Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 CAPITULO I.

APROXIMACIN CLSICA AL ESTUDIO DE LA BUROCRACIA A pesar de las distintas fuentes de procedencia de los escritos clsicos sobre la burocracia, es posible encontrar en todos ellos una preocupacin comn en torno a la cual organizar toda la temprana literatura sobre la materia: se trata del impacto producido por el incremento de las organizaciones de gran escala sobre la estructura del poder social. En qu manera la Gran Administracin o las grandes empresas influyen sobre las instituciones polticas de la sociedad moderna? O, planteada la cuestin a nivel individual, en qu ,"' forma puede tal crecimiento afectar a las posibilidades del hombre respecto de una existencia libre y digna? El problema consiste, en definitiva, en poner en claro si la burocracia, a pesar de sus dimensiones, es slo un aparato administrativo para la realizacin de fines sociales o si ha perdido su carcter instrumental, si de un simple instrumento en manos del poder poltico ha pasado a ser el propio dictador de los fines que deben ser realizados. Tal cual el problema aparece formulado, es evidente que difcilmente podr encontrarse un estudioso de la sociedad que no lo haya planteado directa o indirectamente. De aqu la necesidad de limitar nuestro anlisis en las dos formas siguientes: En primer lugar, trataremos de exponer crticamente tan solo aquellas teoras que estudian sistemticamente la burocracia o que son cruciales para comprender las discusiones y problemas que la envuelven; en segundo lugar, a la vista de dichas teoras, centraremos nuestra atencin en los temas que resulten cruciales para comprender la problemtica y los presupuestos bsicos de las aproximaciones clsicas. Desde esta perspectiva tres aportaciones parecen constituir los elementos clave de la literatura clsica sobre la burocracia: la marxista, la weberiana y la de Robert Michels. I. LA POSICION MARXISTA a) Marx A pesar de que la idea de burocracia no ocupa una posicin central en el pensamiento de Marx, sus reflexiones sobre la burocracia y las relaciones entre sta y la estructura del poder social presentan una extraordinaria importancia para la comprensin de las primeras controversias sobre la materia. De hecho, la posicin de Marx constituye el punto de referencia para los restantes estudiosos clsicos de la burocracia, Weber y Michels, quienes, a pesar de encontrarse entre los ms destacados crticos de Marx, estuvieron muy influidos por el pensamiento de ste. Marx estudia el fenmeno de la burocracia utilizando este trmino en su sentido estricto de Administracin del Estado. Sus ideas sobre la burocracia slo pueden ser comprendidas si se sitan en el contexto general de su teora de la lucha de clases, la crisis del capitalismo y el advenimiento del comunismo. Marx elabor su concepto de la burocracia al estudiar y criticar la Filosofa del 1 Estado de Hegel. El anlisis hegeliano concibe la Administracin Pblica a manera de puente entre el Estado y la sociedad. La sociedad civil comprende las profesiones, las corporaciones que representan los diversos intereses particulares; el Estado representa el inters general. Y entre ambos, la burocracia estatal aparece como el medio por el cual se hace posible el paso del inters particular al inters general. El anlisis de Marx acepta esta estructura tripartita, pero cambia radicalmente su contenido. Segn Marx, esta nocin formal y legalista de la burocracia no indica su verdadera esencia; es, simplemente, la falsa imagen que la burocracia tiene de s
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 misma, Una imagen derivada de los libros de Derecho y de las regulaciones administrativas. La nocin hegeliana de burocracia toma su sentido de la oposicin entre el inters particular de las corporaciones y el inters comn del Estado. Pero, segn Marx, tal oposicin carece de sentido, es inadmisible, porque el Estado no representa el inters general sino los intereses particulares de la clase dominante, es decir, una parte- de la sociedad civil. Desde este punto de vista, la burocracia constituye un grupo social muy especfico y particular. No es una clase-social, pero su existencia est, sin embargo, unida a la divisin de la sociedad en clases. Ms precisamente, la burocracia, como el Estado mismo, es un instrumento por medio del cual la clase dominante ejerce su dominacin sobre las otras clases sociales. De esta manera, y hasta un cierto grado, el futuro y los intereses de la burocracia estn fuertemente unidos a los de la clase dominante y del Estado. Su justificacin y existencia depende de ellos. En la sociedad capitalista su tarea real es imponer a la totalidad de la sociedad un orden de cosas que consolide y perpete la dominacin y la divisin de clases. Al propio tiempo, su otra tarea consiste en enmascarar esta dominacin interponindose entre explotadores y explotados bajo la 2 cortina de humo del inters general. De todos modos, como, por otra parte, la burocracia no es ntegramente una parte de la sociedad capitalista, tiene una cierta autonoma en virtud de la cual resulta posible el conflicto con sus amos. Pero este conflicto no puede ir ms all de ciertos lmites determinados siempre por las fuerzas y relaciones de produccin existentes. En resumen, resulta de todo lo anterior que la burocra cia no ocupa una posicin orgnica en la estructura social, en cuanto no est vinculada directamente al proceso de produccin. Su existencia y desarrollo tiene un carcter temporal y parasitario. Su principal tarea es el mantenimiento del statu quo y de los privilegios de sus amos. Desde este punto de vista, la burocracia, y ms an la burocratizacin, resultan indispensables e inevitables en una sociedad dividida en clases. Realmente, el sistema poltico de tal sociedad requiere crecientemente un mejor y ms estricto control para el 3 mantenimiento de la divisin y desigualdades entre sus varios grupos. Esta posicin bsica de Marx tuvo una gran influencia tanto en sus discpulos como en sus crticos. Una vez planteado el problema de la burocracia en el ms amplio contexto de la lucha de clases, debemos examinar cmo Marx analiza y explica sus rasgos principales en trminos de su concepcin sociolgica general. La burocracia es, en primer lugar, una instancia especfica del proceso general de alienacin. El concepto de alienacin ocupa un lugar central en el pensamiento marxista. Es a travs de este proceso como las fuerzas sociales escapan del control del hombre, alcanzan una existencia independiente y se vuelven finalmente contra l, su creador. Esta nocin filosfica de alienacin encaja admirablemente en el caso de la burocracia. Realmente, segn Marx, la burocracia deviene una fuerza autnoma y opresiva, que es sentida por la mayora del pueblo como una entidad misteriosa y distante, como algo que, no obstante determinar sus vidas, est ms all de su control y su comprensin, como una especie de divinidad frente a la cual uno se siente azorado y desvalido. Esta actitud est, desde luego, reforzada por la creacin por el burcrata de una serie de mitos y smbolos especiales que santifican y mitifican an ms su posicin. De esta forma, la burocracia acaba convirtindose en un mundo cerrado, una especie de casta que guarda celosamente sus secretos y prerrogativas y que presenta al mundo exterior un frente unitario de silencio y hostilidad. Pero la alienacin no juega slo en la relacin entre el burcrata y los terceros. Se encuentra tambin en las relaciones interburocrticas. La burocracia no slo oculta su verdadera naturaleza a los no burcratas sino que la oculta tambin ante s misma.
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 El burcrata no se preocupa por el carcter opresivo y parasitario de su tarea. Por el 4 contrario, piensa que es indispensable al inters general. y esta autoilusin se consolida en el interior de 1 burocracia por medio de una jerarqua y disciplina estrictas y la veneracin del burcrata a la autoridad ( otra forma de alienacin). La incompetencia es el rasgo ms caracterstico de la burocracia. Marx ha acentuado la falta de iniciativa e imaginacin del burcrata, su miedo a cualquier tipo de responsabilidad. Y esta incompetencia no intimida a los burcratas, que se consideran paradjicamente capaces de hacer cualquier cosa. En realidad, tratan continuamente de extender sus funciones y dominacin para consolidar as sus prerrogativas. A travs de este imperialismo burocrtico, el burcrata trata de persuadirse de que tiene una til e importante funcin a realizar. Este proceso de autoengrandecimiento va acompaado, adems, de lo que Marx llama el srdido materialismo de la burocracia: la lucha interna por la promocin, el carrerismo, el 5 apego infantil a smbolos triviales, la defensa del status y prestigio. La burocracia es un instrumento de la clase capitalista. Luego, con la revolucin del proletariado y el advenimiento de una sociedad sin clases, habr de desaparecer el Estado y su burocracia. Segn Marx, la burocracia carece de sentido, es una redundancia, en una sociedad comunista en la que no existe ni divisin social ni explotacin. Esta desaparicin debe entenderse en el sentido de una gradual absorcin de la burocracia por la sociedad total. En el Estado comunista aquellas funciones de la burocracia que no tienen carcter parasitario sern ejecutadas por todos los miembros de la sociedad. Desaparecida aquella estructura opresiva, antagnica, separada de la sociedad, las tareas administrativas perdern su carcter de explotacin y consistirn en la administracin de las cosas en lugar de las personas, como sucede con la burocracia. Esta radical transformacin de las funciones administrativas ha de ser contemplada conjuntamente con la concepcin general de Marx de la sociedad comunista, una sociedad en la que no existir la divisin del trabajo y en la que cada hombre ser libre de hacer una cosa hoy y otra maana; cazar por la maana, pescar por la tarde, criar ganado por la noche..., sin llegar a ser nunca cazador, pescador ni 6 ganadero. El fin de la divisin del trabajo marca, pues, el fin de la alienacin y el comienzo de una poca de libertad individual. Solamente en tal sociedad podr existir una administracin realmente democrtica. Las tareas administrativas, simplificadas y desmitificadas, competern a todos. No habr ya ms monopolio de las posiciones administrativas. El obrero, ciudadano de una verdadera democracia, ser, al propio tiempo, elector y elegido, administrador y administrado. Slo a travs de este tipo de autoadministracin la autoridad pblica volver a sus verdaderas bases y el Estado 7 desaparecer. b) Lenin En lo que al anlisis de la burocracia se refiere, Lenin sigue fielmente las posiciones tericas de Marx, concretndolas en ciertos aspectos. Por ejemplo, descendiendo al detalle, Lenin cree que el declinar del aparato burocrtico debe empezar tan pronto como se establezca la dictadura del proletariado. La lucha contra la 8 burocracia debe ser una de las primeras tareas de la revolucin. En su obra El Estado y la revolucin muestra los pasos concretos a travs de los cuales este fin puede alcanzarse y que son los siguientes: a) Elegibilidad y revocabilidad instantnea de todo funcionario. b) Reduccin del salario del funcionario al nivel del jornal de un obrero ordinario.

Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 c) Creacin de un estado de cosas tal, que las funciones de control y contables resulten 9 cada vez ms simples, de manera que puedan ser ejecutadas en turno por cualquiera. Los escritos de Lenin sobre la burocracia resultan ms interesantes despus de la revolucin de 1917, ya que desde esta poca se ve obligado a acomodar su teora a una realidad burocrtica que no encaja muy bien en los esquemas marxistas. Lenin percibe muy rpidamente que el aparato burocrtico postrevolucionario no slo no muestra signo alguno de declive, sino que, por el contrario, se extiende en forma 10 rpida. Cmo puede un marxista explicar este fenmeno? Lenin lo explica como un signo de la falta de madurez del socialismo. La guerra civil y el consiguiente estado catico de la economa lo explican parcialmente. En especial, la existencia de relaciones de produccin no socialistas entre obreros y campesinos, la pequea burguesa todava existente y los burcratas zaristas con su mentalidad feudal, constituyen un suelo abonado para el acentuado desarrollo de la burocracia. Sin embargo, segn Lenin, el remedio a esta burocratizacin haba de venir automticamente con la culminacin del proceso de desarrollo econmico. A largo plazo, la creciente industrializacin vendra a poner las bases objetivas para una 11 victoria final sobre la burocracia. c) Trotsky Como Trotsky escribi sobre la burocracia en un momento en que el proceso de burocratizacin haba alcanzado su mximo (bajo la dictadura de Stalin), la reconciliacin entre la teora y la prctica cobra en l una forma en cierto modo 12 diferente. Segn Trotsky, el carcter crecientemente opresivo de la burocracia sovitica, y su gradual configuracin como un grupo privilegiado, no puede ser solamente explicado por la inmadurez del socialismo y el inadecuado desarrollo de las fuerzas de produccin. Las races del mal burocrtico son ms profundas y han de buscarse en los primeros aos que siguieron a la revolucin. Trotsky crey que el socialismo no era posible en un pas predominantemente agrcola, y ello por causa de que la subestructura de tal pas, su dbil industrializacin, excluye la posibilidad de desarrollo de una superestructura poltica de tipo socialista. Esto no quiere decir que la Revolucin Rusa fuera prematura. Significa tan slo que deba ser continuada en otros pases, especialmente en los industrializados. Es decir, la revolucin rusa deba ser 13 inmediatamente transformada en una revolucin de alcance mundial. Esta teora de la revolucin permanente fue olvidada por Lenin en Brest-Litovsk por de pronto. Segn Trotsky, Brest- Litovsk fue el primer paso atrs de la gloriosa revolucin. Las dificultades econmicas que siguieron, el establecimiento de la nueva poltica econmica y todas las contradicciones internas del sistema tienen para l su fuente en la errnea creencia de que es posible edificar una sociedad socialista en un solo pas. De este modo, no resulta sorprendente que, bajo tales condiciones, la burocracia se fortalezca en lugar de ir gradualmente desapareciendo. Si el peligro de una contrarrevolucin ha desaparecido, el esfuerzo por imponer un rgimen jurdico y poltico establecido sobre bases inadecuadas exige una tremenda fuerza de opresin. y la burocracia del partido ha emprendido esta tarea de opresin. Trotsky vio claramente que el problema de la burocratizacin no presentaba slo un aspecto cuantitativo. Haba algo ms que un simple crecimiento de las dimensiones del aparato administrativo. Haba un cambio cualitativo en el sentido de que la burocracia del partido se haba despegado de sus bases proletarias. S bajo Lenin la burocracia conserv an su carcter instrumental al servicio del pueblo, con el advenimiento de Stalin ste ya no volvi nunca a ser el caso: desapareci la distincin
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 entre burocracia estatal y del partido, los soviets perdieron completamente su autonoma y todos los poderes pasaron finalmente de los obreros al aparato del partido 14 y, en ltima instancia, a Stalin. Pero a pesar de esta dominacin y de su carcter de cuasicasta, Trotsky no cree que los burcratas soviticos hayan llegado a formar una nueva clase social. En este punto, Trotsky critica severamente a todos aquellos que contemplan el rgimen sovitico como una nueva forma de capitalismo de Estado o a quienes, como Rizzi y Djilas, hablan de una nueva clase caracterstica de un rgimen completamente diferente del socialismo y del capitalismo (cf.seccin 3). Frente a tales teoras, Trotsky se atiene a la posicin marxista bsica: Una clase social tiene siempre sus races en la esfera de la produccin. La dominacin de una clase sobre otras es esencialmente una dominacin econmica que se refleja en la esfera legal, poltica e ideolgica. Si esto es as, la burocracia sovitica no constituye una clase social, pues su poder es puramente poltico, no econmico. En realidad, las races econmicas de la burocracia son muy flojas. Si los burcratas regulan la distribucin de la renta, estn, en cambio, lejos de regular la produccin. La funcin de la burocracia en el proceso de produccin no es, pues, orgnica. La burocracia dispone de los medios de produccin solamente por delegacin y este hecho convierte en incierta su situacin y en precaria su dominacin. Por otra parte, Trotsky es bastante optimista en lo que al futuro de la burocracia respecta. A pesar de que el desarrollo econmico de la Unin Sovitica ha ido acompaado de una creciente burocratizacin, este desarrollo socava, al propio tiempo, la burocracia. Por de pronto, serias contradicciones comienzan a aparecer en el interior de la misma. El poder pasa de los escalones inferiores a los superiores y este proceso de centralizacin origina conflictos que no siempre pueden ser suprimidos por la fuerza bruta. De todos modos, 1a mayor esperanza de una victoria decisiva sobre la burocracia reside de nuevo en el proletariado oprimido. El desarrollo econmico y cultural de las masas har intolerable la dictadura de los burcratas. Los trabajadores deben prepararse para una segunda revolucin. De esta forma, queda an ms ampliada la teora de la revolucin permanente. Ella supone una nueva revolucin 15 interna contra el rgimen stalinista antes de la revolucin mundial. d) Conclusin Tanto Lenin como Trotsky iban interpretado la burocracia sovitica de manera que pueda ser compatible con el marxismo. Perpetrada a priori tal empresa terica, se vieron automticamente obligados a no ver otra posibilidad en la evolucin histrica de 16 la sociedad que la alternativa capitalismo-socialismo. Realmente, de haber admitido otros desarrollos posibles, una gran parte de la construccin terica de Marx hubiese sido seriamente sacudida. Su principal esfuerzo fue dirigido, pues, no a estudiar el fenmeno de la burocracia en s mismo considerada, sino a ver cmo podran acomodar la realidad sovitica a los imperativos tericos. La misma observacin puede hacerse respecto del anlisis que Marx hizo de la burocracia. Prescindiendo de que permanece a un nivel descriptivo y parcial, es muy vvido y penetrante. Marx roz, en realidad, muchos de los problemas y caracteres que seran despus elaborados por Weber y sus seguidores (la satisfaccin en el puesto burocrtico, el desplazamiento de los fines y otros). Pero cuando trata de explicar estos caracteres ponindoles en relacin con la estructura de la sociedad globalmente considerada, se puede percibir cmo fuerza y desva sus observaciones con el fin de encajarlas en su marco terico general.

Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 El debate marxista acerca de la naturaleza de la burocracia sovitica no se ha detenido aqu. Si Trotsky y Lenin trataron de encajar la progresiva burocratizacin en el esquema marxista, como el curso de los futuros acontecimientos fue haciendo este ejercicio intelectual cada vez ms difcil, autores como Rizzi y Burnham trataron ms bien de encajar el marxismo en la burocracia, es decir, aceptaron la dominacin burocrtica como un rasgo central del rgimen sovitico y trataron de descubrir cmo un marxista poda analizar una situacin que, manifiestamente, no haba sido prevista por Marx. 2. SOCIOLOG1A POL1TICA DE WEBER a) Conceptos bsicos Para comprender las ideas de Weber sobre la burocracia, es preciso situarlas en el contexto ms general de su teora de la dominacin. Weber define el poder como la posibilidad de imponer la voluntad de una persona sobre el comportamiento de las 17 otras. Pero no se interesa tanto por el fenmeno general del poder como por un tipo especial de relaciones de poder que l llama de dominacin. La dominacin designa la relacin de poder en la que el gobernante, la persona que impone su voluntad a las otras, cree que tiene derecho al ejercicio del poder, y el gobernado considera que su deber es obedecer las rdenes de aqul. En otras palabras, en este tipo de relaciones se encuentra siempre un cierto nmero de creencias que legitiman el ejercicio del poder tanto a los ojos de los gobernantes como de los gobernados. Estas creencias sobre la legitimidad del poder son muy importantes en tanto que "determinan la relativa estabilidad de los sistemas de dominacin y facilitan, adems, las diferencias bsicas entre tales sistemas. Otro importante elemento de esta aproximacin es la nocin de organizacin administrativa. La dominacin, cuando se ejerce sobre un extenso nmero de personas, exige una organizacin administrativa que ejecute las rdenes y sirva de 18 puente entre gobernantes y gobernados. Las creencias sobre la legitimacin y la organizacin administrativa constituyen, pues, los dos principales criterios para la construccin weberiana de una tipologa de la dominacin. Weber distingui tres principios de legitimacin -a cada uno de los cuales corresponde un cierto tipo de organizacin- definidores de tres tipos puros de dominacin. Dominacin carismtica. Carisma significa literalmente dotado de gracia, una calidad excepcional en virtud de la cual se deviene jefe. El lder carismtico -sea profeta, hroe o demagogo- justifica su dominacin por sus extraordinarias proezas y capacidad. Sus sbditos aceptan su poder porque tienen fe en su persona. Bajo tal tipo de dominacin, la organizacin administrativa -cuando haya bastantes seguidores para necesitar de una- es inestable e indeterminada. Los ms fervientes de los seguidores juegan usualmente el papel de intermediarios entre el lder y las masas.
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Dominacin tradicional. En este caso la legitimacin del poder procede de la creencia en el pasado eterno, en el acierto e idoneidad de la manera tradicional de hacer las cosas. El lder tradicional es el superior que ordena en virtud de un status heredado. Sus rdenes son personales y arbitrarias, aunque dentro de los lmites marcados por la costumbre. Sus sbditos le obedecen en virtud de una lealtad personal o por respeto a
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 su status tradicional. Cuando este tipo de dominacin, tpico de la familia patriarcal, se extendi a muchos pueblos y amplios territorios, la organizacin administrativa consiguiente pudo tomar las dos formas ideales siguientes: En la forma patrimonial de dominacin tradicional los funcionarios de la organizacin son servidores personales -criados, parientes, favorecidos, etc.- normalmente dependientes de sus amos por remuneracin. La organizacin feudal, en cambio, presenta un grado mayor de autonoma respecto de su amo. Los funcionarios feudales no son dependientes personales, sino que estn vinculados al seor en virtud de un juramento de fidelidad, que viene a ser una especie de contrato por el que pueden ejercer jurisdiccin independiente, disponer en su esfera administrativa y no depender 20 de sus superiores por causa de remuneracin o subsistencia. Dominacin legal. La creencia en el acierto de la leyes el principio legitimador que sustenta este tipo de dominacin. En este caso, el pueblo obedece las leyes, no porque procedan de un lder carismtico o tradicional, sino porque cree que tales leyes han sido establecidas a travs de un procedimiento correcto en tanto que considerado como tal por gobernantes y gobernados. Adems, el gobernante es considerado como superior porque ha obtenido esta posicin por procedimientos legales (designacin, eleccin, etc.). Es en virtud de su posicin de superioridad por lo que el gobernante ejerce el poder dentro de las reglas legalmente sancionadas. La organizacin administrativa tpica correspondiente a, este tipo legal de dominacin se llama burocracia. Tambin sta se caracteriza por su creencia en las leyes y en el orden legal. La posicin del burcrata, sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus colegas estn estrictamente definidos por reglas impersonales. Estas reglas trazan de manera racional la jerarqua en el interior de la organizacin, los derechos y deberes que corresponden a cada posicin, los mtodos de reclutamiento y promocin y as sucesivamente (cf. captulo 2). En tal tipo de administracin, contrariamente al caso feudal, los medios de administracin ( esto es, los recursos necesarios para la realizacin de las tareas administrativas) no pertenecen al funcionario sino que estn concentrados en la cspide jerrquica. La posicin de los funcionarios ya no puede ser, pues, vendida o heredada, ya no puede ser objeto de apropiacin o integracin en su propio patrimonio. Esta estricta separacin entre renta y fortuna privada y oficial es una caracterstica especfica de la burocracia que sirve 21 para distinguirla del tipo de administracin feudal y patrimonial. Claro est que los tres tipos de dominacin a los que se ha hecho referencia, no se encuentran nunca en forma pura. En la realidad, los sistemas de dominacin vienen determinados por una combinacin de elementos pertenecientes a todos y cada uno de los tres tipos sealados. Weber utiliza, no obstante, esta tipologa porque la cree til en tanto que instrumento analtico que puede ayudar al investigador a identificar las diversas combinaciones de elementos legales, carismticos y tradicionales en un sistema real de dominacin, adems de encontrar las razones de las discrepancias entre el tipo ideal y la realidad. b) La creciente burocratizacin de la sociedad moderna A pesar de que en el pasado han existido administraciones burocrticas, slo con la emergencia del Estado moderno -el ms fiel ejemplo del tipo legal de 22 dominacin- ha podido prevalecer la burocracia en la medida actual. Por otra parte, este proceso de burocratizacin no se ha limitado nicamente. al aparato estatal. A pesar de que Weber elabor su concepcin de la burocracia en el contexto de su
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 Sociologa poltica, emple el trmino en un sentido ms amplio. No solo la Administracin Pblica se ha burocratizado de manera progresiva; la burocracia, como tipo de organizacin, ha penetrado gradualmente todas las instituciones sociales. En todo campo, religioso, econmico o educativo, Weber observa la proliferacin de las organizaciones de gran escala, la concentracin de los resortes de la administracin en la cspide jerrquica y, en general, la adopcin del tipo burocrtico de organizacin. El ejrcito moderno, la iglesia, la universidad, van perdiendo progresivamente su aspecto tradicional, al ser cada vez ms regulados por reglas racionales e impersonales dirigidas a conseguir la mxima eficiencia. En este sentido, la empresa de gran escala es el ejemplo ms representativo. Los medios de produccin dejan de estar en manos del obrero-productor y la total estructura de la organizacin se establece conscientemente y segn principios racionales. La disciplina en el trabajo se asegura por un conjunto de normas dirigidas enteramente a ajustar al trabajador a las exigencias del mximo rendimiento. Esta racionalizacin se manifestar en su forma extrema en el sistema americano de organizacin cientfica, que obtiene los mayores 23 triunfos en el acondicionamiento y preparacin racional de las actividades laborales. Respecto de los individuos, el desarrollo de este tipo de organizacin se traduce en una extrema limitacin de su espontaneidad y libertad personal y en una creciente incapacidad para comprender las propias actividades individuales en relacin con los fines de la organizacin. Sea en las empresas privadas, sea en la Administracin Pblica, la moderna burocracia favorece, en lneas generales, la aparicin de un tipo de personalidad mutilada -el especialista, el experto tcnico- que va desplazando 24 progresivamente el ideal del hombre culto de las pasadas civilizaciones. Por ltimo, Weber utiliza el trmino burocratizacin en un sentido todava ms amplio, coincidente aproximadamente con el de racionalizacin y referido como tal no slo alas formas de actuar y pensar propias de los contextos organizacionales, sino tambin a todos los dems aspectos de la vida social. Desde esta perspectiva, Weber distingue dos sentidos del trmino racionalizacin: a) La obtencin metdica de un resultado prctico y bien definido a travs de una 25 previsin crecientemente precisa de los medios. Aqu el acento recae sobre los medios, sobre su adecuacin o inadecuacin al fin, aunque ste tenga unas bases religiosas o msticas. En tal sentido, incluso el yoga, con su disciplina y sistematizacin, constituye una actividad racional. b) El segundo sentido del trmino hace referencia al tipo de actividad que el pensador sistemtico realiza cuando procura conceptos abstractos y cada vez ms precisos para perfeccionar la imagen del mundo y conseguir as un creciente dominio de la 26 realidad. Desde una ptica negativa, este proceso de racionalizacin del que la ciencia no es ms que un aspecto, conduce en ltima instancia a rechazar todas las religiones, valores metafsicos o tradicionales y explicaciones del mundo de la misma naturaleza, y todo ello precisamente para la desmitificacin del mundo. Esto nos lleva a la concepcin weberiana del movimiento histrico y de su tendencia hacia una creciente racionalizacin. La tensin entre el carisma, que representa las fuerzas sociales espontneas y creadoras, y la rutina es un tema que subyace en toda su obra. En el proceso histrico el lder carismtico constituye una fuerza revolucionaria. En momentos crticos, cuando las instituciones sociales resultan demasiado rgidas e inadecuadas frente a la nueva y difcil situacin, irrumpe la fuerza del carisma subvirtiendo el rden establecido y abriendo nuevas formas de vida. Pero la victoria del carisma sobre la rutina nunca es definitiva. Por el contrario, el carisma acaba arrutinado al1legar a ser parte sustancial del orden de cosas establecido. y entonces sucede que, a la muerte del lder carismtico, sus sucesores tienen que
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 acudir a una organizacin ms rgida y formal, con el fin de preservar y propagar sus mandatos. De esta forma, la espontaneidad y fuerza creadora del carisma es sustituido por un sistema de normas impersonales y racionales (burocracia} o por un tipo de organizacin tradicional, que resultan hostiles a toda nueva manifestacin de carisma. El que prevalezca la primera o la segunda forma de arrutinamiento es cuestin que depende de diversos factores, distintos en cada concreto contexto social. Pero a travs de esta dialctica carisma-rutina, Weber percibe una irresistible tendencia hacia la racionalizacin del mundo y hacia la decadencia de los gobiernos carismticos. En este sentido, la burocratizacin, si no se identifica con la racionalizacin, es cuando 27 menos un importante aspecto de ella. En otro orden de ideas, y un tanto paradjicamente, la burocratizacin y racionalizacin crecientes acarrean una irracionalidad bsica: Weber cree, en este sentido, que si el progreso cientfico ha contribuido al desencantamiento del mundo, destruyendo los dioses y los demonios que desde antiguo pululaban por la tierra, no ha conseguido, sin embargo, colocar otra cosa en su lugar. La ciencia ha destruido los valores y el sentido de la vida que la religin y la tradicin haban dado al hombre, sin ser capaz de crear nuevos valores o propsitos de vida. Lo que es consecuencia de que la ciencia solamente puede dar al hombre conocimientos acerca del mundo fenomenolgico; puede ayudarle en la con- quista de la naturaleza y en la adquisicin de enormes fuerzas. De esta forma, la vida burocrtica moderna resulta ms racional e 28 irracional (es decir, sin objeto} al mismo tiempo. En este punto, podra ser til acentuar la dialctica o, mejor, la ambivalente posicin de Weber respecto de la burocracia y la burocratizacin. Por un lado, considera la burocracia como la ms eficiente forma de organizacin in- ventada por el hombre; por otro, como antes hemos visto, Weber teme que esta mxima eficiencia que resulta de la creciente burocratizacin del mundo moderno constituya la mayor amenaza para la 29 libertad individual y las instituciones democrticas de las sociedades occidentales. c} La burocracia y el problema del poder El burcrata y el poltico. En el supuesto del tipo ideal, el burcrata posee los atributos de imparcialidad, conocimiento profesional y obediencia a los superiores. Su deber no es otro que cumplir las normas y reglas procedentes de arriba. En el caso de que sus opiniones personales difieran de las de su superior, debe posponerlas y extremarse en la ms fiel ejecucin de las rdenes recibidas. El dirigente poltico se caracteriza, en cambio, por estar comprometido, en principio, en la lucha por el poder. Si el burcrata se pone a prueba examinando su imparcialidad, el lder poltico lo hace mediante su participacin en la lucha por los votos durante las elecciones legislativas. La responsabilidad del burcrata est limitada a la forma en que ejecuta sus funciones. No responde del destino ltimo de su funcin (es decir, de los fines ltimos en los que el poltico se encuentra seriamente 30 comprometido. Finalmente, cuando se contempla la organizacin burocrtica conjuntamente considerada, esta formulacin ideal y tpica de la funcin del burcrata y del poltico supone que la totalidad del aparato es un simple instrumento en manos de sus dominadores, ya sean stos un dspota, un presidente electo o un gabinete ministerial. Pero en la realidad las cosas nunca se presentan de forma tan pura. Weber, tras formular el tipo ideal de dominacin, procede al anlisis de la problemtica de cada tipo real, es decir, de la realidad social que da las diferencias entre cada concreta organizacin burocrtica y su formulacin ideal. En el tipo carismtico de dominacin,
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 el centro de tensin e inestabilidad se encuentra en el proceso de despersonalizacin del carisma, del mismo modo que la descentralizacin es el mayor problema del tipo de dominacin tradicional. En el tipo de dominacin legal la mayor fuente de conflictos se encuentra en la posicin del burcrata, basada en su conocimiento profesional. En realidad, el conocimiento especializado puede ser utilizado como una poderosa arma del burcrata contra su dirigente poltico, sobre todo a la vista de la creciente complejidad de las tareas burocrticas, que convierten a este ltimo en poco ms que un diletante en materia administrativa. De hecho, la cabeza poltica de la burocracia no suele ser un experto en cuestiones administrativas y, consiguientemente, no est en condiciones de controlar al burcrata ni de comprobar hasta qu punto ste ejecuta con fidelidad sus rdenes. Esta inc6moda posici6n del poltico est an ms agravada en un rgimen no democrtico. En ste, el monarca de- pende muy a menudo de la informacin exclusivamente procedente del burcrata. Consiguientemente, puede encontrarse por completo a merced de sus inferiores, en la medida en que no pueda conocer la forma en que sus rdenes se ejecuten o ignoren. El control es difcil incluso en los pases democrticos donde los ciudadanos pueden acudir directamente a la cabeza de la Administracin y protestar contra los abusos de la misma. Las esferas ms importantes de la actividad burocrtica estn excluidas del control pblico y la etiqueta secreto oficial puede ser ampliamente aplicada incluso en los casos en que el carcter secreto no es realmente necesario. Esta persistente tendencia burocrtica hacia el secreto, que Marx ha descrito tan vivamente, puede ser contemplada como una especie de autodefensa contra las crticas, eventualmente hostiles, de los administrados. Tambin puede ser entendida en el sentido de una tendencia natural de todo funcionario a 31 consolidar y extender su posicin de poder. Pero todas estas tendencias, que desplazan el poder de sus centros legtimos, no producen necesariamente una dominacin burocrtica completa. Existen lmites y fuerzas que pueden contrabalancear tales tendencias. Por ejemplo, como el burcrata no es propietario de los recursos materiales de la administracin, ha perdido mucho del poder y la autonoma de que gozaba el oficial feudal. Adems, el hecho de que la mayora de los burcratas no pertenezcan a la clase de los propietarios, los hace ms temerosos de perder sus empleos y mejores cumplidores de las rdenes de sus superiores. Esta ventaja estratgica del cabeza de la burocracia est reforzada por las luchas internas entre los bur6cratas. Su lucha intensa por la promoci6n facilita al superior el control del burcrata recalcitrante, dada la ayuda que le prestarn sus 32 colegas antagonistas. En conclusin, Weber encuentra inherente a toda burocracia la tendencia a la superexpansin de sus funciones en reas que idealmente deberan quedar fuera de su jurisdiccin, adems de otras que permiten el control y la direccin efectiva del aparato burocrtico por sus gobernantes legtimos. Cul de estas tendencias prevalecer, y en qu grado, es una cuestin emprica que no puede ser contestada a priori. Su solucin depende bsicamente de las fuerzas sociales relevantes que operen 33 en cada situacin histrica concreta. Burocracia y democracia. Las consideraciones anteriores hacen necesario un examen ms detenido de cmo concibi Weber la relacin entre la creciente burocratizacin y la democracia. En este punto, a pesar de producirse un traslado del problema del poder, que se sita ahora al nivel de la sociedad en general, podemos no obstante encontrar tambin la misma ambivalencia.

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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 Por una parte, el mtodo de seleccin burocrtico, basa- do en diplomas y exmenes, produce una cierta nivelacin de las diferencias sociales. Los criterios impersonales de promocin y seleccin van, en realidad, contra el acceso privilegiado a los puestos burocrticos importantes de los econmica o de otra cualquier forma poderosos. La impersonalidad de las reglas y de la autoridad burocrtica estn, adems, en armona con el ideal democrtico de la igualdad de todos ante la ley. Pero, por otro lado, estas mismas condiciones pueden determinar resultados contrarios, ya que la insistencia en los diplomas y en la alta educacin favorece indirectamente a todos aquellos que poseen los medios materiales que permiten emprender los largos estudios que tales diplomas requieren. En este sentido, el desarrollo de la burocracia 34 destruye la igualdad real de oportunidades y favorece el rgimen plutocrtico. De modo similar, si las reglas impersonales protegen al individuo de la arbitrariedad del burcrata, su formalismo puede servir a la vez para frustrar las demandas populares de justicia social: Las masas de no propietarios no pueden sentirse satisfechas con la igualdad formal ante la ley y con una imposicin y administracin regladas, que es lo que exigen los intereses burgueses. Naturalmente, la justicia y la administracin, a sus ojos, deberan servir para compensar sus menores oportunidades de vida social y econmica respecto 35 de la clase de los propietarios. Finalmente, en lo que al aspecto democrtico de la Administracin Pblica concierne, Weber piensa que, en una democracia moderna, los principios democrticos han de ser necesariamente violados. El tipo ideal de administracin democrtica de Weber tiene muchos elementos en comn con la concepcin marxista de la administracin en la sociedad comunista del futuro. Por ejemplo, en tal administracin cualquier miembro del grupo social puede desempear tareas administrativas, el poder de los funcionarios se reduce al mnimo por el establecimiento de un sistema de rotacin en la funcin, frecuentes elecciones; etc. Weber piensa que tal sistema de administracin slo puede funcionar en grupos muy pequeos (en una pequea localidad, por ejemplo), cuyos miembros posean ms o menos el mismo status social y en los que las tareas administrativas sean relativamente estables y sencillas. Un siglo antes que Weber, De Tocqueville, en su anlisis de las instituciones democrticas de los Estados Unidos, haba descrito las disfunciones y peligros de una administracin demasiado burocrtica. En realidad, cuando la posicin del funcionario es demasiado inestable y temporal, queda por completo a merced de los jefes polticos locales y, en tal situacin, la corrupcin y el soborno ganan carta de naturaleza. Pero, por otra parte, De Tocqueville, temi tambin por los peligros totalitaristas que pudieran derivarse de la creciente centralizacin de la administracin y gobierno federales. Esta centralizacin fue contemplada como un atentado a la autonoma local y, en general, al 36 sistema pluralista de los polticos americanos. La tensin entre la descentralizacin democrtica extrema, conducente a una cierta especie de anarqua ( en cuyo caso, la administracin, invadida por fuerzas externas, queda completamente desarmada), y un sistema totalitario en el que la burocracia tiene el poder absoluto, no constitua un dilema real en los tiempos en que Weber escriba. En aquella poca, con el relativo distanciamiento entre la administracin y los polticos, el dilema real era si esta autonoma burocrtica, tan indispensable para el funcionamiento efectivo de la administracin, no haba ido demasiado lejos; el peligro 37 de anarqua no era en absoluto relevante; slo el peligro del totalitarismo poda serlo. En realidad, segn Weber, como la posicin de los burcratas, se ha consolidado y han llegado a ser menos dependientes de la opinin pblica, la burocracia, considerada en conjunto, ha adquirido una permanencia que es casi imposible mover. Cualquiera que
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 sea el rgimen poltico, cualesquiera que sean los cambios polticos y sociales, la 38 burocracia permanece. Pero esta permanencia y superioridad tcnica del aparato burocrtico, si bien es un peligro para el proceso democrtico, no implica automticamente su destruccin ni la dictadura de los burcratas. La posicin de poder de la burocracia no puede ser decidida a priori en base a su carcter indispensable o a cualquiera otra de sus caractersticas. Los esclavos fueron tambin indispensables para el funcionamiento de la sociedad en los viejos tiempos y esto no los hizo polticamente dominantes. La impersonalidad del aparato burocrtico, su articulacin racional, significa, ante todo, que puede funcionar igualmente bien bajo los ms diversos gobiernos y para la consecucin de los objetivos polticos y econmicos ms varios. Como Weber seala, ...el mecanismo burocrtico -en contraste con las rdenes feudales basadas en la devocin personal- puede ser hecho funcionar fcilmente por cualquiera que conozca 39 cmo conseguir su control. Burocracia y capitalismo. Por ltimo, el capitalismo occidental, sistema econmico fuertemente unido a la aparicin de la democracia de masas en occidente, conlleva la misma ambivalencia en sus relaciones con la burocracia. Por una parte, la progresiva burocratizacin, con sus tendencias niveladoras e igualitarias, ha contribuido considerablemente a la abolicin de privilegios feudales y locales y ha ayudado al desarrollo de la industria y del comercio de gran escala. La eficiencia y regularidad de la administracin burocrtica es un prerrequisito de cualquier previsin econmica alargo plazo. Pero, por otro lado, la regulacin e intervencin crecientes del gobierno en la economa y el desarrollo del Estado Social de Derecho, con sus legiones de pensionistas, no constituyen el terreno ms adecuado para el desarrollo del capitalismo. Bajo tales circunstancias, la aversin que se toma al riesgo y la extensin a toda la poblacin de la tendencia a la seguridad, propia de la burocracia, socava la iniciativa y el espritu empresarial, que constituyen las fuerzas directrices del capitalismo. | En los movimientos socialistas de su tiempo vio Weber el peligro de la creciente dominacin de la burocracia gubernamental, dirigida en ltima instancia a un rgimen 40 totalitario ya la abolicin de toda libertad individual. Conclusin. A pesar del pesimismo de Weber respecto de las consecuencias a largo plazo de la burocratizacin y sus peligros para la democracia y la libertad individual, fue cauto en no sentar afirmaciones definitivas y dogmticas respecto de la dominacin burocrtica. En realidad, como hemos visto, en su anlisis de la situacin de poder de la burocracia, Weber seala repetidamente que en el tipo burocrtico de organizacin hay tendencias inherentes tanto en favor como en contra de una dominacin burocrtica. De aqu que la cuestin de si la burocracia permanecer como un simple instrumento al servicio de sus legtimos superiores o si los reemplazar, dependa de las fuerzas externas operantes sobre cada especfica estructura social. En este sentido, la posicin de Weber es claramente distinta de la de los autores que le siguieron, los cuales estudiaron la burocracia como un sistema de dominacin poltica. 3. BUROCRACIA y OLIGARQU1A El trmino burocracia implica, muy a menudo, especial- mente en la literatura poltica, un abuso de poder, una situacin en la que los funcionarios poseen ms poder
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 del que necesitan para el desempeo de sus tareas legtimas. Cuando tal abuso de poder va, a priori, implcito en la definicin, nos hemos alejado con ella del concepto weberiano de la burocracia. En realidad, despus de Weber muchos de sus discpulos acentuaron con exceso las tendencias oligrquicas de la burocracia, a la que comenzaron a analizar no tanto como un tipo de organizacin cuanto en trminos de poder y dominacin. a) El problema de la democracia interna Si Weber se interes ante todo por el impacto de las organizaciones burocrticas 41 sobre la estructura poltica de la sociedad total, Michels concentr su atencin en el anlisis de la poltica interna de las organizaciones de gran escala. En este campo 42 encontr la ms flagrante confirmacin de las tesis de Maquiavelo sobre la lite dominante y las escasas posibilidades que el mundo moderno ofrece para la democracia o la sociedad sin clases. , Muy brevemente, la famosa ley de hierro de la oligarqua que Michels formul expresa que las modernas organizaciones de gran escala, por razn de su estructura, han de ser necesariamente oligrquicas. Esto es as incluso cuando tal oligarqua va contra las ideas y propsitos de dirigentes y dirigidos. Para probar esto, Michels estudi la estructura interna del partido socialista alemn, que supona, ms que ningn otro, estar organizado segn los ms puros principios democrticos. Y encontr que el sistema era oligrquico y que la democracia era una pura fachada que contaba tan slo a los efectos de los cdigos legales y las regulaciones oficiales. Generalizando tales observaciones, concluy que toda gran organizacin tiende a desarrollar una estructura burocrtica que impide la posibilidad de democracia interna. Hay varias razones para ello. Primeramente, la democracia real implica, en el pensamiento de Michels, que todos los miembros de la organizacin deberan participar en el proceso poltico de elaboracin de su programa. Pero tal participacin es tcnicamente imposible por causa del gran nmero de miembros y de la diversidad de su situacin y funciones. Por otro lado, la creciente complejidad de los problemas de la organizacin los hace cada vez menos asequibles a cualquiera que no posea preparacin y conocimiento 43 especializados. Si nos fijamos en los dirigentes, tendencias estructurales similares les procuran el monopolio del poder. El aspecto jerrquico de la estructura burocrtica y la concentracin en la cumbre de los medios de comunicacin convierten en inexpugnable la posicin de poder del lder. Esta informacin puede ser manipulada y la red completa de comunicacin puede ser dirigida contra cualquier rival en potencia. Adems, el lder, mediante el ejercicio de sus funciones, va gradualmente adquiriendo un conocimiento especializado y una capacidad poltica (pronunciando discursos, 44 redactando artculos, etc.) que lo hacen irremplazable en la organizacin. De esta forma, la posicin tanto de los dirigentes como de los dirigidos conduce a un sistema poltico que perpeta el liderazgo de la persona que se encuentra en el poder y aleja por completo a la clase de tropa de cualquier tipo de participacin en el proceso poltico de la organizacin. Pero oligarqua no significa necesariamente explotacin. Puede pensarse que el oligarca dirigir teniendo siempre en cuenta los intereses de aquellos sobre quienes ejerce el poder. Pues bien, la segunda fase de la argumentacin de Michels consiste en demostrar la simplicidad de esta consideracin. Porque, alcanzado el poder -dice-, el dirigente deviene parte integrante de la lite. Como tal, sus intereses no coinciden siempre con los de las masas. Una vez en posesin del poder, el primer inters de la lite de la organizacin es mantenerse en l,
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 incluso aunque para ello tengan que adoptar actitudes en detrimento del inters general de la organizacin. Es as como se produce, por ejemplo, la evaporacin de los ideales revolucionarios de los partidos socialistas, pues su conservadurismo burocrtico sirve mejor a los intereses de sus lderes (pendientes ante todo de preservar y estabilizar la organizacin y su liderazgo) que a los de las masas que se dice representar. El comportamiento del dirigente de la organizacin no debe explicarse, pues, en funcin de su carcter (por ejemplo, pensando en si es o no honesto ), sino que debe ser ms bien entendido en trminos de las tensiones estructurales en medio de las que se encuentra, combinadas a su vez con los rasgos psicolgicos generales comunes a todos los seres humanos. Desde un punto de vista psicolgico, resulta natural que una vez que el lder ha alcanzado prestigio y prominencia y se ha acostumbrado a un cierto nivel de vida, sea refractario a su abandono. Y naturalmente tambin, que el peligro de tener que abandonar la situacin de privilegio se sentir ms intensamente por el lder que, antes de alcanzar el poder, posea un bajo status profesional (as, en el caso de un ex obrero, lder de las trade-unions). Adems, con el ejercicio del poder se produce una metamorfosis en la personalidad del lder. Este, con el tiempo, llega a creer en su propia , grandeza y ecuanimidad y, con toda sinceridad, puede tambin llegar a identificar la organizacin consigo mismo. En trminos ms generales, esta actitud defensiva y conservadora del lder puede explicarse por el principio general formulado por Maquiavelo, segn el cual el comportamiento de cualquier grupo dominante, dentro o fuera de la organizacin, sigue siempre la lgica del propio inters. En el contexto poltico y organizacional, la nocin del propio inters se refiere a consideraciones de poder y prestigio ms que a ingresos econmicos. Punto en que Michels cree, sin embargo, que su posicin no contradice la concepcin marxista del inters econmico como determinante principal de la actividad humana (en una sociedad capitalista); lejos de ello, piensa que la completa por la consideracin de los aspectos polticos de este determinante. Finalmente, Michels, temiendo tanto como Marx y Weber la distancia entre lo que la gente dice y lo que realmente hace, examin las diversas ideologas a travs de las cuales la oligarqua justifica su posicin en la organizacin. Para tal justificacin descubre que el acento se pone habitualmente en la necesidad de unidad y armona internas frente a los peligros y los enemigos que amenazan desde el exterior. Bajo tales condiciones, cualquier oposicin que pueda emerger resulta un elemento subversivo que apoya al enemigo. En todo caso, el mito democrtico puede ser mantenido siempre mediante la elaboracin de una ideologa bonapartista, que haga del lder democrticamente elegido la expresin permanente del deseo de la comunidad. Cuando Michels pasa del estudio de la poltica interna de la organizacin a un nivel de anlisis institucional y ms general, sus conclusiones acerca de las posibilidades de la democracia no son menos pesimistas. En realidad -nos dir- la imposibilidad de democracia interna es algo subyacente en las instituciones democrticas de cualquier comunidad poltica. A pesar de que no llega a identificar con exactitud los mecanismos por los que la oligarqua de la organizacin se transforma en oligarqua social, Michels no pone ninguna ilusin ni en la versin capitalista ni en la socialista de la democracia. Antes de la revolucin rusa, predijo el fracaso de la democracia socialista y las consecuencias dictatoriales de una eventual victoria socialista. Para l, la revolucin terminara de hecho en una dictadura en manos de aquellos lderes que hubieran sido lo suficiente- mente astutos y poderosos para 45 empuar el cetro del poder en nombre del socialismo....
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 De modo ms general, Michels expresa la historia del movimiento democrtico a manera de oleadas sucesivas que rompen siempre en la misma costa y que 46 continuamente se renuevan. Los movimientos e ideales democrticos pierden su pureza revolucionaria tan pronto como parecen prevalecer. Cuando una revolucin popular triunfa, los representantes de las masas pasan a ocupar el lugar ya adoptar las formas conservadoras de la vieja oligarqua. y la misma historia comienza otra vez. Esta visin cclica de lo histrico encuentra a menudo la fuente de los cambios sociales en la aparicin de lderes carismticos lo suficientemente fuertes para pasar a travs de los obstculos institucionales y orgnicos de la vida moderna. En base a tales ideas, hacia el final de su vida, Michels abandon sus convicciones socialistas (destrozadas 47 por su ley de la oligarqua) y encontr la nueva fe en el carisma de Benito Mussolini. b) El problema externa de la democracia

Michels estudi principalmente el problema de la democracia interna. En su misma lnea de pensamiento, otros autores han examinado ms sistemticamente el problema de la democracia externa, por ejemplo, el impacto poltico democrtico globalmente considerado. En realidad, desde comienzos de este siglo los pensadores sociales vienen discutiendo sobre las consecuencias del extraordinario crecimiento de las 48 organizaciones burocrticas, tanto en el campo poltico como en el econmico. 49 50 Por un lado, economistas liberales como Ludwig von Mises y Hayek se alarmaron ante las proporciones tomadas por el Estado Leviathan y su creciente interferencia en la vida econmica. Para ellos es el expansionismo burocrtico del gobierno lo que gradualmente destruye la libre empresa y socava las instituciones democrticas. Por otro, encontramos autores que atribuyen el fenmeno de la creciente burocratizacin y el declive democrtico, no ala interferencia estatal, sino a la dinmica interna del sistema econmico capitalista. Desde esta perspectiva, la revolucin tecnolgica provoca en el sistema capitalista la necesidad de formar grandes corporaciones con las que dominar el mercado y destruir toda clase de concurrencia. Bajo tales circunstancias econmicas, el poder se encuentra en las manos de unos pocos monopolistas, que devienen un Estado sin Estado. En tal sentido, Franz 51 Neumann ha considerado, por ejemplo, que fue la extrema concentracin y monopolizacin de la economa alemana lo que dio a los nazis el poder . De modo 52 similar, Robert Brady considera que la concentracin de los negocios favorece el totalitarismo. y este mismo autor, al encontrar la concentracin econmica tan desarrollada en los Estados democrticos (Gran Bretaa, Estados Unidos) como en los totalitarios (Japn, Italia y Alemania de su tiempo), se muestra del todo escptico 53 respecto de las posibilidades democrticas reales de los Estados anglosajones. Otro gran tema de debate, de naturaleza similar a los anteriores, ha sido el de la relacin entre las predicciones de Marx y la realidad poltica del rgimen sovitico. En la seccin primera hemos estudiado las posiciones de Lenin y Trotsky, quienes trataron de acomodar el optimismo de las predicciones marxistas al proceso de burocratizacin creciente del rgimen. y sabemos que concluyeron considerando la burocracia sovitica como un fenmeno transitorio y patolgico, no enraizado en la economa y llamado a perder importancia a largo plazo. Pero si estos prominentes marxistas no podan admitir una posicin orgnica de la burocracia en el sistema sovitico, otros, sin embargo, piensan que est en su esencia y que define antes que ninguna otra cosa la verdadera naturaleza del rgimen. Desde este punto de vista, la burocracia es no slo un grupo privilegiado y opresivo, sino una
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 verdadera clase, una clase que caracteriza un nuevo tipo de rgimen, que no es ni capitalista ni socialista, rgimen no previsto por Marx. El colectivismo burocrtico de Rizzi. El que primero elabor sistemticamente esta posicin fue Bruno Rizzi (The Bureaucratisation of the World, 1939). Para este autor, la burocracia sovitica constituye una nueva clase que domina y explota al proletariado tanto como el capitalismo pueda o haya podido hacerlo. Como todo marxista, Rizzi considera que esta explotacin est basada en la apropiacin de los medios de produccin. La nica diferencia -dice- entre los sistemas sovitico y capitalista estriba en que en el primero la apropiacin no es individual sino colectiva. De hecho, en la Unin Sovitica los medios de produccin no estn socializados, sino simplemente estatizados, No pertenecen al pueblo sino al Estado y, en ltimo trmino, a la burocracia, a la que a su vez pertenece el Estado. En definitiva, es una parte de la burocracia (los tcnicos, directores, especialistas, etctera) quien explota al 54 proletariado y roba, por va colectivista esta vez, la plusvala del trabajo. Estos son, a juicio de Rizzi, los rasgos principales de este nuevo rgimen, que l denomina colectivismo burocrtico, un fenmeno que, segn l, no es slo propio de la Unin Sovitica, sino que es tambin caracterstico de los pases fascistas e incluso de las democracias capitalistas del tipo new deal. Rizzi cree que el tipo burocrtico de explotacin, en el que el Estado no es un instrumento de la clase dominante sino la clase dominante misma, es la ltima forma de explotacin antecedente de una verdadera sociedad sin clases, que debe ser alcanzada por una nueva revolucin del proletariado. Resulta as que en ltimo trmino el esquema marxista, lejos de quedar completamente abolido, resulta enriquecido por la adicin de una nueva etapa histrica ( el colectivismo burocrtico) por la que la sociedad debe pasar antes de la llegada del socialismo-comunismo. La revolucin de los directores. La teora de Burnham acerca de la revolucin de los directores, casualmente o no, constituye una reelaboracin de las ideas de Rizzi. En realidad, todos los temas (menos el ltimo punto optimista) tratados en Bureaucratisation of the World de Rizzi han sido reemprendidos por Burnham, aunque expresados de modo algo diferente. El progreso tecnolgico, el crecimiento de las organizaciones de gran escala, tanto en el campo econmico como en el poltico, hacen a la vieja clase dominante (los propietarios de los medios de produccin) incapaz de controlar el sistema social. Estos fenmenos, a pesar de que se siga manteniendo en algunos pases el derecho de propiedad, han determinado el paso del control efectivo de la economa y los consiguientes poderes a los directores ( ejecutivos de 56 produccin, coordinadores, administradores del aparato estatal y otros ). En un nivel ms avanzado de la evolucin histrica, el sistema de la propiedad privada de los medios de produccin ser abolido y la propiedad estatal establecida. De este modo, el control de los medios de produccin pasar directamente a los directores, que en cierto modo devendrn sus nuevos propietarios. Finalmente, durante el ascenso de la clase de los directores -y aunque no exista conciencia de su lucha por el podernuevas ideologas harn su aparicin y justificarn la eventual dominacin de aqullos. Desde este punto de vista, leninismo-stalinismo, fascismo-nazismo, new- dealismo y las diversas ideologas tecnocrticas, aparecen como antecedentes de la nueva 57 ideologa directorial que todava no ha cobrado su forma definitiva.
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 4. ALGUNAS OBSERVACIONES CRITICAS Las obras clsicas sobre la burocracia constituyen un cuerpo coherente de ideas con un modelo de desarrollo bien definido, un modelo que refleja el carcter cambiante de los problemas planteados por el crecimiento de las organizaciones de gran escala en las sociedades modernas. Desde luego que los conceptos de burocracia y burocratizacin no tienen el mismo sentido en todos los autores, pero esto se debe ms que a una confusin terminolgica a la falta real de continuidad entre ellos, que se explica por el hecho de que se refieren a problemas diferentes originados en el rpido cambio de la realidad organizacional. En el anlisis marxista, que constituye el primer estadio del desarrollo terico antes expuesto, el trmino burocracia viene exclusivamente referido a los problemas de la Administracin del Estado, ala que se concibe como aparato de opresin en manos de los capitalistas. y en tal sentido, burocratizacin significa solamente proliferacin de funcionarios y actividades gubernamentales, sin aludir a ningn cambio en la situacin del burcrata respecto del poder. El burcrata contina siendo un obediente instrumento al servicio de sus amos, los patronos. De este modo, la problemtica de la burocracia conduce directamente a la lucha de clases, confundindose su solucin con la de sta: la victoria del proletariado y el establecimiento de la sociedad sin clases, en la que la burocracia desaparecer gradualmente. En realidad, este optimismo, del mismo modo que la concepcin de la historia como una sucesin de estadios bien definidos conducentes a la libertad y felicidad humanas, forma parte de la fe humanista de los siglos XVIII y XIX en el futuro del hombre y de la idea del progreso histrico. Pero cuando el tipo de organizacin que caracterizaba la administracin estatal, fue gradualmente prevaleciendo en: 1. todas las instituciones sociales, el optimismo de las predicciones marxistas result demasiado irreal. Weber, que ya caracteriz a la burocracia como un tipo de organizacin, subray tambin la total implantacin del fenmeno y la ingenuidad de quienes esperan su desaparicin. Al ampliar de este modo la perspectiva, cambiaron tanto los problemas planteados como la terminologa que serva para expresarlos. Si en Marx es la lucha de clases lo que constituye el centro de atencin y define los dems problemas, con Weber la burocracia deviene el concepto central. Para este ltimo, el problema ya no es si la burocracia desaparecer o no, sino, que consiste ms bien en conocer, a la vista de su permanencia e indispensabilidad tcnica, qu impacto producir este tipo de organizacin sobre la estructura social general y sobre la personalidad individual en particular. Qu formas institucionales son posibles en una sociedad burocrtica ? Cules son las posibilidades para la libertad individual en una sociedad en la que las organizaciones burocrticas de gran escala se interfieren de modo creciente en los aspectos ms ntimos de la vida privada? Cuando los problemas y las perspectivas tericas cambian, los trminos empleados y su significado tienen que cambiar tambin. Desde el punto de vista de Weber, burocratizacin significa, principalmente, prevalencia creciente en todos los sistemas administrativos, tanto dentro como fuera del sector pblico, de un tipo racional de organizacin: el burocrtico. En un sentido ms amplio, burocratizacin significa tambin la creciente racionalizacin del sistema de relaciones y creencias humanas, un cierto estilo de vida, que es parcialmente la consecuencia a que aboca el proceso de burocratizacin, entendido ahora el trmino en el primero de los sentidos expresados. Pero si Marx no pas de concebir la burocracia como un instrumento de opresin, y Weber no vio en ella sino un instrumento de eficiencia, con Michels y los dems autores que, impresionados por la pujanza de los totalitarismos, comparten el
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 pesimismo maquiavlico sobre el porvenir de la democracia, la burocracia deja de ser un instrumento para convertirse en el mismo detentador del poder poltico. Por ello, en este tercer estadio terico, la burocracia se estudia en tanto que sistema de dominacin poltica, originado por un cambio en el poder, que pasa de la fuente legtima de autoridad a los altos funcionarios (ya sea en las grandes empresas privadas, ya sea en la Administracin Pblica), pues stos, por la creciente complejidad tcnica y su conocimiento especializado, son quienes de tacto ocupan las posiciones dominantes. Para Weber el poder poltico de la burocracia era un tema siempre problemtico, cuya solucin dependa de las fuerzas externas operantes en cada situacin histrica concreta. Para Michels y Burnham, en cambio, resulta una inevitable realidad; una realidad inherente a la dinmica interna de toda burocracia. Desde este ngulo, la alternativa socialismo-capitalismo debe ser rechazada, y el problema verdadero no puede consistir sino en determinar la naturaleza real de la nueva sociedad oligrquica. Por otro lado, los estudios de Filosofa de la Historia refuerzan las principales tesis de Burnham y Michels, pues depasan claramente la prudente posicin de Weber y concluyen en una tesis exactamente opuesta a la de Marx. A pesar del cambio y revolucin aparentes -nos dicen- bsicamen- te todo permanece igual. El dominio y explotacin relativos de las masas por una pequea lite -burocrtica o de cual- quier otro tipo- constituyen una constante de la historia humana; ninguna revolucin, ni siquiera tras su triunfo, pro- cura la democracia ni la justicia, y, en ltimo trmino, conduce siempre a una situacin oligrquica, hasta que el ciclo comienza de nuevo. De este modo, resulta posible ordenar las tres instancias de la teora clsica a lo largo de un continuo optimismo-pesimismo. La creciente acentuacin del lado pesimista refleja la desilusin general, la prdida de fe, que parcialmente no deja de ser una reaccin contra la precipitada confianza en la razn humana y en la inevitable marcha de la historia hacia el progreso. Si tratamos ahora de identificar los elementos comunes subyacentes a las diversas teoras clsicas sobre la burocracia, veremos que el ms definidor es el carcter omnicomprensivo con que fueron formuladas. Su visin de la burocracia no se reduce, como sucede en los estudios modernos, aun espacio poltico y social concreto. Antes bien, comprende la estructura social total, con sus principales tensiones y dilemas. Problemas concernientes al ms amplio nivel social fueron estudiados en sus implicaciones organizacionales, e inversamente, el impacto de las organizaciones burocrticas sobre la estructura de poder de una sociedad fue sistemticamente examinado. Sobre todo, es de notar que la mayor parte de los autores clsicos adoptan una perspectiva histrica muy amplia. En el estudio de los problemas de la burocracia y la burocratizacin tuvieron siempre conciencia de que su adecuado tratamiento exiga la consideracin dinmica de las sociedades de las que se ocupaban, es decir, del desarrollo histrico y cambio de las mismas. Tan amplia perspectiva permiti a los autores clsicos contemplar los problemas organizacionales y sus consecuencias en todas sus dimensiones fundamentales, y les permiti tambin aprehender los rasgos ms importantes de nuestra civilizacin organizacional. En realidad, muchos de los problemas bsicos que han sido examinados por los autores posteriores de manera ms sistemtica y emprica, ya se encuentran formulados en los escritos clsicos. Por ejemplo, un rasgo comn a todos los autores clsicos -que encontraremos nuevamente en los modernos estudios sobre la burocracia- es su antiformalismo. Sus estudios de la burocracia no se basaron nunca en observaciones recogidas en los libros de Derecho o en las reglamentaciones administrativas. Todos tuvieron conciencia de la diferencia entre lo que la gente dice que hace y lo que hace realmente, es decir, entre las relaciones sociales tal como
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Nicos Mouzellis: Organizacin y Burocracia. Ediciones Pennsula. Barcelona 1973 Pginas 13 a 43 vienen descritas en los libros de Derecho y las conductas positivas en trminos de poder. De hecho, el tema de lo formal-informal fue completamente penetrado, a pesar de que tome diferentes expresiones segn el autor y el problema tratado. En este sentido, cabe recordar que Marx critic la concepcin idealista de Hegel de la burocracia realizadora del inters general y analiz las relaciones de aqulla con la estructura social en trminos de poder y dominacin. El concepto de desplazamiento de poder, tan comn en la literatura clsica, indica adems la distancia entre aqullos que realmente tienen poder y aqullos que legtimamente deberan tenerlo. De modo similar, el fenmeno del desplazamiento de fines, que fue sistemticamente elaborado por Michels, subraya la diferencia entre lo que es y lo que debera ser. Otro tema frecuente en la literatura clsica es la preocupacin por el impacto de la burocracia sobre la libertad y la personalidad individual. En el marxismo, tal impacto se expresa en la alienacin humana, el sentimiento de impotencia y desamparo del hombre frente a la casta misteriosa y opresiva de los burcratas. Esta preocupacin qued expresada tambin en el anlisis marxista de la deshumanizacin de la personalidad del obrero en el creciente proceso de divisin del trabajo. Weber sigui y ampli la elaboracin del concepto marxista de alienacin del productor a partir de sus productos e instrumentos. La concentracin de los medios de produccin resulta un caso especial de la concentracin de los me- dios de administracin, que tiene lugar no slo en las instituciones econmicas sino tambin en las polticas, religiosas, educativas y militares. En todos estos casos, el individuo que ocupa un insignificante lugar en una gran organizacin que no puede controlar o entender, resulta un simple engranaje de una mquina, un autmata bien disciplinado y regular, con conocimiento tcnico especializado, pero con una gran ignorancia e indiferencia respecto de su posicin y su fin en la organizacin y en la sociedad en general. y Michels an pone ms nfasis en el aspecto poltico de la alienacin individual, en el desespero e ignorancia inconfesables del simple miembro de la organizacin, eternamente manipulado y explotado por aquellos que se supone debieran promover sus intereses. Desde luego, la ampliacin del objetivo y el carcter omnicomprensivo de la aproximacin clsica tiene sus riesgos y- defectos. Necesariamente, al querer abarcar todos los aspectos e implicaciones sociales del problema de la burocracia, los anlisis efectuados estn faltos del rigor y precisin que puede ser alcanzado por una investigacin ms limitada y menos ambiciosa. Del mismo modo, los conceptos utilizados por !os escritores clsicos son a menudo imprecisos y no se puede estar seguro de la manera en que se enlazan con la realidad social que quieren expresar. Sobre todo, no parece sino que hayan alcanzado a formular generalizaciones supercomprensivas, que, claro est, slo son medias verdades ( en el sentido de que slo son vlidas bajo ciertas condiciones, que quedan indeterminadas en la teora clsica). Desde este punto de vista, y como veremos en los captulos siguientes, cabe sealar que los autores posteriores que se han ocupado de estos mismos problemas, han tratado tambin de afinar aquellas generalizaciones, examinando de modo ms limitado y emprico las condiciones especficas en que pueden ser verdaderas las afirmaciones clsicas (ver especialmente el captulo III).
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K. Marx, Critique de la philosophie de ltat en Oeuvres philosophiques, traducidas por Molitor, Pars, 1937, vol. 4, pp. 96-104 2 Ibid, p. 100. 3 Para una exposicin ms extensa de los puntos de vista de Marx sobre la burocracia y el Estado, cf. P. NAVILLE, Le Nouveau Leviathan: de l'alination a la jouissance, Paris, 1957, pp. 70.124.

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Esta nocin est muy relacionada con el concepto de desplazamiento del fin que fue analizado sistemticamente en estudios posteriores de la burocracia (Michels, Merton, Selznick, etc.). Para una extensa exposicin de la nocin marxista de alienacin, cf. J. CALVEZ, La Pense de Karl Marx, Paris, 1956, pp. 41-334. 5 MARX, p. 102. 6 Tomado de S. M. LYPSET, Political Sociology, en R. K. MERTON y otros (eds.), Sociology Today, N. Y., 1959, p. 85. 7 Marx evit la descripcin detallada de los rasgos administrativos y polticos de la futura sociedad sin Estado. Su definicin de la sociedad comunista tiene principalmente un carcter negativo (en el sentido de que va referida ms a las instituciones que desaparecern que a aqullas formas institucionales que tomarn su lugar en la nueva sociedad). Para una exposicin relativamente detallada y clara de cmo concibe Marx la desaparicin del Estado y su burocracia, cf. v. LENIN, The State and Revolution, en Essentials of Lenin, 1947, pp. 164-178 y 197210. 8 LENIN, pp. 167-178. 9 Ibid., p. 194. ' 10 Cf. v. LENIN, The Tax in Kind, en Essentials of Lenin, p. 178. 11 Ibid., p. 719 y ss. Otro revolucionario marxista que sigue una lnea de pensamiento similar a la de Lenin es N. Bujarin. Este aborda los problemas de la burocracia y trata de dar una respuesta a la ley de acero de la oligarqua de MICHELS (cap. III), y a todos aquellos que criticaron las tendencias oligrquicas del rgimen sovitico. Fiel al esquema marxista bsico, Bujarin, como Lenin, atribuye la progresiva burocratizacin a las grandes dificultades a que el rgimen debe hacer frente en el perodo de transicin del capitalismo al socialismo. Son tales dificultades las que provocan la dominacin creciente de la burocracia y una tendencia a la degeneracin poltica. Pero Bujarin, que posee ms fe que Lenin en la espontaneidad de las masas, cree que el golpe ms fuerte contra la burocracia vendr de la elevacin de la educacin del pueblo y del mejoramiento, adems, de su posicin econmica. 12 Trataremos la posicin trotskysta con algn detalle en cuanto, incluso hoy, muchos marxistas adoptan sus puntos de vista para explicar la burocracia sovitica (cf. P. NAVILLE, La Bureaucratie et la Rvolution, en Arguments, nm. I, 1960). 13 13. Cf. L. TROTSKY, The Permanent Revolution, 1931 14 Sealemos, como una cuestin de hecho, que la dictadura stalinista nada tiene que ver con la dictadura del proletariado marxista. Esta supone la dominacin de los obreros como clase sobre las otras clases e implica al propio tiempo una democracia interna entre el proletariado. As, para Trotsky est claro que el rgimen sovitico ha dejado de ser la dictadura del proletariado para convertirse en la dictadura de la burocracia sovitica y de Stalin. 15 Cf. L. TROTSKY, The Revolution Betroyed, 1937, pp. 222-242; 268-274. 16 En aras de una mayor precisin, debe decirse que tanto Marx como Lenin temieron la posibilidad de que ciertas sociedades pudieran desarrollarse en otras direcciones que no fueran la socialista o la capitalista. Estudiaron ambos en sus obras los famosos problemas del modo de produccin asitico que no poda encajar nada bien en su esquema de desarrollo de cinco etapas. Pero como Wittfogel ha demostrado muy claramente, Marx y Lenin decidieron ignorar el problema en cuanto sus datos no se planteaban en armona con su concepcin terica general (cf. K. WIT. TFOGEL, Oriental Despotism, N. Y., 1955, pp. 369-411). como Lenin temieron la posibilidad de que ciertas sociedades pudieran desarrollarse en otras direcciones que no fueran la socialista o la capitalista. Estudiaron ambos en sus obras los famosos problemas del modo de produccin asitico que no poda encajar nada bien en su esquema de desarrollo de cinco etapas. Pero como Wittfogel ha demostrado muy claramente, Marx y Lenin decidieron ignorar el problema en cuanto sus datos no se planteaban en armona con su concepcin terica general (cf. K. WIT- TFOGEL, Oriental Despotism, N. Y., 1955, pp. 369-411). 17 . M. WEBER, The Theory of Social and Economic Organisation, traducida por A. Henderson y T. Parsons, 1947, p. 139. 18 Una definicin general de la organizacin como relacin entre gobernantes y gobernados puede encontrarse en Max WEBER, On law in Economy and Society, M. Rheinstein (ed.), Cambridge, Mass., 1954, p. 221. 19 Cf. WEBER, op. cit., pp. 329-33. 20 Ibid., pp. 313 ss. 21 Cf. H. H. GERTH y C. WRIGHT MILLS (eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, 1961, pp. 221224. 22 WEBER seala tres principales factores que favorecen el desarrollo de la burocracia moderna: 20 20

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En primer lugar, el desarrollo de una economa monetaria. El dinero no solo facilita y racionaliza las transacciones econmicas. En el caso de la burocracia, sustituye a la retribucin en especie de los funcionarios, modo de retribucin ste que favorece la descentralizacin y socava, pues, los fundamentos de la administracin burocrtica. En segundo lugar, el aumento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del estado moderno. Weber piensa que, en realidad, solo un tipo de organizacin burocrtica puede cargar con la complejidad y extensin enormes de tales tareas. En tercer lugar, la superioridad tcnica ( en trminos de eficiencia) del tipo burocrtico de Administracin ha sido una fuerza autnoma interna que ha contribuido a su prevalencia. La razn decisiva del avance de la burocracia ha sido siempre su completa superioridad tcnica sobre las otras formas de organizacin (Gerth y Mills, p. 214). Desde luego, cuando la burocracia occidental es sealada como uno de los principales aspectos del creciente racionalismo de nuestra civilizacin, sus causas menos inmediatas se identifican con las precondiciones generales que han hecho posible el racionalismo occidental. En este caso, la obra de Weber puede ser considerada como un intento de explicar este proceso de racionalizacin. 23 Ibid., p. 261. 24 Ibid.,pp. 70-74, cf. tambin A. SALOMON, Max Weber's political ideas, Social Research, vol. 2 (1935), p. 378. 25 GERTH y MILLS, p. 293. Ibid. 26 Ibid. 27 lbid., pp. 70-74. 28 Sin embargo, su visin pesimista del proceso histrico debe ser objeto de una ms detenida explicacin: Primeramente, Weber estaba contra las generalizaciones y los intentos tericos amplios dirigidos a descubrir la direccin o las leyes del movimiento histrico. Cuid siempre de evitar toda ex posicin dogmtica e incluso sistemtica de sus ideas acerca del curso general de la Historia. En segundo lugar, a pesar de que identific en las sociedades occidentales una tendencia a su progresiva burocratizacin, ello no implica una interpretacin unilineal de la historia. Los tipos carismtico, tradicional y burocrtico-legal de dominacin no constituyen etapas sucesivas por las que toda sociedad pasa ms pronto o ms tarde. La construccin de estos tipos fue debida a propsitos puramente analticos. No estaba basada en ninguna preconcepcin de la direccin y sentido del movimiento histrico. Finalmente, la tendencia hacia la creciente burocratizacin no tiene en Weber el carcter inevitable que el advenimiento del comunismo y la desaparicin de la burocracia presentan en la concepcin determinista de la Historia de Marx. 29 La ambivalencia de la posicin de Weber en esta materia puede ser encontrada en resumen en uno de sus discursos polticos publicados por J. P. MAYER en su Max Weber and German Politics, 1955, Apndice I, pp. 95-99. 30 Cf. R. BENDIX, Max Weber: an lntellectual Portrait, N. Y., 1962, pp. 493 y ss. 31 Segn Weber, tales problemas se presentan no slo en el mbito de la Administracin pblica. Dilemas similares pueden encontrarse entre el gerente asalariado especial y los accionistas o incluso el cuadro de directores de la empresa, que se encuentran faltos del conocimiento profesional necesario para el control de la direccin (cf. GERTH y MILLS, p. 91). 32 Ibid., p. 325. 33 Por ejemplo, uno de los principales factores determinantes de si la burocracia permanecer o no como instrumento en un rgimen democrtico es la fuerza y vitalidad del parlamento. Si el parlamento no tiene tan slo un poder formal, puede conseguirse un control efectivo de la Administracin del Estado a travs de procedimientos diversos, tales como la creacin de comisiones especiales investigadoras del funcionamiento de los diversos servicios gubernamentales. 34 Ibid., p. 224. 35 lbid., p. 221. 36 Alexis de TOCQUEVILLE, Democracy in America, 1961, vol. I, pp. 265- 270; pp. 86-97. 37 Este gradual abandono de un tipo de administracin demasiado democrtico y la creciente preocupacin terica por el poder polltico de la burocracia est muy bien reflejado en los estudios de Administracin pblica. a) En su estadio inicial, esta disciplina subrayaba siempre la importancia de hacer de la Administracin un cuerpo tan representativo como fuera posible (a travs de la eleccin de funcionarios por un corto plazo y el incremento del poder directo del legislativo y del pueblo sobre los burcratas). Cuando este sistema se realiz prcticamente, trajo confusin y corrupcin. El carcter electivo y la interferencia de 21 21

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los polticos locales en la administracin (spoils system, etc.) hizo tan dbil la posicin de los funcionarios pblicos que tuvo que reconocerse ampliamente la necesidad de una burocracia ms autnoma. b) El tema de la representatividad fue substituido entonces por el de la neutralidad poltica. El gran principio vino a ser el de la separacin clara entre administracin y poltica (como en la distincin ideal de Weber entre funcionario y poltico). El poltico decide sobre los fines y el administrador ejecuta sus decisiones. Principalmente, y de acuerdo con la misma teora, para funcionar eficientemente, la burocracia precisa incrementar la centralizacin, la designacin (no electiva) de los funcionarios y la autonoma y estabilidad de la posicin de stos. Pero si de este modo la burocracia estatal resulta ms eficiente y protegida de los poderes externos que trataban de invadirla, se asume un peligro evidente: la posibilidad de que el aparato estatal devenga un centro autnomo de poder, demasiado independiente del pueblo o de sus representantes electos. c) Ms tarde se ha percibido que, en una realidad concreta, no es posible distinguir entre poltica y administracin y que no es posible estudiar la Administracin pblica ni sus principios independientemente del problema del poder en el contexto ms amplio del sistema sociopoltico (cf. D. WALDO, The administrative State, N. Y., 1948, y H. KAUFMAN, Conflict, in Doctrines of Public Administration, American Political Science Review, vol. 50, 1956, pp.. 1057-1073). 38 Cf. GERTH y MILLS, pp. 228-230. 39 Ibid., p. 229. 40 Ibid., pp. 70-74. 41 R. MICHELS, Political Parties. A sociological Study of the Oligarchic tendencies of Moderne Democracy, N. Y., 1962. 42 En este nuevo contexto, antes de discutir estas teoras, hay que decir unas cuantas palabras acerca del maquiavelismo, un sistema de ideas que afecta a nuestro problema. La tradicin maquiavlica hace referencia a un grupo de tericos que adoptan un punto de vista sobre la vida poltica que arranca del por primera vez mantenido por Maquiavelo. (Segn J. Burnham, los maquiavelianos ms prominentes son: G. Mosca, R. Michels, W. Pareto -cf. The machiavellians: Defenders of Freedom, 1943.) Estos escritores conciben la estructura poltica de la sociedad como una dicotoma entre lite y no-lite. Desde su punto de vista, la tarea ms importante de la ciencia poltica es el estudio intensivo de esta lite (su estructura y sus relaciones con la no-lte), en tanto que constituye la minora dominante que impone sus deseos (voluntad) a las masas polticamente pasivas. El poder de la lite se basa en ltimo trmino sobre la fuerza, incluso cuando sta se halla oculta. Sobre todo, e incluso aunque no se tenga conciencia de ello, siempre existe un elemento de fraude en la base de su poder. Se pre- sentarn invariablemente como perseguidores del inters general. En tales circunstancias, el grado de explotacin de los gobernados por los gobernantes depende de la medida en que el inters propio de la lite coincida con el inters de la comunidad poltica total. La existencia o inexistencia de varios centros autnomos de poder es tambin otro determinante del grado de explotacin. En realidad, la existencia de tales centros de poder contribuye a la divisin del grupo dominante en fracciones que luchan por el poder. Cuando esto sucede, las lites en pugna buscan el apoyo de las masas en su lucha recproca. Resulta, pues, que un sistema plural de poderes, aunque no apareje una verdadera democracia (esto es, la participacin directa de las masas en la toma de decisiones polticas), es la mejor garanta contra la arbitrariedad de los gobernantes. Por ltimo, cuando la relacin entre la lite y la no-lite se contempla en el contexto del cambio social, se observa que ninguna clase dominante es absolutamente estable en su dominacin. Existen siempre dos tendencias opuestas operantes en el interior de toda lite: una tendencia aristocrtica que dificulta el acceso de los extraos y una tendencia democrtica que lo facilita. Prevalezca una u otra tendencia, lo que existe siem. pre a largo plazo es un proceso de circulacin de lites en el cual las lites decadentes son substituidas gradualmente (o violentamente, por revolucin) por nuevas fuerzas (ct. BURNHAM, pp. 20-55 y 164-173). 43 Ibid., pp. 63-77. Para una exposicin muy vivida de las dificultades que los primeros trade-unions tuvieron que afrontar tratando de conciliar la democracia directa ( es decir, mecanismos tales como el referendum y la iniciativa) con la creciente complejidad de la administracin moderna, cf. S. y B. WEBB, Industrial Demo- cracy, 1897, pp. 3-37. 44 MICHELS, pp. 107-152. 45 Ibid., p. 19. 46 Ibid., p. 371. 47 R. MICHELS, First Lectures in Political Sociology, Minneapolis, 1949. 48 Cf. R. BENDIX, Bureaucracy: The Problem and its setting, Ameri- can Sociological Review, vol. 12, 1947, pp. 493-507 . 49 L. VON MISES, Bureaucracy, New Haven, 1944. 22 22

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F. H. HAYEK, The Road to Serfdom, 1944.

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F. NEUMANN, Behemoth: The Structure and Practice of National Socialism, 1942. R. BRADY, Business as a system o! Power, N. Y., 1943. 53 En este punto es interesante mencionar la tesis de J. Schumpeter sobre la decadencia gradual del capitalismo, debido precisamente a su xito en la promocin de formas de vida y pensamiento racionales. Segn esta teora, los grandes negocios, o ms bien la clase empresarial situada tras ellos, en lugar de resultar una fuerza dominante en la sociedad, pierde su posicin de poder precisamente por su xito. En realidad, la unidad gigante perfectamente burocratizada destruye a su creador, el empresario, al burocra. tizar su principal funcin: innovar. En otros trminos, en la medida en que el proceso de cambio y progreso tcnico deviene crecientemente rutinario e impersonal, desaparece la principal razn del empresario. El xito de la clase empresarial en el de. sarrollo de los poderes productivos de su pas y el hecho de que este xito haya producido un nuevo standard de vida para todas las clases ha socavado paradjicamente la posicin social y po. ltica de la clase empresarial cuya funcin econmica, aunque no obsoleta, tiende a devenir obsolescente y dcil ala burocratizacin (SCHUMPETER, Capitalism, Socialism and Democracy, 1965, p. 417). 54 M. DJILAS, en New Class, critica violentamente al rgimen socia1ista de Yugoslavia, en un anlisis no muy diferente del realizado por Rizzi de la burocracia sovitica. Segn ambos, es la burocracia del partido la que ha concentrado todo el poder en sus manos y la que constituye la nueva clase. En este contexto, el problema se plantea en trminos de saber si los gobernantes de los pases socialistas son burcratas del partido, es decir, en qu medida los actuales dirigentes son burcratas en el sentido estricto del trmino. Para dos posiciones opuestas sobre este problema, cf. T. B. BOTTOMORE, Elites and Society, 1964, pp. 77-79, y J. A. ARMOSTRONG, The Soviet Bureaucratic Elite; a case study of the Ukranian apparatus, 1959. 55 J. BURNHAM, The Managerial Revolution, N. Y., 1960. 56 La definicin de Burnham de manager es ms restringida y especfica que la de burcrata de RIZZI. En realidad, el primero distingue la funcin de manager {administracin, coordinacin) de aquellas otras funciones que precisan una instruccin concreta en el dominio de la ingeniera o de las ciencias fsicas {Managerial Revolution, p. 75.) 57 Ibid., p. 70.

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