Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas Steven Vertovec1

La inmigracin a Europa que se produjo despus de la guerra afect a cerca de treinta millones de personas, constituyendo "uno de los mayores movimientos migratorios de la historia de la humanidad" (Castles, Booth y Wallace 1984: 1). Si bien una parte considerable de la poblacin inmigrante volvi a sus lugares de origen mediado el decenio de 1970, otra gran parte se estableci en mltiples lugares -la mayora urbanos- en toda Europa. Actualmente, en su segunda o tercera generacin, y pese al mantenimiento de estrechos vnculos sociales (a menudo econmicos y a veces polticos) con sus lugares de origen, las personas de orgenes inmigrantes de la posguerra se han convertido esencialmente en residentes permanentes con legtimas necesidades y demandas, derechos y deberes, con respecto a las 'sociedades huspedes'. Como explica Williams Rogers Brubaker (1989a: 162), nos encontramos ante "el hecho indudable de que los extranjeros residentes a largo plazo participan plenamente en la vida social y econmica". Estas personas han contribuido mucho en todo este tiempo a sus respectivas sociedades 'huspedes' (nacionales o locales) con su trabajo, sus impuestos, servicios comerciales, interacciones sociales en las escuelas y en los barrios, y con su aportacin al enriquecimiento del ambiente cultural urbano.

No obstante, el grado en que los inmigrantes y las minoras tnicas han logrado acceder a las reas y procesos pblicos de adopcin de decisiones sobre cuestiones que les afectan varan mucho dentro de Europa - e incluso dentro de una misma ciudad o de un mismo pas-. Esto se debe en gran medida al hecho de que muchos de ellos no gozan de una situacin legal de ciudadana; incluso en los estados en los que se ha extendido alguna forma de ciudadana formal o social por va del acceso a la asistencia social o a otros recursos pblicos, hay otros factores sociales o polticos que impiden la plena participacin de los inmigrantes y de las minoras tnicas en los procesos pblicos de adopcin de decisiones (referentes por ejemplo a programas de vivienda, planes de regeneracin urbana, educacin, o poltica cultural).

Zig Layton-Henry (1990a: 186) sealaba que esta situacin de marginacin o exclusin poltica de los residentes que contribuyen social y econmicamente, 'pone en entredicho los valores democrticos liberales y los procesos institucionales tan valorados en las democracias multipartidistas'; al fin y a la postre, dice, esto significa que los gobiernos representativos han dejado de ser representativos' (1990b: 24). La exclusin social y poltica de los extranjeros

1Steven Vertovec es antroplogo e investigador principal en el Oxford University, Centre of Social & Cultural Anthropology, 51 Banbury Road, Oxford OX2 6PF, Reino Unido, email: steven.vertovec@anthro.ox.ac.uk. Sus estudios giran en torno a las sociedades multitnicas, minoras religiosas y comunidades transnacionales. Su ltima obra publicada es Islam in Europe: The Politics of Religion and Community (Editor con Ceri Peach 1997).

residentes y de las minoras tnicas da lugar a situaciones 'que no slo ponen en peligro los logros democrticos mnimos (Baubck 1992: 59) sino que incluso atentan contra nociones elementales de moralidad (Carens 1989). De aqu que hayan surgido nuevas inquietudes polticas en torno al pluralismo de los inmigrantes y de las minoras tnicas - observable en primer lugar en las expresiones cada vez ms efectivas y organizadas de los intereses del grupo (a menudo denominadas formas de movilizacin tnica, polticas de identidad y comunidad o polticas de reconocimiento). Los inmigrantes, las minoras tnicas y las cuestiones de ciudadana en Europa Las inquietudes polticas en torno a la funcin, situacin social, formas de exclusin y posibilidades de inclusin de los inmigrantes y de las minoras tnicas en Europa han suscitado recientemente una reflexin sobre el concepto de ciudadana y de sociedad democrtica. Patrick R. Ireland (1994: 28-9) plantea dos cuestiones clave para impulsar esta reflexin:

Cmo pueden los grupos extranjeros empezar a organizar sus demandas en un sistema poltico democrtico? Pueden hacerse or u obtener respuesta de ste y, si es as, qu tipo de repercusin pueden tener? Estas cuestiones afectan a la esencia misma de nuestro concepto de lo que es una democracia y quin participa en ella. Considerando las polticas sobre los inmigrantes podemos aprender mucho sobre si las instituciones que asociamos con la democracia liberal en Europa atienden efectiva y justamente las necesidades y aspiraciones polticas de los miembros ms marginales de la sociedad.

Ciertamente, en estos ltimos aos, estas cuestiones han aparecido con frecuencia en numerosas publicaciones, en las cuales se proponen nuevos conceptos de ciudadana como punto de partida para abordar las cuestiones planteadas por las formas contemporneas de pluralismo y las formas de exclusin que han surgido con ellas. Algunos de estos nuevos conceptos son 'ciudadana transnacional' (Baubck 1994a), 'ciudadana multicultural' (Kymlicka 1995a), 'ciudadana diferenciada' (Young 1990), 'ciudadana neo-republicana' (van Gusteren 1994), 'ciudadana cultural' (Turner 19993) y 'miembros post-nacionales' (Soysal 1994).

Como estos trminos ponen de manifiesto, actualmente se necesitan estudios ms profundos del concepto de ciudadana. La mayora de los existentes tratan de extender las nociones clsicas de T.H. Marshall (1950) en torno a la 'ciudadana social' y analizar los nuevos significados de 'miembro' y sobre todo, de 'participacin'. En este sentido, la ciudadana est empezando a referirse a un corpus general de derechos, deberes y actividades de los individuos y los grupos, relevantes para la expresin de sus intereses con respecto a la esfera pblica de decisiones referentes a las oportunidades de trabajo, la calidad de vida y/o la representacin de los dems en la sociedad.

Existe toda una literatura realmente importante en torno a la poltica de inmigracin, la ciudadana y los derechos de las minoras en Europa. Ejemplos ilustres son los volmenes editados por Brubaker (1989b), Layton-Henry (1990c), Baubck (1994b), Kymlicka (1995b) y Martiniello (1995). En la misma lnea de estas publicaciones, numerosos acadmicos, instituciones pblicas y polticos han expresado claramente en los ltimos aos la necesidad de una nueva valoracin y formulacin de la poltica referente al aumento de formas de participacin y a las minoras inmigrantes y/o tnicas. Estas cuestiones se tratan en el proyecto UNESCO-MOST, citado ms adelante, con el nombre de 'poltica multicultural' reconociendo, no obstante, los problemas y diferentes usos de la expresin y su relativa ausencia en Francia. Muchos de estos llamamientos siguen la opinin defendida por Franco Bianchini & Jude Bloomfield (1995: 17):

Con el fin de abordar los problemas de polarizacin social y miseria de las minora tnicas, es necesario fomentar las organizaciones de comunidades de inmigrantes y otros grupos sociales en inferioridad de condiciones para acceder a los procesos de adopcin de polticas y demostrar la relevancia de sus ideas, aspiraciones, recursos y capacidades...

Patrick R. Ireland (1994) ha dirigido una revista de trabajos clave en este campo en la cual seala que 'en la reciente e incipiente literatura sobre la ciudadana, varios trabajos importantes han sealado la repercusin decisiva que las polticas y leyes que han gobernado la ciudadana y la naturalizacin pueden tener en la integracin de los inmigrantes y la naturaleza de las relaciones tnicas en las modernas sociedades industriales' (Ibd.: 9). No obstante, concluye Ireland, esta literatura es por lo general 'demasiado terica y abstracta' con 'pocas pruebas empricas' (Ibd.: 910). Y ms an, observa que ' Aunque hay muchos estudios sobre el acceso a la participacin, sus causas y efectos en estas polticas, hay muchos menos del comportamiento poltico de los grupos que se encuentran en mayor inferioridad de condiciones por lo que hay una verdadera necesidad de estudios comparativos y transnacionales (Ibd.: 28).

Si bien existen muchos trabajos (entre los cuales se encuentran ciertos artculos de los volmenes antes mencionados) que sealan las semejanzas y diferencias de condiciones entre los pases europeos, no llegan a ser estudios comparados. Una excepcin es Yasemin N. Soysal (1994) que ha realizado una tipologa de ciudadana, con modelos de incorporacin y derechos de sus miembros, de los trabajadores extranjeros de seis pases europeos. Del mismo modo, Tomas Hammar (1990) ha realizado un trabajo muy importante y muy citado que analiza la situacin poltica de los residentes no ciudadanos en varios pases europeos. Sin embargo, este tipo de estudios trata con preferencia de los regmenes nacionales en los que se encuentran los inmigrantes y las minoras tnicas ms que de la operatividad y experiencias concretas y localizadas de estos grupos cuando tratan de ejercer sus derechos, obtener los servicios y

recursos debidos y en general de hacer or sus intereses.

Por qu la ciudad? La ciudad es muy posiblemente el mejor contexto para el estudio de todo lo referente a la 'ciudadana local' y la participacin.

Muchos observadores mantienen que la nocin de ciudad est siempre implcita en las discusiones de ciudadana. Michael Ignatiev, por ejemplo, sostiene que 'hablar de ciudadanos es hablar de ciudades. Es en la ciudad donde vivimos como seres cvicos: es el entorno urbano lo que nos produce en cada minuto la sensacin de pertenecer o no pertenecer a algo llamado sociedad poltica' (en Bianchini & Bloomfield 1995: 5). James Holsten & Arjun Appadurai (1996: 188) desarrollan esta vieja teora fundamental:

Aunque uno de los propsitos esenciales en la construccin de una nacin ha sido desmontar la primaca histrica de la ciudadana urbana y sustituirla por la ciudadana nacional, las ciudades siguen siendo el lugar estratgico para el desarrollo de la ciudadana. ... Con sus concentraciones de gente, forasteros, desconocidos, pblico en general, es en las ciudades donde reside palpablemente el alboroto de la ciudadana.

Holsten & Appadurai (Ibd.: 189) defienden insistentemente que, en tanto que lugares de poblaciones diversas y de las nuevas polticas de identidad y diferencia, 'las ciudades estn desafiando a las naciones, separndose de ellas e incluso sustituyndolas como espacio importante de ciudadana - como espacio vivo no slo de sus inseguridades sino tambin de sus formas emergentes.' Por todo esto, muchas revistas cientficas sociales (Public Culture, Urban Studies, Innovation, e International Journal of Urban and Regional Research) han dedicado ltimamente nmeros temticos especiales a cuestiones relacionadas con las ciudades y la ciudadana.

Otra razn para estudiar la ciudad como contexto importante es que en general 'Los gobiernos de las ciudades han sido ms sensibles que los gobiernos nacionales a las necesidades culturales y a las aspiraciones de los grupos de origen rural as como al multiculturalismo' (Bianchini & Bloomfield 1995: 18). Parece ms lgico que los intereses de los inmigrantes y de las minoras tnicas se planteen en un plano local pues suele haber instituciones polticas ms accesibles a las que dirigirse. 'Desde este punto de vista', dice Gaetano Adinolfi, diputado secretario general del Consejo de Europa, 'las ciudades son como un laboratorio viviente de la democracia' (CLRAE 1992: 160-1). Parece que Adinolfi llega a sugerir que 'existe una nueva ciudadana local que va emergiendo a medida que las ciudades de Europa van asumiendo la responsabilidad de las

realidades multiculturales' (Ibd.: 162).

Como se explica ms adelante, una de las hiptesis estructurales del proyecto UNESCO-MOST es que los marcos de participacin poltica o 'los modelos de organizacin de intereses' (Ireland 1984) que surgen en los contextos urbanos tienen una enorme repercusin en cmo los inmigrantes y miembros de los grupos tnicos minoritarios desarrollan formas de participacin o 'modos de ciudadana' (lo que abarca identidades colectivas, tctica poltica, retricas y discursos de demandas y discusin, modelos de institucionalizacin, formas de resistencia). Las ciudades de Europa -y a veces los diferentes lugares dentro de un mismo pas- son entornos que han dado lugar a una gran variedad de desarrollos polticos importantes. De aqu la necesidad de estudios y anlisis comparativos que favorezcan el entendimiento de estas formas de participacin emergentes -e inversamente, de las cosas que las impiden. Polticas e instituciones con miras a favorecer la 'participacin' En las reas clave de la teora actual, definir la ciudadana significa desmontar algunas formas de representacin en favor de unos mecanismos de participacin que favorezcan una mayor implicacin del grupo. 'La participacin crea un sentido de propiedad.' Charles Landry y Franco Bianchini (1995: 25) insisten en que 'las personas son ms propensas a convertirse en accionistas de proyectos en los que ha participado. Por ejemplo, si la gente se implicara en el diseo y organizacin de sus bloques de alojamiento, seguramente esto contribuira a favorecer una cultura que redujera el delito y el vandalismo'. Para proyectos pblicos concretos, como la mejora de los bloques de alojamiento, se podra invitar a participar a los individuos afectados; para reas ms amplias de la poltica pblica, se podran establecer formas de representacin y de participacin ms colectivas. Algunos conceptos de representacin colectiva que estructuran reas de la nueva reflexin en torno a la ciudadana -como el 'asociacionismo crtico' que propone Michael Walzer (1992) y la 'democracia asociativa' que defiende Paul Hirst (1994)- describen una sociedad civil descentralizada en la que la participacin debe estar basada en las asociaciones voluntarias responsables, mantenidas con fondos pblicos, elegidas democrticamente y autogobernadas. En cualquier caso, Dilys M. Hill (1994: 7) seala que la ciudadana, entendida como 'participacin efectiva', depende de la existencia de unas estructuras y procesos adecuados, del acceso a ellos y de la informacin.

A lo largo de todo el perodo de inmigracin y establecimiento de la posguerra y hasta el momento presente, en toda Europa, tanto en el plano nacional como local, las polticas en trminos administrativos, legislativos y jurdicos, se han hecho casi siempre a medida que iban surgiendo las necesidades, llegando a una situacin muy extendida que Mark J. Miller (1986) ha bautizado 'poltica de ad-hocracia'. Como consecuencia, ha surgido toda una amplia serie de normas, estructuras e instituciones para la incorporacin y participacin de la poblacin inmigrante o

perteneciente a minoras tnicas, diferentes en cada pas y en cada ciudad de la misma nacinestado. Las diferencias entre ciudades quedan demostradas en el trabajo de Ireland (1994) sobre La Courneuve y Roubaix, en Francia y Schlieren y La Chaux-de-Fonds en Suiza, en la comparacin que hacen Rex & Samad (1996) entre Birmingham y Bradford en el Reino Unido, y en el estudio de Blommaert & Martiniello (1996) de Amberes y Lieja en Blgica. Cada contexto poltico -nacional, regional o municipal- ha generado sus propias formas institucionales y participativas con respecto a los inmigrantes y a las minoras tnicas.

Ahora bien, tambin existen llamamientos para armonizar estas instituciones. Una de estas voces es la de la conferencia Permanente de Autoridades Locales y Regionales de Europa (CLRAE). Este organismo public la Declaracin de Frankfurt de 1991 titulada 'Hacia una nueva poltica municipal para la integracin multicultural en Europa' (CLRAE 1992), que contiene una parte con recomendaciones de polticas con el epgrafe 'La participacin efectiva de los inmigrantes en la vida poltica local', con propuestas de este tipo: - los inmigrantes deben ser escuchados en las encuestas y consultas pblicas; - se deben crear consejos consultivos dentro de un mbito de autoridad local, y deben ser: a) compuestos por personas elegidas por los inmigrantes o nombrados por las asociaciones de inmigrantes; y b) organizados por los vecinos en las grandes ciudades; el derecho a votar en las elecciones locales debe extenderse a los extranjeros que lleven varios aos siendo residentes; y !se deben aligerar los procesos para obtener la nacionalidad y allanar el camino para la nacionalidad mltiple.

Tambin el Consejo de Europa en su Informe Final sobre 'La Comunidad y las Relaciones tnicas en Europa' (1991) revisaba toda una serie de mbitos polticos en diferentes estratos polticos de toda Europa, ofreciendo ejemplos de las prcticas mejores en este campo y haciendo una serie de recomendaciones de marcos institucionales para promover la participacin. En el mbito legal, haca llamamientos para aumentar los derechos de residencia y la ciudadana formal -junto a un mayor acceso al proceso electoral, a la educacin, a la vivienda, al mercado de trabajo, a la atencin sanitaria y a la ayuda pblica para actividades culturales y religiosas. En el mbito socioeconmico, recomendaba la creacin de estructuras y centros que favorezcan los 'instrumentos de integracin' -clases de lengua, organismos de asesoramiento especial y de empleo, cursos de enseanza profesional, y la 'apertura de instituciones que no son lo suficientemente accesibles'que proporcionen plazas escolares, alojamiento, informacin de empleos, y aumento de dotacin de infraestructuras por medio de programas de renovacin urbana. Por ltimo, en el mbito cultural el Consejo de Europa sealaba la necesidad de hacer algunas adaptaciones en los servicios pblicos de tipo lingstico o que denoten sensibilidad hacia los valores culturales, reconociendo las prcticas religiosas, facilitando el aprendizaje de la lengua materna y apoyando

la organizacin y las actividades de las asociaciones voluntarias.

Miller (1989) identific una nueva tipologa general de formas de participacin para los inmigrantes y minoras tnicas en Europa distinguiendo cinco tipos de actividades o instituciones a travs de las cuales los extranjeros pueden expresar sus intereses a las instancias de decisin del Estado. stas son: (1) organizaciones de compatriotas, (2) organismos de consulta (a escala nacional o local) concebidos para representar los intereses de los extranjeros, (3) sindicatos y organizaciones de trabajo, (4) partidos polticos u organizaciones religiosas o ciudadanas, y (5) medios de protesta (manifestaciones, huelgas, etc.).

Las instituciones de participacin que parecen ms interesantes en el proyecto de UNESCOMOST 'Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas' son los organismos de consulta que se crean para establecer formas de relacin entre los gobiernos locales y los grupos de inmigrantes o minoras tnicas. Uwe Anderson (1990: 113) describe estas instituciones de consulta como 'una forma de acceso limitado pero garantizado al proceso poltico'.

Son parecidas a los derechos al voto en el sentido de que los trabajadores migrantes pueden elegir representantes para un organismo formalmente constituido que puede as hacer llegar sus opiniones a los polticos. Pero no forman parte del proceso democrtico normal y aunque tienen alguna legitimidad, no tienen ningn poder -slo influyen por medio de la oposicin y las dimensiones de los grupos correspondientes. (Ibd.).

Anderson clasifica los posibles tipos de instituciones de consulta como: (1) Grupos de Contacto y Coordinacin (participacin de todos los grupos mayoritarios y minoritarios con un amplio mandato de mejorar las relaciones), (2) Grupos de Trabajo y Coordinacin (formados principalmente por los departamentos de gobierno encargados de los inmigrantes y las minoras tnicas con muy pocos miembros de estos grupos; con la finalidad de compartir la informacin y coordinar los programas y actividades), (3) Parlamentos de Trabajadores Migrantes (formados slo por los representantes de los grupos de inmigrantes para organizar sus intereses y promover la implantacin de las polticas), (4) Consejos Asesores (quiz el tipo de institucin ms comn, formado por representantes de ambos grupos, inmigrantes y minoras tnicas, y miembros del gobierno, con amplio campo de accin para informar, expresar las inquietudes, distribuir los recursos y promover sus intereses), y (5) Comits de Asuntos de Inmigrantes (creados por el gobierno, de composicin variable pero a veces con poderes de decisin).

En algunos contextos urbanos, slo existe una de estas instituciones de consulta; en otros, se puede encontrar una mezcla de stas (con funciones superpuestas o jerrquicas). Aunque ha habido algunos intentos (en Alemania, por ejemplo) de coordinar diferentes organismos de

consulta para ejercer mayor presin en diferentes instancias de gobierno, 'En conjunto, las instituciones de consulta a escala local, regional o nacional no estn estrechamente relacionadas.' Anderson (Ibd.: 118).

No obstante, esta inter-fertilizacin y colaboracin entre los organismos locales de consulta est siendo muy impulsada a escala europea por la Conferencia Permanente de Autoridades Locales y Regionales (CLRAE) y por la Red Europea de Informacin de Autoridades Locales sobre Polticas de Minoras tnicas (ELAINE) que organiza peridicamente seminarios y conferencias para los polticos municipales. El frum METROPOLIS de investigadores y polticos, iniciado por el ministro canadiense de Inmigracin y Ciudadana y por la Fundacin Carnegie para la Paz Internacional y ahora apoyado por la Comisin Europea, tambin est favoreciendo la difusin de la informacin y 'mejor prctica poltica' con respecto a los inmigrantes a escala internacional, reuniendo la experiencia norteamericana, europea, israel y australiana. El programa UNESCO-MOST explicado ms adelante (que est relacionado con ELAINE y METROPOLIS) representa una iniciativa ms avanzada en este aspecto.

Con respecto a la variedad de tipos y formas de instituciones de consulta, Anderson tambin llama la atencin sobre el hecho de que cada una de ellas ha sido creada con muy distinta raison d'tre. Es ms, Yasemin Soysal (1994) nos recuerda oportunamente que estas instituciones para integrar a los inmigrantes se disean y estn condicionadas por regmenes nacionales muy diferentes. Estos regmenes se caracterizan por polticas de tipo 'corporativista' en Suecia y en los Pases Bajos, por una orientacin 'individualista' liberal en Suiza y Gran Bretaa, un estado centralizado en Francia, y una filosofa mitad 'estatista' mitad 'corporativista' en Alemania.

Las autoridades locales han puesto en marcha estas instituciones para los inmigrantes y las minoras tnicas como una especie de alternativa al derecho al voto, como canal para encauzar la opinin de los inmigrantes y las minoras tnicas, como una especie de etapa educativa hacia una participacin plena real, como gesto simblico para fomentar la armona racial y combatir la discriminacin, o como mecanismo de ayuda para evitar la alienacin y el resentimiento.

Unos pocos ejemplos de sectores de gobierno local, organismos ciudadanos de consulta y otras instituciones para la incorporacin y participacin de las minoras inmigrantes o tnicas de cada pas son los siguientes:

Blgica: Consejos de asesoramiento regionales desde el final del decenio de 1960 y Consejos Migrantes municipales y Consejos de Consulta de las Comunidades; Alemania: principalmente, consejos locales de asesoramiento para extranjeros, Comisionados municipales para los Asuntos de los Extranjeros, sectores municipales de servicios sociales y

oficinas de organizaciones semi-pblicas benficas (como iglesias, sindicatos); Suiza: instituciones cantonales como Polica de Extranjeros y Comisin para Asuntos de los Extranjeros, Oficinas de Contacto o Coordinacin para Asuntos de los Extranjeros, a escala de comunidad (Gemeinde) y Comisiones de Extranjeros; Francia: desde 1971 existen diversas instituciones de consulta en la mayora de las prefecturas y ayuntamientos; en las provincias, de las cuestiones de los inmigrantes se encargan las oficinas de empleo y la Comisin Regional de Insercin de la Poblacin Migrante (CRIPI), mientras que en los ayuntamientos hay consejos de inmigrantes, despachos de servicio social y oficinas locales de la Asociacin de Asistencia Social para Migrantes (SSAE); Reino Unido: (el 75 % de los pertenecientes a minoras tnicas estn nacionalizados o naturalizados con plenitud de derechos de voto) Consejos de Igualdad Racial -que sustituyen a los anteriores Consejos de Relaciones Comunitarias- muy vinculados a la Comisin para la Igualdad Racial (CRE) de mbito nacional, Unidades de Relaciones Raciales y Comits o Grupos de Asesoramiento (que a veces incorporan a ms amplios Consejos de Igualdad de Oportunidades o se integran en ellos) de los Ayuntamientos, forums sostenidos por stos y federaciones de asociaciones tnicas, departamentos municipales de servicios sociales, centros comunitarios financiados por el gobierno local; Pases Bajos: (donde los inmigrantes y las minoras tnicas pueden votar en las elecciones locales) Oficinas Municipales para Asuntos de las Minoras tnicas, Consejos para Extranjeros, Unidades de Asistencia a los Trabajadores Extranjeros y oficinas municipales de empleo y servicios sociales; Suecia: (donde 'aunque los residentes extranjeros disfrutan del derecho al voto en las elecciones locales y regionales, todava estn muy extendidos los procedimientos de consulta y se consideran como un complemento necesario al derecho al voto ms que como una forma alternativa de participacin poltica' (Anderson 1990: 119) Comits o Consejos de Inmigracin y oficinas municipales de empleo y servicios sociales.

Aunque la representacin en la mayora de estas instituciones y estructuras creadas para promover la participacin ha sido diseada en cada contexto segn las 'principales' (a veces muy discutidas) asociaciones de inmigrantes y minoras tnicas, es absolutamente necesario que los representantes sean elegidos sobre una base ms amplia en vez de reforzar las funciones de unos 'lderes comunitarios' autoelegidos. El tema de los representantes polticos - por ejemplo, a quin se le da 'la voz' de un segmento determinado de poblacin (a menudo definido por el Estado en trminos racistas o culturalistas)- sigue siendo el quid de la cuestin de la participacin. Deben ser autoelegidos como presidentes de las asociaciones voluntarias? Elegidos (dentro de las asociaciones o dentro de las comunidades de minoras tnicas -en este ltimo caso, de acuerdo con qu criterio de 'pertenencia')? Nombrados (por el gobierno local, o los sindicatos o alguna organizacin social benfica)? Elegidos por agentes del poder poltico (otra vez, de fuera

o de dentro de la llamada 'comunidad')? Ms an, se debe fomentar, prohibir, o tolerar el apoyo a los representantes por parte de terceras fuerzas (ya sean los gobiernos del pas de origen de los inmigrantes, movimientos polticos internacionales, o bien organizaciones religiosas

transnacionales)?

Ralph Grillo (1985) con ocasin de mostrar los problemas de este tipo de representacin, describi el poder profundo y centralista que ejerca en Francia el Estado junto con otras 'minoras de poder' locales (como la Iglesia, los principales empresarios, los polticos) a la hora de determinar la composicin y actuacin de los organismos de consulta para inmigrantes. Esto era debido a la naturaleza organizativa de los propios organismos de consulta que eran: o (1) dependencias estatales, o (2) asociaciones privadas creadas por el Estado, o (3) asociaciones privadas en las cuales la prefectura formaba parte de sus cuadros directivos.

Otros problemas propios de las instituciones de consulta ciudadanas son: que sirven a veces como pretexto para no aumentar el derecho al voto de los inmigrantes residentes (Anderson 1990); que se sostienen para mantener las cuestiones relativas a las minoras tnicas o inmigrantes fuera de los programas de las autoridades locales (Rex & Tomlinson 1979); que estas instituciones funcionan exclusivamente como una especie de 'consejos paternalistas de blancos' (Rex & Samad 1996: 28); que al elegir a los lderes tnicos dentro de unas estructuras patrocinadas por el Estado, se les hace a estos lderes corresponsables de las polticas administrativas estatales (Bjrklund 1986). Muchos miembros de las minoras tnicas -sobre todo jvenes, la llamada segunda generacin, se sienten frustrados por la influencia tan limitada de estos organismos, que no son quizs los espacios ms adecuados ni efectivos para llegar a obtener formas ms directas de poder poltico (Blommaert & Martiniello 1996).

La diversidad de las formas de participacin y de los tipos de instituciones -junto con los problemas que conlleva cada una- hacen absolutamente necesario que los socilogos realicen estudios comparativos y las autoridades locales y las asociaciones de minoras tnicas e inmigrantes intercambien sus experiencias polticas. Por eso, los socilogos van a emprender, dentro del proyecto de investigacin explicado ms adelante, el estudio de diferentes contextos urbanos que se caracterizan por una presencia y actividad sustanciales de grupos inmigrantes o pertenecientes a minoras tnicas, y a comparar los resultados de sus investigaciones. En este trabajo, que desarrollarn con polticos y miembros de las organizaciones locales, su tarea consistir en evaluar el desarrollo de las iniciativas, instituciones y estructuras existentes y la interrelacin entre las emprendidas por el grupo comunitario ('de abajo a arriba') y las emprendidas por el ayuntamiento ('de arriba a abajo'). Con los resultados se elaborarn estudios tericos y recomendaciones de polticas relativas a las formas de 'ciudadana local' de los grupos minoritarios o formas de participacin en la adopcin de decisiones.

El proyecto UNESCO-MOST: 'Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas' (MPMC)

Este proyecto surgi principalmente de un estudio de investigacin anterior llamado 'El multiculturalismo y la integracin poltica de las minoras tnicas en las ciudades europeas', que haba sido financiado por el programa 'Migration' A2 de Cooperacin de Ciencia y Tecnologa de la Comisin Europea (COST) y el Consejo de Investigacin Econmico y Social (ESRC) de Gran Bretaa. En julio de 1996, fue formalmente adoptado 'Polticas Multiculturales y Formas de Ciudadana en las Ciudades Europeas' por el Programa Gestin de las Transformaciones Sociales (MOST) de la UNESCO para la ciencia social con orientacin a la poltica (ver http://www.unesco.org./most).

Objetivos

'Polticas Multiculturales y Formas de Ciudadana en las ciudades europeas' (MPMC) constituye un estudio comparado e interdisciplinar sobre cuestiones de 'ciudadana local' de los grupos inmigrantes o pertenecientes a minoras tnicas. El proyecto estudia las formas en las que estos grupos han logrado acceder (o los obstculos que han encontrado) a los procesos de adopcin de decisiones y otras formas de participacin en el mbito pblico municipal. Esto equivale al estudio comparado de la evolucin de las estructuras locales de autoridad (organismos de consulta, forums, ombudsmen), asociaciones de minoras de inmigrantes o tnicas y las formas y experiencias de la relacin entre ellas con respecto a temas como el acceso a los fondos pblicos, vivienda, atencin sanitaria, poltica cultural y elementos concretos de regeneracin urbana.

Los estudios se proponen: (1) recopilar el material completo referente a las condiciones sociales, econmicas y polticas que afectan a los grupos inmigrantes o pertenecientes a minoras tnicas (incluidos sus propios modelos y procesos de movilizacin o expresin de sus intereses) en estas ciudades; y (2) pormenorizar la evolucin de una serie de polticas pblicas determinadas (regulaciones, instituciones, estructuras) y su operatividad cuando afectan o conciernen a la poblacin inmigrante o perteneciente a minoras tnicas.

El estudio de todo este material de casos empricos servir para: (a) la construccin y posterior comprobacin de una tipologa terica de formas de ciudadana o participacin en las ciudades europeas; y (b) informacin a los polticos y a los representantes de las comunidades de una serie de experiencias municipales y recomendaciones de las 'mejores polticas' con miras a mejorar las polticas municipales y la participacin de los inmigrantes y de las minoras tnicas.

Relevancia de la poltica

En lo que se refiere a las polticas y estructuras en torno a las cuestiones de ciudadana y de participacin pblica, el estudio abarcar: la situacin legal de los inmigrantes y de las minoras tnicas considerando las leyes de ciudadana, los derechos sociales y polticos y las polticas municipales con respecto a los inmigrantes y minoras tnicas, educacin, vivienda y asistencia social. El proyecto tambin estudia las formas de representacin poltica en la esfera de adopcin de decisiones del mbito urbano, la funcin de los partidos polticos y de los funcionarios elegidos, las instituciones formales de consulta (los consejos patrocinados por el estado, los forums, los ombudsmen), los organismos pblicos no estatales (como despachos de asesoramiento a los ciudadanos y organizaciones para la asistencia a los inmigrantes, grupos humanitarios y de la Iglesia, asociaciones de vecinos, sindicatos), y asociaciones autnomas (organismos tnicos y religiosos).

La comparacin de las formas de relacin municipalidad-comunidad en las ciudades (experiencias, xitos y fracasos) tendr un gran valor para los polticos y para los grupos comunitarios. A travs de las publicaciones se difundirn debates de profesionales, seminarios sobre la 'mejor poltica', y multitud de ejemplos de polticas, valoraciones y recomendaciones.

Mtodos

En los tres primeros aos del proyecto UNESCO-MOST de seis aos de duracin, se realizarn simultneamente estudios comparativos de Birmingham, Leicester, Bruselas, Copenhague, Estocolmo, Zrich, Amsterdam, Rotterdam, Lille, Marsella, Pars, Barcelona, Miln, Viena, Frankfurt y Berln. Se han seleccionado estas ciudades por la variedad de condiciones que ofrecen en cuanto a: su historia de inmigracin y establecimiento; porcentaje de la poblacin inmigrante o perteneciente a minoras tnicas; concentracin residencial y comercial; caractersticas de la economa local, del mercado de trabajo y de la reestructuracin industrial; administracin local (y su relacin con las estructuras regionales y nacionales); y programas de regeneracin urbana (con la financiacin directa y los incentivos al sector privado para la creacin de puestos de trabajo, planes de vivienda, desarrollo cultural). El estudio identificar las diferentes formas en que se han configurado mutuamente las respuestas del gobierno local y las actividades de los grupos minoritarios en unas condiciones urbanas cambiantes. La comparacin sacar a la luz los ejemplos de innovacin, xito y fracaso de la 'ciudadana local', de participacin de las minoras y de la atencin de sus necesidades.

En cada tema se emplean los siguientes mtodos de investigacin: entrevistas individuales, discusiones de grupo, observacin y participacin en las reuniones pblicas y en las actividades de la comunidad, anlisis en red, anlisis de la situacin, y anlisis de los discursos referentes a

planes y programas de polticas.

Participantes

El proyecto cuenta con las siguientes instituciones:

Centre for Research in Ethnic Relations (CRER), Universidad de Warwick, Coventry Institute for Migration and Ethnic Studies (IMES), Universidad de Amsterdam Centre d'tudes de l'Ethnicit et des Migrations (CEDEM), Lieja Centre d'tudes et de Recherches Internationales (CERI), Pars Laboratoire d'Anthropologie des institutions et des organizations sociales (LAIOS), Pars Danish Centre for Migration and Ethnic Studies (DAMES), Esbjerg Migration and Ethnic Studies Programme, Ume Berliner Institut fr Vergleinchende Sozial forschung (BIVS), Berln Fundacin Jos Ortega y Gasset, Madrid Proyecto METROPOLIS iniciado por el Canadian Ministry for Citizenship and Inmigration, Ottawa y el Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C. DOCA Bureaus Cultural Research and Consultancy, Tilburg Forum suisse pour l'tude des migrations (FSM), Neuchtel Interdisciplinary Centre for Comparative Research in the Social Sciences (ICCR), Viena Fondazione Cariplo per le iniziative e lo Studio Sulla Multietnicit (ISMU), Miln Institut de Recherches et d'tudes sur le monde Arabe et Musulman (IREMAN), Universidad de Aix-Marsella, Aix-en-Provence Cultural Planning Research Unit (CPRU), Universidad De Montfort, Leicester Local Government Centre, Universidad de Warwick, Coventry European Centre for Work and Society, Bruselas/Maastricht Deutsches Institut fr Urbanistik, Colonia Fondazione Censis, Roma Financiacin y tiempos de ejecucin El programa MOST de la UNESCO, se encarga de muchos de los costes de publicacin (ver ms adelante) pero slo puede aportar fondos de reactivacin y sufragar algunos costes de la administracin del proyecto. El resto se ha obtenido en una serie de fuentes, como: diversas Comisiones Nacionales de la UNESCO, el British Economic and Social Research Council, la Anglo-Deutsch Foundation, los Ministerios del Interior de Dinamarca, Italia, Pases Bajos y Suecia, el Ministerio de Educacin de Francia, el Commissariat gnral aux Relations internationales de la Communaut franaise de Blgica, y la Direccin General XII de la Comisin Europea.

El proyecto est concebido para un perodo de seis aos dividido en dos fases de tres aos cada

una. La primera comprende un perodo de creacin de fondos, estudios comparativos de las ciudades elegidas y su anlisis, y recogida de la informacin inicial procedente de los polticos de la ciudad y otros 'accionistas' importantes (como organizaciones no gubernamentales y asociaciones tnicas).

En el segundo perodo de tres aos se continuar con la creacin de fondos, y se proseguirn los estudios en las ciudades inicialmente propuestas y en otras ciudades europeas (tambin del este de Europa) basados en las sugerencias e intereses expresados por los polticos de la ciudad y 'accionistas' reunidos en el primer perodo, habr ms reuniones con estos grupos, y una conferencia final para poner en comn el material y completar los anlisis comparativos.

Difusin La principal forma de difusin ser de tipo acadmico (volmenes especialmente editados y artculos en las revistas). El material del proyecto se dar a conocer tambin en El Correo de la UNESCO y el MOST Newsletter.

Toda la informacin relacionada con el proyecto en lo referente a participantes en la investigacin, instituciones, patrocinadores, reuniones, publicaciones y otro material relevante se pondr en Internet en pginas coordinadas por el Secretariado de MOST, el Centre for Research in Ethnic Relations y el programa METROPOLIS (organizado por el Canadian Ministry of Citizenship and Inmigration).

Las reuniones, los seminarios y conferencias tendrn una triple funcin pues servirn de (a) forums para presentar el material de investigacin y anlisis, (b) talleres de mtodos de investigacin donde los participantes pueden intercambiar experiencias del campo de trabajo y discutir sobre los enfoques, tcnicas, procedimientos y medios pertinentes para los estudios urbansticos contemporneos y para la evaluacin de la poltica urbana, y (c) oportunidades para que los investigadores, polticos y toda una serie de 'accionistas' (incluidas las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones tnicas) se informen mutuamente de sus opiniones y necesidades de informacin.

Junto a las reuniones profesionales del propio proyecto, patrocinadas por UNESCO-MOST, al proyecto se le asignar una reunin especfica dentro de cada conferencia anual del programa METROPOLIS para la investigacin internacional sobre la inmigracin y la poltica urbana (iniciativa del Canadian Ministry for Citizenship and Inmigration y la Carnegie Foundation for Peace).

Otra forma prevista de divulgacin de los resultados del proyecto -y de obtener sugerencias de los

agentes relevantes para 'armonizar' la investigacin durante varios aos- es una serie peridica de seminarios temticos en los que los investigadores ofrecern directamente los resultados preliminares sobre las condiciones y las polticas urbanas a una pequea audiencia (mximo de unas 25 personas) formada por polticos y miembros de organizaciones no gubernamentales, organizaciones voluntarias y asociaciones tnicas y de inmigrantes.

Los seminarios invitarn a los miembros de las redes ya existentes de autoridades municipales (que organizan sus propios seminarios profesionales y que ya han expresado un gran inters en participar en los seminarios sobre los estudios de investigacin comparados y las experiencias polticas en distintas naciones). Estas redes son: las coordinadas por el Deutsches Institut fr Urbanistik, Colonia - consorcio de ciudades alemanas y una extensa red de unas sesenta grandes 'eurocities'; un conjunto de asociaciones municipales britnicas (incluidas las que afectan a la Local Government Information Unit y al Local Authorities Research Consortium) con las cuales est relacionada el proyecto a travs del Local Government Centre de la Universidad de Warwick; una red de ciudades italianas coordinada por la Fondazione Censis de Roma; y una serie de ciudades relacionadas temticamente con la European Local Authorities Information Network on Ethnic Minority Policies (ELAINE) coordinadas por el European Centre for Work and Society con sede en Bruselas y Maastricht.

Conclusin

El proyecto UNESCO-MOST 'Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades europeas' (MPMC) vendr a ser una especie de complicado trabajo de cartografa. Se va a estudiar y comparar toda una serie de diversas instituciones, estructuras, polticas y procesos referentes a la participacin de los inmigrantes y minoras tnicas en los asuntos de poltica local de toda Europa. La investigacin y la realimentacin recibida tanto de los polticos como de los mismos grupos de inmigrantes y de minoras tnicas suscitarn sin duda nuevas cuestiones como el grado de efectividad de los distintos tipos de representacin y consulta. Tambin se pondrn de manifiesto diferencias considerables en los tipos concretos de representacin y consulta de los intereses de las minoras inmigrantes y tnicas en los distintos mbitos de poltica, como la vivienda, la educacin, el empleo y el ocio.

Es de suponer que la tipologa o espectro de los mecanismos de participacin que resulte del proyecto ser de un gran valor tanto desde el punto de vista terico (por ejemplo en la demostracin de conceptos esenciales en los estudios polticos, como la naturaleza de la representacin), como prctico (demostrando empricamente a los polticos y gestores qu estructuras y procesos han demostrado ser ms tiles y justos y cules han sido inefectivos o incluso generadores de una mayor marginacin poltica). En todo caso, el proyecto MPMC

proporcionar material contemporneo significativo con el cual podremos estudiar la 'ciudadana' en su ms amplio sentido: el de incorporar ms plenamente a la poblacin excluida en el proceso democrtico.

Traducido del ingls

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