TEMA 5/ CARACTER JURIDICO-PUBLICO DE LA SEGURIDAD Y SALUD LABORAL

1.Anlisis de conjunto de la Ley 31/1995, de Prevencin de Riesgos Laborales. a) Razones de poltica legislativa para su promulgacin.

La Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevencin de Riesgos Laborales (LPRL), ha sido una Ley muy esperada durante mucho tiempo, y objeto de duras negociaciones y numerosos borradores o proyectos que estuvieron a punto de ser remitidos para su debate parlamentario, pero que al final se vieron frustrados debido a acuerdos irresolubles sobre puntos cruciales de su texto. Constituye el acto legislativo ms importante de nuestra historia reciente por crear y articular un nuevo Sistema jurdico de Seguridad y Salud en el Trabajo en Espaa que, no obstante, significa el inicio de un proceso y no la conclusin del mismo. Un proceso de constitucin y renovacin normativa en esta materia que se encontraba entre las "asignaturas pendientes" del Derecho del Trabajo, y que se plantea y aborda de forma global sistemtica y ordenada intentando dar respuesta, as, a una exigencia derivada de la insuficiencia, dispersin y heterogeneidad de nuestro conjunto normativo. Y con ello a las preocupaciones expresadas por los distintos agentes sociales, que frecuentemente han atribuido a la anterior normativa, obsoleta y dispersa, su escasa eficacia para hacer frente y proteger el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores y los bienes que pudieran quedar afectados. En consecuencia, aparte de esperada, la LPRL ha sido considerada, desde tiempo atrs, como una Ley necesaria por cuanto que se configuraba como el nuevo enfoque normativo en materia de Seguridad y Salud Laboral que, en rigor, vena a cumplir varios objetivos. Son los mismos que se recogen en su Exposicin de Motivos y pueden sintetizarse en los tres siguientes: -En primer lugar, la necesidad de actualizar regulaciones ya desfasadas por cuanto que la normativa vigente en materia de seguridad e salud laboral estaba constituda por disposiciones anteriores a la Constitucin, de manera que a

travs de ella se van a desarrollar los diversos valores, derechos y principios constitucionales en la materia, trayendo a la lgica y a la realidad del presente de la positividad jurdica espaola -en paralelo con lo ocurrido recientemente en otros pases europeos, como Italia- lo que hasta ahora haba sido slo un complejo e incierto futuro derecho social fundamental a la seguridad y salud en el ambiente de trabajo. El mandato constitucional conlleva as, como reconoce la propia Exposicin de Motivos de la Ley, "la necesidad de desarrollar una poltica de proteccin de la salud de los trabajadores mediante la prevencin de los riesgos derivados de su trabajo", cuyo marco jurdico general (o pilar fundamental), en el que habrn de desarrollarse las distintas actuaciones preventivas, aparece configurado y definido precisamente en la 31/1995. -En segundo lugar, la LPRL responde a los compromisos contrados por el Estado espaol a travs de Tratados internacionales y directivas comunitarias. No podemos olvidar que la LPRL transpone al Derecho espaol la Directiva 89/391/CEE, relativa a la aplicacin de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, al tiempo que incorpora al que ser nuestro cuerpo bsico en esta materia, disposiciones de otras Directivas como son la 92/85/CEE (DOCE, L 348, de 28 de diciembre, 1.992), la 94/33/CEE (DOCE, L 216, de 20 de agosto de 1.994) y la 91/383/CEE (DOCE, L 216, de 29 de julio de 1.991), relativas a la proteccin de la maternidad, de los jvenes en el trabajo y a la proteccin de los trabajadores que trabajen para las empresas de trabajo temporal al objeto de ser cedidos, respectivamente, de manera que puede decirse que la LPRL contiene el marco jurdico general de la poltica comunitaria de prevencin de los riesgos laborales. Pero adems, con la LPRL el Estado espaol cumple el compromiso contrado con la Organizacin Internacional del Trabajo a partir de la ratificacin del Convenio 155, sobre Seguridad y Salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo. - Y en tercer lugar, y obedeciendo a objetivos de ndole tcnico, la presente Ley tiene por objeto la determinacin de un cuerpo bsico de garantas y responsabilidades para ofrecer a todos los trabajadores un adecuado nivel de proteccin frente a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo de forma unificada. Tngase en cuenta que hasta su aprobacin, el tratamiento de esta materia era objeto de un rgimen jurdico deficiente, con una regulacin 2

caracterizada por su desfase, profusidad, dispersin y falta de unitariedad. Ello provocaba, incluso con posterioridad a la aprobacin del texto constitucional y pese a la exhortacin que se haca a los Poderes pblicos en este sentido, la divisin de la normativa preventiva en compartimentos diferenciados y estancos. En suma, la normativa sobre Prevencin de Riesgos Laborales, careca de un criterio inspirador nico y de un slido basamento legilativo, mostrando un alto grado de incoherencia y ambigedad, con una superposicin de disposiciones cuya confluencia originaba una dosis excesiva de inseguridad jurdica, que impeda la existencia de un autntico sistema normativo de Seguridad y Salud en el Trabajo, con una articulacin orgnica encargada de conferir eficacia a este sector del ordenamiento. Asimismo, con la LPRL se regularon situaciones nuevas no contempladas con anterioridad a efectos preventivos, o no contempladas conjuntamente en un mismo cuerpo normativo. Hay que tener en cuenta, especialmente, las notables transformaciones operadas en el mbito de las relaciones laborales y en el propio Derecho del Trabajo, cristalizadas jurdicamente en la dcada de los ochenta, que aisladamente consideradas, podan llegar a tener una repercusin no siempre positiva sobre la situacin de las condiciones de trabajo, tales como: la aparicin de nuevas frmulas de contratacin, la descentralizacin empresarial, los cambios producidos por la nuevas tecnologas, las nuevas formas de organizacin del trabajo en aspectos tan significados como la ordenacin del tiempo de trabajo, los cambios en la estructura ocupacional interna de las empresas, la prdida de la posicin predominante del sector industrial y el correlativo ascenso del sector servicios, o, en fin, el incremento de los denominados riesgos emergentes, etc.

b) Articulacin jurdica.

Ante todo, la LPRL rene un rico abanico de matices y de nuevos enfoques de las actividades contra los accidentes y alteraciones de la salud, motivadas por condiciones de trabajo no adecuadas, que es necesario sean mejoradas a la vez que plantea una nueva perspectiva dando prioridad absoluta a las medidas de carcter preventivo, no slo en las fases iniciales de concepcin, diseo y proyecto de nuevos lugares de trabajo sino tambin en los procesos 3

productivos, mtodos de trabajo o, simplemente, en la modificacin de los existentes e, incluso, en la introduccin de bienes de equipo y productos; integrando la prevencin tanto en el proceso productivo como en el mbito organizativo de las empresas, planificndola y organizndola como el resto de la actividad empresarial. Desde el punto de vista formal, estamos ante una Ley extensa, cuyos 54 artculos, doce disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y dos finales, le confieren una extensin notable si se la compara por ejemplo con la norma laboral por excelencia, el Estatuto de los Trabajadores. Indudablemente, la LPRL est impregnada de las caractersticas del modelo en el que se inspira, la Directiva Marco, llegando a tener un perfil de Ley marco basada en principios generales y reglas bsicas mediante las que se contemplan todos los aspectos de la seguridad y salud en el trabajo. Es por tanto una Ley que se ha convertido en el epicentro de toda la imprescindible elaboracin normativa posterior, de detalle y aplicacin de sus principios; ya se trate de desarrollo reglamentario o de carcter convencional. Finalmente, la Ley se estructura en siete Captulos dedicados por orden, a:

Cap. I Objeto, mbito de aplicacin y definiciones:

Este captulo de la Ley persigue, con carcter general, el objetivo de determinar tanto el mbito material como subjetivo de la misma. El mbito subjetivo, se recoge en el artculo 3, y se caracteriza por su vocacin de universalidad, al ampliar el ya tradicional de los trabajadores por cuenta ajena con el conjunto de las personas que prestan sus servicios en las Administraciones pblicas, incluido el personal funcionario y estatutario. Pero tambin, y como tendremos oportunidad de analizar ms adelante, de forma mas detenida, la LPRL acoge tambin a otros colectivos como los autnomos, socios de cooperativas, fabricantes e importadores de productos, etc, tradicionalmente fuera del mbito del trabajo por cuenta ajena. Por lo que respecta al mbito material, puede decirse que es bastante extenso a tenor de la definicin que nos da la propia Ley de la normativa sobre Prevencin de Riesgos Laborales; segn el artculo 1, dicha normativa estar constituida por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo o 4

complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopcin de medidas preventivas en el mbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho mbito". Si adems esta definicin se conecta con los amplios objetivos de la Ley, establecidos en el artculo 2.1, se puede llegar a la conclusin de que el mbito material de la Ley es tan amplio que puede llegar a ser excesivamente difuso, y de hecho as es.

Cap. II - Poltica en materia de Prevencin de Riesgos en el Trabajo.

Un segundo bloque de cuestiones es el que aborda la intervencin pblica en el terreno de la Prevencin de Riesgos Laborales, especialmente, en lo que se refiere a la fijacin de los objetivos de la poltica pblica, desarrollos reglamentarios, identifcacin y funciones de las distintas administraciones pcas competentes, su coordinacin, y la reorganizacin tanto de sus objetivos como de su modo de actuar dentro de una poltica "coherente, coordinada y eficaz" (E. M. LPRL), exhortando al llamamiento de otros rganos, instituciones y administraciones para cumplimentar las previsiones legislativas (art. 5.1.2). Tal es el caso del exhorto realizado genricamente al conjunto de Administraciones pblicas para que realicen "funciones de promocin de la prevencin, asesoramiento tcnico, vigilancia y control del cumplimiento por los sujetos comprendidos en su mbito de aplicacin de la normativa de prevencin de riesgos laborales" (art. 7.1). Dentro de las actuaciones de las Administraciones pblicas competentes en materia laboral, tendrn un papel destacado el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, como rgano cientfico especializado de la Administracin general del Estado, cuya funcin es la "del anlisis y estudio de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, as como la promocin y apoyo a la mejora de las mismas (art. 8 LPRL) y la Comisin Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, como rgano colegiado asesor de las Administraciones pblicas en la formulacin de las polticas de prevencin y rgano de participacin institucional en materia de seguridad y salud en el trabajo (art. 13 LPRL). Cerrando esta articulacin jurdica de la proteccin de la seguridad y salud de los trabajadores hay que aludir al control y, en su caso, a la sancin como dos 5

de las actuaciones administrativas bsicas dirigidas a asegurar la aplicacin de la normativa de prevencin. El cuerpo de la Administracin encargado de la misin de vigilancia y control sigue siendo la Inspeccin de Trabajo y Seguridad Social, provista legalmente de la funcin de "vigilancia y control de la normativa sobre prevencin de riesgos laborales" (art. 9 LPRL), si bien, este rgano ha sufrido un proceso de reordenacin orgnica a fin de acomodarse a la distribucin de competencias laborales en las Comunidades Autnomas, tanto sus funciones como sus instrumentos disuasorios, en especial la regulacin de la responsabilidad administrativa, han sido reformados por esta Ley. Cap. III - Derechos y Obligaciones.

La relacin empresarios-trabajadores va a ser contemplada en la Ley como ncleo central que nos indica la pauta sobre la que ambas partes debern acometer la actividad preventiva necesaria, adaptndose a las caractersticas propias de cada empresa, en relacin con su entorno de actividad econmica, buscando las soluciones idneas en cada momento, sin menoscabo alguno de los objetivos tanto econmicos como preventivos, con criterios de eficiencia y calidad. Con mucho, este Captulo III es la parte ms extensa de la Ley, amn de una de las ms importantes y novedosas respecto del Ordenamiento jurdico espaol, que parte de un principio fundamental (art. 14): "Los trabajadores tienen derecho a una proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo" al tiempo que destaca que forman parte del derecho a una proteccin eficaz: los derechos de informacin (art. 18), consulta y participacin de los trabajadores (arts. 33-39), el de formacin (art. 19), de paralizacin en caso de riesgo grave e inminente (art. 21), vigilancia del estado de salud de los

trabajadores (art. 22), documentacin de los medios, procedimientos, resultados y conclusiones derivadas de todas esas actividades (art.23), etc., derechos todos, que conforman el genrico de la proteccin, y que se convierten en otras tantas obligaciones de los empresarios. Para el cumplimiento del deber empresarial el legislador se ha encargado de disear con bastante detalle cules son los principios generales de accin preventiva (art. 15 LPRL) a los que ha de adecuarse dicho comportamiento. La estructura de este captulo responde una vez ms al contenido de la Directiva Marco, organizndose el cuadro de derechos y obligaciones a partir 6

de una afirmacin de la naturaleza contractual de la obligacin de seguridad del empresario (art. 14.1), y que por tanto implica al trabajador no slo como acreedor de derechos sino como sujeto de obligaciones en prevencin de riesgos. En consecuencia, en la LPRL se recogen tambin ciertas obligaciones de los trabajadores (art. 29), que, no obstante, son ms bien de colaboracin con el empresario (uso correcto de las medidas de seguridad, cumplimiento de las instrucciones y reglamentos de trabajo, advertencia de la existencia de riesgos, propuestas de mejora del medio ambiente de trabajo) que de iniciativa en el terreno de la prevencin.

Cap. IV - Servicios de Prevencin.

Atendiendo a las dificultades que plantea la aprehensin, comprensin y aplicacin de la normativa sobre prevencin de riesgos laborales por proceder de fuentes jurdico-formales diversas y extra-laborales y por su abundancia, y atendiendo a la diversidad de situaciones y sujetos que inciden en la seguridad y salud de los trabajadores provocando gradualmente la aparicin de nuevos riesgos, es evidente que el cabal desenvolvimiento de la actividad preventiva en la empresa, exiga una dotacin de medios humanos, materiales y tcnicos que pertrechasen e hicieran operativas las obligaciones protectoras de la empresa. Por ello la LPRL, partiendo de la eficaz ejecucin de las actividades en materia de seguridad y salud a las que est obligada la empresa (arts. 14.2 y 16.2 b) y de un reajuste de la concepcin del deber general de proteccin empresarial, que aunque no desplaza a otros la deuda de seguridad (art. 14.4), si permite que no tenga que ser prestada necesariamente de forma personal, dise en este Captulo IV unas singulares estructuras de proteccin y prevencin, los Servicios de Prevencin, dotndolos de una naturaleza tcnica e interdisciplinaria que permitiera inexcusablemente al empresario encauzar y complementar sus deberes preventivos. La aparicin de esta nueva figura en nuestro Ordenamiento, responda a la obligacin de transposicin del esquema comunitario impuesto por el artculo 7 de la Directiva marco 89/391/CEE, que exigi un tratamiento especfico por va normativa, en el marco del desarrollo reglamentario previsto por el propio texto de la LPRL [(art. 6.1.d) y e)], en virtud del Real Decreto 39/1997, de 17 de 7

enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevencin de Riesgos Laborales y de la Orden Ministerial de 27 de junio, de 1.997 que desarrolla a su vez aspectos del Real Decreto citado, sus modalidades de organizacin, funcionamiento, control, as como las capacidades y aptitudes que han de reunir dichos servicios preventivos y los trabajadores designados para desarrollar la actividad preventiva. A partir de este momento, el denominado por el legislador Servicio de Prevencin, se converta no slo en la herramienta a travs de la cual se concretaba la posicin de garante de seguridad efectiva que tiene el empresario con relacin a los trabajadores, acreedora de una actividad mnimamente organizada de los recursos disponibles para realizar el objetivo preventivo comprometido y sin posibildad alguna de desplazamiento de esta responsabilidad hacia aqullos. Cap. V - Consulta y Participacin de los trabajadores.

La LPRL ha instituido un sistema de participacin de los trabajadores y sus representantes acorde al modelo de prevencin participada vigente en nuestro pas que, fundado sobre principios democrticos de gestin de la empresa, y por ende de la prevencin, pretende implicar, comprometer y responsabilizar a los trabajadores de forma individual o colectiva en la consecucin de este objetivo. Concretamente, el reconocimiento del derecho de participacin se efecta por la LPRL en clave de integracin del derecho del trabajador a una proteccin eficaz (art. 14.1), instrumentando la informacin, consulta y participacin al servicio del cumplimiento del deber contractual de proteccin (art. 18.1 LPRL). Tanto el derecho de informacin como el de consulta previa, en su calidad de instrumentos clsicos de participacin insertados en la dinmica contractual, se reconocen al trabajador individualmente considerado, sin perjuicio (art. 33.1 LPRL) de que su materializacin efectiva quede reservada a los representantes legales del centro de trabajo en materia preventiva (art. 33.2 LPRL), representacin especializada que es como les denomina la Ley, que son el Delegado de Prevencin y el Comit de Seguridad y Salud.

Cap. VI - Obligacin de Fabricantes, Importadores y Suministradores.

En lnea con la vocacin universalizadora y ampliadora de su mbito subjetivo, la LPRL, dedica este captulo a determinados sujetos que, ms all de la tradicional relacin de trabajo por cuenta ajena, pueden llegar a tener no obstante una incidencia notable en la seguridad y salud de los trabajadores de una empresa. Nos referimos a los fabricantes, importadores y suministradores de equipos, productos y tiles de trabajo usados por los trabajadores con motivo de la prestacin. La Exposicin de Motivos de la LPRL justifica la inclusin de este Captulo, por la necesidad de enlazar la prevencin de riesgos laborales con la normativa comunitaria de mercado interior dictada para asegurar la exclusiva

comercializacin de aquellos productos y equipos que ofrezcan los mayores niveles de seguridad para los usuarios: indudablemente, esas actividades tienen una repercusin inmediata en el control de determinadas fuentes de riesgo profesional, tanto cuando el objeto de su actividad econmica est constituido por elementos necesarios para la produccin (art. 41.1 LPRL), como cuando se trata de artefactos especficamente destinados a la proteccin de los trabajadores (art. 41.4 LPRL).

Cap. VII - Responsabilidades y sanciones.

El principal elemento disuasorio de esta Ley se sigue confiando a la responsabilidad Administrativa, a la que se suman otros rdenes de responsabilidad empresarial, civil, penal, y de seguridad social como es el recargo de prestaciones (art. 42). Si bien la LPRL aborda la regulacin de las responsabilidades y sanciones que deben garantizar el cumplimiento empresarial, incluyendo la tipificacin de las infracciones y el rgimen sancionador correspondiente, a la zaga del proceso de desmembracin que, sobre el texto original de la LISOS, ya iniciara la LET1, y que mas tarde ha
Efectivamente, el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, deroga expresamente [Disposicin derogatoria nica d)] los artculos 6, 7 y 8 de la Ley 8/88 de Infracciones y Sanciones del Orden Social referidos a las infracciones laborales y los traslada a su propio texto (Ttulo IV, captulo I), abordando de este modo una regulacin integral de las condiciones de trabajo.
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intentado corregirse, de nuevo, mediante el trasvase de una buena parte del Captulo VII de la LPRL al texto de la LISOS2. De este modo, actualmente el sistema de infracciones y sanciones en materia de Prevencin de Riesgos Laborales, lo encontramos ubicado en el Captulo II, Seccin 2 de la LISOS, artculos 11, 12 y 13, si bien, la regulacin no se agota con ellos, sino que existen determinados artculos repartidos por el Texto que completan este rgimen (arts. 39.3, 40.2, 42.3, 42.4, 42.5, 48.2, y 51 y sgs). Las modificaciones que introdujo la LPRL respecto al marco anterior establecido por la LISOS, son de diversa ndole; en primer lugar, se amplan substancialmente los tipos de infraccin, en especial los calificados de grave, pasando de 9 a 19 las conductas tipificadas, acorde todo ello con la mayor especificacin de las obligaciones preventivas del empresario. Por supuesto se actualizan incrementando de forma sensible las cuantas de las sanciones pecuniarias. Tambin se establecieron plazos variables de prescripcin, en funcin de la calificacin de la infraccin, de 1 a 5 aos. La LPRL, tambin recoge otro tipo de medidas complementarias, tendentes a cumplir una funcin ms bien cautelar, como la paralizacin de los trabajos por decisin de la Inspeccin de Trabajo o de la Autoridad Laboral, en caso de riesgo grave e inminente (arts. 44 y 21), la suspensin o cierre del centro de trabajo, si concurren circunstancias de especial gravedad en las infraccciones en materia de seguridad y salud (art. 53), y crea un nuevo tipo de sancin: la limitacin a la contratacin con la Administracin por la comisin de delito o infracciones graves o muy graves (art. 54), que podra tener un efecto disuasorio importante en determinados sectores productivos como puede ser el la construccin y obra pblica.

Con motivo del RD Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprob el Texto Refundido sobre la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, se trasvas buena parte del contenido del Capitulo VII de la LPRL al texto de la LISOS, sin que se produjera un cambio sustancial del contenido de los artculos originales.

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c) El mbito de aplicacin personal:

La LPRL se va a caracterizar, y segn ella misma se autocalifica en su Exposicin de Motivos, por su vocacin de universalidad toda vez que aborda "de manera global y coherente el conjunto de los problemas derivados de los riesgos relacionados con el trabajo cualquiera que sea el mbito en el que el trabajo se preste". Desde este enfoque, la Ley se aplicar, segn se establece en su artculo 3, tanto al mbito de las relaciones laborales contenidas en el Estatuto de los Trabajadores, como al de las relaciones de carcter administrativo o estatutario del personal civil al servicio de las Administraciones pblicas con las peculiaridades que se contemplan en la presente Ley o en sus normas de desarrollo. Asimismo quedarn afectados en los trminos que ms adelante se explicar, los fabricantes, importadores y suministradores, sin perjuicio de los derechos y obligaciones que puedan generarse para los autnomos pero tambin, las sociedades cooperativas, en las que existan socios cuya actividad consista en la prestacin personal de su trabajo, quedarn afectadas. La LPRL, siguiendo los parmetros marcados por la Directiva marco, excluye en principio de su mbito de aplicacin a ciertas actividades pblicas cuya dinmica es contraria a la esencia de las normas preventivas tales como polica, cuerpos de seguridad del Estado, resguardo aduanero, servicios operativos de proteccin civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica, etc. Es decir, se trata de actividades cuya realizacin se lleva a cabo en unas condiciones en las que no puede asegurarse ni la seguridad ni la salud de quienes las prestan. La diccin legal resultante no parece cerrar absolutamente la aplicacin de la Ley a todo el personal laboral o funcionarial que trabaja en estos mbitos sino solamente a aquellas "actividades cuyas particularidades lo impidan", dejando abierta la posibilidad aplicativa legal a algn colectivo determinado como, de hecho, ha sucedido con las ltimas regulaciones reglamentarias de colectivos concretos (Polica, guardia civil, etc); en cualquier caso, la Ley inspirar la normativa especfica por la que haya de regirse la proteccin de estos sujetos (art. 3.2 LPRL). Estas exclusiones en la aplicacin del nuevo marco normativo encubren en realidad diferentes supuestos tcnicos de gran trascendencia a la hora de 11

juzgar el alcance real de la aplicacin de la Ley a las relaciones administrativas, y que en definitiva vienen a cuestionar su pretendida vocacin de universalidad. Por ltimo, la LPRL ha venido a establecer un verdadero rgimen especial de aplicacin privilegiado, respecto de su rgimen jurdico general, con relacin a los centros y establecimientos militares, en los que ser de aplicacin la Ley si bien con las "particularidades previstas en la normativa especfica" (art. 3.2 LPRL) y de otro lado, los establecimientos penitenciarios, que se "adaptarn a la presente Ley" a travs de los pactos y acuerdos colectivos de la funcin pblica, regulados por la Ley 7/1990, de 19 de julio. En resumen puede decirse que el mbito de aplicacin subjetivo de la LPRL, reflejado en su artculo 3, ni se hace de modo uniforme, ni responde al planteamiento que hace el propio legislador, para el que existen slo dos categoras: los sujetos incluidos totalmente y los excluidos. Sin embargo, podramos concluir, a tenor de la interpretacin que del artculo 3 puede hacerse, a la luz de la normativa existente, y tras el desarrollo reglamentario que se ha producido con posterioridad a la aprobacin de la LPRL, que existe una tercera categora: los parcialmente incluidos, en tanto en cuanto la legislacin crea para ellos un rgimen de aplicacin privilegiado, mediante el que la normativa preventiva no se les aplica en su totalidad, sino de acuerdo a sus particulares caractersticas.

a) Totalmente Incluidos

-Trabajadores por cuenta ajena.

El mbito paradigmtico de la normativa sobre Prevencin de Riesgos Laborales est constituido por las relaciones laborales contenidas en el Estatuto de los Trabajadores, lo que quiere decir que se aplicar no slo a la relacin laboral por cuenta ajena establecida en el artculo 1 sino tambin a las relaciones laborales especiales, con exclusin de la relacin especial del personal al servicio del hogar familiar, como ms adelante se explicar.

b) Parcialmente Incluidos:

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-Administracin Pblica:

La dualidad constituye uno de los principales rasgos de la LPRL, de modo que al proyectarse su mbito de aplicacin tanto a las relaciones laborales reguladas por el la LET, como sin perjuicio de determinadas peculiaridades previstas, a las relaciones administrativas de los funcionarios pblicos y del personal estatutario (art. 3.1 LPRL), el concepto de "trabajadores" comprender tambin, lgica y extensivamente, a los funcionarios pblicos y al personal estatutario (al "personal civil con relacin de carcter administrativo o estatutario), en tanto que la nocin de "empresarios" la ampla, por su parte, a la Administracin pblica para la que aqullos prestan servicios (art. 3.1 LPRL). Atendiendo a esas "particularidades" en la aplicacin de la Ley en el mbito de las Administraciones pblicas a las que alude el propio artculo 3 LPRL en su punto primero, y ms explcitamente en su punto segundo, puede decirse que la aplicacin de la normativa contenida en la LPRL a las Administraciones pblicas en los trminos contemplados en la Ley o en los que prevean sus normas de desarrollo (art. 3.1 LPRL), vienen a establecer un verdadero rgimen especial de aplicacin privilegiado, respecto del rgimen jurdico general de la Ley; para ello, basta contemplar la laboriosa Disposicin Adicional tercera, en la que se expone una exhaustiva relacin de artculos que son, con carcter exclusivo, los nicos que se aplicarn a los funcionarios pblicos. A ello hay que sumar el Real Decreto 1488/1998, de 10 de julio, de adaptacin de la legislacin de Prevencin de Riesgos Laborales a la Administracin General del Estado, por el que se ha procedido a adaptar los Captulos IV (Servicios de Prevencin), y V (Consulta y Participacin de los trabajadores) de la LPRL al mbito del funcionariado pblico civil. Completando este marco, hemos de citar el Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, que aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial para el control y la imposicin de medidas correctoras de los incumplimientos de la normativa preventiva en la Administracin General del Estado, el cual viene a dar cumplimiento al mandato del artculo 45.1 LPRL, en el que se dispona que ...en el mbito de las relaciones del personal civil al servicio de las Administraciones Pblicas, las infracciones sern objeto de responsabilidades a travs de la imposicin, por resolucin de la autoridad 13

competente,

de

la

realizacin

de

las

medidas

correctoras

de

los

correspondientes incumplimientos, conforme al procedimiento que al efecto se establezca.

-Fabricantes, Importadores y Suministradores.

La LPRL, en una redaccin un tanto ambiga y tcnicamente deficiente que lleva a cabo en su artculo 3.1, y despus de definir dentro del mbito subjetivo tanto a la relacin laboral, funcionarial y estatutaria, aade una frase sin conexin con la anterior del siguiente tenor: "ello sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones que se establecen para los fabricantes, importadores y suministradores, y de los derechos y deberes que puedan derivarse para los trabajadores autnomos". La LPRL no abunda mucho respecto de los trminos en los que se produce esta ampliacin subjetiva, si bien se le imponen una serie de obligaciones que quedan recogidas ex artculo 41, y que, van dirigidas a los tres sujetos por igual (aunque pueden realizarse por un mismo individuo). Esta obligaciones podran sintetizarse en: Asegurar que el material fabricado importado o suministrado a la

empresa no constituye una fuente de peligro para el usuario, es decir para los trabajadores, siempre que se instalen y utilicen en la forma o condiciones recomendadas. Hablamos tanto de maquinaria, equipos, productos o tiles de trabajo, como de sustancias o productos qumicos. El otro grupo de obligaciones versa sobre la informacin que deben

suministrarle al empresario en cuanto al modo de funcionamiento y cualidades de los instrumentos con relacin a los riesgos potenciales de los mismos, obligacin de facilitar informacin sobre un adecuado montaje, instalacin y condiciones de uso y riesgos. Cuando se trate de productos qumicos de utilizacin en el trabajo, estn

obligados a envasarlos y etiquetarlos de forma que se permita su manipulacin y conservacin en condiciones de seguridad y se identifique claramente su contenido y los riesgos que para la seguridad y salud de los trabajadores comporta su almacenamiento o utilizacin. Cuando se trate de fabricantes o importadores de elementos para la

proteccin de los trabajadores estn obligados a asegurar la efectividad de los 14

mismos, siempre que sean instalados y usados en las condiciones y forma recomendados por ellos. La LPRL no distingue obligaciones diferentes para fabricante, importador o suministrador refirindose, por el contrario, de modo conjunto a todos ellos. Luego, sobre todos ellos pesan las mismas obligaciones, pese al distinto papel que cada uno juega en el proceso por el que estas mercancas llegan al empresario. De manera que los tres se convierten en garantes de la seguridad de los trabajadores, y asumen las obligaciones que nacen en el eslabn anterior. Curiosamente, en la LPRL no existe ninguna mencin de responsabilidad directa de carcter administrativo, civil o penal respecto a este colectivo; ni mencin de responsabilidad solidaria o subsidiaria, que permita asegurar el cumplimiento de las obligaciones de fabricar o suministrar la maquinaria o sustancias de acuerdo con las garantas establecidas por la normativa vigente. Se trata de un colectivo regulado por la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, si bien debe advertirse que la LPRL omite, indebidamente, cualquier correlacin o coordinacin con las obligaciones impuestas en dicha Ley de Industria, razn por la cual, entendemos que sus obligaciones debern exigirse fuera del radio de accin sancionador de la LISOS, sin perjuicio de las responsabilidades en su caso penales o civiles, pero sin perjuicio, asimismo, de la actuacin de las correspondiente Autoridad administrativa de industria y de la incoacin de un expediente administrativo sancionador por esta va en coordinacin con la administracin laboral (art. 11 LPRL), al verdadero responsable, o solidariamente a los tres cuando no sea posible determinar en qu momento se ha producido en incumplimiento causante del dao (arts. 31, 33.3 y 34 de la Ley de Industria). En cualquier caso, el incumplimiento por parte de estos sujetos exonera de responsabilidades sancionadoras, administrativa o penal, al empresario en el caso en el que pueda demostrar que los equipos de trabajo han sido adquiridos con la garanta de productos seguros, mediantes los procedimientos permitidos tales como la autocertificacin, la certificacin de una entidad acreditada o la homologacin hecha por un organismo oficial, pero no as de las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad civil contractual frente a los trabajadores afectados que, con todo, podr posteriormente repetir contra los 15

verdaderos causantes del dao.

-Autnomos.

Los trabajadores autnomos, debe recordarse que ya estaban comprendidos dentro del mbito de aplicacin de la OGSHT, en cuanto incorporados a un Rgimen Especial del Sistema de Seguridad Social. La regulacin que sobre estos sujetos hace la LPRL es escasa y confusa, de manera que el papel del "trabajador autnomo" como sujeto de derechos y obligaciones en materia preventiva no aparece definido con claridad en la Ley, omitindose cualquier asimilacin de ste a las figuras de "empresario" o de "trabajador". En consecuencia, las disposiciones contenidas en la LPRL les ser de aplicacin, en tanto en cuanto puedan verse afectados por las actividades de terceros, o sensu contrario, sea su actividad la que pudiera afectar a terceros cuando unos y otro concurran en un mismo centro de trabajo, supuesto que se regula en el artculo 24 LPRL, sobre "coordinacin de actividades empresariales", quedando sometidos a las obligaciones de cooperacin, informacin e instrucciones, previstas en los apartados 1 y 2 del artculo 24 LPRL. Decisivos pues en esta regulacin son, el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artculo 24 LPRL en materia de coordinacin de actividades empresariales, as como la Ley 20/2007, de 12 de julio, sobre el Estatuto del Trabajador Autnomo (arts. 8 y 12 especialmente), por cuanto que vienen a completar el rgimen jurdico de aplicacin normativa en materia de prevencin de riesgos laborales.

-Sociedades Cooperativas en las que existan socios asalariados.

Igualmente, el mbito de aplicacin subjetivo de la LPRL tambin abarca a las sociedades cooperativas en las que existan "socios cuya actividad consista en la prestacin de su trabajo personal, tambin con las particularidades previstas por esta Ley para estos casos" (art. 3.1 LPRL). La matizacin es obligada para demostrar que es sobre la relacin de ajenidad sobre la que est montada esta normativa ya que, en puridad, respecto de los socios trabajadores de las cooperativas no puede predicarse la relacin por cuanta ajena, es decir, se 16

habla de socio (empresario), socios trabajadores, y los trabajadores propiamente dichos sin vinculacin alguna con el ncleo societario ms all de su trabajo personal. La normativa reguladora de esta relacin es la Ley 27/1999, de 17 de julio, General de Cooperativas, en la cual ya se prevea el cumplimiento de las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, conforme a su artculo 80.5, regulacin que vino a ser completada por el artculo 2.6 de la LISOS. Las particularidades que se contemplan en esta relacin en materia de prevencin, nos las ofrece la Disposicin Adicional dcima de la LPRL que establece normas especficas para la designacin de los Delegados de Prevencin en las Sociedades Cooperativas.

-Polica.

Segn la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (LOFCSE), la funcin pblica de la polica es, esencialmente y entre otras, la averiguacin del delito y el descubrimiento y aseguramiento del delincuente (art. 126 CE). Estas sern ejercidas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, a travs de las Unidades de Polica Judicial reguladas en el Captulo V de la LOFCSE. Con todo, existen dentro del cuerpo policial otro tipo de funciones ejercidas tambin por la polica pero de naturaleza administrativa, concebidas como formas de intervencin de la Administracin dirigidas a un fin de utilidad pblica, que quedaran fuera del peligro potencial que conlleva la estricta actividad policial, y fuera por tanto de aquellas actividades que la LPRL excluye por su contraria naturaleza a la finalidad prevenctiva que se persigue. Para llevar a cabo una regulacin preventiva en el mbito de la Polica, se ha tenido en cuenta por el legislador este distinto desarrollo de actividades policiales. De este modo, el Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, cuyo objetivo es el de adoptar las medidas necesarias para promover la seguridad y salud en el trabajo de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Polica, ser de aplicacin a los funcionarios de polica que presten su servicio tanto en los rganos centrales como perifricos y afectando pues, tanto a la polica nacional como a la autonmica, pero siempre y cuando las funciones que realicen presenten 17

caractersticas exclusivas de las actividades policiales (persecucin del delito), seguridad y servicios operativos de proteccin civil en situacin (art. 2) stricto sensu. Al resto de funcionarios policiales cuyas funciones no presenten estas caractersticas (polica administrativa), se les aplicar la normativa general sobre Prevencin de Riesgos Laborales, con las peculiaridades establecidas para la Administracin General del Estado.

-Seguridad.

La seguridad pblica se rige tambin por la LOFCSE, en cuyo artculo 1.4, se dispone que el mantenimiento de la seguridad pblica se ejercer por las distintas Administraciones pblicas a travs de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Asimismo, es la propia LOFCSE, la que nos seala quines ha de entenderse que integran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que son el Cuerpo Nacional de Polcia y La Guardia Civil (art. 9). De modo que, al margen de lo ya expuesto con relacin a la polica, existen determinadas actividades de seguridad pblica, tales la proteccin de altas personalidades por ejemplo [art. 11.1.d) y 53.1.h) LOFCSE], o captar, recibir y analizar cuantos datos tengan inters para el orden y la seguridad pblica [art. 11.1.h) LOFCSE] etc, que suelen ser desempeadas normalmente por funcionarios pblicos, policas o guardias civiles. Para ellos el rgimen de aplicacion de la normativa sobre prevencin de riesgos laborales se llevar a cabo en los trminos que ya se ha explicado en relacin a la polica, y que mas adelante se explicar, si se tratase de guardia civil. Pero la seguridad tiene otra vertiente privada, aunque con la misma finalidad. Se trata de la seguridad privada, regulada por la Ley 23/ 1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada (LSP), cuyo objetivo es tambin la prevencin del delito, si bien actuando como medio complementario y subordinado a la seguridad pblica. Se encuadran en esta actividad, segn dispone el Captulo III de la LSP, sujetos tales como: vigilantes de seguridad, jefes de seguridad, escoltas privados, guardas particulares de campo, detectives privados, empresas prestadoras de servicios tales como: depsito, custodia, recuento y clasificacin de monedas y billetes, ttulos valores y dems objetos con valor econmico, as como transporte y distribucin de los mismos. 18

La LPRL al hablar de exclusin se refiere a la funcin y no a quienes la realizan. La seguridad pblica cuenta con una normativa de adaptacin, primero para la Guardia Civil, y posteriormente se ha dictado otro RD para la Polica, que no es extensible al mbito privado. As pues la Doctrina cientfica entiende que quedan excluidos del mbito de aplicacin de la LPRL los trabajadores por cuenta ajena de empresas privadas de seguridad mientras desempeen tales funciones. Por otra parte, debe sealarse que no constituye una novedad limitar o excluir a estos trabajadores del disfrute de determinados derechos que pudieran resultar incompatibles con el desempeo de sus funciones3, aunque en el caso del artculo 3.2 LPRL hubiese sido deseable determinar el alcance de esta exclusin.

-Resguardo Aduanero.

Afecta bsicamente a la Guardia Civil, ya que este cuerpo con doble naturaleza, militar y policial, es el que tiene asignadas las funciones de resguardo aduanero, en concreto la evitacin de la evasin fiscal y el control y evitacin de contrabando (art. 12.1 LOFCSE). Sin embargo, ya se ha mencionado antes que para este colectivo se ha aprobado una normativa de adaptacin de los contenidos de la LPRL a sus particularidades organizativas y de participacin; se trata del Real Decreto 179/2005, de 18 de febrero, de Prevencin de Riesgos Laborales en la Guardia Civil. Como ocurre con la Polica, tambin en la Guardia Civil se distingue entre funciones de persecucin del delito y funciones adminsitrativas:por esta razn es por la que, el mbito de aplicacin personal del RD 179/2005 se circunscribe a aquellos miembros de la Guardia Civil que ejerzan funciones de polica, seguridad, resguardo aduanero y servicios operativos de proteccin civil estricto sensu ([art. 2.b)]. Al resto del personal cuyas funciones no presenten estas caractersticas se les aplicar la normativa general sobre Prevencin de Riesgos Laborales, con las peculiaridades establecidas para la Administracin General del Estado.
El artculo 15 de la LSP dispone que los vigilantes que desempeen sus funciones en establecimientos o instalaciones en los que el servicio de seguridad se haya impuesto obligatoriamente, habrn de atenerse, en el ejercicio de sus legtimos derechos laborales y sindicales, a lo que respecto de las empresas encargadas de servicios pblicos disponga la legislacin vigente.
3

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De este modo, la Guardia Civil quedara excluida del mbito de afectacin subjetivo de la LPRL, slo en aquellos casos en los que desempee labores militares (art. 3.2 LPRL). A este respecto, tanto el RD 179/2005 [art. 2.b)] como la LOFCSE destacan que la Guardia Civil, slo tendr la consideracin de fuerza armada en el cumplimiento de las misiones de carcter militar que se le encomienden, de acuerdo con el Ordenamiento jurdico (art. 7 LOFCSE).

-Peritaje Forense.

Las actividades de peritaje forense suelen ser realizadas por personal especializado, funcionario o laboral, que trabajan normalmente al servicio de las distintas Administraciones pblicas, especialmente de la de Justicia, e incluso por particulares, realizando funciones de peritacin, anlisis y examen de los bienes, objetos, documentos, o personas en el caso del mdico forense, basndose en su conocimiento tcnico y en las pruebas tcnicas o profesionales oportunas. Con lo cual la inaplicacin de la LPRL slo operara en los supuestos ocasionales en los que estos peritos sean requeridos para aportar su criterio en una situcin de grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica. En consecuencia, en situaciones normales, y tratndose de especialistas que trabajen por cuenta ajena, la normativa sobre prevencin de riesgos laborales se les aplicara en toda su extensin, mientras que si se tratara de funcionarios pblicos, se les aplicara la normativa de acuerdo a las particularidades previstas para la Administracin General del Estado a la que nos hemos referido antes. En cualquier caso, la LPRL habr de inspirar la normativa especfica por la que hayan de regirse estos sujetos que, de momento, no ha sido aprobada.

-Centros y Establecimientos Militares.

El artculo 3 LPRL adelanta que con relacin a los centros y establecimientos militares ser de aplicacin la Ley si bien con las "particularidades previstas en la normativa especfica" (art. 3.2 LPRL), para lo cual el Gobierno, en el plazo de seis meses, previa consulta con las organizaciones sindicales ms

representativas y a propuesta de los Ministerios de Defensa y Trabajo y 20

Seguridad Social, "adaptar las normas de los Captulos III (Derechos y Obligaciones) y V (Consulta y Participacin de los Trabajadores) de esta Ley a las peculiaridades orgnicas y al rgimen vigente de representacin del personal en los establecimientos militares" (Disposicin Adicional novena). El concepto de establecimiento militar es el contenido en el RD 2205/1980, de 13 de junio; por tal hay que entender los centros, cuerpos, unidades, dependencias y organismos anlogos de la Administracin militar. Ello implica que la normativa especfica a la que acudir en busca de peculiaridades que excepcionan el rgimen comn es mltiple porque, cuanto menos, incluye la general que regula la relacin del personal civil sometido a relacin administrativa o estatutaria; la del personal laboral al servicio de estos centros, y la de los funcionarios militares, bsicamente regidos por la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, que aprueba las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas. Esta evidente complejidad, es la que ha marcado la necesidad, ya prevista por el legislador, de aprobar una normativa especfica de adaptacin de la LPRL, encarnada en el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, con el que, no slo se ha producido una adaptacin de los Captulos III, sobre Derechos y Obligaciones de Empresarios y Trabajadores y V, sobre Consulta y Participacin de los Trabajadores, a las peculiaridades orgnicas y al rgimen vigente de representacin del personal en los establecimientos militares, sino que en algunos casos se ha convertido en una tcnica de limitacin del ejercicio de derechos reconocidos legalmente, como por ejemplo sucede con los derechos de consulta de los Delegados de Prevencin, en trminos anlogos a lo previsto, con carcter general, en el artculo 83.2 del RD

2205/1980, para los Comits de Establecimiento y al Comit General de Trabajadores de la Administracin Militar.

-Centros Penitenciarios.

Otro mbito organizativo que requiere una normativa especfica de adaptacin es el de los centros penitenciarios. Aunque en un centro de estas caractersticas concurren diversos colectivos que prestan servicios

(funcionarios civiles, polica, guardia civil, personal laboral, personal sanitario, asistentes sociales, internos que tengan una actividad remunerada, etc.) que 21

asumen tareas en un mismo mbito fsico, la LPRL, no identifica cules son los sujetos afectados por la adaptacin o rgimen especial. Es la complejidad de la organizacin y su normativa (laboral o no) lo que justificara una normativa especfica (que actualmente no existe) que fijara las correspondientes particularidades. En cualquier caso, y no tratndose de colectivos con una relacin laboral stricto sensu o con una relacin laboral especial, a quienes se aplicar la normativa preventiva en toda su extensin, el legislador nos remite a la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, regulada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociacin colectiva y participacin en la determinacin de las condiciones de trabajo de los empleados pblicos, as como a la normativa especfica que, sobre la adaptacin de la LPRL, ha sido aprobada para este colectivo y quedando excluidos los que tengan acerditada su exclusiva condicin de militares.

c) Totalmente Excluidos:

-Servicio Domstico.

Por ltimo, la Ley alude a un supuesto ms de exclusin en su campo de aplicacin, de modo que tampoco ser de aplicacin a la relacin laboral de carcter especial del servicio del hogar familiar regulado por el Real Decreto 1424/1985, de 1 de agosto, y ello sin perjucio, de que el titular del hogar familiar est obligado a cuidar de que el trabajo de sus empleados se realice en las debidas condiciones de seguridad e higiene (art. 13 RD 1424/85). La Directiva marco 89/391/CEE, relativa a la aplicacin de medidas para promever la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, excepcionaba precisamente a este colectivo en cuanto a la aplicacin de sus disposiciones en su artculo 3.a), y asimismo, la LPRL tambin lo excluye de forma absoluta del mbito de aplicacin de sus preceptos (art. 3.4), bsicamente porque aunque quiera establecerse una ficcin jurdica en la que el servidor domstico queda asimilado al trabajador por cuenta ajena, no podemos olvidar que las particularidades propias de esta relacin especial pueden llegar a impedir un control de las condiciones de trabajo en los mismos 22

trminos en los que pueda llevarse a cabo en un centro de trabajo, o dicho en otras palabras, las facultades fiscalizadoras que el Inspector de Trabajo desarrolla de forma amplia en el centro de trabajo se pueden ver considerablemente mermadas, incluso anuladas en ocasiones, con motivo de la oposicin del titular de la casa a una eventual invasin de su intimidad personal o familiar.

-Servicios operativos de proteccin civil y peritaje forense en los casos de grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica.

Por proteccin civil la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Proteccin Civil, entiende: proteccin fsica de las personas y de los bienes, en situacin de grave riesgo colectivo, calamidad pblica o catstrofe extraordinaria, en la que la seguridad y la vida de las personas pueden peligrar y sucumbir masivamente. A tenor de la definicin ofrecida por el legislador, la Proteccin civil es pues un servicio pblico que prestan no slo las distintas Administraciones Pblicas en una situacin extrema, sino todas las personas mayores de edad que sean requeridas por las Autoridades Pblicas, especialmente existen tres colectivos obligados: los que reciban prestaciones por desempleo, los objetores de conciencia y y los excedentes anuales de cupo. En consecuencia y por tratarse de una situacin excepcional, que exige por definicin la prestacin de un servicio en situaciones de grave riesgo colectivo, calamidad pblica o catstrofe extraordinaria, la Doctrina cientfica entiende que, en el mbito de la proteccin civil, en ningn momento podrn ser de aplicacin los preceptos de la LPRL. Asimismo, el peritaje forense, slo en los casos de grave riesgo, catstrofe y calamidad pblica, quedara igualmente excluido por las mismas razones de excepcionalidad de la situacin.

-Fuerzas Armadas y actividades militares de la Guardia Civil.

Se trata de un nuevo supuesto de exclusin que, aunque se daba por hecho, ha sido expresamente insertado en el artculo 3, prrafo 2, en virtud de la Ley 31/2006, de 18 de octubre, sobre implicaciones de los trabajadores en las 23

sociedades annimas y cooperativas europeas. La ausencia de mencin expresa a estos colectivos por parte de la LPRL, supona una descoordinacin evidente con el contenido de la Directiva marco y con el propio criterio por el que se ha regido la LPRL, para llevar a cabo esta clasificacin de incluidos y excluidos. De este modo los militares, regidos por la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, que aprueba las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, quedan completamente excluidos, mientras que, como ya se ha dicho antes, la Guardia Civil quedara completamente excluida en aquellos casos en los que desempee labores militares (art. 3.2 LPRL). A este respecto, la LOFCSE destaca que la Guardia Civil, slo tendr la consideracin de fuerza armada en el cumplimiento de las misiones de carcter militar que se le encomienden, de acuerdo con el Ordenamiento jurdico (art. 7 LOFCSE).

2. Caracterizacin de las normas especiales en materia de Seguridad y Salud Laboral: breve referencia y mbito de aplicacin.

Expuesta ya la normativa general, de directa aplicacin a todas las industrias, empresas y centros de trabajo, cualesquiera que sea la actividad que desarrolle, y para la que nos hemos basado en la Ley Marco, LPRL, importa consignar que existen prescripciones muy numerosas tambien referidas a la seguridad y Salud Laboral, cuyo mbito de aplicacin es mas limitado, y as denominamos normativa preventiva especial a:

1-Reglamentos especiales de seguridad para determinada rama de actividad:

La LPRL es el marco legal a partir del cual se han ido desarrollando una serie de disposiciones reglamentarias que, hoy por hoy, son el ncleo bsico del sistema. La Ley ha actuado pues, como el pilar bsico sustentador del

anunciado desarrollo reglamentario dispuesto en el artculo 6, de acuerdo a un listado de materias que requieren un detalle especfico y que, por su eminente carcter tcnico, no es posible abordarlas en una norma de carcter general. Los reglamentos de desarrollo vienen a completar a la LPRL e integran un cuerpo nico calificado como laboral por la propia LPRL 24

(Disposicin adicional 3.1). El desarrollo reglamentario en materia de prevencin de riesgos laborales, se ha llevado a cabo en tres direcciones. La primera, se refiere al aspecto organizativo pblico y est relacionada con el diseo jurdico de determinados entes pblicos vinculados con la prevencin laboral (Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo; Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, etc). La segunda, ha incidido sobre el sistema de gestin de la prevencin, dictndose disposiciones esenciales para todo el conjunto normativo, como por ejemplo, el Reglamento sobre los Servicios de Prevencin. Y la tercera, se ha centrado en el aspecto sustantivo de la prevencin, es decir, se trata de Reglamentos en los que el legislador describe los mecanismos bsicos de prevencin que han de aplicarse preceptivamente segn los riesgos del sector. Estos ltimos, si no son los ms importantes, si puede decirse que son los ms numerosos y es a ellos, a los que nos referimos aqu. Se trata de reglamentos que no slo tienen la finalidad de desarrollar a la LPRL, sino que al mismo tiempo cumplen la doble finalidad de transponer Directivas especficas sobre idntica materia. Los reglamentos especiales de seguridad para determinada rama de actividad son aquellas disposiciones administrativas sobre seguridad y salud laboral, autnomas como cuerpo legal, que establecen medidas de seguridad para un determinado sector o rama de la produccin. La finalidad de estos reglamentos autnomos, radica en los concretos riesgos y peligros de estas actividades, que justifican la existencia de unas medidas de seguridad especialmente intensas y especficas para proteger la vida, la integridad fsica y el bienestar de los trabajadores en ellos ocupadas. Son normas de las denominadas de Derecho necesario, que no requieren complementos derivados de la autonoma colectiva, aunque ellas mismas se autodenominen mnimas (naturalmente que es posible que por la autonoma colectiva se aumenten las correspondientes medidas, pero es poco probable). Se trata de normas muy minuciosas, de alto contenido tcnico,

complementadas muchas veces por anexos, de carcter estrictamente tcnico y cuya lectura es muchas veces dificultosa, tanto por su minuciosidad como por la materia sobre la que versan. Suelen describir conductas obligatorias tanto para los empresarios, en su mayor parte, como para los trabajadores, 25

conectando indisolublemente con el contrato de trabajo. En este sentido, desde que fu aprobada la LPRL, los reglamentos especiales de los que consta nuestro ordenamiento son numerossimos y relacionados con una tipologa de riesgos muy variada en funcin de los sectores de actividad tales como: reglamentos en el mbito de la agricultura, construccin, energa nuclear, seguridad minera, trabajos en el mar, puertos, reglamentos sobre medio ambiente, riesgos biolgicos, riesgos qumicos, trabajos con amianto, cloruro de vinilo, plomo metlico, etc. etc.

2- Normas de Seguridad y Salud Laboral contenidas en los Convenios Colectivos:

La LPRL, admite expresamente que determinados aspectos de su contenido sean mejorados por los convenios colectivos, de modo que la Ley se convierte en el soporte bsico a partir del cual la negociacin colectiva podr desarrollar su funcin especfica y dado que las disposiciones contenidas en ella, tienen el carcter de Derecho necesario mnimo indisponible pudiendo ser mejoradas y desarrolladas en los convenios colectivos (art. 2.2 LPRL). Los convenios colectivos constituyen uno de los vehculos legales mas adecuados para la mejora de las condiciones de seguridad, salud y bienestar en los trabajadores comprendidos en su mbito de aplicacin. Ya dice el art 85 LET que los convenios colectivos podrn regular materias de ndole econmica, laboral, sindical, y en general, cuantas otras afecten a las condiciones de empleo y al mbito de las relaciones de los trabajadores y sus organizaciones representativas con el empresario. La prevencin de riesgos laborales es una condicin mas de empleo o de trabajo y por tanto, susceptible de pasar a ser regulada en convenio colectivo. Ahora bien, las reglas preventivas que estos convenios contengan o incluyan en su articulado sern, en todo caso, normas preventivas especiales, en cuanto que no son de general aplicacin sino que limitan su vigencia a las empresas y centros de trabajo definidos por su mbito. Por lo tanto, la negociacin colectiva se erige como un instrumento de gestin preventiva de carcter privilegiado para conseguir una implantacin eficaz y flexible de la actividad preventiva en la empresa. Para la Doctrina cientfica, son 26

varias las concretas ventajas que aporta la normativa paccionada a este mbito: Se presentan como normas con una mayor capacidad de concrecin de las

acciones y recursos preventivos. Cuentan con una mayor capacidad de adaptacin de las previsiones

normativas heternomas a las especficas circunstancias de cada organizacin y de cada sector productivos, por lo que puede mejorar notablemente su eficacia, entre otras cosas porque permiten una mayor participacin de los que verdaderamente tienen que asumir la cultura preventiva: empresarios y trabajadores. Tienen un mayor dinamismo que el reglamento, puesto que el proceso de

elaboracin puede ser mucho mas acelerado e informal. No obstante, se ha podido observar un fenmeno de desinters de la contratacin colectiva, por los problemas de seguridad y salud laboral, evidencindose un fuerte abstencionismo regulador. De hecho para el ANC/2003, la Prevencin de Riesgos Laborales sigue siendo una asignatura pendiente de aprobar, aunque desde una posicin de progreso continuado. En estos casos los convenios colectivos reenvan generalmente a las normas legales de seguridad, y de esa forma suprimen todos los problemas de este tipo que muchas veces les supone insertar normas de seguridad y salud con un alto grado de tecnicismo. 3-Normas de internas de seguridad dadas por el empresario:

Derivadas del poder de direccin y organizacin que se otorga al empresario, estas normas son normalmente reglas tcnicas que contienen precauciones o medios de prevencin concretos y muy singularizados, orientados a la realizacin, de forma segura, de un trabajo o una operacin determinada, y adaptadas a las caractersticas del proceso productivo que en la empresa se siga. Se denominan "internas de seguridad" en cuanto que su obligatoriedad se limita al mbito interno de la empresa y para sus trabajadores, y que normalmente son desconocidos en el ambiente externo de la misma, al no tener sealado trmite administrativo alguno, ni publicacin en ningn documento oficial. Estas reglas una vez elaboradas y aprobadas por la direccin, adoptan forma 27

escrita, y son objeto de general difusin y conocimiento de todo el personal, en la consideracin de autnticas rdenes de trabajo. No obstante, posteriormente son objeto de estudio por parte de los servicios tcnicos de seguridad, con participacin activa de los Comits de Seguridad y Salud Laboral, que corroboran o no su validez. En cualquier caso, es un hecho que estas normas internas de seguridad, no slo no existen en todas las empresas, sino, ni siquiera, en la mayora de ellas.

4-Normas Jurdico-Tcnicas:

Son normas especiales por razn de la materia, en cuanto que sus reglas son aplicables a determinadas industrias o actividades, pero sin embargo no son normas estrictamente laborales, ni emanadas del Ministerio de Trabajo, sino que se trata de normas de ordenacin tcnica dictadas por otros departamentos ministerales como el de Industria o Sanidad, y pertenecientes a la legislacin sobre seguridad, productos e instalaciones industriales o medioambientales. Estas normas tcnicas son de gran complejidad en la mayora de los casos, especializadas y muy abundantes, de tal manera que su conocimiento resulta difcil y se precisa un alto grado de especializacin. Se trata de bloques normativos (Industrial y Sanitario) con distinta raz pero de complementaria finalidad, cuyas normas tienen un contenido indeterminado que, en algunas ocasiones, no pueden fijar de modo estricto el alcance de la obligacin ya que depende a su vez de la tcnica y de la variabilidad de las situaciones en las que deben aplicarse, y que son conocidas en el campo de la prevencin laboral como normas Jurdico-Tcnicas. Por lo que se refiere al bloque normativo de Seguridad Industrial, tiene su raz en la Ley 21/92, de 16 de julio, de Industria, si bien hay que complementarlo con un buen nmero de Reglamentos de Seguridad, desarrollados en las correspondientes Instrucciones Tcnicas Complementarias (ITC), y que describen procesos de seguridad que han de ser respetados en cada caso. La Seguridad Industrial tiene por objeto, segn dispone el artculo 9 de la Ley de Industria la prevencin y limitacin de riesgos, as como la proteccin de accidentes y siniestros capaces de producir daos o perjuicios a las personas, flora, fauna, bienes o al medio ambiente, derivados de la actividad industrial o 28

de la utilizacin, funcionamiento y manteniemiento de las instalaciones o equipos y de la produccin, uso o consumo, almacenamiento o desecho de los productos industriales. Por consiguiente, como vemos, la finalidad bsica de esta accin de seguridad industrial no es estrictamente laboral sino ms amplia; y se reconduce a la predisposicin de toda una serie de mecanismos destinados a procurar y conseguir que el uso de instalaciones, instrumentos y procesos productivos sea seguro para las personas, y naturalmente, ms directamente que para nadie, para los trabajadores que estn implicados en esos procesos o que manejen esos instrumentos. La normativa de industria es desarrollada, como se ha dicho, normalmente por reales decretos, de carcter sectorial, que describen los procesos de seguridad que han de ser cumplidos en cada caso. Y para cada sector o grupo de actividades se establecen normas de menor rango, cada vez ms detalladas, bsicamente desde el punto de vista tcnico. En la base de esta escala de normas aparecen las llamadas Instrucciones Tcnicas Complementarias (ITC), numerossimas y cambiantes segn los procesos tecnolgicos correspondientes de cada sector, que precisan hasta casi lo ms mnimo de cada uno de los aspectos de seguridad de cada grupo de actividades. En este sentido pueden citarse como normas Jurdico-Tcnicas, derivadas de la Ley de Industria: Reglamento sobre Seguridad en las mquinas (RD.1495/1.986) Reglamento de Seguridad Minera (RD.1495/86), Reglamento de Proteccin contra Incendios (RD. 2267/2004), Ascensores (RD.1314/97), Energa Nuclear (RD.1836/99), etc. etc. En cuanto al bloque normativo de Salud Laboral, tiene su raz en la Ley 14/1986, de 25 de abril, de Sanidad (en adelante, LGS). Si bien es cierto que se trata de una norma que tiene como finalidad bsica la consecucin de la salud pblica, sin reparar a priori en distinciones entre situaciones calificables de laborales y no laborales, no obstante, y dada su trascendencia, dedica su Captulo IV a regular la salud de los trabajadores asalariados considerndola como parte de sus objetivos. En dicho captulo se disea todo un plan de acciones diversas encaminadas a luchar por la salud integral del trabajador en el trabajo, y se insta a la participacin conjunta de empresarios y trabajadores con relacin a la planificacin, programacin organizacin y control de la gestin relacionada con la salud laboral (arts. 21-25 LGS). Adems se faculta a 29

las Autoridades sanitarias para que tomen las medidas preventivas que estimen oportunas en aquellos casos en los que exista o sospechen la existencia de un riesgo para la salud de los trabajadores (art. 26 LGS). En desarrollo de estas previsiones legales, referidas a los trabajadores, se han dictado numerosos reglamentos (RD. 1891/91, sobre Rayos X; RD. 783/2001, sobre radiaciones ionizantes; RD. 374/2001, sobre agentes especficos de riesgo; Orden de 31 de octubre por la que se prueba el Reglamento sobre trabajos con riesgo de amianto; Orden de 9 de abril por la que se aprueba el Reglamento sobre productos txicos, etc.), denominadas Reglamentaciones tcnico-sanitarias (o normas Jurdico-tcnicas), que, al igual que los de carcter industrial, tienen una eficacia directa e innegociable, son fiscalizadas en cuanto a su aplicacin y cumplimiento por rganos administrativos especficos (Inspecciones de Sanidad e Industria), aunque entran dentro del mbito de actuacin de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Estas normas han estado tradicionalmente vinculadas a la prevencin de

riesgos laborales. De hecho, la Disposicin final segunda de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, precedente normativo de la actual LPRL, estableca no podrn invocarse las prescripciones de esta Ordenanza para descuidar el cumplimiento de los Decretos u Ordenes de los restantes departamentos Ministeriales, que regulen aspectos relativos o conexos con la seguridad e higiene del trabajo. Posteriormente, la redaccin original del texto de la la LISOS recoga en su artculo 41, que las infracciones de la normativa jurdico-tcnica, que incidan en las condiciones de trabajo, pero que no tengan la calificacin directa de normativa laboral, reglamentaria o paccionada en materia de seguridad e higiene, sern consideradas como transgresin a esta normativa a los efectos de declaracin de los derechos de los trabajadores en materia de AT, EP y SS, si bien luego suprimi el contenido de este artculo. Actualmente es reprochable al legislador el que haya hecho una regulacin tan deficiente de estas normas por cuanto que su mencin en el texto de la LPRL es mnima a pesar de su importancia cualitativa y cuantitativa; de hecho, slo el artculo 9.1.a) de la LPRL hace mencin a ellas cuando determina que es funcin de la Inspeccin de Trabajo vigilar el cumplimento de las normas sobre prevencin de riesgos laborales, as como de las normas jurdico-tcnicas que 30

incidan en las condiciones de trabajo en materia de prevencin, aunque no tuvieran la calificacin directa de normativa laboral, proponiendo a la Autoridad laboral competente la sancin correspondiente cuando comprobase una infraccin a la normativa sobre prevencin de riesgos laborales....

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