Resumen En este trabajo se examina la poltica fiscal en los pases en desarrollo desde el punto de vista del crecimiento a largo

plazo. En la primera seccin se revisa las metodologas para estimar los efectos de los shocks y sistemticos de poltica fiscal, con mtodos de series de tiempo o de seccin transversal, y su aplicabilidad a los pases en desarrollo. La segunda seccin examina la poltica ptima en fiscal pases en desarrollo, teniendo en cuenta el papel del presupuesto intertemporal del gobierno y la sostenibilidad y solvencia. Tambin revisa el debate confuso en cuanto a "espacio fiscal" y "espacio macroeconmico" - y la utilidad (o falta de ella) de estos trminos en el anlisis de poltica fiscal. En la tercera seccin se pregunta qu dice la teora sobre el comportamiento cclico de la poltica fiscal ptima en los pases en desarrollo. Se demuestra que la respuesta depende mucho de las suposiciones acerca de las interacciones entre las imperfecciones del mercado de crdito a nivel individual, a nivel de la firma o a nivel de gobierno, y de la oferta de fondos externos para el pas. Diferentes conjuntos de supuestos conducen a diferentes implicaciones sobre el comportamiento cclico ptimo. La evidencia disponible sobre el comportamiento cclico de la poltica fiscal y las posibles razones de la prevalencia observada de un comportamiento procclico en los pases en desarrollo es tambin examinada. Si se acepta que la poltica fiscal es de hecho menos contracclica de lo que pensamos que sera ptimo, el tema es cmo corregir el problema. Una pregunta obvia es por qu el gobierno no se auto-asegura, es decir, por qu no acumula activos en pocas de bonanza y desacumula activos en recesiones? Esto conduce al anlisis de las reglas fiscales y de los fondos de estabilizacin, en la cuarta seccin. La ltima seccin concluye con lo que el autor considera preguntas importantes sobre investigacin y polticas de cada seccin.

Este trabajo, producto del Departamento de Economa del Desarrollo de la Unidad de Apoyo a la Investigacin (DECRS)- es parte de un esfuerzo mayor del Comit de Investigacin del Banco Mundial, en consulta con las regiones y las redes, para comisionar estudios sobre investigacin reciente de poltica y anlisis de diagnstico del estado actual de la tcnica en reas prioritarias para los pases en desarrollo. Todos los Trabajos de Investigacin Poltica de Trabajo se publican en el sitio Web http://econ.worldbank.org. Para ms informacin, pngase en contacto jdethier@worldbank.org.

La poltica fiscal en los pases en desarrollo: un marco y algunas preguntas

Roberto Perotti*

1. Introduccin Un tema recurrente en el debate poltico sobre los pases en desarrollo es que en el pasado ha habido un nfasis excesivo en el objetivo de estabilizacin a corto plazo en lugar de enfatizar el objetivo de crecimiento a largo plazo. Aunque no es evidente que un intercambio entre los dos objetivos deba existir, es til comenzar por tomarlos como opuestos, porque es fundamental en el debate actual. La evaluacin de esta afirmacin requiere un conocimiento de los efectos de diferentes tipos de poltica fiscal. En la primera parte de este trabajo, por lo tanto, se revisa las metodologas existentes para estimar los efectos de los shocks de poltica fiscal y de la poltica fiscal sistemtica, con series de tiempo o de corte transversal, tambin se revisa su aplicabilidad a los pases en desarrollo y lo que podemos aprender de ellas. En base a este anlisis, luego se pasa a considerar el tema de la poltica fiscal ptima en los pases en desarrollo. Se empieza por considerar el papel de la primera y ms obvia restriccin, la intertemporal en el presupuesto del gobierno. Esto introduce los conceptos de sostenibilidad y solvencia. Pero estos conceptos bien definidos se han ofuscado en los ltimos aos, por el debate ms difuso respecto a "espacio fiscal" y "espacio macroeconmico". A continuacin, se revisa la utilidad (o falta de ella) de estos trminos para el anlisis de la poltica. El debate sobre los aspectos a corto plazo Vs. los aspectos a largo plazo de la poltica fiscal a menudo tambin se formula en trminos de la procclidad (desestabilizante) del comportamiento de la poltica fiscal en los pases en desarrollo. En la tercera parte, primero se pregunta qu dice la teora sobre el comportamiento cclico de las polticas fiscales ptimas en los pases en desarrollo. Se muestra que depende mucho de los supuestos acerca de las interacciones entre las imperfecciones del mercado de crdito para la empresa individual o para el nivel de gobierno, y en la oferta de fondos externos para el pas. Diferentes conjuntos de supuestos conducen a diferentes implicaciones sobre el comportamiento cclico de la poltica fiscal ptima. Luego se procede a examinar la evidencia disponible sobre el comportamiento cclico de la poltica fiscal y las razones posibles para la prevalencia observada de la procclidad (desestabilizante) del comportamiento en los pases en desarrollo. Si uno est de acuerdo en que la poltica fiscal es de hecho ms procclica (menos anticclica) de lo que se cree que es ptimo, la pregunta es cmo corregir el problema. Una pregunta obvia es por qu los gobiernos no se auto-aseguran, es decir, qu no acumulan activos en pocas de bonanza y no desacumulan en situaciones desfavorables. Esto conduce al anlisis de las reglas fiscales y de los fondos de estabilizacin, en la cuarta parte. La ltima parte concluye con lo que se considera preguntas importantes de investigacin y poltica de cada seccin. Aunque se trata de una revisin, en un tema tan vasto como la poltica fiscal, se debe necesariamente dejar de lado varios temas importantes. Se hace referencia slo de manera indirecta al tamao ptimo del gobierno, y de ninguna observacin a la equivalencia ricardiana, en parte porque no hay mucho material nuevo en estas reas durante los ltimos aos y en parte porque, en la opinin del autor, estos temas han sido sobre-investigados en el pasado dejando de lado otros temas importantes. Tambin se pasa por alto y por completo los 3

temas relativos al federalismo fiscal y la parte impositiva, porque cada uno necesitara un documento por separado y porque el autor carece de experiencia especfica en estos campos. 2 Estimando los efectos de la poltica fiscal Para tanto realizar una evaluacin positiva y normativa del trade-off entre los objetivos a corto y largo plazo de la poltica fiscal, primero se debe ser capaz de estimar los efectos de la poltica fiscal sobre la macroeconoma. En trminos generales, hay dos tipos de preguntas que nos interesan: 1) Cules son las propiedades cclicas o de estabilizacin de la poltica fiscal? 2) Cules son los efectos a largo plazo de la poltica fiscal? En principio, ambos temas pueden ser estudiados a travs de dos enfoques: 1) El primer enfoque se basa en metodologas de series de tiempo para estudiar los efectos de un shock (es decir, un cambio inesperado) en un determinado tipo de gasto pblico sobre una variable determinada. 2) El segundo enfoque se basa en regresiones de series de tiempo, corte transversal o de panel en el estudio de los efectos a largo plazo de la poltica fiscal o de polticas fiscales alternativas sistemticas. Por ejemplo, cules son los efectos de un estabilizador automtico dado sobre la variabilidad del producto? O bien, cules son los efectos a largo plazo de un cambio marginal en un determinado tipo de stock de infraestructura pblica sobre los valores promedio de la tasa de crecimiento? Con el fin de evaluar las propiedades de estabilizacin de la poltica fiscal, ambos enfoques son pertinentes. Si hay un shock negativo en el PIB, al hacedor de poltica pblica le gustara saber cmo la economa respondera, si los diseadores de polticas deben hacer un cambio discrecional en, por ejemplo, el consumo pblico. Sin embargo, a los diseadores de polticas tambin les gustara saber cunta estabilizacin se puede esperar a priori a partir de un determinado tipo de estabilizador automtico. Ambos enfoques son, en principio, tambin relevantes para evaluar los aspectos de crecimiento a largo plazo de la poltica fiscal. El segundo enfoque es probablemente el ms natural en este caso: si el stock de caminos pavimentados aumenta exgenamente, cunto se incrementara en promedio el crecimiento a largo plazo? El primer enfoque todava puede ser utilizado, modelando los efectos de un shock de inversin en carreteras pavimentadas en un futuro lejano. 2.1 Una premisa metodolgica Las herramientas de anlisis emprico de la poltica fiscal han sido principalmente desarrolladas y aplicadas para los datos de los pases industrializados. Los pases en desarrollo son diferentes de los pases industrializados en muchos aspectos, uno importante para nuestro propsito es la estructura del presupuesto del gobierno. Tpicamente, los presupuestos de los gobiernos de los pases industrializados son ms grandes (como proporcin del PIB), y por el lado del gasto son ms sesgados hacia transferencias, por el lado de los ingresos, hacia los impuestos de seguridad personal y social. En los pases en desarrollo las transferencias son tpicamente ms pequeas y la mayor parte del gasto pblico est representado por el consumo de bienes y 4

servicios, y dentro de este rubro, por los salarios. En el lado del ingreso los impuestos indirectos son generalmente el componente ms importante. Esto es cierto, pero no hay ninguna razn para creer que las metodologas aplicadas a los pases de la OCDE no debera aplicarse a otros pases: en esencia, estas metodologas tratan con el problema de la causalidad inversa en la estimacin de los efectos de la poltica fiscal, metodologas que aunque son ciertamente controversiales, son actualmente las fronteras de la exploracin emprica. Conceptualmente, no hay razn para que metodologas radicalmente diferentes (que de todos modos no se han presentado), o incluso ignorar el problema de la causalidad inversa, deberan ser ms adecuadas para los pases en desarrollo. El verdadero problema, sin embargo, es la disponibilidad de datos. Los pases en desarrollo tienen drsticamente peores datos fiscales que los pases industrializados, y esto, como ser ver, puede ser la restriccin vinculante. 3 Estimando los efectos estabilizadores de la poltica fiscal del corto a mediano plazo por medio de mtodos de series de tiempo En esta seccin se examina las metodologas de series de tiempo para estudiar los efectos de los shocks de la poltica fiscal, en el corto y mediano plazo, relevantes para las polticas de estabilizacin. En comparacin con las regresiones cruzadas entre pases, estas metodologas son mucho menos comunes para los pases en desarrollo, y aunque su uso se est extendiendo en aos recientes, sus implicaciones no son siempre bien entendidas. Debido a la concentracin en el corto y mediano plazo, es til pensar aqu en del gasto pblico como las compras corrientes de bienes y servicios, o el consumo pblico. 3.1 Teora Prcticamente todos los economistas razonables estn de acuerdo en que un aumento en la tasa de inters controlada por las autoridades monetarias dar lugar a una cierta cada en la brecha del producto y una desaceleracin en la inflacin (aunque, sin duda, la magnitud y oportunidad de estos estn sujetos a debate). Las cosas son diferentes para la poltica fiscal: las teoras neoclsica y neokeynesiana tienen implicaciones opuestas para los efectos de un shock del gasto pblico en bienes y servicios sobre variables importantes como el consumo privado y el salario real. Se supone primero que los impuestos son de suma fija, para eliminar los efectos de sustitucin intertemporal e intratemporal de los impuestos. Esencialmente, en los modelos neoclsicos (como Baxter y King (1993)), un shock en el consumo pblico genera un efecto riqueza negativo en el hogar representativo de vida infinita (mayor gasto pblico significa aumento de los impuestos en los actuales trminos de valor descontados), como el hogar se siente ms pobre, su oferta laboral se incrementa y su consumo desciende (el ocio y el consumo son bienes normales), como la oferta de trabajo aumenta a lo largo de una demanda de trabajo dada, el salario real cae. La historia es muy diferente en los modelos neokeynesianos, donde el gasto pblico hace que se desplace la demanda de bienes hacia la derecha debido, por ejemplo, a la presencia de rigidez nominal, o bien por markups anticclicos (como en Ravn, Schmitt-Grohe y Uribe (2006)), o bien a causa de los rendimientos de escala crecientes (como en Devereux, Head y Lapham (1996)). A medida que la demanda derivada de trabajo tambin se desplaza hacia fuera, el 5

salario real puede aumentar, y como consecuencia, el consumo privado tambin puede aumentar, por ejemplo, porque hay individuos con restricciones de liquidez que se ven obligados a consumir toda su renta laboral de cada periodo, como en Gal, Lpez-Salido y Valls (2007), o por medio de la simple sustitucin de ocio por consumo, como en Ravn, Schmitt-Grohe y Uribe (2006) y Devereux, Head y Lapham (1996). Las cosas son an ms complicadas para la inversin privada: incluso dentro de cada rama de la teora, los efectos del gasto pblico en inversin privada dependen de caractersticas tales como la persistencia del shock de gasto pblico en el modelo neoclsico, y la fuerza relativa del efecto multiplicador contra el efecto crowding-out en modelos neokeynesianos. Como se ver en las secciones siguientes, las diferentes teoras sobre el comportamiento ptimo de la Poltica fiscal durante el ciclo y consecuentemente diferentes evaluaciones de la operacin de la poltica fiscal durante las crisis las financieras - se basan en puntos de vista diferentes sobre los efectos de la poltica fiscal sobre el consumo, la inversin y el salario real. En el siguiente acpite se pasa a revisar enfoques empricos alternativos y se deriva extensiones para el estudio de los efectos de la poltica fiscal en los pases en desarrollo. 3.2 Identificando shocks fiscales La identificacin de los shocks de gasto pblico y los impuestos es una tarea difcil y un controversial ejercicio que est muy lejos del consenso, incluso en un caso muy estudiado como el de los EE.UU. Primero se tratar un modelo de Vectores Autoregresivos en su forma Estructural (SVAR), basado en Blanchard y Perotti (2002), que tambin presenta una discusin de los muchos posibles problemas en la identificacin de los shocks de poltica fiscal. Ms adelante se har referencia a enfoques alternativos. El marco natural para mtodos de series temporales es el de un vector autorregresivo. Se empieza con la forma reducida de especificacin:

en la que cada variable del vector Xt es regresado en, digamos, 4 rezagos de todas las variables del mismo vector. Por simplicidad, se piensa que el vector Xt incluye el logaritmo del producto yt, el registro de los gastos del gobierno gt, y el logaritmo de los impuestos tt, todo en trminos reales per cpita. Las formas reducidas de las ecuaciones gt y tt, ugt y utt, pueden ser pensadas como combinaciones lineales de tres componentes. En primer lugar, la respuesta automtica del gasto e impuestos pblicos a los cambios en la produccin, es decir, la respuesta a la forma reducida de uyt residual. Por ejemplo, el aumento automtico de los ingresos fiscales cuando la produccin aumenta. En segundo lugar, la respuesta sistemtica discrecional de los hacedores de poltica a los cambios en las otras variables endgenas, como por ejemplo, las reducciones en las tasas impositivas implementadas sistemticamente en respuesta a las recesiones. En tercer lugar, los shocks aleatorios de las polticas fiscales discrecionales, que son los shocks fiscales "estructurales", que a diferencia de los residuos de la forma reducida no estn correlacionados con todos los otros shocks estructurales. Este es el nico componente que no est correlacionado con shocks en la produccin, por lo tanto, este es el componente que se desea aislar, por lo que podremos seguir la respuesta dinmica de la economa a un shock sobre este componente. Formalmente, podemos escribir: 6

donde los coeficientes ty y gy capturan los dos primeros componentes y egt y ett son los shocks fiscales estructurales, con cov(egt, ett)=0. Claramente, egt y ett se correlacionan con las formas reducidas de los residuos, por lo que no se los puede obtener por una estimacin MCO de (2) y (3), como tampoco existen instrumentos disponibles. La clave para realizar la identificacin es saber por observacin que por lo general se necesita ms de un trimestre para que la poltica fiscal discrecional responda a, por ejemplo, un shock del producto. Por lo tanto, si uno utiliza datos trimestrales, el segundo componente, la respuesta discrecional sistemtica, est ausente. Como consecuencia, los coeficientes ty coeficientes y gy en (2) y (3) capturan slo la respuesta automtica de las variables fiscales a la actividad econmica. Para pases de la OECD, tambin se puede utilizar informacin externa disponible sobre elasticidades de impuestos y gasto con respecto al PIB, la inflacin y tasas de inters para calcular los valores apropiados de estas elasticidades, y con estas se puede construir shocks fiscales cclicamente ajustados:

que son una combinacin lineal de los dos shocks estructurales de poltica fiscal. La estimacin de ett y egt puede ser puede obtenida por ortogonalizacin, esto es, suponiendo gt = 0 o tg = 0; puesto que la correlacin entre u t,CAt y u g,CAt es tpicamente muy baja, el que se vaya a tomar no importa, como punto de referencia, se utilizar primero la ortogonalizacin. Los dos shocks estructurales as estimados son ortogonales a los otros shocks estructurales de la economa, por lo tanto, pueden ser utilizados como instrumentos en las ecuaciones restantes: as, se puede estimar la ecuacin del PIB como instrumentales para utt y ugt. , usando egt y ett

Una vez que las perturbaciones estructurales se identifican, se puede estimar la respuesta de un impulso a, por ejemplo, un shock de gasto del gobierno por la alimentacin de este ltimo en el sistema dinmico estimado. 3.3 Aplicaciones Por lo tanto, hay dos elementos clave en este enfoque: la disponibilidad de estimaciones externas de las respuestas automticas de las variables de poltica fiscal a otras variables endgenas, como el producto, la inflacin y las tasas de inters (y, en los pases en desarrollo, probablemente para otras variables como los precios de productos bsicos), y la disponibilidad de los datos trimestrales, para garantizar que el segundo componente (el componente discrecional sistemtico) est ausente de la forma reducida de los residuos estimados. Se debe tener en cuenta tambin que los datos de la poltica fiscal deberan cubrir preferentemente la Administracin Pblica, y tal vez incluso el sector pblico no financiero, en especial en pases en desarrollo, donde las polticas de empleo y de inversin de las empresas pblicas a menudo estn cerca de ser sustitutos de las mismas polticas del gobierno general. Todos estos 7

elementos estn tpicamente ausentes en los pases en desarrollo, y esto es un obstculo fundamental para la aplicacin coherente de este mtodo a estos pases. Adems, en estos pases, frecuentemente los datos trimestrales son en realidad interpolados a partir de los datos anuales, por lo que prcticamente son inutilizables para este propsito. Estas caractersticas a menudo no se comprenden bien en los intentos de aplicar esta metodologa a los pases en desarrollo. En su aplicacin a la Argentina, Rezk et al. (2006) obtienen el gasto pblico y las crisis fiscales de una descomposicin Choleski en la que el gasto del gobierno se ordena primero y como segundo la tributacin. Formalmente, esta metodologa es equivalente a suponer que tanto el gasto del gobierno y, todavia ms problemtico, los ingresos por impuestos no corresponden a ningun cambio en la economa, claramente un supuesto reido con los hechos. Muchos estudios recurren al uso de la causalidad de Granger como un sustituto para una cuidadosa identificacin. Es bien sabido que la causalidad de Granger es una definicin puramente estadstica, que poco tiene que ver con nuestra nocin de la causalidad en un sentido econmico. Prcticamente todos estos estudios utilizan datos anuales, lo que es un problema porque con datos anuales no se puede excluir que la innovacin estimada en el gasto pblico est contaminada por una respuesta discrecional de los hacedores de poltica para otros cambios en la economa (el segundo componente ms arriba). Por ejemplo, la constatacin de que un shock en el gasto del gobierno tiene un efecto negativo sobre la produccin podra simplemente capturar el hecho de que cuando hay un shock negativo en la produccin, los diseadores de polticas aumentan el gasto pblico como una medida anticclica. Otros (como Amanja M ', Lloyd y Morrissey (2007) acerca de Kenia) no hacen ningn intento por identificar las perturbaciones estructurales, de manera que se identifiquen as los shoks que puedan ser contaminados por todos los otros shocks a la economa. Las consecuencias de todo esto pueden ser explicadas mejor al ver los resultados de Amanja M 'y Morrissey (2006), todava respecto a Kenia. Tanto en una regresin esttica y cointegrada con el crecimiento del PIB como la variable dependiente y en una regresin dinmica de crecimiento del PIB sobre variables de poltica fiscal rezagadas, ellos encuentran un coeficiente positivo de la variable de ingresos fiscales: lejos de ser sorprendente, este es de hecho el muy probablemente resultado de la causalidad inversa: cuando hay un choque positivo en el PIB, los impuestos aumentan los ingresos (el primer componente arriba), ningn anlisis de causalidad de Granger puede superar este problema. Del mismo modo, ellos encuentran un coeficiente negativo en el consumo productivo del gobierno (educacin, salud y servicios econmicos), de nuevo, esto podra explicarse por causalidad inversa: cuando hay un shock negativo del PIB, el formulador de polticas aumenta el gasto pblico como una medida anticclica (el segundo componente anterior). La importancia de un tratamiento adecuado de los problemas de endogeneidad conjunta puede ser reunida por el trabajo reciente sobre los efectos de la poltica fiscal en la cuenta corriente y el tipo de cambio real. Utilizando el enfoque SVAR descrito anteriormente, Monacelli y Perotti (2007) encuentran que, en una muestra de cuatro pases de la OCDE (los EE.UU., Reino Unido, Canad y Australia), un shock para el gasto pblico o el dficit tiende a reducir el supervit en cuenta corriente (de acuerdo con muchos de los modelos existentes) y a una depreciacin del tipo de cambio real (que puede ser racionalizada nicamente si los 8

mercados internacionales de capital no son perfectos). Usando un modelo VAR con un esquema de identificacin diferente, sin embargo, Kim y Roubini (2005) hallan el efecto opuesto de un shock para el dficit presupuestario en el supervit de la cuenta corriente (la hiptesis de los "los dficit gemelos"). La razn de esta diferencia se remonta a las diferencias en el esquema de identificacin y la definicin de las variables. Kim y Roubini (2005) definen el dficit presupuestario y el supervit en cuenta corriente como proporcin del PIB, y el uso que una descomposicin Choleski en el que el PIB viene primero y de segundo entra dficit presupuestario: esto impone por construccin la restriccin que un shock en el consumo del gobierno tiene un efecto nulo sobre el PIB, aunque el consumo del gobierno es parte del PIB. Sin embargo, se permite que un shock al PIB afecte al dficit. Intuitivamente, supngase que hay un shock negativo en el PIB: la relacin dficit / PIB aumenta tanto porque aumente el denominador, y porque en el numerador los ingresos por impuestos caen. Esto crea una correlacin espuria negativa entre el dficit y en los cambios en el PIB innovaciones, pero, como mientras cae el PIB la balanza comercial mejora, por lo tanto, esto tambin crea una correlacin positiva falsa entre el dficit y las innovaciones de la balanza comercial. 3.4 Controversias Tambin hay que tener en cuenta que la metodologa SVAR ilustrada en s misma no es indiscutible. Un problema importante es que las perturbaciones fiscales identificadas por la econometra no pueden ser totalmente imprevistas por parte del sector privado: exactamente porque, con datos trimestrales, se necesita tiempo para implementar cambios discrecionales en el ejercicio poltica fiscal, por la misma razn se puede argumentar que estos cambios se conocen bien antes de ser implementados. Esto implicara que las innovaciones observadas en la poltica fiscal, en realidad, incluyen un componente previsto, y las respuestas de impulso resultantes seran sesgadas. Para ver lo que esto podra implicar, se debe tener en cuenta que los VARs en los datos de Estados Unidos suelen encontrar un positivo efecto de un shock al gasto pblico sobre el PIB y el consumo privado, este resultado neokeynesiano est en contradiccin con el modelo neoclsico estndar, donde por lo general un aumento del gasto pblico provoca una disminucin en el consumo privado, debido al efecto riqueza negativo que causa. Sin embargo, es fcil demostrar que en el modelo neoclsico un aumento del consumo privado es el resultado que cabe esperar en respuesta a un shock esperado de gasto del gobierno. Un enfoque alternativo a la estimacin de los efectos de la poltica fiscal, debido inicialmente aRamey y Shapiro (1997) y desarrollado por Edelberg, Eichenbaum y Fisher (1999), consiste en la localizacin de los efectos dinmicos de un shock de variables dummy (ficticias) que capturan el inicio de unos pocos episodios de acumulaciones militares, que posiblemente puede ser pensado como exgeno al PIB y no anticipado por el sector privado (la Guerra de Corea, el rearmamento para el ejrcito de Vietnam y el gasto militar Carter-Reagan). Bajo este enfoque, la respuesta del consumo privado a un shock de poltica fiscal se encuentra que es normalmente negativo. Sin embargo, Perotti (2007a) sostiene que, si se aplica correctamente, este enfoque ofrece las respuestas que son cualitativamente similares a los de la va SVAR (pero vase Ramey (2007) para una punto de vista opuesto). Es justo decir que muy poco de este debate ha llegado a los estudios de series de tiempo de la poltica fiscal en los pases en desarrollo. Sin embargo, como hemos visto, sin un buen conocimiento de estos problemas de identificacin, no est claro qu hacer con la conclusin 9

de que un aumento del gasto pblico en porcentaje x reduce la inversin privada en z por ciento. A todo esto, hay que aadir que la poltica fiscal es tpicamente mucho ms voltil en los pases en vas de desarrollo, a veces con cambios muy grandes en torno a, por ejemplo, las paradas repentinas; que las series temporales disponibles son mucho ms cortas; y que en perodos de alta inflacin y grandes cambios en los precios relativos, deflactar el gasto del gobierno es problemtico. Cuando todos estos problemas se agravan, se debe ejercer una cantidad inusual de cuidado en la interpretacin de estudios de series de tiempo sobre la poltica fiscal en los pases en desarrollo. Y, por desgracia, no est claro cunto se puede avanzar en el futuro cercano. 4 Estimando los efectos de largo plazo de la poltica fiscal y los retornos de la infraestructura pblica Ahora se considera estimaciones de los efectos de largo plazo de la poltica fiscal. Estos efectos son relevantes en particular en el caso de la infraestructura pblica, o ms generalmente de la inversin pblica en un sentido econmico (en oposicin a un sentido de cuentas nacionales, por lo tanto, posiblemente incluyendo elementos como la inversin en educacin, etc.) 4.1 Funciones de produccin y costo estimadas, y regresiones de crecimiento El enfoque natural para estimar los efectos a largo plazo del gasto pblico consiste en la estimacin de las funciones de produccin o funciones de costes, a travs de mtodos de series de tiempo, panel o seccin transversal. De hecho, las altas tasas de retorno del gasto en infraestructura pblica y educacin tpicamente (pero no siempre) estimadas por esta literatura se han utilizado ampliamente para motivar la convocatoria de un mayor "espacio fiscal" y una mayor inversin en infraestructura y educacin. En una contribucin seminal que trabaj en los datos anuales de Estados Unidos, Aschauer [1989] calcul que, manteniendo constantes los insumos privados, el PIB privado aumentara de forma permanente por ms de uno para una para cada unidad adicional capital pblico de no-defensa. En otras palabras, que el producto marginal anual del capital pblico es superior al 100 por ciento. Los resultados de Aschauer fueron basados en una funcin de produccin esttica estimada con datos anuales de Estados Unidos en niveles. Investigacin posterior estim funciones de produccin utilizando datos consolidados de los estados de EEUU en niveles (Munnell [1990]), la desagregacin del capital pblico en sus componentes principales (Finn [1993]), o usando datos de la industria (Fernald [1993]) tambin encontraron efectos similares, sobre todo para las carreteras y autopistas. Estimaciones de series temporales en los niveles puede simplemente captar las tendencias comunes, los datos conjuntos de los estados en niveles podra simplemente capturar las caractersticas subyacentes de los estado persistente - Estados ms ricos invierten ms en capital pblico. De hecho, cuando la funcin de produccin se estima con datos agregados de los Estados Unidos en diferencias, o con datos estatales con efectos fijos, productos marginales de cero o incluso negativos del capital pblico son resultados tpicos (ver Tatom [1991] y Hulten y Schwab [1991] para la estimacin en diferencias, Evans y Karras [1994], Hotz-Eakin [1994], Garca-Mil, McGuire y Porter [1996] para las estimaciones con efectos fijos). Una limitacin conocida de la funcin de produccin es la endogeneidad conjunta de los insumos y produccin privados. Adems de utilizar instrumentos de dudosa validez en la 10

estimacin de funciones de produccin, una respuesta frecuente ha sido la utilizacin de un enfoque de funcin de costo, el cual toma como dados los precios privados de insumos en lugar de cantidades (para los EE.UU., vase por ejemplo Nadiri y Mamouneas [1994] y Morrison y Schwartz [1996]). Esto no es una solucin, sin embargo, en el nivel tpico de la agregacin de estos estudios (los estados de EE.UU. o industrias) los precios de los insumos privados tambin son susceptibles de ser determinados conjuntamente con magnitudes de entrada y salida (vase Houghwout [2002]). Las aplicaciones de estos enfoques para pases en desarrollo determinados son raros: AlbalaBertrand y Mamaitzakis (2007) estiman una funcin de costos con datos desglosados sobre diferentes tipos de capital pblico en Chile; Albala-Bertrand y Mamaitzakis (2004) utilizan los mismos datos chilenos para estimar una funcin de produccin. Pero sin duda es justo decir que no son muy comunes. Es ms comn en los pases en desarrollo han sido estimaciones por seccin transversal o estimaciones de datos de panel de funciones de produccin, regresando el PIB en el capital privado y capital pblico, frecuentemente desglosados por tipo. Buenos ejemplos son Canning y Bennathan (2000) y Caldern y Servn (2003). Estos se basan en una cuidadosa reconstruccin de diferentes tipos de acciones de capital pblico en una serie de pases en todos los niveles de ingresos. Regresiones de funciones de produccin por seccin transversal o panel son de naturaleza similar a regresiones de crecimiento con la infraestructura pblica en el lado derecho, iniciadas por Easterly y Rebelo (1993), que encontraron grandes efectos positivos de la infraestructura pblica en el crecimiento, y por Devarajan, Swaroop y Zou (1996), que a su vez encontraron efectos ms dbiles. Por lo tanto, si las funciones de costes. o funciones de produccin, o regresiones crecimiento estndar sufren de los mismos problemas bien conocidos de las regresiones de crecimiento, tal como fue revisado por ejemplo, en Temple (1999), Durlauf, Johnson y Temple (2004) e Easterly (2004): entre otros, la heterogeneidad en los parmetros, la sensibilidad a los valores atpicos, y la incertidumbre del modelo. Pero para nuestros fines especficos el problema ms importante, que tambin es compartido por estimaciones simples de series temporales de funciones de produccin y costos para los distintos pases, es la endogeneidad de la inversin pblica: en los pases en los perodos en que el crecimiento es "inusualmente" alto dados los valores de las variables del lado derecho de mano, es plausible pensar que los diseadores de poltica tendrn los recursos para gastar ms en proyectos de infraestructura pblica (una correlacin positiva entre el residuo y el regresor), y en algunos pases en los perodos de crecimiento bajo muy inusual, es plausible pensar que las autoridades podran gastar ms en infraestructura en un intento por aumentar el crecimiento (correlacin negativa). Este problema puede ser resuelto si es posible encontrar instrumentos plausibles, pero tales instrumentos son extremadamente raros en el contexto de la teora del crecimiento. Por ejemplo, los instrumentos tpicos para los stocks de capital pblico de infrastructura son las variables demogrficas como la densidad de poblacin y la urbanizacin (ver por ejemplo Canning (1998) y Caldern y Servn (2004)): sin embargo, es difcil argumentar que, durante largos perodos de tiempo, estos son exgenos para el crecimiento. Modelar explcitamente el proceso de economa poltica de conduccin de la inversin en infraestructura pblica es una forma alternativa de encontrar los instrumentos adecuados. El supuesto subyacente es que los determinantes poltico-econmicos de la inversin pblica afectan el crecimiento slo a travs de la inversin pblica, pero no directamente. Cadot, 11

rodillo y Stephan (2006) aplican este enfoque a un grupo de regiones francesas y Kemmerling y Stephan (2002) para un panel de las ciudades alemanas. Encuentran evidencia de que en realidad la inversin regional en infraestructura de transporte pblico es impulsada por el poder de cabildeo regional y no por el objetivo de maximizar los retornos de la infraestructura, sin embargo, porque la inversin pblica es una pequea parte del capital pblico, tambin encuentran que la eliminacin de esta fuente de sesgo no altera mucho la estimacin por MCO de la rentabilidad social de las infraestructuras de transporte pblico. Sin embargo, esto es poco sorprendente ya que la inversin pblica es una fraccin mnima de capital pblico. Se nota asimismo que este enfoque no aborda una fuente alternativa potencial de sesgo: regiones con mayor crecimiento gastan ms en infraestructura. 4.2 Vectores autoregresivos Como hemos visto, en principio, un enfoque de autorregresin vectorial puede abordar estos problemas de causalidad inversa y se puede utilizar para estimar los efectos a largo plazo de shocks en el gasto del gobierno y de la inversin pblica en particular. Kamps [2004] enumera 20 estudios de VAR acerca de los efectos de la inversin pblica en los pases de la OCDE. Con pocas excepciones, sin embargo, estos estudios utilizan datos anuales, lo que hace difcil separar los verdaderos shocks exgenos en la inversin pblica de la respuesta endgena de la inversin pblica a otros shocks macroeconmicos. Datos trimestrales son utilizados por Otto y Voss [1996], Voss [2002], Kamps [2004], Mittnik y Neumann [2001], Perotti (2007b), y Creel, Monperrus Veroni y Saraceno (2007). Utilizando esta metodologa, Perotti (2007b) encuentra que en cuatro pases de la OCDE para los cuales los datos estn disponibles (los EE.UU., Reino Unido, Canad y Australia), hay poca evidencia de que un shock a la inversin pblica aumenta el PIB en el largo plazo. Un problema potencial con este enfoque cuando se utiliza para estimar los efectos de la inversin pblica es que las respuestas de impulso en horizontes muy largos pueden tener grandes errores estndar. Un segundo problema posible es que rezagos en la decisin para proyectos de inversin pblica tienden a ser ms largos que para el consumo pblico, por lo que el problema de la previsibilidad de los choques SVAR estimados es probable que sea ms grave. Por estas razones, los intentos de utilizar VAR y otras metodologas de series de tiempo para estimar los efectos de la inversin pblica y la infraestructura deben ser interpretados con precaucin, sobre todo teniendo en cuenta las limitaciones de los datos que son comunes en los pases en desarrollo. Adems, un anlisis sincero de los pocos estudios existentes sobre los pases en desarrollo sugiere que los estndares usados parecen ser ms laxos que en el resto de la literatura. Algunos de estos estudios (como Perkins, Fedderke y Luiz (2005) sobre la inversin pblica en el sur de frica) se basan exclusivamente en el anlisis de cointegracin, que en esencia se reduce a una regresin esttica de crecimiento y de la inversin del gobierno y de otras variables. Adems de sufrir de otros problemas, en s mismo no se puede decir nada sobre la direccin de la causalidad. Un estudio ampliamente citado sobre los efectos de la inversin en infraestructura en Brasil, Ferreira y Araio (2005), utiliza principalmente el anlisis de cointegracin para inferir un modelo de causalidad de la inversin en infraestructura para el crecimiento. En una seccin de una pgina, los autores presentan los resultados de la estimacin de un VAR con una restriccin impuesta de cointegracin, y con un orden de Choleski para estimar los shocks 12

estructurales. Las respuestas impulsivas muestran que, en respuesta a un shock inicial a la inversin en infraestructura en 1 por ciento del PIB, el PIB se incrementa por s mismo en el largo plazo en un 10 por ciento. Este es un nmero aparentemente asombroso, que debe advertir por s mismo contra la solidez del enfoque. Lamentablemente no se proveen los errores estndar. 5 Poltica fiscal ptima baro restricciones El conocimiento de los efectos de la poltica fiscal es una condicin previa para estudiar su optimalidad. Esta nocin de optimalidad es, obviamente, una nocin restringida. La primera restriccin es evidente: el presupuesto del gobierno intertemporal. Pero hay potencialmente ms, en trminos generales, podemos agruparlos bajo las imperfecciones del mercado de crdito y de restricciones polticas. El resto de este documento puede ser visto como una discusin de los efectos de estas restricciones en la poltica fiscal ptima. Se parte de la restriccin que sin duda siempre est ah: la restriccin presupuestaria del gobierno. 5.1 Solvencia y sostenibilidad: definiciones y tests Una preocupacin importante para las organizaciones internacionales es si la poltica fiscal actual es, en cierto sentido "apropiada" desde una perspectiva a largo plazo. El concepto de sostenibilidad es una herramienta til para esta evaluacin. Es importante distinguir entre las nociones de solvencia y sostenibilidad. 5.2 Sostenibilidad: tests y medidas de brecha Suponiendo por simplicidad una tasa de inters constante se puede escribir la restriccin de flujo del presupuesto del gobierno como: (6) Y resuelve hacia adelante

(7) El gobierno es solvente si el lmite en el lado derecho es no positivo: en este caso, al gobierno no se le permite correr un esquema Ponzi, es decir, refinanciar la deuda para siempre. En otras palabras, el gobierno es solvente si el valor presente descontado del flujo de todos los ingresos son suficientes para cubrir el valor de la deuda pendiente, ms el valor actual descontado de todos los gastos. La poltica fiscal es sostenible cuando, teniendo en cuenta los datos histricos del proceso generador de los gastos y los ingresos, la condicin de solvencia se cumple. La diferencia entre el valor actual descontado de los excedentes y la deuda corriente (o la deuda neta, si existen activos positivos del gobierno) a veces se llama el "patrimonio neto del gobierno" si inicialmente esta diferencia es positiva (es decir, si limJ (1 + r)-JBT + J <0), un cambio dado en la poltica fiscal podra cambiar el patrimonio neto del gobierno, sin afectar la sostenibilidad. Tenga en cuenta, sin embargo, que un gobierno racional, en general, no va a querer tener un lmite negativo: por lo tanto, la condicin de ausencia de esquema Ponzi ms 13

la de racionalidad por parte del gobierno implicar que, en las expectativas, la deuda inicial es igual al valor presente descontado de supervit primarios. Una extensa literatura estudia la construccin de pruebas de solvencia adecuadas. Sin embargo, sostengo que esta literatura es ms adecuada (y ms til) testeando la sostenibilidad. En esencia, las pruebas de solvencia son pruebas del lmite del lado derecho que no sea mayor que 0 (la condicin no Ponzi). Hay varias versiones de este ensayo, revisadas, por ejemplo, en Chalk y Hemming (2000). Una prueba tpica de este tipo pone a prueba la existencia de cointegracin entre los ingresos y los gastos, lo cual es una condicin suficiente para la solvencia. Las deficiencias estadsticas de estas pruebas son bien conocidas, incluyendo su bajo poder y su sensibilidad a la existencia o no de una raz unitaria en la deuda y el supervit. Pero hay una cuestin ms fundamental si stos son interpretados como pruebas de solvencia. Cualquier modelo terico implica que el Brecha Intertemporal de la Restriccin Presupuestaria (BIRP) se satisface ex ante: si la condicin no-Ponzi se violara el sector privado no estara optimizando (suponiendo la existencia de agentes de vida infinita, o, equivalentemente, que vivi un nmero finito de agentes que estn conectados a travs de altruismo intergeneracional). Como consecuencia de ello, el hecho de que la solvencia no se satisface dado el proceso generador de datos histricos simplemente implica que algn ajuste ser necesario en el futuro, tal ajuste se presumiblemente tenido en cuenta por el sector privado. Estas pruebas son ms tiles si se interpreta como pruebas de sostenibilidad. Calculando la diferencia en un horizonte de mediano plazo (digamos 5 a 10 aos) entre la suma de los pasivos iniciales y el valor presente descontado (VPD) de pasar de un lado, y el VPD de los ingresos, por el otro, dado el proceso histrico de generacin de datos, es til ya que puede dar una idea de los ajustes necesarios, en trminos VPD, para que la BIRP se satisfaga: la "brecha intertemporal de la restriccin presupuestaria". Esto es conceptualmente muy similar a una medida de uso frecuente de la sostenibilidad, la medida de Blanchard. De (6) escrito en trminos de porcentaje del PIB (y suponiendo por simplicidad una tasa de crecimiento constante del PIB )

(7) en estado estacionario se tiene (9) donde s* es el excedente de largo plazo que estabiliza la deuda a un nivel predefindo b* (que podra ser el nivel actual). Si expresa la anterior igualdad como

(10) puede ser interpretada como determinando el nivel de estado estacionario de deuda consistente con cierto valor de largo plazo del excedente. 14

De manera rigurosa, si la solvencia se satisface, no est claro por qu hay que preocuparse por la sostenibilidad. Se puede pensar que la verdadera vala de las pruebas de solvencia es que la sostenibilidad es un concepto elusivo, y siempre se puede invocar solvencia, apelando a algn cambio en la pendiente o los en impuestos en el futuro. Pero los mercados no estn interesados en un futuro lejano, y para ellos la sostenibilidad es un elemento importante de la informacin. 5.3 El rol de la incertidumbre Sin embargo, como sealaron Mendoza y Oviedo (2004), la carencia importante de esta medida es que no tiene en cuenta la incertidumbre que rodea a los futuros ingresos y gastos. Supongamos que un gobierno es extremadamente reacio a reducir los gastos por debajo de un cierto nivel gmin; supongamos tambin que en tiempos de crisis los ingresos caen a un mnimo de tmn, a continuacin, el "Lmite de Deuda natural" es el nivel mximo de deuda que el gobierno puede servir incluso si est en estado permanente de crisis fiscal: en otras palabras, un gobierno muy reacio al riesgo, no quiere pedir prestado ms de la LDN. Viene dado por el crecimiento ajustado del valor descontado del excedente en un estado de crisis fiscal.

(11) Si la incertidumbre sobre los ingresos fiscales se modela como un proceso de Markov con tmn en, digamos, dos desviaciones estndar por debajo de la media, claramente de dos pases con el mismo gmin y la misma tasa impositiva promedio, el que tiene la mayor varianza tambin tendr la a bajar su LDN, en cambio, para la medida de Blanchard no hay diferencia entre los dos. Adems, en general la medida Blanchard indicar como sostenible un nivel de deuda que est por encima del LDN de acuerdo con este mtodo. La consideracin de la incertidumbre tambin modifica todas las pruebas vistas hasta ahora. Como Bohn (1995) muestra, en presencia de incertidumbre (y si las personas no son neutrales al riesgo), el factor de descuento correcto para ser utilizado en la evaluacin de la VPD de los excedentes futuros no es la tasa de inters real de la deuda pblica, pero s el ratio de las utilidades marginales de consumo en diferentes horizontes temporales. Este resultado en la presencia de un trmino de covarianza entre la tasa marginal de sustitucin del consumo y el excedente, lo que implica que para la misma secuencia de balances primarios, el que sea contracclico (es decir, presenta una correlacin positiva entre la utilidad marginal del consumo y el balance primario, o una poltica fiscal procclica) puede pedir prestado ms y aun as mantener la solvencia fiscal - un resultado contraintuitivo. Bohn (1995) muestra que ignorar la incertidumbre puede llevar a errores graves. Por ejemplo, en un modelo con un crecimiento i.i.d. y un crecimiento equilibrado, si el ratio de deuda es constante y la tasa de crecimiento del PIB es superior a la tasa de inters real, la condicin estndar de solvencia se viola, y sin embargo la condicin correcta de solvencia adecuada a condiciones de incertidumbre sera satisfecha. Bohn (2005) muestra que este razonamiento conduce a una nueva prueba de la sostenibilidad: en una regresin del saldo primario sobre la deuda, manteniendo constantes otros factores, el coeficiente de la deuda debe ser positivo. Mendoza y Ostry (2007) encuentran que, en una muestra de 34 pases en desarrollo y 21 pases industrializados, la mayora de los pases cumplen al mostrar un coeficiente positivo sobre la deuda, y concluyen que la solvencia fiscal 15

no es un problema. Sin embargo, tambin encontramos que: (i) los pases en desarrollo tienen en promedio un mayor coeficiente de la deuda - un resultado que no significa necesariamente que sean "ms sostenibles" sus polticas fiscales, sino que simplemente puede indicar un acceso limitado a los mercados financieros internacionales, lo que sera coherente con el carcter procclico de la poltica fiscal. (ii) los pases en desarrollo con mayor nivel de deuda tienen un coeficiente insignificante de la deuda, lo que indica que, efectivamente, este grupo de pases podran enfrentar problemas de sostenibilidad. 5.4 Anlisis de Sostenibilidad en la prctica Chalk y Hemming (2000) y FMI (2003a) proporcionan una descripcin til del anlisis tpico de sostenibilidad llevado a cabo por el FMI. Su ncleo es una proyeccin de cinco aos de la evolucin de la deuda (basado en parte en los programas de las autoridades nacionales), resultando en algo parecido a la "brecha de restriccin presupuestaria intertemporal", es decir, una seal de los ajustes necesarios en trminos de VPD. Un subproducto de este proceso es una evaluacin del nivel de deuda al final del horizonte: si es ms alto que al comienzo, tpicamente se hace necesario un ajuste alternativo para asegurar una deuda estable. Es evidente que esto est en el espritu de la medida Blanchard, ya que indica que la postura fiscal proyectada no genera una deuda estable. Otras, menos comunes, etapas en el anlisis de la sostenibilidad incluyen: (i) un anlisis de sensibilidad (o "prueba de estrs"), que se obtiene por dar shocks a unas pocas variables llevando el saldo primario por dos desviaciones estndar, lo que proporciona una evaluacin de un caso de peor escenario, y, menos extendida, (ii) un enfoque de simulacin estocstica, donde se calcula una funcin de probabilidad explcita de los resultados de deuda posibles, (iii) un anlisis de escenarios, con supuestos menos extremos acerca de los procesos de conduccin. Existe claramente un trade-off entre la simplicidad de una prueba de estrs y la necesidad de tener en cuenta un modelo ms realista de los shocks. En un anlisis de escenarios, se utiliza un modelo para trazar constelaciones de las variables que intervienen en una versin ms detallada de (6) desde un conjunto de shocks ms primitivos. En un test de stress, valores extremos de unas pocas variables (algunas de los cuales pueden ser endgenos) se postulan. Un anlisis de escenarios es, obviamente, ms refinado, en principio, pero la simplicidad de test de stress en s tiene mucho que recomendar. En relacin con este anlisis es el uso de "umbrales de deuda" en el anlisis del FMI y del Banco Mundial: los resultados anteriores de Mendoza y Ostry (2007) para el grupo de alto nivel de deuda de los pases en desarrollo proporcionan una justificacin para ello. De hecho, despus de las crisis financieras de los aos noventa ha habido un gran inters en un sistema de alertas tempranas, es decir, un nivel de umbral de la deuda por encima del cual se convierte en defecto probable. Un candidato obvio es un modelo logit de impago de la deuda, en funcin de diversos factores determinantes macro: Manasse, Roubini y Chinn (2003) ofrecen este tipo de anlisis. A menos sofisticados, pero quiz ms prctico, el sistema de advertencia alternativa es simplemente un nivel de aumento de la deuda de la primera etapa del tpico anlisis de sostenibilidad a continuacin: siempre que se prev que la deuda aumente, se marca una advertencia.

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5.5 Espacio macroeconmico y fiscal 5.5.1 Espacio fiscal La restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno y la nocin de sostenibilidad son importantes y obviamente los puntos de partida para pensar la poltica fiscal ptima. En los ltimos aos, en el debate interno de las organizaciones internacionales distintas nociones han venido a la vanguardia y, despus de ser analizadas, son muy similares al concepto de la restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno, pero han confundido ms que ayudado al debate: las nociones de espacio fiscal y el espacio macroeconmico. En los aos posteriores a la crisis financiera de finales de los 90, con todas sus consecuencias de poltica fiscal, se inici un debate sobre las limitaciones percibidas en materia de poltica fiscal: muchos pases en desarrollo son percibidos como dispuestos a sacrificar su potencial de crecimiento a largo plazo con el fin de mostrar algn signo de disciplina fiscal. Como veremos ms adelante, la disciplina fiscal que el mercado y las organizaciones internacionales exigieron, y que ms tarde muchos de estos pases persiguieron de buena gana, podra atribuirse a diversas e independientes (no todos) razones: miedo a la insostenibilidad, restricciones en el crdito, ahorro precautorio. Pero hubo una fuerte presin sobre las organizaciones internacionales para ayudar a relajar estas limitaciones, y proporcionar un marco para pensar sobre el tema. De ah el concepto de "espacio fiscal". En una de las definiciones extraas, el espacio fiscal se define como "la disponibilidad de margen presupuestario que permite a un gobierno proporcionar recursos para un fin deseado, sin perjuicio de la sostenibilidad de la situacin financiera de un gobierno." (Heller (2005), p.3). "Por lo general, la idea es que al crear el espacio fiscal, recursos adicionales pueden estar disponibles para alguna forma meritoria de gasto pblico (o reduccin de impuestos)." (Heller (2005), p. 3). Estos dos pasajes ilustran bien las dos caractersticas fundamentales de la nocin de "espacio fiscal". En primer lugar, la idea es bsicamente una reafirmacin de la restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno, y tal vez de la nocin de sostenibilidad. Desde luego, sabemos que a fin de incrementar algn tipo de gasto pblico ahora necesitamos ya sea reducir otros tipos de gasto, ahora o en el futuro, o aumentar los ingresos actuales o futuros (incluida la ayuda exterior o seoreaje) - o desinflar la deuda nominal existente. Tngase en cuenta tambin que, contrariamente a algunas interpretaciones, la nocin de espacio fiscal es perfectamente consistente con la idea de aumentar la deuda de hoy: de hecho, se requiere que los altos dficits de hoy sean compensados por los mayores supervits o dficits ms bajos en el futuro. Todo esto suponiendo, por supuesto, que nadie sabe cmo medir la sostenibilidad de las finanzas pblicas (de la que se hablara ms adelante). La segunda caracterstica de la nocin de espacio fiscal tambin parece ser bastante obvia: si un tipo de gasto tiene un alto valor social marginal que otro y el mismo costo, los recursos deben ser trasladados desde la segunda a la primera. Al final, todo se reduce a hacer una 17

evaluacin de los efectos econmicos de los diferentes tipos de poltica fiscal y de su impacto en el bienestar social. Pero este era el problema desde el principio. 5.5.2 Objetivos de crecimiento y distributivos El "Valor marginal social" puede referirse a varios objetivos, desde la distribucin hasta el crecimiento. A menudo, la nocin de espacio fiscal es an ms especializada para referirse a la creacin de recursos para el gasto que potencien el crecimiento: "El incentivo para la creacin de un espacio fiscal se refuerza cuando los cambios fiscales impulsaran el crecimiento a mediano plazo y tal vez incluso el mismo incentivo pague por s mismo en trminos de ingresos fiscales futuros ", o [espacio fiscal]" se puede ver que se refieren a las restricciones al gasto pblico que tienen el potencial de aumentar la rentabilidad de la productividad en el futuro o que sirvan para alcanzar objetivos sociales (como los ODM). "Tenga en cuenta que, en este refinamiento de la nocin, los aspectos distributivos del gasto pblico no juegan ningn papel. La posible confusin entre el crecimiento y los aspectos distributivos de la poltica fiscal, los cuales tienen son de suprema importancia en la nocin de espacio fiscal, se puede ver cuando uno trata de llevar a la prctica esta idea, al igual que en un informe del Banco Mundial sobre la poltica fiscal en Ecuador define el espacio fiscal: "el espacio fiscal es la suma de los recursos disponibles para financiar el gasto corriente, tanto no-salariales y primarios (sin pensiones) requerida por los distintos programas y proyectos de inversin relacionados con la ERP. Esta es una definicin intermedia de espacio fiscal entre los dos extremos. Una definicin ms estricta podra limitar a los gastos de inversin, pero esto sera excluir los bienes y servicios necesarios para su aplicacin, por ejemplo, en el mantenimiento de la infraestructura bsica (carreteras). Por otra parte, una definicin ampliada incluira los salarios y los beneficios, en especial los gastos asociados a la formacin de capital humano (como sueldos de los maestros y de las pensiones). Sin embargo, esto asociara incrementos en las pensiones al gasto a favor de los pobres (que no es el caso, incluso cuando se limita a los sectores sociales). "(World Bank (2004a), p. 47). Es difcil entender cul es la razn de ser de esta definicin. Parece indicar que el gasto "meritorio" para el que se necesita generar un "espacio fiscal" es la inversin pblica, ms los gastos de mantenimiento, y posiblemente todo el gasto pro-pobre que est asociado con la formacin de capital humano. No hay nada malo con esto (aunque aqu los aspectos globales y distributivo de la poltica fiscal parecen estar mezclados entre s), pero, una vez ms, lo que realmente parece decir es que el Ecuador debe gastar ms en infraestructura. En este caso, el uso forzado del concepto de espacio fiscal y las complicaciones que introduce son decididamente intiles. 5.5.3 Espacio macroeconmico Otra fuente de confusin es la que existe entre espacio "fiscal" y "macroeconmico". "'Espacio macroeconmico" existe cuando un gobierno puede aumentar el gasto sin perjudicar la estabilidad macroeconmica. Dado que tanto la solvencia y la estabilidad deben ser salvaguardados para el crecimiento a largo plazo, un gobierno puede emprender el gasto pblico adicional cuando hay tanto espacio fiscal y macroeconmico". Tambin en este caso la expresin es tal vez til como herramienta de comunicacin, pero la relacin entre la poltica fiscal y la estabilidad macroeconmica (vagamente definidas) siempre ha estado a la vanguardia del debate sobre los efectos de la poltica fiscal en los pases en desarrollo, por ejemplo, la cuestin juega quizs el papel clave en el debate sobre las crisis de 1997, y la nocin de espacio macroeconmico no parece aadir nada a ella. 18

Pero cuando las dos nociones de espacio se mezclan, entonces su uso se hace innecesariamente confuso, como en el siguiente pasaje: "Cul es el espacio fiscal? Se puede definir como un espacio en el presupuesto de un gobierno que le permite proporcionar recursos para un fin deseado sin poner en peligro la sostenibilidad de la situacin financiera o la estabilidad de la economa "(la cursiva es nuestra). En resumen, las nociones de espacio fiscal y espacio macroeconmico a menudo sufren de definiciones poco claras, y como tal puede ser una fuente de confusin. Cuando estn correctamente definidas, no parecen ser particularmente interesantes. 6 Estabilizacin Vs. Crecimiento Ahora se puede volver a la pregunta clave de la poltica fiscal ptima bajo restricciones, e introducir ms restricciones. Hemos visto el papel de la restriccin ms evidente, la restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno. Ahora se introducen otras limitaciones, que por conveniencia se pueden agrupar dentro las reas de las restricciones de crdito y las restricciones polticas. Se afirma con frecuencia que la poltica fiscal en los pases en desarrollo tiende a ser procclica, y por tanto es incapaz de apoyar a la economa justo cuando ms se necesita. Tambin se afirma con frecuencia que "especialmente en tiempos de crisis, muy poca atencin se dedica a la funcin de crecimiento de la poltica fiscal ", una declaracin que a veces se traduce en la idea de que" el gasto en infraestructura pblica y la educacin es muy a menudo sacrificado en tiempos de crisis". En esta seccin, se tendr en cuenta la evidencia disponible y las posibles explicaciones. Veremos que las explicaciones dependen principalmente del crdito y de las restricciones polticas. 6.1 El comportamiento cclico de la poltica fiscal: los hechos Varios documentos de investigacin cientfica han estudiado el comportamiento cclico de la poltica fiscal de la OCDE y de los pases en desarrollo. Algunas de las conclusiones ms ampliamente aceptadas son (vase, por ejemplo Kaminsky et al (2004) y Gavin y Perotti (1997).): 1) La poltica fiscal es tpicamente procclica en los pases en desarrollo, a saber, el dficit presupuestario est positivamente correlacionado con medidas de la actividad econmica como la brecha del producto y, al contrario, se encuentra una correlacin nula o negativa en los pases de la OCDE; 2) estos patrones de correlacin del dficit se deben principalmente a los gastos del gobierno, aunque, debido a que no se cuenta con informacin sobre los tipos impositivos (excepto la inflacin) en los pases en desarrollo, no es posible evaluar profundamente las propiedades cclicas de las tasas de impuestos 3) la correlacin positiva de la brecha del producto, por un lado, y el dficit o el gasto por el otro es particularmente pronunciada durante las recesiones; 4) la inversin pblica y el gasto social (y en particular los programas ms focalizados) caen como porcentaje del PIB durante las recesiones (vase De Ferranti et al. (2000)).

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El comportamiento cclico de la poltica fiscal es tpicamente estimado por una regresin del tipo:

donde g es el gasto del gobierno, y es el producto y Z es un vector de otras variables. Cuando esta ecuacin se estima mediante mnimos cuadrados ordinarios, como se mencion anteriormente, es normalmente positivo (una poltica fiscal procclica) en los pases en desarrollo, y negativo en los pases industrializados. Como Rigobon (2004) sostiene, esto simplemente podra reflejar el hecho de que los pases en desarrollo y los industrializados estn sujetos a distintas perturbaciones (shocks). La solucin obvia es usar instrumentos. El problema, como a menudo es el caso, y como se ha subrayado a lo largo de este estudio, es que los instrumentos buenos son difciles de encontrar. Varios estudios (incluyendo la mayora de los que s encuentran una diferencia entre los pases industrializados y en desarrollo) utilizan instrumentos internos, como variables rezagadas, con todos los problemas habituales que conlleva. Gal y Perotti (2003), en una muestra de pases industrializados, utilizan el PIB de los socios comerciales; Rigobon (2004) utiliza los trminos de intercambio, y considera que las correspondientes estimaciones VI de no varan sistemticamente entre los pases industrializados y en desarrollo. l llega a la conclusin de que la pensar que existe un comportamiento cclico diferente de la poltica fiscal en los pases en desarrollo vs. los industrializados es slo una consecuencia de las distintas perturbaciones a las que estn sujetos. Un argumento similar se hace por Gopinath (2004). Claramente, esta cuestin debe estudiarse ms a fondo. 6.2 Poltica fiscal ptima en el ciclo econmico Para estudiar el comportamiento ptimo cclico de la poltica fiscal, es importante tener claros los supuestos subyacentes. Cuando se discute el tema, a menudo sucede que los participantes en el debate tienen diferentes modelos e hiptesis en mente, con implicaciones diferentes Consideremos primero el caso de referencia de un mundo que est sujeto a un cierto shock a los ingresos. Los individuos y las empresas no pueden asegurarse: pueden como mximo acceder a un activo seguro. Supongamos tambin inicialmente que la utilidad es cuadrtica, por lo tanto no hay posibilidad de "ahorro de precaucin". En funcin de las interacciones entre los diversos tipos de restricciones financieras y los supuestos sobre los efectos de la poltica fiscal se pueden teoras de poltica fiscal ptima contracclico y tambin de poltica fiscal ptima procclica. Ms all de los aspectos tcnicos, estas teoras son esencialmente revisiones de las nociones estndar de los efectos de la demanda y de los efectos de crowding-out de la poltica fiscal. Si la poltica fiscal tiene sobretodo efectos sobre la demanda y desplaza la demanda de bienes, entonces es claro que hay un papel para una poltica fiscal anticclica durante las recesiones, cuando los individuos o las empresas tienen restricciones al crdito. Si, por otra parte, la poltica fiscal tiene principalmente un efecto riqueza negativo sobre la oferta de trabajo, y un efecto de desplazamiento de la inversin privada, entonces hay un papel para la poltica fiscal procclica. 6.2.1 Poltica fiscal ptima contracclica

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1) Supongamos en primer lugar que todos los mercados de crdito son perfectos para todos los agentes, es decir, que los individuos, las empresas y el gobierno tienen acceso a activos seguros, por lo que pueden hacer suavizar el consumo. Si los impuestos son distorsivos, y suponiendo un flujo constante de los gastos, el dficit contracclico es una consecuencia del modelo de Barro de que suaviza (o alisa) los impuestos. Para reducir al mnimo las distorsiones a lo largo de la vida, las tasas de impuestos se deben suavizar durante el curso del tiempo, lo que implica unos ingresos fiscales procclicos (con tasas impositivas constantes, los ingresos caen en una recesin y aumentan durante la expansin), y dficits anticclicos. 2) Supongamos ahora que los individuos tienen restricciones de crdito, es decir, que no tienen acceso a un activo libre de riesgo, y en consecuencia no pueden suavizar ptimamente el consumo. Entonces es ptimo para el gasto pblico ser contracclico para ayudar a suavizar el consumo individual, ya sea mediante la reduccin de las tasas de impuestos en una recesin o aumentando el gasto del gobierno (si este ltimo tiene un efecto positivo sobre el ingreso disponible de las personas, debido a los efectos de la demanda fiscal poltica). 3) Ahora supongamos que las empresas tienen restricciones de crdito, como en Aghion, Angeletos, Banerjee y Manova (2006). A continuacin, un argumento similar al de 2) sugiere que la poltica fiscal debe ser contracclica. En una recesin, las ganancias de las empresas caen, al igual que su capacidad para pedir prestado si hay imperfecciones del mercado de crdito (por ejemplo, si la cantidad que las empresas pueden pedir prestado es una funcin de los beneficios actuales). La capacidad de las empresas para financiar "inversiones innovadoras" tambin cae, lo que agrava los efectos negativos de la crisis. Como consecuencia de ello, una poltica fiscal anticclica tiene un efecto positivo en el crecimiento de la productividad. Es optimo para el gobierno para llevar a cabo una poltica fiscal contracclica, por ejemplo, aumentar el gasto pblico que desplaza hacia la derecha la demanda de mercancas para estas empresas, o mediante la subvencin de "inversin innovadora" directamente. Tenga en cuenta que en los ltimos dos modelos, el grado ptimo contracclico de la poltica fiscal es una funcin positiva del grado de imperfeccin del sistema financiero. Tenga en cuenta que estas motivaciones para una poltica fiscal contracclica son conceptualmente muy diferentes del argumento del "crecimiento autofinanciado de Gourinchas y Jeanne (2006) o Prasad, Rajan y Subramanian (2006). Empricamente, y contrariamente a la prediccin de un modelo neoclsico estndar con mercados de crdito perfectos sujetos a shocks de productividad, en los pases en desarrollo existe una asociacin positiva entre la cuenta corriente y el crecimiento. La explicacin adelantada por estos trabajos es que, debido a las imperfecciones del mercado de crdito interno, un shock positivo de productividad hace que la inversin privada y especialmente el ahorro privado se incrementen, y que la cuenta corriente mejorar. Pero esto no implica que la poltica fiscal debe ser contracclica, es decir, que el presupuesto del gobierno debe estar positivamente asociado con el crecimiento. 6.2.2 Poltica fiscal ptima procclica Sin embargo, existen tambin teoras de la prociclicidad de la poltica fiscal ptima, basndose tambin en algn tipo de imperfeccin de los mercados de crdito. 1) El primero de ellos, por Caballero y Krishnamurty (1999) y Caballero y Krishnamurty (2000), se basa en la interaccin entre las restricciones del crdito nacional e internacional en una 21

crisis financiera, la oferta de crdito internacional se convierte en vertical. Las empresas no tienen acceso directo a los mercados financieros internacionales y deben confiar en los inversionistas nacionales. En una crisis, las necesidades de financiacin de las empresas en dificultades se hacen ms grandes que sus recursos comprometidos, por lo tanto, se produce una liquidacin de los activos internos. Si las empresas en dificultades no pueden hipotecar su patrimonio a los inversionistas nacionales, hay menos incentivos para que estos acumulen liquidez internacional. Esto significa liquidaciones severas ms frecuentes de los activos, y ms recesiones severas en caso de agotamiento de los fondos internacionales para un pas. El problema es que los mercados financieros no reasignan recursos as a los sectores en dificultades, como consecuencia, la poltica fiscal procclica puede ser ptima: es poco probable que el gasto pblico es el lugar ptimo para asignar el dlar marginal. El gobierno debe reducir el dficit a liberar recursos para asignar a las empresas en dificultades, sobre todo si el gobierno no est mejor situado que los inversores privados para endeudarse en el exterior. Esto tambin implica que el ajuste procclico de la poltica fiscal, principalmente se debe hacer en el lado del gasto, en lugar del aspecto impositivo. 2) El efecto de desplazamiento del dficit pblico durante una crisis se amplifica por dos factores ms. La cada de la inversin privada nacional reduce la liquidez de los activos del pas, en segundo lugar, la falta de disciplina fiscal tambin solicita los inversores internacionales a revisar su valoracin de los activos del pas. Por ambas razones, la prima de liquidez aumenta an ms y la disponibilidad de financiamiento externo cadas (Caballero y Krishnamurty (2004)). La implicacin es que en los pases en desarrollo, el desplazamiento de la inversin privada es ms grave en tiempos de crisis, en el cual presentan alguna evidencia de apoyo: es lo ptimo para la poltica fiscal sea procclica, y ms an en tiempos de crisis, y el de menor desarrollo financiero los mercados son. FMI (2003a) encuentra que, por una serie de medidas, algunas expansin fiscal era apropiado en la mayora de los pases que experimentaron una crisis, pero no fue llevado a cabo para evitar consecuencias sobre la confianza del mercado. 3) Blanchard (2007) explora la interaccin de los dficits en cuenta corriente, las paradas repentinas, poltica fiscal y las imperfecciones financieras. Supongamos que hay un dficit en cuenta corriente, y una probabilidad positiva de que el pas se apagar de los mercados financieros mundiales. Si esto sucede, el tipo de cambio real debe depreciarse para cerrar el dficit en cuenta corriente. Pero supongamos que despus de un largo perodo de baja rentabilidad, debido a las imperfecciones financieras del sector transable no tiene los fondos para expandir entonces hay un rol para la poltica fiscal: el gasto pblico en bienes no transables debe caer con el fin de permitir la expansin de los bienes transables sector, sino tambin el gasto gubernamental en bienes transables debe aumentar (con demanda infinitamente elstica para los bienes transables, una reduccin en el gasto gubernamental en bienes transables no reduce la demanda de bienes transables, pero reduce la riqueza y por lo tanto aumenta la oferta de mano de obra y la produccin de bienes transables). En general, la poltica fiscal puede ser procclico o anticclico, y no podr reducir el dficit de la cuenta corriente inicialmente.

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La suposicin en la imperfeccin del mercado financiero es similar a la de Aghion et al. (2006) anteriormente: a causa de las bajas ganancias, en una recesin, las empresas no pueden financiar la inversin. Sin embargo, las conclusiones son casi contrarias: lo que cambia es la suposicin sobre la poltica fiscal: en una, slo se tiene un efecto riqueza, en la otra se desplaza hacia fuera la demanda de los bienes producidos por las empresas, y por lo tanto sus ganancias. 6.3 Causas Cules son las posibles causas de la conducta procclica observada en la poltica fiscal de los pases en desarrollo? 1) La explicacin ms obvia es las restricciones de crdito a nivel del gobierno: cuando el gobierno necesita o quiere aumentar el dficit presupuestario, que es precisamente cuando el crdito externo es probable que se seque (de hecho, Kaminsky et al (2004). muestra que existe una correlacin negativa entre el saldo presupuestario y las entradas de capital). 2) Varias razones poltico-econmicas se han presentado, desde el "efecto voracidad" de Tornell y Lane (1998) a "matar de hambre al Leviatn", el argumento de Alesina y Tabellini (2005). El primero es esencialmente una versin dinmica del problema del fondo comn. En este ltimo caso, los votantes no pueden observar la poltica fiscal, precisamente, en particular los pasivos acumulados por el gobierno. Cuando la economa est en auge, para evitar que el gobierno se apropie de los ingresos fiscales, los electores demandan ms bienes pblicos para ellos mismos, impartiendo un sesgo procclico de la poltica fiscal. La implicacin es que la prociclidad de la poltica fiscal debe ser ms fuerte en las democracias ms corruptas, un resultado para el que los autores encuentran algn apoyo emprico. 3) El "dficit oculto" el argumento de Burnside et al (2001): a pesar de que las cuentas oficiales del gobierno no presentan dficits particularmente altos, la acumulacin de pasivos contingentes induce una disminucin del dficit durante las paradas repentinas del flujo de capitales hacia la economa para dar cabida a los gastos de la rescate del sistema financiero y otros pasivos contingentes asociados a esas paradas repentinas de capital. 7 Autoseguro Vs. Cobertura En una recesin, el valor actual descontado de los ingresos del gobierno cae y el del gasto aumenta: por lo tanto, una poltica fiscal que se considera sostenible antes de la recesin podra no ser sostenible despus: se debe tomar medidas para restablecer la sostenibilidad. El problema se agrava si el gobierno y/o el pas enfrentan restricciones al crdito, y si el mercado es miope, por lo que se fija en el flujo en lugar de toda restriccin intertemporal del presupuesto pblico. Por todas estas razones, hay que hacer algo. Los crticos del desempeo fiscal reciente de muchos pases en desarrollo y crticos tambin de los consejos de las organizaciones internacionales en las secuelas de las crisis financieras de finales de los noventa argumentan que la poltica fiscal que se implement en realidad reduce el patrimonio del pas, mediante la reduccin del gasto pblico productivo y el crecimiento tanto futuro y los ingresos . En lugar de apoyar esta estrategia, las organizaciones internacionales deberan haber ido en contra del mercado, desplazando el centro de atencin de corto plazo a largo plazo.

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Pero la alternativa es la auto-seguro. Supongamos que la utilidad no es cuadrtica, de modo que existe la posibilidad de ahorro de precaucin. Si es ptimo llevar a cabo una poltica fiscal contracclica, porque el gobierno tiene restricciones de crdito durante la crisis, entonces la pregunta obvia es: por qu no los gobiernos auto-asegurarse? Incluso si no puede pedir prestado, un gobierno siempre puede acumular activos en un repunte, que se desagregarse de manera contracclica en tiempos de crisis. Una opinin es que la auto-seguro es irrelevante desde el punto de vista macroeconmico: "No tiene sentido para estas economas tener que auto-asegurarse a travs de la acumulacin de reservas o fondos de estabilizacin. La gran mayora de las personas sera "subasegurada"si tuvieran que dejar de lado un milln de dlares para la colisin potencial y las obligaciones que se derivaran, en lugar de comprar un seguro contra tal caso - los pases no son diferentes"(Caballero (2002)). De acuerdo con este punto de vista, la nica opcin viable desde el punto de vista macroeconmico es la adquisicin de seguros, en lugar del auto-seguro. Sin embargo, este argumento se aplica a los eventos catastrficos, tales como paradas repentinas: es de hecho extremadamente costoso auto-asegurarse contra tales eventos relativamente raros y grandes. Pero la prociclicidad de la poltica fiscal en los pases en desarrollo no se debe slo a estos episodios (vase Kaminsky et al (2004)). Por lo que el autoseguro debe considerarse slo como una forma de ahorro preventivo contra los shocks "normales". Las preguntas importantes son la cantidad de auto-seguro que uno debe tener, y cmo crear una estructura institucional ms propicia a tal auto-seguro. Sobre la primera pregunta, la coleccin de ensayos de Engel y Meller (1993) presenta algunos resultados, mientras que Engel y Valds (2000) discuten las reglas sub-ptimas pero implementables para el auto-seguro bajo diversos supuestos. Aunque se trata de una importante contribucin, en particular debido a su enfoque en las normas aplicables, ms trabajo es ciertamente necesario en estos temas. La segunda pregunta nos introduce en las reglas fiscales y los fondos de estabilizacin. 8 Fondos de Estabilizacin y reglas fiscales stos tienen tpicamente un doble papel: garantizar la disciplina en la poltica fiscal, por tanto, garantizar la sostenibilidad de las finanzas pblicas; y evitar un sesgo procclico de la poltica fiscal en presencia de restricciones crediticias. Aunque estos dos objetivos se perciben como antitticos (las reglas fiscales son acusadas de generar ms, no menos procclidad), en realidad si se entienden bien son complementarias. 8.1 Fondos de estabilizacin Los fondos de estabilizacin son cuentas de acumulacin de activos que utilizan procedimientos especficos para estabilizar el gasto pblico a travs del tiempo. Como Engel y Valds (2000) destacan, un fondo de estabilizacin es slo una parte de un diseo ptimo de la poltica fiscal: si el resto de la poltica fiscal va en contra de lo que el fondo de estabilizacin ha logrado, no habr provecho de la ltima. Un ejemplo pone de relieve la intuicin: si el gasto de la riqueza petrolera se ha estabilizado por completo, pero el resto del presupuesto sigue fijando los gastos correlacionados con los precios del petrleo, entonces no hay ningn beneficio de un fondo de estabilizacin.

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As, la diferencia entre un fondo de estabilizacin y una regla fiscal bien diseada es puramente terica. De hecho, la regla fiscal cclicamente ajustada de Chile, donde el ajuste se da con respecto al precio del cobre, se puede interpretar como la incorporacin de la nocin de un fondo de estabilizacin. De hecho, la clara ventaja de una norma unificada es precisamente que el gobierno no puede deshacer una poltica de auto-seguro sin violar alguna regla autoimpuesta. Fondos de estabilizacin independientes podran tener una ventaja en trminos de transparencia y visibilidad poltica. Sin embargo, es importante que las normas de desinversin se establezcan con claridad, para evitar que el gasto de los activos acumulados sea a voluntad. 8.2 Reglas numricas en el dficit Las reglas fiscales numricas son una caracterstica comn en muchos pases industrializados y en desarrollo. Centrndose en dos tipos de reglas: reglas numricas en los agregados fiscales, principalmente el dficit fiscal o la deuda; y las normas relativas a la composicin del presupuesto, en particular, la regla de oro. Las reglas numricas en los agregados presupuestarios son un ejemplo tpico de los trade-off entre reglas y discrecionalidad. Como se mencion anteriormente, el objetivo evidente es el de mejorar la sostenibilidad de la poltica fiscal. Pero este tipo de reglas son frecuentemente criticadas por varios motivos: (I) un lmite en el dficit presupuestario induce un comportamiento procclico de la poltica fiscal en tiempos de shocks negativos (Ii) tambin puede poner en peligro la inversin pblica, ya que suele ser el tem ms fcil de recortar a corto plazo; (Iii) una regla numrica induce artimaas presupuestales con el fin de eludirlas en los hechos. En particular (III.a) invita a artimaas presupuestales que reclasifiquen los gastos a fin de que ya no estn sujetos a la regla; es tambin improbable que una regla as cubra operaciones cuasifiscales, que en muchos pases son la fuente principal de los problemas fiscales en tiempos de crisis; (III.B) puede ser satisfecha a travs de medidas que no modifican el valor actual descontado de los gastos e ingresos, sino que simplemente los reasigna en el tiempo (vase Easterly (1999) y Milesi-Ferretti (2003)); Todos estos hechos son bien comprendidos, pero se pierden dos puntos clave, a saber: 1) Las reglas fiscales son opciones second-best que se utilizan normalmente en situaciones en las que los problemas institucionales y polticos hacen que la poltica fiscal sea extremadamente voltil y errtica. Desde esta perspectiva, las simples normas fiscales pueden ser un instrumento en la prevencin de las crisis y en la preservacin del acceso al mercado. Como instrumentos de auto-seguro, ayudan a mejorar la solvencia del pas, y automticamente facilitan el retorno de los flujos de capital anticclicos hacia el pas en su conjunto, lo que en s mismo es un factor estabilizador. As, es cierto que, condicionada a la ocurrencia de una crisis, una regla fiscal numrica en el presupuesto podra inducir a un

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comportamiento procclico de la poltica fiscal, pero en perodos ms largos tambin pueden reducir la probabilidad de sufrir una crisis. 2) Adems, una regla basada en un dficit cclicamente ajustado es compatible con cualquier grado de contraciclidad de la poltica fiscal: el grado real de contraciclidad depende del grado en que los estabilizadores automticos estn presentes en el presupuesto del gobierno. En la actualidad, en la mayora de los pases en desarrollo prcticamente no hay estabilizadores automticos en el lado del gasto. Pero si la accin de los estabilizadores automticos fuera aumentando, tambin lo hara el papel estabilizador de la poltica fiscal, incluso con una regla fiscal (si se basa en el dficit ajustado cclicamente). La cuestin clave con las normas de presupuesto cclicamente ajustadas es que el ajuste cclico en s es necesariamente un tema polmico, por tres razones. Para la construccin de la brecha del producto, se necesita una estimacin en tiempo real de las condiciones econmicas actuales, y de la produccin potencial: las dos son controversiales, y la estimacin de varias elasticidades de impuestos y de gastos son tambin plagadas de incertidumbre. Blanchard (1993) propone en su lugar estimar lo que el saldo presupuestario sera si las actuales polticas se aplicaran a las condiciones econmicas imperantes en el perodo anterior. Esto elimina dos fuentes de controversia: no requiere una estimacin del producto potencial, y utiliza informacin sobre el PIB y el desempleo en el perodo anterior, en lugar del actual. Lmites numricos sobre los dficits, en diversas formas, estn en vigor en la mayora de los estados de EE.UU, desde hace varias dcadas. Recientemente, fueron adoptados por los EE.UU. en 1990 (la Ley Gramm-Rudman-Holling), Canad, en 1991, Nueva Zelanda en 1994, en varios pases de Amrica Latina en la dcada de los noventa (diversas formas de Leyes de Responsabilidad Fiscal), y por supuesto por varios pases europeos a travs del Tratado de Maastricht y del Pacto de Crecimiento y Estabilidad. Investigaciones economtricas muestran evidencia leve que estas reglas tienen algunos efectos en los resultados presupuestarios, tanto a nivel de los estados de los EE.UU. (Alt y Lowry (1994), Bohn e Inman (1996)) y en los pases de Amrica Latina (Alesina et al. (1999)). Sin embargo, este tipo de investigaciones tienen algunas dificultades importantes: en primer lugar, es difcil condensar las diferentes disposiciones de un reglamento en uno o ms indicadores numricos, es casi seguro que estas reglas son endgenas (se puede argumentar que los pases recurren a ellas cuando perciben un problema, y es de suponer un consenso se ha formado para hacer algo), y, en el caso de Europa, donde ha sido una regla forzada a un nmero de pases, al mismo tiempo, es difcil distinguir los efectos de las reglas de otro de tendencias que ocurren al mismo tiempo. Por poner slo un ejemplo, aunque Alesina et al. (1999) encontraron que en promedio las leyes de responsabilidad fiscal de los aos noventa en Amrica Latina han tenido xito en la reduccin del dficit, hay una percepcin generalizada en los ltimos aos que en la mayora de los casos, fueron en gran medida ineficaces, y de hecho, en varios casos, fueron abandonadas al primer shock negativo importante (vase, por ejemplo Perry (2003)). En cuanto a los efectos de las normas sobre el comportamiento cclico de la poltica fiscal, Gal y Perotti (2003) no encuentran evidencia de que la poltica fiscal en los pases europeos en los aos post-Maastricht se hizo ms procclica que en los aos anteriores a Maastricht. Sorenesen et al (2001) encuentran que los estados de EE.UU. con reglas ms estrictas del presupuesto tienen polticas fiscales ms pro-cclicas, mientras que Alesina y Bayoumi (1996) no encuentran un efecto significativo. 26

8.3 La regla de oro Considrese ahora las normas relativas a la composicin del presupuesto. La ms famosa de esas normas es la regla de oro y dice esencialmente que, mientras que el gasto corriente del gobierno debe ser cubiertos por los ingresos, el gasto de capital puede ser financiado con deuda. La razn de esta regla es que el retorno social de la inversin pblica es tal que "se paga por s mismo", es decir, si la restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno era satisfactoria antes de la inversin, ser satisfactoria incluso despus de la inversin, a las tasas de impuestos existentes. Esto es obviamente una cuestin emprica y el anlisis anterior sobre la estimacin de las tasas de rendimiento social de la inversin pblica hace que sea muy poco probable que esta condicin es satisfecha en la prctica. Por supuesto, esto no significa que la inversin pblica no debe llevarse a cabo: si la tasa de retorno social es mayor que el coste de uso social del capital de un proyecto de inversin pblica dado, debe llevarse a cabo incluso si el retorno inicial para el gobierno es cero. Y ni siquiera esto significa que la regla de oro no debe aplicarse: es muy posible que tenga una significacin poltica o comunicacional. Pero s quiere decir que esta razn especfica para justificar la regla de oro no parece ser apoyada por los datos. La regla de oro tiene un importante inconveniente adicional que resulta especialmente grave en los pases en vas de desarrollo: crea fuertes incentivos para la contabilidad creativa, para reclasificar al tipo de partidas de gasto corriente como la inversin pblica, con el fin de permitir una mayor dficit: claramente visto en el caso de Colombia, estudiado por Ayala y Perotti (2005). 8.4 Una regla fiscal en la prctica: el caso de Chile A menudo se afirma que las normas fiscales son sin embargo difciles o imposibles de implementar debido a dificultades tcnicas. Voy a discutir esta cuestin en el caso de Chile, que tiene probablemente la regla fiscal ms exitosa y duraderad de los pases en desarrollo. Desde 2001, Chile ha adoptado una regla que limita el supervit presupuestario ajustado cclicamente a ser inferior al 1 por ciento del PIB. Es importante tener en cuenta que esta norma fue concebida en los aos noventa, precisamente como una medida para romper el comportamiento procclico de la poltica fiscal. Cuando la norma se introdujo, la expectativa comn era de subidas los precios del cobre y de dinamismo de una economa en expansin: que la norma fue concebida como un medio de limitar la presin para gastar los altos ingresos esperados. La regla se ha mantenido bastante bien hasta ahora: en los cuatro aos del periodo 2001-2004, el supervit promedio ajustado ciclicamente ha sido de 0.8 por ciento del PIB. Tambin ha resistido presin poltica considerable. En julio de 2003, el "precio de largo plazo" del cobre para el ao 2004 (que se utiliza para calcular los ingresos fiscales cclicamente ajustados, y por lo tanto el gasto pblico como mximo) se fij en 88. Pero a finales de 2003, mientras que el presupuesto se est discutiendo, el precio del cobre aument a 120. Sin embargo, a pesar de la presin poltica para aumentar el presupuesto a largo plazo, el Ministerio de Hacienda se resisti, y el gasto pblico se estableci sobre la base de un precio para el ao 2004 de 88. Por lo tanto, operativamente la regla se ha mantenido sorprendentemente bien hasta ahora. De hecho, parece disfrutar de una gran popularidad entre los acadmicos, funcionarios gubernamentales y funcionarios pblicos de los diferentes matices polticos. Tambin ilustra 27

que algunas crticas generalizadas de las normas fiscales pueden ser manejadas con bastante eficacia en la prctica - por supuesto, dado el entorno institucional adecuado. Ahora consideremos dos de estas crticas. 1) La regla es fcil de manipular. Las previsiones de los precios del cobre y de la brecha del producto se producen por dos grupos, que en 2004 se compone de 12 y 14 expertos, respectivamente. Se podra argumentar que algunos de estos agentes podran tener un incentivo para proporcionar predicciones sesgadas. Sin embargo, esta crtica es de relevancia prctica limitada. Los valores extremos siempre se descartan y los mecanismos de reputacin pueden desempear un papel clave. En cualquier caso, la evidencia hasta ahora sugiere que estos expertos tienden a subestimar los precios del cobre. As, mientras que entre 2001 y 2003 los precios del cobre reales aumentaron en un 70 por ciento, el pronstico a largo plazo del grupo de expertos en realidad se redujo, aunque slo sea un poco. 2) La regla no es transparente, y por lo tanto no es fcil de comunicar. Esta crtica tiene dos componentes distintos: la nocin de los ingresos ajustados al ciclo y el gasto es difcil de comunicar a los medios de comunicacin y los polticos, y la construccin de la brecha de produccin y el precio del cobre a largo plazo es complicada. En consecuencia, el Estado es percibido como arcano. Sin embargo, a partir de varias conversaciones con polticos, acadmicos y funcionarios del gobierno de Chile, exactamente la posicin opuesta parece emerger, que una regla ajustada cclicamente es un punto de referencia fcil y efectivo de comunicar a los polticos. En cualquier caso, en la alternativa - basar la regla en el dficit real Chile caera de nuevo en los problemas causados por una poltica fiscal pro-cclica, principal causa subyacente a la extrema volatilidad del crecimiento del producto en el resto de Amrica Latina. Las autoridades chilenas parecen ser muy conscientes de este problema. Es evidente que el enfoque correcto es altamente dependiente de la caracterizacin del proceso estocstico del precio del cobre - un tema muy controvertido. Al final el enfoque actual podra ser el indicado: una alternativa que pone ms peso sobre los precios recientes del cobre para predecir el futuro, entre otras cosas, implica mucha ms variabilidad de la poltica fiscal. 8.5 La economa poltica del auto-seguro As, reglas fiscales coherentes sobre el dficit ajustado cclicamente parecen ser factibles despus de todo. Por qu entonces se observa tan poco auto-seguro? Como se ha visto, por un poco de auto-seguro es demasiado costoso. Pero la poltica fiscal procclica es tambin demasiado costosa. Es probable que la verdadera razn tenga que ver con el mbito de la economa poltica. En pocas palabras, en los buenos tiempos es polticamente imposible dejar a un lado los ingresos tributarios y resistir la acusacin de descuidar los sectores ms necesitados, como la salud, la educacin y la infraestructura. Los diseadores de poltica pblica y los polticos son a menudo muy conscientes de la necesidad de auto-seguro, pero les resulta polticamente autodestructivo. Explicaciones poltico-econmicas existentes de la prociclidad de la poltica fiscal en los pases en desarrollo no capturan este aspecto simple, pero probablemente crucial. Comites de Sostenibilidad se han propuesto precisamente para superar algunos de estos problemas polticos. 8.6 Soluciones alternativas: un Comit de Sostenibilidad

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En principio, el Comite de Sostenibilidad tal como propone, por ejemplo, Charles Wyplosz y Jurgen von Hagen podra resolver todos los problemas mencionados anteriormente, con reglas fiscales: (I) podra hacer una mejor evaluacin de la sostenibilidad que solamente confiar en el dficit corriente (Ii) podra evaluar el impacto del gasto productivo (Iii) se podra evaluar la situacin cclica del gobierno. Sin embargo, como hemos visto, estos son temas muy conflictivos, en los que incluso los economistas bien formados estn totalmente en desacuerdo. Tenga en cuenta que los ttulos acadmicos o de otra ndole del Comite no son el problema aqu. El caso de Irlanda en 2001 y su tratamiento por el Consejo Europeo de Ministros podra proporcionar una analoga til. El 2001 en Irlanda el programa de estabilidad incluy una cada en los ingresos y los impuestos indirectos como porcentaje del PIB en alrededor de 0,6 puntos porcentuales (pp) en 2001 y otro 0,6 pp en 2002, y un aumento de la inversin pblica de 0,2 y 0,6 puntos porcentuales del PIB en 2001 y 2002, respectivamente. Tambin previ una cada del supervit ajustado al ciclo de 0,3 puntos porcentuales en 2001, y estabilidad en 2002. En esos aos Irlanda tena un supervit presupuestario, la mayor tasa de crecimiento en el mundo (despus de China) en los ltimos 120 aos, y una tasa de inflacin baja. Sin embargo, el Consejo Europeo de Ministros (a cargo de la evaluacin del programa) emiti la forma ms fuerte de censura sobre este programa fiscal (la nica vez que us la censura), basndose en que "... el Consejo considera que el carcter estimulador del presupuesto para el ao 2001 representa un riesgo considerable para el panorama benigno en trminos de crecimiento e inflacin. . . . [. . . ] La estrategia de incrementar la fuerza de trabajo mediante una reduccin de la carga fiscal indirecta, la cual se recomend en las Orientaciones Generales de Poltica Econmica (GOPE) del 2000. . . podra ser menos efectiva que en el pasado, ya que tuvo lugar en el contexto de una poltica presupuestaria expansiva. . . Adems, mientras que los recortes de impuestos indirectos tienen un efecto de una vez y para siempre en el nivel de precios, es probable que no tengan ningn efecto duradero en la tasa de inflacin que estimule an ms la demanda "(Diario Oficial n C 077 de 9.3.2001, p. 7). As, el prrafo hace los puntos siguientes: (I) aumento de la demanda provoca una mayor inflacin; (Ii) recortes de impuestos indirectos provocan una mayor demanda; (Iii) recortes de impuestos indirectos ocasiona disminucin de la inflacin, pero slo en el corto plazo. Es evidente que (iii) es incompatible con (i) y (ii); tambin, no hay evidencia emprica sobre estos puntos (o su contrario). En el mismo pasaje que el Consejo haga varios otros puntos importantes sobre los hechos empricos de la poltica fiscal. Afirma que: (I) una reduccin en el supervit presupuestario ajustado cclicamente por 0,3 puntos porcentuales del PIB tiene un impacto positivo y mensurable en la inflacin; 29

(Ii) por otro lado, un aumento de la inversin pblica tiene un impacto negativo en la inflacin; (Iii) la reduccin de impuestos sobre la renta tiene un efecto negativo sobre la inflacin .... (Iv). . . . pero slo si no se lleva a cabo en "el contexto de una poltica presupuestaria expansiva". Notase que (iv) es una declaracin bastante extica en la derivada cruzada de la inflacin a los impuestos y el cambio en el dficit presupuestario. Este ejemplo demuestra que, con base en nuestro estado actual de conocimiento, un cuerpo perfectamente respetable puede hacer cualquier declaracin sobre la poltica fiscal. Un Consejo de Sostenibilidad tendr necesariamente un nombramiento poltico. Habr un montn de gente, entre los posibles designados polticos que estn dispuestos - en perfecta buena fe - para hacer este tipo de declaraciones. Qu pasara si la Junta deuda y el gobierno no estaba de acuerdo con las proyecciones y supuestos sobre los efectos de la poltica fiscal? Tal vez la Junta de deuda podra hacer diferentes supuestos ms realistas sobre las variables endgenas, como la tasa futura de crecimiento de la economa. Pero, podra hacer suposiciones sobre los diferentes instrumentos de poltica fiscal, por ejemplo, el aumento de la edad de jubilacin? Para ello sera necesario un mayor grado de implicacin poltica que aceptable para todas las partes. Pero supongamos que todos estos problemas no existiesen. La clave para la credibilidad de un Comit de Sostenibilidad es que lo poderes delegados de la sociedad al comit debern ser permanentes: si la delegacin de poder es retirada a la primera dificultad, la credibilidad del Comit est destruida. La poltica fiscal es fundamentalmente diferente de la poltica monetaria: tiene un impacto distributivo mucho ms fuerte. Aunque estn de acuerdo en una evaluacin de las finanzas pblicas para el corto y mediano plazo, el mismo objetivo podra lograrse con una cadena de medidas con efectos distributivos enormemente diferentes: ningn gobierno creble va a delegar estos poderes para siempre a un rgano independiente, no elegido. Tal vez despus de muchos aos, el Consejo de Sostenibilidad podra mostrar un mejor historial en prediccin, pero por una razn existe la nocin de que el error estndar de los pronsticos no suele ser parte del discurso poltico. Y si la supervivencia poltica del gobierno est en juego, el ganador no puede ser el Consejo de Sostenibilidad. En ltima instancia, su papel slo puede ser para hacer ms visible, por lo tanto, polticamente costosa, la separacin del realismo y la verosimilitud. Esto sera similar al papel de la Oficina de Presupuesto del Congreso de los EE.UU. Pero, adems, el Consejo de Sostenibilidad tambin tendra la facultad de emitir advertencias informales, una especie de sirena de alerta de la poltica fiscal. Cualquier poder ms all de esto no es realista, y en todo caso es poco probable de sobrevivir a la primera escaramuza poltica. 9 Aspectos distributivos Existe una amplia literatura sobre los aspectos distributivos de la poltica fiscal, sobre todo centrndose en el gasto en salud, la seguridad social (pensiones) y la asistencia social, subsidios y algunos, que con buenos datos suficientes pueden imputarse directamente a las 30

clases de ingresos. Una gran parte de estas investigaciones se refieren a Amrica Latina, donde los hechos estilizados son (ver la excelente contribucin de Lindert, Skoufias y Shapiro (2006) sobre la base de encuestas de hogares): (i) programas de salud y de seguridad social, incluidos los de pensiones, no son progresivos, en parte porque se refieren en su mayora al sector formal (ii) los programas de asistencia social tienden a ser ms progresivos, pero generalmente son mucho ms pequeos que la seguridad social y, adems, slo los programas de transferencias condicionadas en efectivo introducidos recientemente en muchos pases de Amrica Latina parecen realmente progresistas. Muchos otros programas de asistencia social estn fragmentados (vase, por ejemplo Perotti (2005)) y son extremadamente difciles de rastrear, por no hablar de evaluar. (iii) muchos subsidios, como subsidios a los combustibles, estn muy mal dirigidos (ver Coady et al. (2006)) (iv) el gasto en educacin ms all del nivel primario es a menudo regresivo, sobre todo el gasto en educacin terciaria, que suele ser gratis, pero frecuentados principalmente por los quintiles superiores. Una creciente literatura tambin estudia los efectos distributivos de las grandes crisis de la dcada de 1990. Debido a sus excelentes datos y su crisis general, Indonesia ha sido ampliamente estudiada; Halac y Schmukler (2003) tambin encuentran grandes transferencias regresivas asociadas con el fracaso de las instituciones financieras. Debido a que estos hechos son bastante controversiales, y porque la literatura sobre el tema es muy grande, no se extender ms sobre l aqu, en la siguiente seccin se muestran algunos temas que segn el autor todava estn abiertos o en los que vale la pena insistir. 10 Preguntas abiertas 10.1 Estimando los efectos de la poltica fiscal 10.1.1 El corto plazo La cuestin clave aqu es elevar el nivel del anlisis emprico. Algunos documentos de referencia para determinados estudios del Banco Mundial no parecen cumplir con los requisitos mnimos. No en todos los casos los datos disponibles sern suficientes para hacer un anlisis emprico adecuado, y aun cuando los datos estn disponibles, algunas metodologas son simplemente inaceptables, sobre todo porque hacen afirmaciones sin tapujos desde anlisis causales que ni siquiera comienzan a abordar la cuestin de la causalidad, es decir una identificacin apropiada. Cuando se dispone de datos (se presume que es as en algunos pases) seran tiles para tratar de estimar los efectos a corto plazo de la poltica fiscal a partir de los datos locales de las empresas, el empleo y el gasto pblico. Esto ha estado durante mucho tiempo en la mente de muchos economistas, aunque hasta donde el autor conoce, poco se ha hecho en este sentido, incluso en los pases con datos relevantes, como los EE.UU. o Canad. La razn, se sospecha, es en parte debido a que no est claro qu metodologa se debe utilizar: se debe meditar mucho sobre el tema. 31

10.1.2 El largo plazo En el plano terico, hay un montn de invetigaciones que detallan todos los mecanismos posibles a travs de los que la infraestructura pblica puede afectar el bienestar. La lista de canales posibles es casi infinita, y no parece productivo pensar en aun ms canales. La cuestin clave es emprica. Sin importar la opinin que se tenga sobre regresiones de corte transversal o panel, es probable que este enfoque ha dicho lo que tena que decir sobre las tasas de retorno de la infraestructura. Incluso si se acepta la idea predominante que muestra altas tasas de retornos de la infraestructura, es difcil ver qu ms se puede hacer, adems de la creacin de un clima cultural favorable a la inversin en infraestructura. Pero el clima ya existe, al menos en palabras: la cuestin es cmo presupuestar recursos para infraestructura, y sobre todo para qu tipo de infraestructura. Sobre esto ltimo, las regresiones de corte transversal tienen poco que decir. El esfuerzo reciente del Banco Mundial de evaluar las inversiones pblicas en varios pases piloto (vase Banco Mundial (2005)) ofrece un tmido intento de estimar la relacin entre la inversin pblica y el crecimiento en las series temporales de cada pas, en forma de una correlacin entre la inversin pblica y el crecimiento. Es evidente que este tipo de enfoque es un mal comienzo: uno no puede pretender proporcionar asesoramiento poltico significativo con estas crudas y simples correlaciones de series de tiempo. El mismo informe seala que existen en la actualidad dos mtodos para cuantificar las necesidades de inversin pblica en estos pases: el enfoque de alcanzar *catching up+ de Caldern y Servn (2004), basado en la distancia desde el "lder regional" en trminos de la infraestructura; y la demanda implcita de infraestructura, desde el crecimiento proyectado del PIB de Fay y Yepes (2003). Si bien informativo, ambos enfoques no se basan en ningn clculo de retorno marginal social. La cuestin clave, como es lgico, es un anlisis de costo-beneficio de los proyectos individuales o sectores en cada pas. Sin embargo, muy pocos pases tienen la capacidad humana para hacer una evaluacin slida de proyectos slidos. Posiblemente, slo Chile, y tal vez no sea coincidencia que tenga la mayor reputacin de solidez de la inversin pblica. El informe tambin seala que en todos estos pases se da insuficiente atencin al gasto en mantenimiento y rehabilitacin. Estas dos reas - la evaluacin de proyectos y mantenimiento parecen ser fundamentales en trminos de investigacin. Por supuesto, estas dos cuestiones no son desconocidas para las organizaciones internacionales. Pero sobre todo en la segunda parece existir muy poca investigacin sistemtica. Sera til documentar ms ampliamente el fenmeno en que pocos recursos se dedican a mantenimiento (ver Eustache (2004)) y los casos de duplicaciones de inversin intiles cuando el mantenimiento apropiado habra logrado el mismo objetivo a una fraccin del costo. Claramente, los factores polticos juegan un papel importante en el negligente mantenimiento: es mucho ms visible y gratificante polticamente construir una nueva carretera en lugar de reparar una existente. Aqu tambin sera til documentar sistemticamente la importancia de estos factores polticos y de corrupcin. 32

El aspecto distributivo de la infraestructura pblica es tambin un tema relativamente olvidado. Como Estache (2004) sostiene, hay muy poca investigacin sobre este tema y solo llevada por slo unos pocos investigadores - P. Lanjouw, Ravallion, Van de Valle, y Wodon. E incluso existe mucha menos investigacin sobre los efectos de la corrupcin sobre la inversin pblica y su eficiencia. Se trata de dos cuestiones que parecen ser ms de una importancia fundamental en la evaluacin de la deseabilidad de la inversin pblica en los pases en desarrollo, y en las que de nuevo las regresiones de corte transversal no tienen mucho que decir. 10.2 Cuestiones Cclicas y auto-seguro Aunque suele haber un consenso de que la poltica fiscal en los pases en desarrollo es probablemente menos anticclica de lo que debera ser, como se ha visto, el comportamiento ptimo cclico de la poltica fiscal depende de una serie de caractersticas, que slo ahora comienzan a ser discutidas. Un anlisis sistemtico de estas caractersticas, sin embargo, an falta. En particular, no se tiene un marco que determine cuales son las ms importantes y cules son las implicaciones para la gestin ptima de los distintos tipos de gasto pblico. Al menos aqu, la investigacin terica parece til. Un ejemplo es que se aclare la cuestin que se discute brevemente en la seccin 6: en funcin de la naturaleza de la imperfeccin financiera, pero sobre todo en el supuesto efecto de la poltica fiscal (el efecto riqueza Vs. el de demanda) se puede llegar a conclusiones opuestas sobre el comportamiento ptimo cclico de la poltica fiscal en una crisis financiera. Este problema no se entiende bien, y necesita una aclaracin tanto a nivel terico como emprico. Otra cuestin importante es lo que la frecuencia de la prociclidad es relevante. Hnatovska y Loayza (2005) sostienen que el "el componente de crisis de la volatilidad", en lugar de la volatilidad global, es lo que realmente est daando al crecimiento en los pases en desarrollo. Puede que algo similar ocurra con la prociclidad de la poltica fiscal observada: tal vez no importe mucho, salvo en tiempos de crisis severa. El valor y el alcance del auto-seguro tambin son sustancialmente diferentes en funcin de la estructura de la economa: por ejemplo, el auto-seguro es conceptualmente relativamente sencillo y relativamente fcil de aplicar (a excepcin de las restricciones polticas) en los pases productores de petrleo y de productos bsicos de exportacin. Su puesta en prctica y su motivacin es diferente en otros pases que estn tratando de mejorar su solvencia. Sera importante construir una taxonoma de los pases respecto a esta dimensin que podra ser utilizada para fines de poltica econmica. 10.3 Solvencia y sostenibilidad No hay mucho que decir sobre este tema. Los aspectos tcnicos de la teora y de las pruebas de solvencia puede llegar a ser abrumadores, pero sus implicaciones prcticas son limitadas. El anlisis de sostenibilidad realizado por el Banco Mundial y el FMI parece slido, y parece mucho ms til que las pruebas de solvencia estndar. Superavits primarios estabilizadores de deuda mecanismos tiles de comunicacin. Tal vez se podra mejorar en la direccin sugerida por Tanner (2003): utilizar distribuciones de probabilidad histricas en un nmero de variables macro para evaluar la probabilidad de que un cierto supervit primario estabilice el ratio de deuda. 33

Como remarc el FMI (2003), sin embargo, son tiles slo en la medida en que se basan en datos que abarcan todo el gobierno general (incluidos los fondos de seguridad social), y posiblemente todo el sector pblico, y slo si se basan en una evaluacin racional de los pasivos contingentes subyacentes. El impacto del tipo de cambio real en la dinmica de la deuda y la sostenibilidad tambin es un problema importante, ya que la experiencia de Brasil durante la crisis de Asia oriental lo ha demostrado. Todos estos temas son muy tomados en cuenta por las organizaciones internacionales, por lo que no hay mucho que decir, adems de la oportunidad de insistir en estas cuestiones de datos ms que en las pruebas de solvencia que no tienen impacto en la prctica. 10.4 Reglas La cuestin clave aqu es por qu se obsrva tan poco auto-seguro en la mayora de los pases que tienen acceso intermitente a los mercados financieros. Una explicacin obvia es poltica, pero entonces sera til estudiar las reglas fciles, aplicables y transparentes que tienen buenas propiedades econmicas y son polticamente factibles. En cambio no tiene mucho sentido esforzarse ms para estimar los efectos de las normas fiscales desde estudios de seccin transversal o regresiones de panel. Los problemas de endogeneidad parecen ser abrumadores y difciles de superar convincentemente. Tambin, debido a la pequea variacin exgena a alta frecuencia, es difcil distinguir los efectos de las normas de los efectos de tendencias concurrentes en materia de poltica fiscal y otras variables. A pesar de esto, no hay duda de que una regla bien diseada puede ayudar a un pas que est tratando de establecer un mnimo de credibilidad fiscal. Para ello, un primer requisito parece ser que la regla debe ser diseada para resistir a la primera seal de la presin fiscal, en este sentido, una regla sobre el dficit ajustado en funcin del ciclo, como la de Chile, parece imprescindible, a pesar de la conocidas dificultades tcnicas en el ajuste cclico del presupuesto. A pesar de su popularidad en muchos crculos acadmicos y polticos, la regla de oro no es una buena idea, sobre todo en los pases en desarrollo: se invita al maquillaje contable en el presupuesto, y tiene poco fundamento econmico. 10.5 Cuestiones distributivas Las organizaciones internacionales, y en particular el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, tienen un gran nmero de publicaciones que estudian el impacto distributivo del gasto pblico. Sin embargo, todava el principal mensaje no se ha filtrado a la discusin de poltica econmica: es decir, lo poco selectiva y progresivas que son muchas de estas partidas de gasto. Aqu, el problema parece ms uno de comunicacin que de investigacin. Tal vez uno de los problemas de la investigacin existente es que su metodologa no est bien establecida, y que los modelos de equilibrio general computable (en el que estos resultados se basan a menudo) no son muy populares fuera de las organizaciones internacionales. Podra ser til la creacin de un programa de investigacin especfico para tomar ventaja de las tcnicase frontera microeconomtricas para evaluar el impacto distributivo de la poltica fiscal a partir de datos no experimentales. Tal vez la fragmentacin y dispersin de los programas de asistencia social en muchos pases en desarrollo no siempre es apreciada adecuadamente (vase, por ejemplo Perotti (2005) en 34

Colombia). En este sentido, sera til documentar sistemticamente la fragmentacin a veces abrumadora del gasto social de bienestar en estos pases. Por ltimo, no parece haber duda de que en trminos de cuestiones a investigar y de la riqueza de los datos el rea ms prometedora de la investigacin es la investigacin de los diversos programas experimentales de transferencias monetarias establecidas en varios pases de Amrica Latina.

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