Notas Respecto del Proyecto de Ley que Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Proteccin Civil y Crea la Agencia Nacional

de Proteccin Civil .
Boletn n

7550-06

Anbal Vivaceta de la Fuente1 INTRODUCCIN

Los sucesos derivados de la emergencia suscitada por el sismo , y posterior tsunami, del 27 de febrero de 2010 (27F) generaron importante inquietud, tanto en la poblacin, como en las autoridades respecto de la forma en que estamos organizados para enfrentar estas situaciones. Las discusin colectiva se ve inuida necesariamente al menos por dos vectores de confusin: El generalizado desconocimiento de ciertos saberes elementales en el campo de la Reduccin de Riesgo de Desastres ; lo que hace que los antecedentes sean procesados de manera poco rigurosa, centrada en las opiniones intuitivas de cada actor. Basta revisar los registros de las sesiones de ambas comisiones parlamentarias constituidas para investigar el 27F o el discurso los medios de comunicacin, para darse cuenta de su distancia respecto del corpus de conocimiento sistematizado por organismos como la Ocina para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas (OCHA) de Proteccin Civil[2], tan denostado por las nuevas autoridades. El sesgo partidario o de coalicin que adquieren estas consideraciones a la hora del debate pblico . El Gobierno gener una iniciativa legal, ingresada el 22 de marzo de 2011[3]. Fue complementado por un conjunto de indicaciones enviadas por el Ejecutivo el 4 de enero de 2012[4]. Actualmente el proyecto est en su primer trmite, en la Comisin Defensa de la Cmara de Diputados. El presente trabajo tiene como n aportar a la discusin tcnica del proyecto, con observaciones derivadas de la experiencia prctica del autor como cooperante internacional y como funcionario pblico con trabajo de varios aos en emergencias locales, as como la investigacin terico-prctica en el marco de la realizacin de la tesis de Magister en Salud Pblica y la docencia universitaria del tema.

3 , el proyecto Esfera[1] o el propio Plan Nacional

1 Magister (c) en Salud Pblica Universidad de Chile; Docente de Emergencias y Desastres, Escuela de Medicina, Universidad de Valparaso . 2 RRD, concepto que incluye la gestin de todo el ciclo del riesgo 3 www.ochaonline.org 4 La fecha de ocurrencia del evento, justo antes del cambio de gobierno; el ciclo electoral
corto, con proximidad de nuevas elecciones implican un escenario aun ms desfavorable a una discusin de base tcnica sobre el mejoramiento del sistema

ASPECTOS POSITIVOS DEL PROYECTO

El proyecto sin duda, representa un avance en varios mbitos; a saber: La propia creacin de la Agencia y de un Sistema de Proteccin Civil mediante un instrumento legal de rango ms adecuado que el existente, que corresponde a un Decreto Supremo . La regulacin de la relacin cvico-militar. ste es tal vez uno de los aspectos ms alentadores, dado que se disipan las dudas respecto de modelos basados en respuestas militarizadas. Se establece claramente la preponderancia del mando civil, deniendo condiciones para aprovechar de mejor manera el aporte de las FFAA. La creacin de un Fondo de Proteccin Civil; si bien como se ver ms adelante existen ciertas amenazas a los benecios potenciales de dicho Fondo.

INSUFICIENCIAS Y FALENCIAS EN LA INICIATIVA LEGAL El Proyecto en General

El documento se presenta como un patchwork de iniciativas e ideas, con numerosas imprecisiones conceptuales. Aparece como una respuesta mecnica, dirase, literal a ciertas deciencias percibidas en torno al desastre generado a raiz el sismo/tsunami del 27 de febrero de 2010. Ya se ha dicho que dicha percepcin de deciencias no se basa por lo general en aspectos tcnicos, sino principalmente emocionales y de impresiones personales.

Problemas conceptuales

El documento carece de un set de deniciones tc-

nicas que le brinden un marco terico slido. Resulta preocupante que se intente establecer deniciones de conceptos distintas de las utilizadas internacionalmente [5][6]. Esto slo dicultar la formacin, capacitacin y desarrollo conceptual posterior. Dicho error ocurre tanto en las escasas deniciones iniciales, como muy gravemente a la hora de denir los niveles de las emergencias, donde se improvisa una clasicacin propia. (Proyecto de Ley, Arts. 2, 3 , 11, 30). La confusin conceptual motiva que la seccin destinada a denir la conducta ante emergencias de distintos niveles, que ya es inadecuada tcnicamente, se

5 Es

incorrecto en cambio el reiterado discurso de que por primera vez se aborda el tema

desde la perspectiva de la Proteccin Civil. El sistema estipulado en el Plan Nacional de Proteccin Civil (DS. 156/2002) cristaliza un enfoque metodolgico de Gestin del Riesgo desarrollado por ONEMI durante un largo perodo previo. Este proceso continu durante toda la pasada dcada, por desgracia con escaso apoyo de autoridades. No debe ignorarse las potenciales dicultades derivadas de la presentacin de este reducida comunidad de quienes se dedican al tema de la Proteccin Civil

nuevo

modelo basndose en la descalicacin de lo anterior, pues genera un clima adverso en la

convierta en un saco donde cabe cualquier cosa. Da la impresin de que resultaba ms importante formular una iniciativa que se diferenciara de lo anterior, que generar una respuesta tcnica coherente.

El ejercicio del poder de decisin institucional

Se produce una uc-

tuacin inexplicable entre una intencin de ceder el control a los tcnicos; la operacin del Sistema Nacional de Alerta Temprana (SNAT), por ejemplo, y medidas que alejan las decisiones de stos, como el Fondo de Proteccin Civil, o la coordinacin de la Ayuda Humanitaria, donde las decisiones fundamentales las toman organismos no tcnicos. Lo anterior es delicado, dado que, producto de mutuas recriminaciones entre entes tcnicos y polticos respecto a la gestin de emergencias, se intenta llevar las decisiones hacia un lado u otro. Esto pierde de vista que toda emergencia y desastre, con mayor razn tiene componentes tcnicos y polticos. Lo ms sensato, entonces, es establecer un punto de articulacin y un sistema para ello, y no intentar borrar a uno u otro actor de la mesa. Con este planteamiento, no se resuelve el dilema, sino que slo se lo posterga para que estalle exactamente en los momentos de crisis.

El Sistema de Alerta Temprana

Uno de los temas ms delicados es la in-

dicacin del ejecutivo que redene el Sistema Nacional de Alerta Temprana. Se deja la responsabilidad de la generacin de alertas a distintos organismos tcnicos en forma directa. Esto resulta peligroso e imprudente, dada la imposibilidad de estandarizar procedimientos en organizaciones de perles muy distintos, cuya misin primordial no es, por otro lado, la de gestionar alertas. Con este enfoque no slo se pierde el sentido de las alertas, que se basan en una estimacin integral del estado de riesgos y amenazas en un determinado momento y lugar [7]. Adems, se deja fuera cualquier otro escenario de riesgo, incluidos, por ejemplo, los ms frecuentes: la emergencias qumicas que segn las deniciones

ad hoc

seran consideradas nivel 1. Cabe preguntarse qu pasa,

por ejemplo, con las emergencias sanitarias?

Participacin y resiliencia

Se dejan de lado, adems, un elemento fun-

damental de la Proteccin Civil, como la participacin social o ciudadana. Su inclusin no es un tema ideolgico, sino que se reconoce como uno de los factores relevantes de la resiliencia. En efecto, autores de muy distintas perspectivas concuerdan que el resultado de un desastre en una comunidad tiene mucho que ver con su capital social y la forma que ste se expresa[8][9]. Dada la falencia evidente de nuestro pas en el mbito de la participacin en la RRD, como demuestra el estudio de la Asocicin Chilena Pro Naciones Unidas[10], resulta grave que el Proyecto de Ley no se preocupe de potenciar esa dimensin. Es fcil entender que por ms emotivos que puedan resultar los esfuerzos de grupos voluntarios externos o incluso de las propias instituciones pblicas y autoridades, lo que produce la recuperacin es la accin del colectivo afectado.

Esto se logra con macizos y robustos canales de participacin en la toma de decisiones y no slo en el acatamiento de rdenes de evacuacin, como ocurre con la estrategia centrada en el Plan Chile Preparado .

Modelo de gestin

En ese mismo sentido, a nivel de las instituciones se

establece una gestin de riesgo mecanizada, en forma de proyectos. Lo adecuado, segn el conocimiento tcnico internacionalmente aceptado, es integrarlo a la gestin cotidiana. Es en el da a da que se gestiona el riesgo[11]; por ejemplo, cuando se concede o no un permiso para determinada actividad. Por otro lado, en lo relativo a la gestin de la Respuesta, el estado del arte referente a Comando y Control

6 se aleja de los sistemas piramidales, con man-

dos burocratizados, demostrando las claras ventajas de la organizacin exible, justamente lo opuesto de lo planteado por el Proyecto de Ley.

Aspectos Especcos del Articulado

Se sigue en este punto el orden del articulado del proyecto.

Agencia Nacional de Proteccin Civil (ANPC)

cia es un aporte fundamental de la Ley; sin embargo,

La creacin de la Agen-

Se declara una ANPC descentralizada, aunque la operacin que se describe es extremadamente centralista. Ser viable o slo fuente de ms confusiones? Se menciona un rol ejecutor en ANPC. Esto es equvoco, dado que la doctrina internacional se basa en que cada organismo hace lo que le corresponde; en gran medida, en funcin de la transformacin de sus roles habituales en funcin de la emergencia[13][14][15][16]. Organismos como la ANPC se entienden por lo general como coordinadores. No son dueos de ningn tema operativo; sino que su rol es preocuparse en todo momento de la forma en que se despliega la organizacin y cmo se adeca a una problemtica siempre cambiante. En los roles, no se incluye la planicacin de contingencias. Puede entenderse esto como un componente de la Proteccin Civil, pero resulta equvoco, cuando, por otro lado, se entra en detalle en otros temas. Si queda fuera, es grave.

Organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil

La denicin

del Sistema de Proteccin Civil es centralista; se deja en vaco la provincia y la comuna. Aunque no tengan funcionarios de la ANPC, debera estar denida su participacin.

6 Enfoque

y Convergencia en palabras de Albert[12]

Es cierto que ms adelante se las menciona en relacin a los COE; pero esto tambin tiene sus dicultades, entre otras cosas, dado que no se estipula un rol propio, sino solamente el de integrantes de una organizacin relativa a un territorio ms amplio. En este punto, como en otros, se dejan vacios en cuanto a los niveles a los que se reere cada norma, entendindose por defecto, que se trata de los niveles ms altos de recursividad. El sistema se constituye de arriba abajo, al contrario de lo promovido internacionalmente.

Los COE y la gestin Subnacional

Los Comits de Operaciones de

Emergencia son una herramienta de uso global en la gestin de la respuesta, debido a la necesidad de abordar temticas de competencia de muy distintas agencias y organizaciones. En este proyecto, El requerimiento de creacin de los COE desde la Presidencia establece una operacin en especial a nivel subregional burocratizada y rigidizante, con un mecanismo que parece diseado para retardar la respuesta. El estado del arte respecto de los COE apunta a organizaciones exibles, adaptativas al escenario[17][18][19][20] y no a entes dependientes de un decreto, emitido adems, tiempo despus de la emergencia. Es extremadamente grave cuando se llega a plantear que el Presidente decida si en una comuna preside el alcalde o no. Tngase presente que se trata de una autoridad de eleccin popular. Sera, en cierto sentido, a algo tanto o ms grave que disolver el parlamento. La facultad del Intendente respecto de una herramienta fundamental, como es la decisin de evacuacin es dbil. Aun as, se centra slo en l, favoreciendo el centralismo regional. La elaboracin de planes de respuesta se transforma en algo burocrtico y tardo y no en la permanente adecuacin a una situacin dinmica y compleja.

Las FFAA

Un aporte fundamental del Proyecto de Ley es la estipulacin

de un marco de relacin Cvico-Militar, que corresponde en forma bastante adecuada a lo promovido internacionalmente[21][1][22]. A pesar de ello, Se establece una forma irreal de planicar la accin de las FFAA, va Estado mayor Conjunto de la Defensa Nacional, (EMCDN). El volumen de informacin y trabajo necesario hacen imposible que el trabajo se desarrolle simplemente a travs de un organismo coordinador como el EMCDN. Esto implicara un cuello de botella prcticamente infranqueable. Se hara, entonces, impracticable la planicacin conjunta con otras instituciones. No queda claro el procedimiento para convocar FFAA, ya que se menciona genricamente el COE: Cada COE? Slo el nacional?

7 Al

parecer, se trata slo de una reaccin a la percepcin sobre las primeras horas del 27F,

El Comit Nacional de Proteccin Civil

obstante ello,

Resulta positiva la creacin de

un espacio de procesamiento intersectorial de la poltica de Proteccin Civil. No

El Comit Nacional tiene una composicin cerrada en lo que parece un nmero mgico . Quedan fuera otros sectores fundamentales como Educacin, Ambiente, Mujer, otras organizaciones, INGOs, etc[23][1][24][8][25]. Si bien se considera la posibilidad de invitar personas relacionadas con el tema, donde podran caber expertos en las diversas temticas de la proteccin civil, stas tienen el caracter de invitadas, centrando la composicin en la burocracia estatal. La conformacin de Comits de Proteccin Civil a nivel regional esta redactada de manera descuidada, Se prev un proceso a nivel de las comunas?

Fondo de Proteccin Civil

Muchas acciones de Proteccin Civil requieren

fondos, con frecuencia, no demasiado elevados. Por ello, resulta favorable que se establezca un fondo. Cabe considerar que, La forma en que se dene su existencia en las indicaciones de enero de 2012: Existir Un Fondo . . .  deja en suspenso su real creacin, como se consagraba en el proyecto original. La denicin del uso del fondo es demasiado amplia; tanto que siguiendo el razonamiento del abordaje integral, una persona con conocimientos de Proteccin Civil podra justicar su empleo en lo que fuere. Por otro lado, como se deca al inicio, su distribucin inicial dependiente de entes no-tcnicos (Hacienda) debilita la toma de decisiones respecto de su enfoque.

Servicios Bsicos

Se establece un procedimiento para el uso por el Sistema

de redes de telecomunicaciones privadas, sin advertir que hay otros recursos en situacin similar, como el agua. Esto ejemplica la idea de que ms que un proyecto de ley integral, se trata de intentar parchar problemas percibidos a partir del 27F
pero la emergencia dura mucho ms. La tarea fundamental es recobrar la situacin normal (donde, por ejemplo, MINSAL informa sobre salud) y no consolidar la situacin excepcional. Dicho riesgo se materializ notoriamente en lugares como la costa del Maule, donde trabaj y fue testigo el autor, luego del 27F.

8 En

las indicaciones de enero de 2012 se hacen pequeas modicaciones, pero conservando

prcticamente inamovible esta cantidad

Ayuda Humanitaria Internacional

El mecanismo para coordinar ayuda de organizaciones humanitarias  basado en un proceso administrativo a nivel del Ministerio de Relaciones Exteriores parece asumir que ste es un proceso fcil y ms bien burocrtico. La problemtica principal al recibir ayuda humanitaria internacional no slo tiene que ver con la acreditacin de los actores o las relaciones exteriores del pas. Un aspecto fundamental es que todo el trabajo de una literalmente incontable cantidad de actores apunte a un n comn, lo cual contrariamente al sentido comn ingenuo no surge en forma espontnea. Curiosamente, en este caso, la ley pendula desde el nfasis en la palabra de los tcnicos por sobre consideraciones de autoridades polticas, a lo contrario. Cabe mencionar, por otro lado, que ste es un aspecto poco desarrollado en el Sistema de Proteccin Civil actual, desconocindose en general, la literatura y adoleciendo adems, de experiencia al respecto. El procedimiento para reembolsar la accin de organismos de ayuda humanitaria, basado en la simple rendicin de cuentas esta vulnerabilidad.

a posteriori

profundiza

Respecto de los voluntarios 9

La norma para las misiones por voluntarios es ambigua. Garantiza trabajo por slo un mes a la vuelta de la misin? Si bien ya existe en la Ley 16282, la norma relativa a enviar personal voluntario bastando ahora noticar con hasta tres das de retraso al empleador el punto. No queda claro qu tan aplicable resulta la normativa anterior a otros organismos de ayuda, distintos de los listados en el proyecto.

10  Podra desincentivar la incorporacin de tales personas a

algn trabajo? Se requiere alguna medida para evitarlo? Cabe considerar

Modicaciones a otra normativa

Se deja de lado varios artculos de la ley

16282[26] que beneciaban a los ms afectados. Por ejemplo, el 2, que permita incluso ofrecer relocalizacin en lugar ms favorable. Requiere estudio ms detallado del articulado que se desecha. En este sentido, las modicaciones introducidas por el ejecutivo en enero de 2012 representan un avance, al restituir algunos artculos.

9 Incluyendo cuando Chile acta 10 El plazo anterior era de un da

como colaborador

OTROS TEMAS QUE REQUIEREN SER INCLUIDOS

En el proyecto de ley se advierte, en una primera mirada, la ausencia de algunos temas fundamentales. Cabe destacar que el siguiente listado no agota las posibles omisiones, representando una visin de temas relevantes desde la mirada del autor,

Autoconvocatoria de funcionarios pblicos. Exigibilidad, cobertura,

condiciones,

Requisitos mnimos de organizacin y preparacin para organismos clave. Vase, por ejemplo, la precaria situacin del MINSAL, Formacin y capacitacin. Debiera denir incluso requisitos mnimos
de entrenamiento para autoridades con roles clave,

Establecimiento y ampliacin de espacios de participacin, requerimientos de informacin para ello. Por ejemplo, el deber de las
industrias en Estados Unidos de Amrica de elaborar y difundir al colectivo del condado donde estn instaladas, informacin relacionada con sus riesgos y sus correspondientes planes de respuesta,

Rol de Autoridad de los organismos locales por sobre entes externos,  de apoyo. La tendencia espontnea es a que ocurra lo contrario
y quienes llegan de fuera en especial si lo hacen revestidos del prestigio de la capital y de un aura de expertos asuman en forma deben hacerse cargo.

natural

que

Regulacin para el apoyo de voluntariado en reas de desastre.

A pesar de la muestra de buena voluntad y solidaridad que esto pueda signicar, tiene aspectos relevantes que considerar. Por ejemplo, en Constitucin, a una semana del terremoto del 27F haba cerca de 2000 voluntarios, gran parte de ellos, sin implementacin, sin conocimientos especcos que aportar y que consuman a diario probablemante bastante ms de 40.000 litros de agua, 1.000 kg de comida; aportando al medio cerca de una tonelada de fecas

11 .

Consideremos que, adems, un aspecto fundamental de la recuperacin de los colectivos afectados por un desastre es la reanudacin de sus actividades y una accin proactiva por su parte para restablecer o incluso mejorar sus condiciones previas. Desde esa perspectiva, es fcil entender que la accin de voluntarios/as no es necesariamente mejor que, por ejemplo, generar empleo localmente ejecutando tareas de reconstruccin con las mismas personas afectadas.

11 Estimacin

basada en estndares internacionales

SUGERENCIAS FINALES
La nueva organizacin del Sistema de Proteccin Civil es un tema que no slo atae al Parlamento. Es necesario para denirlo adecuadamente, por una parte ampliar el debate a todo el colectivo implicado: el pas en sus diferentes formas de organizacin; por otra, integrar a este debate a los escasosaunque menos escasos de lo que se piensa especialistas en estas materias. Se requiere tener claro qu es esperable de cada tipo de actor: una mirada global respecto de los riesgos y cmo esperamos afrontarlos colectivamente, y las formas de implementar aquella mirada estratgica, respectivamente. Esta labor se facilitara si se utilizare la nomenclatura internacionalmente aceptada. Esto implica necesariamente masicar conocimiento actualizado sobre el tema, de forma de enriquecer y hacer ms rigurosa la discusin, facilitando un real empoderamiento en la Reduccin del Riesgo de Desastres y el Manejo Comunitario del Riesgo de Desastres

12 .

En este mismo sentido, es necesario reforzar en el proyecto el rol de los municipios, construyendo una organizacin desde la base. Dicha organizacin debe estar respaldada por una normativa respecto de los COEs que permita una respuesta exible y adaptativa, en vez de rigidizarla. Cabe, para ello, desarrollar un real esfuerzo en incorporacin de tecnologas y modelos disponibles para la gestin de informacin Se debe reformular el Sistema Nacional de Alerta Temprana propuesto, cambindolo de tareas dispersas realizadas en forma fragmentada por distintos organismos a un sistema que integre la labor de cada organismo tcnico responsable en una visin general de la situacin de riesgo en un territorio y momento determinado. Valparaso, 9 de agosto de 2012

Ha sido Coordinador de Emergencias y Desastres, Secretara Regional Ministerial de Salud regin de Valparaso (2005-2010); creador del Centro de Monitoreo de Salud Pblica, regin de Valparaso; Secretario Regional Ministerial de Salud (2002-2005); Coordinador de Gobierno para el desastre provocado por el aluvin de Los Molles, (2002), Coordinador de Emergencias Ambientales, creador y gestor del Laboratorio SIG del Servicio de Salud Via del Mar - Quillota (1998-2001); voluntario en misin de la FICR (personas afectadas por volcn Chaitn, 2008), CAP ANAMUR (Cicln Eline, Mozambique 2000), Mdicos Sin Fronteras (poblacin indgena, Brasil 1994-1995). Diploma en Enfermedades crnicas No Trasmisibles (Organizacin Mundial de la Salud, Ginebra, 2004); Diploma en Operaciones de Paz de Naciones Unidas (Academia de Guerra Naval, Chile, 2002). Estudios de Reduccin de Riesgo de Desastres (Malasia, 2010); Manejo de Riesgo de Desastres Basado en la Comunidad (Malasia, 2009); Eventos con Mltiples Vctimas (Israel, 2006); Formacin Profesional en Proteccin Civil, mencin Seguridad Escolar (Academia de Proteccin Civil ONEMI); Planicacin Estratgica Situacional (Fundacin ALTADIR,1996, estudiante; 1997, ayudante).
Sobre el autor:

12 CBDRM,

Community Based Disaster Risk Management

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