Teoria Coercion 155 Ce

LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL (ESTUDIO DEL ARTCULO 155 DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA)
VICENTE JUAN CALAFELL PERRA Capitn Auditor Profesor Asociado de Dereciio Constitucional de la Universitat de les liles Balears
SUMARIO
I. INTRODUCCIN: EL CONTROL EN LOS ESTADOS COMPUESTOS. II. PRESUPUESTOS
MATERIALES D LA COMPULSIN ESTATAL: SU CARCTER. 1. Actuacln E
de una Co-
munidad Autnoma. 2. Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Constitucin o las leyes. 3. Atentado grave al inters general de Espaa. 4. El carcter de la compulsin estatal. III. PROCEDIMIENTO PARA EL EJERCICIO D LA COMPULSIN ESTATAL. 1. Fase gubernamental, a) Apreciacin E de la infraccin, b) Requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma. 2. Fase senatorial, a) Solicitud del Gobierno, b) Audiencia a la Comunidad Autnoma interesada, c) Formulacin de la propuesta de resolucin, d) Acuerdo de aprobacin o denegacin de la solicitud del Gobierno. 3. La posible intervencin del Congreso de los Diputados. IV.
MEDIDAS DE COMPULSIN. 1. Principios rectores. 2. Tipologa. V. RECURSOS
CONTRA EL EJERCICIO DE LA COERCIN. 1. La posIblHdad
de impugnar
los actos
de coercin. 2. Recursos contra los actos concretos de compulsin, a) El requerimiento del Gobierno, b) La aprobacin del Senado, c) La ejecucin de las medidas por el Gobierno. BIBLIOGRAFA.
Revista de Derecho Poltico, nms. 48-49, 2000, pgs. 99-146
LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL (ESTUDIO DEL ARTCULO 155 DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA

POR
VICENTE JUAN CALAFELL PERRA Capitn Auditor Profesor Asociado de Derecho Constitucional de la Universitat de les liles Balears
I.
INTRODUCCIN: EL CONTROL EN LOS ESTADOS COMPUESTOS
Como es bien sabido, la Constitucin de 1978, rompiendo con la precedente concepcin unitaria de la estructura del Estado espaol, posibilit la descentralizacin poltica del mismo al reconocer, en el artculo 2, el derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que integran la Nacin espaola. Dicha proclamacin fue desarrollada, con notables dosis de originalidad con respecto a los antecedentes de Derecho Comparado, en el Ttulo VIH de la Norma Fundamental y fue hallando su plasmacin efectiva con la aprobacin de los sucesivos Estatutos de Autonoma, con lo que en la actualidad no existe parte alguna del territorio espaol que no est bajo una doble dependencia: de la Administracin del Estado y de la Administracin de la respectiva Comunidad Autnoma. La doctrina ha discutido largamente acerca de la concreta ubicacin dentro de las formas de Estado del diseo territorial llevado a ca-
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bo por nuestro vigente Texto Fundamental. No vamos a reproducir aqu esta polmica porque, primero, no es el objeto del presente trabajo y, segundo, porque parece claro que, con independencia del calificativo que pueda atribuirse al llamado Estado de las Autonomas, lo que est fuera de toda duda es que en l coexisten distintos centros de decisin poltica. En otras palabras, Espaa es un Estado compuesto. Sentada esta premisa, es menester reparar en que el concepto de Estado debe partir de la idea o, mejor dicho, del principio de unidad. El citado artculo 2 de la Constitucin es claro en este sentido, al comenzar diciendo que la Constitucin se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nacin espaola. Este principio de unidad se erige en el eje principal del Estado autonmico. As, el Tribunal Constitucional ya dijo, desde sus primeras sentencias, que se constituye no slo en un lmite de la autonoma, sino en el origen y fundamento de la misma. La unidad del Estado, dada su apuntada relevancia, se manifiesta en diversos frentes. Uno de ellos se concreta en la posibilidad de que los poderes centrales supervisen y controlen la actividad de las colectividades-miembro''. Sobre este particular, F. Sosa Wagner ha dicho que la concepcin unitaria del Estado impone, junto a la exigencia de arbitrar los campos o competencias en que la autonoma de las organizaciones territoriales se puede plasmar, la de formular los mecanismos apropiados para que el Estado, organizacin que detenta la personalidad jurdica superior y originaria, se reserve la fiscalizacin de la actividad desarrollada por los otros entes territoriales^. Ahora bien, como se encarga de poner de relieve el referido autor, esos mecanismos de supervisin deben instrumentarse de forma distinta al esquema sobre el que se montan las relaciones entre el Estado y las Corporaciones Locales, dada la naturaleza poltica y no meramente administrativa de las Comunidades Autnomas^. En efecto, tradicionalmente se han justificado los controles estatales sobre los entes locales mediante la extensin al campo del Derecho Pblico de la
As, R. PuNSET BLANCO ( E / Senado y las Comunidades Autnomas, Tecnos, Madrid, 1987, pg. 210) afirma que la razn de ser del artculo 155 de la Constitucin procede del principio de unidad. 2 Vid. F. SOSA WAGNER: El control de las Comunidades Autnomas por el Estado en la Constitucin espaola, en Documentacin Administrativa, nm. 182, 1979, pgs. 149-150. 3 Ibidem.
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figura civil de la tutela, cuya inadecuacin respecto a las Comunidades Autnomas parece evidente*. La atribucin de potestades legislativas a las Comunidades Autnomas, y la consiguiente posibilidad de configurar opciones polticas propias distintas de la del Estado, conduce necesariamente a un diseo distinto de los medios de control sobre las mismas. Esta nueva configuracin debe partir de la idea de que el control no limita la autonoma, sino que la precisa y la mantiene en su mbito propio^. De ello parece desprenderse que, por lo general, los controles sobre las Comunidades Autnomas debern llevarse a cabo por instancias que podramos calificar de neutrales o imparciales - o lo que es lo mismo, jurisdiccionales-, con base en criterios de legalidad y no de mera oportunidad^. La Constitucin espaola de 1978 ha seguido esta lnea al recoger, en su artculo 153, los rganos del Estado que controlarn la actividad de las Comunidades Autnomas y el campo de actuacin de cada uno de ellos. Puede objetarse a tal precepto su carcter incompleto, por cuanto que no enumera todos los controles existentes o posibles sobre las Comunidades Autnomas. Sin embargo, ello no obsta para afirmar que, con l, la Constitucin consagra el predominio de los controles jurisdiccionales, alejados del principio de jerarqua, a la vez que excluye, apartndose del modelo italiano, el control de oportunidad sobre las normas legislativas de las Comunidades Autnomas^. Si este es el esquema de controles que estableci el ltimo constituyente espaol, cabe cuestionarse acerca del significado del artculo 155 de nuestro Cdigo Fundamental, que recoge, siguiendo el patrn del artculo 37 de la Ley Fundamental de Bonn, la institucin de la compulsin o coercin federal (Bundeszwang). La prctica generalidad de los autores que han tratado el tema se inclinan por el entendimiento de dicha figura como un instrumento extraordinario, previsto para situaciones excepcionales. Sirva de ejemplo la opinin de R. Entrena Cuesta, para quien mediante dicho precepto se trata de configurar la posibilidad de reaccionar contra supuestos excepcionales y cuyas cir-
* Vid. L. ToLivAR ALAS: El control del Estado sobre las Comunidades Autnomas, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1981, pg. 117. s Vid. L. PAREJO ALFONSO: La prevalencia del Derecho estatal sobre el regional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981. s Vid. L. ToLivAR ALAS: El control del Estado..., cit., pg. 120. ' Vid. J . M.= GIL-ROBLES GIL-DELGADO: Control y autonomas, Civltas, Madrid, 1986, pgs. 49-51.
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cunstanclas concretas son imposibles de prever^. Esta clusula no resulta, por otra parte, extraa en los Estados compuestos. Antes al contrario, como pone de relieve P. Cruz Villaln, ninguno de tales Estados puede subsistir si no dispone de la posibilidad de imponer a las unidades territoriales autnomas que lo integran, si es preciso por la fuerza, el cumplimiento de las obligaciones derivadas del ordenamiento general del Estado, hasta tal punto que no es absolutamente necesario que el recurso a la coercin venga expresamente recogido en la ConstitucinS. Por otra parte, como contrapartida a la intensidad de esta medida, debe sealarse su excepcional aplicacin, lo que induce a pensar en su utilidad como control preventivo!". Sin embargo, a pesar de estas cautelas, dentro de nuestra esfera poltica ya se ha sugerido la utilizacin del artculo 155 en relacin con alguna Comunidad Autnoma". Esta peculiar figura constituye el objeto de nuestro estudio.
II.
PRESUPUESTOS MATERIALES DE LA COMPULSIN ESTATAL: SU CARCTER Actuacin de una Comunidad Autnoma
1.
La posibilidad de activar las medidas en que se materialice la compulsin del Estado sobre una Comunidad Autnoma presupone, en primer lugar, una actuacin de sta. As expuesto, este primer requisito parece una obviedad, ya que la coercin no opera de manera aislada sino que es una respuesta o, mejor dicho, una reaccin, directamente vinculada a un actuar determinado.
8 Vid. R. ENTRENA CUESTA: Artculo 155, en Comentarios a la Constitucin (dirigidos por F. GARRIDO FALLA), Civitas, Madrid, 1980, pg. 2314. 3 Vid pg. CRUZ VILLALN: Coercin estatal, en Diccionario del sistema poltico espaol (dirigido por J . J . GONZLEZ ENCINAR), Akal, Madrid, 1984, pgs. 56-57. En el mismo sentido, J . GARCA TORRES (El artculo 155 de la Constitucin espaola y el principio constitucional de autonoma, en Organizacin territorial del Estado (Comunidades Autnomas), Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1984, volumen II, pg. 1.223) afirma que el artculo 155 expresa la superioridad del Estado central. 10 Vid. X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, Escola d'Administraci Pblica de Catalunya, Barcelona, 1987, pgs. 91-92. " Vid., en este punto, las opiniones de los Presidentes de las Comunidades Autnomas de Galicia y de Extremadura con respecto a las competencias de seguridad y orden pblico en el Pas Vasco, de las que se hizo eco el diario El Mundo, en su edicin del 17 de marzo de 1999.
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Sin embargo, este presupuesto tiene una particular importancia, ya que viene a significar tres cosas que precisan la base o el fundamento inicial de la reaccin estatal. Por un lado, se concreta en una actuacin positiva o negativa, esto es, en una accin u omisin''2. Por otro lado, y en estrecha relacin con lo que se acaba de decir, el incumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales tiene que ser efectivo, no bastando los peligros o las presunciones de incumplimientoi^. Por ltimo, la actuacin debe ser imputable a una Comunidad Autnoma, entendida como colectividad o conjunto^*. En relacin con el primer aspecto, el propio tenor literal del artculo 155 da pie a la posibilidad de que la Comunidad Autnoma lleve a cabo una accin o bien omita el actuar debido (Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las obligaciones... o actuare). De hecho, parece que el Constituyente de 1977-1978 estaba pensando en una conducta omisiva en el primer caso, al referirse al incumplimiento de sus obligaciones por una Comunidad Autnoma, en tanto que en el segundo supuesto, al establecer que la Comunidad Autnoma actuare contra el inters general de Espaa, tenan en mente un obrar activo de la misma'is. Sin embargo, como se ver en el apartado 3 de este epgrafe, no cabe hablar de dos presupuestos distintos sino que, por el contrario, el requisito previo al ejercicio de la compulsin viene determinado por la no observancia por una Comunidad Autnoma de los deberes que tiene impuestos. Por lo que se refiere a la imputabilidad de la conducta, seala E. Albert que la conducta debe poder ser atribuida a una Comunidad Autnoma como tal, como unidad, y no simplemente a alguno de sus rganos, pues las Comunidades Autnomas disponen de mecanismos internos de correccin, que podrn aplicar ante las eventuales
2 Tal es la opinin de E. ALBERT ROVIRA en la obra colectiva El sistema jur1 dico de las Comunidades Autnomas, Tecnos, Madrid, 1985, pg. 473; del mismo autor, en relacin con la Bundeszwang de la Ley Fundamental de Bonn, vid. Federalismo y cooperacin en la Repblica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986, pg. 216. ^^ Vid. J . LEGUINA VILLA: Las Comunidades Autnomas, en el volumen colectivo La Constitucin Espaola de 1978. Estudio sistemtico (dirigido por A. Predieri y E. Garca de Enterra), Civitas, Madrid, 2.^ edicin, 1981, pg. 827. I* Vid. M. BASSOLS COMA: Organizacin institucional y rgimen jurdico de las Comunidades Autnomas, en Organizacin territorial del Estado (Comunidades Autnomas), cit., volumen II, pg. 208.
15 Vid. R. ENTRENA CUESTA: Artculo 155, cit., pg. 2314.
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desviaciones de sus rganos''^. Este mismo razonamiento es aplicable cuando el incumplimiento provenga de una autoridad o funcionario autonmico o de una persona jurdica inferior dependiente o controlada por la Comunidad Autnoma, as como cuando sea asumido, tolerado o no debidamente remediado por los rganos superiores de s t a " . En consecuencia, la conducta debe ser imputable a una Comunidad Autnoma en cuanto ente poltico-territorial o, lo que es lo mismo, a sus rganos polticos superiores. stos sern, siguiendo el esquema organizativo del artculo 152 de la Constitucin, el Presidente, el Consejo de Gobierno y el Parlamento'is. La cuestin ms problemtica radica, precisamente, en determinar qu conductas de las Asambleas Legislativas pueden constituir incumplimientos de las obligaciones constitucionales o legales y, por tanto, dar pie al ejercicio de la coercin estatal. En estos casos, cuando los Parlamentos autonmicos no cumplan las funciones que les son propias - e n particular, la funcin legislativa-, se ha dicho que, ms que acudir al artculo 155 de la Constitucin, deber considerarse la posibilidad de plantear un recurso de inconstitucionalidad (artculos 153.a y 161.a), o bien la aplicacin supletoria del Derecho estatal (artculo
149.3)19.
Por ltimo, debe resaltarse el carcter objetivo del incumplimiento o, lo que es lo mismo, la no exigencia de dolo o culpa en la actuacin que se imputa a la Comunidad Autnoma^". Esta nota debe ponerse en relacin con la interpretacin que ha hecho algn autor del concepto inters general de Espaa a que se refiere el propio artculo 155. Sobre este punto trataremos tambin en este epgrafe al estudiar el atentado grave a dicho inters.
18
Vid. E. ALBERT RQVIRA: El sistema jurdico...,
cit., pg. 473.
'' Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1251. Con respecto a las Corporaciones Locales sostiene este autor que, si bien es claro que la compulsin estatal no puede utilizarse contra las mismas, s es concebible que se emplee contra una Comunidad Autnoma a la que fuera imputable un incumplimiento de obligaciones con ocasin del ejercicio o falta de ejercicio de sus competencias en materia de rgimen local (pg. 1253). 18 No cabe incluir al Tribunal Superior de Justicia, pues no es un rgano de la Comunidad Autnoma, sino del Estado. Sobre esta cuestin, vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pgs. 1249-1251. 19 Vid. X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 97. 20 Ibidem, pg. 108.
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2.
Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Constitucin o por las leyes
No toda actuacin de una Comunidad Autnoma es susceptible de fundamentar la puesta en marcha del mecanismo de la compulsin ya que, de acuerdo con el artculo 155 de la Constitucin, esa conducta debe consistir en un incumplimiento por la Comunidad Autnoma de las obligaciones que la Constitucin u otras leyes le impongan. En este punto se observa una diferencia entre el artculo 155 de la Constitucin espaola y su modelo, el artculo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. En efecto, ste parte del supuesto de que un Land no cumpliere las obligaciones que la Ley Fundamental u otra ley federal le impongan respecto a la Federacin. Aqul, por el contrario, se refiere a las obligaciones que vinieren establecidas en la Constitucin o en otras leyes, sin especificar el origen de stas y sin sealar tampoco frente a quin se fijan tales deberes. En relacin con el precepto de la Constitucin germana se ha dicho, en primer lugar, que debe tratarse verdaderamente de una obligacin federal, esto es, una obligacin de Derecho Pblico que corresponda al Land en virtud de su cualidad de miembro de la Federacin. En segundo lugar, dicha obligacin federal debe estar fundamentada en la Constitucin o en una ley federal, si bien no es preciso que est expresamente indicada, sino que basta con que pueda desprenderse de las mismas a travs de un proceso de interpretacinî. La primera redaccin oficial del que acabara siendo el artculo 155 segua en parte la lnea de la Ley Fundamental de Bonn. As, el artculo 144 del Anteproyecto de Constitucin22 comenzaba diciendo que si un Territorio Autnomo no cumpliera las obligaciones que la Constitucin u otra ley le impongan respecto del Estado. Asimismo, durante la tramitacin constituyente fueron rechazadas dos enmiendas que defendan que no bastase el incumplimiento de cualquier ley, sino el de una ley orgnica^^
î Vid. E. ALBERT: Federalismo y cooperacin..., cit., pg. 216. 22 Boletn Oficial de las Cortes Generales nm. 44, de 5 de enero de 1978; puede verse en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, Cortes Generales, Madrid, 1980, t o m o I, pg. 33. 23 Voto particular del Grupo Parlamentario Comunista al Anteproyecto de Constitucin {vid. en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., tomo I, pg. 45) y enmiendas 589 y 697 al mismo texto, presentadas por el Grupo Parlamentario Vasco y el Grupo Parlamentario Comunista, respectivamente {vid. ibidem, pgs. 364 y 429).
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o slo el de la Constitucin^*. La redaccin definitiva del artculo 155 de la Constitucin conduce, a juicio de J. M.^ Gil-Robles, a hablar de tres notas caractersticas por oposicin a su antecedente alemn. En primer lugar, parece, de entrada, que cualquier incumplimiento de una de las mltiples obligaciones legales de una Comunidad Autnoma podra dar lugar a la aplicacin de la coercin. En segundo lugar, los deberes han de venir impuestos nicamente por la Constitucin u otras leyes, entendidas en sentido formal, y no por otras fuentes. Y, en tercer lugar, han de incluirse toda clase de leyes, tanto estatales como las dictadas por las propias Comunidades Autnomas25. Las dos ltimas notas no parecen plantear obstculos interpretativos, toda vez que se desprenden del tenor literal del precepto^^. Sin embargo, s puede originar alguna duda la determinacin de las leyes autonmicas de las que deriven los deberes incumplidos. En concreto, se suscita el interrogante de si la fuente de obligaciones son slo, aparte de las del Estado, las leyes de la propia Comunidad Autnoma o si, junto a estas ltimas, puede tambin dar pie al ejercicio de la coercin estatal el incumplimiento de las leyes de otra Comunidad Autnoma. Esta segunda opcin parece poco probable, dado el principio de territorialidad que rige, con carcter general, para la legislacin autonmica. No obstante, existen algunos supuestos de aplicacin extraterritorial de las leyes de una Comunidad Autnoma -por ejemplo, las relativas al estatuto personal- en los que tal vez cabra plantear la posibilidad de poner en marcha los mecanismos del artculo 155. En todo caso, es el primer rasgo de los antes apuntados el que merece una mayor precisin, por cuanto que plantea la muy importante cuestin del carcter ordinario o extraordinario y, estrechamente re-
2* Enmienda n m . 313 al Anteproyecto de'Constitucin, presentada por el Grupo Parlamentarlo de los Socialistas de Catalua; vid. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., tomo I, pg. 268. 25 Vid. J. M.a. GIL-ROBLES: Artculo 155, en Comentarios a las leyes polticas. Constitucin espaola (dirigidos por . Alzaga Villaamil), Edersa, Madrid, 1988, t o m o IX, pgs. 459-461. 26 X . BALLART HERNNDEZ (Coerci estatal i autonomies, c i t . , p g s . 125-127) aboga por una interpretacin restrictiva de la expresin otras leyes, en el sentido de que cabr apreciar su incumplimiento, a los efectos del artculo 155, slo si la actuacin de la Comunidad Autnoma supone un atentado grave al inters general, lo que slo ocurrir cuando se incumplan las leyes que componen el bloque de constitucionalidad.
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iaclonado con ste, autnomo o subsidiario, de la compulsin estatal. Por tal motivo ser estudiado separadamente. 3. Atentado grave al inters general de Espaa
Este presupuesto no figuraba en el texto del Anteproyecto de Constitucin, sino que fue introducido en el Informe de la Ponencia. Ya desde la misma tramitacin constituyente se cuestion la autonoma de este requisito con respecto al del incumplimiento de sus obligaciones por una Comunidad Autnoma. As, se defendi la supresin del mismo sobre la base de que con l una Comunidad Autnoma puede cumplir perfectamente las obligaciones que la Constitucin u otras leyes impongan y, sin embargo, puede atentar gravemente al inters general de Espaa, lo cual no se entiende^^. Dicha enmienda fue rechazada sin otra justificacin que el precepto en cuestin era traduccin casi literal del artculo 37 de la Ley Fundamental de Bonn, donde no se recoge ese requisito^s. Sin embargo, pese al mantenimiento de este presupuesto en el texto definitivamente aprobado, la doctrina entiende de modo unnime que no estamos frente a una hiptesis distinta del incumplimiento de obligaciones, sino ante un mismo supuesto^^ o, a lo ms, ante un caso agravado del mismo. Ello es as porque, como ha dicho el profesor Muoz Machado, la nocin de inters general no es en la Constitucin una nocin abierta, remitida al empleo ms o menos arbitrario que cada intrprete pueda hacer de la misma, sino concretada, traducida o transformada en competencias o poderes concretos. En consecuencia, el Gobierno no puede hacer una reinterpretacin de lo que sea o no el inters general y, por lo mismo, puede decirse que los atentados al inters general de Espaa son atentados directos a la Constitucin que pueden concretarse en la violacin de algn precepto constitucionaPo.
2' Vid. la intervencin del Diputado de Euskadiko Esquerra Sr. Letamenda Belzunce en la Comisin de Asuntos Constitucionales y Libertades Pblicas del Congreso {Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., tomo II, pgs. 1.6811.682). 2^ sta fue la respuesta que dio el Diputado de la Unin de Centro Democrtico Sr. PREZ LLORCA {Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., tomo II, pg. 1.682). 29 Vid. X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., pgs. 138139. 30 Vid. S. MUOZ MACHADO: Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas, Civitas, Madrid, 1982, volumen I, pg. 457.
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En el mismo sentido se ha sealado que el inters general no es cualquiera que establezca el Gobierno de turno o la mayora que lo respalda -pues as entendido equivaldra a suprimir el autogobierno de las Comunidades Autnomas-, sino que, en todo caso, el inters general de Espaa tambin comprende el inters autonmico, esto es, la esfera de poder de las Comunidades Autnomasî. No obstante lo anterior, la nocin de inters general que se recoge en el artculo 155 ha dado lugar a diversas interpretaciones que matizan o amplan el sentido del precepto. As, para . Alzaga la incorporacin de este supuesto ha servido para ampliar las hiptesis en las que el Gobierno puede adoptar medidas, introduciendo con l el control poltico o de oportunidad o discrecionalidad poltica^^. Por su parte, P. Cruz Villaln considera oportuno asimilar el concepto de inters general de Espaa al de inters nacional tal como aparece recogido en el artculo 144 de la Constitucin. Con ello se desvincula el atentado a tal inters de cualquier elemento de culpabilidad, permitiendo encontrar una respuesta a conflictos institucionales graves para el inters general de Espaa derivados de imprevisiones del legislador y no imputables a rganos de una Comunidad Autnoma -por ejemplo, la imposibilidad de disolver las Asambleas Legislativas autonmicas, unida al mantenimiento de Gobiernos con poco respaldo parlamentario-33. 4. El carcter de la compulsin estatal
Retomamos aqu el hilo argumental que seguamos al estudiar qu obligaciones de las que tienen impuestas las Comunidades Autnomas, de ser incumplidas, podan dar lugar a la aplicacin del meca-
31 Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1.267; en el mismo sentido, vid. J . M.3 GIL-ROBLES: Artculo 155, cit., pg. 461-462. sta era la orientacin de la enmienda defendida por el Grupo Parlamentario de los Socialistas de Catalua, anteriormente citada, de que las medidas habran de adopta.rse a fin de salvaguardar el func9namiento de la autonoma {vid. nota 24). 32 Vid. . ALZAGA VILLAAMIL: Constitucin Espaola de 1978. Comentario sistemtico, Ediciones del Foro, Madrid, 1978, pgs. 890-891. Una enmienda presentada por el Grupo Parlamentario de Senadores Vascos propona la exclusin de motivos de oportunidad a la hora de estimar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales o legales por las Comunidades Autnomas (enmienda nm. 1.034; vid. en Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., t o m o III, pgs. 2.9502.951).
33 p. CRUZ VILLALN: C o e r c i n e s t a t a l , cit., p g s . 5 8 - 5 9 .
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nismo previsto en el artculo 155 de la Constitucin. La cuestin, como adelantbamos, no es en absoluto ftil. En efecto, si se entiende que el incumplimiento de cualquier obligacin legal por parte de una Comunidad Autnoma es susceptible de motivar la coercin, puede llegarse a situaciones verdaderamente absurdas. La razn expuesta hace que en la apreciacin del eventual recurso al artculo 155 ante la vulneracin de los deberes de una Comunidad Autnoma deba tenerse en cuenta un doble orden de razones. Por una parte, hay que partir del carcter excepcional o extraordinario de la compulsin estatal, apuntado ya al principio del presente trabajo. El remedio de la coercin estatal es, como resulta de la propia letra del precepto en que se recoge, mucho ms gravoso que otros mecanismos que pueden resultar apropiados en incumplimientos leves^*. La doctrina coincide de modo prcticamente unnime en resaltar este rasgo de excepcionalidad35. El segundo parmetro con respecto al cual ponderar la puesta en marcha de la coercin estatal se halla en estrecha relacin con el carcter extraordinario de sta o, como apunta ms precisamente X. Ballart, deriva de la sealada nota. Nos referimos a la interpretacin restrictiva de los motivos materiales de dicha figurare. A su vez, este criterio hermenutico conduce a delimitar finalmente la ndole de las obligaciones cuya inobservancia puede ser respondida por la va del artculo 155. En concreto, siguiendo la tesis del profesor Garca de Enterra, las obligaciones que se incumplan deben ser relativas a la insercin en un sistema compuesto o, lo que es lo mismo, la ejecucin estatal slo proceder ante incumplimientos de las Comunidades Autnomas en cuanto partes del Estado. Con ello, como es fcil advertir, se restringe el hipottico campo de aplicacin de la coercin estata|37. Llegados a este punto, es menester interrogarse acerca de si, como sostienen muchos autores, slo cabr acudir al artculo 155 cuando el Estado haya agotado previamente todos los recursos a su alcance, o
3* Obsrvese que el artculo 155 se refiere a que una Comunidad Autnoma atente gravemente al inters general de Espaa. 35 Para una enumeracin de ios autores que sostienen el carcter excepcional del artculo 155, vid. X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., pgs. 87-88. 38 Ibidem, pg. 89. 3^ Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica de la legislacin del Estado, Civitas, Madrid, 1983, pgs. 137-138.
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bien cuando la gravedad del caso no lo permitis,- dicho de otro modo, cabe cuestionarse acerca del carcter subsidiario de la compulsin estatal. Esta configuracin como ultima ratio o clusula de cierre se halla fundamentada en la excepcionalidad de su supuesto y se erige en una verdadera norma imperativa. Quiere ello decir que si se opta por la va del artculo 155 cuando existen en la Constitucin otros ttulos especficos para el caso concreto, tal decisin ser recurrible ante el Tribunal Constitucionales. Esta opinin sobre la subsidiariedad de la coercin estatal no es compartida por E. Albert. Para este autor la utilizacin de las facultades de intervencin tiene un carcter autnomo, no vinculado a ningn otro medio de control o de resolucin de conflictos. Esto significa que la ejecucin estatal forzosa no se configura constitucionalmente como un instrumento subsidiario, cuyo empleo se deba realizar necesariamente a ttulo de ultima ratio, cuando hayan fracasado los medios de carcter ms ordinario -la conciliacin o la va judicial-, pues no existe una obligacin absoluta de conciliacin amistosa, que impedira el acceso a los tribunales, ni la Constitucin reduce la ejecucin estatal a un mero mecanismo de ejecucin de sentencias*". El carcter autnomo o subsidiario de esta figura se ha planteado, en particular, con respecto a dos vas jurdicamente formalizadas de solucin de controversias entre las instancias centrales y autonmicas previstas en nuestro ordenamiento. En concreto, se ha estudiado la conexin entre la compulsin estatal y el conflicto negativo de competencias, por un lado, y el procedimiento del artculo 161.2 de la Constitucin, por otro. Por lo que respecta a la relacin con el conflicto negativo de competencias, se parte del paralelismo existente entre el artculo 155 de la Constitucin y el artculo 71 del la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional. Esta similitud permite sostener que cuando una Comunidad Autnoma no ejercite sus competencias -recurdese lo que se ha dicho sobre la interpretacin de la expresin contenida en el artculo 155 no cumpliere las obligaciones como referente a una conducta omisiva de una Comunidad Autnoma-, el Gobierno tiene la opcin de seguir la va del conflicto negativo, o bien recabar la autorizacin del Senado y
38 Vid. 39 Vid. *" Vid. s e n t i d o , vid. J .
P. C R U Z VILLALN: C o e r c i n e s t a t a l , cit., p g 5 7 , X . BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., p g . 9 0 . E. ALBERT ROVIRA: El sistema jurdico..., cit., p g s . 4 7 1 - 4 7 2 ; e n i g u a l GARCA TORRES: El a r t c u l o 155..., cit., p g s . 1 2 2 5 - 1 2 2 6 .
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adoptar alguna de las medidas a las que alude el citado precepto de la Constitucin. Existe, por tanto, una libre eleccin del Gobierno del tipo de respuesta a la desatencin de su requerimiento, que realizar segn valoraciones de oportunidad'*^. En un sentido contrario, se defiende que los artculos 71 y 72 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional han sacado el inejercicio de competencias por las Comunidades Autnomas fuera de la rbita de la compulsin estatal. De esta manera, lo han convertido en un caso que obligatoriamente debe ventilarse ante el Tribunal Constitucional y en el que slo cabe plantear la compulsin si se produce un incumplimiento de la sentencia recada en un conflicto negativo de competencias. No hay, pues, libre alternatividad entre los artculos 71 y 72 y el artculo 155 de la Constitucin, sino sustraccin al segundo del objeto del primero*2. De igual modo, se ha dicho que tampoco cabe extender el campo de aplicacin del artculo 155 a los actos susceptibles de impugnacin ante el Tribunal Constitucional al amparo del artculo 161.2 de la Constitucin y del artculo 76 de la Ley Orgnica reguladora de aqul. El fundamento de ello radica en que el Gobierno, sin necesidad de autorizacin del Senado, puede lograr la inmediata suspensin de cualquier disposicin o resolucin adoptada por los rganos de una Comunidad Autnoma, sin ms que impugnarla ante el Tribunal Constitucional. Con esta interpretacin se reduce mucho el alcance de la compulsin estatal, pues slo proceder la misma contra los actos del Poder Ejecutivo de la Comunidad Autnoma no susceptibles de suspensin por no ser disposiciones o resoluciones, as como contra aqullos que traten de ejecutar esas disposiciones o resoluciones impugnadas y suspendidas''^.
^1 Vid. J . M.^ RODRGUEZ GLIVER: LOS mbitos exentos del control del Tribunal Constitucional espaol, en E Tribunal Constitucional, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981, volumen III, pgs. 2.322-2.323. '^2 Vid. J. GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1.265. '*3 Vid. J . M.3 GIL-ROBLES: Control y autonomas, cit., pg. 103; del mismo autor vid., tambin, Artculo 155, cit., pg.458. E. LINDE PANIAGUA [La coordinacin de las Administraciones Pblicas en la Constitucin Espaola de 1978, Ministerio de Justicia, Madrid, 1981, pg. 139) se cuestiona, por su parte, la posible utilizacin conjunta de ambas tcnicas, llegando a la siguiente conclusin: A mi juicio, esto pudiera darse tan slo en el supuesto de que la tcnica del artculo 155 tenga por objeto disposiciones o resoluciones que, o bien supongan un incumplimiento de obligaciones o un atentado grave al inters general de Espaa. No obstante lo cual, consideramos dudoso que, planteada la cuestin ante el Tribunal Constitucional,
113
III.
PROCEDIMIENTO PARA EL EJERCICIO DE LA COMPULSIN ESTATAL
El artculo 155 de la Constitucin no regula el procedimiento para el ejercicio de la coercin estatal. No obstante, de dicho precepto se extraen una serie de datos sobre tal cuestin. En concreto, aparecen una serie de trmites que deben ventilarse en instancias diferentes: requerimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autnoma, adopcin por el Gobierno de las medidas de compulsin, aprobacin de stas por el Senado. Precisamente, el Reglamento de este ltimo contiene, dentro del Ttulo IX (De las relaciones del Senado con otras instituciones constitucionales) un Captulo IV, integrado por el artculo 189 y bajo la rbrica De las Comunidades Autnomas, que establece el procedimiento a seguir ante la Cmara Alta, a la vez que seala determinados requisitos que han de cumplirse en otras fases. La lectura de ambos preceptos nos permite distinguir dos fases del procedimiento de compulsin: una cuya tramitacin corresponde al Gobierno (fase gubernamental) y otra en la que debe pronunciarse el Senado (fase senatorial). Junto a ellas, cabra hablar de una tercera fase, consistente en la ejecucin por el Gobierno de las medidas aprobadas por el Senado, que ser objeto de un posterior e individualizado anlisis.
1. a)
Fase gubernamental Apreciacin de la infraccin
El prius lgico del ejercicio de la compulsin es la constatacin por el Gobierno del incumplimiento por una Comunidad Autnoma de sus obligaciones constitucionales**. Los medios a travs de los que el Ejecutivo estatal puede tener conocimiento de tal circunstancia son mltiples y variados, sin que deban reducirse a los mecanismos
se pueda Iniciar la va del artculo 155, y en cualquier caso sera recomendable que los conflictos estrictamente polticos fueran por la va del 155, precisamente los irreconducibles a la del artculo 161.2, as como los dems supuestos del artculo 161, aunque no puede descartarse la interferencia de los mencionados procedimientos. *'' Vid. R. MARTN MATEO: Manual de Derecho Autonmico, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Madrid, 2.^ edicin, 1986, pg. 280.
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de informacin que se hallan previstos en distintas sedes del ordenamiento*5_ Para el recto entendimiento de esta cuestin creemos que es menester estudiar la relacin entre la ejecucin forzosa y las facultades de inspeccin que tiene el Estado. Sobre este tema, el profesor Garca de Enterra ha sostenido que existe un poder general de supervisin del Estado sobre la ejecucin autonmica de sus normas y que el artculo 155 es un argumento expreso en el Texto Fundamental para justificar ese poder. De este modo, existe una ntima conexin entre la supervisin y la coercin estatal, hasta el punto de que la primera es un previo necesario de la segunda. As, la finalidad de aqulla es verificar la legalidad de la ejecucin de la legislacin del Estado por las Comunidades Autnomas en cuanto pueda afectar a la unidad en la aplicacin de las leyes estatales en todo el territorio nacionaH^. Frente a la tesis expuesta, hay que situar la de quienes entienden que la inspeccin y la ejecucin estatal forzosa son dos figuras independientes, aun cuando la primera puede servir para la verificacin de que se ha producido una conducta que justifique el ejercicio de la segunda. En este sentido, puede afirmarse, siguiendo al profesor Albert Rovira, que no cabe convertir al artculo 155 en el corolario de un procedimiento previo y ordinario de inspeccin, como medio para prestarle fuerza ejecutiva, pues los mecanismos de inspeccin incorporan ya medios de correccin adecuados y de carcter ordinario. De igual modo, el referido precepto tampoco presupone la existencia de unos poderes previos de vigilancia o inspeccin ms amplios, que se proyecten sobre la totalidad de las actuaciones de las Comunidades Autnomas, pues la informacin que puede dar pie a la utilizacin del mecanismo del artculo 155 no necesariamente debe obtenerse por los cauces de la inspeccin en sentido estricto*^. En anlogo sentido se pronuncia F. Fernndez Segado quien, recordando la jurisprudencia constitucional sobre el particular, seala, por un lado, que el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autnomas en una situacin de dependencia jerrquica respec-
*5 Entre tales mecanismos hay que citar la figura de los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas, as como las vas que prev la Ley del Proceso Autonmico. J . IVI.^ GIL-ROBLES (Artculo 155, cit., pg. 462) pone como ejemplos una noticia de prensa o la queja de un ciudadano. s Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica..., cit., pags. 83-146.
*' Vid. E. ALBERT ROVIRA: El sistema jurdico..., cit., pg. 472.
115
to de la Administracin del Estado y, por otro, que ese poder se concreta en la facultad de formular requerimientos no vinculantes a las Comunidades Autnomas y de instar los controles constitucionalmente establecidos, sin poder sustituir a aqullas en su actividad*^. La citada doctrina del Tribunal Constitucional fue expuesta en la Sentencia sobre el Proyecto de Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico*^. El prrafo segundo del artculo 7.2 de dicho texto estableca que cuando los requerimientos formulados por el Gobierno a las Comunidades Autnomas en relacin con la aplicacin por stas de la legislacin estatal fueran desatendidos, el Gobierno proceder, en su caso, en los trminos previstos en el artculo 155 de la Constitucin. El Tribunal Constitucional declar la inconstitucionalidad del precepto sobre la base de que supona una redefinicin de los supuestos a los que es aplicable el artculo 155 de la Constitucin, tarea que, obviamente, no corresponde al legislador^". La doctrina sentada por el supremo intrprete de la Constitucin es importante, por cuanto que ha rechazado la conversin del mecanismo de coercin estatal en un instrumento normal y ordinario de la supervisin estatal -como haca el precepto declarado inconstitucional-, lo que no impide que, en un momento dado, el recurso al artculo 155 pueda responder a tal concepcin, pero s entraa explcitamente el rechazo de que esa opcin sea la nica posible de entre las varias que subyacen en la formulacin del citado precepto5i. b) Requerimiento al Presidente de a Comunidad Autnoma
La primera actuacin que el artculo 155 impone al Gobierno tras la apreciacin de la infraccin es el previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma. Este requisito no figura en el artculo 37 de la Ley Fundamental de Bonn y se hallaba ausente del artculo 144 del Anteproyecto de Constitucin. Su inclusin se debi a una enmienda presentada en el Senado^z.
'^ Vid. F. FERNNDEZ SEGADO: El sistema constitucional espaol, Dykinson, Madrid, 1992, pgs. 994-997. 9 Sentencia 76/1983, de 5 de agosto. 50 Fundamento jurdico duodcimo. 51 Vid. F. FERNNDEZ SEGADO: El sistema constitucional espaol, cit., pg. 1000. 52 Enmienda n m . 805, del Grupo Parlamentario Entesa deis Catalans. Su inclusin se justificaba sobre la base de que el Presidente de la Comunidad Aut-
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Este requerimiento constituye, como se ha dicho, una ltima advertencia a la Comunidad incumplidora, dndole la oportunidad de adoptar por s misma las medidas necesarias para rectificar su conducta^s. Como ha sealado J. Garca Torres, constituye un modo de cumplir con el principio de previa audiencia del miembro del Estado compuesto que, en cierto modo, sirve para compensar la diferente naturaleza entre el Bundesrat alemn y el Senado en cuanto rganos de efectiva presencia de los miembros del Estado compuesto como tales^*. Del tenor literal del artculo 155 aparece que tanto el acuerdo de dirigirse al Presidente de la Comunidad Autnoma como la efectiva comunicacin a ste del requerimiento corresponde al Consejo de Ministros, como rgano colegiado del Gobierno^^. Ahora bien, dado que la propia Constitucin prev la existencia en las Comunidades Autnomas de un Delegado del Gobierno, al que se le confieren funciones de coordinacin con la Administracin autonmica, creemos acertada la observacin de que el requerimiento ser comunicado, por lo general, a travs de l^^ Debe estimarse correcto que el destinatario del requerimiento sea el Presidente de la Comunidad Autnoma y no otra instancia u r-
noma tiene en ella la representacin ordinaria del Estado {vid. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., t o m o III, pg. 2950). 53 Vid. J. M.^ GiL-RoBLEs: Artculo 155, cit., pg. 463. La enmienda por la que se introdujo este trmite justificaba su inclusin para que de esta forma se evitaran toda clase de conflictos posteriores. Como seala E. GARCA DE ENTERRA {La ejecucin autonmica..., cit., pg. 175), en ese contenido (del requerimiento) vuelve a hacerse visible el respeto substancial al principio de autonoma que est presente en toda la tcnica de la supervisin estatal. No se trata, por eso, de una orden, ni de una instruccin vinculante, puesto que el Gobierno estatal no es superior jerrquico de los Ejecutivos autonmicos, sino de una invitacin a que stos reconsideren la cuestin, en funcin de la motivacin que sirve de soporte al requerimiento, y que, si les parece fundada, rectifiquen utilizando sus propios poderes. Ahora bien, el requerimiento es una invitacin, en efecto, a que el requerido utilice su propia autonoma en el sentido que se indica, pero es tambin algo ms que una invitacin, porque encierra a la vez una intimacin, esto es la advertencia, expresa o implcita, que de no efectuar de grado las rectificaciones que se pretenden pueden seguirse consecuencias onerosas para el requerido.
5* Vid. J. GARCA TORRES: El artculo 155..., c i t , pg. 1272.
55 sta es la interpretacin que ha hecho el Tribunal Constitucional. En este sentido, vid. la Sentencia 118/1998, de 4 de junio, fundamento jurdico vigsimo sexto. 56 Vid. E. LINDE PANIAGUA: El Delegado del Gobierno, en Documentacin Administrativa, n m . 182, 1979, pg. 285.
117
gano de la misma -aun cuando sea el causante del incumplimiento-, ya que a aqul le corresponde la suprema representacin de la respectiva Comunidad (artculo 152.1 de la Constitucin) y porque, como se ha dicho antes, la inobservancia de las obligaciones es imputable a la Comunidad Autnoma como tal y no a sus rganos, autoridades o funcionarios". Por lo que respecta a la forma que debe revestir el requerimiento, la Constitucin guarda un absoluto silencio. El artculo 189.1 del Reglamento del Senado, por su parte, establece que el Gobierno deber presentar ante dicha Cmara la justificacin de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y la de su incumplimiento por parte de sta. De este artculo se desprende que no existe una forma que preceptivamente deba seguirse para efectuar la advertencia a la Comunidad Autnoma, lo que permite una mayor flexibilidad para el Gobierno en atencin a las circunstancias concurrentes. No obstante, parece claro que, al tratarse de una inmisin en el mbito de autonoma de la Comunidad Autnoma, debe exigirse su motivaciones. No se establece tampoco el plazo que se da a la Comunidad Autnoma para que responda al requerimiento. Algn autor considera lgica esta omisin, dada la extraordinaria diversidad de circunstancias que podran presentarse y que en algunas de ellas podra imponerse una actuacin inmediata^s. Sin embargo, que no se seale el plazo para contestar no impide entender que ste deba fijarse en el requerimiento en los trminos que las circunstancias aconsejen, con el fin de poder acreditar ante el Senado, en su caso, el rechazo del mismoô. En relacin con el contenido del requerimiento, J. M.a Gil-Robles ha indicado que en l deben constar las medidas concretas que
57
Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica...,
cit., pg. 174. Por el
contrario, J . LEGUINA VILLA (Las Comunidades Autnomas, clt., pg. 827) cree, en sentido anlogo a la justificacin de la enmienda por la que se introdujo este trmite {vid. nota 52), que el requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma se dirige a ste en su calidad de representante ordinario del Estado en la misma.
58 Vid. X . BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, c i t . , p g . 146. E.
GARCA DE ENTERRA {La ejecuci
autonmica...,
cit., p g s . 173-174) s o s t i e n e q u e e l r e -
querimiento ha de estar objetivamente motivado en Derecho, con exclusin de toda posible y eventual fundamentacion poltica, lo que aconseja que normalmente vaya respaldado en un dictamen del Consejo de Estado.
59 Vid. R. ENTRENA CUESTA: A r t c u l o 1 5 5 , c i t . , p g . 2 . 3 1 5 .
50
Vid. J . M.a GIL-ROBLES: Control
y autonomas,
cit., p g . 105.
118
pretenda adoptar el Gobierno. El fundamento de tal afirmacin radica en que la Comunidad Autnoma intimada puede manifestar su consentimiento a la actuacin del Gobierno y permitir a ste ejecutar las medidas sin necesidad de la aprobacin del Senado, para lo que es preciso que aqulla haya podido pronunciarse acerca de las mismas. Asimismo, nada parece impedir que el Gobierno solicite aclaraciones o precisiones, o bien que formule requerimientos complementariosî. En todo caso, se trata de un acto recepticio cuyo destinatario tiene el deber de contestar, equiparndose el silencio al rechazo62_
2.
Fase senatorial
El artculo 189 del Reglamento del Senado regula la tramitacin de la concesin al Gobierno por parte de la Cmara Alta de la autorizacin para adoptar las medidas en que se concrete la coercin estatal. Ahora bien, en contra de lo que pudiera resultar de la lectura del artculo 155 de la Constitucin, no existe un automatismo entre la desatencin del requerimiento gubernamental y la puesta en marcha del procedimiento en el Senado. Antes al contrario, como se ha puesto de relieve, aunque la Comunidad Autnoma no atendiese el requerimiento, la decisin del Gobierno de solicitar la autorizacin del Senado es libre: en cualquier momento -antes o despus de pedir la autorizacin o de obtenerla- puede optar por no seguir la va del artculo 155 y utilizar la va de la persuasin o de la negociacin poltica. Se trata de un procedimiento habilitante, no vinculante, para el Gobierno de la Nacn63 De modo sumario, puede decirse que el procedimiento a sustanciar en el Senado consta de las siguientes fases: a) solicitud del Gobierno; b) audiencia a la Comunidad Autnoma interesada; c) formulacin de la propuesta de resolucin; y, d) acuerdo de aprobacin o denegacin de la solicitud. Vamos a ver separadamente cada uno de estos trmites.
61 Vid. J . M.a GIL-ROBLES: Artculo 155, cit., pgs. 464-465. 62 Vid. J . GARCA TORRES: El a r t c u l o 155..., cit., p g . 1.271. 63 Ibidem, pg. 465 (subrayado en el original). En Idntico sentido, vid. J. GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1.277.
119
a)
Solicitud del Gobierno
El apartado 1 del artculo 189 del Reglamento del Senado dispone que la solicitud que el Gobierno dirija a la Cmara Alta se har en escrito presentado ante el Presidente de la misma, debiendo constar en l el contenido y alcance de las medidas propuestas, as como la justificacin de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y la de su incumplimiento por parte de sta. Este escrito es la propuesta del Gobierno, sobre la que el Senado deber pronunciarse^*. La adopcin del acuerdo de pedir la aprobacin del Senado para la ejecucin de la compulsin corresponde al Gobierno, esto es, al Consejo de Ministros como rgano colegiado. Por este motivo, creemos que entre la documentacin que se adjunte a la solicitud deber figurar, a los efectos de su admisin a trmite, una certificacin del acta de la sesin del Consejo de Ministros en que se haya tomado el referido acuerdos. Por otro lado, nada se prev acerca de si el Gobierno puede retirar su propuesta. Lejos de dar una respuesta negativa a este interrogante, compartimos la idea de que parece obvio que pueda hacerlo, tanto ms cuanto que se trata de obtener una autorizacin -de la que podr hacer luego uso o no hacerlo-y no un pronunciamiento imperativo66. b) Audiencia a la Comunidad Autnoma interesada
Una vez recibido y admitido a trmite el escrito del Gobierno, el apartado 2 del artculo 189 establece que la Mesa de la Cmara lo remitir, junto con la documentacin aneja, a la Comisin General de las Autonomas, o bien constituir una Comisin conjunta en los trminos del artculo 68. El Reglamento del Senado regula de manera precisa el trmite de audiencia a la Comunidad Autnoma afectada. De este modo, el apartado 3 del artculo 189 dispone que la Comisin requerir, por medio
6*
Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin
autonmica...,
cit., pg. 183.
65 Acerca de las actas de las sesiones del Consejo de Ministros, vid. el artculo 18.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organizacin, competencia y funcionamiento del Gobierno. 66 Vid. J . M . a . GiL-RoBLEs: A r t c u l o 1 5 5 , c i t , p g . 4 6 8 .
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del Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autnoma para que en el plazo que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representacin a estos efectos. Nos hallamos aqu ante una nueva oportunidad para que la Comunidad Autnoma d cuenta de su actuacin y justifique o defienda la misma. Esta posibilidad nos parece del todo respetuosa con el principio de autonoma, ya que con ello se impide que el Senado autorice, sin or siquiera a la Comunidad Autnoma previamente requerida, unas medidas que pueden resultar gravosas para ella y que, en todo caso, afectan a su mbito de autogobierno. Tal juicio positivo no obsta, sin embargo, a que puedan ponerse reparos a la forma en que se practica la audiencia, los cuales tienen su ltima causa - y esto es lo verdaderamente trascendente-en la peculiar configuracin del Senado espao|67. No es este el lugar para tratar el tema de la composicin y funciones de nuestra Cmara Alta, cuestin que, por otra parte, ha sido estudiada profusamente por la doctrina. No obstante, a los solos efectos de nuestro estudio, creemos que es preciso hacer una serie de observaciones. En primer lugar, el Senado es, segn dispone el artculo 69.1 de la Constitucin, la Cmara de representacin territorial. En tal calidad, el constituyente quiso que la adopcin de unas medidas que podan incidir gravemente en los nicos entes territoriales dotados de autonoma poltica fuera autorizada por la Asamblea representativa de los mismos. Sin embargo, la composicin de este rgano no responde sino de forma parcial y reducida -y, en todo caso, lejos de la del Bundesrat alemn- a esa idea representativa. La principal consecuencia que para el tema que tratamos se deriva del modo en que se integra el Senado es que en l estn dbilmente representadas las Comunidades Autnomas como tales. Ello hace que la audiencia a la colectividadmiembro a la que afecten las medidas cuya aprobacin pide el Gobierno no pueda llevarse a la prctica con las debidas garantas en el seno de la Cmara de representacin territorial. De ah, pues, los parabienes que, de entrada, merecen las previsiones del Reglamento del Senado.
6' Un reproche de diferente ndole - e l nico, por cierto, hacia una previsin que califica de encomiable- es el que hace F. SANTAOLALLA LPEZ {Derecho Parlamentario Espaol, Editora Nacional, Madrid, 1984, pg. 353), segn el cual la audiencia a la Comunidad Autnoma produce un efecto dilatorio en la concesin de la autorizacin senatorial, lo que puede ser importante cuando las medidas defendidas por el Gobierno estn demandadas por circunstancias de urgencia.
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Ahora bien, esta favorable conclusin inicial debe ser matizada. Como se ha dicho, la representacin de las Comunidades Autnomas en el Senado es dbil, pero en modo alguno inexistente. En efecto, el apartado 5 del artculo 69 de la Constitucin prev los llamados senadores autonmicos, designados por la Asamblea Legislativa o, en su defecto, por el rgano colegiado superior de la Comunidad Autnoma. Sin entrar ahora en la efectividad real de la representacin de la Comunidad respectiva por estos senadores, lo cierto es que, son nombrados por un rgano superior de la misma y, en principio, la representan ante una instancia del Estado como tal ente autnomo. Por tal motivo, resultara deseable que el Senado hubiera previsto especialmente la intervencin de los Senadores de la Comunidad Autnoma contra la que se pretende la compulsin, reforzando as la intervencin autonmicas^. Por otra parte, no parece que existan inconvenientes para que quien asuma la representacin ante la Comisin sea el Senador autonmico o uno de ellos^^ si bien nada obliga a ello y, si se nos apura, ser un caso excepcionaP".
c)
Formulacin de la propuesta de resolucin
La formulacin de la propuesta de resolucin corresponde a la Comisin General de las Comunidades Autnomas o a la Comisin conjunta que se haya constituido al efecto. El apartado 4 del artculo 189 establece que la propuesta ser motivada (razonada) y se pronunciar sobre si procede o no la aprobacin solicitada por el Go-
^^ Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1274. Incidiendo an ms en este aspecto de la intervencin autonmica, sostiene el citado autor que, adems de lo previsto en el apartado 3 del artculo 189 del Reglamento del Senado, tambin hubiera sido deseable que interviniera en el debate senatorial con voz una delegacin de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autnoma. ^^ El Reglamento del Senado prev la participacin de los Senadores autonmicos en las sesiones de la Comisin General de las Autonomas, aun cuando no sean miembros de la misma (artculos 56 bis 1 y 56 bis 4). El artculo 56 bis 5 establece, por su parte, que cuando los asuntos a tratar afecten de modo especfico a alguna Comunidad Autnoma en particular, la Comisin podr constituir una Ponencia en la que tendrn la posibilidad de intervenir todos ios Senadores designados por la Asamblea Legislativa de la Comunidad afectada. 70 Da pie a esta inteligencia el propio Reglamento de la Cmara Alta, cuyo artculo 56 bis 2 seala que podrn intervenir en las sesiones de la Comisin General de las Autonomas los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, representados por su Presidente o por los miembros que se designen.
122
bierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes en relacin con las medidas proyectadas. Dos aspectos deben destacarse en este punto. En primer lugar, la exigencia de motivacin en la propuesta, que resulta completamente lgica, dada la trascendencia sobre la autonoma regional de las medidas sobre cuya adopcin se dictamina. En segundo lugar, en el informe de la Comisin pueden plantearse tres soluciones. Una, la aprobacin de la solicitud del Gobierno en sus propios trminos. Otra, la desestimacin total de la proposicin del Ejecutivo. Y, por ltimo, la aceptacin parcial de las medidas proyectadas, sometindolas a modificaciones o ponindoles ciertos condicionamientos. Por lo que respecta a los trmites que deben seguirse en el seno de la Comisin para la elaboracin y aprobacin de la propuesta de resolucin, se seguirn las reglas generales de reunin y funcionamiento previstas en los artculos 61 a 68 del Reglamento del Senado. Hay que destacar, no obstante, que, habida cuenta de la naturaleza y de la importancia del acuerdo a adoptar, proceder, por lo general, la designacin de una ponencia para que formule el correspondiente informe (artculos 56 bis 5 y 65) y la comparecencia de miembros del Gobierno (artculo 66).
d}
Acuerdo de aprobacin o denegacin de la solicitud del Gobierno
La aprobacin o denegacin de las medidas de compulsin estatal corresponde al Pleno del Senado, segn dispone el apartado 5 del artculo 189. No obstante, hay que notar que lo que se somete a debate y votacin es la propuesta de la Comisin y no el contenido del escrito que remiti el Ejecutivo. Este hecho puede incidir en la ordenacin del debate previo a la votacin. En l se establecen dos turnos a favor y dos en contra, de veinte minutos cada uno, as como las intervenciones de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo. En buena lgica, parece que la defensa de las medidas ante la Cmara correspondera al Gobierno o a su Grupo Parlamentario, pues fue quien las plante. Sin embargo, habida cuenta de que la Comisin habr podido modificarlas o condicionarlas, tal vez no convenza al Ejecutivo la revisin de las medidas, por lo que su postura podra ser incluso de rechazo a las mismas. En este caso, pues, la intervencin a favor correra a cargo de quienes hubiesen votado afirmativamente la propuesta de la Comisin.
123
Por lo que hace a la naturaleza del acto del Senado por el que se pronuncia acerca de las medidas de coercin, creemos acertada la tesis de F. Santaolalla -que est en consonancia, por otra parte, con la ubicacin sistemtica del artculo 189 dentro del Reglamento de la Cmara Alta- de que se trata de un acto de control sobre el Gobierno sin forma de ley^''. Como se ver posteriormente, esta caracterizacin va a tener importancia al estudiar la posibilidad de recurrir separadamente el acuerdo del Senado. Otra cuestin es la del alcance de las facultades del Pleno con respecto a las medidas solicitadas por el Gobierno. Antes veamos que la Comisin, al formular la propuesta de resolucin, poda establecer los condicionamientos y las modificaciones que estimara pertinentes. Sin embargo, el apartado 5 del artculo 189 prescribe que el Pleno someter a debate dicha propuesta y que, concluido el debate, se proceder a la votacin de la propuesta presentada. La literalidad del precepto parece excluir, pues, la posibilidad de que el Pleno, como rgano superior de la Cmara, modifique o condicione las medidas que constan en el informe de la Comisin^2. En todo caso, del propio tenor del artculo 189 se desprende que tanto las medidas que se soliciten como, sobre todo, las que se aprueben debern serlo de manera concreta. Ello es, por otra parte, coherente con la trascendencia que tales medidas pueden tener en la autonoma poltica que reconoce la Constitucin''3. Cabe plantearse tambin si el Senado, una vez concedida la autorizacin para que el Gobierno ejecute las medidas, puede revocarla. No parece que exista obstculo para que la Cmara Alta deje sin efec-
'1 Vid. F. SANTAOLALLA LPEZ: Derecho Parlamentario Espaol, cit., pg. 203. En el mismo sentido, J . M.= RODRGUEZ OUVER (LOS mbitos exentos..., cit., pg. 2323) estima que la decisin del Senado tiende a que el Gobierno adopte las medidas pertinentes, agotando en este ofrecimiento de viabilidad su funcin, por lo que no puede ni siquiera ser considerada como una norma en sentido material. Una opinin contraria es la de X. BALLART {Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 174), quien cree que la aprobacin del Senado es un acto con fuerza de ley, al suponer un desarrollo directo de la Constitucin y una modificacin evidente del ordenamiento j u rdico (hasta el punto de comportar una variacin sustancial, si bien transitoria, de la estructura del Estado), por lo que tiene contenido material de ley. 72 Vid. J.M.a GIL-ROBLES: Artculo 155..., pg. 468. '3 Vid. P. CRUZ VILLALN: Coercin estatal, cit., pgs. 59-60. En contra, vid. R. ENTRENA CUESTA (Artculo 155, cit., pg. 2315), para quien el interrogante de si el Senado debe dar una aprobacin genrica para que el Gobierno adopte las medidas necesarias o si ha de referirse a cada una de las medidas a realizar, no puede resolverse de forma absoluta, sino que depende de la situacin concreta.
124
to O modifique su previa aprobacin; es ms, as deber ser si cambia o cesa la situacin que la motiv^^. Sobre este punto, deben hacerse tres precisiones adicionales. Por un lado, la modificacin o revocacin de la aprobacin obliga a dejar sin efecto las medidas compulsivas, si se hubiera iniciado su ejecucin. Por otro, con respecto al procedimiento a seguir, cabr estar a lo dispuesto en la Constitucin y en el artculo 189 del Reglamento del Senado en lo que sea de aplicacin, lo que incluye la exigencia de mayora absoluta del Pleno^^. Por ltimo, no hay que descartar que el Gobierno pueda solicitar la aprobacin de nuevas medidas si se revelan como insuficientes las que previamente se hubieran autorizados^. En todo caso, lo que parece claro es que el Senado no se rige exclusivamente por criterios de legalidad, sino que efecta una valoracin de oportunidad, es decir, un juicio poltico, sobre la actuacin de una Comunidad Autnoma y las medidas a adoptar frente a la misma. Como ha puesto de relieve E. Garca de Enterra, la aprobacin por el Senado de las medidas ejecutivas no podr acordarse sin una valoracin de fondo de todo el problema, esto es, de un verdadero exequtur del requerimiento del Gobierno y de sus razones". Ello no obsta, sin embargo, para que el acuerdo senatorial tenga que ser siempre conforme a derecho, debiendo cumplirse los requisitos formales y materiales de que se halla rodeado^^. Un supuesto no previsto expresamente es el de que la necesidad de recurrir a la coercin estatal se suscite cuando el Senado est disuelto. Como afirma P. Cruz Villaln, los trminos taxativos en
' * Vid. J. GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1275. En el mismo sentido, vid. J.M.3 GIL ROBLES: Artculo 155, cit., pg. 469. '5 Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pgs. 1.275-1.276. Por su parte, J . M.^ GIL ROBLES (Artculo 155, cit., pg. 469) cree que, puesto que el Reglamento del Senado no prev esta situacin especfica, habr de utilizarse el procedimiento previsto en el artculo 174.d y concordantes, para las mociones sobre textos no legislativos. '6 Vid. X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 151. " Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica..., cit., pgs. 182-183. Sobre este punto matiza I. MOLAS (El control deis rgans de l'Estat sobre les Comunltats Autnomes, en Administrado Pblica, nm. 3,1980, pg. 46) que la aprobacin previa del Senado introduce un elemento de moderacin en la posible intervencin gubernamental, pero no elimina la discrecionalidad poltica, el control de oportunidad, que, no obstante, no est slo en manos del Gobierno, sino conjuntamente de ste y del Senado. ^8 Vid. R. PUNSET BLANCO: El Senado y las Comunidades Autnomas, cit., pgs. 213-216.
125
que se manifiesta el artculo 78.2 de la Constitucin no hacen fcil la subrogacin de la Diputacin Permanente de la Cmara, en analoga a lo previsto para los estados de excepcin y sitio^^. Sobre esta cuestin creemos que la ausencia de previsin expresa en la Constitucin y en el Reglamento del Senado, la diferente naturaleza entre los estados excepcionales y la compulsin estatal, y el carcter limitado de las atribuciones de la Diputacin Permanente^", son argumentos que conducen a la conclusin de que dicho rgano carece de competencia para autorizar las medidas solicitadas por el Gobierno.
3.
La posible intervencin del Congreso de los Diputados
Resta, por ltimo, hacer una serie de observaciones acerca de la oportunidad de la intervencin del Congreso de los Diputados en la concesin de la autorizacin al Gobierno, postura que ya fue planteada durante los debates constituyentes^^ Bien es cierto que el Congreso podr ejercer el control poltico sobre la actuacin del Gobierno a travs de los mecanismos constitucionalmente previstos^z. Pero no lo es menos que, siendo el Senado, segn la Constitucin, la Cmara de representacin territorial y la que, por tanto, debera ofrecer ms garantas a favor de los intereses regionales, se da la paradoja de que, por efecto del origen de la mayor parte de sus miembros y de la frmula electoral de reclutamiento de los mismos, el Gobierno cuenta, tendencialmente, con un apoyo ms holgado en el Senado que en el Congreso y, por ende, con mayor facilidad podr obtener la mayora establecida en la Norma Fundamentales. Es por ello que lo deseable, a juicio de parte de la doctrina, hubiera sido encomendar la
's
Vid. P. CRUZ VILLALN: Coercin estatal, cit., pg. 59.
80 Sobre este ltimo punto, vid. F. SANTAOLALLA LPEZ: Derecho Parlamentario Espaol, cit., pg. 157; en el mismo sentido, vid. A. L. ALONSO DE ANTONIO: La Diputacin Permanente de las Cortes en la historia constitucional espaola. Congreso de los Diputados, Madrid, 1991, pg. 48. s'' Vid., en este punto, el Voto Particular del Grupo Parlamentarlo de Alianza Popular al Anteproyecto de Constitucin {Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., t o m o I, pg. 41) y la enmienda presentada por el Senador de Esquerra Republicana de Catalunya Sr. Audet Puntcernau, n m . 418 {ibidem, t o m o III, pg. 2842). 82 Vid. I. MOLAS: El control deis rgans..., cit., pg. 46; en el mismo sentido, vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1276.
83 Vid. R. PuNSET BLANCO: El Senado pgs. 210-213.
y las Comunidades
Autnomas...,
cit.,
126
autorizacin de la compulsin al Congreso y al Senado, o slo al primero84.
IV. 1. Principios rectores
MEDIDAS DE COMPULSIN
Ni el artculo 155 de la Constitucin ni el 189 del Reglamento del Senado concretan las medidas en que puede articularse la coercin estatal, limitndose el primero a hablar de las necesarias para obligar a la Comunidad Autnoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones constitucionales o para la proteccin del inters general de Espaa. No obstante este silencio, dada la trascendencia que tales medidas pueden tener en los entes dotados de autogobierno, hay que sealar unos principios o criterios que deben regir la aprobacin y puesta en prctica de las mismas. A) Principio de necesidad. A l se refiere, como acabamos de ver, el propio artculo 155. El carcter necesario de las medidas debe entenderse en un doble sentido: limitante y habilitante^^. Por un lado, slo debern adoptarse las medidas estrictamente necesarias, excluyendo las que resulten desproporcionadas o manifiestamente inadecuadas86. Por otro, se podrn tomar todas las precisas para alcanzar el resultado de la compulsin. B) Principios de proporcionalidad y adecuacin. A ellos se refiere R. Entrena al hablar de la gradualidad de las medidas, de tal manera que no podr acudirse a una frmula particularmente grave de intervencin cuando quepa obtener los mismos resultados con otras medidas de menor intensidad^^. En esta misma lnea, E. Albert sostiene que la necesidad y la proporcionalidad deben apreciarse no slo en relacin con la gravedad del incumplimiento, sino
s-t
Vid. X. BALLART: Coerci estatal i autonomies,
cit., pg. 153.
85 Vid. J . LEGUINA VILLA: Las C o m u n i d a d e s A u t n o m a s , cit., p g . 8 2 7 ; e n el m i s m o s e n t i d o , vid. J . GARCA TORRES: El a r t c u l o 155..., cit., p g . 1277. 86 Vid. P. CRUZ VILLALN: C o e r c i n e s t a t a l , cit., p g . 5 9 .
87 Vid. R. ENTRENA CUESTA: A r t c u l o 155, cit., pg. 2316. R. DE MENDIZBAL
ALLENDE (El control de las disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, en La Constitucin espaola y las fuentes del Derecho, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979, volumen II, pg. 1.468) entiende que el Gobierno deber sujetarse al principio de proporcionalidad si razones de urgencia o de gravedad no lo impiden.
127
tambin con la importancia y significacin del resultado que se pretenda obteneros. C) Principio de transitoredad. Esta exigencia es completamente coherente con el fin que se persigue con las medidas de compulsin. En consecuencia, stas debern cesar cuando la Comunidad Autnoma contra la que se dirigen cumpla sus obligaciones o deje de actuar gravemente contra el inters general de Espaa. Sin embargo, el carcter transitorio de las medidas no implica que necesariamente deba quedar delimitada su duracin temporal mediante el establecimiento de un plazo final. Esto ser posible en algunas ocasiones, pero en la mayor parte de los casos no se podr - n i , si se nos apura, tendra mucho sentido-fijar el momento en que tienen que dejar de surtir efecto. En todo caso, de sealarse ste, siempre le quedar al Gobierno la posibilidad de iniciar de nuevo el procedimiento de la compulsin. D) Principio de concrecin. Como ha dicho P. Cruz Villaln, el Senado, al autorizar las medidas, no puede dar su aprobacin a una clusula de plenos poderes^^. Antes al contrario, debe fijarse con claridad, tal como establece el artculo 189 del Reglamento del Senado, su contenido y alcance. La razn de esta exigencia es, a nuestro entender, doble. Por un lado, radica en el carcter excepcional del instituto de la coercin estatal y en su incidencia en el derecho de autonoma de las nacionalidades y regiones, lo que impide que pueda tener una amplitud indeterminada. Por otro, el carcter concreto de las medidas autorizadas permitir que, en una eventual impugnacin ante el Tribunal Constitucional de la ejecucin de las mismas por el Gobierno, el supremo intrprete de la Constitucin tenga un criterio cierto con el que mesurar las hipotticas desviaciones o excesos del Ejecutivo. E) Principio de menor intervencin de los derechos autonnnicos. Este principio significa que el Gobierno no debe proponer, ni el Senado autorizar, una frmula ms grave de intervencin cuando quepa obtener los mismos resultados con medidas menos restrictivas del ejercicio de la autonomaô. F) Principio de adopcin de las medidas en relacin con una Comunidad Autnoma. Las medidas deben actuarse contra una Comunidad Autnoma, no contra los rganos o los habitantes de la misma. Como ya se adelant, el incumplimiento que puede motivar la puesta
88 89 90
Vid. E. ALBERT ROVIRA: Federalismo y cooperacin..., cit., p g s . 2 1 8 - 2 1 9 . Vid. P. CRUZ VILLALN: C o e r c i n e s t a t a l , cit., p g s . 5 9 - 6 0 . Vid. J.IVI.^ GIL-ROBLES: A r t c u l o 1 5 5 , c i t , p g . 4 6 7 .
128
en marcha de la coercin estatal ha de ser imputable a una Comunidad Autnoma como tal, no a sus rganos, autoridades, funcionarios o ciudadanos. Por tanto, las medidas tienen que dirigirse contra la colectividad-miembro en su conjunto. Ello no quiere decir, sin embargo, que aqullos no puedan resultar afectados por las consecuencias de la compulsin. 2. Tipologa
La Constitucin Espaola de 1978, siguiendo el ejemplo de la Ley Fundamental de Bonn y a diferencia de la Constitucin Italiana de 1947, no enumera las medidas que puede autorizar el Senado para el ejercicio de la coercin estatal. Se parte en este punto, pues, de una falta de determinacin constitucional que deber ser suplida por el Gobierno y por el Senado en cada proceso de compulsin. Por lo tanto, habr que estar en cada caso a la naturaleza de la situacin que motive la intervencin gubernamentaisi, lo que impide establecer un elenco cerrado de posibles medidas. Vamos a estudiar aqu, con cierto detalle, algunas de ellas. A) Disolucin o suspensin de una Comunidad Autnoma. Se trata de la ms drstica de las medidas posibles. La suspensin fue, precisamente, la que se llev a la prctica durante la II Repblica Espaola, mediante la Ley de 2 de enero de 1935, por la que se suspenda la vigencia del Estatuto de Autonoma de Catalua y el Estado asuma las funciones de dicha Regin Autnoma. Esa ley fue impugnada ante el Tribunal de Garantas Constitucionales, que declar su inconstitucionalidad en la Sentencia de 5 de marzo de 1936. El Tribunal fundamentaba su fallo en que la aludida Ley creaba una figura no prevista en el Texto Constitucional -la suspensin del Estatuto- que infringa la autonoma constituida, como principio de organizacin nacional, dejando su vigencia y la determinacin de su contenido en manos del poder central^^.
91
Vid. R. ENTRENA CUESTA: Artculo 155, cit., pg. 2.315.
92 La sentencia puede verse en M. BASSOLS COMA: La jurisprudencia del Tribunal de Garantas Constitucionales de la II Repblica espaola, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981, pgs. 123-129. Para un comentario de la misma, vid.
J. GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pgs. 1.241-1.244 y X. BALLART HERNNDEZ: Co-
erci estatal i autonomies, cit., pgs. 39-42. El Voto Particular propuesto por Alianza Popular al Ttulo VIII del Anteproyecto de Constitucin sealaba como una de las posibles medidas de compulsin la suspensin de uno o ms rganos de la Regin Autnoma; vid. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., t o m o I, pg. 39.
129
En relacin con el artculo 155 de la Constitucin de 1978, la doctrina, siguiendo la tesis que se acaba de exponer, sostiene unnimemente que no cabe la disolucin o suspensin de los entes autonmicos, a la vista de los principios que informan nuestro ordenamiento, en especial, el principio de autonoma constitucionalmente reconocidas^. De igual modo, por ser la expresin jurdica de esa autonoma y por tener un procedimiento especfico de reforma, tampoco procede la modificacin de los Estatutos de Autonoma llevada a cabo a travs de la coercin estatal^*. B) Disolucin o suspensin de algunos de los rganos de una Comunidad Autnoma. Aqu, a diferencia del supuesto anterior, las posturas no son unnimes. A juicio de L Vandelli, la referencia genrica a las medidas necesarias que hace el artculo 155 no parece excluir la disolucin de los rganos regionales^s. Ms preciso se muestra el profesor Cruz Villaln, para quien la tcnica a travs de la cual opera esencialmente la coercin estatal es la de la sustitucin de los rganos polticos de la Comunidad Autnoma por el Gobierno de la Nacin, y cuando esa sustitucin no sea de carcter puntual e inmediato, sino que exija una suplencia generalizada, aunque transitoria, de esos rganos, habr que hablar ms bien de suspensin de los mismos. Avanzando ms, la coercin estatal admitira incluso, siguiendo el ejemplo del artculo 126 de la Constitucin Italiana, la disolucin del Parlamento regional, acompaada de la destitucin del Gobierno autonmicos^. Por el contrario, J. M.a Gil-Robles considera que hay que descartar la disolucin de los rganos de la Comunidad Autnoma o la remocin de sus titulares, as como la sustitucin de la actuacin de la Administracin autonmica por la del Estado, pues no se trata de san-
33 Vid., por todos, E. ALBERT ROVIRA: El sistema jurdico..., cit., pg. 474. R. MARTN MATEO (Manual de Derectio Autonmico, cit., pg. 309) estima, no obstante, que las medidas que posibilita el artculo 155 suponen la liquidacin, al menos transitoria, del rgimen de autonoma de una determinada Comunidad. S'' Vid. P. CRUZ VILLALN: Coercin estatal, cit., pg. 60. Obsrvese, por otra parte, que la reforma de los Estatutos de Autonoma requerira en todo caso la intervencin del Congreso de los Diputados. ss Vid. L. VANDELLI: El ordenamiento espaol de las Comunidades Autnomas, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1982, pg. 331. En el mismo sentido, vid. L. TOLIVAR ALAS: El control del Estado..., cit., pg. 187. 36 Vid. P. CRUZ VILLALN: Coercin estatal, cit., pg. 60. En un sentido ms restrictivo, J . GARCA TORRES (El artculo 155..., cit., pgs. 1.283-1.284) cree que cabr la asuncin temporal por rganos estatales de las funciones de los rganos de la Comunidad Autnoma, pero no la disolucin o la destitucin de los miembros de estos ltimos.
130
cionar a la Comunidad Autnoma ni a los titulares de sus rganos, sino de compeler a stos a cumplir con sus obligaciones^^. C) Ejecucin sustitutiva o subsidiaria de la actividad de la Comunidad Autnoma. Tambin en este caso las opiniones de los autores son discrepantes. As, un sector doctrinal argumenta que el artculo 155 no previene una subrogacin por el Gobierno en el papel de las Comunidades: no se produce la sustitucin de un nivel por el otro, dado que tambin ahora se respetan las competencias autonmicas. El Estado adopta medidas y dirige instrucciones a las que habr de acomodarse la ulterior actividad de la Comunidad afectada, siendo precisamente ella quien desempea la tarea de ejecutarlas^^. La opinin mayoritaria discurre, sin embargo, por otro camino. As, E. Albert considera que las medidas que puede autorizar el Senado para concretar la ejecucin forzosa debern consistir, en general, en la sustitucin de tales entes u rganos (autonmicos) en la realizacin de aquellas actividades concretas cuya competencia les corresponde, pero cuyo ejercicio se ha visto afectado por el vicio previsto en el artculo 155 de la Constitucin^^. La apuntada sustitucin supone, como se ha dicho, que el Gobierno de la Nacin ejercer, aunque sea transitoriamente, la direccin poltico-administrativa de una parcela de competencia que corresponde a la Comunidad Autnoma. Esto plantea el interrogante de si el Ejecutivo central puede nombrar delegados o comisarios que dirijan o controlen los departamentos autonmicos afectados por la ejecucin estatal. La cuestin deber resolverse tomando en consideracin, principalmente, el principio de menor lesin de los derechos autonmicos, que aconseja que sean los mismos rganos de las Comunidades Autnomas los que, en principio, cumplan las medidas adoptadas por el Gobiernoôo. Como se ha puesto de relieve, la ejecucin sustitutiva resulta particularmente adecuada para aquellas omisiones del deber de actuar por parte de la Comunidad Autnoma^"^. Por lo dems, la doctrina ale-
3^ 98 99
Vid. J . M.= GIL-ROBLES: Artculo 155, cit., pg. 466. Vid. J . M.a RODRGUEZ OLIVER: L o s m b i t o s e x e n t o s . . . , c i t . , p g . 2 . 3 2 1 . E n
el mismo sentido, vid. J. M.^ GIL-ROBLES: Control y autonomas,

Vid. E. ALBERT ROVIRA: El sistema jurdico,..,
cit., pg. 108. constitucional
cit., pgs. 474-475 ( s u b r a y a d o
en el original). En igual sentido, vid. F. FERNNDEZ SEGADO: El sistema espaol..., cit., pg. 1.002.
100 "'1
]/i(j X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 161. Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1.284.
131
mana estima que la misma puede ser a cargo del Estado o de terceros, entre los que cabra incluir otras Comunidades Autnomas, Corporaciones Locales, o incluso otros rganos de la propia Comunidad Autnoma, y a cargo de staô^. Uno de los supuestos ms delicados de la ejecucin subsidiaria es el referente a la posibilidad de suplir la actividad legislativa de los entes autnomos, tambin admitida por la doctrina germana dominante. Aqu la ejecucin subsidiaria consistira en la produccin por el Estado de actos normativos con fuerza de ley imputables a la Comunidad Autnoma. No obstante, creemos acertado el reparo de que el Gobierno estatal no puede subrogarse en la posicin del Parlamento autonmico, pues ste ejerce la potestad legislativa en representacin del pueblo de la Comunidad Autnoma, lo que en modo alguno podr hacer un rgano estatal, y menos an uno de carcter ejecutivoi03. D) Medidas de presin o bloqueo econmico. Se trata en este caso de lo que, en relacin con el ordenamiento constitucional suizo, L. Parejo denomina coaccin financiera, la cual, no obstante, y al igual que acontece en Espaa, carece de cobertura constitucional precsa''*. Entre tales medidas cabe citar, a ttulo de ejemplo, la suspensin de las transferencias de los servicios en curso, la suspensin de las transferencias del Fondo de Compensacin Interterritorial, la suspensin de las participaciones en ingresos del Estado que ste venga obligado a entregar o la negativa de autorizacin para endeudamiento de la Comunidad Autnomaôs.
^"2 Ibidem. Vid., tambin, E. ALBERTI ROVIRA: Federalismo y cooperacin..., cit., pg. 219. '"3 Vid. X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., pgs. 161162. En este punto hay que convenir con J . GARCA TORRES (El artculo 155..., cit., pg. 1284) que, en determinadas ocasiones, la supletoriedad general del Derecho del Estado har innecesario llegar a aplicar medidas de compulsin. ">* Vid. L. PAREJO ALFONSO: Las competencias constitucionales econmicas en Suiza, en la obra colectiva La distribucin de competencias econmicas entre el poder central y las autonomas territoriales en el Derecho Comparado y en la Constitucin Espaola (coordinado por E. Garca de Enterra), Instituto de Estudios Econmicos, Madrid, 1980, pg. 136. En contra de la utilizacin de estas medidas se muestra P. CRUZ VILLALN (Coercin estatal, cit., pgs. 60-61), para quien este tipo de actuaciones parece, sin embargo, ms propio de relaciones entre Estados, pudiendo encontrar una justificacin histrica en el caso de los Estados federales, pero no en el nuestro. "5 Todas ellas son enumeradas por J . GARCA TORRES (El artculo 155..., cit., pgs. 1285-1286), el cual entiende que medidas ms intensas como la suspensin de la cesin de tributos (o en el caso del Pas Vasco y Navarra, del Concierto Econmico o de Convenio) con correlativa asuncin de gestin tributaria
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E) Imparticin de instrucciones. El apartado segundo del artculo 155 de la Constitucin contempla expresamente esta posibilidad, al sealar que para la ejecucin de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podr dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autnomas. Esta previsin plantea una serie de cuestiones. En primer lugar, la Constitucin parece concebir el reparto de instrucciones como una tcnica de ejecucin de otras medidas. Sin embargo, como se ha dicho, ello no obsta a que tambin pueda erigirse en una medida sustantiva, sin conexin necesaria con otras de distinto carcter'ios. En segundo lugar, es posible dirigir las instrucciones -que tanto pueden ser generales como singulares- a la Comunidad Autnoma incumplidora o bien a otras Comunidades Autnomas, a las que el Gobierno requiera cooperacin para la prctica de la coercinô^. En todo caso, el Ejecutivo estatal tiene un poder general de mando directo sobre las autoridades autonmicas, un poder de instruccin vinculante, como del que dispone sobre su propio aparato, un verdadero poder jerrquico, motivo por el cual el respaldo a sus rdenes e instrucciones tendr lugar mediante todo el arsenal jurdico con que asegura su mando sobre su propio aparato^08
por el Estado, se encuadraran ms bien en la asuncin estatal de funciones autonmicas. X. BALLART HERNNDEZ (Coerci estatal i autonomies, cit., pgs. 165-166) considera, por su parte, que las medidas consistentes en el incumplimiento por el Estado de obligaciones financieras debern ser adoptadas, en su mayor parte, con la participacin de las Cortes Generales, pues otra cosa supondra una deslegalizacin no autorizada. Asimismo, en su adopcin deber tenerse en cuenta el principio de autonoma financiera (artculo 156 de la Constitucin) y la mayor incidencia potencial de las restricciones econmicas sobre los ciudadanos de la Comunidad Autnoma afectada.
106 Vid. E. ALBERT: Federalismo y cooperacin..., cit., pg. 219. X. BALLART
[Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 159) cree que ste debe ser el principal mecanismo a travs del cual opere la compulsin estatal. ">' Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1.288.
108 \/j(j GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica..., cit., pg. 187. En
este punto es menester hacer una nueva precisin sobre la autonoma de la coercin estatal en relacin con la figura de la inspeccin, para la cual creemos oportuno remitirnos a las siguientes palabras del profesor S. MUOZ MACHADO (Las competencias en materia econmica del Estado y de las Comunidades Autnomas, en La distribucin de competencias econmicas..., cit., pgs. 365-366): Obsrvese que, en este caso, por diferencia con el anteriormente expuesto {\a ejecucin por las Comunidades Autnomas de la legislacin del Estado), la adopcin de medidas o la aprobacin de instrucciones no se legitima directamente en el necesario cumplimiento de principios de garanta de derechos y de homoge-
133
Por ltimo, aun cuando la Constitucin indica que es el Gobierno quien puede impartir instrucciones a las autoridades de las Comunidades Autnomas, no parece, al igual que aconteca con el requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma, que existan obstculos para entender que las rdenes sean transmitidas a travs del Delegado de aqul en la correspondiente Comunidadô^. F) Empleo de las Fuerzas Armadas o de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. Existe prctica unanimidad en descartar esta medida. No obstante, podran plantearse algunos interrogantes acerca de esta exclusin, en especial por lo que respecta al uso de las primeras. El origen de esta duda surge de la propia Norma Fundamental, cuyo artculo octavo, al enunciar las misiones de los Ejrcitos, les confiere la de defender el ordenamiento constitucional. Si este precepto es puesto en relacin con el artculo 155, quiz cabra entender que si una Comunidad Autnoma incumpliere sus obligaciones constitucionales o actuare gravemente contra el inters general de Espaa, estara obrando de modo contrario al ordenamiento constitucional y, en consecuencia, podra estar legitimada la intervencin de las Fuerzas Armadas en defensa del mismo. Esta tesis cobra mayor vigor, si se quiere, cuando se piensa en una hipottica actuacin secesionista de una Comunidad Autnoma, en cuyo caso estara tambin en peligro la integridad territorial de Espaa. Sin embargo, para la mayora de los autores el nico cauce operativo de actuacin de las Fuerzas Armadas para ejercer su misin de defender el ordenamiento constitucional y, en su aspecto interno, la integridad territorial, es el estado de sitio, previsto en el artculo 116 de la Constitucin"". Tal consideracin, que parte de la distincin del Derecho Constitucional alemn entre la figura que estudiamos y la de la
neidad en la actuacin de las administraciones pblicas en los sectores en que sta es imprescindible, sino en conductas de incumplimiento de obligaciones o atentatorias contra el inters general imputables a una Comunidad Autnoma. Se concluye de ello que as como las instrucciones referidas en el primer supuesto son un instrumento de uso ordinario, para que se puedan cumplir exigencias constitucionales respecto de determinadas materias, son, en cambio, de uso excepcional cuando la materia, por su naturaleza, no las exige, de tal manera que habr que justificar su empleo en la conducta de la Comunidad Autnoma que la Constitucin desaprueba y habilita al Gobierno para corregir.
I S O Vid. E. LINDE PANIAGUA: El Delegado del Gobierno, cit., pg. 285.
"" Vid., por todos, P. CRUZ VILLALN: La proteccin extraordinaria del Estado, en La Constitucin Espaola de 1978. Estudio sistemtico, cit., pgs. 704 y 715716.
134
intervencin federal (Bundesnterventiony'^\ es igualmente aplicable -con la lgica referencia a las funciones que les confa el artculo 104 de la Constitucin- a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad''''^.
V. 1.
RECURSOS CONTRA EL EJERCICIO DE LA COERCIN
La posibilidad de impugnar los actos de coercin
La posibilidad de interponer recursos contra la aplicacin del artculo 155 de la Constitucin ha sido, desde la misma etapa constituyente, un tema controvertido. As, durante la discusin parlamentaria del precepto se plantearon algunas propuestas en torno a la necesidad o la facultad de acudir al Tribunal Constitucional en relacin con el ejercicio de la coercin estatal. En concreto, se indic que el Tribunal Constitucional deba declarar la inconstitucionalidad del incumplimiento de sus obligaciones por una Comunidad Autnoma previamente a que el Gobierno adoptara las medidas necesariasi^^ y, por lo que concierne especficamente a la cuestin que ahora tratamos, se apunt la posibilidad de recurrir ante el Tribunal Constitucional contra el acuerdo del Senado!^* o contra la decisin del Gobierno"^. Sin embargo, ninguna de las enmiendas presentadas durante la fase de elaboracin de la Constitucin prosper, con lo que en la redaccin definitiva del artculo 155 no se contiene referencia alguna a
" 1 Acerca de la intervencin federal, vid. S. MUOZ MACHADO: Derecho Pblico..., cit., pg. 458 y E. ALBERT ROVIRA: Federalismo y cooperacin..., cit., pgs. 222230. " 2 Sobre esta cuestin, con especial referencia a las Comunidades Autnomas con competencias en materia de orden pblico, vid. J. GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pgs. 1.230-1.233 y X. BALLART: Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 165. " 3 Enmienda nm. 64 al Anteproyecto de Constitucin; vid. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., tomo I, pg. 172. I!* Enmienda nm. 678 al Anteproyecto de Constitucin; vid. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., tomo I, pg. 389. " 5 As se propona en la enmienda presentada en el Senado por el Grupo Parlamentario Entesa deis Catalans (nm. 805); vid. Constitucin Espaola. Trabajos parlamentarios, cit., tomo III, pg. 2.950. De igual modo, el Grupo Parlamentario de los Socialistas de Catalua, en la enmienda nm. 313 al Anteproyecto de Constitucin, propona que el ejercicio de la compulsin era sin perjuicio de lo establecido en los artculos 152 y 153 de dicho texto, donde se regulaban las competencias del Tribunal Constitucional y la legitimacin ante el mismo; vid. ibidem, tomo I, pg. 268.
135
VICENTE J U A N CALAFELL PERRA
las p o s i b l e s v a s d e i m p u g n a c i n f r e n t e a la c o m p u l s i n . E s t e s i l e n c i o
ha hecho que la doctrina se haya interrogado acerca de dicho asunto"6, llegando -adelantamos aqu- a conclusiones dispares con respecto a cules son los concretos mecanismos de control y cul es su alcance. Ahora bien, salvo alguna excepcin^", no parece ponerse en duda que es factible ejercer un control jurdico, no nicamente poltico, de la puesta en prctica de la figura recogida en el sealado precepto. La principal cuestin sobre la que se discute es la idoneidad del cauce procedimental previsto en el artculo 161.1.c de la Constitucin, es decir, de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomasii8. |\|o debe, por otra parte, causar extraeza el hecho de que sea en esta va donde se centre el debate. El que sea as obedece, por un lado, a la naturaleza de los actos en que, por regla general, se va a traducir el ejercicio de la compulsin -actos del Gobierno de la Nacin o del Senado sin fuerza de ley"^, adoptados con respecto a una Comunidad Autnoma-. Por otro lado, hay que resaltar la influencia en este punto del Derecho Comparado, en especial de la Ley Fundamental de Bonn'iô.
i''^ Vid., en este punto, P. CRUZ VILLALN (Coercin estatal, cit., pg. 61), para quien el hecho de que en el trmite final del proceso constituyente se hubiera suprimido la referencia expresa a esta posibilidad, unido a la ausencia de un cauce procesal idneo, parece indicar una respuesta negativa. " ^ Sera ste el caso del profesor i. MOLAS (El control deis rgans..., cit., pg. 47), para quien el recurso ante el Tribunal Constitucional no hubiese sido m u y lgico, ya que le habra endosado el control de oportunidad en ltima instancia (por el carcter etreo de la frmula atentado grave al inters general de Espaa) y habra contribuido a politizar muy intensamente su actuacin.
"8 . ALZAGA VILLAAMIL [La Constitucin Espaola de 1978, cit., pg. 892) es-
timaba que las medidas que se acumulasen en demasa y excedieren de las verdaderamente necesarias, en teora podran ser consideradas inconstitucionales, aunque habra que ver, llegado el caso, en virtud de cul de los supuestos que contempla el artculo 161 podra considerarse competente a posteriorie\ Tribunal Constitucional para conocer y pronunciarse sobre las medidas que se estimasen por los rganos de la Comunidad como "innecesarias". " 9 R. ENTRENA CUESTA (Artculo 155, cit., pg. 2.316) entiende que, salvo en ios casos en que el Gobierno acte por la va de disposiciones normativas con fuerza de ley - d o n d e cabr el recurso de inconstitucionalidad-, en los dems supuestos proceder intentar subsumir los motivos de discrepancia en el cauce de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas. 120 Para ser precisos, ms que a la propia letra de la Ley Fundamental de Bonn, que no dice nada acerca de la eventual impugnacin de los actos de compulsin, hay que atender a la interpretacin que la doctrina germana ha hecho del artculo 93.1 de aqulla, en concreto de sus apartados 3, bsicamente, y 4, donde se reconducen las disputas en relacin con los casos de Bundeszwang. En dicho pre-
136
La doctrina espaola se muestra, en general, favorable al empleo del conflicto de competencias contra los actos de coercin estatal. En este sentido, J. M.a Gil-Robles ofrece dos argumentos a favor de ese cauce de control por el Tribunal Constitucional. En primer lugar, el Senado slo tiene competencia para autorizar las medidas cuando sean necesarias para obligar a la Comunidad Autnoma a cumplir sus obligaciones, de tal modo que, si no hay tal necesidad, la Cmara Alta carecer de respaldo constitucional para autorizar la invasin del campo de autogobierno de la Comunidad y el Gobierno no estar vlidamente autorizado para ejercer una competencia que normalmente no tiene, cual es la de obligar a una Comunidad Autnoma a actuar de determinada manera. En segundo lugar, el Gobierno slo est constitucionalmente facultado para ejercitar esa competencia si cuenta con la autorizacin del Senado y en las condiciones fijadas por ste, incurriendo en otro caso en vicio de ncompetenciai2i. Esta postura encuentra su fundamento en un entendimiento del conflicto positivo de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas que excede su configuracin como una simple vindicatio potestatis, es decir, como una mera reclamacin de la titularidad de una competenciai22. Esta ltima concepcin, sin embargo, es la que parece desprenderse del artculo 66 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, donde se dispone que la sentencia que resuelva uno de tales conflictos declarar la titularidad de la competencia controvertida y acordar, en su caso, la anulacin de la disposicin, resolucin o actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetenciai23_
cepto, al enumerarse las competencias del Tribunal Constitucional Federal, se dispone que ste conoce en las diferencias de opinin sobre los derechos y deberes de la Federacin y los Lnder, especialmente en lo que se refiere a la ejecucin de las leyes federales por los Lnder y al ejercicio de la vigilancia federal (apartado 3) y en otras controversias de Derecho Pblico entre la Federacin y los Lnder, entre Lnder o dentro de un Land, siempre que no est abierta otra va judicial, en torno a esta cuestin, vid. J. GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1.289-1.293 y E. ALBERT ROVIRA: Federalismo y cooperacin..., cit., pgs. 221-222. No debe olvidarse tampoco -aunque su incidencia sea menor que la alemana- el estado de opinin de la doctrina italiana. Como seala L. VANDELLI (/ ordenamiento espaol..., cit., pg. 332, nota 46), la doctrina transalpina dominante considera que el remedio de cara a los actos de control sobre los rganos regionales consiste en el conflicto de competencias. 121 Vid. J. M.3 GiL-RoBLEs: Control y autonomas, cit., pg. 108; asimismo, Artculo 155, cit., pg. 469. 122 Vid., e n este p u n t o , J . GARCA TORRES: El a r t c u l o 155..., cit., p g s . 1290-1293. 123 J . M.= RODRGUEZ OLIVER (Los mbitos exentos..., cit., pgs. 2.324-2.325) sustenta esta tesis y nicamente concede que la Comunidad Autnoma sobre la
137
El Tribunal Constitucional ha seguido, a juicio de los autores, una lnea favorable a la primera de las apuntadas inteligencias. C o m o ejemplo, se cita la siguiente resolucin: Es bien cierto que [...] la sentencia que resuelve en el fondo un conflicto de este gnero ha de pronunciarse sobre la titularidad de la competencia controvertida (artculo 66 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional). Pero en el conflicto entre entes no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para s la competencia ejercida por otro; basta con que entienda que una disposicin, resolucin o acto emanados de otro ente no respeta el orden de competencias establecido por la Constitucin, los Estatutos de Autonoma o las Leyes Orgnicas correspondientes y, en el caso de las Comunidades Autnomas, adems, que tal disposicin, resolucin o acto afecten a su propio mbito de autonoma (artculos 62 y 63 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional), condicionando o configurando de forma que juzga inadecuada las competencias que, en virtud de esa autonoma, ostentai24. C o m o ha expuesto M.J. Terol Becerra a propsito de los conflictos de competencias, el Tribunal Constitucional ha v e n i d o a sealar que el proceso conflictual puede ser planteado por el accionante en defensa de sus propias competencias, tanto frente a su constriccin ilegtima, c o m o ante un despojo de las m i s m a s , pues en este tipo de procedimiento no resulta indispensable que el sujeto que lo plantea recabe para s la competencia ejercida por otro. Por otra parte, toda esa doctrina jurisprudencial evidencia adems el i m p o r t a n t e papel que en este tipo de procesos constitucionales est llamado a representar el concepto de orden de competencias, en cuanto que elemento en t o r n o al cual se articula su objeto. El cual es lo suficientemente a m p l i o para permitir que el p r o c e d i m i e n t o se destine a d i r i m i r las diferencias de o p i n i n que los rganos o sujetos implicados en l tienen acerca del c o n t e n i d o , la interpretacin y la utilizacin del Derecho Constitucional en relacin con su propia posicin jurdico-constitucional, y los lmites constitucionales de su a u t o n o m a , con ocasin de una concreta actua-
que se aplique la compulsin podr acudir a la va del conflicto de competencias cuando el Gobierno, al amparo del artculo 155, en lugar de cumplir este precepto lo usara como pretexto formal para invadir el mbito de competencias comunitarias. Salvo en este caso, las medidas e instrucciones gubernamentales estn exentas de control. 12* Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984, de 2 de febrero, fundamento jurdico segundo. La citan y transcriben J . GARCA TORRES (El artculo 155..., cit., pg. 1292, nota 253) y J . M.^ GIL-ROBLES (Artculo 155, cit., pg. 470).
138
cin. Al tiempo que consiente que la accin derivada del planteamiento del conflicto, aunque estrechamente relacionada con mbitos competenciales no tenga por qu consistir forzosamente en una defensa de dicho mbito, sino ms genricamente de la garanta constitucional de la autonoma''25. De todo ello aparece, por lo tanto, que las actuaciones en que se concrete el ejercicio de la coercin estatal podrn ser impugnadas, como regla general, por la va de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Ahora bien, como apunta E. Albert, el objeto de tales procesos debern ser aquellos actos que implican un juicio jurdico (existencia del presupuesto material, bsicamente, as como adecuacin y proporcionalidad de las medidas concretas de ejecucin), as como tambin la propia regularidad constitucional de procedimiento (requerimiento previo, intervencin del Senado). Por el contrario, quedarn exentos de control jurisdiccional aquellos otros actos y decisiones que se fundamentan en una estricta valoracin de oportunidad, que la Constitucin quiere que consistan propiamente en un juicio poltico (opcin de aplicar o no la ejecucin forzosa ante la falta de atencin del requerimiento, formalizada en el acto gubernamental de solicitud de autorizacin al Senado, y en el mismo acto de concesin de sta por parte de dicha Cmara)''26.
2.
Recursos contra los actos concretos de compulsin
Una vez admitida, con carcter general, la posibilidad de impugnar los actos de compulsin, es preciso, para completar el presente estudio, pasar a ver si cada uno de ellos en concreto es susceptible de ser recurrido. A tal efecto, vamos a separar tres tipos de actos: el requerimiento del Gobierno al Presidente de la Comunidad Autnoma, la aprobacin del Senado y la ejecucin de las medidas por el Gobierno.
2 Vid. M. J. TEROL BECERRA: LOS conflictos de competencia entre el Estado 15 y las Comunidades Autnomas, Universidad de Sevilla, Sevilla, 1988, pgs. 165167. 126 ]/ij^ E. ALBERT ROVIRA: El sistema jurdico..., cit., pg. 475. Del mismo autor, en relacin con el ordenamiento constitucional alemn, vid. Federalismo, y cooperacin..., cit., pg. 222.
139
VICENTE JUAN CALAFELL FERR
a)
El requerimiento del Gobierno
Antes de entrar a estudiar la respuesta que da el Derecho espaol, creemos oportuno sealar que en Alemania, a pesar de la ya sabida ausencia de requerimiento del Gobierno Federal al Landque no observare sus deberes, la doctrina se pronuncia a favor del recurso de ste ante el Tribunal Constitucional contra la decisin del Ejecutivo central determinando el incumplimiento de una obligacin federal. Esta posibilidad se da previamente a que se hayan aplicado las medidas de ejecucin y antes, incluso, de que el Bundesrat haya otorgado su consentimiento a las mismas^^? Pasando al caso espaol, E. Garca de Enterra ha observado que la cuestin de si procede algn recurso contra el requerimiento dirigido por el Gobierno al Presidente de la Comunidad Autnoma presuntamente incumplidora de sus obligaciones ya se plante durante la tramitacin del artculo 155 por las Cortes Constituyentes. En efecto, el texto propuesto por el Senado especificaba que la decisin del Gobierno podr ser recurrida por las autoridades de la Comunidad Autnoma ante el Tribunal Constitucional. Sin embargo, en la redaccin final del precepto, obra de la Comisin Mixta, no se incluy tal posibiIdadi28. En un sentido opuesto, se ha dicho que el recurso ante el Tribunal Constitucional que se prevea en los trabajos constituyentes, y que finalmente se suprimi, no lo era ante el requerimiento del Gobierno, sino frente al acuerdo de ste, aprobado por el Senado, de adoptar las medidas necesarias de compulsin^^s Con independencia de la apuntada supresin y del sentido de la misma, el profesor Garca de Enterra ha defendido la viabilidad de suscitar un conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional cuando la opinin de la Comunidad Autnoma discrepe de la que el Estado expresa en el requerimiento del Gobiernoiô. Tres argumentos sustentan, bsicamente, esta tesis. En primer lugar, hay que reparar en que la regulacin que hacen del conflicto positivo de competen-
'2''
Vid. E. ALBERT ROVIRA: Federalismo
y cooperacin...,
cit., pg. 217. La va
para recurrir es, como se ha adelantado {vid. nota 120), la del artculo 93.1.3 de la Ley Fundamental de Bonn.
2 18 Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica..., cit., pg. 177.
129 Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1298; en el mismo sentido, vid. X. BALLART HERNNDEZ: Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 172. 130 \/(j_ GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica.., cit., pgs. 177-180. En igual sentido, vid. R. PUNSET BLANCO: El Senado y las Comunidades Autnomas, cit., pgs. 214-215 y X. BALLART: Coerci estatal i autonomies, cit., pgs. 172-173.
UO
cia la Constitucin (artculo 161.1.c) y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (artculos 59 y siguientes) suple sobradamente la eliminacin del referido recurso en la fase constituyente. En segundo lugar, y a mayor abundamiento de lo que se acaba de exponer, en la situacin planteada por un requerimiento, el Estado intenta rectificar un proceder de una Comunidad Autnoma que sta entiende cubierto por su autonoma de actuacin, constitucionalmente garantizada; el juicio del Estado presupone, pues, que a su entender se han excedido los lmites constitucionales de la autonoma y que se han infringido, de esta forma, las obligaciones que la Constitucin u otras leyes imponen a la Comunidad Autnoma en el ejercicio de esa autonoma. Por su parte, la Comunidad Autnoma cuestiona a su vez, y correlativamente, la legitimidad de la inmisin estatal en su esfera interna de actuacin, intromisin que supone el requerimiento y la intimacin de las medidas ejecutivas en caso de desatencin. La Comunidad Autnoma pone abiertamente en tela de juicio, pues, la competencia del Estado en el caso concreto. En tercer lugar, con la apertura de un conflicto de competencia la Comunidad Autnoma tendr la ventaja de evitar normalmente la puesta en funcionamiento de las consecuencias que el artculo 155 habilita. Ello es as porque, generalmente, cuando el problema sea en efecto objetivamente discutible y no una simple actitud de rebelda, o bien el Tribunal Constitucional har uso de sus poderes suspensivos (artculo 64.3 de su Ley Orgnica), o bien, aun sin tal suspensin, el Gobierno o el Senado no adoptarn las medidas ejecutivas antes de que aqul resuelva. Por otra parte, la sentencia que decida el conflicto es vinculante para las partes, de modo que el mismo se resolver en fase declarativa, sin tener que abrir el peligroso arsenal de las armas ejecutivas. Frente a dicha argumentacin se ha sostenido la contraria^î. En este caso se parte de que, aun cuando la letra del anteriormente citado artculo 66 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional apunta hacia una rgida construccin de los conflictos de competencia como estrictas vindicationes potestatis, parece, como as ha acontecido, que tal concepcin habr de ser suavizada por la jurisprudencia de nuestra Corte Constitucional. Sin embargo, difcilmente esa flexibilizacin podra llegar al punto de convertir tales conflictos en procedimientos para dilucidar diferencias de opinin entre el Estado y las Comunidades
131
Vid. J. GARCA TORRES: El artculo 155..., c i t , pgs. 1297-1298.
141
Autnomas, al modo del artculo 93.1.3 de la Ley Fundamental de Bonn. El problema de la teora favorable al recurso contra el requerimiento del Gobierno radica en que la impugnacin del mismo por parte de una Comunidad Autnoma es, precisamente, eso, es decir, la impugnacin por la Comunidad Autnoma requerida - y slo por ella- de un acto del Gobierno, ajena a toda disputa sobre la titularidad de una competencia. Desde esta ptica, resulta claro que dicho recurso se acerca ms al tipo de las diferencias de opinin que al de los conflictos de competencia, esto es, est ms prximo, en su significacin, al cauce establecido en el Ttulo V de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional que al previsto en el Ttulo IV, aunque ambos se tramiten por idntico procedimiento. Pero las impugnaciones de disposiciones sin fuerza de Ley y de actos de otros entes es una prerrogativa exclusiva del Gobierno frente a las disposiciones y actos de las Comunidades Autnomas, y no viceversa, como se desprende claramente del artculo 161.2 de la Constitucin. Por todo ello, segn esta tesis, cabe concluir que no hay recurso ante el Tribunal Constitucional contra el requerimiento del Gobierno a una Comunidad Autnoma.
b)
La aprobacin del Senado
Como ya sabemos, el artculo 155 de la Constitucin exige como condicin sine qua non para el ejercicio de la coercin estatal que el Senado apruebe por mayora absoluta las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autnoma al cumplimiento de sus obligaciones. El acuerdo que la Cmara Alta adopte, segn se ha visto tambin con anterioridad, no es una disposicin normativa o acto con fuerza de ley, sino un acto no legislativo del Senado. Por lo tanto, la va para su eventual impugnacin ser el conflicto de competencia, ya que ste puede interponerse por una Comunidad Autnoma contra una disposicin, resolucin o acto emanado de la autoridad del Estado (artculo 63.1 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional), o bien el recurso de amparo, en este caso contra las decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus rganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (artculo 42 de la misma norma)i32.
3 Sobre esta modalidad del recurso de amparo constitucional y su virtua12 lidad, vid. J . OLIVER ARAUJO: El recurso de amparo, Unlversitat de les liles Balears, Palma de Mallorca, 1986, esp. pgs. 161-177.
142
No obstante, a pesar de la existencia de opiniones en contra^^s, parece que es ms acertada la postura de aquellos que se decantan por estimar que la decisin del Senado no es susceptible de ser recurrida ante el Tribunal Constitucional. Por un lado, se alude a la nota de estricta oportunidad poltica que tiene el acto de concesin de autorizacin, el cual no reviste el carcter de un juicio jurdcoi34. Por otro, supuesta la imposibilidad de reconducir dicho acto a lo que es el objeto del proceso de declaracin de inconstitucionalidad^^s^ nj siquiera puede ser considerado como una norma en sentido material, dado que su contenido y alcance tiende a posibilitar que el Gobierno adopte las medidas pertinentes, agotando en este ofrecimiento de viabilidad su funcinwiê. Y, por ltimo, tampoco parece viable utilizar el recurso de amparo, porque aunque ste cabe contra las decisiones o actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus rganos (artculo 42 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional), lo que parece muy difcil es que un particular pueda demostrar que el acuerdo del Senado constituye una violacin de los derechos y libertades reconocidos en los artculos 14 a 29 de la Constitucin, mxime cuando, como reza el artculo 41.3 de la (citada) Ley Orgnica, en el amparo constitucional no pueden hacerse valer otras pretensiones que las dirigidas a restablecer o preservar los derechos o libertades por razn de los cuales se formul el recurso. Resulta entonces evidente la imposibilidad tcnica de que el Tribunal Constitucional pueda revisar directamente el acuerdo del Senadoi37.
c)
La ejecucin de las medidas por el Gobierno
Frente a las dudas que suscitaba la impugnabilidad de los dos tipos de actos que hasta ahora se han visto, no parece que existan obstculos para entender que la puesta en prctica por el Gobierno de la
3 Vid. R. PuNSET BLANCO: El Senado y las Comunidades 13 pgs. 215-216 y J . M.^ GIL ROBLES: Artculo 155, cit., pg. 469.
'3* Vid. E. ALBERT ROVIRA: El sistema jurdico...,
Autnomas,
cit.,
cit., pg. 475.
135 Recurdese en este punto lo dicho anteriormente acerca de la naturaleza de la decisin del Senado como un acto no legislativo de esta Cmara (nota 71). Por el contrario, X. BALLART HERNNDEZ [Coerci estatal i autonomies, cit., pg. 174), como veamos en el lugar citado, sostiene el carcter de acto con fuerza de ley de aqulla, por lo que entra dentro de la previsin del artculo 161.1 de la Constitucin, que habla de leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. 136 \/i(j^ j ivi.a RODRGUEZ OLIVER: LOS mbitos exentos..., cit., pg. 2323. 137 Ibidem, pgs. 2323-2324.
143
Nacin de las medidas que hubiere autorizado el Senado puede ser revisada por los tribunales. De este modo, las medidas o, mejor dicho, las consecuencias de las mismas -es decir, las resoluciones, decisiones o actos en que se concreten aqullas- pueden ser impugnadas por la Comunidad Autnoma afectada por la va del recurso contencioso-administrativo. La legitimacin de las Comunidades Autnomas aparece claramente en el artculo 19.1.d de la Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa^^s. Por otro lado, no cabe duda de que los actos de ejecucin de las medidas, al ser el Gobierno el actor de las mismas -bien directamente, bien a travs de su aparato administrativo- caern, por lo general, dentro del mbito material de dicho recurso (artculo 1 de la expresada Ley)i39. Tampoco parecen existir reparos a la reclamacin frente el Tribunal Constitucional, siempre que la actuacin en que se traduzca la compulsin sea susceptible de recurso ante el mismo, y siguiendo el procedimiento adecuado a cada tipo concreto de acto. Asimismo, tambin parece que podr plantearse indirectamente, mediante la impugnacin de cada medida, la constitucionalidad de la decisin del Gobierno de utilizar el artculo 155 o del acuerdo del Senado autorizando ese usoi'*. La posibilidad de acudir al Tribunal Constitucional plantea la cuestin de si cabe el recurso de amparo contra las medidas de coercin. En principio, como se ha dicho ms arriba, tales medidas deben adoptarse en relacin con una Comunidad Autnoma como tal, en su conjunto, y no contra sus rganos o sus habitantes. Sin embargo, tambin se ha adelantado que no hay que descartar que los ciudadanos de una Comunidad Autnoma puedan resultar afectados por las conse-
138 Ley 29/1998, de 13 de julio. El referido precepto establece que estn legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: d) La Administracin de las Comunidades Autnomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de la Administracin del Estado y de cualquier otra Administracin u Organismo pblico, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local. 139 Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones Pblicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin. 1'"' Vid. J . GARCA TORRES: El artculo 155..., cit., pg. 1.289; en el mismo sentido, vid. J. M.^ GIL-ROBLES: Artculo 155..., cit., pg. 470.
144
cuencias de la c o m p u l s i n . En este supuesto, si tales consecuencias se concretan en una violacin de los derechos y libertades susceptibles de a m p a r o constitucional, podr interponerse este recurso contra la disposicin, acto o simple va de hecho que origine la apuntada conculcacin.
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146

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LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL (ESTUDIO DEL ARTCULO 155 DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA)

I. INTRODUCCIN: EL CONTROL EN LOS ESTADOS COMPUESTOS. II. PRESUPUESTOS

MATERIALES D LA COMPULSIN ESTATAL: SU CARCTER. 1. Actuacln E

CONTRA EL EJERCICIO DE LA COERCIN. 1. La posIblHdad

Revista de Derecho Poltico, nms. 48-49, 2000, pgs. 99-146

LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL (ESTUDIO DEL ARTCULO 155 DE LA CONSTITUCIN ESPAOLA

INTRODUCCIN: EL CONTROL EN LOS ESTADOS COMPUESTOS

VICENTE JUAN CALAFELL FERRA

LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL

VICENTE JUAN CALAFELL PERRA

PRESUPUESTOS MATERIALES DE LA COMPULSIN ESTATAL: SU CARCTER Actuacin de una Comunidad Autnoma

LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL

VICENTE J U A N CALAFELL PERRA

Vid. E. ALBERT RQVIRA: El sistema jurdico...,

cit., pg. 473.

LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL

Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Constitucin o por las leyes

VICENTE JUAN CALAFELL FERRA

LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL

VICENTE JUAN CALAFELL PERRA

LA COMPULSIN O COERCIN ESTATAL

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38 Vid. 39 Vid. *" Vid. s e n t i d o , vid. J .

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PROCEDIMIENTO PARA EL EJERCICIO DE LA COMPULSIN ESTATAL

Fase gubernamental Apreciacin de la infraccin

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Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin autonmica...,

cit., pg. 174. Por el

GARCA DE ENTERRA {La ejecuci

Vid. J . M.a GIL-ROBLES: Control

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Solicitud del Gobierno

Vid. E. GARCA DE ENTERRA: La ejecucin

cit., pg. 183.

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Formulacin de la propuesta de resolucin

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Acuerdo de aprobacin o denegacin de la solicitud del Gobierno

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La posible intervencin del Congreso de los Diputados

Vid. P. CRUZ VILLALN: Coercin estatal, cit., pg. 59.

83 Vid. R. PuNSET BLANCO: El Senado pgs. 210-213.

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autorizacin de la compulsin al Congreso y al Senado, o slo al primero84.

IV. 1. Principios rectores

Vid. X. BALLART: Coerci estatal i autonomies,

cit., pg. 153.

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Vid. R. ENTRENA CUESTA: Artculo 155, cit., pg. 2.315.

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el mismo sentido, vid. J. M.^ GIL-ROBLES: Control y autonomas,

cit., pg. 108. constitucional

cit., pgs. 474-475 ( s u b r a y a d o