Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 211, septiembre-octubre de 2007, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

La poltica laboral de los gobiernos progresistas

Luego de dos o tres dcadas de polticas laborales neoliberales, caracterizadas por la precarizacin y la desproteccin de los trabajadores, es posible observar algunos indicios de cambio. A veces aunque no siempre estos cambios se relacionan con la presencia de gobiernos progresistas en varios pases de la regin, pero an no se han terminado de definir claramente. Para avanzar en la construccin de una poltica laboral progresista, es necesario revalorizar viejas prcticas, como la continuidad laboral y la seguridad social, y aplicar nuevas frmulas, como la formacin profesional permanente y la aplicacin directa de las normas constitucionales e internacionales

OSCAR ERMIDA URIARTE

de proteccin a los trabajadores.

Introduccin
Una reflexin sobre la poltica laboral de los gobiernos progresistas plantea al menos dos problemas previos: la delimitacin de la poltica laboral y el sentido que demos al concepto de gobierno progresista. Podemos, al menos a los efectos de estas lneas, considerar la poltica laboral como aquel aspecto de la poltica general, y de la poltica social en particular,
Oscar Ermida Uriarte: catedrtico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Facultad de Derecho de la Universidad de la Repblica de Uruguay. Miembro de Nmero de la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Codirector de la Revista de Derecho Social Latinoamrica (Buenos Aires) y de la revista Derecho Laboral (Montevideo). Ex-funcionario de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Palabras claves: trabajo, neoliberalismo, gobiernos progresistas, derecho laboral, Amrica Latina.

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referido a las relaciones laborales, con especial nfasis en la situacin de los trabajadores y sus organizaciones. Pero el concepto de gobierno progresista puede ser ms vago. En una primera aproximacin, podra considerarse como progresistas a los gobiernos de izquierda, lo que de todos modos implicara una definicin acerca de qu es la izquierda, asunto de particular dificultad. Un avance relativo, pero de cierta firmeza conceptual, podra alcanzarse adoptando, aunque solo sea como hiptesis de trabajo, a efectos instrumentales, la concepcin de Norberto Bobbio segn la cual lo que en ltima instancia distingue a la izquierda de la derecha es la preocupacin por la igualdad1. En tal caso, podran ser considerados gobiernos de izquierda y, por lo tanto, progresistas aquellos que tienen como norte la disminucin de las desigualdades. Tal enfoque nos permitira incluir dentro de este conjunto a algunos gobiernos que, aun sin tener una definicin ideolgica coincidente con lo que tradicionalmente se define como izquierda, muestran una preocupacin por fortalecer la posicin de los trabajadores, tanto en el plano individual como en el colectivo. Por lo dems, en un marco ms amplio, que involucra la poltica econmica ms all del sistema de relaciones laborales, parece inevitable identificar la distribucin de la renta y la inclusin social como objetivos ineludibles del progresismo (las derechas pueden hacer asistencialismo, pero difcilmente avancen en la redistribucin; adems, tarde o temprano, la desigualdad que les es nsita deriva, especialmente en el mundo en desarrollo, en exclusin social). De tal modo, un gobierno progresista no podra ser calificado como tal si mantiene o profundiza la concentracin de la renta y otras desigualdades, aun cuando en el sistema de relaciones laborales muestre una preocupacin por la proteccin del trabajador y la promocin de sus organizaciones. A partir de estas definiciones, dividimos este ensayo en cuatro partes: en la primera intentaremos sealar qu ha pasado en los ltimos veinte aos del siglo XX con la poltica laboral; en la segunda, procuraremos demostrar que en este nuevo siglo se estn registrando cambios y buscaremos identificar cules son las vas y direcciones de tales modificaciones; en la tercera, nos referiremos a los lmites de esos cambios; y en la cuarta, intentaremos definir cules podran ser, hoy, algunos de los lineamientos de una poltica laboral progresista.
1. N. Bobbio: Derecha e izquierda: razones y significados de una distincin poltica, Santillana, Madrid, 1995.

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La desregulacin/flexibilizacin laboral 2
Los aos 80 y 90 fueron, a grandes rasgos y especialmente en Amrica Latina, los aos de la flexibilizacin y desregulacin de las relaciones laborales, recomendadas por el pensamiento econmico neoliberal. En materia laboral, en efecto, la receta neoliberal, claramenEn materia laboral, la te formulada por Friedrich von Hayek y Milton Friedman, propona, en lo esenreceta neoliberal propona cial, la reduccin de la proteccin estatal la reduccin de la proteccin del trabajador individual hasta el lmite estatal del trabajador de lo polticamente posible y la limitacin estatal de la accin sindical. individual hasta el lmite Como la poltica laboral, sobre todo en Amrica Latina, tena una base fundamentalmente legislativa, la implementade la accin sindical cin del recetario neoliberal exiga reformas legales, lo que se hizo con mucha mayor intensidad en nuestra regin que en Europa. En la mayor parte de los pases latinoamericanos se verific una desregulacin impuesta por el Estado: Chile, Panam, Ecuador, Per, Colombia y, con diversas modalidades, Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela. Los aspectos centrales de esa poltica podran resumirse en dos grandes lneas. La primera fue la disminucin de los beneficios laborales concretos y la instauracin de los denominados contratos basura (contratos con nulos o escasos derechos, que llevaban a precarizar la relacin de trabajo), e incluso la expulsin o el travestismo de trabajadores, a los que se les desaplicaba la legislacin laboral (va tercerizacin, subcontratacin, creacin de falsas cooperativas o utilizacin inapropiada de ellas, empresas unipersonales, etc.). La segunda lnea fue la privatizacin de los regmenes de pensiones que se produjo en 12 pases latinoamericanos Chile, Argentina, Colombia, Uruguay, Mxico, Bolivia, El Salvador, Per, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Repblica Dominicana, aunque no lleg a implementarse en todos ellos.

de lo polticamente posible, y la limitacin estatal

El objetivo declarado de estas reformas era aumentar la competitividad econmica, el empleo y la cobertura de la seguridad social. No fue alcanzado en ninguno de los aspectos, lo cual no impide que muchos las sigan defendiendo,
2. En esta seccin, as como en la siguiente y la cuarta, se recoge parcialmente lo ya expuesto con mayor detenimiento en mi artculo Caracteres y tendencias del Derecho del Trabajo en Amrica Latina y en Europa en Revista de Derecho Social Latinoamrica No 1, 2006, Buenos Aires, p. 7 y ss.

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dado que los objetivos reales eran otros, estos s conquistados, como generar una transferencia regresiva del ingreso. Pero pese a los defensores que an existen, la falta de resultados profundiz y ampli las crticas hacia las reformas. A los cuestionamientos que siempre se haban generado desde el mbito del derecho del trabajo y el movimiento sindical, comenzaron a sumarse otros, provenientes de las organizaciones internacionales y de algunos economistas. Ya en los aos 90, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) reconoci que las reformas flexibilizadoras no haban conseguido mejorar el nivel de empleo. En 1999, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) cre la nocin de trabajo decente, que implica superar la mera preocupacin cuantitativa, centrada en la creacin de cualquier tipo de empleo, para focalizarse en la calidad de ste. En el campo de la economa, es de destacar la opinin del secretario general adjunto de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), Jos Antonio Ocampo, quien, en una conferencia dictada en Ginebra a fines de 2006, hizo un fuerte cuestionamiento a las polticas econmicas implementadas en Amrica Latina, precisamente por marginar las polticas sociales y laborales. Claro que no alcanza con las crticas declarativas para dar por superada una etapa. Lo interesante es que se pueden percibir indicios de un cambio en la realidad de las polticas laborales en Amrica Latina.

Algunos indicios de cambio

En nuestra opinin, la idea de que se est produciendo un cambio se puede verificar en las reas del derecho del trabajo y la seguridad social. Esto no debera llamar la atencin si se tienen en cuenta el carcter legislado del sistema laboral de los pases latinoamericanos y el hecho de que, como ya se seal, las reformas desreguladoras se realizaron en buena medida por la va legislativa. Las resistencias a la desregulacin neoliberal o el avance de la re-regulacin posneoliberal se verificaron o se estn verificando en cuatro niveles: constitucional, legislativo, jurisprudencial e internacional.
Las reformas constitucionales. Desde la reforma constitucional brasilea de

1988, que incluso en tiempos de desregulacin y flexibilizacin constitucionaliz es decir, ubic en la norma ms rgida y ms difcil de modificar un gran nmero de derechos laborales, casi todas las reformas constitucionales realizadas en Amrica Latina, con la nica excepcin de la peruana,

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aumentaron la cantidad o la intensidad de los derechos laborales reconocidos constitucionalmente. Esto, a primera vista, parece paradjico: en el mismo periodo en que la legislacin elimina o disminuye derechos, las constituciones los incrementan o mejoran. Pero tiene una explicacin poltica, independiente de la presencia o no de gobiernos progresistas. Las reformas constitucionales requieren generalmente de una aprobacin popular por voto secreto, una muy amplia mayora parlamentaria o el aval de la Asamblea Constituyente. Por lo tanto, es muy difcil alcanzar el consenso necesario para la eliminacin de derechos y muy fcil obtenerlo para su ampliacin. Es polticamente ms fcil restringir los derechos laborales mediante una ley que a travs de una reforma constitucional. Debido a ello, las legislaciones laborales han sido mucho ms proclives a su desmantelamiento que las constituciones.
Las reformas legislativas. Mientras que en los 90 se vivi esta esquizofre-

nia constituciones tuitivas y legislaciones desprotectoras, pareciera que, con el nuevo siglo, se produjo un cambio en la tendencia legislativa. Se aprecia, en efecto, una re-regulacin protectora, que podra coincidir, en parte, con la emergencia o consolidacin de alPareciera que, con el nuevo gunos gobiernos progresistas: las reformas chilenas de 2001 y 2006 y las siglo, se produjo un cambio modificaciones registradas en Argenen la tendencia legislativa. tina y Venezuela en 2004 y en UruSe aprecia una re-regulacin guay entre 2005 y 2007 son ejemplos bastante claros al respecto. protectora, que podra coincidir, El caso uruguayo puede servir para desmitificar los supuestos efectos gobiernos progresistas nocivos de la proteccin laboral: entre 2005 y 2007 se fortalecieron los sindicatos, se recentraliz y extendi la negociacin colectiva, se estableci la responsabilidad solidaria de todo intermediario, subcontratista o suministrador de mano de obra y se adoptaron otras iniciativas legales de tutela del trabajador. Pese a ello, no se registr un aumento del desempleo ni una prdida de competitividad, tal como pronosticaban los postulados neoliberales. Por el contrario, los incrementos de la tasa de sindicalizacin, de la cobertura de la negociacin colectiva y del salario real fueron acompaados por modestas mejoras en la formalizacin y en la tasa de empleo. Contra lo que opinaban muchos, era posible hacerlo sin provocar ningn desastre econmico. Pero tal

en parte, con la emergencia o consolidacin de algunos

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vez el caso tambin sea til para ejemplificar los lmites de esta poltica, a los que nos referiremos ms adelante. Un prrafo aparte debe dedicarse a los indicios de cambio en materia de rgimen de pensiones. En los 80 y 90 la tendencia fue con algunas importantes excepciones, entre las que se destaca Brasil la privatizacin. Hoy, en cambio, se habla de la reforma de la reforma3: Venezuela derog la ley privatizadora, Argentina introdujo modificaciones, Chile constituy una comisin revisora y en Uruguay se ha instalado un debate al respecto. Ecuador, Nicaragua y Paraguay no llegaron a aplicar la reforma aprobada en su momento. En ese contexto, la situacin se mantiene estable solo en Colombia, Per y Mxico. En general, entonces, parece claro que el sistema privado de pensiones, tal como fue diseado e implementado, no se sostiene, y que est siendo, por lo menos, revisado.
Una revolucin jurisprudencial? En Derecho, es frecuente la afirmacin de

que la doctrina es y debe ser revolucionaria, innovadora, creativa, mientras que la jurisprudencia tiende a ser y tal vez es bueno que as lo sea ms bien conservadora. Sin embargo, la jurisprudencia superior de algunos pases latinoamericanos viene registrando ltimamente algunos fallos particularmente trascendentes, innovadores y protectores, a tal punto que se habla de una reconstruccin jurisprudencial de los derechos del trabajador. Como ejemplos, podemos mencionar que, a partir de la aplicacin directa de los derechos laborales previstos en las constituciones y en las normas internacionales (especialmente en los pactos y las declaraciones de derechos humanos), el Tribunal Constitucional de Colombia y el de Per, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica y la Corte Suprema y algunos tribunales de apelaciones de Argentina han restablecido derechos que haban sido eliminados o disminuidos por leyes ordinarias. En otras palabras, estos tribunales desaplican la ley desreguladora o flexibilizadora y aplican directamente la norma constitucional o internacional ms favorable. Lo mismo ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En algunos de esos casos, es probable que el cambio poltico progresista haya creado un ambiente o un contexto favorable para esta evolucin jurisprudencial, como en Argentina. En otros, sin embargo, el cambio de tendencia
3. Ariel Nicoliello: Aspectos actuales de la seguridad social en el contexto de la crisis en Derecho Laboral t. XLVII No 216, 2004, Montevideo, p. 660, y Evaluacin del sistema previsional y propuestas de reforma en Temas jubilatorios, 2006, Montevideo, p. 193 y ss.

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parece verificarse con autonoma de la poltica nacional. Es el caso de Costa Rica, Colombia y Per.
OIT . En el marco de las normas laborales internacionales, es indispensable llamar la atencin respecto de la recomendacin 198 de la OIT sobre la relacin de trabajo. Esta norma reafirma la proteccin del trabajador como objetivo central de la poltica laboral y proclama la procedencia de una serie de instrumentos tcnico-jurdicos tradicionales para detectar la existencia de relaciones de trabajo encubiertas, tales como la primaca de la realidad, la indiferencia de la calificacin jurdica que las partes hacen de la relacin que las vincula, la enumeracin de indicios sobre la existencia de una relacin de trabajo y, sobre todo, la exhortacin a los Estados miembros a eliminar los incentivos que fomentan las relaciones de trabajo encubiertas4.

La recomendacin 198 de la

No es poca cosa que, luego de dos o tres dcadas de flexibilizacin y desregulacin, de la desaplicacin impune de la legislacin laboral a trabajadores precarizados, tercerizados o disfrazados de empresarios independientes, la OIT apruebe una recomendacin de claro tono restaurador. Esta recomendacin se suma, as, a los indicios registrados en cada pas del agotamiento del esquema de desregulacin y el ingreso en una suerte de etapa posneoliberal. Es cierto, por supuesto, que hubiera sido deseable que la disposicin de la OIT fuera un convenio internacional del trabajo y no una mera recomendacin. El convenio, una vez ratificado, tiene fuerza vinculante, mientras que la recomendacin es una simple sugerencia u orientacin. Esto se vincula precisamente con los lmites del proceso de cambio: por una parte, parece objetivamente claro que soplan otros vientos. Pero, por otra parte, el nuevo horizonte an no se ha delineado con suficiente nitidez.

Los lmites del cambio

Si bien los indicios son claros y permiten pensar en una poltica laboral posneoliberal, tambin es cierto que no se verifican en todos los pases en los que han llegado al poder fuerzas progresistas, ni tienen la misma intensidad en todos lados. Adems, incluso all donde han sido impulsados por gobiernos progresistas, los cambios no han tenido toda la extensin e intensidad que probablemente se esperaba o que podran haber alcanzado.
4. El texto y un comentario a la recomendacin pueden ser consultados en Derecho Laboral t. No 223, 2006, Montevideo, p. 673 y ss.
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Como sealamos, el caso uruguayo es paradigmtico. Sin duda se hizo mucho, pero se han verificado marchas y contramarchas (por ejemplo, en el dificultoso proceso de aprobacin de la ley de proteccin de la actividad sindical y en la ley de responsabilidad solidaria de subcontratistas, intermediarios y suministradores). Adems, no se han visto afectadas las empresas unipersonales (principal va de escape de la proteccin laboral), ni las administradoras de fondos de pensiones. En Brasil, la aprobacin de la Enmienda 3 sobre las denominadas PJ (personas jurdicas, maniobra que consiste en presentar a un trabajador como si fuera una institucin o empresa que contrata comercialmente con el empleador, al margen de la legislacin laboral), luego vetada por el presidente, es otro ejemplo de estos reflujos. Tal vez esto no sea raro y admita diversas explicaciones. Como ya argumentamos, durante el periodo neoliberal la legislacin laboral infraconstitucional fue ms proclive a la desregulacin que la Constitucin, y quizs tambin ms que la jurisprudencia. Si es as, por qu no deberan registrarse all mismo las principales resistencias a la re-regulacin? Tambin hay que tener en cuenta la situacin de cada gobierno. Una cosa son aquellos gobiernos progresistas que cuentan con las mayoras parlamentarias necesarias para llevar adelante las reformas de las reformas y otra, aquellos que, aun con una orientacin ideolgica similar, carecen de tales mayoras. Pero tal vez la mayor dificultad para Tal vez la mayor dificultad la reconstruccin de una poltica labopara la reconstruccin de ral protectora resida en la permanenuna poltica laboral protectora cia, incluso en aquellos pases que resida en la permanencia, cuentan con gobiernos progresistas, de una poltica econmica neoliberal incluso en aquellos pases o, por lo menos, de instrumentos hereque cuentan con gobiernos dados del periodo anterior. Varios facprogresistas, de una poltica tores inciden en esa direccin: el peso de los intereses econmicos, la incaeconmica neoliberal pacidad o el temor para elaborar una alternativa y los compromisos preasumidos para gestionar desde la izquierda la poltica de la derecha. Y tambin, claro, la colonizacin cultural o ideolgica, habida cuenta del grado de penetracin del discurso neoliberal que, aunque est perdiendo legitimidad, permanece como una especie de conciencia colectiva de los equipos de gobierno, sea cual fuere su orientacin poltica.

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Aqu hay que retomar lo adelantado en la introduccin. Puede ser considerada progresista una poltica que no aminora las desigualdades, no redistribuye la renta ni genera un aumento de la inclusin social? La pregunta es vlida ya que, en algunos pases en que se han verificado los cambios laborales sealados, la continuidad de las grandes lneas de la poltica econmica anterior ha hecho que las desigualdades se mantuvieran o que incluso se incrementaran. Ello fue posible por la mejora relativa de los trminos de intercambio. Como los precios de las exportaciones de las materias primas han mejorado sensiblemente en los ltimos aos, los aumentos salariales y las mejoras de las condiciones de trabajo impulsados por las reformas laborales posneoliberales pudieron ser absorbidos. Adems qued un plus acumulado por el capital, que ha logrado mantener o incluso incrementar su diferencial sobre el trabajo. Esto se acenta por la presencia de un importante sector informal y otro francamente excluido, ninguno de los cuales se beneficia directamente con la poltica laboral protectora, focalizada en los asalariados ms o menos organizados. Enfrentamos as la paradoja de polticas laborales protectoras en el marco de polticas econmicas que toleran la profundizacin de la brecha de ingresos entre capital, por un lado, y trabajo y exclusin, por el otro. La poltica laboral introduce algunas mejoras en favor del trabajo pero, simultneamente, la poltica econmica tolera que aumenten las ventajas relativas del capital. La pregunta se impone: es viable y eficaz o, por lo menos, sustentable, una poltica laboral progresista acompaada de una poltica econmica ms o menos conservadora? Finalmente, es comn decir que la globalizacin dificulta una poltica laboral nacional protectora y eficaz. Esto, que es verdad hasta cierto punto, muchas veces opera como una excusa. En efecto, diferentes experiencias nacionales han demostrado que todava hay un margen para la accin del Estado, que a menudo lo que falta no es espacio para esas iniciativas sino voluntad poltica para llevarlas a cabo. Al mismo tiempo, la globalizacin ha creado un espacio internacional organismos internacionales, bloques de integracin, jurisprudencia internacional y accin sindical internacional apto, si no para neutralizar, al menos para disminuir los obstculos a la proteccin nacional del trabajador.

Un modelo de poltica laboral progresista?

Si efectivamente la ofensiva flexibilizadora/desreguladora impuesta por el neoliberalismo ha perdido impulso, y si no se erigir en un nuevo sistema

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hegemnico sustitutivo de las polticas laborales ms o menos clsicas centradas en el derecho del trabajo tradicional, se impone entonces la cuestin del posneoliberalismo. Despus de la desregulacin qu? La restauracin del derecho del trabajo tuitivo no ser estrictamente tal. En rigor, una restauracin nunca conseguir un calco perfecto de la situacin anterior, pues el tiempo no corre en vano. En todo caso, lo interesante sera determinar cules son los resultados del interregno neoliberal en al menos dos aspectos: qu instituciones del rgimen anterior al neoliberalismo demostraron su utilidad, modernidad y vigencia, y qu componentes de la crtica a la que fue sometido se revelaron fundadas. No estamos en condiciones de formular ahora una teora posneoliberal del derecho del trabajo ni de la poltica laboral, pero s intentaremos destacar algunas de las constataciones que la traumtica experiencia desreguladora han dejado, para bien o para mal (ms para lo segundo que para lo primero), pues es sobre ellas que habr que adaptar o modelar una nueva vieja poltica del trabajo. sta podra girar, nos parece, en torno de los siguientes lineamientos.
La revalorizacin de la continuidad de la relacin individual de trabajo. La

precarizacin e inestabilidad de las relaciones individuales de trabajo impuestas por las reformas desreguladoras terminaron por revalorizar la continuidad. Espaa y Argentina son ejemplos claros de ello. Habiendo sido respectivamente el campen europeo y el latinoamericano en la difusin de los contratos basura, fueron tambin los primeros pases en rectificar el camino, mediante leyes que intentaron acotar el mbito de aplicacin de los contratos inestables y estimular la contratacin por tiempo indeterminado o de larga duracin.

La inestabilidad extrema solo es La inestabilidad extrema solo es funcional al empleador en el corfuncional al empleador en el corto to plazo y en determinados secplazo y en determinados sectores, tores, sobre todo aquellos que se sobre todo aquellos que se basan basan en mano de obra poco caen mano de obra poco calificada. lificada. Fuera de esos mbitos, termina siendo disfuncional paFuera de esos mbitos, termina ra todos. No solo para el trabajasiendo disfuncional para todos dor; tambin para el Estado y sus instituciones, y hasta para el empresario. En efecto, la inestabilidad atenta contra dos axiomas de la moderna administracin de personal: la capacitacin y el compromiso del trabajador con los objetivos de la empresa.

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Lgicamente, no es realista pretender que el trabajador se identifique con los objetivos de la empresa y los asuma como propios (que se ponga la camiseta) si sabe que en pocos meses ya no trabajar all. Del mismo modo, tampoco es razonable pretender que el empleador invierta en capacitar a un trabajador que en poco tiempo estar fuera de su empresa. Por el contrario, sobre la base de la continuidad puede intentarse un crculo virtuoso. La perspectiva o vocacin de permanencia de la relacin de trabajo permitir alentar la capacitacin y el involucramiento del personal. Esto, sobre todo va la capacitacin permanente, permitira mejorar la adaptacin del trabajador a los cambios y generar una cierta polifuncionalidad, que le dar ms posibilidades de conservar el empleo a pesar de las transformaciones tecnolgicas, comerciales, etc. De esa forma se mantendr la continuidad que haba dado inicio al crculo, lo que generar nuevas ocasiones para la recapacitacin y el involucramiento, y as sucesivamente.
La formacin profesional. Se asiste a un verdadero descubrimiento de la formacin profesional, consagrada como derecho fundamental en los pactos y las declaraciones de derechos humanos, as como en las normas constitucionales y legales de varios pases, ya no solamente como una modalidad del derecho a la educacin, sino tambin como parte de los derechos laborales.

La globalizacin, la tecnologizacin del trabajo y la progresiva sustitucin de mano de obra preponderantemente fsica por otra ms sofisticada y con mayores conocimientos han incidido fuertemente en el tema de la formacin profesional. Ms an, la celeridad del cambio tecnolgico exige, cada vez ms, la recapacitacin peridica para la conservacin del empleo. La formacin profesional desempea un papel fundamental en el derecho laboral e integra la propia relacin de trabajo: condiciona el acceso al empleo, facilita la promocin del trabajador y determina su preservacin. Tambin es importante cuando el empleo se pierde, pues ya no es concebible un sistema de seguro de desempleo desvinculado de una recapacitacin tendiente a la recolocacin del trabajador. Adems, como ya sealamos, la formacin continua constituye un engranaje central de la continuidad de la relacin de trabajo. Por ello, la formacin profesional debe ser integrada a la relacin de trabajo y a la propia seguridad social. Ya no es posible, en el mediano o largo plazos, implementar una poltica laboral que no incluya una poltica de formacin profesional.

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La calidad del empleo. Durante dcadas, la preocupacin se centr exclusivamente en la cantidad de empleo, en las tasas de desocupacin: el objetivo era crear cualquier clase de puestos de Durante dcadas, la preocupacin trabajo, con tal que ello permitiera combatir el desempleo. ltimase centr exclusivamente en la mente se verifica un viraje que, sin cantidad de empleo, en las tasas restar importancia al aspecto cuande desocupacin. ltimamente titativo, introduce la preocupacin por la calidad del empleo. se verifica un viraje que, sin restar

El concepto de trabajo decente introduce la preocupacin elaborado por la OIT en 1999 revela esta nueva orientacin e introduce por la calidad del empleo un cierto viraje en las polticas de la propia organizacin internacional. No basta con crear empleos; deben ser empleos mnimamente decorosos o dignos. La elaboracin por parte del Ministerio de Trabajo espaol del ndice de Calidad de Vida en el Trabajo tambin apunta en esta direccin. En ese sentido, no es extrao que el Congreso Mundial de Relaciones Industriales, celebrado en Lisboa en 2004, haya tratado, como uno de sus temas centrales, la calidad de las relaciones de trabajo. La propia idea de responsabilidad social de la empresa y la emergencia de cdigos de conducta dentro de las empresas, aunque deben ser sometidas a una mirada crtica, reflejan la misma sensacin trmica: las condiciones de trabajo deben responder a determinados niveles cualitativos. Ms an: la propia nocin de ciudadana en la empresa5 no armoniza acaso con la necesidad de preservar o mejorar la calidad del trabajo?
La captura de los fugados. Ya mencionamos el proceso de fuga, huida o ex-

importancia al aspecto cuantitativo,

pulsin de trabajadores del mbito de proteccin del trabajo. Est claro que una poltica laboral posneoliberal debe buscar la forma de revertirlo. Diferentes propuestas doctrinales proponen la extensin del mbito de aplicacin de forma tal de capturar a los fugados. Al fin y al cabo, correr la lnea fronteriza tal vez sea la manera ms sencilla de incorporar a los que la cruzaron. Esta estrategia
5. De acuerdo con esta nocin, el trabajador no deja de ser una persona por el hecho de celebrar un contrato de trabajo o de incorporarse a una organizacin jerarquizada como una empresa, por lo cual contina ejerciendo, en ese mbito, aquellos derechos propios de todo ser humano: la libertad de cultos, la libre expresin, la dignidad personal, etc. (v., entre muchos otros, Sergio Gamonal: Ciudadana en la empresa, Fundacin de Cultura Universitaria, Montevideo, 2004; Fernando Valds Dal-R: Los derechos fundamentales de la persona del trabajador en Derecho Laboral t. XLVI No 212, 2003 y Carlos Blancas Bustamante: Derechos fundamentales de la persona y relacin de trabajo, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2007).

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se concreta a travs de diferentes iniciativas, como el establecimiento de un estatuto para el trabajador autnomo o la aplicacin del derecho del trabajo a todo trabajador y no solo a los subordinados, dependientes o asalariados. Aun con los viejos instrumentos, la jurisprudencia puede y debe alcanzar a muchos fugitivos con las redes del derecho laboral. Una aplicacin agresiva de los principios de primaca de la realidad, de continuidad, de irrenunciabilidad, de orden pblico y de proteccin permitira avanzar en ese sentido. A eso apunta la muy importante nueva recomendacin de la OIT de 2006 sobre la relacin de trabajo, ya comentada. El asunto es, tambin, una cuestin de estrategia sindical6. Pero ms all de todo esto, parece indispensable propender a la formalizacin del empleo. Venimos de dcadas de tolerancia y a veces hasta de apologa de la informalidad, lo que ha contribuido a la desmejora de las condiciones de trabajo, formales e informales, a la desfinanciacin de la seguridad social y a la competencia desleal.
La recuperacin de la seguridad social. La privatizacin de la seguridad social impuso un rgimen particularmente inicuo. Se trata de una verdadera confiscacin del dinero del trabajador, ya que las contribuciones dejan de ser aportes al Estado destinados a la solidaridad con los mayores para convertirse en una directa transferencia de ingresos a determinadas empresas. Peor an, el trabajador no solo tiene la obligacin de aportar todos los meses a un fondo manejado por entidades privadas, generalmente bancarias, en las que ni siquiera tiene participacin, sino que adems debe pagarles una comisin: es el nico caso en que, cuando una persona le presta dinero a otra, le paga adems para que lo disfrute.

Hoy no solo se cuestiona la inequidad del mecanismo, sino que se percibe su fracaso. Estamos ante un modelo en crisis, ya que no alcanz ninguno de los objetivos sociales declarados: no aument la cobertura ni disminuy la evasin. Y, adems, en todos los pases existe un considerable nmero de trabajadores que no generarn una pensin suficiente. En rigor, estos resultados haban sido advertidos desde un comienzo7, pero ahora son cada da ms evidentes y
6. Gerardo Castillo y lvaro Orsatti (comps.): Estrategias de sindicalizacin de otros trabajadores, Cinterfor / OIT, Montevideo, 2007. 7. En verdad, los motivos reales de las reformas privatizadoras poco o nada tenan que ver con la seguridad social, la proteccin social u otros objetivos sociales. Solo se buscaba la dinamizacin del mercado de capitales y la transferencia de riquezas de un sector a otro, lo que sin duda se consigui.

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pblicamente reconocidos. Es indispensable, por lo tanto, recuperar la seguridad social, signo distintivo del Estado de Bienestar e ineludible instrumento de redistribucin e inclusin.
Internacionalizacin y constitucionalizacin de los derechos humanos. La globali-

zacin requiere, y la regionalizacin implica, una re-regulacin internacional del trabajo, tanto como una accin sindical internacional. No hay otra forma de actuar eficazmente en la globalizacin, sobre todo en los pases subdesarrollados o perifricos como los latinoamericanos. Cada vez es ms necesario coordinar polticas sociales y acciones sindicales en los rdenes regional y mundial. En el orden regional existe, en la Unin Europea, el derecho laboral comunitario. En el Mercosur, algo muy poco se ha hecho o se ha insinuado. A escala global, los derechos humanos calzan perfectamente en la universalidad reclamada por la globalizacin. Si se mundializan la inversin, el comercio y la produccin, cmo no mundializar los derechos? Y qu parte del Derecho es ontolgicamente universal si no los derechos humanos, entendidos como aquellos esenciales a la persona humana como tal, dondequiera que est y cualquiera sea su condicin de nacionalidad, ciudadana, domicilio o residencia, es decir, Ms que al fin del trabajo, cualquiera sea el vnculo que la una a asistimos a la reduccin determinado Estado nacional?

de la masa horaria.

El avance tecnolgico Hay un importante abanico de derechos laborales que constituyen, sin duda, dedetermina que se necesiten rechos humanos. El nuevo derecho del menos horas de trabajo para trabajo posneoliberal debe, por lo tanto, realizar la misma o incluso fundarse en la reconstruccin del derecho social sobre la base de esos derechos una mayor produccin laborales que son derechos humanos, especficos e inespecficos, y que, en tanto tales, estn supraordenados por las normas internacionales y por la Constitucin al Poder Legislativo de cada pas8.
El fin del trabajo y sus consecuencias. Las reflexiones sobre el fin del trabajo, ms que al desaliento y a la renuncia, deberan conducir a las fuerzas polticas progresistas a impulsar la reduccin del tiempo de trabajo. Ms que al fin del trabajo, asistimos a la reduccin de la masa horaria. El avance
8. F. Valds Dal-R: ob. cit., p. 650.

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tecnolgico determina que se necesiten menos horas de trabajo para realizar la misma o incluso una mayor produccin. Paralelamente, el avance tecnolgico requiere mayor capacitacin y recapacitacin. De ah que sea indispensable reflexionar sobre las propuestas que visualizan la relacin de trabajo en el futuro como una relacin de trabajo y formacin9, en la que se alternarn, en cada vida laboral, periodos de trabajo efectivo con otros de no trabajo dedicados en parte a la recapacitacin y en parte al ocio, la cultura, el deporte, la accin social, etc. En ese escenario, es indispensable abordar el tema del ingreso mnimo garantizado o renta mnima de insercin, cuya implantacin tiene un cierto grado de desarrollo en Europa, pero apenas algunos pocos y tmidos esbozos en Latinoamrica. Esto supone ms y no menos seguridad social; no menos, sino ms Estado social.

Conclusiones
Parece evidente que asistimos a un cierto enlentecimiento del empuje neoliberal en materia de relaciones laborales y que existen algunos indicios de cambios. Algunos de estos cambios, que apuntan a la reformulacin de una poltica laboral protectora, responden a la asuncin de gobiernos progresistas. Pero eso no ha sido as en todos los casos (hay impulsos de reproteccin laboral en pases donde gobierna la derecha), ni fue igual la extensin e intensidad en todos los casos. Si este diagnstico fuera correcto, y siempre que ocupar el gobierno no sea la nica finalidad de los sectores progresistas, tanto ellos como el movimiento sindical deberan tomar posicin sobre algunas cuestiones. En primer lugar, la definicin de un modelo de poltica laboral progresista o posneoliberal, que no podr ser la mera restauracin del sistema anterior. Esto implica encarar una reconstruccin de la proteccin del trabajador. Algunos elementos de ese modelo podran ser la revalorizacin de la continuidad de la relacin de trabajo, la capacitacin, el desarrollo de los derechos laborales como derechos humanos, la accin internacional y la recuperacin de la seguridad social.
9. Ver Alain Supiot: Crtica del Derecho del trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1996, p. 290, y Jean Boissonnat: 2015: Horizontes do Trabalho e do Emprego, LTR, San Pablo, 1998, pp. 215 y 223.

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NUEVA SOCIEDAD 211

La poltica laboral de los gobiernos progresistas

Otro aspecto central es el anlisis de los obstculos concretos que la reconstruccin de una poltica laboral favorable a los trabajadores enfrenta en cada pas, ya que la estrategia ser diferente si la resistencia se encuentra en el Congreso, en el peso de los intereses econmicos empresarios, en los compromisos polticos preasumidos, en el bloqueo cultural o ideolgico, etc. Es crucial, por lo tanto, el tipo de relacin entre el movimiento sindical y el gobierno progresista en cuestin. El carcter de esa relacin vara en el espacio y en el tiempo. Ms all de que en algunos pases es ms o menos orgnica y en otros no, es necesario analizar hasta dnde la capacidad de presin sindical sobre las medidas del gobierno amigo se ven mediatizadas por la participacin del propio sindicalismo en el gobierno. Es necesario analizar tambin las experiencias, como la de Espaa y tal vez la de Chile, en las que, en cierto momento, el sindicalismo lleg a ser percibido por el gobierno amigo como una pesada mochila de la cual sera tentador desembarazarse. Pero, en todo caso, el movimiento sindical siempre debera tener (al menos en teora) un margen de maniobra ante un gobierno amigo. Esto obliga a una suerte de introspeccin sindical. Tambin parece necesario tener en cuenta los cambios positivos que se han dado, incluso en pases con gobiernos conservadores, por vas jurisprudenciales. Al fin y al cabo, una lnea jurisprudencial firme puede ser tanto o ms eficaz que una ley. Y, finalmente, es importante fortalecer la accin internacional, absolutamente insoslayable a causa de la globalizacin, pero no menos importante porque en ese terreno tambin se crean normas, se toman decisiones y se emiten fallos que estn empezando a ser revalorizados y que pueden serlo an ms en el futuro. Desde nuestro punto de vista, todos estos aspectos son centrales para que el movimiento sindical y los gobiernos progresistas superen la etapa neoliberal y avancen en la reconstruccin de una poltica social protectora y favorable a los trabajadores, en el marco mayor de la prosecucin de la igualdad y la inclusin.