DIFERENCIAS ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA ADMINISTRACIN GENERAL

Omar Guerrero Orozco Universidad Nacional Autnoma de Mxico Originalmente fue un ensayo preparado como prueba escrita para optar como Profesor Definitivo por Oposicin de la Asignatura Teora de la Administracin Pblica I y en el Area de Teora de la Administracin (1974) Publicado como primera parte del libro: Teora Administrativa de la Ciencia Poltica, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1982, pp. 13-33.

I. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIN El espritu de esta obra pretende ser cientfico y acadmico, se preocupa por el estudio de la administracin pblica como disciplina universitaria. Tiene como objeto la explicacin de la administracin pblica como una disciplina cientfica, diferente al resto de las ciencias sociales, pero hace especial referencia a la llamada "administracin en general". Por consiguiente, tiene como postulado fundamental la consideracin de la administracin pblica como un campo de estudio sustantivo cuyo objeto de conocimiento es descrito, aplicado y evaluado en forma cientfica, La administracin pblica, se ha dicho, es tan vieja como el hombre; sin ser tan pretenciosos, pensamos que su origen se remonta, cuando ms, a las pocas de las grandes civilizaciones desarrolladas en las zonas fluviales: Egipto, Mesopotamia, China, India, Mesoamrica, Per y pases otras ms. Las obras de Gordon Childe, Karl Wittfogel, Max Weber, Carl Marx, y S.N. Eisenstadt, nos dan suficiente luz al respecto.1 Pero no podemos tratar siquiera somerante este punto, pues el objeto de nuestro trabajo es la administracin pblica como especialidad cientfica. Dando por sentado el remoto origen del comportamiento y la organizacin administrativos, debemos centrar la atencin en el campo de estudio de la disciplina. En los Estados Unidos, administracin pblica, en contraste a otras disciplinas cientficas, est privada de una distincin idiomtica entre el objeto del conocimiento y su estudio. Carece del logos (estudio, descripcin) tan til para diferenciar al fenmeno real de su conceptualizacin abstracta. Con las palabras administracin pblica entendemos, a la vez, el comportamiento administrativo y su estudio; esto confunde generalmente el tratamiento particular en cada dimensin. Por lo tanto, para los alcances de este ensayo, deseamos aclarar que nuestra argumentacin se refiere a la disciplina; no obstante, al estudiar la disciplina se trata paralelamente al objeto, pero mediante el discurso terico. As, al deslindar los campos de estudio respectivos de la administracin general y la administracin pblica, separamos, a la vez, sus objetos de conocimientos distintivos. . Childe, Gordon. Qu Sucedi en la Historia?. Buenos Aires, Edit La Plyade. 1973. Wittfogel, Karl. Despotismo Oriental. Madrid, Ediciones Guadarrama. 1966. Weber, Max. Economa y Sociedad. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1964. Dos tomos. Marx, Carl. El Capital. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1968. Dos tomos. Eisenstadt, S. N. Los Sistemas Polticos de los Imperios. Madrid, Revista de Occidente. 1966.
1

1. Reflexiones sobre el Objeto de la Administracin Cuando evocamos la nocin de administracin concebimos un fenmeno social sustancial, distintivo, diferente a otras expresiones de la vida social. Como comportamiento sustancial, la administracin ha sido acadmicamente susceptible de ser tratada y estudiada tambin en forma independiente. Entonces, cuando pensamos o hablamos de administracin, lo hacemos conceptualmente; cuando un fenmeno real es conceptualizado, se debe a que su esencia es claramente identificable. En este sentido, el idioma es una consecuencia de la formacin de los conceptos. Podemos afirmar que en el pasado y en el presente la palabra administracin debi y debe connotar el fenmeno conceptuado. No obstante, en su desarrollo como disciplina, la administracin sufri graduales deformaciones conceptuales; los administrativistas, en un esfuerzo de identificacin del fenmeno, deterioraron el significado de la palabra asocindola a formas de comportamiento social incoincidentes. No debemos, sin embargo, levantar una condena contra los tratadistas, pues toda especialidad en formacin paga el noviciado. Ha llegado el momento de reconocer el valor pleno de las races etimolgicas que fundamentan las categoras bsicas de una ciencia. La palabra administracin, que al mismo tiempo significa el fenmeno, el concepto y la disciplina, conserva plena vigencia como sendero seguro cuando deseamos identificar el campo de estudio de la ciencia en cuestin. Nuestra idea se apoya en base slida cuando tomamos en consideracin el papel que juega en las lenguas de los pases occidentales un idioma tan importante como el latn. La palabra administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn; del mismo modo, es en los pases que hablan estas lenguas donde se ha tenido su desarrollo mayor (incluyendo Alemania) el estudio de la administracin. Sin pretender sobrevalorar el papel de la etimologa, deseamos sentar que el vocablo administracin tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse evocando su races: Administracin derivada del vocablo latn administratio compuesto por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), y era empleado entre los romanos para referirse al acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas. El centro de la palabra administratio, como se puede percibir, la ocupa el vocablo ministrare que deriva del sustantivo minister (el que sirve o ayuda); minister, a su vez, deviene de minis, voz referida a lo menor, como contraste de magis, lo mayor. De este modo, el minister es un funcionario subordinado

a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscribe a la realizacin de funciones subalternas.2 Primero entre los romanos, en la poca de Diocleciano y Constantino, y luego entre los bizantinos y los merovingios, era comn denominar a los funcionarios que ocupaban la base de la jerarqua de los oficiales civiles con el nombre de ministeriales, para sealar su categora subalterna. Pero de ninguna manera tuvo este concepto una connotacin despectiva o peyorativa; administrare significaba entre los romanos la satisfaccin, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales (ad ministrare), de las necesidades de la sociedad. 2. Reflexiones sobre el Concepto de Administracin Como lo expresa su significado etimolgico, la administracin guard como institucin poltica un carcter eminentemente funcional bajo la autoridad poltica de la magistratura. No obstante su claro sentido conceptual, la palabra administracin fue sufriendo constantes y acusadas deformaciones en el transcurso de su desarrollo acadmico. Dentro de un ambiente de aspiraciones cientficas, la nocin de administracin fue tomando diferentes significados; de este modo, mientras que en los Estados Unidos, Woodrow Wilson asociaba el trmino al estudio de la administracin del Estado, pero con estricta separacin de la poltica, Max Weber auspiciaba el concepto de burocracia (en lugar de administracin) para describir el proceso creciente de complejidad sufrido por las grandes organizaciones del pasado y del presente: los imperios, la iglesia catlica, los ejrcitos, el Estado y las grandes empresas privadas. Paralelamente, en Estados Unidos y en Francia, Frederick Taylor y Henri Fayol abordaron d estudio de las empresas industriales aplicando la idea de administracin a sus procesos de direccin, previsin, organizacin, coordinacin y control.3 As, bajo perspectivas contrastantes, la palabra administracin, usada desde su origen hasta el siglo XIX en su sentido primigenio, fue sufriendo en el siglo XX una gradual deformacin y un uso polivalente. Los progenitores de la

. Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y la Vida Econmica en Mxico. Mxico, Edit. Porra. 1956. pp. 22-23.
2

. Taylor, Frederick. Principios de Administracin Cientfica. Mxico, Edit. Herrero, 1969. Fayol, Henri. Administracin Industrial y General, Mxico, Edit. Herrero, 1969.
3

disciplina, as como sus proslitos, tratando de delinear su perfil deformaron su centro, es decir, la definicin de su objeto. Otro factor que contribuy a la disolucin de las fronteras del concepto de administracin en los Estados Unidos con respecto a las disciplinas sociales, as como en relacin a las ciencias fsicas y biolgicas, fue el reconocimiento y la difusin de las llamadas "escuelas" o "corrientes" del pensamiento administrativo. Dentro de esta tnica, la categora administracin, en lugar de integrar un dominio acadmico definido como se pretende en cualquier especialidad acadmica, se subdividi en los diferentes frentes acadmicos establecidos por sus "padres fundadores": Woodrow Wilson, Max Weber, Henri Fayol y Frederick Taylor. Desde entonces, la mayora de los pensadores dedicar un mnimo de pginas para disertar acerca del estatus cientfico de la especialidad. La pregunta, desde aquellos das ser sta: la administracin es una ciencia o un arte? La entronizacin de bastiones doctrinarios dentro del campo de la disciplina deriv en un desarrollo fragmentado en "enclaves" independientes, donde cada "padre" de la llamada ciencia de la administracin sent sus reales con el apoyo incondicional de sus "discpulos". El problema, sin embargo, no termina aqu; muchas de esas escuelas fueron reconocidas de manera artificiosa por pensadores postrimeros y con una construccin tendenciosa colaboraron al deterioro del campo. No vamos a polemizar aqu si Taylor o Weber tuvieron o no discpulos, lo que deseamos sealar es que si las corrientes existieron como tales, es necesario que los interesados demuestren la coherencia que guardan para ser reconocidas como cuerpos unificados de pensamiento; y si con miras de unificar la disciplina es deseable mantenerlas como corrientes, obviamente distintas, que fluyen en el seno de su campo. El resultado de la desmembracin de la ciencia de la administracin en las diferentes escuelas fue la fragmentacin de su campo y la deformacin de su centro. El centro de una disciplina coincide con el concepto del fenmeno que es objeto de estudio; el campo de una disciplina se refiere al alcance de la descripcin y la explicacin de su objeto de estudio, es decir, abarca las diferentes gamas y facetas que se desprenden y comprenden ese objeto. Evidentemente el desarrollo del centro y del campo de la administracin no respondi a tales premisas. Aunque hemos aceptado convencionalmente que Wilson, Weber, Taylor y Fayol son los fundadores de la ciencia de la administracin, no queremos omitir la posibilidad de otorgar la verdadera paternidad a otros pensadores; sin ir muy atrs en el fondo de la historia, pensamos que se debiera considerar la obra de 5

Juan Bodino, Los Seis Libros de la Repblica, y la de Alexis de Tocqueville, El Antiguo Rgimen y la Revolucin, como dos antecedentes valiosos del tratamiento especfico, en este caso con referencia especial de la administracin pblica, en torno al concepto de administracin.4 Si pudiramos observar un mapa o un diagrama del desarrollo de la administracin, tendramos ante nuestros ojos un panorama fragmentado. La historia de la disciplina de 1887 -ao en que Wilson la funda como un campo de conocimiento autnomo en los Estados Unidos-, a 1955, en que Dwight Waldo se reconcilia con Herbert Simon en un proyecto de sintetizar la teora administrativa, es una poca de enorme esfuerzo cientfico y acadmico por cimentar bases firmes para la administracin; pero es un fuerzo disociado y hasta contrapuesto por la multiplicidad de energas intelectuales contrastantes, involucradas en el intento. Realmente es a partir de 1947 cuando la teora administrativa comienza a unificarse en torno a la personalidad de Herbert Simon, quien formado en el ambiente "conductista" que pretende dar unidad a la sociologa, ciencia poltica y psicologa, podra inspirar un centro de integracin de la disciplina. Simon tambin abreva en la fuente weberiana algunas categoras, gracias a las traducciones al ingls por Talcott Parsons alrededor de los cuarenta; sobre estas bases, Simon se propondr construir un centro slido que d consistencia a la administracin; al efecto deber trastocar los aejos, pero recios, cimientos montados por el influyente Movimiento de Administracin Cientfica encabezado por Luther Gulick. Este Movimiento, que era una de las escuelas ms poderosas, fundaba su doctrina en la bsqueda de los principios de la administracin como una disciplina omnicompresiva. Simon pensaba que los principios de la administracin no eran sino "proverbios" y que la disciplina requera la construccin de conceptos firmemente establecidos en el conductismo. En 1948, Waldo se une a Simon en un esfuerzo por replantear el campo de la administracin, especialmente de la administracin pblica; como Simon, Waldo impugnar otra prestigiada escuela auspiciada por la obra de Wilson, y desarrollada fundamentalmente por Frank Goodnow y William Willoughby. Ambos autores postulan la separacin completa de la poltica y los negocios administrativos, pero Waldo probar la calidad mtica de tal dicotoma evocando la obra de los filsofos polticos. . Bodino, Juan. Los Seis Libros de la Repblica. Madrid, Edit. Aguilar. 1973. Tocqueville, Alexis. El Antiguo Rgimen y la Revolucin. Madrid, Edit. Guadarrama, 1969.
4

As, por caminos diferentes y en pugna por la eleccin de la estrategia para combatir la teora administrativa clsica, Simon y Waldo integrarn dos grandes ncleos de pensamiento; hasta su encuentro en el ao de 1955, Waldo, sin abandonar sus postulados, reconocer la relevancia de las categoras empleadas por Simon como esquema viable para el replanteamiento de la ciencia de la administracin. Despus de casi noventa aos de navegar entre dos aguas, la nave de la teora administrativa se desplaza por un slo cauce. Pero la sntesis del pensamiento administrativo no ser reconocida plenamente: emisarios del pasado, como Mac Gregor, Koontz y O'Donnell, Katz, Johnson y otros en los Estados Unidos, seguiran viviendo las pocas romnticas del proceso administrativo de Fayol y Gulick. En Europa, ni Weber ni Fayol fueron pensadores tan influyentes. El contexto administrativo de Alemania, Francia e Italia fue dominado por el imperante derecho administrativo; en Inglaterra, por otro lado, la administracin ser ocupada y subsumida en 105 estudios del gobierno. No ser sino mucho despus, que Andr Molitor, Bernard Gournay, Salvatore Cimmino, Fritz Morstein Marx, E.N. Gladden, entre pensadores otros, pugnen por la calidad autnoma de la disciplina. Como lo observamos, el movedizo y evasivo campo de la administracin en sus cincuenta primeros aos de vida no posibilit la existencia universal de un concepto de administracin; cada autor, dentro de su ecuacin personal, defini el fenmeno y su estudio conforme lo perciba. Por esta razn, la obra de Waldo tiene la virtud de sintetizar la teora de la administracin y plantear bases slidas para la elaboracin de un concepto de administracin con pretensiones universales. En este sentido, defini la administracin como "un tipo de esfuerzo humano cooperativo con un alto grado de racionalidad".5 Por su densidad, el concepto amerita una breve explicacin. El ncleo de la definicin de Waldo es la nocin de racionalidad. Como lo explican Robert Dahl y Charles Lindblom, "una accin es racional en la medida en que est correctamente diseada para llevar al mximo el logro del fin". En este sentido, la accin est "correctamente" diseada cuando es eficiente, es decir, cuando la "satisfaccin del fin exceda el costo de ese fin".6 As, en la

. Waldo, Dwight. The Study of Public Administration. New York, Random House. 1967 (1955). p. 6.
5

. Dahl, Robert y Charles Lindblom. Poltica, Economa y Bienestar. Buenos Aires, Edit. Paids. 1972. p. 64.
6

administracin estn involucradas implcitamente, las categoras de planeacin, teleologa y coordinacin, ya que en el fin perseguido se implica la prognosis y cooperacin para evitar la duplicacin de esfuerzos, incremento del costo y produccin de tensiones internas. La administracin, sin embargo, no tiene un solo fin, sino un amplio repertorio de objetivos cuya bsqueda sugiere la existencia, correlativa de la coordinacin de un esfuerzo cooperativo. La cooperacin es otra nocin importante para entender la definicin de administracin. Como Waldo lo observa, la cooperacin es sustancial para la administracin porque se produce "efectos que no existiran si la cooperacin no tuviera lugar".7 Sobre esta lnea de pensamiento, antes que lo hiciera Waldo, Herbert Simon y sus colegas haban definido a la administracin "como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes".8 En este concepto tambin se encuentran plasmadas las categoras de cooperacin y racionalidad. Pero la administracin no es el nico tipo de esfuerzo cooperativo, como lo reconoce Waldo, sino una de las modalidades de la "accin humana cooperativa". La administracin es racionalidad y cooperacin, pero tambin algo ms: organizacin y manejo (management). La organizacin expresando "la estructura de las interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo", y el manejo "la accin tendiente a lograr la cooperacin racional" en ese sistema".9 En esta forma, los atributos sustanciales de la administracin, como comportamiento humano quedan explicados dentro del ambiente sinttico y sistemtico creado por Simon y Waldo. En el sentido de los administrativistas, la administracin como racionalidad, cooperacin, organizacin y manejo, sigue conservando su dimensin fctica, su fidelidad conceptual y su raz etimolgica dentro de este marco. Sabemos que la administracin es "el campo de estudio relativamente delineado a partir de 1955, en el contexto de la racionalidad y la cooperacin; sabemos, tambin, que el campo de estudios de la administracin se distingue del dominio de las otras ciencias sociales, gracias a la descripcin y explicacin de los fenmenos relativos a la organizacin y el manejo, de los organismos sociales y polticos.

. Waldo, obra citada, p. 14. Pblica. Mxico,

. Simon, Herbert et al. Administracin Editorial Letras. 1968. p. 1.

8 9

. Waldo, obra citada, pp. 6-7. 8

Lo que debemos deslindar, administracin pblica.

ahora,

es

la

materia

de

la

II. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO ESPECIALIDAD 1. El Concepto de Administracin Pblica La caracterizacin de la administracin pblica como una especie de la administracin general, puede ser efectuada mediante la comparacin con su pariente lejano, la administracin privada; tambin puede ser realizada mediante el nfasis de los rasgos que le asocian a la ciencia poltica. No obstante, optamos por un mtodo alternativo: pretendemos abstraer los elementos distintivos en relacin a la administracin general, pero tambin con referencia a la ciencia poltica; es decir, buscamos deslindar el rea especifica de conocimiento de la administracin pblica. Bajo las premisas enunciadas, lo deseable sera la exposicin} de las cualidades universales que separan a la administracin pblica y la administracin general; empero, el intento es presumiblemente improductivo. Como su disciplina madre, la ciencia poltica, la administracin pblica ha estado sometida al flujo y reflujo de sus fronteras. Por esta razn, la abstraccin de los rasgos sustanciales de la administracin pblica deben ser comprendidos en el devenir de su desarrollo como especialidad, a partir del gnero administrativo. En su desenvolvimiento como disciplina la administracin pblica naci como matiz de la administracin general. No es un accidente que en los Estados Unidos, el primer ensayo sistemtico y especfico en el campo se llamar El Estudio de la Administracin, y que en su seno Woodrow Wilson propusiera la constitucin de una ciencia general de la administracin dentro de la cual la administracin pblica sera uno de los aspectos. Por su parte, Taylor y Fayol, preocupados por la productividad de las empresas manufactureras, slo conciben como administracin los procesos que se generan en su seno; Weber, dedicado a la elaboracin de la teora de la burocracia como fenmeno universal, no realiza investigacin alguna de la administracin pblica como disciplina autnoma. En los Estados Unidos la administracin pblica estaba condenada a nacer como una dimensin secundaria de la joven ciencia de la administracin y ser relegada a un plano subordinado. Su desarrollo, como lo observa Howard Mac Curdy, manifestara un movimiento pendular en el que en cada polo estaran situadas la administracin general y la ciencia poltica. De este modo, la 9

periodizacin primigenia de la administracin pblica entre 1887 y 1945 comprende la Era Ortodoxa; de 1946 a 1963 la Era Poltica; y de 1964 a finales de los setenta, la Era de los Programas.10 La Era Ortodoxa se caracteriz por dos elementos: la dicotoma poltica-administracin y la descripcin del objeto de estudio sobre la base del concepto de eficiencia. La Era Poltica se fundament en la traslacin del campo hacia el concepto de poltica pblica. La Era de los Programas se centr en el estudio y proposicin de productos especficos de accin gubernamental. Cada una de estas etapas estimulara o inhibira la tendencia natural de la administracin pblica hacia la bsqueda de su lugar entre las disciplinas cientficas. 2. Los Cambios en la Periferia y el Centro En su transcurrir por cada uno de los perodos de su desarrollo acadmico en los Estados Unidos, la administracin pblica sufri importantes cambios en sus fronteras y centro. Durante la Era Ortodoxa los fundadores de la ciencia de la administracin, Wilson, Weber, Taylor y Fayol, propugnaron la formacin, cada cual dentro de su perspectiva, de una sola disciplina que comprendiera a la administracin en su conjunto; pero sus respectivos discpulos, en vez de integrar las aportaciones individuales de los primeros, establecieron "compartimientos estancos" en el seno de la disciplina y mantuvieron la lnea tradicional de dividir la poltica y la administracin dentro del ambiente eficientista. As, bajo la gida y la inspiracin de Taylor y Fayol, Luther Gulick y Lyndall Urwick promovieron y animaron la formacin del Movimiento de Administracin Cientfica, que postulaba la eficiencia como el objeto de la administracin. Paralelamente, Goodnow y Willoughby, formados en la lnea wilsoniana, llevaran a su mxima consecuencia la divisin entre la poltica y la administracin. Para Gulick, Urwick, Goodnow y Willoughby, seguira vigente la sentencia de Wilson en la que afirmaba que "el campo de la administracin pblica es un campo de negocios".11 Interpretado en trminos ortodoxos, significaba el reconocimiento de la naturaleza "apoltica" de administracin pblica y su cualidad productivista, . Mac Curdy, Howard. Public Administration: a Bibliography. Washington, School of Government and Public Administration, 1972. Intoduction.
10

. Wilson, Woodrow. "The Study of Administration". United States, Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887. p. 209. 10

11

pese al tcito reconocimiento de la administracin pblica, por parte de Gulick, como una "divisin de la ciencia poltica".12 No obstante el acuerdo bsico de los ortodoxos en torno al apoliticismo y el eficientismo de la administracin pblica, de ninguna manera se integraba la teora administrativa en un cuerpo coherente y nico; Gulick, Urwick y sus colegas son faloyianos, mientras que Goodnow y Willoughby pertenecen a las filas de Wilson. Hay, sin embargo, una tercera pero dbil perspectiva inspirada en la obra de quien es el defensor moderno de la administracin pblica como disciplina autnoma: Leonard White. l ser el inspirador del estudio de la administracin pblica, pero bajo el concepto de la poltica pblica. Sin ser considerados propiamente sus adeptos, sino ms bien colegas, John Pffifner, Robert Presthus, John Gaus y Marshall Dimock, coinciden con las ideas de White en el sentido de considerar a la administracin pblica como una disciplina autnoma, pero sustentada en la ciencia de la administracin y la ciencia poltica. La Era Ortodoxa es un perodo en el que es preponderante el desacuerdo en torno a la ubicacin de la administracin pblica, frente a la administracin general; pero las perspectivas ms poderosas, fundamentadas en tres de los fundadores (salvo Weber), proponen las alternativas ms escuchadas. Conforme los postulados ortodoxos, al no existir una distincin precisa entre administracin pblica y administracin privada, ambas son inconcebibles como especies de un gnero. Como las especies son inexistentes, ya que el POSDCORB es universal,13 tampoco hay gnero: segn los ortodoxos slo existe la ciencia de la administracin; as, la administracin no se considera como una funcin del poder ejecutivo del Estado, sino de un "cuarto poder" dedicado de manera especfica a la "ejecucin de la voluntad del Estado".14

. Gulick, Luther. "Science, Values and Public Administration". Gulick, Luther and Lyndall Urwick. Papers on Science on the Science of Administration. Clifton, Augustus M. Kelly Publishers. 1973. p. 191. . Acrnimo formado por Gulick con los conceptos de: (p) planeacin; (o) organizacin; (s) personal (staffing), (d) direccin; (co) coordinacin; (r) informacin (reporting); y (b) presupuesto (budgeting). . Willoughby, William. The Government of Modern States. New York, Appleton-Century Crofts. 1947. Goodnow, Frank. Politics and Administration. New York, Russell and Russell. 1900.
14 13

12

11

La obra de White, Pffifner, Presthus, Gaus y Dimock, desplazadas durante la poca de la ortodoxia, florecern al inaugurarse la Era Poltica. Pero no sern estos administrativistas quienes comiencen el debate contra los tradicionalistas -de hecho, mucho tiempo atrs lo estaban haciendo-, sino otros dos pensadores: Dwight Waldo y Herbert Simon. Simon, sin coincidir con White o Waldo, replantea no solamente la teora de la administracin pblica sino la teora en general. Waldo, por su parte, conciliando con White, en 1948 reconsiderar sus planteamientos sobre la teora de la administracin pblica y en 1955 sobre la teora administrativa. La ciencia poltica fue fundada hace ms de dos mil aos por Aristteles; sin embargo, su estatus acadmico fue reconocido y desarrollado durante el siglo XX. Es extrao, por consiguiente, que teniendo un origen contemporneo y un desarrollo paralelo, la ciencia poltica y la administracin pblica tengan lazos tan endebles durante la primera mitad de este siglo. Ser a partir de los cincuenta cuando la ciencia poltica, evocando sus races en la antigua filosofa poltica, reclame la paternidad de la administracin pblica. Si en la Era Ortodoxa la administracin pblica se desarroll la mayor parte del tiempo en el seno de la ciencia de la administracin, durante la Era Poltica la patria potestad pasar a la ciencia poltica. Pero tampoco la Era Poltica tendr una completa unidad: Simon, asociado al conductismo, se orientar al replanteamiento general de la ciencia de la administracin, mientras que Waldo, centrado en la ciencia poltica, recoger el espritu de la filosofa poltica y los postulados de White, reformulando el campo de la administracin pblica. Paralelamente, subsistirn remanentes intelectuales del Movimiento de Administracin Cientfica, pero en plena decadencia. Sin embargo, el campo de la administracin general y el campo de la administracin pblica, cada uno en lo particular, seguirn fragmentados hasta 1955; en este ao, como lo hemos analizado, las obras de Simon y Waldo tendr un punto de convergencia y por fin, pese a los enclaves ortodoxos, la ciencia de la administracin tendr unidad y la administracin pblica un alcance especfico de su teora. Dentro de la Era Poltica tiene importancia fundamental el perodo comprendido entre 1947 y 1955, porque en su transcurso la administracin pblica se reencuentra consigo misma. Como una funcin del Estado, la administracin no poda seguir siendo identificada con la administracin privada dentro del contexto del POSDCORB y permanecer en el mito de su separacin con la poltica. Al reencontrarse con la nocin de poltica pblica, la 12

administracin pblica reconocera su origen emanado en la ciencia poltica. Pero como en la etapa ortodoxa, tambin en la Era Poltica se llev a un extremo su relacin con la ciencia poltica. La disciplina de la administracin pblica entre 1947 a 1955, dio un viraje de noventa grados para trasladarse del polo ubicado de la ciencia de la administracin, al polo opuesto donde se localiza la ciencia poltica. El resultado de tan brusca traslacin de un foco a otro, situado exactamente en un punto opuesto, deriv en la confusin del campo de la administracin pblica con el de ciencia poltica y en la deformacin del centro; la poltica, como corazn de la disciplina, no coincida strictu sensu con una la funcin administrativa, en el sentido de realizacin de la poltica gubernamental. Al propugnar Marshall Dimock, evocando los postulados de White y Pfifner-Presthus, que la "administracin pblica se ocupa del estudio y la prctica de aquellas cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho y la poltica", esto es, la poltica pblica, estaba sobrevalorando el papel de los poderes legislativo y judicial, as como de los partidos y los grupos de presin como hacedores y ejecutores de la poltica gubernamental.15 "El tiempo de la administracin pblica queda entonces con una base imprecisa y vacilante, no es posible distinguirlo de la ciencia poltica".16 La administracin pblica se reencuentr para luego volverse a perder en el seno de la ciencia poltica. Durante la etapa previa a 1955, la administracin pblica no ser una rama de la ciencia poltica, sino la ciencia poltica referida a la funcin ejecutiva del Estado. Por ende, como en la Era Ortodoxa, de hecho sigue existiendo una sola ciencia de la administracin; no hay aspectos ni gnero: la administracin privada es la administracin general. Lo que distingue sustancialmente a la administracin pblica frente a la ciencia de la administracin, es el carcter plenamente poltico que guarda la primera frente a la segunda, asociada por esta causa a los problemas de la administracin privada. En los primeros nueve aos de vigencia de la Era Poltica, la ciencia de la administracin ver disminuida su dimensin pblica y seguir manteniendo un campo fragmentado: por un lado, estar Waldo y la perspectiva centrada en la poltica pblica: por el

. Dimock, Marshall y Gladys Dimock. Administracin Pblica. Mxico, UTEHA. 1967. p. 1.

15

. Landau, Martin. "El Concepto de Toma de Decisiones en el Campo de la Administracin Pblica". Malick, Sidney y Edward van Ness (eds.). La Conducta Administrativa. Buenos Aires, Ed. Hobbs, Sudamericana. 1966. p. 21. 13

16

otro, Simon y los postulados de la unidad de la ciencia de la administracin basados en el enfoque conductista. Finalmente, persistirn los estertores intelectuales de la ortodoxia. No obstante, vendr el ao de 1955, fecha de la consolidacin del campo especfico de la administracin pblica. Simon y Waldo, los pensadores ms representativos, posibilitaron despus de ms de sesenta aos de existencia de la ciencia de la administracin, la integracin del campo administrativo con una especialidad; pero, a partir del reconocimiento del campo administrativo, se podr identificar el objeto de estudio de la administracin pblica como materia autnoma. Nueve aos despus de la sntesis del pensamiento administrativo realizada por Simon y Waldo, llega a su fin el perodo poltico. La poltica pblica deja de ser considerada como un centro idneo para la definicin de la administracin pblica, los administrativistas buscan otras alternativas. A mediados de los sesenta se inaugurar la Era de los Programas, basada en los "irrelevantes mecanismos administrativos con los que se puede perfeccionar el logro de las polticas organizacionales y en el reconocimiento de la importancia de los valores humanos".17 Pero, ms que por el planteamiento de los programas gubernamentales, este perodo se caracteriza por la presencia de una crisis de identidad de la administracin pblica producida por el abandono de las premisas del perodo poltico; una vez dejada la nocin de poltica pblica como eje de la disciplina, sta entra en una etapa de anomia y postracin. Sus fronteras se ven desbordadas por nuevas disciplinas que intentan aportar a la administracin pblica una fundamentacin metodolgica, en especial, las ciencias del comportamiento, la ciberntica y la teora general de sistemas, campos que aspiran unificar el conocimiento humano, e introducen en la administracin pblica nuevas categoras y aportan desusados mtodos que vienen a romper los cuadros conceptuales estrictamente administrativos. La administracin pblica pasa a la categora de disciplina de "encrucijada" donde convergen ciencias fsicas, biolgicas y sociales, o lo que es lo mismo, pasa a la calidad de entelequia. La dimensin e intensidad de la crisis de identidad de la administracin pblica conmueve los crculos intelectuales de administrativistas. Autores, como R.S. Parker llegan a la conclusin de que se ha presentado "el fin de la administracin pblica" como disciplina acadmica; otros, como Gerald Caiden, definen su estatus cientfico como campo de conocimiento. Dentro de este ambiente de anomia tiene lugar en Filadelfia una mesa redonda

17

. Mac Curdy, obra citada, p. l9. 14

presidida por James Charlesworth, en la cual Waldo reconoce la insuficiencia de la ciencia poltica para mantener unificado el campo de la administracin pblica. Al respecto, Waldo propuso como solucin de la crisis la introduccin del "enfoque profesional'. Otro conferenciante, Fred Riggs, se inclina por mantener las bases polticas de la administracin pblica y reorientar su estudio, de nueva cuenta hacia la playa segura de la ciencia poltica. El problema sigue latente a pesar de los esfuerzos de los viejos administrativistas. No obstante, algunos tratadistas han propuesto interesantes soluciones: Ira Sharkansky sugiere el uso de la metodologa de la teora general de sistemas; Howard Mac Curdy la conversin de la administracin pblica en el corazn de la encrucijada de la ciencia poltica, la sociologa y la ingeniera; y John Rehfuss, la concepcin de la administracin pblica como "proceso poltico". Pero los resultados no han tenido el xito deseado; como lo advierte en una reciente obra, Vincent Ostrom percibe en la primera mitad de la dcada de los setenta los efectos actuales de la crisis. A principios de los ochenta la administracin pblica resiente una dura prueba de subsistencia como especialidad cientfica y acadmica. Por esta razn, tenemos que determinar los elementos distintivos de la administracin pblica con relacin a la administracin general, dentro de un ambiente de inseguridad acadmica; mas debe y tiene que hacerse. 3. La Administracin Pblica como Disciplina El flujo y reflujo de las fronteras de la administracin pblica en los Estados Unidos muestra un mapa discontinuo y oscilante de su desarrollo. Sin embargo, al travs del tiempo sobrevivieron aquellos atributos que expresan el ser de su naturaleza; de no haber sido as, la marea de sus linderos hubiera derivado en la desaparicin de la disciplina. Los elementos sustanciales, contra lo que pudiera pensarse, no tienen su fuente en la ciencia de la administracin; si as fuera, como administracin nada podra distinguir a la administracin general y la administracin pblica: los atributos distintivos no pueden ser dados por la administracin sino como tal y ellos ya fueron aportados. Por lo tanto, las cualidades diferenciales de la administracin pblica deben ser abstradas a partir de la ciencia poltica. Siempre, desde la poca de Wilson, pasando por White y Waldo, la administracin pblica estadounidense tuvo pretensiones cientficas. No es accidental que William Willoughby, Charles Beard y Robert Dahl se refieran a la disciplina como la ciencia de la administracin pblica. Existe un acuerdo tcito en el sentido de 15

concebir la administracin pblica como ciencia. La acumulacin de la teora administrativa da un fondo slido a las pretensiones cientficas de nuestra disciplina; es evidente que Wilson, Goodnow, Willoughby, White, Simon, Waldo, Gulick, Pffifner, Dimock, Gaus, Beard, Mosher, Landau, Riggs, Caldwell, Nigro, Mac Curdy, Caiden y Sharkansky. A ellos hay que agregar pensadores europeos muy influyentes en los Estados Unidos, como Weber, Molitor y Morstein Marx. Todos ellos, en cada pgina escrita, en cada ctedra expuesta, en cada conferencia dictada, saban y saben que estn haciendo ciencia. Como ciencia, la administracin pblica es autnoma, pues ninguna ciencia que se precie de serlo admite un estatus a medias. En este sentido, el primer elemento distintivo de la administracin pblica respecto de la administracin general, es su lugar insoslayable dentro del concierto de las ciencias sociales. Los restantes atributos sustantivos los produce su relacin con la ciencia poltica. En este sentido, creemos que se deben considerar cinco factores para la diferenciacin entre administracin general y administracin pblica: a) alcance del campo de estudio; b) esferas de accin; c) referencia a la estructura y el estudio del poder; d) sesgo de la categora "pblica"; e) planteamiento de fines. a) Alcance del campo de estudio

La administracin general se refiere al estudio de los esfuerzos cooperativos efectuados en cualquier clase de organizacin; es decir, el alcance de su campo es general. La administracin pblica, en contraste, involucra el estudio de las organizaciones que tienen un carcter pblico; es decir, el alcance de su campo es especfico. La sociedad est integrada por diversas instituciones, una de las cuales y muy principal es el Estado. b) Esferas de accin

La administracin general no estudia una esfera social en particular, sino todas aquellas organizaciones donde se efectan los procesos racionales, cooperativos, organizacionales y dirigibles. La administracin pblica circunscribe su accin y su estudio a la esfera de actividades del Estado. No obstante, el Estado es la institucin social ms extensa y compleja, por lo que la esfera de accin de la administracin pblica es en mayor escala que la esfera de accin de la administracin general; la dimensin de Estado es tal, que el resto de las instituciones esenciales se ven empequeecidas frente a su magnitud. De este modo, la esfera de 16

accin de la administracin pblica es ms amplia que la relativa a la administracin general. c) Referencia a la estructura y el estudio del poder

La administracin general supone una estructura de poder inherente a todo esfuerzo de lograr la cooperacin social; en este sentido, Brooks Adams defini la administracin como la capacidad de coordinar muchas energas, con frecuencia antagnicas, en un solo organismo, tan hbilmente que operen como unidad.18 La administracin pblica, en contraste, est involucrada en la estructura y el uso del poder poltico; ste se distingue, frente a otras formas de ejercicio del poder, por el carcter coercitivo y difuso de un ejercicio en la sociedad.19 El Estado se fundamenta en el ejercicio del poder poltico como monopolio legtimo del uso de la fuerza fsica dentro de un mbito territorial, por parte de su cuadro administrativo, es decir, por parte de la administracin pblica.20 La administracin pblica, entonces, involucra en su estudio la estructura y el uso del poder pblico cuando el Estado pretende movilizar recursos para la consecucin de sus fines; la administracin general, por su parte, slo comprende el poder reglamentado y no coercitivo que el Estado permite a los particulares. d) Sesgo de la categora "pblica"

La administracin general no tiene relacin con la nocin de pblica, que para la administracin pblica es el sello distintivo. Cuando propusimos destacar los atributos de la administracin pblica a partir de la ciencia poltica, deseamos destacar la intimidad de su parentesco. Para mostrar esta idea, vale la pena subrayar el tronco comn que tienen, en lo etimolgico y en lo conceptual, las palabras "poltica" y "pblica": ambos vocablos derivan de la raz pul (multiplicidad, amplitud), muy comn entre . Lepawsky, Albert. Administration: El Arte y la Ciencia de la Organizacin y Administracin. Mxico, Ca. Edit. Continental, 1961. pp. 24-25.
18

. Parsons, Talcott. El Sistema Social. Madrid, Revista de Occidente. 1966. p. 139.

19

. Weber, Max. Economa y Sociedad. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1966. pp. 43-44.
20

17

los pueblos indoeuropeos; de ella deriv, en el griego, la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de poltica, y en el latn, populus (pueblo) que es un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul. El sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego en publicus, de donde deriv la palabra pblico. As, poltica y pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un significado conceptual idntico: ambas se refieren a lo colectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carcter comprensivo y colectivo: polis y repblica. Es la palabra "pblica" la que marca, con precisin inequvoca, el campo de estudio de la administracin pblica en relacin al campo de la ciencia de la administracin.21 e) Planteamiento de fines

Como gnero, la ciencia de la administracin trata con fines de orden particular, porque los procesos que estudia conllevan la satisfaccin de un propsito individual, aunque en su consecucin estn involucrados los esfuerzos de una agrupacin; la administracin pblica, en contraste, estudia y le conciernen los objetivos que la sociedad en su conjunto se plantea dentro de la institucin estatal. En consecuencia, los fines de la administracin pblica tienen un carcter colectivo, pblico, en tanto que los objetivos de la administracin general, por referirse a cada esfera social en particular, tienen un carcter privado. La administracin pblica es una especialidad diferente a la ciencia de la administracin y relativamente diversa a la ciencia poltica; es diferente a la ciencia poltica porque agrega el significado de administracin; es diferente a la ciencia de la administracin porque ostenta el sello distintivo de "pblica". La administracin pblica no es slo administracin, pero tampoco es slo poltica; por lo mismo tampoco es la combinacin de las dos ciencias: la administracin pblica es el punto de convergencia de la administracin general y la ciencia poltica, ah donde emerge un fenmeno distinto, sustantivo, incapaz de ser comprendido slo por una o la otras disciplina. En esta interseccin se hace la explicacin de un nuevo campo de conocimiento susceptible de ser concebido como cientfico: una ciencia nace de la incapacidad de dos disciplinas que ni unidas ni separadas pueden, ni pudieron en el pasado, explicar, describir y predecir una ancestral forma de comportamiento humano. La administracin pblica obtiene el status acadmico y universitario gracias al vasto y profundo tratamiento

21

. Lpez lvarez, obra citada. 18

a que se ve sometido su concepto, campo, metodologa y objetivos. Gracias a la obra de Wilson, Goodnow, Willoughby, White, Gaus, Dimock, Waldo, Simon y otros importantes administrativistas, la disciplina ha mantenido su campo, an reconociendo la presente crisis de identidad por la que pasa. La administracin pblica es una disciplina autnoma, pero ntimamente vinculada a su ciencia progenitora: la poltica. Sin embargo, paradjicamente, desde un principio busc sustento en la administracin general y la ciencia poltica; tan luego creci, llegando la mayora de edad, tendi a buscar su independencia completa; pero como lo hemos visto, fracas en su intento. An subsisten los cordones umbilicales de donde se alimenta su propia vida, porque son lo que la unen a la ciencia poltica. Por ello, no puede cortarlos para mantener la sustancia de su ser como disciplina. En el horizonte de la teora de la administracin pblica se muestran sntomas de la tendencia al completo rompimiento con la ciencia progenitora; el intento, sin embargo, no es prometedor porque agravada la crisis de identidad de la disciplina. Por ahora, lo recomendable es reconocer la existencia de los cordones umbilicales y mantenerlos bien unidos al cuerpo de la administracin pblica. Como Paul Appleby lo sostuvo, Morstein Marx afirma que la administracin pblica es poltica, pero tambin es administracin.22 Bajo esta perspectiva, tenemos que tratar de contrarrestar los efectos demoledores de la fragmentacin del campo y la disolucin del centro; debemos combatir esta crisis porque impide el estudio claro y preciso de la disciplina. Aprendamos, entonces, a volver los ojos al pasado, retrotraernos a la historia y recordar los esfuerzos realizados por definir el centro y perfilar las fronteras del campo. Podemos, como lo hemos hecho desde el principio del libro, retomar los postulados construidos por Waldo en 1955 y mantenidos en 1968, en medio de la tormenta del estudio de la materia; sobre su base ser posible seguir sosteniendo razonablemente que como comportamiento humano la administracin pblica se refiere a la "organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado". En este sentido, como disciplina, se entiende por administracin pblica el "arte y la ciencia del manejo de los asuntos del Estado" (...), porque "como estudio tiene tambin el clculo continuo de los medios por los que los bienes pblicos pueden ser maximizados".23

. Morstein Marx, Fritz. Elements of Public Administration. Nueva York, Prentice-Hall. 1946.
22 23

. Waldo, obra citada, pp. 2 y 5. 19

La inclinacin por la obra de Waldo no es circunstancial; creemos, como lo argumentamos pginas atrs, que en su pequeo libro se sintetiza sabidura acumulada desde que apareci el primer trabajo de Wilson sobre la disciplina. En esta era de confusin por la que pasa la teora de la administracin pblica contempornea, los conceptos de Waldo, que incluyen de alguna manera las categoras de Simon, son luz suficiente para que continuemos hablando y tratando, como en este caso, acerca de la ciencia de la administracin pblica.

20