacin Administrativa L.S.A. y se propuso la derogatoria del silencio negativo y la generalizacin del silencio administrativo positivo".

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3.2 El Silencio como Acto Inicialmente, el silencio administrativo fue creado con el objeto de posibilitar el acceso al Contencioso Administrativo evitando que la actitud silente de la Administracin vedara el control judicial. Poco a poco se empez a equiparar con una voluntad denegatoria y posteriormente se eleva a la categora de acto administrativo. Desde este punto de vista, el retardo de la Administracin en resolver un recurso dentro de los plazos sealados para hacerlo, se considera como un acto negativo equivalente a una manifestacin tcita de voluntad. Este criterio es adoptado por ZANOBiNi84, quien fundamenta su posicin en el hecho de que la autoridad que calla conoce el alcance atribuido a su comportamiento. Igualmente, se sostiene dentro de esta teora, que el silencio administrativo es un acto presunto y se fundamenta diciendo que por el transcurso de un plazo sin que la Administracin resuelva, se presume que ha actuado y nace el acto derivado, no de una accin sino de una omisin. Para la doctrina, el silencio positivo corresponde a un autntico acto administrativo. La operatividad del silencio administrativo positivo, segn GARCATREVIJANO, da lugar al surgimiento de un acto presunto y, como tal, a un verdadero acto administrativo. Del silencio positivo surge un verdadero acto administrativo (presunto) al que le ser de aplicacin la teora general sobre los mismos, a salvo, por supuesto, de aquellas particularidades derivadas de su especfica naturaleza. As, una vez producido el acto presunto por silencio positivo, la Administracin no podr dictar un acto posterior de signo contrario, ni retirarlo del mundo jurdico sino a travs de las vas legalmente previstas al efecto. 3.2 .1 El Acto Presunto Para la mayora de la doctrina espaola (Ej. GARCA-TREVIJANO GARMCA, ARCENEGUI, MORILLO-VELARDE PREZ, ARIAS SENOSEAIN), el acto presunto desestimatorio no significa que el mismo fuera un verdadero acto administrativo, sino slo una ficcin de acto que surge por el simple transcurso de
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los plazos fijados por la ley sin que hubiera recado la oportuna notificacin de la Administracin. Consiste solamente, por tanto, en una garanta del particular que, en cualquier caso, tendra acceso a la revisin jurisdiccional del acto. Sin embargo, una minora doctrinaria (Ej. CAZORLA PIETRO, ENTRENA CUESTA, GUAITA) considera que el acto presunto es un verdadero acto administrativo con la misma trascendencia jurdica que los actos expresos. En palabras de ENTRENA CUESTA, decimos que en el silencio administrativo el ordenamiento jurdico presume la existencia de un acto. Nos encontramos pues: 1) ante un verdadero acto administrativo, que posee la misma trascendencia jurdica que los actos expresos mediante los que normalmente se pronuncia la Administracin (...) 2) Pero acto presunto. Por lo que, a diferencia de los actos tcitos, est cerrada la puerta a toda labor hermenutica acerca del valor que quepa atribuir a la conducta de la Administracin (...)". Por otro lado, el acto presunto estimatorio es calificado unnimemente por la doctrina como un verdadero acto administrativo. As lo considera la vigente Ley Espaola de 1999, que configura el silencio positivo como un autntico acto administrativo (acto administrativo finalizador del procedimiento, dice el artculo 43.3), mientras que el silencio negativo tiene el solo efecto de permitir al interesado la interposicin del correspondiente recurso administrativo o

jurisdiccional contra la desestimacin de su pretensin. El acto presunto, como bien sostiene GONZLEZ PREZ (1990), es un acto tan idneo como el expreso para justificar la apertura de la va judicial por medio de la accin contenciosoadministrativa. 3.3 El Silencio como Ficcin Legal Quienes se encuentran dentro de esta corriente consideran que, mediando silencio, resulta improcedente interpretar la voluntad de la Administracin. As, puede interpretarse mal la voluntad administrativa en un caso en que lo que falta precisamente es esa voluntad.

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Desde este punto de vista, el silencio administrativo es considerado como un hecho al que la ley otorga efectos jurdicos o como una ficcin legal con efectos exclusivamente procesales. He aqu la opinin de algunos autores: MANUEL MARA considera que el silencio administrativo constituye un hecho jurdico al cual el derecho le puede otorgar: consecuencias jurdicas. Para GUERRA CRUZ el silencio administrativo es una ficcin legal por la cual se presume una decisin de la Administracin GARCA DE ENTERRA dice que el silencio negativo es una puro ficcin legal de efectos exclusivamente procesales dirigida a le creacin de la presuncin del cumplimiento del requisito previa: del acto administrativo consustancial a la configuracin impugnatoria del contencioso administrativo". Segn esta teora, los eventuales efectos conferidos por e! derecho positivo a la omisin de la Administracin no lo tornan acto administrativo. La consecuencia del silencio no ostenta, a toda evidencia, los elementos o presupuestos de validez de los actos administrativos en general, tales como el contenido, la forma, la causa, el motivo, la competencia y otros anotados por las ms diversas corrientes doctrinales. El silencio, pues, no es ms que un hecho generador de efectos jurdicos. Y cuando esos efectos repercuten en el Derecho administrativo, se est delante de un hecho jurdico administrativo. Entindase, pues, que el silencio no es acto, mas s un hecho jurdico administrativo. Para la doctrina, el silencio negativo constituye una ficcin legal. En el silencio negativo no surge estrictamente acto alguno, pues ni concurre la voluntad de la administracin (por presuncin), ni la ley la sustituye directamente, a diferencia de lo que ocurre con el silencio positivo. En efecto, no se trata de que la ley presuma la voluntad de la Administracin cuando sta no responda a las peticiones que se le formulen, y no est previsto en el silencio positivo, tampoco que la ley sustituya la voluntad de la administracin produciendo directamente un acto del silencio negativo. Este es concebido simplemente como un remedio procedimental ante la inactividad formal de la administracin.
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Como sostiene GARRIDO FALLA, no puede haber problema de interpretacin de la voluntad de la Administracin cuando justamente lo que falta es la voluntad administrativa. Se trata, por tanto, de una simple ficcin legal que se permite a los interesados el acceso a la instancia siguiente y finalmente a la va jurisdiccional, ante la ausencia de la resolucin expresa sobre sus peticiones o recursos; constituye as el contrapeso necesario e imprescindible al carcter revisor de la jurisdiccin contencioso - administrativo. Por tanto, del silencio negativo no surgen actos presuntos, toda vez que, como se ha sealado, no existe voluntad de la Administracin, ni sustitucin de la misma por la Ley, por lo que no se est en presencia de acto administrativo alguno. Constituye lisa y llanamente un mero remedio procesal, no menos importante por tal circunstancia, pero en modo alguno subsumible dentro de la tipologa de los actos administrativos. CADENA BARRETO considera que el-silencio administrativo constituye un acto ficto del cual se derivan las consecuencias que el ordenamiento legal le asigne. Para la autora, no es correcto llamarlo declaracin tcita ni manifestacin implcita de voluntad. Lo primero es errado por cuanto la declaracin tcita significa el comportamiento administrativo que sin tener el fin de manifestar una voluntad, la presupone, lo cual vendra a decir que la Administracin voluntariamente ha dejado de actuar. Pero si bien es cierto que, en ocasiones, la Administracin deja de resolver por inercia "voluntaria", el contenido de su voluntad cuando media silencio no se pudo establecer ni siquiera a travs de medios indirectos. Adems, como bien dice ENRIQUE SAYA-GUS: "en la generalidad de los casos que se sealan como de consentimiento tcito se est en presencia de situaciones de hecho que podrn surtir ciertas consecuencias jurdicas, pero no permiten inferir la existencia de actos administrativos tcitos. As, la circunstancia de que una persona durante varios aos est oca-pando sin permiso un bien de uso pblico, no permite considerar que exista un acto tcito de concesin de uso, lo que habr es una ocupacin irregular".
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Por tanto, para CADENA BARRETO, nada tiene que ver la figura del silencio administrativo con el acto tcito. En cuanto al acto implcito, tampoco es correcta la denominacin, porque en ste, hay de parte de la Administracin, algn pronunciamiento en el cual va implcita otra decisin. Es decir, que sin que se haya dictado un acto expreso de la Administracin, ste ha llevado una serie de actuaciones conexas que presumen la existencia de una voluntad. A nuestro entender, el silencio positivo es un verdadero acto presunto, pues la ley estipula la consecuencia estimatoria del mismo, cuando la Administracin omite su obligacin. En el caso del silencio negativo, la ley tambin estipula sus efectos desestimatorios, circunscribindolo a ciertos casos, pero aqu se convierte en una ficcin legal que permite al administrado acceder procesalmente al uso de recursos o a la va jurisdiccional. En ambos casos, la ley ha estipulado sus efectos (estimatorios o desestimatorios).

5. ALCANCES DE LA LEY 29060, LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO 5.1.Ampliando los procedimientos de evaluacin previa, sujetos a Silencio Administrativo Positivo, y en tal sentido, deroga los Art. 33 y 34 de la Ley N 27444, as como, la Disposiciones Sectoriales, que establecen el Silencio Administrativo Negativo, contraviniendo el Art. 1, inciso a), de la Ley N 29060 (Novena Disposiciones Transitorias Complementarias y Finales). Los procedimientos administrativos, previstos en la Ley 27444, pueden agruparse en dos niveles:

Procedimientos Generales: De aprobacin automtica (Art. 31: Ley N 27444), y de evaluacin previa, estos ltimos, sujetos a Silencio Positivo y Silencio Negativo (Ley N 29060). Procedimientos Especiales: Trilateral (Art. 219: Ley N 27444), Sancionador (Art. 229: Ley N 27444), de Consulta y Graciable (Art. 111y 112: Ley N 27444, respectivamente).

La Ley N 29060, en su Art. 1, se refiere, a los procedimientos administrativos generales de evaluacin previa, que se caracterizan, porque antes, de que la administracin, emita su decisin, la peticin o recurso del administrado, est
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sujeta a una substanciacin, probanza y pronunciamientos previos, de los rganos de la entidad; actividad procedimental, que no se da, en los procedimientos de evaluacin automtica. Los procedimientos de evaluacin previa, han sido ampliado por el inciso a), del Art. 1, de la Ley del silencio administrativo, cuando seala, que se beneficia del Silencio Positivo, las "actividades econmicas que requieran autorizacin previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final" - se refiere al Silencia Administrativo Negativo La Ley citada, con esta modificacin, busca dinamizar la economa y la iniciativa privada, combatir la informalidad en el pas, que como todos sabemos, ms que por voluntad de los administrados, debido a la ineficiencia del aparato burocrtico del pas que retarda innecesariamente, las peticiones de contenido econmico empresarial de los ciudadanos. Estn sujetos a Silencio Administrativo Positivo, los procedimientos de evaluacin previa, que estn en los siguientes supuestos normativos, previstos en el Art. 1, de la Ley 29060. a) Solicitudes cuya estimacin habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades econmicas que requieran autorizacin previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposicin Transitoria, Complementaria y Final. b) Recursos destinados a cuestionar la desestimacin de una solicitud o actos administrativos anteriores. c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisin final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitacin, perjuicio o afectacin a sus intereses o derechos legtimos. 5.2. ESTABLECIENDO EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN AUTOMTICA. Ha sido creado por la Ley N 29060, y emerge en los procedimientos administrados, de evaluacin previa, sujetos a Silencio Administrativo Positivo, cuando por inaccin procedimental, la administracin pblica, no ha resuelto la peticin y/o recurso del administrado, al vencimiento del plazo: 30 das hbiles, Art. 35, de la Ley N 27444; 15 das para la licencia de funcionamiento, Art. 8, de la Ley N 28976.

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5.3. ESTABLECIENDO LA DECLARACIN JURADA Y LA VA NOTARIAL. 5.3.1. DE LA DECLARACIN JURADA.- Que emerge: por la necesidad que tiene el administrado, de acreditar el derecho obtenido, dentro del contenido de su peticin, ante la propia administracin u otras, de la Declaracin ficta, por inactividad procedimental incurrida por la administracin. En este sentido, el cargo de recepcin de la Declaracin Jurada, deviene en pruebas suficientes de la resolucin aprobatoria ficta, para ejercer los derechos obtenidos, dentro del mbito de la peticin formulada. El Art. 3 de la Ley N 29060, seala, que la Declaracin Jurada, reemplaza al documento, previsto el en el Art. 31, prrafo 31.2, de la Ley 27444, que se refiere, al documento que requiere el administrado para ejercer sus derechos, en los procedimientos de aprobacin automtica. 5.3.2. LA VA NOTARIAL.- Aparece cuando el trabajador pblico, se niega a recibir la Declaracin Jurada. La va notarial, se convierte as, en va alterna, cerrando el crculo de discrecionalidad de la administracin pblica y vigencia del Silencio Administrativo Positivo, prevista en la Ley N 29060. En tal sentido, si los agentes pblicos, no quieren recepcionar la Declaracin Jurada, hay que recurrir a la va notarial, para hacer valer el acto administrativo presunto obtenido y/o aprobacin ficta, como seala la Ley. 5.4. PRECISANDO LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL SERVIDOR PBLICO. La temtica de la responsabilidad, con algunas imprecisiones conceptuales, ha sido regulada por la Ley N 29060, para la totalidad de los agentes pblicos: funcionarios y empleados; as aparece del Art. 4 de la Ley, y esta emerge, cuando los mismos, se nieguen a reconocer, la eficacia del derecho conferido al administrado, al haber operado a su favor, el Silencio Administrativo Positivo, dentro del procedimiento administrativo, que se sigue en la misma entidad. Y como el derecho obtenido, de acuerdo al primer pargrafo, in fine del Art. 3, de la Ley delo silencio administrativo, se puede hacer valer en otras entidades pblicas administrativas; la responsabilidad del agente pblico, no es slo, para los funcionarios y empleados pblicos de la entidad, donde se origin la declaracin ficta, sino tambin, para los funcionarios y empleados de otras entidades, en que el administrado busca hacer valer sus derechos y se pretende desconocerlos.

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La responsabilidad que se prev, es de carcter administrativo: Art. 239, de la Ley N 27444; as como tambin de carcter civil y penal de acuerdo a la naturaleza de la materia.

5.4.1. Cmo se determina la responsabilidad administrativa de los agentes de la administracin pblica (funcionario y empleado)?

Mediante la interposicin de la Reclamacin en Queja. La Ley N 29060, en uno de sus errores conceptuales, designa a la Queja como Recurso, cuando la doctrina administrativa es unnime al sealar que la Queja no es contra un acto definitivo sino contra un acto en trmite, ante la conducta activa o omisiva del funcionario o empelado pblico encargado de la tramitacin del expediente, que afecte derechos subjetivos o intereses legtimos del administrado. Mediante la interposicin de denuncia al rgano de control interno de la entidad respectiva. Quien deber iniciar la investigacin pertinente para determinar si ha habido de parte de los agentes pblicos una "injustificada negacin" de reconocer la aprobacin ficta, obtenida por la inaccin de la administracin. El O.C.I. pondr en conocimiento de este hecho al pblico en general a travs de la pginaweb de la entidad o en el Diario Oficial "El Peruano"; siempre que la resolucin que pone fin al procedimiento disciplinario quede consentida.

5.5. AMPLIACIN DE FUNCIONES DEL RGANO DE CONTROL INTERNO DENTRO DE LA PROBLEMTICA DE LA VIGENCIA DE LA LEY N 29060. Supervisar el cumplimiento de los plazos, requisitos y procedimientos, establecidos por la entidad, a fin de que sean tramitados conforme al TUPA.

Elevar un informe mensual, al Titular del Pliego, sobre:

a) El estado de los Procedimientos Administrativos iniciados. b) Sobre las responsabilidades en que hubieran incurrido los funcionarios o empleados pblicos, en el cumplimiento de la Ley N 27444, Ley N 29060. c) Sobre los funcionarios y empleados pblicos que han sido denunciados por los administrados.
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5.6. PROHIBE Y REDUCE LOS PAGOS A QUE ESTN OBLIGADOSLOS ADMINISTRADOS. El D. S. 079-97-PCM, en su Art. 14, prohbe que las entidades de la administracin pblica, cobren tasa alguna, como condicin o requisito previo, para la impugnacin de un acto administrativo, emitido por la entidad. Esta prohibicin, hace hoy inaplicable, dentro de la temtica de los recursos impugnativos administrativos: Reconsideracin, Apelacin y Revisin, la figura del solve et repete (paga primero y reclama despus), que se haba enseoreado en nuestra administracin pblica, haciendo intranscendente, el derecho de defensa de los administrados. La orientacin, que sigue el D. S. en comentario, guarda relacin, con la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional N 3741-2004AA/TC, que ha sealado, que el establecimiento de una tasa o derecho, como condicin para impugnar la propia decisin de la administracin vulnera el debido proceso, previsto en el Art. 139.3, de la Constitucin del 93. El Art. 13 del D. S. ya citado, tambin establece limitaciones a la administracin pblica, en lo referente al costo de los derechos que por tramitacin, debe cancelar el administrado, precisando que los mismos, deben guardar relacin con el costo real del servicio. Se promueve la proporcionalidad y racionalidad entre el servicio prestado y el costo que ha generado el mismo. 5.7. SE CREA LA CENTRAL DE RIESGO ADMINISTRATIVO. El Art. 8 del D. S 096-2007-PCM, que regula la fiscalizacin posterior aleatoria, en los procedimientos administrativos, por parte del Estado, crea en su Art. 8, la Central de Riesgo Administrativo, dentro del PCM, en donde se registrar el nombre, documento de identidad o RUC, y domicilio de aquellos administrados que hayan presentado declaraciones, informacin o documentacin falsa o fraudulenta, al amparo de los procedimientos de aprobacin automtica o de evaluacin previa. Es importante precisar, que al efectuar la fiscalizacin aleatoria, prevista en el Art. 2, del la Ley N 29060, y en el Art. 32 de la Ley N 27444, las entidades pblicas debern independientemente de la seleccin aleatoria de los expedientes, que realicen, efectuar fiscalizacin obligatoria, a los administrados que se encuentren en la Central de Riesgo Administrativo.

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6. MOMENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO: 6. 1. CLASIFICACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO Pretender realizar cualquier labor hermenutica dirigida a precisar el alcance y la naturaleza del silencio administrativo, exige clasificarlos segn sus efectos previstos en las normas legales o reglamentarias. Se entiende que el silencio administrativo tiene relevantes consecuencias, por tanto, el estudio de su clasificacin y tipologa es inevitable. Su mejor comprensin depende de ello. En efecto, si se asume la tesis del silencio administrativo negativo, se tendr determinadas consecuencias jurdicas. En sentido contrario, si la doctrina acogida fuera la del silencio administrativo positivo, las consecuencias jurdicas sern distintas. 6.1. 1 SEGN LA OPORTUNIDAD

Segn este criterio, se tiene en cuenta en qu etapa del procedimiento administrativo se presenta este fenmeno. As, el silencio administrativo puede ser: 1. Silencio Administrativo sustancial: es la abstencin administrativa frente a un requerimiento que el particular le hace en ejercicio del derecho de peticin. Se configura el silencio administrativo si pasados 30 das de presentada la solicitud, la Administracin no se pronuncia, de acuerdo a la legislacin nacional vigente. 2. silencio Administrativo procesal: que es el evento en el que, requerida la Administracin para resolver un recurso de impugnacin contra un acto expreso o ficto, sta no se manifiesta expresamente. Si pasado el tiempo legal de interpuesto el recurso no se obtiene respuesta, se deber entender como denegado por la va de la ficcin del Silencio Administrativo Procesal. 6. 1.2. SEGN LOS EFECTOS RECONOCIDOS

Vencidos los trminos en la fase de formacin del acto o en la fase controladora se producen ciertos efectos jurdicos. As, el silencio administrativo se clasifica en
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silencio positivo y silencio negativo. La opcin entre uno u otro tipo de silencio depende del legislador quien especificar el significado del silencio administrativo en cada caso concreto, sin perjuicio de que en nuestra legislacin existen normas que disponen la aplicacin con carcter residual del silencio negativo o positivo segn el tipo de pretensin que se plantee en la administracin. Por su origen, el silencio administrativo positivo o negativo, segn JOS MORILLO-VELARDE PREZ, nace con una fuerte connotacin en beneficio del administrado, evitando los perjuicios que podran ocasionarle la inactividad formal de la administracin. La Repblica de Italia present dos momentos en materia de silencio administrativo. En el primero imper la tesis del silencio negativo (silenziorifiuto). TALO Di LORENZO (1973) afirmaba que esa solucin fue dada por la leggeponte de 1967. El segundo momento es caracterizado por la convivencia del silencio administrativo negativo con el silencio positivo. Por legisla-cin ocurrida en 1978 y posteriormente en 1982, fue establecida la bidimensionalidad del silencio administrativo. El silencio positivo, a su vez, se encontraba disciplinado de forma analtica como concesin tcita del tipo transitorio, concesin tcita con base en certificacin de uso, autorizacin tcita ordinaria y autorizacin tcita breve. 6. 2.1 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Este silencio opera de manera excepcional y consiste en que frente a la inactividad de la Administracin y transcurrido un tiempo sin que la Administracin resuelva, por ministerio de la ley se concede lo pedido (si la administracin calla frente a una peticin) o se accede a lo recurrido (si se trata de la impugnacin del acto). A diferencia del silencio administrativo negativo, el silencio positivo es considerado un acto presunto de la administracin. En dicho supuesto se entiende otorgado el pedido por el particular si su peticin se ajusta a lo previsto por el ordena-miento jurdico. As, el silencio positivo produce efectos jurdicos sustantivos y no meramente procesales (como en el caso del silencio negativo).
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El silencio positivo es una tcnica de carcter excepcional, debido a sus consecuencias. Tiene como mbito idneo de actuacin principalmente el ejercicio de las potestades administrativas de control y de intervencin que se expresan en actos administrativos como licencias, autorizaciones, aprobaciones, etc., en los que la inactividad de la administracin es suplida por el silencio que equivale precisamente a esa autorizacin o licencia pedida por el particular. No es una tcnica adecuada para los casos en que los particulares formulen pretensiones tendientes a que la administracin realice actividades de ejecucin en lo que sean precisas actuaciones materiales de la misma. Al respecto, GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ91 seala que "en rigor, el silencio positivo sustituye esta tcnica de la autorizacin o aprobacin por la de un veto susceptible de ejercitarse durante un plazo ilimitado, pasado el cual lo pedido por el requirente se entiende otorgado". En el caso del silencio positivo, el vencimiento de plazo para que la administracin adopte una decisin supone el otorga miento de la autorizacin o licencia solicitada por el particular, de modo que la administracin ya no puede resolver en forma expresa en sentido contrario al otorgamiento positivo o revocarlo, salvo que su contenido se oponga al ordenamiento jurdico y, en consecuencia, slo en ese supuesto, la administracin podr declarar nulo de pleno derecho mediante el procedimiento establecido en la ley de procedimientos administrativos para la declaracin de oficio de nulidad de resoluciones administrativas que hayan quedado consentidas. a. Lmites del Silencio Positivo

El principio hoy admitido de que por silencio positivo no puede adquirirse ms de lo que podra otorgarse de manera ex-presa ha sido fruto, en origen, de una construccin jurisprudencial posteriormente reflejada en textos legales,

especialmente en la legislacin urbanstica. Interesa resaltar la importancia de la postura que se adopte en relacin con este tema, toda vez que repercutir sobre la concepcin misma de la institucin, por
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ejemplo, segn se ver, respecto de la posible aplicacin al silencio positivo de las tcnicas de revisin de oficio de actos administrativos. Un ejemplo de la postura desfavorable a la operatividad del silencio positivo independientemente de que lo pedido est o no acorde con la legalidad, lo constituye una sentencia espaola.92 Junto a otras afirmaciones de inters, la sentencia seala que "el silencio positivo -aun reconocindose los perjuicios que puede irrogar a la Administracin- opera opelegis y tan pronto corno el plazo que lo engendra se realiza, independientemente de si lo pedido es o no viable, pues si no lo es, la Corporacin pudo y debi resolver expresamente antes del cumplimiento del plazo que lo configura, pues, transcurrido ste, slo le queda a la Corporacin el instituto de la lesividad , pero lo que en modo alguno puede hacer es dictar otro acto con olvido del anterior que engendr derechos subjetivos, pues de admitirse as, se conculcara el principio de que la Administracin autora de algn acto engendrador de derecho no podra revocarlos de oficio, sino a travs del cauce de la lesividad". La sentencia pone un especial nfasis en el denominado automatismo del silencio, principio ste que sin embargo se vera posteriormente matizado por la postura doctrinal y jurisprudencial deriegadora de la posibilidad de que el silencio positivo produzca efectos aun cuando stos sean contrarios a la ley. Admitir la tesis sostenida en la citada sentencia equivaldra a intensificar la peligrosidad intrnseca del silencio positivo. La desidia, el despiste o la acumulacin de trabajo de la Administracin legitimaran actuaciones contrarias al ordenamiento jurdico, convirtiendo el silencio en un instrumento extremada-mente peligroso para el inters pblico. As, para JOS ALFONSO DA SILVA, "...el silencio positivo puede importar (...) en lesiones al inters pblico, cuando, por ventura, implica aprobacin de un proyecto que no cumple con las normas urbansticas". En realidad, sta no es la finalidad con la que se estableci el silencio positivo. Con ella no se pretende sanear vicios o legitimar actuaciones contrarias a la legalidad. Simplemente responde a la necesidad de dar una mayor agilidad en

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determina-dos sectores, evitando los perjuicios derivados de la inactividad formal de la administracin.

7. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y SERVIDOR PBLICO Segn la Ley del Silencio Administrativo, los funcionarios y servidores pblicos incurren en falta administrativa sancionable conforme al artculo 239 de la LPAG, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales cuando: Incurran en defectos de tramitacin al interior del procedimiento (transgresin de plazos u omisin de trmite). Exijan a los administrados o administradas un procedimiento, trmite, requisito u otra informacin, documentacin o pago no contenidos en el TUPA de su entidad. Se nieguen injustificadamente a reconocer la eficacia del derecho conferido el administrado al haber operado el SAP a su favor. Se nieguen injustificadamente a recibir o cumplir la resolucin ficta derivada de la declaracin jurada, dentro de un procedimiento. Al respecto se debe tener presente que, como principio general, ninguna autoridad debe negarse a recibir una declaracin jurada, an en el caso de la no utilizacin del formato aprobado por la PCM mediante Decreto Supremo N 079-2007-PCM. As, una negativa slo ser justificada en caso de que la declaracin jurada se presente antes de vencer el plazo. Asimismo, con relacin a la exigencia de pagos contenidos en el TUPA, cabe precisar que, siguiendo el precedente vinculante recado en la STC N 3741-2004AA/TC, el artculo 14 del Decreto Supremo N 079-2007-PCM prohbe a las entidades cobrar tasa alguna en un procedimiento administrativo como condicin o requisito previo a la impugnacin de un acto emitido por la propia entidad por ser contraria a los derechos constitucionales del debido proceso, de peticin y acceso a la tutela jurisdiccional, siendo nula la norma que aprueba dicho cobro.

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DEMOSTRACIN

Teniendo en cuenta lo establecido en las anteriores secciones y teniendo en cuenta que el silencio administrativo es una institucin administrativa que surge con el objetivo fundamental de garantizar los derechos de los particulares frente a la actuacin administrativa diremos que: Si bien es cierto, es deber de la Administracin Pblica a travs de sus funcionarios competentes resolver, estas resoluciones seran perjudiciales, en parte, si tendran que ser necesariamente plasmadas taxativamente por escrito, ya que podra darse el caso de que, no existiendo acto expreso, no se pueda formular el recurso contencioso, por lo que podra producirse una autntica inmunidad jurisdiccional para la Administracin y un grave perjuicio para los intereses de los ciudadanos. Con la regulacin del silencio administrativo se consiguen dos objetivos bsicos y ambos beneficiosos para los ciudadanos, a los que hemos agregado un tercero a modo de sugerencia. Primero: Se limita el tiempo de duracin de los procedimientos, lo cual favorece la seguridad jurdica, ya que si la Administracin no resuelve dentro del plazo que legalmente se le impone se otorga un sentido a dicha inactividad. Permite al particular, una vez que conoce el sentido que tiene la inactividad administrativa, esperar a que la autoridad resuelva o sino a recurrir ante los tribunales en defensa de sus pretensiones, ya que se ampla el objeto del recurso contencioso a los actos presuntos. En definitiva, se finge que la actuacin ha actuado en un determinado sentido, concediendo o denegando las pretensiones de los particulares, cuando calla. Ser beneficioso el silencio administrativo en general en la medida de que sea regulado e interpretado con ms claridad por nuestro ordenamiento jurdico.

Segundo:

Tercero:

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CONCLUSIONES Del presente trabajo hemos podido sacar las siguientes conclusiones: 1. 2. El Silencio Administrativo s beneficia, de alguna manera, al ciudadano. Los procedimientos administrativos sujetos al silencio administrativo quedan automticamente aprobados y validados en los trminos que fueron solicitados, si transcurrido el plazo establecido o mximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento. El silencio administrativo tiene, para todos los efectos, el carcter de resolucin que pone fin al procedimiento. El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado para la interposicin de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administracin mantiene la obligacin de resolver. Es necesario regular esta materia de manera ms clara, buscando situaciones que causen dudas, en especial en materia de garantas procesales, especficamente en una Accin de Amparo.

3.

4.

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BIBLIOGRAFIA

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO Dante A. Cervantes Anaya. Editorial RodhasEdc. 2009

SILENCIO ADMINISTRATIVO Jose Bartra Cavedo Editorial RodhasEdc. 2006

El Doctorado Volumen 1 Unheval-2007

COMENTARIOS DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Juan Carlos Moro Urbina Edicion 2007. Edit. Gaceta Jurdica

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INDICE

INTRODUCCION1 SILENCIO ADMINISTRATIVO.2 1. NOCIONES .HISTRICAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO..2 1.1 EN LA ANTIGEDAD..2

1.2 LA INFLUENCIA FRANCESA..3 1.3 LA INFLUENCIA ESPAOLA.5. 2. APROXIMACIN CONCEPTUAL AL SILENCIO ADMINISTRATIVO..11 2.1. 2.2. DEFINICIN..12 RAZN DE SER .15

3. NATURALEZA JURDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO..17 3.1. POSICIONES ACTUALES.17

3.2 El Silencio como Acto.19 3.2 .1 El Acto Presunto...19 3.3 El Silencio como Ficcin Legal.20 5. ALCANCES DE LA LEY 29060, LEY DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.23 5.1.Ampliando los procedimientos de evaluacin previa, sujetos a Silencio Administrativo Positivo,....23 5.2. ESTABLECIENDO EL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN AUTOMTICA...24 5.3. ESTABLECIENDO LA DECLARACIN JURADA Y LA VA NOTARIAL.25 5.3.1. DE LA DECLARACIN JURADA.-...25
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5.3.2. LA VA NOTARIAL.-..25 5.4. PRECISANDO LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y DEL SERVIDOR PBLICO.25 5.4.1. Cmo se determina la responsabilidad administrativa de los agentes de la administracin pblica (funcionario y empleado)?.................................26 5.5. AMPLIACIN DE FUNCIONES DEL RGANO DE CONTROL INTERNO DENTRO DE LA PROBLEMTICA DE LA VIGENCIA DE LA LEY N 29060 26 5.6. PROHIBE Y REDUCE LOS PAGOS A QUE ESTN OBLIGADOSLOS ADMINISTRADOS27 5.7. SE CREA LA CENTRAL DE RIESGO ADMINISTRATIVO...27 6. MOMENTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:...28 6. 1. CLASIFICACIN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO.28 6.1. 1 SEGN LA OPORTUNIDAD....28

1. Silencio Administrativo sustancial: ..28 2. silencio Administrativo procesal: ..28 6. 1.2. SEGN LOS EFECTOS RECONOCIDOS..28

6. 2.1 SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO...29 a. Lmites del Silencio Positivo...30

7. RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO Y SERVIDOR PBLICO...32 DEMOSTRACIN.33 CONCLUSIONES..34

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ANEXO

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