De cmo hacer ms representativa a la democracia representativa

Pequeas reformas para comenzar

Las carencias de legitimacin y representacin de la democracia existente en nuestro pas hacen necesario, si verdaderamente se quiere incentivar la participacin ciudadana en las decisiones polticas, la adopcin de una serie de medidas mnimas que caben perfectamente dentro del actual sistema. El profesor de Filosofa Poltica de la Universidad de La Laguna, Roberto Rodrguez Guerra, enumera algunas de ellas, ya existentes en otras democracias europeas.
12
Roberto Rodrguez Guerra os dficits de legitimacin y representacin que posee la democracia en que vivimos son como las ltimas elecciones han vuelto a mostrar cada da ms importantes. La apata, indiferencia y abstencionismo polticos de los ciudadanos, el alejamiento e independencia de los representantes o polticos respecto de la ciudadana, la crisis de los partidos polticos, etctera, son fenmenos que parecen haberse asentado definitivamente en las democracias representativas. Sus causas son variadas y complejas, pero entre ellas destaca el hecho de que los ciudadanos se sienten cada vez menos representados pues, para la mayora de ellos, la democracia se ha visto reducida a elecciones cada cuatro aos y dominio exclusivo de la vida poltica por parte de los partidos polticos. La realidad es que la democracia establecida como acertadamente denominaba el profesor Aranguren a la democracia representativa hoy da imperante parece ser poco ms que un espectculo meditico al que asistimos cada cierto tiempo. Un espectculo protagonizado casi en exclusiva por profesionales de la poltica que pertenecen a diferentes partidos que compiten por alcanzar el poder a travs de la obtencin del mayor nmero de votos posibles. En ese espectculo y competencia por el voto, los ciudadanos quedamos reducidos a meros espectadores pasivos (generalmente televisivos) y simples consumidores de mensajes electorales frecuentemente vacos de contenido o llenos de promesas que rara vez se cumplen. Parece pues pertinente dar algunos pasos siquiera sea para comenzar y de forma tentativa para intentar cambiar este estado de cosas, esto es, para hacer ms representativa a la democracia representativa en que vivimos. A tal efecto es evidente que el primer e insoslayable requisito es que los ciudadanos se sientan ms y

mejor representados, que perciban que tienen capacidad real de influir sobre la toma de decisiones polticas. Para lograrlo existen, obviamente, muchas posibilidades. Sabemos de la existencia de diversos modelos tericos y de mltiples experiencias prcticas que nos aportan formas alternativas de democracia y experiencias reales de cmo hacer ms participativa y deliberativa la democracia. El objetivo de las lneas que siguen es, sin embargo, ms limitado. Aqu slo apuntar unas pocas sugerencias para una mnima y urgente reforma de la democracia en que vivimos. No presuponen una alteracin sustancial de la misma. Es ms, tan slo pretenden aprovechar, al tiempo que reformar o ampliar en sentido participativo, algunas de las formas de participacin que el actual ordenamiento constitucional permite. VOTAR NO ES SUFICIENTE. La principal y ms frecuente forma de participacin poltica que nos ofrecen las democracias liberales el voto electoral se ha mostrado insuficiente y frecuentemente frustrante. El incremento sustancial del grado de participacin poltica ciudadana exige superar esta estrecha y espordica idea de la participacin. Es cierto que la democracia directa parece hoy da sumamente difcil de practicar en todos los niveles de decisin poltica. De ah que el instrumento de la representacin que ha sido y es la caracterstica esencial de la democracia liberal-representativa siga siendo necesario. Sin embargo, an admitindola, cabe pensar que es posible configurarla de modo bien distinto a como se define y practica hoy da, esto es, modificar los niveles en que se aplica, las condiciones de su ejercicio, etctera. La actual regulacin de la representacin poltica como capacidad cuyo ejercicio es controlable nicamente a posteriori y, en realidad, tan slo a travs de la retirada del voto es sumamente problemtica, entre otras cosas porque se encuentra claramente de-

DIS NSO/29

bilitada por un sistema electoral en el que no se vota a personas sino a candidaturas decididas por los partidos. A modo de alternativa quiz fuese necesario articular algn tipo de mecanismo que hiciera posible concebirla como una capacidad sujeta a algunas instrucciones o mandatos por parte de los electores, sin que ello sea contradictorio con cierto grado de autonoma del representante. Por otra parte, podra concebirse como una funcin sometida a rigurosos lmites temporales acerca de la permanencia en el cargo o, incluso, a la posibilidad de revocacin. As mismo, debera estar ligada como ocurre en el caso de Gran Bretaa a un estricto rgimen de incompatibilidad con el ejercicio de cualquier otro cargo, negocio o empleo pblico o privado. Con ello podran evitarse o, al menos, reducirse algunos de los mltiples y conocidos casos de corrupcin poltica. Pero tambin se evitara la suma o acumulacin de cargos, representaciones y responsabilidades en manos de las mismas personas, al tiempo que se aumentara el nmero de sujetos que acceden a puestos de responsabilidad poltica-pblica. Una ltima posibilidad podra ser la de recuperar la prctica griega del sorteo para la eleccin de ciertos cargos de representacin pblica. REFERNDUMS. Pero existen otra formas de reducir la centralidad de los representantes como nicos ciudadanos con capacidad real y cotidiana de influir sobre la toma de decisiones. Bastara con establecer que en cualesquiera de los niveles de decisin poltica en que sea necesaria la representacin (tanto a nivel estatal como a nivel autonmico, provincial, insular o municipal) pueden y deben realizarse referndums para conocer la opinin de la ciudadana sobre aquellas cuestiones que posean cierta relevancia para la comunidad en cuestin o que la ciudadana considere conveniente. La Constitucin establece esta posibilidad en su Artculo 92.1, pero la limita seriamente. Por una parte, otorga al referndum un carcter exclusivamente consultivo; por otra, lo limita a decisiones polticas de especial trascendencia; y, finalmente, exige que sea convocado por el Rey mediante propuesta del Presidente del Gobierno y previa autorizacin del Congreso de los Diputados. La Constitucin impone as una particular y restrictiva concepcin del referndum en tanto que lo priva de su capacidad vinculante u obligatoria, lo reduce a cuestiones de especial trascendencia e impone que slo puede ser convocado desde arriba, esto es, a iniciativa del poder poltico. A modo de propuestas cabra tomar nota de otros modelos de referndum existentes en otros Estados democrticorepresentativos de nuestro entorno. As, por ejemplo, en Francia o Dinarmarca se reconocen dos tipos de referndum: uno de tipo facultativo, para la ratificacin o rechazo de proyectos de ley, etctera, y otro de carcter preceptivo, para la revisin de la Constitucin, los tratados de anexin o separacin territorial, etctera. Por su parte en Italia existe la posibi-

DIS NSO/29

13

lidad de convocar referndums mediante iniciativa popular. Pero, sin alejarnos de nuestra propia historia poltica, un modelo a seguir podra ser el de la Constitucin de la Segunda Repblica de 1931. En ella, en su Artculo 66, se seala que El pueblo podr traer a su decisin mediante referndum las leyes votadas por las Cortes. Bastar, para ello, que lo solicite el 15 por ciento del Cuerpo Electoral. INICIATIVAS LEGISLATIVAS. Otra forma de reducir la distancia entre representantes y representados, as como de conocer las opiniones de stos ltimos y de otorgarles un mayor peso en la toma de decisiones polticas, consiste en fomentar y ampliar las posibilidades de las iniciativas legislativas populares contempladas en el artculo 87 de la Constitucin. Pero, de nuevo, no slo se establece un alto nmero de firmas acreditadas (no menos de 500.000). Tambin se limitan las materias en que dicha iniciativa puede incidir. As, las materias propias de ley orgnica, tributarias, de carcter internacional o las relativas al derecho de gracia quedan excluidas. Es ms, el desarrollo posterior a travs de la Ley Orgnica Reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular (Ley Orgnica 3/1984 de 26 de marzo) recorta una vez ms los temas susceptibles de iniciativa legislativa popular al excluir cualquier cuestin relacionada con la planificacin econmica y con la elaboracin y tramitacin de los Presupuestos Generales del Estado. Esa misma Ley otorga a la Mesa del Congreso la capacidad para admitir o no a trmite parlamentario las proposiciones de ley derivadas de las iniciativas legislativas populares. Parece pues que el espritu de los ponentes constitucionales se vio finalmente guiado por la idea de que el pueblo gobierna o legisla, pero en modo alguno directamente. Tan slo puede hacerlo a travs de sus representantes o, en realidad, slo indirectamente y siempre tras el beneplcito de los partidos polticos. OTROS MECANISMOS. Existen muchos otros mecanismos que podran otorgar una papel ms relevante a la ciudadana, as como respetar y, al mismo tiempo, reconocer la diversidad de opciones polticas propias de una sociedad plural y compleja. Pero la participacin poltica electoral no es la nica ni tan siquiera creo que la ms importante de las formas de participacin poltica. Es ms puede ocupar un lugar claramente secundario. Hoy da podemos participar en una multiplicidad de esferas e instituciones sociales y polticas a travs de las cuales tenemos la oportunidad de aventurarnos en formas institucionalizadas y no-institucionalizadas de participacin poltica, de conformar y manifestar nuestra opinin y voluntad polticas respecto de aquellos asuntos que nos interesan o afectan colectivamente. Poco importa que esto se haga en una comunidad de vecinos, un peridico, un barrio, un club deportivo, una radio, una escuela, un estado o la humanidad entera. Todo eso es participar y actuar polticamente. En realidad, en todos estos espacios e instituciones ya estn ponindose en prctica nuevas formas de hacer poltica. Aunque no siempre es as, todas ellas podran contribuir a la formacin de la voluntad y opinin polticas no mediatizadas ni controladas por el poder o los partidos polticos, al tiempo que podran convertirse como sugiere J. Keane respecto de las asociaciones tpicas de la sociedad civil en una espina clavada en el flanco del poder pol-

Habra que articular algn mecanismo de mandato de los electores a los elegidos, e incluso la posibilidad de revocacin de stos

tico. Todos estos espacios, instituciones y asociaciones permiten defender intereses, plantear problemas o crear conciencia social. Ayudan, al mismo tiempo, a evitar el aislamiento, as como a encontrar y aportar solidaridades de muy distinto tipo en estas fras, duras y hostiles sociedades en que malvivimos. Sin embargo, una de sus principales dificultades reside en el escaso protagonismo que les conceden los partidos y el resto de instituciones polticas formales. Una forma de evitar tal problema podra ser la obligacin de informar y consultar, con carcter preceptivo, a tales asociaciones en aquellos temas referidos a su mbito de preocupaciones y actuaciones. EL SISTEMA ELECTORAL. Otra de las urgentes reformas para hacer ms representativa a la democracia representativa es la referida al sistema o, ms concretamente, a la ley electoral vigente. La Constitucin seala en su Artculo 68.1 que la eleccin de representantes al Congreso de los Diputados se realizar atendiendo a criterios de representacin proporcional. Sin embargo, no son pocos los que afirman que el sistema electoral espaol es uno de los ms desproporcionales y menos representativos entre todos aquellos que, en el contexto europeo, utilizan el sistema de representacin proporcional. Ello es debido a que la Ley Orgnica de Rgimen Electoral impone serias restricciones para la distribucin y obtencin de representacin poltica. As, en sus artculos 161 y siguientes establece que la circunscripcin electoral ser provincial (y no autonmica o estatal), que para la obtencin de representacin habr de superarse el 3 por 100 de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin y, por ltimo, que para la atribucin de escaos y restos se utilizar la ley de Hondt. Estos tres requisitos tienen el efecto de favorecer ampliamente a los partidos mayoritarios en el mbito

provincial o en el estatal y, consecuentemente, de perjudicar seriamente a las opciones minoritarias de mbito provincial o estatal. Como resultado de todo ello nos encontramos con algunas paradojas realmente problemticas. De este modo, si a la abstencin electoral (cuyas razones pueden ser muy diversas y no siempre apolticas, irresponsables o conformes con lo que decida la mayora que ha votado) sumamos los votos de aquellas personas que otorgan su confianza a opciones minoritarias que no alcanzan representacin, nos encontramos con que una amplia mayora (generalmente ms del 50 por 100 de la ciudadana) no est representada polticamente o lo que es lo mismo que los representantes electos realmente no representan ni al 50 por 100 de la ciudadana. Consiguientemente, el gobierno elegido, pese a que siempre decla-

Sera conveniente recuperar la prctica griega del sorteo para la eleccin de ciertos cargos de representacin pblica

ra gobernar en nombre de todos y para todos, representa en realidad a un porcentaje mucho menor. Pero tambin nos tropezamos con que, por las imposiciones de la ley electoral, los votos a las opciones que no alcanzan representacin benefician paradjicamente a los partidos mayoritarios, esto es, a aquellos partidos que no se queran votar y cuyas ideas generalmente son opuestas a las opiniones y voluntad polticas del votante. PEOR EN CANARIAS. El sistema electoral canario merece sin duda un breve comentario especfico. Es sabido que el Estatuto de Autonoma ha sido modificado, entre otras cuestiones, en aquellas referidas a las condiciones para la obtencin de representacin parlamentaria. Mantiene el criterio de representacin proporcional y tambin recurre a la ley de Hondt para

14

DIS NSO/29

el recuento y atribucin de escaos y restos. Pero introduce una importante novedad: la circunscripcin no es provincial como ocurre en las elecciones generales sino insular. Este nuevo mbito electoral podra parecer que pretende facilitar la obtencin de representacin de ciertas opciones insulares y/o minoritarias. Sin embargo, otras disposiciones del sistema electoral anulan tal posibilidad. Tal es el objetivo que parecen perseguir las ltimas modificaciones de los requisitos para la obtencin de representacin parlamentaria. As, mientras en el articulado del Estatuto de Autonoma de 1982 se sealaba en su Artculo 8.2 que para la obtencin de representacin parlamentaria era preciso obtener al menos, el tres por ciento de los votos vlidos emitidos en la Regin o el veinte por ciento de los vlidos emitidos en la respectiva circunscripcin electoral (insular), en el nuevo articulado aprobado en 1996 se indica en la Transitoria Primera, apartado 2 que para la obtencin de representacin parlamentaria ser necesario obtener al menos, el 30 por 100 de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin insular, o sumando los de todas las circunscripciones en donde se hubiera presentado candidatura, al menos,

La Constitucin impone una concepcin restrictiva del referndum

Algunas de las paradojas y perversiones de ambos sistemas electorales (estatal y canario) podran evitarse o reducirse de diversas formas. Un mnimo es, sin duda, la implantacin de un sistema de recuento y representacin directamente proporcional al nmero de votos obtenidos. Un sistema poltico que quiera ser autnticamente representativo debe reconocer y fomentar la representacin poltica de la pluralidad de opciones presentes en la sociedad. De no ser as las propias instituciones poltica dejarn de ser realmente representativas de toda la sociedad, pues tan slo lo sern de una parte de la misma. Por otro lado, qu duda cabe, es preciso eliminar las barreras del 3 por 100 (en Canarias del 30 ciento por insular y del 6 por ciento autonmico). Es ms, todo parece aconsejar circunscripciones electorales ms amplias, esto es, la autonmica. Al margen de otras cuestiones, la circunscripcin provincial fomenta la divisin provincial y debilita las sensibilidades autonomistas, regionalistas o nacionalistas. Pero tambin limita las posibilidades de las opciones minoritarias. En cualquier caso, dada la realidad archipielgica del caso canario, no cabe descartar la posibilidad de combinar la circunscripcin autonmica (mediante la que se elegiran un nmero de diputados) con otras de carcter insular (que favoreceran la presencia de opciones polticas con implantacin insular). DESCENTRALIZAR EL PODER. Todas estas posibilidades y muchas otras que aqu no podemos comentar tienen sentido y viabilidad dentro del actual marco constitucional. De hecho basta con modificar la ley electoral. Pero, a mi modo de ver la mejor de las soluciones al respecto sera recuperar la tan vieja como incumplida reivindicacin liberal de descentralizacin del poder poltico. La dispersin y fragmen-

el 6 por 100 de los votos vlidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autnoma. Queda claro por tanto que se ha optado por endurecer los requisitos para la obtencin de representacin parlamentaria. En suma, impone un sistema electoral mucho ms desproporcional y mucho menos representativo que el estatal en tanto que dificulta y, en realidad, impide abiertamente la obtencin de representacin parlamentaria a las opciones minoritarias de mbito insular o regional. Los dficits de representacin y legitimacin que generan tales modificaciones no necesitan mayor comentario. Parecen pensadas (y acaso por ello fueron aprobadas) para instaurar un sistema parlamentario tripartito, para hacer desaparecer del espectro poltico a las opciones minoritarias de carcter insular o regional.

Con las actuales leyes electorales estatal y canaria una amplia mayora (ms del 50 por ciento de la ciudadana) no est representada polticamente

tacin del poder en diversas comunidades hara posible que los procesos de deliberacin pblica y de toma de decisiones fueran ms transparentes, as como ms cercanos a la ciudadana y sus problemas. En un momento marcado por la tendencias a la internacionalizacin o globalizacin de los problemas y sus soluciones no cabe olvidar que, si bien tales procesos exigen organismos de carcter internacional an por democratizar o articular de forma plenamente democrtica, tambin demandan mayores competencias y poderes para las entidades de carcter regional, autonmico y local. Es en este sentido en el que las propuestas de desarrollo del Estado de las autonomas, de avanzar hacia un Estado federal o hacia una confederacin de Estados tienen la ventaja de intentar acercar el poder y la toma de decisiones a la ciudadana, as como de ajustarse ms flexiblemente a las necesidades y problemas de cada comunidad y favorecer la proteccin y fomento de las diversas identidades culturales. Nuestra misma historia constitucional nos ofrece, una vez ms, un posible modelo a tomar como referente: el Proyecto de Constitucin Federal de la Repblica Espaola de 1873. Pero junto a estas formas de descentralizacin poltica que, por cierto, nada tienen que ver con las propuestas neoliberales de descentralizar el poder poltico devolviendo al mercado las funciones del Estado existen mucha otras posibilidades que podran explorarse. Una de ellas podra ser ampliar el grado de descentralizacin poltica. De esta forma, se tratara no slo de que el gobierno central ceda gran parte de sus competencias a los gobiernos autonmicos o federales. Se trata tambin de que stos ltimos las ceden a su vez a entidades gubernativas ms pequeas, como es el caso de los Cabildos, las mancomunidades de Ayuntamientos o los propios Ayuntamientos. Por su parte, stos ltimos y en relacin al pluralismo social y poltico antes aludido y propio de toda sociedad civil moderna y compleja podran dar mayor protagonismo a los barrios, asociaciones de vecinos y grupos de muy diverso tipo. Qu impide, por ejemplo, que un barrio de cualquier municipio pueda proponer qu necesidades tiene, qu destino hay que darle a los fondos que se les conceden, qu actividades culturales o de otro tipo se realizan, etctera? Es ms, las normativas sobre regulacin y fomento de la participacin ciudadana a nivel municipal responden precisamente a tales demandas. Las pocas y contadas propuestas comentadas no suponen como se habr podido observar una transformacin radical del sistema. Tan slo exigen algunas reformas constitucionales (en ocasiones ni siquiera eso) para hacer posible que los ciudadanos puedan comenzar a percibir que pueden determinar en algn sentido la agenda y las decisiones polticas. Superando las reticencias de los polticos y los partidos, as como las dificultades y miedos al respecto, todas ellas son factibles hoy da. Su adopcin sera un primer y limitado gesto en atencin a los conocidos dficits de legitimacin y de representacin de las democracias en que vivimos. Muchos alegarn los peligros que conlleva la reforma del reciente pacto fundacional, el miedo a modificar la norma fundacional. A ellos habra que recordarles que stas y muchas otras son prcticas ya existentes en otras democracias europeas, por qu no podemos adoptarlas para comenzar a transformar en sentido participativo la democracia representativa en que malvivimos?

DIS NSO/29

15