04 Focalizacion ATU Bochoa2004

Sistematizacin de la Focalizacin y la Asignacin Presupuestal Realizada por el Programa A Trabajar Urbano
Informe de Sistematizacin
rea de Monitoreo y Evaluacin del Programa1
Lima, Enero de 2004
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El presente informe, desarrollado por Brindis Ochoa, tiene por objetivo sistematizar los anlisis realizados durante la etapa de diseo del Programa y la ejecucin de los cinco primeros concursos.
NDICE
NDICE ........................................................................................................................... 2 RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................. 3 1. 2. 3. ANTECEDENTES ................................................................................................. 4 REVISIN BIBLIOGRFICA ............................................................................... 4 LA FOCALIZACIN Y LA ASIGNACIN PRESUPUESTAL DE ATU ............ 6 3.1 3.2 Autofocalizacin ............................................................................................. 6 Focalizacin geogrfica y asignacin presupuestal ...................................... 9 3.2.1 Determinacin de la cobertura geogrfica del Programa.............................. 9 3.2.2 El Mapa de Pobreza y la informacin utilizada............................................ 13 3.2.3 Criterios de asignacin de recursos ................................................................ 15 3.2.4 Procedimiento general de asignacin presupuestal distrital ....................... 18 3.2.5 Ajustes al procedimiento de asignacin presupuestal distrital ................... 20 3.2.6 Criterios de intervencin ................................................................................. 23 Focalizacin por atributos ........................................................................... 28 3.3.1 Definicin de la poblacin objetivo ............................................................... 30 3.3.2 Caracterizacin del jefe de hogar y el hogar pobre ...................................... 31 3.3.3 Estimacin de la poblacin objetivo.............................................................. 36 Autofocalizacin ........................................................................................... 37 Focalizacin geogrfica ............................................................................... 38 Focalizacin por atributos ........................................................................... 40
3.3
4.
RESULTADOS ...................................................................................................... 37 4.1 4.2 4.3
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 42 ANEXO 1 ....................................................................................................................... 43 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS GENERALES ................................................. 43 ANEXO 2 ...................................................................................................................... 45 REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS PARA LA FOCALIZACIN GEOGRFICA45 ANEXO 3 ...................................................................................................................... 46 INFORMACIN ESTADSTICA ANALIZADA........................................................ 46 ANEXO 4 ...................................................................................................................... 47 DISTRITOS FOCALIZADOS POR EL PROGRAMA A TRABAJAR URBANO1 .... 47
RESUMEN EJECUTIVO
Uno de los elementos ms importantes del diseo del Programa A Trabajar Urbano(ATU) es la focalizacin. La focalizacin de los programas sociales tiene por objetivo seleccionar adecuadamente a los beneficiarios de modo que se incremente la eficiencia en la asignacin de recursos y el impacto de la intervencin. Para cumplir con este objetivo, ATU ha realizado una revisin de la bibliografa disponible y de algunas experiencias sobre programas de empleo temporal, luego de lo cual plante utilizar tres criterios de focalizacin, los que han mostrado algunos resultados positivos: 1. Autofocalizacin El diseo de la autofocalizacin ha considerado los siguientes elementos: a) estudios y experiencias similares en Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Mxico y otros donde se seala que los programas de empleo temporal han logrado resultados positivos cuando el salario establecido por el Programa ha sido menor al salario de mercado y al salario mnimo legal1, b) el objetivo de cubrir, al menos, una proporcin importante de la canasta bsica de alimentos que en el momento del diseo se encontraba en S/580, c) la determinacin previa del salario de S/.300 por el programa A Trabajar Rural (ATR), y d) tres efectos que el salario poda tener en la cobertura del Programa (nmero de beneficiarios potenciales, nmero de personas desatendidas, nmero de personas que se beneficiarn con el Programa). Luego de anlisis y discusiones al respecto, el Programa estableci como salario mensual S/.300; este salario permita que el participante con mayores ingresos que el establecido por ATU se autoexcluya del Programa y, por lo tanto, los beneficiarios interesados sean en su mayora los ms pobres. 2. Focalizacin geogrfica El objetivo de este criterio de focalizacin es determinar las zonas geogrficas ms prioritarias; para ello, luego de varias coordinaciones y considerando que ATR estaba interviniendo en distritos rurales y ORDESUR en zonas de desastre, el mbito de intervencin de ATU qued definida en 206 distritos. Para la asignacin de recursos, previa revisin bibliogrfica, se decidi utilizar el Mapa de Pobreza del 2001 elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), ya que ste presentaba muchas ventajas (era el ms actualizado, utilizaba una metodologa mejorada, era el de mayor desagregacin, entre otras) lo cual contribua con priorizar las zonas geogrficas a intervenir y con definir la asignacin presupuestal distrital. Cabe sealar que ATR utilizaba el mismo instrumento para su asignacin de recursos, lo cual permita mantener coherencia entre ambos programas de empleo temporal.
Esto coincidi, adems, con el compromiso de gobierno establecido en la Matriz de Polticas del Prstamo Programtico de Reforma Social II (PPRS II) con el Banco Mundial, donde se estableca que el Programa ATU deba orientar el 40% de sus recursos al 20% de poblacin ms pobre y el 80% al 40% de poblacin ms pobre.
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Al respecto, se debe sealar que el Programa ha utilizado, durante los cinco primeros concursos, el ndice de severidad de pobreza (MEF) y la poblacin proyectada al 2001 (INEI) como variables de asignacin presupuestal distrital. Por lo tanto, estas variables son las que determinan el monto asignado a cada distrito en los concursos que ejecuta el Programa. 3. Focalizacin por atributos El objetivo de este criterio de focalizacin es identificar a la poblacin objetivo que permita transferir los ingresos a las familias y generar empleos temporales. Luego de un anlisis de las estadsticas de empleo y pobreza, se defini como poblacin objetivo al Jefe de Hogar, no slo porque sta poblacin era la que tena las tasas ms altas de riesgo de desempleo, sino tambin porque el Jefe de Hogar es el principal proveedor de los ingresos del hogar (ATU, 2001). En tal sentido, se defini que el beneficiario del Programa fuera cualquier jefe(a) de hogar que acredite tener por lo menos un hijo menor de 18 aos y que estuviera dispuesto(a) a trabajar en las obras que se ejecuten en el marco de ATU a cambio de una compensacin econmica de S/.300 mensuales. 4. Resultados Segn estudios propios y externos, los criterios de focalizacin utilizados estn conduciendo al Programa hacia sus objetivos. En cuanto a la autofocalizacin, el 52% de los beneficiarios pertenece al primer quintil de gastos per cpita ms bajos y el 78% a los dos primeros quintiles (Chacaltana, 2003); considerando la variable ingresos, el 80% de los participantes perteneca al quintil de ingresos ms bajos y 95% a los dos primeros quintiles (AM&EP, 2003). En cuanto a la focalizacin geogrfica, ATU ha orientado el 41% de sus recursos hacia el primer quintil de poblacin con mayor severidad de pobreza y el 63% hacia los dos primeros quintiles, esto ha permitido que el 55% del presupuesto se gaste en el 20% ms pobre y el 75% en el 40% ms pobre (Chacaltana, 2003). Adems, el 90% de los participantes cumple la caracterstica de jefe de hogar establecida por el Programa (AM&EP,2003). Estos resultados confirman que ATU est cumpliendo con sus objetivos de focalizacin, habiendo atendido, adems, con los compromisos asumidos en la MPPRS III, uno de los cuales seala que el 40% de los recursos deben ser orientados al 20% ms pobre y el 80% al 40% ms pobre.
AM&EP
Sistematizacin de la focalizacin de ATU
SISTEMATIZACIN DEL PROCESO DE FOCALIZACIN Y ASIGNACIN PRESUPUESTAL2 1. ANTECEDENTES El Programa A Trabajar Urbano (ATU) form parte del Programa de Emergencia Social Productivo (PESP) que el gobierno puso a consideracin de la Mesa de Donantes en Madrid. En este escenario3, el nuevo gobierno 2001-2006 plante la necesidad de emprender el Programa de Emergencia Social Productivo Urbano A Trabajar Urbano (ATU), a cargo del Ministerio de Trabajo y Promocin Social (ahora MTPE), que tena como objetivo generar empleos temporales y transferir ingresos para la poblacin desocupada y de bajos recursos afectada por la crisis econmica. En tal sentido, el Vice Ministerio de Promocin Social (ahora Promocin del empleo y la MYPE) realiz la contratacin de un equipo multidisciplinario a quienes encarg el diseo del PESPU A Trabajar Urbano. Como parte de los trminos de referencia de la contratacin de este equipo, estaba el diseo de la focalizacin, cuyos objetivos eran los siguientes: a) Analizar las experiencias de focalizacin en programas similares nacionales e internacionales, b) Establecer criterios para seleccionar mbitos geogrficos en los que se ejecutar el programa, c) Definir estrategias de focalizacin del programa, y d) Definir los instrumentos de focalizacin. 2. REVISIN BIBLIOGRFICA En cumplimiento de estos objetivos, se realiz la revisin de la bibliografa disponible sobre temas de focalizacin, experiencias de programas similares, resultados de investigaciones y propuestas de poltica (ver anexo 1). Se revisaron, tambin, principalmente, las experiencias de programas similares en: Argentina: Programa Trabajar Colombia: Manos a la Obra Chile: Programa Pro Empleo Bolivia: Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE). Programa Intensivo de Empleo (PIE) Mxico: Programa de Empleo Temporal (PET) Per: Programa de Apoyo al Ingreso Temporal (PAIT). Como parte de la revisin de experiencias similares se sostuvieron varias reuniones con especialistas peruanos y extranjeros quienes realizaron diversos aportes durante la fase de diseo e implementacin del Programa4. Adicionalmente, el diseo del Programa fue
Esta sistematizacin corresponde a la Focalizacin y la Asignacin Presupuestal realizada por el Programa desde la fase de diseo (octubre de 2001) hasta el quinto concurso de proyectos (enero de 2004). 3 Adems, el Gobierno formul los Lineamientos Bsicos de Poltica Social y encabez el diseo de la matriz de polticas del Prstamo Programtico de Reforma Social II (PPRS-II) cuyas reas temticas eran: a) articulacin de la poltica social; c) acceso de los pobres a los programas sociales; d) transparencia y empoderamiento de los beneficiarios; y e) racionalizacin de los gastos sociales. 4 Antes de que el equipo de diseo estuviera formado, se sostuvieron reuniones con Edmundo Murrugarra y Norbert Schady, consultores del Banco Mundial, para tratar el tema de la focalizacin y la asignacin
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AM&EP
expuesto a varios pblicos, de modo que pudiera recibir la mayor cantidad de opiniones posibles5. En esta etapa, el equipo particip en intensas discusiones tcnicas con el objetivo de definir los diversos componentes del Programa, entre ellos, los criterios de focalizacin y asignacin presupuestal. De todo lo anterior, se sabe que existen diversas tcnicas de seleccin de beneficiarios que tienen requerimientos de informacin diferente; sin embargo, algunas son ms eficientes que otras, dependiendo, principalmente, del problema especfico que se busca atacar y de los costos6. Adems, se sabe que los programas de empleo temporal, generalmente, tienen buenos resultados cuando se utilizan mecanismos de autoseleccin. Esto se debe a que el salario puede ser utilizado como instrumento de focalizacin de bajo costo de implementacin y monitoreo que permite atraer slo a la poblacin objetivo. Por otro lado, dada una restriccin presupuestal, era necesario utilizar algn criterio de asignacin de recursos que permita una asignacin tcnica, equitativa y transparente. En este sentido, se observ que la mayora de los programas sociales en el Per utilizaban mapas de pobreza, de los que no se tena certeza sobre la eficiencia de sus resultados, pero eran, sin duda, instrumentos tiles para una asignacin presupuestal y una priorizacin de zonas de intervencin. De esta manera, y en coordinacin con A Trabajar Rural, se defini que una focalizacin geogrfica de los recursos y una priorizacin de zonas de intervencin deba apoyar, fuertemente, el criterio de focalizacin por autoseleccin. Finalmente, era necesario definir a qu grupo poblacional especfico deba atender el Programa, es decir, definir de manera ms precisa quines seran los beneficiarios; para ello, se realiz una revisin de las caractersticas de la poblacin pobre y la poblacin desempleada, con el objetivo de caracterizar a la poblacin objetivo y definir los instrumentos de seleccin. En conclusin, luego de una revisin de la informacin bibliogrfica y de las experiencias de otros programas; se concluy que el Programa deba utilizar, al menos, tres criterios de focalizacin que permitan la transferencia de los beneficios a la poblacin objetivo; de modo que se incrementen los resultados del Programa. As, el Programa defini tres criterios de focalizacin: autofocalizacin, focalizacin geogrfica y focalizacin por atributos.
presupuestal. Durante el diseo de ATU se recibieron las visitas de Theresa Jones y Mara Claudia Vsquez, consultoras del Banco Mundial (Mara Claudia Vsquez haba participado en el diseo del Programa Manos a la Obra de Colombia y la evaluacin del Programa Trabajar de Argentina) para tratar temas referidos a los criterios de inclusin de proyectos y resultados esperados de los programas de empleo temporal. Durante la etapa de implementacin, Guillette Hall y Carolina Snchez, integrantes del Banco Mundial, solicitaron reuniones y visitas a obra para realizar el seguimiento a la Matriz de Polticas de Prstamo Programtico de Reforma Social III (PPRS III). Durante el proceso de diseo y primer ao de implementacin se tuvo el apoyo permanente de Juan Chacaltana (CEDEP), mientras que Jaime Saavedra (GRADE) realiz valiosos comentarios al diseo de ATU. Tambin se recibieron aportes de Carlos Ricse (MEF), Patricia Vsquez (MEF) y Juvenal Daz (FONCODES). 5 Se realizaron exposiciones ante el Comit Consultivo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), ante el Concejo Nacional del Trabajo, ante el Concejo de Ministros, ante la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), ante especialistas acadmicos en un evento pblico realizado en la Universidad del Pacfico, ante comisiones en el Congreso y otros. 6 Chacaltana J. Ms all de la focalizacin. Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Per (CIES GRADE), setiembre de 2001.
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3. LA FOCALIZACIN Y LA ASIGNACIN PRESUPUESTAL DE ATU A continuacin, se describen los tres criterios de focalizacin y los procedimientos de asignacin presupuestal que el Programa ha utilizado desde el primer concurso hasta el quinto concurso de proyectos. 3.1 Autofocalizacin De acuerdo con la bibliografa revisada, en los programas de empleo temporal, el criterio de focalizacin ms importante es la autoseleccin; es decir, la determinacin del salario a pagar como instrumento de focalizacin de las personas de bajos ingresos. Este criterio de bajo costo, debido a que no requiere de la implementacin de ningn sistema de seleccin, utiliza mecanismos de desincentivo para la participacin en un programa de libre acceso, como es el ATU, a travs de la determinacin de un salario bajo que pudiera atraer slo al pblico objetivo. Cuadro 1 Experiencias internacionales sobre la definicin del salario a pagar
Relacin Asistencia Econmica del Programa (Wp) con salario en el mercado (Wm) y Remuneracin Mnima Vital (RMV) AMRICA LATINA Chile Argentina (97-2000) (2000 en adelante) ASIA Korea Indonesia, Bangladesh, Pakistn Filipinas India - MEGS (hasta 1988) (despus de 1988)
Fuente: Banco Mundial (2001).
Evaluacin segn el Banco Mundial
Wp Wm = RMV (Wp = 70% RMV) Wp = RMV Wp RMV Wm Wm
(+) Facilit autoseleccin (+) Facilit autoseleccin
Wp = RMV Wp Wp
Wm
(+) (+) (-) No pobres interesados en el programa (+) (-)
Wm Wm
Wp = RMV Wm Wp = RMV Wm
Segn un estudio del Banco Mundial7, en las experiencias donde el salario pagado por el programa ha sido superior al salario mnimo (remuneracin mnima vital) y de mercado, los resultados han sido inadecuados para seleccionar a los beneficiarios; adems, han generado distorsiones en su uso y en el mercado de trabajo, debido a que salarios superiores al mercado generaban desplazamientos de personas ya
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Subbarao (2001) Systemic Shocks and Social Protection: Role ad Effectiveness of Public Works Programs Banco Mundial.
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ocupadas en el mercado laboral hacia el Programa. En cambio, cuando el salario del programa ha sido menor al salario de mercado se ha promovido una seleccin natural entre los beneficiarios y no beneficiarios (ver cuadro 1). En este sentido, y siguiendo con las recomendaciones de estos estudios, ATU determin la necesidad de establecer un salario inferior al salario mnimo y de mercado, de modo que se promueva la autofocalizacin de las personas con mayores necesidades de ingreso (desocupados y subempleados de los estratos ms pobres). Esto, con el objetivo de no atraer a personas que ya estuvieran ocupadas en el mercado de trabajo. Segn el cuadro 28, los ingresos de la PEA ocupada eran bastante bajos en el ao 2000, lo cual determinaba claramente cules deban ser los niveles salariales a pagar por ATU. En particular, los ingresos de la PEA ocupada en los primeros quintiles muestran los niveles de ingresos de los ms pobres. As, un salario de S/.300 como el establecido por el programa A Trabajar Rural9 atraera a la poblacin del primer quintil y parte del segundo quintil de ingresos ms bajos de Lima y a la poblacin del primer, segundo y una pequea parte del tercer quintil de ingresos ms bajos del Resto Urbano. En total (Per urbano), un salario de S/.300 atraera, bsicamente, a personas de los dos primeros quintiles de ingresos ms bajos. Cuadro 2 Ingresos de la PEA Ocupada, por mbito
Quintiles Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Lima 179 418 607 882 2,795 Resto Urbano 65 219 368 591 1,721 Per Urbano 101 296 484 739 2,258 Per Rural 30 97 189 318 798
Fuente: Convenio MTPE-INEI. Encuesta Nacional de Hogares, III trimestre 2000. Nota: Excluye al sector pblico y TFNR.
La inclusin del Programa A Trabajar en la Matriz de Polticas del Prstamo Programtico de Reforma Social II (PPRS II)10 con tres condicionantes, uno de los cuales se refiere a que el Programa A Trabajar Urbano deba orientar el 40% de sus recursos al primer quintil y el 80% a los dos primeros quintiles de poblacin ms pobre, ayudaron a aclarar los lmites de salario que el Programa poda elegir. Considerando que el Programa A Trabajar Rural, programa lanzado con anterioridad al Programa A Trabajar Urbano, haba establecido un salario de S/.300 mensuales para todas las zonas rurales, el Programa A Trabajar Urbano decidi utilizar este
Esta estimacin fue realizada por el Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL) del MTPE. El Programa A Trabajar Rural es ejecutado por Foncodes, segn Decreto de Urgencia N 117-2001 del 8 de octubre de 2001. 10 An cuando las tres condicionalidades fueron establecidas en la MPPRS II hacia finales del segundo trimestre de 2002, stas estaban pre-determinadas desde el diseo del Programa y se mantuvieron vigentes en la MPPRS III. Las otras dos condicionantes estaban referidas al porcentaje del aporte del Programa destinado a la MONC (mnimo 75%) y a la realizacin, discusin y publicacin de la evaluacin de impacto del Programa.
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mismo monto como criterio de autofocalizacin, an cuando tcnicamente consider que un salario diferenciado entre Lima y el Resto Urbano hubiera sido preferible11. Posteriormente, se realizaron algunos anlisis sobre, al menos, tres efectos que tendra en trminos prcticos el nivel salarial especfico, es decir, este salario: a) definira cuntos beneficiarios tendra el Programa ante un monto de presupuesto determinado, b) definira cuntas personas estaran interesadas en participar en el Programa y, c) definira cuntas personas se quedaran insatisfechas de no poder ingresar al Programa. Esto se puede observar en el grfico 1. Grfico 1 Niveles de salario y demanda insatisfecha
Poblacin
1,500,000 1,250,000 1,000,000 750,000 500,000 250,000 0 -250,000 -500,000 -750,000 -1,000,000 -1,250,000 -1,500,000
/1 Incluye poblacin desempleada, inactiva y no calificada potencial para cada nivel de compensacin econmica (2000). /2 Empleos semestrales estimados. Fuente: MTPE 2001
Demanda potencial /1
Empleos generados /2
100
200
300
400 500 600 Niveles de compensacin econmica
700
Demanda insatisfecha
De acuerdo con este grfico, se observa que el nivel salarial de S/.300 permitira atender a cerca de 250,000 personas y poco menos de un milln estaran interesadas en el Programa, lo que generara una demanda insatisfecha (personas que no sera posible atender debido a un presupuesto limitado) de ms de 750,000 personas, aproximadamente. Un nivel salarial elevado significara atender a una menor cantidad de beneficiarios, los que probablemente no sean los ms necesitados, dado un nivel de salario superior a S/.300, esto significa que un salario superior desplazara a los
Siempre es ms operativo y econmico (debido a que no es necesario disear, administrar y controlar sistemas diferenciados paralelamente) establecer un mismo nivel de medicin para todos, en lugar de sistemas diferenciados. Adems, como se mencion anteriormente, el Programa A Trabajar Rural ya estaba usando un mismo nivel salarial para todas sus zonas geogrficas; establecer un salario menor en el Resto Urbano hubiera implicado dificultar el mecanismo ms importante establecido por A Trabajar Rural que junto con A Trabajar Urbano formaban parte de un mismo Programa (A Trabajar), en una situacin en que el monto salarial de S/.300 estaba siendo objetado por todos los sectores polticos y civiles dado que fue establecido en un nivel inferior a la remuneracin mnima vital.
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ms pobres a favor de los menos pobres. Un nivel salarial ms bajo hubiera permitido incrementar la cobertura de atencin y atraer a los ms pobres. Sin embargo, -como ya se mencion- una restriccin era que el programa A Trabajar Rural, que ya se encontraba en operacin, estaba pagando 300 nuevos soles al mes, lo cual impona una suerte de piso inferior a las propuestas de determinacin de salarios mnimos. Por otro lado, tampoco poda ser un salario tan bajo que no permita cubrir, al menos, una porcin significativa de la canasta de alimentos, que en ese momento se encontraba en 580 nuevos soles. Por todo lo anterior, se consider que el salario equivalente a 300 nuevos soles mensuales permitira, no slo seguir las recomendaciones de estudios realizados y atender a los condicionantes de la MPPRS II, sino tambin, ser consistente con lo pagado por el programa Rural, beneficiar a una proporcin significativa de la poblacin potencial urbana y, adems, cubrir ms de la mitad de una canasta de alimentos. Finalmente, con el objetivo de operativizar los pagos a los participantes12 el Programa estableci como compensacin econmica S/.14 nuevos soles por 8 horas de trabajo diario (40 horas de trabajo semanal). 3.2 Focalizacin geogrfica y asignacin presupuestal Otro criterio adicional es la focalizacin geogrfica; con ello se busca acercar el Programa hacia la poblacin objetivo de modo que los recursos se orienten a aquellas zonas geogrficas prioritarias incrementando as la eficiencia de la intervencin. La focalizacin geogrfica se realiz en coordinacin con el Programa A Trabajar Rural de Foncodes. En esta etapa se definieron los mbitos de competencia, se revisaron algunos documentos referidos a Mapas de Pobreza comparativos y compendios estadsticos (ver anexo 2) y se analizaron algunos datos estadsticos (ver anexo 3), con los que se esperaba identificar algn criterio de asignacin de recursos.
3.2.1
Determinacin de la cobertura geogrfica del Programa
El Programa A Trabajar se encuentra constituido por cinco componentes: dos programas de empleo temporal (A Trabajar Urbano y A Trabajar Rural), el programa de Fortalecimiento de Capacidades Locales, el Programa de Fortalecimiento de Capacidades Institucionales y el Programa de Reconstruccin del Sur (ORDESUR); la determinacin del mbito de intervencin del ATU se realiz considerando las intervenciones que estos programas haban realizado o estaban realizando en ese momento, con el objetivo de no sobre asignar recursos a una misma zona geogrfica. As, determinar la cobertura del ATU pas por tres etapas -ms o menosdefinidas: a) Diseo inicial Inicialmente, se tomo como base la definicin de urbano o rural establecida por el Mapa de Pobreza del MEF, con ello, de los 1828 distritos existentes a esa fecha; 151 distritos fueron asignados al Programa ORDESUR, programa que defina su mbito de intervencin en funcin de la declaracin de emergencia producida despus del terremoto; A Trabajar Rural seleccion sus
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Personas beneficiarias del Programa A Trabajar Urbano.
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distritos por el criterio 70-30, es decir, definiendo como rural a los distritos que tuvieran al menos 70% de poblacin con caractersticas rurales de acuerdo al Censo de 1993; ya que la data que tomaba ATR era obsoleta y encargaba a ATU distritos aparentemente rurales, se decidi realizar una encuesta a los Jefes Zonales de Foncodes para definir los mbitos de intervencin. b) Proceso de ajuste Fue necesario realizar ajustes al diseo inicial debido a que algunos distritos considerados rurales, en el Mapa de Pobreza, tenan caractersticas visibles de ser urbanos y viceversa. De esta manera, la definicin de los distritos que deban ser atendidos por el ATU tuvo las siguientes consideraciones: 1. La definicin de distrito urbano y rural sealado por el Mapa de Pobreza del MEF 2001. 2. Debido a que A Trabajar Rural ya haba iniciado sus actividades en determinados distritos urbanos, se prefiri que ste contine atendindolos, con el objetivo de no truncar el proceso que estaba realizando. 3. Debido a que Foncodes ya tena oficinas implementadas en todas las zonas geogrficas, se prefiri que algunos distritos urbanos que estaban en el plan de inversiones de A Trabajar Rural, fueran atendidos por ellos, para incrementar la eficiencia de la intervencin, dada la cercana del distrito urbano al rea de influencia de Foncodes, evitando as una posible competencia entre los Programas. 4. Finalmente, Foncodes realiz una encuesta a los Jefes Zonales de sus distintas oficinas desconcentradas en el mbito nacional con el objetivo levantar informacin sobre tres variables que permitieron, finalmente, incluir o excluir de la competencia del Programa A Trabajar Urbano a 37 distritos en los cuales no haba coincidencia sobre su caracterstica urbana o rural13 (ver cuadro 3). A continuacin se describen los criterios que definieron la competencia de estos distritos: i) Capacidad institucional: ya que ATU funciona a travs de concursos de proyectos, era necesario que exista una fuerte institucionalidad en el distrito, es decir, que exista un nmero suficiente de instituciones que estn en capacidad de presentar proyectos al concurso. ii) Vas de acceso: debido a la reciente creacin de ATU, no se contaba con sistemas y recursos que faciliten la intervencin en zonas de difcil acceso, adems, considerando que el Programa utiliza mecanismos de mercado14 para su funcionamiento, la falta de vas de acceso haca difcil la interaccin entre los agentes que participaban
Las reuniones de coordinacin con el Programa A Trabajar Rural, sobre este tema, se realizaron entre octubre de 2001 y febrero de 2002. 14 El ATU requiere que exista una cantidad razonable de instituciones/organizaciones que compitan por el fondo que el Programa pone a concurso, de otro modo el concurso no sera posible; requiere, adems, una oferta de especialistas tcnicos que estn dispuestos a formular proyectos y una demanda priorizada de la poblacin por bienes pblicos.
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en los concursos (instituciones, poblacin y especialistas tcnicos). Esto no ocurra con Foncodes, institucin que atiende directamente las necesidades de la poblacin desde la formulacin del proyecto hasta la ejecucin y supervisin, adems, Foncodes tena experiencia de trabajo en zonas de difcil acceso y contaba con recursos disponibles. Cuadro 3 Distritos del PESP-Urbano para consulta con Jefes Zonales de Foncodes
N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 Departamento Arequipa Ayacucho Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Ica Ica Ica Ica Ica Junn Junn Junn Junn Junn Junn La Libertad Lambayeque Lambayeque Lambayeque Lima Lima Loreto Pasco Pasco Pasco Piura Puno Puno Puno Puno Puno Tumbes Tumbes Provincia Islay Lucanas Cusco Calca Canchis Espinar Quispicanchi Urubamba Ica Ica Ica Palpa Pisco Chanchamayo Jauja Junn Junn Tarma Yauli Ascope Ferreafe Lambayeque Lambayeque Lima Lima Requena Pasco Pasco Pasco Paita Chucuito El Corrao Huancan Melgar Moho Tumbes Tumbes Distrito Cocachacra Puquio Santiago Pisac Sicuani Espinar Urcos Urubamba La tinguia Parcona Subtanjalla Palpa Tpac Amaru Inca Chanchamayo Yauyos Junn Carhuamayo San Pedro de Cajas Santa Rosa de Sacco Paijn Ferreafe Lambayeque San Jos Lurn Pachacamac Requena Chaupimarca Simn Bolvar Yanacancha Vichayal Desaguadero Pilcuyo Vilque Chico Ayaviri Moho Corrales La Cruz
Fuente: A Trabajar Urbano - A Trabajar Rural
iii) Concentracin de la poblacin en el casco urbano: una de las limitaciones ms importantes del Mapa de Pobreza del MEF para la operatividad de ATU era la consideracin como zona urbana a aquellos distritos con menos del 50% de poblacin rural. En varios distritos se observ que la poblacin, si bien era urbana, estaba muy dispersa
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geogrficamente, observndose nuevamente dificultades en cuanto a vas de acceso y medios de comunicacin, y con ello, la capacidad operativa del Programa quedaba limitada. En el cuadro 4 se seala los distritos que, luego de la encuesta realizada a los Jefes Zonales de Foncodes, fueron incluidos en ATU. Cuadro 4 Distritos que fueron incluidos en ATU luego de la consulta realizada a los Jefes Zonales de Foncodes
Distritos incluidos en ATU N Departamento 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Arequipa Ayacucho Cusco Cusco Cusco Ica Ica Ica Ica Junn Junn Junn Junn Junn Junn La Libertad Lambayeque Lambayeque Lima Lima Loreto Pasco Pasco Pasco Puno Puno Puno Puno Tumbes Tumbes Provincia Islay Lucanas Cusco Canchis Urubamba Ica Ica Ica Pisco Chanchamayo Jauja Junn Junn Tarma Yauli Ascope Ferreafe Lambayeque Lima Lima Requena Pasco Pasco Pasco Chucuito El Corrao Melgar Moho Tumbes Tumbes Distrito Cocachacra Puquio Santiago Sicuani Urubamba La tinguia Parcona Subtanjalla Tpac Amaru Inca Chanchamayo Yauyos Junn Carhuamayo San Pedro de Cajas Santa Rosa de Sacco Paijn Ferreafe Lambayeque Lurn Pachacamac Requena Chaupimarca Simn Bolvar Yanacancha Desaguadero Pilcuyo Ayaviri Moho Corrales La Cruz Distritos excludos de ATU N Departamento 1 2 3 4 5 6 7 Cusco Cusco Cusco Ica Lambayeque Piura Puno Provincia Calca Espinar Quispicanchi Palpa Lambayeque Paita Huancan Distrito Pisac Espinar Urcos Palpa San Jos Vichayal Vilque Chico
Fuente: A Trabajar Urbano - A Trabajar Rural
c) Diseo final Con las consideraciones sealadas anteriormente y excluyendo a los 151 distritos que fueron asignados al Programa ORDESUR, se estableci que el Programa A Trabajar Rural atendera a 1,472 distritos y el Programa A Trabajar Urbano a 206 distritos (ver anexo 4). Finalmente, se defini que ambos Programas intervendran en la zona rural (Foncodes) y en la zona urbana (MTPE) de los siguientes distritos:
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Cuadro 5 Distritos Focalizados por los Programas ATU y ATR

N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Departamento Arequipa Apurmac Apurmac Cajamarca Cusco Cusco Cusco Loreto Loreto Loreto Loreto San Martn Provincia Islay Abancay Andahuaylas Cajamarca Cusco Cusco Cusco Maynas Maynas Maynas Maynas Moyobamba Distrito Mollendo Abancay Andahuaylas Cajamarca San Jernimo San Sebastin Santiago Iquitos Punchana Beln San Juan Bautista Moyobamba
Fuente: Programa A Trabajar Urbano - Programa A Trabajar Rural
Se estableci15 que ambos Programas intervinieran en estos distritos debido a que, en principio, Foncodes ya haba iniciado su trabajo, pero sobre todo, porque stos eran distritos con amplias zonas urbanas y rurales que ameritaban ser atendidos por ambos Programas. Para evitar una doble asignacin de recursos en estos distritos, se procedi a dividir la poblacin en rural y urbana y utilizar estos datos para la estimacin de las asignaciones presupuestales.
3.2.2
El Mapa de Pobreza y la informacin utilizada
El Programa ha utilizado como fuente principal la informacin proporcionada por Foncodes, la que se obtuvo16 tomando en cuenta el mapa de pobreza elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas en el 200117.
Ventajas del Mapa de Pobreza 2001 del MEF18 Luego de revisar la bibliografa disponible sobre focalizacin (ver anexo 2), el Programa decidi el uso del Mapa de Pobreza elaborado por el MEF (2001) como instrumento de focalizacin geogrfica debido a que: Es el instrumento ms actualizado de cobertura nacional y con desagregacin distrital. Adems de ofrecer indicadores de pobreza, permite una asignacin de recursos a un nivel distrital; es decir, es posible asignar recursos con la unidad menor de desagregacin geopoltica existente: el distrito19.
Por parte de Foncodes participaron en las coordinaciones Pedro Francke, Nelson Pinedo y Juvenal Daz. Los indicadores que utiliza el Programa ATU son similares a los que utiliza FONCODES, stos fueron construidos considerando la distribucin por quintiles en lugar de la distribucin por deciles, como se encuentra en el Mapa de Pobreza del MEF. Estas estimaciones fueron realizadas por Juvenal Daz de FONCODES y Norbert Schady del Banco Mundial. Juvenal Daz fue miembro integrante del equipo que dise el Mapa de Pobreza del MEF 2001. 17 Ministerio de Economa y Finanzas (2001). Hacia la Bsqueda de un Nuevo Instrumento de Focalizacin para la Asignacin de Recursos Destinados a la Inversin Social Adicional en el Marco de la Lucha contra la Pobreza. 18 Cabe sealar que la principal desventaja del mapa es que su construccin se basa en informacin de hace 11 aos (Censo de 1993). 19 Un nivel de desagregacin de Centro Poblado hubiera sido preferible; sin embargo, no existe ningn mapa de pobreza de cobertura nacional a este nivel de desagregacin.
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De acuerdo con la bibliografa consultada 20, cualquier otro nivel geogrfico de referencia superior al distrito (provincia, departamento, regin natural o dominio) para fines de focalizacin resultara inapropiado, debido a que el supuesto de homogeneidad que asumen los Mapas, slo es vlido cuando las reas corresponden a niveles reducidos de agregacin geogrfica. El mapa del MEF utiliza la variable consumo o gasto en su anlisis debido a que esta variable es ms estable en el tiempo ya que se vincula al ingreso permanente de las familias y es ms confiable porque es menos sensible a la opinin de los informantes. El gasto permite conocer el a) dficit en el consumo de los pobres en trminos monetarios, b) tener un orden de magnitud referencial para conocer el gasto necesario que alivia la pobreza y c) priorizar con un criterio homogneo distintas reas geogrficas (reas con poca poblacin y altas tasas de pobreza o mucha poblacin y bajas tasas de pobreza). Define a los distritos urbanos y rurales considerando las caractersticas diferentes de la pobreza segn rea geogrfica, esto permite que los distritos tengan un ordenamiento coherente para fines de asignacin presupuestal, es decir, exista una equidad en la asignacin de recursos considerando cantidades de poblacin pobre, e intensidades de pobreza. El mapa determina tres indicadores de pobreza, tiles para el diseo de la focalizacin geogrfica: a) incidencia, que se refiere a la proporcin de la poblacin por debajo de la lnea de la pobreza; b) brecha, que mide la distancia entre el ingreso de los pobres y la lnea de la pobreza; y c) severidad, que mide el grado de desigualdad entre los pobres. La ecuacin que permite la estimacin del Mapa incorpora, adems de la mayora de variables de NBI, otras variables relacionadas con necesidades diversas de la poblacin. El modelo economtrico incluye 84 variables exgenas, superior al utilizado por el mapa del INEI que consider slo 26 variables explicativas, adems, su ajuste fue de 76%, superior al 57% obtenido en 1997 por el mapa del INEI. Finalmente, en la medida que el Programa A Trabajar Urbano responde a problemas coyunturales y tiene como mbito de intervencin las zonas urbanas, un instrumento basado en la dimensin econmica de la pobreza es preferible, en lugar de los mapas que responden a la evolucin de la pobreza estructural, que no son sensibles a la coyuntura, que buscan atender problemas estructurales y que, quiz, sean deseables para focalizar zonas rurales.
Durante el proceso de determinacin del instrumento de focalizacin geogrfica, se realizaron varios ejercicios y simulaciones para evaluar la posibilidad de utilizar otros indicadores (como los de empleo o desarrollo humano, por ejemplo), integrarlos al mapa, utilizar combinaciones o pesos diferenciados en los indicadores; sin embargo, estos ejercicios revelaron que la mejor forma de focalizar geogrficamente era la recomendada por el Mapa de Pobreza del MEF.21 Este mapa se construy utilizando un modelo economtrico, tomando como informacin la Encuesta Nacional de Hogares del IV Trimestre de 1997 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) para imputar gastos per cpita a los hogares del censo del ao 1993. Para estimar la pobreza se uso como metodologa la Lnea de la Pobreza, y se calcul los ndices de Foster-Greer-Thorbecke (FGT), que mide la incidencia, la brecha y la severidad de la pobreza. Se ha utilizado, tambin, la poblacin proyectada al 2001, por el INEI, para determinar la densidad poblacional distrital.
MEF (2001) y Javier Escobal, Mximo Torero y Carmen Ponce (2001). Para aclarar estos conceptos se tuvo una reunin con Patricia Vsquez, funcionaria de la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del MEF y miembro integrante del equipo que dise el Mapa de Pobreza del Per 2001.
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El mapa utiliza el indicador de severidad de pobreza y la poblacin proyectada al 2001 para realizar las asignaciones presupuestales, debido a que desea valorar igualmente la intensidad de pobreza y el tamao de la poblacin pobre.
Indicadores del Mapa FGT P2 ( = 2), Indicador de Severidad de la Pobreza, que muestra la relativa desigualdad que existe entre de la poblacin pobre.
LP GP LP N
FGT2
q i 1
Donde: LP = Lnea de la pobreza (costo de la canasta) GP = Gasto per cpita del hogar q = Nmero de pobres N = Poblacin total = 0, 1, 2 Cuando = 0 mide la incidencia de la pobreza Cuando = 1 mide la brecha de la pobreza Cuando = 2 mide la severidad de la pobreza Poblacin Proyectada al 2001 por el INEI, la misma que permite estimar la densidad poblacional de los 206 distritos considerados por el Programa A Trabajar Urbano.
Los distritos focalizados por el Programa (206), de acuerdo con la estadstica, reunan a 15,869,408 habitantes. En un inicio, se haba excluido del proceso de asignacin de recursos al percentil de distritos menos pobres (ver cuadro 6). Cuadro 6 Distritos Urbanos No Priorizados por el Programa A Trabajar Urbano
N Departamento 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 LIMA CALLAO LIMA LIMA AREQUIPA LIMA LIMA LIMA CUSCO ICA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA LIMA Indice de Poblacin Severidad de al 2001 la Pobreza LIMA San Isidro 0.00070 60,139 CALLAO La Punta 0.00184 7,100 LIMA Miraflores 0.00257 87,547 LIMA Jesus Mara 0.00268 60,249 AREQUIPA Yanahuara 0.00353 18,846 LIMA Pueblo Libre 0.00460 65,989 LIMA Lince 0.00525 57,286 LIMA Magdalena del Mar 0.00572 46,197 CUSCO Wanchaq 0.00577 60,241 NAZCA Marcona 0.02548 11,365 LIMA San Bartolo 0.03101 3,672 LIMA Punta Negra 0.03324 4,783 LIMA Santa Maria del Mar 0.03476 248 LIMA Punta Hermosa 0.04356 5,846 LIMA Santa Rosa 0.04592 5,957 LIMA Pucusana 0.06229 4,356 Provincia Distritos
Fuente: Programa Mapa de Pobreza
3.2.3
Criterios de asignacin de recursos
Para realizar la asignacin de recursos se utilizaron los mismos criterios recomendados por el Mapa de Pobreza: se estim un factor de asignacin que
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resulta de la ponderacin del ndice de severidad de pobreza (Fgt2) y el tamao de la poblacin distrital proyectada al 2001.
Fgt2 Poblacin i FA Fgt2 Poblacin

Donde: Fgt2 = ndice de severidad de la pobreza distrital Poblacin = poblacin proyectada distrital FA = factor de asignacin distrital i = distrito Mantener pesos similares de las variables severidad de pobreza y densidad de la poblacin para la estimacin del factor de asignacin, tiene relacin, no slo con las recomendaciones del Mapa, sino tambin, con el objetivo del Programa de atender a la poblacin ms pobre y a la mayor cantidad de pobres. La importancia de mantener los pesos similares se puede observar en el cuadro 7, donde Ascensin (Huancavelica) es 485 veces ms pobre que San Isidro (Lima), mientras que San Juan de Lurigancho es 3,029 veces mayor, en cuanto a poblacin, que Santa Mara del Mar, ambos ubicados en Lima. Cuadro 7 Distritos con altos y bajos niveles de severidad de pobreza y poblacin
Caracterstica Distritos Indice de DiferenDiferenMonto Poblacin Factor de Rak severidad de cia de cia de Fgt2*Pob Asignado 2001 Asignacin pobreza pobreza poblacin (S/.) 60 91 206 1 0.03476 0.04831 0.33916 0.00070 50 69 485 1 248 751,155 12,248 60,139 1 3,029 49 242 9 36,291 4,154 42 0.0002 0.8962 0.1026 0.0010 21 89,617 10,258 104 N de pobres 110 351,257 12,225 690 Gasto percpita 0.19 0.26 0.84 0.15
Baja poblacin Santa Mara del Mar Alta poblacin San Juan de Lurigancho Alta pobreza Baja pobreza Ascencin San Isidro
Fuente: A Trabajar Urbano
Suponiendo que se tiene un presupuesto de S/. 100,000, al ponderar el ndice de severidad de pobreza por la poblacin se estima un factor que permite la asignacin de este presupuesto a cada distrito. As, observamos que San Isidro y Santa Mara del Mar son los distritos con menor asignacin presupuestal (S/.104 y S/.21) debido a que el primero es menos pobre y el segundo tiene poca poblacin. Sin embargo, se observa que San Juan de Lurigancho recibe casi el 90% del presupuesto, mientras que Ascensin slo el 10%. Esta diferencia que en primera instancia parece ser enorme, no lo es si consideramos que, con esta metodologa, se estara gastando ms por cada persona pobre de Ascensin (0.84), que de San Juan de Lurigancho (0.26), es decir, se estara invirtiendo 3.3 veces ms por una persona pobre de Ascensin que de San Juan de Lurigancho. Con este ejercicio es posible ubicar en los primeros deciles en el ranking de asignacin del presupuesto a un distrito urbano con una gran cantidad de poblacin pero un bajo nivel de severidad de pobreza y a un distrito con un nivel de severidad de pobreza elevado y un nivel de poblacin bajo. Esto significa que la ponderacin de la poblacin por el ndice de severidad de
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pobreza valora en igual medida el nivel de pobreza extrema y el nmero de pobres, en otras palabras, orienta sus recursos no slo hacia la poblacin pobre, sino tambin, hacia las zonas urbano marginales que con los mapas anteriores estaban siendo muy poco atendidas. Una evidencia de ello es que en los ltimos aos la incidencia de la pobreza se ha incrementado proporcionalmente ms en la zona urbana que en la zona rural (ver cuadro 8). En el cuadro 8 se observa que los niveles de pobreza urbana se han incrementado en gran medida. As, para el periodo 1997 2000 se ha producido un repunte de la pobreza en general y de la pobreza urbana en particular. En Lima, la pobreza subi casi 14 puntos (de 25.4% a 38.9%), mientras que en todo el rea urbana el porcentaje de pobreza subi en 7 puntos (de 29.7% a 36.9%), en el rea rural total slo se increment en cerca de 4 puntos (de 66.3% a 70.0%). Mantenindose el porcentaje de pobres similar (50%) tanto en la zona urbana como en la zona rural. Cuadro 8 Evolucin de la Pobreza en el Per entre 1997 y 2000
mbito geogrfico Incidencia de la pobreza 1997 Costa Urbana 1/ Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural Lima Metropol. Area Rural Total Area Urbana Total 27.7% 51.8% 38.3% 72.5% 37.0% 55.7% 25.4% 66.3% 29.7% 2000 36.1% 50.7% 33.1% 73.3% 37.8% 73.2% 38.9% 70.0% 36.9% Variacin % Variacin Variacin % Pobres incidencia de N de N de por la pobreza pobres pobres % regiones 1997/2000 1997/2000 1997/2000 2000 30% -2% -14% 1% 2% 31% 53% 6% 24% 455,291 27,595 -130,371 109,997 69,714 412,223 1,183,735 549,815 1,578,368 38% 4% -11% 3% 13% 44% 68% 10% 34% 13% 5% 9% 34% 5% 11% 23% 50% 50%
Fuente: FORO, INEI: Reestimacin de la pobreza 1997-2000, Lima, Julio 2001. 1/ No incluye Lima Metropolitana
En el grfico 2 se puede observar que el factor de asignacin es mayor en los distritos ms pobres que en los menos pobres (esto se debe al indicador de severidad de pobreza), an cuando el nmero de pobres es bastante menor en los distritos pobres que en los distritos ricos, esta diferencia se observa en la serie gasto per cpita. Por tanto, ATU estara invirtiendo, en promedio, con 3.3 veces ms recursos por cada pobre de los distritos con mayor ndice de severidad de pobreza, esto es concordante con los estudios22 sobre pobreza en el Per que sealan que, en promedio, los distritos con mayores ndices de severidad de pobreza son los rurales donde la pobreza rural es 3.5 veces mayor que la pobreza urbana. Finalmente, este criterio de asignacin es ms costo efectivo para el Programa ya que atiende a la mayor cantidad de poblacin pobre urbana.
Herrera, Javier (2002) La Pobreza en el Per en 2001. Una visin departamental (Lima : INEI Institut de Recherche pour le dveloppement)
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Grfico 2 Relacin entre las variables de asignacin presupuestal y el gasto percpita

El factor de asignacin es alto en estos distritos debido a que su poblacin pobre es elevada y su nivel de pobreza es intermedio El factor de asignacin es inferior en los distritos ricos aun cuando su poblacin es elevada El Estado invierte ms por cada persona del distrito ms pobre que del menos pobre. El factor de asignacin es superior en los distritos pobres aun cuando tiene poca poblacin
Durante la ejecucin del Programa, se han realizado nuevas simulaciones para evaluar la posibilidad de incorporar variables de desempleo en el anlisis; sin embargo, debido a que no existe informacin con desagregacin distrital y de cobertura nacional sobre este tipo de variables, no ha sido posible su incorporacin. Adicionalmente, se busc la mejor ponderacin de las variables ndice de severidad de pobreza y poblacin, encontrndose que la forma ms homognea, equitativa y objetiva de asignacin era la ponderacin simple, tal como se seala en el mapa de pobreza del MEF.
3.2.4
Procedimiento general de asignacin presupuestal distrital
Utilizando el factor de asignacin se ha establecido el presupuesto para cada distrito. El procedimiento es el siguiente: 1. Utilizando el ndice de severidad de pobreza por la poblacin proyectada al 2001, se estima el factor de asignacin presupuestal distrital. 2. Se utiliza este factor para la distribucin del presupuesto disponible entre los distritos. 3. Las asignaciones tienen como restriccin el presupuesto del Programa, por ello, se estima de manera global (incluye el presupuesto de todos los aos: ejecutado y proyectado) y se asigna a los distritos en cada concurso, siempre que haya un saldo positivo en la asignacin presupuestal global del Programa. Es decir, siempre que no se le haya asignado anteriormente y siempre que su saldo sea superior a S/.130,000, monto mximo que un Organismo Proponente puede solicitar al Programa para la ejecucin de un proyecto. Por ejemplo, para la primera asignacin presupuestal, en coordinacin con la Alta Direccin del Ministerio de Trabajo y Promocin Social (ahora MTPE) se consider un supuesto de 220 millones de nuevos soles como presupuesto del Programa para los aos 2002 y 2003, con este monto se realiz la asignacin presupuestal distrital y se excluy a 16 distritos que se encontraban
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en el percentil ms bajo de asignacin (ver cuadro 4), a estos distritos les corresponda asignaciones menores a 90,000 nuevos soles. Se agreg a nivel departamental y Callao el factor de asignacin, con ello se obtuvo la participacin de cada departamento en el presupuesto del Programa A Trabajar Urbano (ver cuadro 9). Cuadro 9 Asignacin presupuestal estimada del Programa ATU considerando un presupuesto de S/. 220 millones (*)
N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Departamento AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI Total Indice de Severidad de Pobreza (Fgt2) 0.04810 0.24696 0.32679 0.44357 0.50399 0.10677 0.16065 0.25998 0.52407 0.31658 0.64577 1.12847 1.64534 0.65116 1.53401 0.57630 0.02694 0.11732 0.20331 1.61173 1.49666 0.49465 0.09950 0.26569 0.09758 13.53188 Poblacin proyectada al 2001 20,580 407,029 101,460 799,718 136,512 149,229 785,940 319,625 45,363 201,881 470,661 577,965 970,118 633,428 6,849,928 439,244 37,454 98,966 72,128 932,604 424,011 247,778 245,186 155,923 246,856 15,369,587 Factor de Asignacin 0.00120 0.02805 0.01802 0.02307 0.01618 0.01935 0.03819 0.01340 0.01248 0.02679 0.02637 0.04255 0.07953 0.05556 0.30728 0.05223 0.00123 0.00690 0.00575 0.08571 0.07640 0.02032 0.00512 0.00908 0.02925 1.00000 Asignacin Presupuestal Estimada (S/.) 212,100 4,950,875 3,180,717 4,071,495 2,854,840 3,414,393 6,739,308 2,364,109 2,202,286 4,728,618 4,654,513 7,509,393 14,036,450 9,806,033 54,230,186 9,218,603 216,225 1,218,496 1,015,182 15,126,256 13,483,296 3,585,455 903,312 1,602,317 5,161,619 176,486,078
(*) Esta asignacin presupuestal est en funcin del Presupuesto del Programa para varios aos y su distribucin se realiza considerando el Factor de Asignacin que se calcula a partir del Indice de Severidad de Pobreza y la Densidad Poblacional. De ser mayor o menor el presupuesto del Programa, ste ser modificado. Esta asignacin se realiz considerando 190 distritos. Los Costos Directos del Programa se estiman en 20% del Presupuesto aproximadamente. Fuente: A Trabajar Urbano
Agregando por Lima y el Resto del pas, se obtiene el cuadro 10. Cuadro 10 Asignacin presupuestal estimada del Programa ATU para Lima y Resto del Per, considerando un presupuesto S/. 220 millones (*)
Departamento Lima Resto del Per Total Indice de Poblacin Severidad de proyectada al Pobreza (Fgt2) 2001 1.69467 7,635,868 11.83721 7,733,719 13.53188 15,369,587 Factor de Asignacin 0.34546 0.65454 1.00000 Asignacin Presupuestal Estimada (S/.) 60,969,493 115,516,584 176,486,078
(*) Esta asignacin presupuestal est en funcin del Presupuesto del Programa para varios aos y su distribucin se realiza considerando el Factor de Asignacin que se calcula a partir del Indice de Severidad de Pobreza y la Densidad Poblacional. De ser mayor o menor el presupuesto del Programa, ste ser modificado. Esta asignacin se realiz considerando 190 distritos. Los Costos Directos del Programa se estiman en 20% del Presupuesto aproximadamente. Fuente: A Trabajar Urbano
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En el Anexo 4 se detallan los distritos focalizados por el Programa, los ndices de Severidad de Pobreza, la Poblacin Proyectada al 2001 y el factor de asignacin utilizados para la focalizacin distrital del Programa.
3.2.5
Ajustes al procedimiento de asignacin presupuestal distrital
Desde que el Programa inicio su ejecucin, la Oficina Nacional reciba constantes solicitudes de revisin de la metodologa de asignacin presupuestal, por parte de las instituciones concursantes y de sus Oficinas Zonales. Segn la opinin de los solicitantes, no exista relacin entre la asignacin de recursos y la realidad de sus distritos. Los principales argumentos que planteaban los solicitantes eran: a) que algunos distritos eran ms pobres de lo que el mapa sealaba, b) que algunos distritos no eran tan pobres como el mapa sealaba, c) que algunos distritos no tenan suficiente capacidad de formulacin de proyectos (no existan suficientes profesionales tcnicos u organismos proponentes) por lo que no era posible asignar todos los recursos puestos a concurso y d) que algunos distritos eran rurales y, por tanto, no era posible ejecutar los tipos de proyectos que ATU establece. Esto es comn en programas que asignan fondos, no solo por el inters de cada zona geogrfica por recibir ms recursos, sino tambin por la antigedad de la informacin original con que el mapa fue construido (Censo del ao 1993). Ante estas solicitudes masivas tanto escritas como verbales, el Programa decidi revisar la metodologa de asignacin en varios momentos: Primera revisin A mediados del 2002, se plante la posibilidad de incorporar las variables de desempleo de las principales ciudades y de capacidad de formulacin de proyectos (ratios proyectos elegibles/ proyectos presentados, proyectos viables/proyectos elegibles, proyectos seleccionados/ proyectos viables y, principalmente, proyectos seleccionados/ proyectos presentados) como variables integrantes en la ponderacin severidad de pobreza por poblacin; con este objetivo se realiz diversas corridas para observar el nivel de ajuste de la asignacin presupuestal respecto a estas variables de inters y se encontr: Que no era posible incorporar estas variables en la ponderacin de manera directa ya que generaba una gran dispersin entre las asignaciones interdistritales, castigando fuertemente a algunos y asignando gran cantidad de recursos a otros. Estas variables de inters eran inestables de concurso a concurso en algunas Oficinas Zonales, lo que no permita una asignacin presupuestal con tendencia suavizada; inclusive provocando que, dados los recursos limitados de ATU, se tuviera que cerrar algunas oficinas zonales. Debido a esta situacin, se procedi a utilizar estas variables como complemento de la asignacin presupuestal general en lugar de incorporarlas en la ponderacin, esto significa que se ajust los montos finales asignados por distrito considerando la capacidad de formulacin del distrito en
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concursos anteriores; es decir, se increment la asignacin presupuestal en alrededor de 10% a los distritos con una gran necesidad de proyectos de acuerdo al indicador nmero de proyectos seleccionados/nmero de proyectos presentados, considerando los departamentos con elevadas tasas de desempleo. Segunda revisin A finales del ao 2002 y principios del 2003, nuevamente, se revis esta metodologa con el objetivo de afinar los criterios de asignacin incorporando los dos criterios: capacidad de formulacin y evolucin del empleo en las principales ciudades. As, una vez estimada la asignacin presupuestal distrital a travs del Mapa de Pobreza del MEF, se asignaron recursos adicionales en funcin a la capacidad de formulacin del distrito evidenciada en la oferta masiva de proyectos, y a la variable empleo (promedio de la variacin del empleo en la ciudad capital de departamento). En el caso de la capacidad de formulacin, se orden de mayor a menor los distritos segn su proporcin promedio de uso de presupuestos asignados, se les dividi en quintiles y se asign 10% de bonificacin a los que correspondan al segundo quintil superior y 20% al primer quintil superior. Para el caso del ndice de empleo, se utilizaron los resultados de la encuesta de variacin de empleo en empresas de ms de 10 trabajadores, se promedi las tasas de crecimiento del ndice de empleo del perodo Enero 2000Octubre 2002 sobre la base Enero 2000 y se dividi cada una entre el promedio urbano. Se asign 10% de bonificacin a las ciudades con ratios de variacin mayores a 1 y se asign 20% a los menores de 0. Se tiene que tomar en cuenta que la informacin de empleo comprenda slo las 15 ciudades ms grandes del pas (Arequipa, Trujillo, Iquitos, Lima Metropolitana, Chiclayo, Cuso, Ica, Pucallpa, Puno, Huancayo, Piura, Cajamarca, Chimbote, Tarapoto y Tacna). En tal sentido, al usar la informacin se asumi: Que las ciudades no consideradas tienen mercados laborales menores y su bonificacin por defecto es cero. Que el resultado para la ciudad capital de departamento se aplica por igual a todos los distritos donde interviene el Programa. Esta metodologa mejor ligeramente los resultados obtenidos, aunque confirm que algunas Oficinas Zonales no tendran fondos para futuros concursos (Amazonas, Arequipa, Cusco, Ica, Junn, Lima Huacho, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, San Martn, Tacna y Tumbes). Es importante sealar que, salvo Junn y Cusco, los dems departamentos tambin haban sido identificados como oficinas en las que no habra concursos a pesar de los ajustes realizados, por lo que se requera un incremento en el presupuesto de ATU.
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Tercera revisin Durante el ao 2004, con el objetivo de contribuir con las polticas de descentralizacin y superacin de la pobreza promovidas por el Estado, y el nuevo enfoque productivo que se busca darle al Programa ATU, la asignacin presupuestal distrital fue ampliada considerando cuatro criterios: Asignacin de recursos adicionales a los distritos focalizados por ATU de los departamentos comprendidos dentro del Plan de Paz y Desarrollo (2003-2006) coordinado por el Concejo Nacional de Descentralizacin (CND): Apurmac, Ayacucho, Huancavelica y las Provincias de La Convencin y Satipo. Asignacin de recursos adicionales a los distritos focalizados por ATU de los departamentos comprendidos en el documento Informacin Bsica por Corredores Econmicos preparado por el CND en el marco del Proyecto de Reduccin y Alivio de la Pobreza: Ayacucho, Cajamarca, Cuzco, Puno, Huancayo, Huanuco, Pucallpa, Huaylas, Jan y Tarapoto. Asignacin de recursos adicionales a los distritos con una alta capacidad institucional, es decir, a distritos con una fuerte cantidad de proyectos calificados como viables por evaluadores externos, considerando los saldos existentes para no incurrir en una sobre asignacin de recursos. Asignacin de recursos adicionales en un porcentaje no mayor al 50% del presupuesto inicial asignado a la Oficina Zonal. El procedimiento de asignacin de recursos fue el siguiente: Para el quinto concurso de proyectos se realiz una asignacin inicial de S/. 75.9 millones (7.5 para un concurso pequeo y acelerado y 68.3 para el concurso principal) con los criterios sugeridos por el Mapa de Pobreza del MEF. Posteriormente se asignaron S/.10 millones adicionales a los departamentos comprendidos tanto en el Plan de Paz y Desarrollo (PPD) como en la Informacin Bsica por Corredores Econmicos. Esta asignacin se realiz para cada distrito, teniendo como restriccin que, la asignacin total adicional realizada por Oficina Zonal no debera superar el 50% de lo asignado en el concurso principal. El incremento en la asignacin se realiz a todos los distritos del departamento comprendido en el PPD y en los corredores econmicos, siempre que tuviera una oferta positiva de proyectos viables y un saldo presupuestal positivo en la asignacin general del Programa (la elaborada en base a los criterios definidos por el Mapa de Pobreza del MEF). El saldo presupuestal final fue asignado equitativamente entre las dems Oficinas Zonales empezando por aquellas oficinas donde el aporte solicitado por los Organismos Proponentes, segn los proyectos viables, era el ms elevado. Finalmente, en concordancia con las recomendaciones del Mapa de Pobreza del MEF, el Programa ha buscado y busca permanentemente la forma de incrementar la eficiencia de la intervencin geogrfica y de los criterios de asignacin presupuestal con otros instrumentos adicionales que contribuyan a
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hacer ms costo efectiva la inversin realizada. Por otro lado, de acuerdo a las recomendaciones de Subbarao23, el Programa acepta un nivel de flexibilidad en la asignacin de recursos en funcin a la demanda de proyectos. Cabe sealar que, a la fecha, el Programa slo ha sobre asignado recursos en algunos distritos especficos y estos montos slo ascienden a alrededor del 1% del presupuesto total del Programa.
3.2.6
Criterios de intervencin
a) Diseo inicial En un principio, el Programa haba planificado realizar tres concursos durante su primer ao de ejecucin, tal como se aprecia el grfico 3. Para la primera intervencin se utiliz un esquema en el cual se incorpor a departamentos de zonas geogrficas diferentes que tuvieran alta incidencia de pobreza y un nivel elevado de PEA. Adems de Lima Metropolitana, donde se concentra la mayor proporcin de pobres, y Puno (debido a la elevada tasa de pobreza y poblacin con relacin al resto de los departamentos), los departamentos seleccionados para el primer concurso fueron: Piura, Loreto y Junn.
DEPARTAMENTOS SEGN INCIDENCIA DE LA POBREZA Y PEA Grfico 3 URBANA 96' Departamentos Etapas de Intervencin en los
0.010 0.009
Hua nc a ve lic a P uno Apurim a c Aya c uc ho Hu nuc o C a ja m a rc a P as co Uc a ya li S n.M a rtn Tum be s M o que gua Am a zo na s M .de Dio s Ta c na
Indice de Incidencia de la Pobreza
0.008 0.007 0.006 0.005 0.004 0.003 0.002 0.001 0.000 0 50 100 150
Primer concurso Segundo concurso Tercer concurso

La m ba ye que La Libe rta d J unn P iura
Lo re to
Anc a s h Ic a C us c o Lim a -P ro v
Are quipa
200
250
300
350
400
450
PEA Urbana 96' (en miles)
b) Diseo final Debido a la poca disponibilidad de recursos y a que operativamente era imposible implementar 12 Oficinas Zonales simultneamente, se plante realizar cuatro concursos en lugar de tres, de modo que la intervencin se realizara de manera ms gradual. En este sentido, los nuevos criterios de intervencin se modificaron, siendo los siguientes: a) El cuadro 11 muestra el ranking del factor de asignacin en trminos porcentuales por departamento y el nmero de distritos focalizados. El
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Subbarao, K. (2001) Systemic Shocks and Social Protection: Role ad Effectiveness of Public Works Programs.
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primer criterio de intervencin est dado por el factor de asignacin que determina la asignacin presupuestal, es decir, el Programa realizar intervenciones en los departamentos con mayor asignacin presupuestal de manera progresiva (por etapas que agrupan a alrededor de 5 departamentos): Cuadro 11 Asignacin Presupuestal Porcentual por Departamento I N de distritos Factor de N Departamento n focalizados Asignacin d 1 Lima 45 34.55% 2 Piura 17 8.57% 3 La Libertad 19 7.95% 4 Puno 7 7.64% 5 Lambayeque 7 5.56% 6 Loreto 5 5.22% 7 Junn 16 4.25% 8 Ucayali 1 2.92% 9 Ancash 4 2.81% 10 Hunuco 3 2.68% 11 Ica 12 2.64% 12 Arequipa 15 2.31% 13 San Martn 7 2.03% 14 Cajamarca 1 1.93% 15 Apumrmac 2 1.80% 16 Ayacucho 4 1.62% 17 Cusco 6 1.34% 18 Huancavelica 2 1.25% 19 Tumbes 5 0.91% 20 Moquegua 2 0.69% 21 Pasco 3 0.58% 22 Tacna 5 0.51% 23 Madre De Dios 1 0.12% 24 Amazonas 1 0.12% Total 190 100.00%
Fuente: Programa A Trabajar Urbano
b) El segundo criterio de intervencin es la zona geogrfica a la que pertenece el departamento, es decir, el Programa realiz intervenciones de manera progresiva en departamentos de diferentes zonas geogrficas (ver grfico 4).
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Grfico 4 Mapa del Per por Zonas Geogrficas
Cajamarca Tumbes Loreto Piura Amazonas
Lambayeque La Libertad
San Martn
Ancash Hunuco Pasco Lima Huancavelica Cusco Leyenda

Costa Norte Costa Centro y Sur Sierra Norte y Centro Sierra Sur Selva
Ucayali Madre de Dios
Junn
Ica Ayacucho Apurimac Arequipa
Puno
Moquegua
Tacna
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El cuadro 12 muestra los departamentos de las diferentes zonas geogrficas: Cuadro 12 Departamentos segn Zonas Geogrficas Zonas Geogrficas Costa Norte Costa Centro y Sur Departamentos Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad. Lima, Ica, Arequipa, Moquegua, Tacna.
Sierra Norte y Centro Cajamarca, Ancash, Huanuco, Pasco, Junn. Sierra Sur Selva Huancavelica, Ayacucho, Apurimac, Cusco, Puno. Amazonas, Loreto, San Martn, Ucayali, Madre de Dios.
c) El tercer criterio de intervencin del Programa es la capacidad institucional; es decir, la capacidad de formulacin de proyectos de las diversas organizaciones en el departamento, ya que el Programa requiere la existencia de una oferta razonable de proyectos para realizar un concurso en los distritos. De esta manera, las etapas de intervencin del Programa se realiz considerando el tamao de asignacin presupuestal, la zona geogrfica y la capacidad institucional del departamento, como se muestra en el grfico 5. Debido a que era poco eficiente implementar oficinas en las regiones de Madre de Dios y Amazonas, por el tamao reducido de su participacin en la asignacin presupuestal global del Programa, se decidi que la participacin de los distritos focalizados en estas regiones se hiciera a travs de la Oficina de Proyectos Especiales, que es un componente del Programa A Trabajar Urbano. Proyectos Especiales24 tiene por objetivo generar empleo temporal con la ejecucin obras de emergencia y de prevencin de siniestros.
24
Proyectos Especiales fue creado Decreto de Urgencia N 004-2002.
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Grfico 5 Mapa del Per por Etapas de Intervencin
Cajamarca Tumbes Loreto Piura Amazonas
Lambayeque La Libertad
San Martn
Ancash
Hunuco Pasco Junn Lima Madre de Dios Cusco Ica Puno Arequipa Ucayali
Huancavelica
Leyenda Primera Etapa Segunda Etapa Tercera Etapa Cuarta Etapa Proyectos Especiales
Ayacucho Apurmac
Moquegua
Tacna
Nota: Los departamentos de Madre de Dios y Amazonas no participaron en el primer ao de ejecucin del Programa ATU. Estos departamentos estn participando a partir del segundo ao (2003).
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En el cuadro 13 se presenta la intervencin del Programa A Trabajar Urbano en las diferentes regiones del pas. Cuadro 13 Departamentos segn Etapas de Intervencin
Etapas de Intervencin Primera Etapa Segunda Etapa Tercera Etapa Cuarta Etapa Departamentos Piura, Junn, Loreto, Lima - Callao y Puno. La Libertad, Ucayali, Ancash y Cusco. Hunuco, Ica, Arequipa, Moquegua y Tacna Huancavelica, Cajamarca, Ayacucho, Apurmac, Lambayeque, San Martn, Tumbes y Pasco.
3.3 Focalizacin por atributos Debido a la caracterstica compensatoria del Programa ante los efectos de la recesin econmica del pas, se buscaba orientar los esfuerzos hacia personas con particulares dificultades de acceso al mercado de trabajo: desempleo prolongado y bajas probabilidades de encontrar un empleo en el corto plazo. Es decir, se buscaba responder a la pregunta: Cules son las personas con mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo en el corto plazo? De acuerdo con estudios realizados25, el desempleo suele afectar en mayor medida a los jvenes (tasa de desempleo en jvenes 14% y en adultos 6%); sin embargo, la duracin del desempleo de los adultos es mayor, mientras que la duracin del desempleo de los jvenes es de 8 semanas la de los adultos es de 26 semanas. Adems, en su mayora, los adultos son jefes de hogar o personas con responsabilidades familiares y en el caso de los hogares pobres, generalmente, el nico generador de ingresos familiares es el trabajo. Cabe sealar que en la ciudad, los ingresos por trabajo representan el 83,2%26 del total de los ingresos familiares, porcentaje que se eleva en los ms pobres. Por otro lado, aunque los niveles de desempleo no se han incrementado, los niveles de subempleo s han crecido hasta llegar a un 47.6%27, esto significa que se ha expandido el autoempleo en actividades de baja calidad y el empleo se ha precarizado, incrementndose la inseguridad y el riesgo de quedar desempleado. Por otro lado, a diferencia de la zona rural, en la ciudad la relacin entre empleo y pobreza es directa. Si la pobreza se define como la "incapacidad de generar ingresos para lograr un nivel de vida adecuado", la relacin con el mercado laboral es bastante directa, debido a que la mayor parte de los ingresos de las familias provienen de su insercin en este mercado. En una situacin de recesin, al disminuir las probabilidades de empleo, se generan nuevos pobres y la poblacin de bajos recursos se empobrece ms. Segn un estudio de la OIT28, entre 1994 y 1996 el 30% del
Chacaltana, J. (2001) Polticas de proteccin de ingresos para los desempleados. Universidad del PacificoBID. (Mimeo). 26 ATU (2001) Documento de Estrategia (Documento de Trabajo). 27 MTPE (2001) El empleo en el Per. 28 Jaime Saavedra (1996) Empleo, Productividad e Ingresos Per (1990 - 1996). OIT (Documento de Trabajo 67).
25
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incremento en el Ingreso Familiar Laboral Per Cpita (ILPC) se debi al incremento en el ingreso laboral del preceptor y el 52% al nmero de preceptores. Esto muestra que los ingresos familiares dependen en gran medida del trabajo, es decir, de la situacin del mercado laboral. En otros grupos poblacionales (jvenes, mujeres, etc.) la situacin laboral depende de factores de ms largo plazo y un programa de empleo temporal no pareca ser el mejor instrumento para contrarrestarlo. En el caso de los jvenes, por ejemplo, el principal problema parece ser la baja empleabilidad y productividad laboral, por esta razn, las alternativas de solucin debieran estar referidas a la inversin en capital humano a travs de programas de capacitacin. En el cuadro 14 se observa que el desempleado urbano en su mayora: es hombre (53%), tiene entre 14 y 44 aos de edad (81.3%), ha accedido al nivel educativo secundario (36.5%) y trabaja en el sector servicios (44%). Cuadro 14 Perfil del desempleado, segn diferentes categoras, 2000 (en porcentajes)
Categora Sexo Hombre Mujer Edad de 14 a 24 de 25 a 44 de 45 a 54 55 a ms Nivel educativo Sin nivel Primaria Secundaria Superior Rama donde trabaj Agricultura Minera Industria Construccin Comercio Servicio Lima Resto Urbano Metropolitana 59.7 40.3 44.8 36.7 8.2 10.4 3.6 26.0 47.7 22.7 1.2 0.2 18.8 9.5 24.6 45.6 53.0 47.0 43.1 38.2 11.1 7.7 7.6 28.7 36.5 27.2 9.5 2.0 14.1 11.2 19.1 44.0 Total 56.3 43.7 43.9 37.4 9.7 9.0 5.6 27.4 42.0 25.0 5.4 1.1 16.4 10.4 21.8 44.8
Fuente : Convenio MTPS - INEI; Encuesta Nacional de Hogares 2000 - III Trimestre
En el cuadro 15 se observa informacin referida al Jefe de Hogar, en su mayora, los Jefes de Hogar de la zona urbana son hombres (78%) entre 30 y 49 aos de edad (47%), son trabajadores independientes (39%) y con nivel secundario (43%). Una comparacin entre el cuadro 14 y 15 permite establecer que el perfil del desempleado es bastante similar al perfil del Jefe de Hogar. En el cuadro 15 se observa, adems, que el Jefe de Hogar est mayormente casado (51.3%), el 21.8% tiene al menos una NBI y el 21.2% conforma una familia de 4
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miembros de hogar. Para profundizar esta informacin, en el cuadro 16 se presenta el perfil del Jefe de Hogar Pobre Urbano. Cuadro 15 Per: Perfil del Jefe de Hogar, segn diferentes categoras, 2000 (en porcentajes)
Categora Sexo Hombre Mujer Edad menos de 20 de 20 a 29 de 30 a 39 de 40 a 49 de 50 a 59 de 60 y ms Categora ocupacional Empleador o patrono Trabajador independiente Empleado Obrero Otras ocupaciones 2/ Nivel de educacion Sin Nivel/Inicial Primaria Secundaria Superior No Universitaria Superior Universitaria Estado conyugal Conviviente Casado Viudo Divorciado/separado Soltero Con al menos una NBI Con 1 NBI Con 2 ms NBIs Con NBS Nmero de miembros del hogar 1 2 3 4 5 6 De 7 y ms Lima Metropolitana 80.7 19.3 6.8 16.0 18.3 18.7 20.1 20.1 10.1 33.6 28.9 18.9 8.6 1.9 21.3 52.0 8.4 16.4 21.8 53.7 7.6 11.1 5.9 15.3 10.9 4.3 84.7 5.1 9.8 19.2 23.2 16.4 9.1 17.2 Urbano /1 78.0 22.0 0.8 9.8 23.1 23.9 18.2 24.2 10.8 39.0 24.2 20.6 5.4 4.4 28.5 43.0 10.2 13.9 19.3 51.3 8.9 12.4 8.2 21.8 16.9 4.9 78.2 8.2 11.0 17.0 21.2 17.9 9.9 14.9 Rural 81.5 18.5 0.7 11.6 23.1 21.3 16.1 27.3 10.7 70.6 4.0 13.4 1.2 20.1 57.2 19.1 2.6 1.1 25.2 50.3 15.3 4.6 4.6 61.6 42.1 19.4 38.4 7.9 12.7 13.9 15.7 15.2 14.3 20.2 Total 79.2 20.8 0.8 10.5 23.1 22.9 17.4 25.4 10.7 51.3 16.4 17.8 3.8 9.7 38.3 34.9 7.6 9.6 21.3 50.9 11.1 9.7 7.0 37.4 26.8 10.6 62.6 8.1 11.6 15.8 19.1 16.9 11.6 17.0
/1 Incluye Lima Metropolitana /2 Otras ocupaciones incluye: trabajador familiar no remunerado, trabajador del hogar y otras actividades. Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares IV trimestre 2000
3.3.1
Definicin de la poblacin objetivo
Sobre la base del anlisis realizado y considerando que el Programa tiene por objetivo transferir ingresos para compensar prdidas en aquellos hogares
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pobres urbanos afectados por la recesin econmica, el ATU dirigi su intervencin hacia el principal preceptor del hogar: el Jefe de Hogar. A continuacin se mencionarn las definiciones utilizadas por la ENNIV 2000 que son de importancia para el Programa:
o
Hogar: Se denomina hogar a la persona o conjunto de personas, sean o no parientes, que residen habitualmente en una misma vivienda particular, ocupndola total o parcialmente y que atienden en comn sus alimentos. Residente habitual: Se considera que una persona es residente habitual en una determinada vivienda si es que sta le sirve como domicilio permanente (come y duerme) o si reside al menos 3 de los ltimos 12 meses. No se considera como residentes del hogar a las personas separadas de la unin, aunque pasen pensin de alimentacin a algn miembro del hogar. Miembros del hogar: Son todas aquellas personas que comen y duermen habitualmente en el hogar, por lo menos tres de los ltimos 12 meses precedentes a la encuesta, excepto los pensionistas y trabajadores del hogar, que nunca se consideran como miembros del hogar. Se considera en cambio, siempre como miembro del hogar al jefe de hogar, aunque no cumpla con el requisito de haber residido habitualmente por lo menos tres meses, y a los infantes de los miembros del hogar, menores de 3 meses.
Jefe de Hogar: Se define al jefe de hogar como la persona a quin los dems miembros del hogar lo reconocen como tal.
3.3.2
Caracterizacin del jefe de hogar y el hogar pobre29
Un instrumento adicional de focalizacin es la caracterizacin de la poblacin objetivo, esto se realiza para identificar al grupo poblacional al cual se dirigir el Programa, contribuyendo con afinar la direccionalidad de los esfuerzos y permitiendo identificar a travs de algunos indicadores al grupo que se focalizar. Una ventaja adicional de la caracterizacin es que facilita la identificacin de los instrumentos adecuados para limitar el acceso a grupos no focalizados. Un estudio realizado por el INEI y el IRD30 describe las caractersticas ms importantes de los jefes de hogares pobres urbanos:
o
Jefes de hogar segn edad: Segn la ENAHO IV 2000, en el Per, el 46% de los jefes de hogar tienen entre 30 y 49 aos, en la zona urbana este porcentaje aumenta a 47% (ver cuadro 15). En el cuadro 16, se observa, adems, que la edad promedio de jefe de hogar pobre urbano es de 46 aos, menor en 3
29 30
INEI, Encuesta Nacional de Hogares IV Trimestre 2000. Herrera, Javier (2002) La Pobreza en el Per en 2001. Una visin departamental (Lima : INEI-IRD)
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aos al jefe de hogar no pobre. Un hallazgo importante en el estudio realizado por Herrera es que los jefes de los hogares pobres y pobres extremos, en promedio, son ms jvenes que los jefes de hogares no pobres.
o
Jefes de hogar segn sexo: Con relacin a la jefatura del hogar, alrededor del 77.9% de los hogares urbanos son conducidos por jefes varones, mientras que el 22.1% por mujeres. En el caso de los hogares pobres, el 79.2% de stos tiene como jefe de hogar un varn. Este porcentaje se reduce ligeramente cuando se trata de hogares en pobreza extrema (77.9%).Un dato a considerar es que, al parecer, las mujeres tienen una participacin mayor en los programas de ayuda social, en las organizaciones barriales, comedores populares, comits de vaso de leche, etc. que hacen a sus hogares menos vulnerables. Jefes de hogar segn estado civil: Segn el estado civil, cerca de la mitad de la poblacin urbana es casada (49.7%), este porcentaje se reduce 47.9% y 44.9% entre la poblacin pobre y pobre extrema, respectivamente. Jefes de hogar segn nivel de educacin: En el Per, el 40.3% de la poblacin urbana no pobre ha alcanzado la secundaria y el 32.6% tiene un nivel educativo superior. En cambio, el 46.7% de la poblacin pobre urbana ha alcanzado slo la primaria o no tiene educacin y el 44.3% ha alcanzado la secundaria, estos porcentajes se modifican a 62.8% y 32.8%, respectivamente, para el caso de los jefes de hogares en pobreza extrema y pobreza. Esto evidencia que el acceso a la educacin es la variable ms importante para identificar al jefe de hogar pobre y pobre extremo urbano, convirtindose en el factor que diferencia al pobre, del no pobre. Segn Herrera, en las zonas urbanas, el riesgo de pobreza casi se duplica en el caso de los jefes con nivel primario, mientras que la secundaria ha dejado de ser un factor de proteccin contra la pobreza. Jefes de hogar segn sector institucional del empleo: Segn la estadstica, el 66.7% de la poblacin urbana pertenece al sector informal, este porcentaje se incrementa a 74.8% para el caso de los jefes pobres y a 86.7% para el caso de los jefes pobres extremos. Estos datos evidencian que la mayora de la poblacin pobre urbana labora en condiciones de precariedad y generalmente auto emplendose en actividades de baja calidad y de poca y estancada retribucin31. Jefes de hogar segn condicin de ocupacin: Mientras que el 78.4% del total de jefes de hogares urbanos estn ocupados, el 81.4% de los jefes de hogares pobres y el 86.6% de los jefes de hogares pobres extremos trabajan. Estas cifras sealan que la baja calidad del empleo y no la desocupacin caracteriza a esta
Saavedra, Jaime y Nakasone, Eduardo (2003) Una Nota sobre la Informalidad y el Autoempleo en Lima Metropolitana 1985 2000. GRADE.
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poblacin, adicionalmente, el hecho de que el jefe de hogar posea una actividad secundaria (19% entre los pobres extremos) no incrementa la probabilidad de no ser pobre, ms por el contrario, las personas que acumulan cachuelos sufren una mayor incidencia de pobreza que los que tienen un solo empleo; estos jefes trabajan en promedio un mayor nmero de horas y la mala calidad del empleo principal los conduce a buscar un segundo empleo, convirtindose en una estrategia de sobrevivencia en lugar de una promocin econmica. En el rea urbana, un empleo secundario incrementa el riesgo de pobreza extrema32.
o
Jefes de hogar segn rama de la actividad: Segn rama de la actividad, el 54.9% de los jefes de hogares pobres urbanos se desempean en el sector servicios, a diferencia de los pobres extremos, donde el 41.9% se desempea en el sector primario. Jefes de hogar segn categora de ocupacin: De manera coherente con la informacin sobre sector institucional del empleo, el 46.3% de los jefes urbanos pobres y el 57.5% de los pobres extremos trabajan de manera independiente, porcentaje superior en 18%, en promedio, a la poblacin urbana no pobre. La diferencia ms notoria es que 36 de cada 100 no pobres son empleadores, patronos o empleados; en cambio, slo 11 de cada 100 lo son, en promedio, en el caso de los pobres y pobres extremos. Ingreso neto promedio del hogar urbano pobre: El ingreso neto promedio de la poblacin urbana es de S/.445.3, de la poblacin no pobre es de S/.623.1, mientras que de la poblacin urbana pobre y pobre extrema es de S/.225.3 y S/.118.3, respectivamente. Estas cifras muestran que un salario de S/.300, como el que el Programa ha planteado, estara atrayendo con ms intensidad a los jefes de hogares pobres extremos que a los jefes de hogares pobres. Tamao del hogar urbano pobre: El tamao del hogar urbano es de 4.5 integrantes en promedio, este nmero se reduce para el caso del hogar no pobre (3.9), se incrementa a 5.4 en los hogares pobres y llega a 6.2 en los hogares pobres extremos. Esta informacin indica que el jefe de un hogar pobre extremo tiene mayores responsabilidades familiares que el jefe de un hogar pobre; es decir, es ms vulnerable a situaciones de crisis, y por tanto, el Programa debiera orientarse a identificar instrumentos que permitan una seleccin de este segmento de poblacin (hogares con elevado nmero de miembros). Porcentaje de miembros del hogar urbano pobre: Segn la estadstica, el 37.9% de los hogares pobres y el 46.3% de los hogares pobres extremos tienen nios menores de 15 aos, esta situacin es diferente a la de los hogares no pobres, donde slo el 22.4% tiene esta caracterstica. Por lo tanto, otra variable a considerar para la
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Herrera, Javier (2002) La Pobreza en el Per en 2001. Una visin departamental (Lima : INEI-IRD).
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focalizacin debera ser la identificacin de jefes de hogar que tengan hijos menores de edad, ya que no slo caracteriza a los hogares pobres extremos y pobres, sino que adems, se acerca al objetivo del Programa, de transferir ingresos a los hogares ms pobres. Cuadro 16 Per: Perfil del jefe de hogar y del hogar pobre urbano, 2001
Categoras DEL JEFE DE HOGAR Edad Sexo Hombre Mujer Estado Civil Casado Unin Libre Otros Nivel de Educacin Primaria / sin educacin Secundaria Superior Sector Institucional del empleo (%) Sector pblico Sector privado formal Sector informal Condicin de ocupacin Ocupados Desocupados Inactivos Tiene Empleo Secundario Rama de Actividad Sector primario Sector industrial Sector servicios Categora de ocupacin Empleador/patrn/empleados Obreros Independientes DEL HOGAR Ingreso neto promedio /2 Tamao del hogar Porcentaje de Miembros Miembros de 0 - 9 aos Miembros de 10 - 15 aos Miembros de 16 - 60 aos Miembros > de 60 aos N Perceptores/Total Miembros Gasto per cpita mensual
/1 Pobre no extremo. /2 En soles per cpita mensuales a precios de Lima Metropolitana. Fuente: INEI - IRD
Total 47.9 77.9 22.1 49.7 21.0 29.3 34.9 40.8 24.3 13.7 19.6 66.7 78.4 3.2 18.4 13.5 14.4 21.7 63.9 27.6 33.2 39.2 445.3 4.5 17.3 10.9 59.9 11.9 55.1 442.4
Pobre Extremo 45.4 77.9 22.1 44.9 33.7 21.4 62.8 32.8 4.4 5.0 8.3 86.7 86.6 2.9 10.5 19.0 41.9 18.8 39.2 9.3 33.2 57.5 118.3 6.2 28.2 18.1 45.9 7.8 37.3 97.4
Pobre 45.8 79.2 20.8 47.9 28.8 23.3 46.7 44.3 8.9 7.9 17.2 74.8 81.4 3.8 14.8 12.9 19.6 25.5 54.9 12.9 40.8 46.3 225.3 5.4 23.5 14.4 54.3 7.9 44.2 187.5
No Pobre 49.0 77.3 22.7 50.9 16.5 32.6 27.1 40.3 32.6 17.6 22.2 60.2 76.3 3.0 20.6 13.1 9.2 20.5 70.3 36.2 29.9 33.9 623.1 3.9 13.6 8.8 63.7 14.0 61.5 583.8
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Proporcin de preceptores/ total de miembros: El porcentaje de preceptores de los hogares pobres y pobres extremos (44.2 y 37.3) es menor que el promedio nacional (55.1) y el promedio de hogares no pobres (61.5). Si bien el nmero de preceptores es mayor en los hogares pobres (debido al ingreso de otros miembros del hogar al mercado laboral), el nmero de miembros del hogar es proporcionalmente mayor, adems, los nuevos integrantes del hogar que ingresan al mercado laboral generalmente lo hacen en trabajos familiares no remunerados, lo que reduce la contribucin que cada preceptor pueda hacer al hogar pobre. Gasto per cpita mensual del hogar urbano pobre: Finalmente, el integrante del hogar pobre urbano consume S/.187.5 mensualmente, mientras que el miembro del hogar pobre extremo consume slo S/.97.4 al mes. Es decir, en promedio, un pobre gasta el 32% de lo que gasta un no pobre y en el caso de un pobre este porcentaje es de 16.7%. Los S/.300 de compensacin econmica establecida por el Programa es 3.1 veces el gasto per cpita mensual de un pobre extremo y 1.6 veces del de un pobre, situacin que podra evidenciar que S/.300 es una cifra adecuada para una focalizacin positiva.
De acuerdo con el anlisis realizado, el Programa buscaba definir instrumentos que permitan identificar y seleccionar de manera objetiva al jefe de hogar pobre urbano con el fin de incrementar la efectividad de la focalizacin. En la caracterizacin realizada, se observa que: el sexo, el nivel de educacin, el sector institucional del empleo, la tenencia de empleo secundario, la categora de la ocupacin, el tamao del hogar y el porcentaje de miembros del hogar son variables que permiten caracterizar mejor a la poblacin objetivo, sin considerar las variables de ingreso y gasto que ya estn definidas a partir de la autofocalizacin. El siguiente paso, entonces, era la definicin de un instrumento que, objetivamente, el jefe de hogar pudiera acreditar ante el Programa, de modo que, por un lado, sea de fcil operatividad e implique un bajo costo de revisin para el Programa, y por otro, sea de fcil presentacin para el jefe de hogar (no sea costosa su obtencin), de tal forma que cualquier jefe de hogar pobre urbano estuviera en posibilidad de acreditarse ante el Programa como grupo objetivo. Aun cuando la variable educacin identificaba significativamente al grupo objetivo, un certificado de estudios primarios o secundarios del jefe de hogar no era adecuado, ya que se haca muy difcil determinar si el jefe de hogar haba realizado estudios superiores o no; por otro lado, la seleccin por sexo poda ser discriminatoria hacia las mujeres, mientras que las variables relacionadas con el empleo requeran de una batera de preguntas de relativa complejidad (formatos de focalizacin). Obviamente, esto significaba una inversin elevada para el Programa y un procedimiento complejo cuya aplicabilidad inmediata era muy difcil. As, el tamao del hogar y la carga familiar eran las variables que permitan operativizar rpidamente la seleccin de los participantes. En este sentido, un instrumento de bajo costo y de aplicabilidad inmediata para el Programa, y de fcil acceso y bajo costo
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relativo para el jefe de hogar pobre urbano era la Partida de Nacimiento. Este documento permita identificar a los hogares pobres y pobres extremos fcilmente, considerando que la autofocalizacin incentivaba la autoexclusin de personas cuyos ingresos eran superiores a S/.300. Para el Programa, la partida de nacimiento no slo es un instrumento que identifica al hogar pobre, sino tambin garantiza que el ingreso transferido al jefe de hogar llegue a la familia en alguna proporcin, beneficiando con ello a la familia ms all del jefe de hogar. En la prctica, durante la ejecucin de las actividades, el Programa ha aceptado en menor medida otro tipo de documentos que acreditan la tenencia de hijos menores de edad en lugar de la fotocopia de la Partida de Nacimiento, tales como fotocopia de: Certificado de Nacido Vivo, Acta de Nacimiento, Tarjeta de Vacunas-CRED o Constancia de Matrcula Escolar. A partir del Quinto Concurso de Proyectos esta prctica es aceptada por ATU ya que algunos documentos, como el Certificado de Nacido Vivo, son vlidos para el objetivo que se busca alcanzar. Por otro lado, el Programa acepta no ms del 10% de casos de excepcin, es decir, acepta a personas que no teniendo hijos menores de edad, son Jefes de Hogar, ya que tienen algn tipo de carga familiar (padres ancianos, hermanos menores, etc.). La responsabilidad de incorporar a estas personas al Programa es definida por el Organismo Ejecutor del proyecto (institucin que ejecuta el proyecto en el marco de ATU). De esta manera, la poblacin objetivo del Programa (el perfil del participante) est definida como el(la) jefe(a) de hogar que tiene y acredita como mnimo un hijo menor de 18 aos de edad.
3.3.3
Estimacin de la poblacin objetivo
Una vez establecido el salario a pagar, las zonas geogrficas de intervencin y el instrumento de seleccin, el Programa deba estimar el tamao de la poblacin beneficiaria. Es decir, el nmero de jefes urbanos pobres que estn dispuestas a participar en el Programa percibiendo S/.300 mensuales. Cuadro 17 Distribucin de la PET en condicin de pobreza y jefe de familia, 2000 (en miles)
Pobres Extremos Inactivos Ocupados No jefe de familia Jefe de familia No jefe de familia Jefe de familia 553 250 884 348 22 3 2,060 Pobres 2,151 765 2,471 975 168 53 6,583 No Pobres 2,686 1,228 3,216 1,450 169 79 8,826 Total 5,389 2,243 6,570 2,772 359 135 17,469
Desocupados No jefe de familia Jefe de familia Total

Fuente: ENNIV 2000.
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Segn el cuadro 17, de acuerdo con la condicin de pobreza y con la condicin de jefe de hogar, la poblacin potencial del Programa sera de un milln de personas aproximadamente. Alrededor de 600 mil que pertenecen a hogares considerados pobres extremos y unos 400 mil adiciones que pertenecen a los hogares pobres cuyos ingresos son inferiores a S/.300 (jefes de hogar pobres desocupados y alrededor del 40% de jefes hogares ocupados). Adicionalmente, la ENAHO III 98 ha proporcionado informacin til sobre el tamao de la poblacin objetivo, en el cuadro siguiente se observa que el total de los jefes de hogares clasificados como pobres es de 1021,949, de los cuales 876,638 se encuentran en pobreza extrema. Cuadro 18 Jefes de hogar en el rea urbana, segn nivel de pobreza y sexo (en nmero de personas)
Sexo Hombre Mujer Total Pobres extremos 511,144 365,494 876,638 Pobres* 596,929 425,020 1,021,949 No Pobres 2,195,682 384,367 2,580,049 Total 2,792,611 809,387 3,601,998
(*) Incluye pobres extremos y pobres no extremos. Fuente: ENAHO, III Trimestre 1998.
4. RESULTADOS En trminos generales, los resultados de este proceso han sido positivos, ya que se ha cumplido con los objetivos de focalizacin. Especficamente, se ha cumplido con uno de los condicionantes que el Banco Mundial estableci al Estado Peruano a travs de la Matriz de Prstamo Programtico de Reforma Social II y III. Como ya se mencion anteriormente, en esta matriz se plante como objetivo que el 40% de los recursos fuera orientado al primer quintil de poblacin ms pobre y que el 80% fuera orientado a los dos primeros quintiles de poblacin pobre. A continuacin se mencionan algunos datos que muestran el nivel de focalizacin alcanzado por el Programa. 4.1 Autofocalizacin Segn una encuesta realizada en abril del 200333 y los rangos de ingresos de la PEA ocupada (2001), se sabe que el 33% de los participantes no perciba ingresos antes de incorporarse al Programa, lo que sumado al 47% que manifest que s perciba, se tiene que el Programa estara atendiendo al 80.3% de la poblacin de bajos recursos (primer quintil de participantes con ingresos inferiores a S/.150). El 95.4% de los participantes del Programa pertenecan a los dos primeros quintiles de ingresos ms bajos (inferiores a S/.337). La encuesta seala, adems, que el primer quintil de participantes (que tena ingresos) perciba S/.151 mensuales antes de ingresar al Programa y el segundo quintil S/.339 mensuales. Estos resultados muestran que la mayora de los participantes que
ATU - AM&EP (2003) Resultados de la encuesta a participantes del II, III y IV concurso de proyectos del Programa A Trabajar Urbano, Lima, Septiembre de 2003.
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ingresaron al Programa (95.4%) perciban ingresos inferiores o similares al monto salarial que ATU pagaba como compensacin econmica, es decir, se encuentra que el criterio de autofocalizacin ha logrado el objetivo esperado: atraer a la poblacin pobre y de ms bajos ingresos. Distinguiendo Lima del Resto Urbano se aprecia que, en promedio, los participantes del Resto Urbano perciban ingresos inferiores a los de Lima en los tres primeros quintiles; adems, el 93.7% de los participantes pertenece a los dos primeros quintiles en Lima y el 96.4% en el resto urbano. Adems, segn la variable gastos (Chacaltana 2003)34, el 52% de los participantes se ubica en el primer quintil de gastos per cpita ms bajos, y el 78% en los dos primeros quintiles, similar resultado se encuentra en trminos de hogares. Estos datos refuerzan los resultados encontrados por ATU y sealan que el Programa est priorizando principalmente a la poblacin ms pobre. Cuadro 19 Ingreso promedio de los participantes antes de ingresar al Programa y gasto per cpita, segn quintiles
Ingresos del participante antes del ATU Gasto familiar percpita de los participantes del ATU /2 Lima /1 Resto Urbano Per Urbano Quintiles Ingreso Ingreso Ingreso Partici% % % Hogar % % % promedio % promedio % promedio pante Acum Acum Acum (%) Acum Acum (S/.) (S/.) (S/.) (%) Quintil 1 33 32.8 0 33 33.1 0 33 33.0 0 48 48 52 52 Quintil 1 41 74.3 155 51 83.8 149 47 80.3 151 Quintil 2 19 93.7 347 13 96.4 333 15 95.4 339 27 75 27 78 Quintil 3 5 98.5 542 3 99.4 515 4 99.1 528 15 90 14 92 Quintil 4 2 100.0 771 0 99.8 809 1 99.9 783 6 96 6 97 Quintil 5 0 100.0 0 0 100.0 1200 0 100.0 1200 4 100 3 100 Total 100 252 100 100 100 100 207 223
/1 Para la estimacin se ha considerado todos los distritos del departamento de Lima y Callao de la muestra. /2 Extrado del informe preliminar de evaluacin de impacto de ATU (Chacaltana 2003). Fuente: Encuesta a Participantes - AM&EP Elaboracin propia
Ambos informes, el primero analizado a partir del ingreso y el segundo a partir del gasto, refieren que el nivel de focalizacin alcanzado ha sido positivo, ya que el Programa ha destinado la mayor parte de las transferencias econmicas a los dos primeros quintiles de la poblacin ms pobre. Cumplimiento de esta manera con uno de los condicionantes de la MPPRS II y III. 4.2 Focalizacin geogrfica Respecto a la focalizacin geogrfica, al igual que en el caso de la focalizacin individual, el Programa a logrado resultados favorables. El cuadro 20, muestra que el Programa ha orientado presupuestalmente el 41% de sus recursos a los distritos que concentran al primer quintil de poblacin con severidad de pobreza y el 63% a los dos primeros quintiles.
Chacaltana, Juan (2003) El Impacto del Programa A Trabajar Urbano: Ganancias de ingreso y utilidad de las obras, (Lima: CEDEP-CIES), p.3 (Documento de Trabajo - Versin Preliminar). Para esta estimacin se ha utilizado la informacin de la Encuesta Nacional de Hogares IV-2002 aplicada a los participantes del Programa, entre diciembre de 2002 y enero de 2003 por el INEI.
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Cuadro 20 Asignacin presupuestal de los cinco concursos de proyectos segn quintiles de poblacin con severidad de pobreza(1)
Poblacin Asignacin Quintiles proyectada presupuestal al 2001 (S/.) 3,074,801 117,978,063 Quintil 1 2,940,825 65,475,616 Quintil 2 3,441,579 52,499,860 Quintil 3 3,200,009 39,920,970 Quintil 4 3,212,194 14,185,290 Quintil 5 15,869,408 290,059,799 Total
Fuente: Programa A Trabajar Urbano Elaboracin propia
% 41% 23% 18% 14% 5% 100%
% Acumulado 41% 63% 81% 95% 100%
El grfico 6 muestra que la asignacin presupuestal que el Programa ha realizado en los cinco concursos de proyectos ha sido progresiva, es decir, ATU ha orientado ms recursos hacia los distritos que concentran mayores niveles de poblacin con severidad de pobreza. Grfico 6 Asignacin presupuestal de los cinco concursos
1.0
Asignacin presupuestal (S/.)
0.8
0.6
0.4
0.2
0.2 0.4 Poblacin 0.6 0.8 1.0
Este criterio de focalizacin tambin ha sido estudiado en el informe preliminar de la evaluacin de impacto del Programa ATU (Chacaltana, 2003); segn este informe, el 55% del presupuesto esta orientado al 20% ms pobre y el 75% al 40% ms pobre. Por otro lado, segn una encuesta realizada por el Programa 35, el 89% de los participantes viva en el distrito donde se ejecutaba en proyecto y el 71% resida cerca del lugar donde se estaba ejecutando el proyecto, siendo este porcentaje superior cuando los organismos ejecutores del proyecto eran organizaciones sociales o
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gremios. Esto significa que los equipos de promocin y asistencia tcnica de las oficinas desconcentradas del Programa estn realizando esfuerzos adicionales para orientar los recursos de ATU hacia las zonas geogrficas ms prioritarias, lo que ha incrementado los resultados de la focalizacin geogrfica (ver grfico 7). Grfico 7 Cercana del domicilio del participante a la obra por tipo de Organismo Ejecutor
100% 84% 80% 60% 40% 20% 0% 16% 22% 56% 44% 53% 47% 57% 43% 78% 60% 40% 28% 16% 18% 29% 84% 72% 82% 71%
ONGD
Organizacin Social
Inst. Gobierno Central
Gremio
Sector privado
Iglesia
Asociacin
Municipalidad
CE / Universidad
Vive cerca de la obra Vive lejos de la obra
4.3 Focalizacin por atributos Este ltimo criterio de focalizacin tambin ha mostrado resultados favorables. Segn las Bases del Concurso de Proyectos el participante es el(la) jefe(a) de hogar que tiene y acredita como mnimo un hijo menor de 18 aos de edad. Por otro lado, el Programa ha venido aceptando como casos de excepcin a no ms del 10% de participantes que trabajan en los proyectos. Para saber si estos criterios han sido aplicados, ATU realiz una encuesta en abril de 200336, de la encuesta se sabe que el 90% de los participantes tiene al menos un hijo menor de 18 aos (el 45% tiene hijos menores de 5 aos y el otro 45%, hijos mayores de 5 aos). Adems, del total de participantes con hijos menores de 5 aos (45%), la mitad tiene 1.2 hijos en promedio. Grfico 8 Participantes con hijos menores de 18 aos
Sin hijo menor de edad (10%) Con hijo mayor de 5 aos (45%) Con hijo menor de edad (90%)
Con hijo menor de 5 aos (45%)
36
Total
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Segn el grfico 9, el 83.6% de los participantes posee la partida de nacimiento como documento de acreditacin del hijo menor de edad, el 6.6% utiliza otros documentos37, mientras que el 9.8% restante, no tiene hijos menores de edad. Grfico 9 Acreditacin del hijo menor de edad
Acredita al hijo menor con partida de nacimiento 83.6%
No tiene hijo menor 9.8% Acredita al hijo menor con otro documento 6.6%
Fuente: AM&EP- Encuesta a participantes 2003 Elaboracin propia
Entre los documentos alternativos de acreditacin del hijo menor de edad estn: el Acta de Nacimiento, el Certificado de Nacido Vivo, la Tarjeta de Vacunacin, la Constancia de Matrcula de Colegio, entre otros.
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CONCLUSIONES
El diseo de la Focalizacin del Programa se realiz sobre la base de la informacin bibliogrfica y estadstica disponibles, adems, se cont con los aportes de diversos especialistas, quienes con su experiencia y conocimiento contribuyeron no slo en los temas de focalizacin, sino tambin en los dems aspectos del diseo de ATU. Durante esta etapa se realizaron varias pruebas y simulaciones. Especficamente, en el caso de la focalizacin geogrfica, se realizaron varias corridas utilizando los tres indicadores de pobreza contenidos en el Mapa de Pobreza 2001 del MEF, los indicadores de desarrollo humano y algunos referidos a empleo, necesidades bsicas insatisfechas y salud. El establecimiento del salario mnimo a pagar por el Programa estuvo condicionado por el salario establecido, previamente, por el Programa A Trabajar Rural y por la necesidad de que ste salario cubra una proporcin significativa de la canasta de alimentos. A pesar de ello, se tomaron en cuenta las recomendaciones de estudios internacionales para la fijacin de este salario y algunos efectos esperados. La focalizacin geogrfica se ha realizado utilizando el instrumento ms actualizado, de mayor cobertura y el que mejores resultados ha proporcionado en trminos de equidad en la distribucin de la asignacin presupuestal entre los distritos. Adems, este instrumento es coherente con los condicionantes establecidos por la Matriz de Prstamo Programtico de Reforma Social III (MPPRS III), establecidos por el Banco Mundial al Estado Peruano. A travs de la focalizacin por atributos se ha logrado identificar al jefe de hogar como la poblacin objetivo del Programa, adems, el estudio de sus caractersticas ha permitido identificar los indicadores de esta poblacin y los instrumentos de seleccin respectivos. De acuerdo con estudios propios y externos sobre el Programa, se pude advertir que los criterios de focalizacin utilizados estn conduciendo al Programa hacia sus objetivos. As por ejemplo, de acuerdo con el informe preliminar de evaluacin de impacto del Programa (Chacaltana, 2003), el 52% de los beneficiarios pertenece al primer quintil de gastos per cpita ms bajos y el 78% a los dos primeros quintiles. Segn la variable ingresos el 80% de los participantes perteneca al quintil de ingresos ms bajos y 95% a los dos primeros quintiles. Por otro lado, presupuestalmente, el 41% de los recursos ha sido orientado hacia el primer quintil de poblacin con mayor severidad de pobreza y el 63% hacia los dos primeros quintiles, esto ha conducido a que el 55% del presupuesto se gaste en el 20% ms pobre y el 75% en el 40% ms pobre (Chacaltana, 2003). Finalmente, el 90% de los participantes tiene la caracterstica de jefe de hogar establecida por el Programa. Estos datos confirman que ATU est cumpliendo con sus objetivos y con uno de los compromisos de focalizacin establecidas en la MPPRS III. En el corto plazo, es necesario actualizar la informacin utilizada por el Programa para la focalizacin geogrfica, es decir, aquella proveniente de los registros internos; y en el mediano plazo, mejorar los criterios utilizados, con el objetivo de incrementar la eficacia y eficiencia de la focalizacin alcanzada. Cabe sealar que para ello es importante contar con informacin actualizada proveniente de un Censo.
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ANEXO 1 Referencias bibliogrficas generales

Adam, Pablo y otros Colombia. Programa Red de Apoyo Social. Banco Interamericano de Desarrollo: Informe de Proyecto (CO-0247). Banco Mundial (2001) Good Practice Examples in Public Works Program. BID (2001) Colombia: Programa Red de Apoyo Social (CO-0247). Billone, Jorge (1986) El PAIT funcionalidad y metodologas, Tomo I y II. Bhattarai, Keshab and Whalley, John (1997) The Redistributive Effects of Transfers. Chacaltana, Juan (2000) El Mercado laboral peruano: Situacin actual y opciones para los prximos aos en: Socialismo y Participacin N 87, mayo. Chacaltana, Juan (2001) Polticas de proteccin de ingresos para los desempleados. Universidad del Pacifico-BID. (Mimeo). Eisenstadt, Keith (1998) Public Employment Programs Case Study: Argentinas Trabajar Program. Galasso, Emanuela y otros (2001) Assisting the Transition from Workfare to Work: Argentinas Proempleo Experiment. Garnier, Philippe and Van Imschoot, Marc (1993) The Administration of LabourIntensive Works Done by Contract. Graham, Carol (1997) From Safety Nets to Social Policy: Lessons from the Developing Countries for the Transition Economies. Grootaert, Christiaan y otros (1995) The Dynamics of Poverty. Why some people escape from poverty and others dont?. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (2001) Estado de la Poblacin Peruana 2000. Jalan, J. and Ravallion, Martin Income Gains to the Poor from Workfare: Estimates for Argentina's Trabajar Program. World bank: Working Paper No. 2149. Jones, Theresa (2001) Proteger a los Vulnerables: el diseo e implementacin de redes de proteccin social efectivas (Curso de educacin a distancia). Keddeman, Willem (1998) Effects and Impacts of Employment-Intensive Programmes A Review of ILO Experience.
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Keith Eisenstadt (1998) Public employment programs case study: Argentinas trabajar program. Mangum, Stephen y otros (2002) Strategies for Creating Transitional Jobs during Structural Adjustment. Ministerio de Economa y Finanzas (1994) Anlisis del Mercado de Trabajo Urbano: Propuestas de Poltica de Corto Plazo. Oficina Internacional del Trabajo (2001) Bolivia: Polticas y Programas de Empleo y Proteccin Social. Oficina Internacional del Trabajo (2001) Empleo y Proteccin Social en Ecuador. Propuestas de la OIT. OIT (2001) Bolivia: Polticas y programas de empleo y proteccin social. Propuestas de la OIT. Ravallion, Martin Appraising Workfare Programs. Ravallion, Martin y otros (2001) Do workfare participants recover quickly from retrenchment?. Saavedra, Jaime (1996) Empleo, Productividad e Ingresos Per (1990 - 1996). OIT (Documento de Trabajo 67). Saavedra, Jaime (1998) Crisis Real o Crisis de Expectativas? El Empleo en el Per Antes y Despus de las Reformas Estructurales. Secretara de Comunicaciones y Transportes (2001) Programa de Trabajo 2002, Mxico. Shane, Hunt (1997) El Problema del Empleo en el Per. Subbarao, K. (1997) Public Works as an Anti-Poverty Program: An Overview of CrossCountry Experience. Subbarao, K. (1997) Safety Net Programs and Poverty Reduction. Subbarao, K. (2001) Systemic Shocks and Social Protection: Role ad Effectiveness of Public Works Programs. William F. Maloney (2001) Evaluating Emergency Programs. Yamada, Gustavo (1996) Caminos Entrelazados. La Realidad del Empleo Urbano en el Per), Lima, UP-CIUP.
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ANEXO 2 Referencias bibliogrficas para la focalizacin geogrfica

Chacaltana, Juan (2001) Ms all de la focalizacin. Riesgos de la lucha contra la pobreza en el Per (CIES-GRADE). Escobal, Javier y otros (2001) Focalizacin geogrfica del gasto social: Mapas de Pobreza (Red CIES de Pobreza GRADE APOYO). Francke B., Pedro y Medina, Andrs A. (1994) Indicadores de focalizacin: Per 1994 Herrera, Javier (2002) La Pobreza en el Per en 2001. Una visin departamental (Lima: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) Institut de Recherche pour le dveloppement (IRD)). INEI (1996) Mapa de Necesidades Bsicas Insatisfechas de los Hogares a Nivel Distrital. INEI (2000) Caractersticas de la infraestructura social y econmica distrital 1999. Ministerio de Economa y Finanzas (2001). Hacia la Bsqueda de un Nuevo Instrumento de Focalizacin para la Asignacin de Recursos Destinados a la Inversin Social Adicional en el Marco de la Lucha contra la Pobreza. Ministerio de Economa y Finanzas (2001) Un Nuevo Instrumento de Focalizacin para la Asignacin de Recursos Destinados a la Inversin Social en el Marco de la Lucha contra la Pobreza. Mapa de Pobreza del Per. MTPS (2000) El empleo en el Per: 2000 III (Encuesta Nacional de Hogares). MTPS (2000-III) Boletn de estadsticas ocupacionales. MTPS (2001) Informe estadstico mensual (Julio 2001). OIT (2000) Programas de infraestructura intensivos en empleo. Desarrollo de capacidades para la contratacin en el sector de la construccin. OIT (2001) Panorama laboral 2001.
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ANEXO 3 Informacin estadstica analizada

MTPE (1996) PET, PEA y PEA Ocupada por principales ciudades. INEI (1995-2000) Poblacin estimada al 30 de junio, por aos calendarios y sexo, segn departamentos, provincias y distritos. FONCODES (2001) Distritos focalizados del PESP-RURAL, segn oficina zonal. FONCODES (2001) Indicadores de incidencia, brecha y severidad de pobreza, segn departamento, provincia y distritos. INEI (1995-2015) Esperanza de vida al nacer por quinquenios, segn departamento. Ministerio de Salud (1996) Indicadores de recursos humanos e infraestructura sanitaria segn departamento. INEI (1995 2015) Tasa de mortalidad infantil de ambos sexos por quinquenio, segn departamento. INEI-PROMUDEH (1991-97) ndice de desarrollo humano, segn departamento.
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ANEXO 4 Distritos focalizados por el Programa A Trabajar Urbano1

N Departamento 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 Amazonas Ancash Ancash Ancash Ancash Apurmac Apurmac Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Ayacucho Ayacucho Ayacucho Ayacucho Cajamarca Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Huancavelica Huancavelica Hunuco Hunuco Hunuco Ica Oficina Zonal Lambayeque (2) Ancash Ancash Ancash Ancash Apurmac Apurmac Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Arequipa Ayacucho Ayacucho Ayacucho Ayacucho Cajamarca Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Cusco Huancavelica Huancavelica Hunuco Hunuco Hunuco Ica ndice de Poblacin severidad Factor de Provincia Distrito proyectada de pobreza asignacin al 2001 (Fgt2) Chachapoyas Chachapoyas 0.0481 20,580 0.0012 Huaraz Huaraz 0.0787 59,046 0.0058 Santa Chimbote 0.0613 233,094 0.0178 Santa Coishco 0.0770 15,462 0.0015 Santa Nuevo Chimbote 0.0301 99,427 0.0037 Abancay Abancay 0.1227 62,827 0.0096 Andahuaylas Andahuaylas 0.2041 16,451 0.0042 Arequipa Arequipa 0.0041 91,784 0.0005 Arequipa Alto Selva Alegre 0.0228 59,058 0.0017 Arequipa Cayma 0.0337 73,321 0.0031 Arequipa Cerro Colorado 0.0236 75,034 0.0022 Arequipa Jacobo Hunter 0.0317 59,272 0.0023 Arequipa Mariano Melgar 0.0213 52,797 0.0014 Arequipa Miraflores 0.0188 53,573 0.0013 Arequipa Paucarpata 0.0287 128,020 0.0046 Arequipa Sachaca 0.0314 17,045 0.0007 Arequipa Socabaya 0.0216 38,821 0.0010 Arequipa Yura 0.0672 12,703 0.0011 Arequipa Jos Luis Bustamante y Rivero 0.0124 83,562 0.0013 Arequipa Yanahuara 0.0035 18,846 0.0001 Camana Caman 0.0484 15,386 0.0009 Islay Mollendo 0.0279 26,121 0.0009 Islay Cocachacra 0.0499 10,832 0.0007 Huamanga Ayacucho 0.0778 83,433 0.0081 Huamanga Carmen Alto 0.1841 11,952 0.0027 Huamanga San Juan Bautista 0.0967 27,656 0.0033 Lucanas Puquio 0.1455 13,471 0.0024 Cajamarca Cajamarca 0.1068 109,571 0.0145 Cusco Cusco 0.0173 102,901 0.0022 Cusco San Jernimo 0.0458 15,365 0.0009 Cusco San Sebastin 0.0270 43,350 0.0015 Cusco Santiago 0.0298 74,109 0.0027 Cusco Wanchaq 0.0058 60,241 0.0004 Canchis Sicuani 0.0619 56,680 0.0044 Urubamba Urubamba 0.0782 17,143 0.0017 Huancavelica Huancavelica 0.1849 33,115 0.0076 Huancavelica Ascencin 0.3392 12,248 0.0052 Hunuco Hunuco 0.0882 61,509 0.0067 Hunuco Amarilis 0.1278 92,624 0.0147 Leoncio Prado Rupa-Rupa 0.1005 47,748 0.0060 Ica Ica 0.0266 124,169 0.0041
47
AM&EP
N Departamento 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad
Oficina Zonal Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Ica Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn Junn La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad La Libertad
Provincia Ica Ica Ica Chincha Chincha Chincha Nazca Nazca Pisco Pisco Pisco Pisco Huancayo Huancayo Huancayo Huancayo Huancayo Huancayo Concepcin Chanchamayo Jauja Jauja Junn Junn Tarma Tarma Yauli Yauli Trujillo Trujillo Trujillo Trujillo Trujillo Trujillo Trujillo Trujillo Trujillo Ascope Ascope Ascope Ascope Ascope Ascope Chepn Pacasmayo Pacasmayo Pacasmayo
Distrito La Tinguia Parcona Subtanjalla Chincha Alta Grocio Prado Pueblo Nuevo Nazca Marcona Pisco San Andrs San Clemente Tpac Amaru Inca Huancayo Chilca El Tambo Pilcomayo San Jernimo de Tunn Sicaya Concepcin Chanchamayo Jauja Yauyos Junn Carhuamayo Tarma San Pedro de Cajas La Oroya Santa Rosa de Sacco Trujillo El Porvenir Florencia de Mora Huanchaco La Esperanza Laredo Moche Salaverry Vctor Larco Herrera Ascope Chicama Chocope Paijn Santiago de Cao Casa Grande Chepn San Pedro de Lloc Guadalupe Pacasmayo
ndice de Poblacin severidad Factor de proyectada de pobreza asignacin al 2001 (Fgt2) 0.0558 32,478 0.0023 0.0550 51,028 0.0035 0.0373 13,098 0.0006 0.0398 54,769 0.0027 0.0625 16,585 0.0013 0.0574 47,074 0.0034 0.0619 25,011 0.0019 0.0255 11,365 0.0004 0.0453 61,172 0.0034 0.0547 15,853 0.0011 0.0765 17,346 0.0016 0.0730 12,078 0.0011 0.0465 112,203 0.0065 0.0714 78,144 0.0069 0.0505 165,357 0.0104 0.0681 10,881 0.0009 0.0782 8,533 0.0008 0.1026 8,673 0.0011 0.0725 11,728 0.0011 0.1095 28,914 0.0039 0.0573 21,308 0.0015 0.0842 9,945 0.0010 0.0894 14,253 0.0016 0.0806 9,114 0.0009 0.0782 42,250 0.0041 0.0683 10,997 0.0009 0.0280 33,949 0.0012 0.0430 11,716 0.0006 0.0246 292,420 0.0089 0.0849 107,421 0.0113 0.0871 39,311 0.0043 0.0990 31,034 0.0038 0.0789 131,565 0.0129 0.1093 39,454 0.0054 0.0993 31,151 0.0038 0.0561 10,222 0.0007 0.0439 59,190 0.0032 0.0871 8,103 0.0009 0.0973 14,950 0.0018 0.1115 12,529 0.0017 0.1320 21,688 0.0036 0.0764 17,745 0.0017 0.0750 28,362 0.0026 0.0918 43,833 0.0050 0.1150 16,623 0.0024 0.1180 35,956 0.0053 0.0584 28,561 0.0021
48
AM&EP
N Departamento 89 Lambayeque 90 Lambayeque 91 Lambayeque 92 Lambayeque 93 Lambayeque 94 Lambayeque 95 Lambayeque 96 Lima 97 Lima 98 Lima 99 Lima 100 Lima 101 Lima 102 Lima 103 Lima 104 Lima 105 Lima 106 Lima 107 Lima 108 Lima 109 Lima 110 Lima 111 Lima 112 Lima 113 Lima 114 Lima 115 Lima 116 Lima 117 Lima 118 Lima 119 Lima 120 Lima 121 Lima 122 Lima 123 Lima 124 Lima 125 Lima 126 Lima 127 Lima 128 Lima 129 Lima 130 Lima 131 Lima 132 Lima 133 Lima 134 Lima 135 Lima
Oficina Zonal
Provincia
Lambayeque Chiclayo Lambayeque Chiclayo Lambayeque Chiclayo Lambayeque Chiclayo Lambayeque Chiclayo Lambayeque Ferreafe Lambayeque Lambayeque Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Lima Lima Centro-Callao Callao Lima Centro-Callao Callao Lima Centro-Callao Callao Lima Centro-Callao Callao Lima Centro-Callao Callao Lima Centro-Callao Callao Lima Norte Lima Lima Norte Lima Lima Norte Lima Lima Norte Lima Lima Norte Lima Lima Norte Lima Lima Norte Lima Lima Norte Lima Lima Este Lima Lima Este Lima Lima Este Lima Lima Este Lima Lima Este Lima Lima Este Lima Lima Este Lima Lima Este Lima Lima Sur Lima Lima Sur Lima Lima Sur Lima
ndice de Poblacin severidad Factor de Distrito proyectada de pobreza asignacin al 2001 (Fgt2) Chiclayo 0.0482 300,575 0.0180 Etn 0.1172 12,030 0.0018 Jos Leonardo Ortiz 0.0856 156,425 0.0167 La Victoria 0.0918 66,786 0.0076 Santa Rosa 0.1072 15,398 0.0021 Ferreafe 0.0783 31,446 0.0031 Lambayeque 0.1228 50,768 0.0077 Lima 0.0192 286,202 0.0068 Barranco 0.0091 41,311 0.0005 Brea 0.0092 89,795 0.0010 La Victoria 0.0165 205,554 0.0042 Rmac 0.0238 192,449 0.0057 San Borja 0.0035 122,270 0.0005 San Luis 0.0117 44,446 0.0006 San Miguel 0.0100 134,908 0.0017 Pueblo Libre 0.0046 65,989 0.0004 Lince 0.0052 57,286 0.0004 Jess Mara 0.0027 60,249 0.0002 San Isidro 0.0007 60,139 0.0001 Miraflores 0.0026 87,547 0.0003 Magdalena del Mar 0.0057 46,197 0.0003 Surquillo 0.0123 84,134 0.0013 Callao 0.0422 449,282 0.0236 Bellavista 0.0151 79,069 0.0015 Carmen de la Legua Reynoso 0.0296 39,060 0.0014 La Perla 0.0108 69,762 0.0009 Ventanilla 0.0630 148,767 0.0117 La Punta 0.0018 7,100 0.0000 Ancn 0.0637 24,477 0.0019 Carabayllo 0.0575 153,112 0.0109 Comas 0.0360 469,747 0.0210 Independencia 0.0384 200,365 0.0096 Los Olivos 0.0349 344,164 0.0149 Puente Piedra 0.0714 183,861 0.0163 San Martn de Porres 0.0218 448,345 0.0122 Santa Rosa 0.0459 5,957 0.0003 Ate 0.0517 410,734 0.0264 Chaclacayo 0.0344 42,933 0.0018 El Agustino 0.0498 166,902 0.0103 Cieneguilla 0.0739 12,758 0.0012 La Molina 0.0121 125,034 0.0019 Lurigancho 0.0666 123,142 0.0102 San Juan de Lurigancho 0.0483 751,155 0.0451 Santa Anita 0.0397 148,752 0.0073 Chorrillos 0.0383 264,645 0.0126 Lurn 0.0677 48,025 0.0040 Pachacamac 0.0923 34,378 0.0039
49
AM&EP
N Departamento
Oficina Zonal
Provincia Lima Lima Lima Lima Caete Caete Caete Lima Lima Lima Lima Lima Barranca Barranca Huaral Huaura Huaura Huaura Maynas Maynas Maynas Maynas Requena Tambopata Mariscal Nieto Ilo Pasco Pasco Pasco Piura Piura Piura Piura Piura Paita Paita Sullana Sullana Sullana Sullana Sullana Talara Talara Talara Sechura Sechura Puno
Distrito San Juan de Miraflores Villa el Salvador Villa Mara del Triunfo Santiago de Surco Imperial Mala Nuevo Imperial Pucusana Punta Hermosa Punta Negra San Bartolo Santa Mara del Mar Barranca Paramonga Huaral Huacho Hualmay Huaura San Juan Bautista Iquitos Punchana Beln Requena Tambopata Moquegua Ilo Chaupimarca Simn Bolvar Yanacancha Piura Castilla Catacaos La Arena La Unin Paita Coln Sullana Bellavista Ignacio Escudero Marcavelica Querecotillo Parias La Brea Los rganos Sechura Vice Puno
Lima Sur 136 Lima Lima Sur 137 Lima Lima Sur 138 Lima Lima Lima Sur 139 Lima Sur 140 Lima Lima Sur 141 Lima Lima Lima Sur 142 Lima Sur 143 Lima Lima Sur 144 Lima Lima Sur 145 Lima Lima Sur 146 Lima Lima Lima Sur 147 Lima Huacho 148 Lima Lima Huacho 149 Lima Lima Huacho 150 Lima Lima Huacho 151 Lima Lima Huacho 152 Lima Lima Huacho 153 Lima Loreto 154 Loreto Loreto Loreto 155 Loreto 156 Loreto Loreto 157 Loreto Loreto 158 Loreto 159 Madre de Dios Cusco (3) Moquegua 160 Moquegua Moquegua 161 Moquegua Pasco 162 Pasco Pasco Pasco 163 Pasco 164 Pasco Piura 165 Piura Piura 166 Piura Piura 167 Piura Piura 168 Piura Piura 169 Piura Piura 170 Piura Piura Piura 171 Piura 172 Piura Piura 173 Piura Piura 174 Piura Piura 175 Piura Piura 176 Piura Piura 177 Piura Piura 178 Piura Piura Piura 179 Piura 180 Piura Piura 181 Piura Puno 182 Puno
ndice de Poblacin severidad Factor de proyectada de pobreza asignacin al 2001 (Fgt2) 0.0441 387,641 0.0213 0.0449 364,476 0.0203 0.0440 341,971 0.0187 0.0102 251,567 0.0032 0.0440 35,671 0.0020 0.0413 22,303 0.0011 0.0700 14,629 0.0013 0.0623 4,356 0.0003 0.0436 5,846 0.0003 0.0332 4,783 0.0002 0.0310 3,672 0.0001 0.0348 248 0.0000 0.0440 52,617 0.0029 0.0347 26,916 0.0012 0.0384 85,784 0.0041 0.0194 53,541 0.0013 0.0327 27,127 0.0011 0.0526 32,087 0.0021 0.1491 47,471 0.0088 0.0508 149,085 0.0094 0.0787 60,309 0.0059 0.1380 55,358 0.0095 0.1597 23,980 0.0048 0.0269 37,454 0.0013 0.0692 43,848 0.0038 0.0481 55,118 0.0033 0.0609 29,956 0.0023 0.0820 16,941 0.0017 0.0604 25,231 0.0019 0.0447 228,013 0.0127 0.0647 106,926 0.0086 0.1118 63,923 0.0089 0.2020 34,913 0.0088 0.1640 31,479 0.0064 0.0550 54,835 0.0038 0.1316 12,324 0.0020 0.0768 142,127 0.0136 0.0843 31,276 0.0033 0.1412 15,175 0.0027 0.1273 23,076 0.0037 0.1271 25,221 0.0040 0.0393 102,876 0.0050 0.0276 14,853 0.0005 0.0324 11,565 0.0005 0.0686 23,677 0.0020 0.1132 10,345 0.0015 0.0919 115,901 0.0132
50
AM&EP
ndice de Poblacin severidad Factor de N Departamento Oficina Zonal Provincia Distrito proyectada de pobreza asignacin al 2001 (Fgt2) Puno Chucuito Desaguadero 183 Puno 0.2002 8,409 0.0021 Puno El Collao Pilcuyo 184 Puno 0.3156 16,612 0.0065 Puno Melgar Ayaviri 185 Puno 0.1810 28,589 0.0064 Puno Puno Moho Moho 186 0.2927 21,019 0.0076 Puno San Romn Juliaca 187 Puno 0.1213 200,462 0.0302 Puno Yunguyo Yunguyo 188 Puno 0.2940 33,019 0.0121 San Martn San Martn Moyobamba Moyobamba 189 0.0890 33,682 0.0037 San Martn Huallaga Saposoa 190 San Martn 0.0749 15,052 0.0014 San Martn Mariscal Cceres Juanjui 191 San Martn 0.0858 42,092 0.0045 San Martn Rioja Rioja 192 San Martn 0.0838 25,378 0.0026 San Martn San Martn Tarapoto 193 San Martn 0.0353 70,405 0.0031 San Martn San Martn San Martn La Banda de Shilcayo 194 0.0626 19,589 0.0015 San Martn San Martn Morales 195 San Martn 0.0633 21,194 0.0017 Tacna Tacna Tacna 196 Tacna 0.0087 95,455 0.0010 Tacna Tacna Alto de la Alianza 197 Tacna 0.0155 37,418 0.0007 Tacna Tacna Ciudad Nueva 198 Tacna 0.0305 28,967 0.0011 Tacna Tacna Pocollay 199 Tacna 0.0210 22,259 0.0006 Tacna Tacna Cnel. Gregorio Albarracn L. 200 Tacna 0.0238 61,087 0.0018 Tumbes Tumbes Tumbes 201 Tumbes 0.0419 94,869 0.0049 Tumbes Tumbes Tumbes Corrales 202 0.0664 21,596 0.0018 Tumbes Tumbes La Cruz 203 Tumbes 0.0469 9,155 0.0005 Tumbes Zarumilla Zarumilla 204 Tumbes 0.0344 15,960 0.0007 Tumbes Zarumilla Aguas Verdes 205 Tumbes 0.0761 14,343 0.0014 Ucayali Coronel Portillo Callera 206 Ucayali 0.0976 246,856 0.0299 TOTAL 15,671,675 1.0000
(1) La poblacin de 12 (ver cuadro 5) distritos ha sido ajustada. En los cinco primeros concursos realizados, el Programa ha logrado intervenir en 185 distritos y con el componente de Proyectos Especiales, a diciembre de 2003, en 51 distritos, con lo cual ATU ha intervenido en total en 192 de los 206 focalizados. En los departamentos de Amazonas y Madre de Dios no se han realizado concursos, pero estn siendo atendidos, durante los dos primeros aos, a travs de del componente Proyectos Especiales (Decreto de Urgencia N 004-2002), que tiene por objetivo atender situaciones de emergencia para la prevencin y reconstruccin de activos pblicos. (2) El distrito de Chachapoyas est bajo la competencia de la Oficina Zonal Lambayeque. (3) El distrito de Tambopata est bajo la competencia de la Oficina Zonal Cusco. Fuente: Programa A Trabajar Urbano
51

04 Focalizacion ATU Bochoa2004

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Sistematizacin de la Focalizacin y la Asignacin Presupuestal Realizada por el Programa A Trabajar Urbano

rea de Monitoreo y Evaluacin del Programa1

Lima, Enero de 2004

RESULTADOS ...................................................................................................... 37 4.1 4.2 4.3

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Evaluacin segn el Banco Mundial

Wp Wm = RMV (Wp = 70% RMV) Wp = RMV Wp RMV Wm Wm

(+) Facilit autoseleccin (+) Facilit autoseleccin

(+) (+) (-) No pobres interesados en el programa (+) (-)

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

400 500 600 Niveles de compensacin econmica

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Determinacin de la cobertura geogrfica del Programa

Personas beneficiarias del Programa A Trabajar Urbano.

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Fuente: A Trabajar Urbano - A Trabajar Rural

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Fuente: A Trabajar Urbano - A Trabajar Rural

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Cuadro 5 Distritos Focalizados por los Programas ATU y ATR

Fuente: Programa A Trabajar Urbano - Programa A Trabajar Rural

El Mapa de Pobreza y la informacin utilizada

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Fuente: Programa Mapa de Pobreza

Criterios de asignacin de recursos

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Fgt2 Poblacin i FA Fgt2 Poblacin

Fuente: A Trabajar Urbano

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Grfico 2 Relacin entre las variables de asignacin presupuestal y el gasto percpita

Procedimiento general de asignacin presupuestal distrital

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Ajustes al procedimiento de asignacin presupuestal distrital

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Indice de Incidencia de la Pobreza

Primer concurso Segundo concurso Tercer concurso

PEA Urbana 96' (en miles)

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Sistematizacin de la focalizacin de ATU

Grfico 4 Mapa del Per por Zonas Geogrficas

Cajamarca Tumbes Loreto Piura Amazonas

Ancash Hunuco Pasco Lima Huancavelica Cusco Leyenda

Ucayali Madre de Dios

Ica Ayacucho Apurimac Arequipa

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