Guia Planes RSU

GUA METODOLGIC A PA R A L A P R E PA R A C I N DE PLANES DIRECTORES DEL MANEJO D E L O S R E S I D U O S S L I D O S M U N I C I PA L E S EN CIUDADES MEDIANAS
Organizacin Panamericana de la Salud

Oficina Regional de la
Organizacin Mundial de la Salud
DIVISIN DE SALUD Y AMBIENTE (HEP)

Washington D.C., 2002
NOTA DEL EDITOR

Desarrollo de los servicios de limpieza urbana para ciudades medianas
El fortalecimiento de la capacidad nacional para el mejoramiento de la calidad de la prestacin y gestin de los servicios pblicos, constituye un mbito importante dentro de los procesos de reforma y modernizacin del aparato estatal en los pases de la Regin. Los resultados de muchos estudios realizados en los pases, han venido demostrando que la problemtica del Aseo Urbano en las ciudades medianas es cada da ms crtica, y que el apoyo a los gobiernos municipales es cada vez ms demandante, tanto a nivel tcnico como gerencial y financiero, reconocindose la prioridad en trminos del control de los riesgos a la salud y a la preservacin de los recursos naturales relacionados con el manejo de los residuos slidos. La cooperacin tcnica-financiera a las municipalidades pequeas y medianas ser ms efectiva en la medida que el sector de residuos slidos est estructurado bajo un ordenamiento y que sus instituciones generen de forma continua, los instrumentos y los recursos necesarios para fomentar y lograr la calidad y eficiencia de los servicios municipales de Aseo Urbano. Con el propsito de conformar un marco tcnico/institucional que proyecte el desarrollo sostenible de los servicios de Aseo Urbano y que sistematice la cooperacin y la asistencia tcnica a los municipios, los estudios de pas sugieren el desarrollo de guas metodolgicas e instrumentos de planificacin operativa que permitan orientar de manera prctica la preparacin, ejecucin y evaluacin de proyectos de inversin, que conlleven al mejoramiento de la gestin y de la prestacin de estos servicios. Estos instrumentos de planificacin, o Planes Directores, debern proveer a las municipalidades de una herramienta de administracin y de gestin pblica/empresarial que permita monitorear y controlar continuamente el proceso de desarrollo de los servicios, en funcin de requerimientos y demandas de incremento de la cobertura y de mejoramiento de la calidad, coherentemente con una poltica de desarrollo urbano, de satisfaccin de los usuarios y de preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales.
Luiz Carlos R. Soares Organizacin Panamericana de la Salud Asesor Regional Programa de Saneamiento Bsico Divisin de Salud y Ambiente
NDICE
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I Consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II Ud. sabe? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III A quin esta dirigida la gua? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV Qu encontrar en la gua? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV El contenido de la gua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .V Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .VII Siglas y abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IX 1. IMPORTANCIA DEL MANEJO DE LOS RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES (RSM) . . . . . . . . . . . . 1.1 Qu es un Plan Director? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Actores y grupos de inters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.1 Residentes, comunidades y otros usuarios directos del servicio 1.2.2 Organizaciones no gubernamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.3 Gobiernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.4 Gobierno estatal/provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.5 Gobierno nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.6 Sector privado formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.7 Sector privado informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2.8 Organizaciones internacionales de apoyo y empresas transnacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. ORGANIZACIN Y PLANIFICACIN DEL PLAN DIRECTOR (PD) 2.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Establecimiento de la organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Comit Director (CD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Grupo de Trabajo (GT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. DEFINICIN DEL PROBLEMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Perfil del rea de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 El marco econmico financiero . . . . . . . . . . . 3.1.2 El marco institucional y legal . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Informacin bsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.4 Poblacin, vivienda e ingreso . . . . . . . . . . . . . 3.1.5 Aspectos urbanos: Uso del suelo y transporte 3.1.6 Actividad industrial, comercial y de servicios . 3.1.7 Educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.8 Salud pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.9 Servicios bsicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.10 Organizacin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.15 .16 .17 .17 .18 .18 .21 .24 .25 .26 .28 .29
Anlisis del sistema de manejo de los RSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 3.2.1 El subsistema tcnico operativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 3.2.2 Subsistema de gestin de los RSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Conclusiones sobre la definicin del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45
3.3
4. ESTABLECIMIENTO DEL MARCO DE PLANIFICACIN . . . . . . . . . 4.1 La definicin del rea y perodo de planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 El rea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 El perodo de planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 La seleccin de los tipos de residuos que sern considerados en el PD 4.3 Establecimiento del nivel del servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 La formulacin de los objetivos y metas del PD . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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.47 .49 .49 .49 .50 .50 .52 .55 .56 .56 .56 .58 .64 .64 .67 .71 .72 .74 .75 .82 .84 .90 .90 .93 .97
5. IDENTIFICACIN Y EVALUACIN DE LAS ALTERNATIVAS . . . . . . 5.1 Cmo empezar a analizar las alternativas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Subsistema de gestin del manejo de los RSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Aspectos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 La organizacin del sistema de manejo de los RSM . . . . . . . . . . 5.3 Subsistema tcnico-operativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.2 Recoleccin y almacenamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Estacin de transferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.4 Barrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.5 Fomento de microempresas de manejo de los RSM . . . . . . . . . . 5.3.6 Minimizacin y recuperacin de los RSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Tratamiento de los RSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Disposicin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Fortalecimiento de la gestin financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6.1 Establecimiento del modelo de manejo financiero . . . . . . . . . . . 5.6.2 Evaluacin econmica de las alternativas tcnicas y estratgicas 5.6.3 Evaluacin financiera del PD para el manejo de los RSM . . . . . .
6. FORMULACIN DE LA ESTRATEGIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99 6.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 6.2 Formulacin de la estrategia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 6.3 Criterios de aseguramiento de la pertinencia y operatividad de la estrategia preferida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102 7. FORMULACIN DEL PLAN DE ACCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105 7.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 7.2 Plan de accin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 8. IMPLEMENTACIN Y MONITOREO . . . . . . . . . . . 8.1 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Pasos para poner en marcha el plan de accin . . . 8.3 Pasos para monitorear y evaluar el plan de accin Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 .110 .110 .110
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
Anexo I Estudios de los RSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115 Anexo II Recoleccin de los RSM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123
Prefacio
PREFACIO
El fenmeno de la urbanizacin en los pases en desarrollo plantea a las municipalidades una serie de desafos. El adecuado manejo de los residuos slidos municipales (RSM) es uno de stos. Al respecto, cada da existe mayor consenso acerca de la necesidad de asegurar a las comunidades la provisin de un servicio de aseo urbano considerando los diversos factores polticos, tcnicos, econmicos, sociales y ambientales que condicionan y definen la calidad, continuidad y cobertura de este servicio. Un Plan Director (PD) para el manejo de residuos slidos es un instrumento de planificacin de uso indispensable para mejorar progresiva y participativamente todos los elementos constitutivos del servicio de aseo urbano. El Plan Director para el manejo de residuos slidos municipales, no solo busca mejorar las finanzas y gerenciamiento del servicio en general, sino tambin contempla la optimizacin de la administracin y organizacin del personal, y uso de equipos y herramientas. Por este motivo, la formulacin del Plan Director para el manejo de los residuos slidos es una condicin necesaria para integrar la gestin de los residuos slidos en los procesos de desarrollo urbano sostenible de las ciudades. En esta gua se presentan una serie de pasos metodolgicos, criterios y ejemplos didcticos a fin de estimular y facilitar la elaboracin del Plan Director para el manejo de los residuos slidos municipales en ciudades de 50,000 a 500,000 habitantes. Aunque cada ciudad tiene una historia, condicin actual y potencialidad de desarrollo particular, los temas que aqu se tratan se han formulado considerando las fortalezas y debilidades ms comunes que poseen las ciudades de Amrica Latina y el Caribe. As, esta gua, sin pretender ser una receta nica, busca servir de base para emprender el reto de la mejora continua de los sistemas de manejo de los residuos slidos municipales, conjugando las necesidades inmediatas de accin, con la planificacin de actividades de mediano y largo plazo. En este contexto, el Plan Director para el manejo de los residuos slidos municipales no se constituye como un fin en si mismo, ni tampoco es un simple requisito formal o administrativo para optimizar el sistema de manejo de los residuos slidos municipales; es ms bien, un instrumento de concertacin entre actores, y de anlisis y reflexin para la accin, buscando en ltima instancia la transformacin positiva de la realidad para contribuir con el bienestar colectivo.
Mauricio Pardn Director de la Divisin de Salud y Ambiente Organizacin Panamericana de la Salud
Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales
CONSIDERACIONES PREVIAS
En las ltimas dcadas el patrn de generacin y caractersticas de los RSM ha experimentado una modificacin sustancial. Ciertamente, en las ciudades, no slo existe una tendencia creciente a generar mayores volmenes de los RSM, sino tambin, se observa una modificacin en la composicin de los mismos, con una mayor diversidad y predominio de materiales no biodegradables. Esta situacin plantea nuevos desafos a las municipalidades, las entidades responsables de asegurar la correcta provisin del servicio de aseo urbano. As, cada da, existe una mayor preocupacin y necesidad de establecer sistemas ms eficientes y eficaces de manejo de los RSM, integrndolos ms funcionalmente en la compleja dinmica de desarrollo de las ciudades. En este escenario, los criterios y prcticas de manejo de los RSM han evolucionado hacia enfoques integrales de carcter multidisciplinario superando aquellos basados prioritariamente en los aspectos tcnicos de la ingeniera sanitaria tradicional. Actualmente, existe consenso acerca de la necesidad de establecer sistemas integrales y sostenibles de manejo de los RSM considerando explcitamente las mltiples dimensiones de la realidad (poltica, econmica, institucional, social y ambiental). Igualmente, el mejoramiento del sistema de manejo de los RSM es un proceso continuo que supone la internalizacin de nuevos conceptos y paradigmas como prevencin, minimizacin, recuperacin y reciclaje de los RSM. Estos conceptos estn considerados en la Agenda 21, acordada en 1992 en Ro de Janeiro, Brasil, en la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Por otro lado, el contexto institucional de manejo de los RSM se ha modificado. Los gobiernos y la sociedad civil en general, cada da son ms proclives a aceptar la participacin del sector privado en el manejo de los RSM. As, las municipalidades se enfrentan al dilema de superar sus propias debilidades o dejar de ser los histricos proveedores directos del servicio de aseo urbano. Bajo estas breves consideraciones, la gua metodolgica para la formulacin de PD de manejo de los RSM, se convierte en una herramienta indispensable para mejorar la calidad y cobertura de los servicios de aseo urbano, y asegurar la sostenibilidad de los mismos. Cabe mencionar que esta gua ha tenido como insumo principal al documento "Planning Guide for Strategic Municipal Solid Waste Management in Major Cities in Low-income Countries", Environmental Resources Management, World Bank (1998). De hecho, de acuerdo a los trminos de referencia del presente trabajo, la estructura y pasos metodolgicos de esta gua son los que se emplean en el citado documento.
II
Ud. sabe...?
UD. SABE...?
Si 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. Cul es la produccin y tipo de residuo slido (RS) que se genera? Qu volumen de RS, y cul es la cobertura de recoleccin, barrido y disposicin? Cul es la eficiencia del personal y equipamiento del rea de limpieza pblica? Cules son las oportunidades de reciclaje? Qu aspectos gerenciales se pueden optimizar? Qu aspectos tcnico-operativos se pueden optimizar? Quines y cmo deben participar en la limpieza de la ciudad? Cunto cobra y cunto gasta por concepto del servicio de aseo urbano? Cunto debe cobrar y gastar por el servicio de limpieza pblica? Cul es la brecha actual y demanda futura del servicio? Cmo conjugar la demanda actual con la demanda futura del servicio? Cmo financiar sus necesidades actuales y futuras del servicio? Cules deben ser sus metas inmediatas, de corto y largo plazo? Qu indicadores de gestin empresarial se deben emplear? Qu modalidad institucional/empresarial es mejor para su ciudad? Cmo influyen los "factores del entorno" en el servicio de limpieza pblica? Qu atributos o potencialidades de su ciudad se pueden aprovechar en beneficio de la limpieza pblica? Cmo el crecimiento de la ciudad incidir en el servicio de limpieza pblica? Qu conceptos y tcnicas modernas se pueden aplicar/adaptar para el servicio de limpieza pblica? Qu aspectos del servicio de limpieza pblica se pueden mejorar inmediatamente a "costo cero"?
No
Si ha respondido negativamente a la mayora de estas preguntas, entonces seguramente necesita formular un PD para el manejo de los RSM.
III
A QUIN ESTA DIRIGIDA LA GUA?
La gua esta dirigida esencialmente a tcnicos y funcionarios de las municipalidades de ciudades de 50,000 a 500,000 habitantes. Otras personas o grupos de inters que pueden hacer uso de esta gua son: o Personas encargadas de tomar decisiones acerca del sistema de manejo de los RSM; o Consultores Profesionales de ONG; o Empresas consultoras o prestadoras de servicios de aseo urbano; o Profesionales y tcnicos vinculados al manejo de los RSM; o Docentes y estudiantes de centros de formacin superior; o Investigadores interesados en el manejo de los RSM.
QU ENCONTRAR EN LA GUA?
Esta gua contiene las pautas que se recomiendan seguir para formular un PD para el manejo de los RSM. Aunque cada ciudad posee una serie de caractersticas propias, la gua presenta algunos criterios y consideraciones comnmente aceptados en el tema de manejo de los RSM. Sin perjuicio de lo mencionado, cada ciudad deber adaptar esta gua de acuerdo a su propia realidad local.
IV
El contenido de la gua
EL CONTENIDO DE LA GUA
Captulo 1.
Ttulo Importancia del manejo de los RSM.
Objetivo Indicar los aspectos ms relevantes que justifican un adecuado manejo de los RSM. Ofrecer insumos para sensibilizar a las autoridades locales acerca del manejo de los RSM. Definir el concepto y objetivos del PD.
Descripcin Se sealan las implicancias econmicas, ambientales y sociales que tiene el manejo de los RSM.
1.1
Qu es un PD?
Se destaca que el PD es el resultado de un proceso de planificacin, el cual tiene como marco, polticas nacionales de manejo de los RSM. Se enumeran y describen a los actores y grupos de inters pblicos, privados y de la sociedad civil en general.
1.2
Actores y grupos Identificar a los actores que tienen relacin directa o indirecta de inters. con el proceso de planificacin y operacin de los servicios de manejo de los RSM. Organizacin y planificacin del PD.
2.
Se establece quines deben Establecer las pautas organizacionales y de distribucin participar en la formulacin del PD, qu deben hacer y cmo se de tareas para formular el PD. deben relacionar. Hacer un diagnstico integral del estado actual del sistema de manejo de los RSM. Conocer el escenario actual donde se desarrolla el manejo de los RSM. Identificar los aspectos clave positivos y negativos del manejo de los RSM. Se indica qu aspectos se deben analizar para obtener una visin amplia e integral de la situacin del manejo de los RSM. Asimismo, se establece la utilidad de realizar anlisis especficos. Tambin se brinda informacin acerca de la metodologa para realizar un estudio sobre los RSM. Se ofrece pautas para establecer el tipo de los RSM, el rea, los objetivos y plazos que sern considerados en el PD.
3.
Definicin del problema.
4.
Establecimiento del modelo de planificacin.
Definir los temas, alcances y objetivos principales del PD.
Captulo 5.
Ttulo Identificacin y evaluacin de alternativas.
Objetivo Evaluar las alternativas tcnicas, organizacionales y financieras. Establecer una lista corta de alternativas y estrategias preferidas. Evaluar la factibilidad de las alternativas y estrategias preferidas.
Descripcin Se brinda criterios de anlisis y seleccin de la alternativas posibles, en todos los subcomponentes del sistema de manejo de los RSM (organizativo, tcnico-operativo entre otros). Tambin, se muestran cmo realizar una evaluacin econmica y financiera de las alternativas y estrategias preferidas. Se explica los pasos a seguir para definir la estrategia ms recomendable mediante un ejercicio de aproximaciones sucesivas. Se indica la forma de preparar un plan de accin de corto plazo que adems sea tcnica, operativa y financieramente factible. Se establecen los criterios y pautas para dar los primeros pasos de implementacin concreta del PD. Asimismo, se dan ejemplos de indicadores y mecanismos de monitoreo del plan de accin.
6.
Formulacin de la estrategia.
Establecer la estrategia o conjunto de estrategias ms consistente y apropiada.
7.
Formulacin del plan de accin.
Definir el cuadro de prioridades de accin. Evaluar la factibilidad financiera del plan de accin.
8.
Implementacin y monitoreo.
Fijar los pasos para poner en marcha el PD. Asegurar que los primeros pasos del PD sean exitosos y contribuyan con los objetivos planteados.
Bibliografa
Se ofrece una relacin de la bibliografa empleada, as como de la literatura recomendada para complementar los temas abordados en la gua. Contiene la metodologa especfica para realizar estudios de los RSM y mejorar las rutas de los vehculos de recoleccin.
Anexos
VI
Definiciones
DEFINICIONES
An cuando en la gua se define gran parte de los trminos que por su connotacin merecen una aclaracin explcita, a continuacin se presentan algunas definiciones complementarias: Actor(es): Grupo de personas, e individuos, que tienen una influencia o participacin relevante en determinado aspecto del manejo de los RSM. Compost: Mejorador del suelo que se obtiene luego de un proceso de descomposicin de los residuos slidos orgnicos en condiciones hmedo aerbicas (con presencia de oxgeno). Estrategia: Conjunto de alternativas especficas en un formato consistente, que permita orientar el desarrollo de acciones e iniciativas. Minimizacin de los RSM: En general es la accin de reducir la cantidad de los RSM que se produce (por ejemplo, comprar menos productos descartables). Plan de accin: Actividades que se deben realizar para implementar el PD para el manejo de Residuos Slidos (RS), detalladas de modo anual o semestral en un perodo de 1 a 5 aos. Plan operativo: Las actividades que se deben ejecutar para poner en marcha el PD para el manejo de RS, detalladas de modo mensual o semanal. Planificacin estratgica: Proceso participativo para fijar objetivos, metas y estrategias de largo plazo (10-15 aos) y sus correspondientes acciones de corto (1-2 aos) y mediano plazo (3-10). Produccin per cpita (ppc): Generacin unitaria de residuos slidos, casi siempre se refiere a la generacin de residuo slido por persona y por da, aunque tambin este concepto se puede aplicar a residuos no domiciliarios (por ejemplo, kilogramos de residuo slidos por restaurante y por da). Residuos slidos: Son aquellas sustancias, productos o sub-productos en estado slido de los que su generador dispone, o esta obligado a disponer, de acuerdo a ley, o por los riesgos de salud y ambiente que originan. Residuos slidos municipales: Son los residuos slidos de origen domiciliario, limpieza de calles, instituciones y afines. Reciclaje: Normalmente implica la transformacin de algn material para su reaprovechamiento (por ejemplo, producir compost). Recuperacin: Se refiere a la reutilizacin de productos que normalmente van al relleno sanitario o dispocisin final (por ejemplo, reutilizar las botellas de vidrio para almacenar productos del hogar).
VII
Segregacin: Trmino que comnmente se usa para describir las actividades de separacin y comercializacin informal de residuos slidos municipales. Segregador es la persona que se dedica a la segregacin. Servicio de aseo urbano: Tpicamente comprende el servicio de recoleccin, transporte y disposicin final de residuos slidos municipales, incluyendo el barrido de calles. Las municipalidades son responsables de asegurar que este servicio se proporcione con la cobertura y calidad requerida. Sistema de manejo de residuos slidos municipales: Conjunto de componentes, e interrelaciones entre los mismos, vinculados al manejo de residuos slidos municipales (p.e. un componente esta conformado por las instituciones y sus interrelaciones). El servicio de aseo urbano esta comprendido en este trmino. Vehculo recolector: Equipo que se usa para la recoleccin de residuos slidos municipales. Este puede ser motorizado (p.e. un camin) o no-motorizado (p.e. una carreta o triciclo).
VIII
Siglas y abreviaciones
SIGLAS Y ABREVIACIONES
ALAC: BID: BM: CEPIS: CD: CIP: COSEPRE: EIA: ERM: FCD: GT: IEC: ME: OB: OMS: ONG: OPS: PD: PE: PIB: PPC: RSM: TOR(s): TGR: VPN:
Amrica Latina y El Caribe Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente Comit Directivo Costo Incremental Promedio Costo por los Servicios Prestados (programa de clculo de costos del manejo RSM elaborado por OPS/CEPIS) Evaluacin de Impacto Ambiental Environmental Resources Management Flujo de Caja Descontado Grupo Tcnico Informacin, Educacin y Comunicacin Microempresa Organizaciones de Base Organizacin Mundial de la Salud Organizacin no Gubernamental Organizacin Panamericana de la Salud Plan Director Proyecto Especfico Producto Interno Bruto Produccin Per Cpita Residuos Slidos Municipales Trminos de Referencia Tasa de Generacin de Residuo Slido Valor Presente Neto
IX
CAPTULO 1
Captulo 1 - Impor tancia del manejo de los residuos slidos municipales
IMPORTANCIA DEL MANEJO DE LOS RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES

Uno de los grandes desafos que tienen las municipalidades de Amrica Latina y el Caribe es el adecuado manejo de los residuos slidos municipales (RSM). Dependiendo de la ciudad, esta compleja tarea puede representar del 30% al 50% de los presupuestos ediles y, por lo general, es deficitaria debido a las debilidades para hacer frente convenientemente a los aspectos sociales, econmicos, ambientales y tcnicos. De otro lado, la poblacin y las autoridades locales suelen ser conscientes que el manejo de los RSM est ntimamente vinculado con la salud, el bienestar, la calidad y proteccin del medio ambiente, y la eficiencia y productividad de su ciudad, por lo cual estaran dispuestos a participar activamente en el mejoramiento del servicio de aseo urbano. Dada esta situacin favorable, es preciso establecer las condiciones bsicas para que se realice un trabajo conjunto entre la comunidad y sus lderes, instituciones pblicas y privadas y autoridades con el propsito de proteger la salud de la poblacin; facilitar la promocin de mejores condiciones ambientales previniendo y controlando la contaminacin; apoyar el desarrollo econmico urbano atendiendo la demanda de los servicios de aseo urbano. Para alcanzar estos objetivos es necesario establecer, en forma planificada, un sistema integral y sostenible del manejo de los RSM que satisfaga las necesidades de la poblacin en su conjunto, buscando la equidad en el acceso y calidad al vital servicio de aseo urbano. Esta gua proporciona los principales criterios y procedimientos para formular Planes Directores (PD) del manejo de los RSM, en ciudades medianas (50,000 a 500,000 habitantes) utilizando los principios de la planificacin estratgica.
1.1 Qu es un Plan Director?

El Plan Director (PD) es un instrumento que se obtiene luego de un proceso de planificacin estratgica a fin de contribuir con mejorar la eficiencia y eficacia del sistema del manejo de los RSM en determinada ciudad mediante el anlisis, evaluacin y establecimiento de objetivos y metas de largo plazo (de 10 a 15 aos) e identificacin de planes de accin de corto plazo (de 0 a 2 aos) y mediano plazo (de 3 a 5 aos). Planificar el mejoramiento del sistema del manejo de los RSM no slo es una tarea de los profesionales y tcnicos vinculados al tema, pues tambin se debe considerar la participacin activa de las diferentes instituciones y grupos de inters clave de la localidad. Los objetivos especficos del PD del manejo de los RSM son: o Incrementar la eficiencia y eficacia general del servicio de manejo de los RSM o Mejorar las condiciones de salud y ornato pblico o Propiciar una cobertura universal del servicio de aseo urbano o Desarrollar una estrategia econmico-financiera que permita mejorar progresivamente el servicio de aseo urbano o Involucrar a las instituciones clave y grupos de inters en las iniciativas de mejoramiento del servicio de aseo urbano
La Figura 1.1 muestra los diferentes niveles de la planificacin del manejo de los RSM.
Figura 1.1: Niveles de la planificacin para el manejo de los RSM
NIVEL
INSTRUMENTO
PRODUCTO PRINCIPAL
INFORMACIN A REVISAR
Gua Metodolgica de Anlisis Sectorial en RSM (1)
Nacional
Plan Estratgico Nacional
Polticas y Estrategias Nacionales
Estatal/Provincial
Plan Estratgico Estatal/Provincial
Polticas Estrategias Estatales/Provinciales
Gua Metodolgica de Anlisis Sectorial en RSM (1) Gua Metodolgica para el PD del Manejo de los RSM (2) Documentos sobre Marco Lgico y Programacin (3)
Municipal / Local
Plan Director
Estrategias y Proyectos Especficos
Distrital
Plan Distrital
Acciones Especficas
(1) (2) (3)
Gua metodolgica de anlisis sectorial en residuos slidos de la Organizacin Panamericana de la Salud, 1996. Se refiere a esta gua. Ver mayores referencias en la Bibliografa.
1.2
Actores y grupos de inters
El planeamiento del sistema del manejo de los RSM tiene que ver con la organizacin y reforzamiento de las relaciones entre los actores clave y grupos de inters concernidos con el servicio de aseo urbano. Efectivamente, en tanto este servicio compromete a la sociedad en su conjunto, y se considera que los residuos slidos son "bienes pblicos", es indispensable que el PD para el manejo de los RSM sirva como un instrumento de construccin de consensos entre los diversos grupos de inters implicados. El manejo de los RSM, no es una tarea exclusivamente de la municipalidad, requiere del concurso de todas las fuerzas vivas de la comunidad. En este sentido, es necesario desarrollar un proceso pblico que articule los diferentes intereses y expectativas de los actores y movilice los recursos necesarios para llevar a cabo el PD para el manejo de los RSM. Por consiguiente, el manejo de los RSM concierne a un extenso grupo de actores y grupos de inters, cuyas agendas y roles se describen brevemente a continuacin:
1.2.1
Residentes, comunidades y otros usuarios directos del servicio
Se interesan principalmente en recibir un adecuado servicio de recoleccin a un precio accesible a sus posibilidades econmicas. Por lo general, prestan poca atencin al servicio de disposicin final de residuos slidos, a no ser que esta operacin contamine o atente contra la salud o el valor de los predios en las zonas de residencia [sndrome Not In My Back Yard (NIMBY)]. En las reas residenciales de bajos ingresos, donde los servicios son insuficientes, se suele considerar a otros servicios bsicos como el abastecimiento de agua, electricidad y caminos, y los residuos slidos se vierten en lugares abiertos. Sin embargo, en estas zonas existe el potencial para que la comunidad se organice con el propsito de mejorar sus condiciones de vida, constituyndose as en valiosos aliados para el manejo de los RSM. Los establecimientos comerciales e industriales por lo general se interesan en un efectivo servicio de recoleccin, habiendo demostrado una creciente preocupacin por acceder al servicio de aseo urbano. El sector industrial ve en la reduccin de los residuos slidos un amplio campo de mutua cooperacin.
1.2.2
Organizaciones no gubernamentales
Las organizaciones no gubernamentales son entidades que operan entre los dominios del sector privado y el pblico. Pueden ayudar a incrementar la capacidad de la comunidad en jugar un papel activo en el manejo de los RSM contribuyendo en: o o o o o o Difundir ante la opinin pblica los problemas relacionados con la gestin inadecuada; Desarrollar la capacidad organizativa y la formacin de organizaciones de base (OB); Generar canales de comunicacin entre las OB y las autoridades gubernamentales; Asesorar a las OB Transferir tecnologa; Actuar como agentes de canalizacin de recursos.
1.2.3
Gobiernos locales
Los gobiernos locales o municipalidades son responsables de asegurar que el servicio de aseo urbano se proporcione al conjunto de la poblacin, ya sea por sus propios medios o contratando los servicios a travs de terceros. Generalmente, adoptan la modalidad de proveer el servicio de aseo urbano por administracin directa y se convierten en los responsables legales o titulares del servicio y "propietarios" de los RSM una vez recolectados. Si bien pueden tener legtimas motivaciones polticas, juegan un papel decisivo en la sostenibilidad financiera, tcnica y operativa del servicio de aseo urbano. Es importante anotar, que la buena relacin y comunicacin entre la municipalidad y los usuarios principales del servicio de aseo urbano, es decir la poblacin local, es vital para asegurar la viabilidad financiera del manejo de los RSM. La figura 3.1 (Captulo 3) muestra los escenarios tpicos de la interaccin entre los aspectos econmico financieros y la calidad del servicio.
Figura 1.2: Del crculo vicioso al crculo virtuoso del manejo de los RSM
Paga poco o no paga
Menor sostenibilidad financiera
Inadecuado manejo de los RSM
Paga adecuadamente
Mayor sostenibilidad financiera
Apropiado manejo de los RSM
NO
PLAN DIRECTOR para el manejo de los RSM
SI
Como se puede apreciar, el adecuado manejo de los RSM depende esencialmente de la cooperacin de los usuarios o "clientes" y el gobierno local, quien debe tomar medidas para fomentar el inters pblico en la importancia de mantener limpia la ciudad y estimular la participacin activa de la poblacin. Los gobiernos locales deben tener personal capacitado en aspectos tcnicos y administrativos si operan directamente los servicios. En cambio, si contratan servicios de terceros, su personal debe tener capacidad tcnica y experiencia en contrataciones, supervisin y control.
1.2.4
Gobierno estatal/provincial
En pases cuya divisin poltica establece el nivel de Estados (Brasil, Mxico, Venezuela) o Provincias (Argentina), los gobiernos en este nivel tienen la responsabilidad de la preparacin de los Planes y Polticas estatales/provinciales adems del soporte tcnico/financiero e institucional a las municipalidades.
1.2.5
Gobierno nacional
Es el responsable del ordenamiento del sector en el pas y de establecer el marco legal e institucional del manejo de los RSM, asegurando que los gobiernos estatales, provinciales y/o locales tengan la necesaria autoridad, poder y capacidad para un efectivo manejo de los RSM. Se encarga de la formulacin de las polticas y estrategias nacionales del manejo de los RSM, respetando las peculiaridades de cada regin o ciudad (ver Figura 1.1). Asimismo, deber proveer de la asistencia tcnica necesaria a los gobiernos estatales/provinciales para que los gobiernos locales puedan fortalecer sus actividades administrativas, financieras, comerciales, tcnicas y de proteccin ambiental en cumplimiento de los mandatos y facultades de Ley que cada autoridad posee. Adems, el gobierno nacional debe fomentar la capacitacin para los gobiernos municipales.
1.2.6
Sector privado formal
Las empresas vinculadas al sector del manejo de los RSM se interesan en la recuperacin de su inversin y en obtener mrgenes atractivos de ganancia. Estas empresas operan en diversas formas y modalidades como socio o aliado del poder pblico. La iniciativa privada puede proveer capital, equipamiento, capacidad en el manejo administrativo y organizacional, mano de obra y destrezas tcnicas. Dada su orientacin por maximizar sus ganancias puede, bajo ciertas condiciones, brindar un servicio ms eficiente y a menor costo que el sector pblico. Sin embargo, la participacin del sector privado no garantiza, por si misma, un mayor beneficio a menor costo, sobre todo cuando los procesos de contratacin y supervisin de la actuacin del sector privado han sido pobremente concebidos y regulados, y no se han desarrollado en un escenario de libre competencia.
1.2.7
Sector privado informal
Generalmente, el sector privado informal comprende las actividades no registradas, ni reguladas realizadas por personas, familias, grupos o microempresas que actan como recolectores o segregadores informales, tanto en la va pblica como en los vertederos, motivados por razones de pobreza o ausencia de fuentes ms apropiadas de empleo. Sin embargo, estos grupos informales se pueden constituir en importantes colaboradores en el manejo de los RSM, tanto como recolectores en las zonas periurbanas como en las actividades de reciclaje, siempre y cuando reciban una adecuada asistencia en organizacin, concientizacin, capacitacin y eventualmente soporte financiero. Por lo tanto, no se debe dejar de lado al sector privado informal durante el proceso de diseo e implementacin del PD para el manejo de los RSM debido a que es un grupo de inters relevante al tema.
1.2.8
Organizaciones internacionales de apoyo y empresas transnacionales
Diversas organizaciones bilaterales y multilaterales se encuentran comprometidas en prestar apoyo en el manejo de los RSM en Amrica Latina, como parte de programas de mejoramiento del hbitat urbano, proteccin ambiental y prevencin de enfermedades. Las modalidades de cooperacin son tan diversas, como organizaciones existen en el mbito internacional, y varan desde asistencia tcnica puntual para atender problemas coyunturales o especficos, hasta amplios programas colaborativos de mediano y largo plazo. La cooperacin de estas entidades es a travs de "fondos no reembolsables" y requieren de una estrecha coordinacin con los gobiernos centrales para canalizar su apoyo hacia los gobiernos locales. En otros casos, como el del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, el apoyo es a travs de cooperacin tcnica no reembolsable o a travs de prstamos. Tambin existen empresas transnacionales interesadas en posesionarse en el mercado del manejo de los RSM en diversos pases de Amrica Latina. Estas empresas ofrecen diversos servicios y equipos a los gobiernos locales empleando mltiples estrategias de mercadotecnia. Al respecto, el PD para el manejo de los RSM es una herramienta sumamente til para poder identificar los servicios o equipos ms apropiados a las necesidades particulares de cada ciudad. Antes de iniciar alguna negociacin con estas empresas es recomendable que se haya desarrollado el PD del manejo de los RSM a fin de establecer con precisin los trminos de referencia de la participacin de las mismas.
CAPTULO 2
Captulo 2 - Organizacin y planificacin del plan director
ORGANIZACIN Y PLANIFICACION DEL PLAN DIRECTOR

En esta seccin se presentarn los aspectos de la organizacin y planificacin del PD del manejo de los RSM. Tal como se puede apreciar en la Figura 2.1, una de las primeras tareas para la formulacin del PD del manejo de los RSM es establecer la forma como se va a desarrollar. Dada la complejidad y variedad de las ciudades, esta actividad debe estar perfectamente enmarcada en el contexto poltico, institucional, legal y social, especfico de la localidad. La organizacin del PD del manejo de los RSM permitir aprovechar convenientemente las capacidades locales y de ser necesario complementarlas con alguna colaboracin externa.
ESQUEMA DE DESARROLLO DEL PLAN DIRECTOR PARA EL MANEJO DE LOS RSM
Organizacin y planificacin del PD para el manejo de los RSM
Definicin del problema
Establecimiento del marco de planificacin
Identificacin y evaluacin de las alternativas
Formulacin de la estrategia
Formulacin del plan de accin
Implementacin y monitoreo
Figura 2.1: Pasos a seguir para la formulacin del PD para el manejo de los RSM
PASO 1:
PASO 7:
PASO 2:
PASO 6:
PASO 3:
PASO 5:
PASO 4:
Fuente: Planning Guide for Strategic Municipal Solid Waste Management in Major Cities in Low-income Countries. BM y ERM, 1998.
2.1
Introduccin
Un aspecto clave a resolver antes de iniciar la formulacin del PD del manejo de los RSM es identificar a la institucin o grupo de inters promotor del proceso de formulacin e implementacin del PD para el manejo de los RSM. La viabilidad del proceso de formulacin del PD para el manejo de los RSM depende de la capacidad y legitimidad de la institucin promotora. A efectos de conocer estos detalles, la institucin promotora debe responder afirmativamente a las siguientes preguntas: o Posee la capacidad de convocatoria y negociacin para llevar a cabo el proceso de formulacin e implementacin del PD para el manejo de los RSM? o Tiene las facultades de Ley (o la legitimizacin social y poltica) para emprender el desafo planteado en la pregunta anterior? o Cuenta con la capacidad para actuar como coordinador del proceso? o Est predispuesta a establecer alianzas estratgicas con contrapartes locales y nacionales? o Ha desarrollado una capacidad logstica y organizacional para impulsar el proceso? o Conoce las dinmicas sociales, econmicas y polticas propias de la ciudad o regin?
Dado los alcances e implicancias del PD para el manejo de los RSM, el promotor natural de esta iniciativa debe ser el gobierno local o municipalidad, por cuanto, histrica y legalmente el manejo de los RSM est dentro de sus mbitos de competencia. An en un escenario con amplia participacin de la iniciativa privada, la municipalidad no se puede exonerar de la responsabilidad que tiene para asegurar el buen funcionamiento del sistema para el manejo de los RSM. El procedimiento inicial para tener una primera aproximacin y justificacin de la necesidad de desarrollar el PD para el manejo de los RSM, puede ser el siguiente: a) Realizar una breve encuesta de opinin para conocer el nivel de satisfaccin del usuario con el servicio que se presta. Alternativamente, se puede recurrir a un trabajo de consulta directa con las organizaciones locales (p.e. comits vecinales, gremios profesionales, instituciones directamente vinculadas para el manejo de los RSM, etc.). b) Evaluar los resultados de la encuesta o trabajo de consulta directa, y determinar si la poblacin y otros usuarios estn satisfechos con el servicio o hay que mejorarlo. c) Establecer la necesidad de un Plan Director considerando: Las deficiencias en o con el manejo de los RSM con respecto a la salud pblica y al medio ambiente; La calidad y el nivel de desempeo del servicio para el manejo de los RSM en relacin con su cobertura, organizacin, administracin y finanzas. Las opiniones de los usuarios encuestados. d) Evaluar la predisposicin de los lderes comunales y de opinin, as como de las instituciones y grupos de inters clave de la localidad para sumarse a la iniciativa del PD para el manejo de los RSM. e) Revisar la legislacin en el manejo de los RSM. En algunos pases puede ocurrir que el PD para el manejo de los RSM sea un requisito legal que deben cumplir las municipalidades (por ejemplo, la Ley General de Residuos Slidos peruana desde el 21 de julio del 2,000 obliga a las municipalidades provinciales a formular y aprobar PD para el manejo de los RSM, en un plazo no mayor de un ao).
2.2
Establecimiento de la organizacin
Las actividades de establecimiento de un PD estarn centradas a lograr la participacin activa de la sociedad civil a travs de un Comit Director (CD), y organizar y ejecutar el trabajo por intermedio de un Grupo de Trabajo (GT). Esta nomenclatura se puede adaptar a los trminos ms aceptados en la localidad. Por ejemplo, el CD se puede llamar Comit de Coordinacin para el manejo de los RSM, y el GT se puede constituir como Comit Tcnico. Lo importante es que ambas instancias existan y que cumplan con los roles y funciones recomendados.
2.2.1
Comit Director (CD)
El CD es el responsable por la preparacin y puesta en marcha de PD y tiene la funcin de dirigir y establecer los criterios bsicos de alto nivel para el correcto desarrollo del PD para el manejo de
los RSM y darle el soporte poltico necesario Debe estar conformado por representantes de las principales instituciones y organizaciones de la localidad A efectos de garantizar una adecuada dinmica de trabajo, se recomienda que esta instancia este constituida por aproximadamente 10 miembros como mximo. Dependiendo del tamao de la ciudad y sus caractersticas se sugiere que estn representados: o o o o o o o o o Poltico o autoridad de alto nivel que presidir el Comit Director Municipalidad (o municipalidades si es una localidad conurbada) Institucin de Salud o afn Gremios profesionales, empresariales o industriales Departamento/Unidad Financiera Departamento/Unidad Educativa El coordinador del Grupo de Trabajo Un representante de la poblacin local Un delegado de las organizaciones no gubernamentales
Las principales funciones del Comit Director sern: o o o o o o o o o Ratificar oficialmente la necesidad de desarrollar un PD para el manejo de los RSM Crear un entorno institucional favorable al desarrollo del PD para el manejo de los RSM Canalizar recursos para el desarrollo del PD para el manejo de los RSM Seleccionar y nombrar a los integrantes del Grupo de Trabajo (GT) Evaluar y aprobar los Trminos de Referencia TOR(s) que debe preparar el Grupo de Trabajo para desarrollar su labor. Proveer al GT de gua y soporte y facilitarle el acceso a las fuentes de informacin. Revisar y aprobar las propuestas e informes del GT Verificar el avance de los trabajos de acuerdo al Cronograma de Ejecucin (CE) Aprobar el PD para el manejo de los RSM.
2.2.2
Grupo de Trabajo (GT)
Tiene el encargo de formular el PD para el manejo de los RSM. Por este motivo, si no cuenta con la capacidad tcnica requerida debe considerar la asistencia de consultores externos, o de una empresa consultora y/o crear un Comit Cvico Asesor (CCA). El CCA puede estar constituido por personas o instituciones de reconocida experiencia y trayectoria en el tema del manejo de los RSM y en sus diversos aspectos (educacin, financiamiento, legislacin, etc.). A este nivel es vital la participacin activa de los funcionarios municipales que tienen o tendrn responsabilidades en el manejo de los RSM, ya que sern los encargados de implementar las acciones crticas del Plan de Accin del PD para el manejo de los RSM (Captulo 7). Los integrantes del GT debern tener un balance adecuado en el grado de experiencia en la organizacin, administracin y operacin del sistema de manejo de los RSM. Esta instancia debe estar preferentemente constituida por miembros con diferentes niveles de especializacin temtica (por ejemplo, economista, ingeniero, abogado, urbanista, etc.).
10
Al igual que con el CD, el nmero de los miembros del GT depende de las caractersticas y complejidad de desarrollo del PD para el manejo de los RSM; sin embargo, un GT de 8 10 miembros permanentes puede ser suficiente. Al respecto, se sugiere la siguiente composicin por especialidad: o o o o o o Coordinador del PD Planificacin, organizacin y administracin municipal Institucional y legal Socioeconmica Economa y finanzas Operacional y tcnica Recoleccin, barrido, transporte y transferencia Disposicin final Mantenimiento de vehculos y equipo Otros Planeamiento urbano y usos del suelo Desarrollo municipal Informacin, educacin, comunicacin (IEC) y desarrollo comunitario Salud y ambiente
o o o o
Como gua de su trabajo el GT preparar los Trminos de Referencia [TOR(s)] que debern ser sometidos a la aprobacin del CD. Un ejemplo de TOR(s) se presenta en el Recuadro 2.1. Evidentemente cada ciudad preparar, nombrar y constituir las instancias del CD y GT adaptando, de acuerdo a su propia realidad, los criterios y principios expuestos para tal fin. A modo de ejemplo, la Figura 2.2 muestra una estructura orgnica para el desarrollo del PD para el manejo de los RSM para la Provincia de Arequipa, Per.
11
Figura 2.2: Ejemplo de estructura orgnica para desarrollar el PD para el manejo de los RSM: El caso de la ciudad de Arequipa, Per
Conformacin
Instancia
Funciones
Alcalde Provincial* y Distritales. Instituciones sectoriales.
Comit Directivo (CD)
Formula las polticas y estrategias generales de manejo de RS. Suscribe los acuerdos polticos-legales requeridos. Aprueba los avances parciales y finales del PD Canaliza los recursos necesarios.
Jefes de Limpieza Pblica y correspondientes Regidores de las Municipalidades. Especialistas sectoriales.
Comit Tcnico (CT)
Disea el PD a partir de la conciliacin de los planes distritales. Promueve la participacin de actores clave.
Especialistas individuales e instituciones locales con experiencia en el tema.
Comit Asesor
(CA)
Asesora al Comit Tcnico y Comit Directivo en la formulacin del Plan. Proporciona informacin til.
DIMENSIN
Polticas y Estrategias
Programas
Proyectos
ESCALA
Regional / Provincial
Provincial / Distrital
Distrital / Barrial
TEMAS
Gerenciamiento Administracin Financiamiento Tcnico-Operativo Social Urbano Otros
PLAN DIRECTOR PARA EL MANEJO DE LOS RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES
Fuente:
Oficina de Asesora y Consultora Ambiental (OACA), 2000. Propuesta aprobada por la Municipalidad Provincial de Arequipa. Per. * El mbito provincial se refiere al rea metropolitana de Arequipa, Per.
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Recuadro 2.1: Ejemplo de TOR(s) del PD para el manejo de los RSM
a.
Objetivo del Plan Director Se define el objetivo del PD. Este se refiere a los aspectos generales a los cuales el PD para el manejo de los RSM contribuye (p.e. mejorar la calidad ambiental de la ciudad y la salud pblica).
b.
Metas Las metas se definen como logros especficos que se deben alcanzar para llegar al objetivo planteado. Ejemplos de metas: Elaborar el PD para el manejo de los RSM. Clausurar el actual vertedero a cielo abierto e implementar un relleno sanitario. Lograr una participacin pblica en el sistema de manejo de los RSM de la ciudad, incluyendo al sector privado informal. Las metas deben corresponder a los objetivos planteados y deben ser cuantificables a efectos de medir el progreso del trabajo. En este punto se recomienda la revisin de las guas de formulacin de proyectos y en particular las referidas al marco lgico.
c.
Alcances del trabajo a realizar Es la parte central de los TOR(s). En su secuencia y contenido se detalla paso a paso las tareas que se deben realizar y los productos que se van a obtener. Es as que una de las actividades fundamentales es conocer el estado actual del sistema del manejo de los RSM o definicin del problema (Captulo 3) para saber a donde se desea llegar (objetivo), cmo se va a hacer (estrategia) y de qu manera se van a medir los avances (monitoreo). De lo contrario, al no tener un punto de partida claro y una nocin precisa de la situacin de llegada, cualquier camino puede resultar bueno. Estos aspectos se deben destacar en los alcances de los TOR(s).
d.
Formulacin del plan operativo Tanto el CD como el GT requieren de un plan operativo a fin de supervisar que todas las actividades y tareas necesarias para la formulacin del PD para el manejo de los RSM se cumplan en los plazos establecidos. El plan operativo debe ser realista y claro en la asignacin de las actividades a cada participante.
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CAPTULO 3
Captulo 3 - Definicin del problema
DEFINICIN DEL PROBLEMA
Esta seccin ofrece una serie de pautas para la definicin del problema. La definicin del problema o lnea base es esencial en el proceso de formulacin del PD para el manejo de los RSM. Al respecto, la calidad de la informacin y su correcto procesamiento influye en la correcta identificacin y seleccin de las alternativas, as como en la planificacin de las actividades.
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En la mayora de las ciudades existe informacin disponible generada por estudios previos, sin embargo es sumamente til analizar la consistencia y confiabilidad de estos datos, a fin de evitar errores a este nivel. Por tal motivo, no es recomendable escatimar esfuerzos y recursos para verificar y comprobar la calidad de la informacin disponible, ya sea mediante estudios de campo, o solicitando la opinin de especialistas con la debida experiencia. Cuatro preguntas bsicas se deben considerar para el proceso de recopilacin y procesamiento de los datos: o o o o Para qu se recopilan los datos? Cmo y dnde se recolectarn los datos? Qu datos especficos sern recopilados y procesados? Cmo se integrar la informacin en un cuerpo orgnico?
De hecho, la definicin del problema no slo se circunscribe a conocer los aspectos operacionales del sistema de manejo de los RSM (p.e. cantidad de residuo que se recolecta, barre o dispone en el vertedero), sino tambin debe brindar una visin amplia acerca de los aspectos gerenciales, financieros, sociales, entre otros del servicio que son igualmente importantes. En este sentido, la definicin del problema debe permitir analizar los conflictos y potencialidades existentes en las reas claves del sistema de manejo de los RSM, evitndose la simple agregacin de la informacin. Se trata de analizar un sistema complejo y las interacciones entre sus componentes. Por otro lado, la definicin del problema de manejo de los RSM se debe contextualizar adecuadamente. Es decir, se deben considerar, entre otros, los patrones de desarrollo urbano, los aspectos demogrficos, econmicos, institucionales y legales especficos para la ciudad. Ello enriquecer el proceso de formulacin e implementacin del PD para el manejo de los RSM. La factibilidad y xito del PD para el manejo de los RSM est fuertemente relacionada con una adecuada contextualizacin del problema actual, y una correcta proyeccin de los escenarios futuros. Ah radica el desafo. A continuacin se describen los aspectos especficos que se deben analizar para definir el problema de manejo de los RSM.
3.1
Perfil del rea de estudio
Comprende la descripcin de las condiciones socioeconmicas y financieras de la ciudad, su estructura urbana, servicios pblicos existentes, poltica ambiental y de salud, y la legislacin y organizacin institucional relacionada con el manejo de los RSM. Por lo general, esta informacin se encuentra disponible en los registros municipales, estudios existentes sobre diversos temas, estadsticas oficiales y privadas, entre otras fuentes. En el Captulo 4 se ofrece informacin relevante para establecer el rea de estudio a fin de delimitar la bsqueda de informacin al rea geogrfica materia del estudio. El perfil del rea de estudio permite contextualizar el problema de manejo de los RSM a fin de analizar profundamente los conflictos y potencialidades subyacentes. Las siguientes secciones detallan la informacin especfica que se debe analizar para definir el perfil del rea de estudio y el problema en general.
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3.1.1
El marco econmico financiero
La situacin de las finanzas pblicas influye en la toma de decisiones de la mayora de las actividades del pas. Para establecer el escenario econmico y financiero en el que se va a desarrollar el PD para el manejo de los RSM es importante analizar los siguientes aspectos: o o o o o o o o o o o o o o PIB actual, su evolucin histrica y sus perspectivas Tasa de desempleo Variacin de precios al consumidor Variacin de sueldos y salarios Variacin del costo de vida Variacin de la tasa de cambio (US$) Depreciacin monetaria Dficit y supervit fiscal proyectado Variacin en el sistema y tasas impositivas Evolucin de la pobreza y la indigencia Presupuesto municipal Porcentaje del presupuesto municipal para aseo urbano Tasas y tarifas del servicio de aseo urbano Estado de ingresos/egresos municipales
Por otro lado, la cantidad de los RSM que se produce est vinculado al desempeo de la economa. Ciertos Bancos Centrales de la Regin proyectan con algunos aos de anticipacin la tasa a la que se espera crecer la economa en base al comportamiento de la produccin de bienes y servicios, lo cual se mide tradicionalmente como el Producto Interno Bruto (PIB). En diversos pases de Amrica Latina se est utilizando el PIB como un indicador del crecimiento de la generacin de los RSM. Este dato conjuntamente con la proyecciones de crecimiento de la poblacin permite predecir las cantidades de los RSM que aproximadamente se producirn en un perodo de tiempo definido. La Figura 3.1 muestra una ecuacin sencilla del modelo propuesto.
Figura 3.1: Relacin entre el consumismo y la produccin de los RSM
Economa Crece
Consumo Crece
Generacin de los RSM Crece
3.1.2
El marco institucional y legal
Aqu se debe describir la estructura y composicin de los poderes del Estado en sus dos o tres niveles poltico, nacional, estatal/provincial y/o local. Se debe establecer claramente cules son las competencias y funciones legalmente atribuidas al gobierno local o ente encargado del manejo de los RSM.
17
El marco legal e institucional posibilita definir las competencias precisas de la municipalidad en el manejo de los RSM, y establecer las necesidades de actuacin concertada con otras entidades de gobierno.
3.1.3
Informacin bsica
Ubicacin Ubicacin poltica: regin, estado, provincia Ubicacin geogrfica: latitud y longitud Ubicacin espacial: valle, llanura, costa, montaa Clima Precipitacin diaria mxima: mm (mes) de (ao) Precipitacin mensual mxima: mm (mes) de (ao) Precipitacin anual mxima: mm (ao) Tambin, consignar otros datos climatolgicos relevantes: inundaciones, fenmenos naturales (p.e. El Nio, La Nia, huracanes, etc.), con indicacin de los perodos, poblacin y reas afectadas. El clima y la precipitacin local es un insumo para conocer el tipo de tecnologa a emplear en los procesos de almacenamiento, recoleccin, barrido, transporte y disposicin final de los RSM.
3.1.4
Poblacin, vivienda e ingreso
Poblacin El dato de la poblacin actual y proyectada es indispensable para formular el PD para el manejo de los RSM. Existe una relacin directa entre la cantidad de los RSM que se genera y el nmero de habitantes asentados en determinada localidad (ver Recuadro 3.4, y Cuadro A-8 del Anexo 1). Adems, ello permite conocer los niveles de cobertura actual y proyectados del sistema de manejo de los RSM. Al respecto, es muy comn que en los pases existan organismos o dependencias especializadas en Estadstica Poblacional y Censos, que centralizan y actualizan permanentemente los datos demogrficos. Estos organismos son fuentes indispensables de consulta para desarrollar los temas demogrficos, adems de constituirse en los ms autorizados para predecir el crecimiento de la poblacin en la ciudad. Sin embargo, sino se dispone de datos poblacionales especficos sobre la proyeccin del crecimiento poblacional para la ciudad, se puede seguir el siguiente procedimiento: a) Obtener los datos histricos de la poblacin que comprenda los ltimos 25 aos disponibles. b) En un grfico x-y, se plotean estos datos y se construye una curva logartmica de poblacin, que se prolonga hasta el final del perodo de estudio para conocer la poblacin a esa fecha y la tasa de crecimiento. c) Los valores intermedios se obtienen aplicando la siguiente frmula:
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Pp = Pb (1 + r )n
En donde: Pp Pb r n
= = = =
Poblacin proyectada Poblacin base Tasa de crecimiento anual Nmero de aos
Un ejemplo de aplicacin sobre la proyeccin del crecimiento poblacional se encuentra disponible en el cuadro siguiente.
Cuadro 3.1: Ejemplo de aplicacin para proyectar la poblacin
N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Tasa de crecimiento r: 2.3% 23 %
Poblacin 298.695 305.565 312.593 319.782 327.138 334.662 342.359 350.233 358.289 366.529
Vivienda, ingresos y condiciones socioeconmicas Las condiciones socioeconmicas comprenden los datos que expresan el modo de produccin y la distribucin de los recursos de la comunidad, as como, la estructura social y la infraestructura de servicios. Las condiciones socioeconmicas tienen directa relacin con la cantidad y tipo de los RSM que se genera, y en la viabilidad financiera del servicio de manejo de los RSM.
En este rubro se incluyen los siguientes datos: a) Nmero y distribucin de viviendas por distritos y barrios de la ciudad b) Nmero promedio de personas por vivienda c) Nmero promedio de Personas Econmicamente Activas (PEA) d) Nivel de ingreso de los trabajadores e) Nivel de ingreso familiar f) Composicin del gasto familiar (otros y servicios). Adems, con esta informacin se pueden completar los siguientes formularios para procesar y visualizar sintticamente los aspectos de vivienda e ingresos (Cuadro 3.2).
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Cuadro 3.2: Formatos tipo para el procesamiento de la informacin sobre vivienda e ingresos
Poblacin y viviendas por subregiones urbanas. Actual y proyectada a 10 aos Poblacin Subregin Norte Sur Centro Otros Total Distrito/Barrio Actual Proyectada Actual Viviendas Proyectada
Clasificacin de la poblacin por nivel de ingreso. Actual y proyectado a 10 aos Rango (US$) Categora Bajo Medio Alto Total Actual Proyectada Nmero de Personas Actual Proyectada Actual % Proyectada
Clasificacin de Distritos/Barrios por nivel de ingreso. Actual y proyectada a 10 aos Distrito/Barrio Subregin Norte Sur Centro Otros Total A= Actual P= Proyectada A Bajo P A Medio P A Alto P A Total P
La informacin sobre vivienda e ingresos sirve para: o Estimar la produccin de residuos slidos por zonas o barrios o Definir las grandes zonas de recoleccin o Precisar la capacidad de pago de la poblacin o Conocer el nmero de clientes residenciales (viviendas) o Establecer tarifas diferenciadas (equidad)
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3.1.5
Aspectos urbanos: Uso del suelo y transporte
El manejo de los RSM se realiza necesariamente en determinado mbito geogrfico, cuyas caractersticas actuales y proyectadas se deben analizar. Debe existir una correspondencia e integracin del PD para el manejo de los RSM con los usos del suelo y proyecciones para el desarrollo urbano. De lo contrario, se corre el riesgo de repetir lamentables experiencias de asentamientos humanos establecidos en antiguos botaderos o vertederos de los RSM, o incompatibilidades de uso del suelo con infraestructura de manejo de los RSM, como instalacin de centros de acopio, estaciones de transferencia o relleno sanitarios en zonas de alto valor arqueolgico, entre otros. Desde hace algn tiempo, se estn empleando sistemas de informacin geogrfica (SIG), que facilitan enormemente la labor de procesamiento de la informacin urbana, por lo cual, se recomienda su uso. Los siguientes aspectos se deben desarrollar para caracterizar los aspectos urbansticos de la ciudad: a) Breve resea histrica de la ciudad (ao de fundacin, patrones histricos de ocupacin del suelo y de desarrollo de actividades econmicas). b) El surgimiento o desaparicin de barrios o asentamientos humanos como consecuencia de procesos migratorios. c) La ciudad y su papel en el desarrollo de la economa regional y nacional. d) Tendencias de crecimiento y expansin urbana. e) En caso de existir un Plan Director de Desarrollo Urbano o instrumento afn, realizar una sntesis del mismo. f) Identificacin de zonas urbanas segn actividades homogneas (ver Cuadro 3.3). g) Establecimiento de zonas de expansin urbana. h) Identificacin de zonas de alto valor cultural, paisajstico, arqueolgico, recreacional, etc. i) Identificacin de antiguos botaderos o rellenos sanitarios. Especficamente, los patrones de asentamiento urbano actuales y proyectados se deben describir en detalle. Existen diversas nomenclaturas para clasificar el territorio urbano. Sin embargo, es preciso explicar y graficar en un plano a escala adecuada por lo menos la siguiente informacin urbana:
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Cuadro 3.3: Configuracin urbana para el manejo de los RSM

rea (Km2) % del rea total Densidad poblacional (Hab/Km2)
Zona Industrial Residencial Urbana-central Comercial Peri-urbana Agrcola de borde Areas verdes Otros
Caractersticas
o Indicar nmero y tipo de industrias, comercio

o actividades predominantes, densidad poblacional, tipo de calles, accesibilidad a servicios bsicos, cdigos y nomenclaturas de clasificacin empleadas. Describir y graficar las tendencias de desarrollo urbano.
La informacin urbana es la matriz de referencia por excelencia para desarrollar el PD para el manejo de los RSM. Topografa Comprende la descripcin del relieve del suelo indicando sus principales caractersticas topogrficas (plano, ondulado, con quebradas, etc.) y una clasificacin de pendientes. Al respecto, es necesario preparar un mapa de la ciudad con esta informacin. El Cuadro 3.4, contiene un ejemplo de clasificacin de barrios segn la pendiente.
Cuadro 3.4: Ejemplo de clasificacin de pendientes y barrios
Nmero de barrios 35 12 13 50 110 % de barrios 32 11 12 45 100
Tipo de pendiente A : Suave, Plano o Semiplano B : Moderada C : Alta D : Muy Alta Total
Pendiente hasta 15% 15-30% 30-45% 45-60%
La informacin topogrfica y de pendientes facilita establecer las caractersticas de la recoleccin y el tipo de vehculo que se debe utilizar. Condiciones geolgicas e hidrogeolgicas y la ocupacin urbana En este rubro se debe describir la formacin del subsuelo (tipo de roca), sismicidad y grado de riesgo. Asimismo, se sealar el nivel del agua subterrnea (invierno y verano) sobre la base del anlisis de los pozos existentes, o en base a estudios hidrogeolgicos especficos. El Cuadro 3.5 muestra un ejemplo del grado de riesgo para el establecimiento de viviendas urbanas, lo cual tendr incidencia en la definicin del tipo y proyeccin del equipamiento de recoleccin.
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Cuadro 3.5: Ejemplo de aplicacin de informacin hidrogeolgica para el establecimiento de viviendas
Grado de riesgo I (leve) II (medio)
Regulaciones Cierta clase de construcciones pueden ser autorizadas si se toman los cuidados del caso Permisos de construccin slo se dan bajo responsabilidad y opinin de no-objecin de profesionales competentes No se dan nuevos permisos de construccin, pero la gente puede continuar viviendo all No se permite personas viviendo ni se conceden permisos de construccin Autorizacin de construccin de rutina
Nmero de barrios 43 63
% de barrios 10 14
III (alto) IV (extremo) Resto (nulo) Total
60 6 285 457
13 1 62 100
Las condiciones hidrogeolgicas sirven para: o Determinar el grado habitabilidad en zonas urbanas y proyectar necesidades especficas de equipamiento de recoleccin. o Identificar sitios idneos para implementar rellenos sanitarios. o Conocer el potencial de contaminacin causada por el vertedero.
Transporte y vialidad La infraestructura de transporte y el esquema de vas principales y auxiliares, aunado con la respectiva informacin de pendientes (Cuadro 3.4) define en gran medida las tcnicas y procedimientos del almacenamiento (contenedores pblicos) y recoleccin de los RSM. Entonces es necesario tabular en un cuadro sencillo el tipo, longitud y caractersticas de las calles de la ciudad. Adems, es sumamente til graficar el sistema de vas principales y auxiliares en un plano de la ciudad a escala conveniente. El Cuadro 3.6, contiene un ejemplo de los criterios de diseo bsico de calles.
Cuadro 3.6: Ejemplo de criterios de diseo bsico de calles
Categora I II III IV V
Designacin Va interurbana Va principal Va secundaria Calles y avenidas Calle de acceso
Velocidad de Diseo (km/h) 80 60 50 40 30
Pendiente Mx. 6% 8% 8% 10% 12%
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La informacin sobre transporte y vialidad es un insumo para: o El diseo de los sistemas de recoleccin primaria y secundaria (zonas, rutas, frecuencias, horarios, etc.). o La seleccin de los vehculos recolectores. o La ubicacin de contenedores pblicos, considerando la accesibilidad para su recoleccin.
3.1.6
Actividad industrial, comercial y de servicios
Es necesario establecer las caractersticas del sector industrial, comercial y de servicios porque estos sectores producen residuos slidos en volumen y tipo con distintas caractersticas a los residuos domsticos. Por este motivo ser necesario evaluar e implementar mtodos consistentes y apropiados a la naturaleza de estos residuos. En este sentido, las municipalidades suelen disponer de un registro de las empresas que se dedican a las actividades industriales, comerciales y de servicios de acuerdo a las patentes, o permisos de funcionamiento con su respectiva ubicacin. En este caso, otra fuente a consultar puede ser el Ministerio de Industria y Comercio, o entidad afn que normalmente registra esta informacin para los fines propios del desarrollo del sector. Esta informacin se debe procesar con la ayuda de cuadros que permitan una rpida e ilustrativa visin de las actividades materia de anlisis. El Cuadro 3.7 contiene un ejemplo al respecto.
Cuadro 3.7: Modelo de relacin de industrias por subsectores productivos
Cdigo 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Total
Tipo Fbrica de alcoholes Secadora de granos Carpintera Taller mecnico industrial Galvanoplasta Imprenta Fabrica de equipo industrial Industria de dulces Fbrica de embutidos
Nmero 1 1 127 11 8 78 4 1 2 233
Ubicacin predominante Zona Industrial Norte (ZIN) ZIN ZIE ZIE Zona Industrial Este (ZIE) Centro ZIE ZIN ZIN
Siguiendo con el modelo propuesto se deben analizar las otras actividades urbanas que pueden estar produciendo residuos slidos de gran relevancia para el sistema de manejo de los RSM, ya sea por su volumen o caractersticas. El Cuadro 3.8 contiene algunos formatos tpicos para procesar la informacin indicada.
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Cuadro 3.8: Modelo de formatos para procesar informacin sobre los establecimientos comerciales, servicios e instituciones. Establecimientos comerciales
Cdigo 1 2 N Total Tipo Tiendas Supermercados Otros Nmero Ubicacin
Establecimientos de servicios
Cdigo 1 2 N Total Tipo Restaurantes Bancos Otros Nmero Ubicacin
Instituciones pblicas y privadas

Cdigo 1 2 N Total Tipo Escuelas Hospitales Otros Nmero Ubicacin
La informacin de los Cuadros 3.7 y 3.8 se deber trasladar a un plano de la ciudad a escala conveniente.
Los datos sobre las actividades industriales, comercio, servicios e instituciones sirven para: o Identificar el nmero de clientes no residenciales. o Fijar tarifas para clientes no residenciales. o Preparar los estudios que permitan conocer la cantidad y calidad de residuos no domsticos que se generan. o Establecer los mtodos de recoleccin y tratamiento de residuos no domsticos.
3.1.7
Educacin
Dado que el sistema de manejo de los RSM se deber sustentar en gran medida en los aspectos de educacin, se debe conocer el nivel educativo de la poblacin, as como las facilidades existentes para desarrollar programas en este tema. Con la ayuda de las autoridades educativas de la ciudad, se debe completar el formato indicado en el Cuadro 3.9.
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Cuadro 3.9: Formato sobre infraestructura educativa
Regin A B N Total
Ubicacin Distrito/Barrio
Nombre de la escuela
Nmero de alumnos
As mismo, es necesario conocer el nivel educativo formal de la poblacin. Por lo cual, la relacin del Cuadro 3.9, se debe complementar con informacin sobre el nivel educativo de la poblacin (Cuadro 3.10). Las oficinas de censos, o las mismas dependencias del sector educacin pueden disponer de la informacin requerida.
Cuadro 3.10: Formato de clasificacin de informacin sobre el nivel educativo formal de la poblacin
Poblacin Poblacin de 10 aos o ms Total Varones Mujeres
Poblacin Alfabeta Total 1-3 Aos Primaria 4-6 Aos Primaria 1-3 Aos Secundaria 4-6 Aos Secundaria Educacin Superior
La informacin sobre la infraestructura y los aspectos educativos es til para: o Establecer el equipamiento educativo que potencialmente se puede capitalizar en beneficio del sistema de manejo de los RSM. o Conocer el nivel de educacin formal de la poblacin a fin de perfilar los programas educativos relacionados con el manejo de los RSM. o Desarrollar algunas experiencias demostrativas de manejo de los RSM en las escuelas, en tanto constituyen centros de formacin y difusin de conciencia ambiental.
3.1.8
Salud pblica
La proteccin de la salud pblica y prevencin de enfermedades es uno de los objetivos bsicos del PD para el manejo de los RSM. Por este motivo, es necesario analizar no slo la estructura y equipamiento de salud de la localidad, sino tambin es fundamental conocer la incidencia y mecanismos de transmisin de enfermedades que tienen origen en las inadecuadas condiciones de saneamiento ambiental (cuadro 3.11).
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Cuadro 3.11: Vectores y enfermedades asociadas al mal manejo de los RSM

Vector Cucaracha Fiebre tifoidea Gastroenteritis Diarreas Lepra Intoxicacin alimenticia Mosquito Malaria Fiebre amarilla Dengue Encefalitis vrica Rata Peste bubnica Tifus murino Leptospirosis Diarreas Disenteras Rabia
Enfermedad
Mosca Clera Fiebre tifoidea Salmonellosis Disentera Diarreas
Fuente:
Residuos slidos municipales. Gua para el diseo, construccin y operacin de rellenos sanitarios manuales. OPS, 1991.
Organizacin e infraestructura de salud: Describir mediante un organigrama la estructura orgnica/institucional del sistema de salud de la ciudad, y la responsabilidad, organizacin y actividades especficas de las reas o dependencias que tienen relacin con el manejo de los RSM. Asimismo, detallar el nivel de equipamiento del sistema de salud local disponible en la ciudad, indicando el nmero de centros de salud y capacidad de atencin, y el nmero de camas de hospital existentes. Estadstica epidemiolgica: La contaminacin causada por el inadecuado manejo de los RSM puede originar focos de infeccin y diseminacin de enfermedades. En particular, las enfermedades diarricas agudas estn asociadas a la contaminacin ambiental y falta de saneamiento bsico. La estadstica sobre la mortalidad y morbilidad por enfermedades diarricas agudas brinda una visin del estado de la salud ambiental en la localidad. Esta informacin se debe procesar indicando las zonas de mayor influencia de estos males, as como, identificando a los grupos poblacionales ms expuestos a riesgos de salud. Los manipuladores de los RSM, ya sean de la municipalidad o de sistemas informales, tambin se consideran como grupos altamente expuestos a enfermedades ocupacionales y accidentes laborales. Algunas pautas para establecer el perfil del estado de la salud se enumeran a continuacin: a) Quines son las personas o grupos sociales ms expuestos a contraer enfermedades originadas por la contaminacin por RSM? b) Dnde viven o trabajan estas personas o grupos sociales expuestos? c) Qu tipo de enfermedades infecciosas afectan predominantemente a las personas o grupos sociales expuestos? d) Existe una correlacin entre la distribucin geogrfico-espacial de las enfermedades y las zonas de contaminacin por RSM? e) Existen otras fuentes o mecanismos no relacionados con los RSM que propician la diseminacin de enfermedades? (p.e. falta de agua potable, alcantarillado, etc.). f) Cul es la tendencia histrica del desarrollo del cuadro de incidencia de enfermedades infecciosas? g) Cmo se atienden o curan las personas que sufren de enfermedades infecciosas?
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La informacin de salud pblica es til para: o Conocer a las personas o grupos sociales ms expuestos a riesgos de contraer enfermedades infecciosas. o Priorizar las intervenciones de prevencin y control de la contaminacin por RSM en las zonas ms proclives a enfrentar problemas de salud. o Identificar socios estratgicos para establecer programas complementarios de atencin primaria de salud. o Evaluar los progresos del mejoramiento de la salud pblica como consecuencia de la implementacin del PD de los RSM y actividades complementarias de prevencin de enfermedades.
3.1.9
Servicios bsicos
Indudablemente el acceso a servicios como el abastecimiento de agua para consumo humano, el alcantarillado, energa elctrica, telfono, entre otros, permiten profundizar el anlisis sobre las condiciones de vida de la poblacin. La presencia o falta de alguno de estos servicios bsicos puede dar una idea del cuadro de prioridades de la poblacin, porque puede ocurrir que el manejo de los RSM pase a segundo plano cuando la poblacin no tiene acceso a otros servicios igualmente fundamentales. O en su defecto, el PD para el manejo de los RSM puede reforzar y justificar la necesidad de atender otros servicios bsicos. Tambin, un anlisis detallado de la cobertura, costos y morosidad vinculada a los servicios de agua de consumo humano, alcantarillado, energa elctrica y telfono, ofrece una perspectiva de los niveles presin existentes en los presupuestos familiares. Esta informacin se puede obtener en las empresas prestadoras de estos servicios y en las entidades reguladoras, o en su defecto en la municipalidad, cuando esta se encarga de brindar los servicios por administracin directa. Agua potable y alcantarillado El servicio de agua potable y alcantarillado se puede analizar en base a los siguientes criterios: o o o o o o Cobertura del servicio (p.e. % de la poblacin con conexin domiciliaria de agua) Cloro residual promedio Cantidad de agua (p.e. dotacin de agua en litros por persona y por da) Continuidad del servicio (p.e. horas de disponibilidad de agua por da) Tarifa (p.e. en US$/m3 de agua, tarifa fija, etc.) Morosidad (p.e. % que pagan puntualmente respecto a lo facturado)
Energa elctrica o Cobertura del servicio (p.e. % de la poblacin con instalaciones domiciliarias) o Tarifa (p.e. en US$/Kw/hora, tarifa fija, etc.) o Morosidad (p.e. % que pagan puntualmente respecto a lo facturado)
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Telfono o Cobertura del servicio (p.e. % de la poblacin con conexiones telefnicas) o Tarifa (p.e. promedio mensual) o Morosidad (p.e. % que pagan puntualmente respecto a lo facturado) Esta informacin se debe graficar en planos o mapas de la ciudad a escala conveniente a fin de visualizar la distribucin espacial de los aspectos analizados. La informacin sobre servicios bsicos como abastecimiento de agua potable, alcantarillado, energa elctrica, telfono, entre otros, permite conocer: o El porcentaje de cobertura de estos servicios pblicos y las caractersticas especficas de las reas de intervencin. o El nivel de consumo y gasto familiar en servicios pblicos esenciales. o El porcentaje de morosidad de estos servicios pblicos.
3.1.10 Organizacin social

El anlisis del nmero y modalidades de organizacin social es un requisito indispensable para establecer las estrategias de participacin de la poblacin organizada en el sistema de manejo de los RSM. Existe amplio consenso que la participacin activa de la poblacin es condicin necesaria para mantener limpia la ciudad. Por este motivo, es necesario realizar un diagnstico de las diversas formas de organizacin popular. Normalmente las zonas periurbanas poseen un mayor nmero y riqueza de organizaciones de base que las zonas urbanas consolidadas. Ello en razn que frecuentemente en las zonas periurbanas, los problemas colectivos no estn del todo resueltos (p.e. abastecimiento de agua, electricidad, pavimentacin, etc.). De hecho, la autogestin de los servicios bsicos en zonas periurbanas por parte de la poblacin organizada es un caracterstica comn en las ciudades de pases en desarrollo. Generalmente, los gobiernos locales cuentan con registros de las organizaciones de base ms representativas de la comunidad, e incluso llegan a reconocerlas como instancias legitimas de representacin popular. Sin perjuicio de ello, tambin es importante identificar a las organizaciones de base que no estando legalmente reconocidas, puedan jugar un papel preponderante en la vida social y poltica de la ciudad.
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Cabe sealar que tambin es necesario conocer a las organizaciones funcionales como gremios profesionales, comits de empresarios, patronatos, comits cvicos, etc., por cuanto estas entidades pueden sumarse al PD para el manejo de los RSM, conciliando los intereses especficos de la organizacin con el beneficio de la comunidad local. El Cuadro 3.12, contiene un modelo de diagnstico de las organizaciones de base y organizaciones funcionales.
Cuadro 3.12: Modelo de diagnstico de las organizaciones de base y Organizaciones funcionales
Nombre de la organizacin Ubicacin o mbito de competencia (1) Objetivo (2) Nmero de socios Representante (3)
1) Indicar direccin, mbito geogrfico y temtico de accin 2) Breve resumen del objetivo de la organizacin 3) Consignar el nombre, cargo, direccin y forma de contactar al representante de la organizacin
La informacin sobre organizacin social permite esencialmente: o Disear las estrategias de involucramiento de la poblacin organizada en el manejo de los RSM. o Identificar a las organizaciones sociales potencialmente aliadas al PD para el manejo de los RSM. o Potenciar los programas de Informacin, Educacin y Comunicacin (IEC) mediante un trabajo colaborativo con las organizaciones ms representativas de la localidad.
3.2
Anlisis del sistema de manejo de los RSM
En la seccin anterior se ha desarrollado un anlisis exhaustivo de las "condiciones del entorno" del sistema de manejo de los RSM. En esta seccin se deber profundizar el anlisis del mismo subsistema tcnico-operativo del sistema de manejo de los RSM, lo cual por cuestiones metodolgicas es conveniente realizar considerando las fases tpicas del ciclo de vida de los residuos slidos (Figura 3.2). Este anlisis tambin debe comprender la revisin de las condiciones organizativas, financieras y gerenciales directamente relacionadas con el manejo de los RSM (subsistema de gestin). A modo de ejemplo, ya que en las subsiguientes secciones se desarrollar especficamente los aspectos a analizar, en el Cuadro 3.13 se encuentran algunas preguntas de orientacin para la revisin global del sistema de manejo de los RSM.
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Cuadro 3.13: Preguntas de orientacin para la revisin del sistema de manejo de los RSM
Componente/rea Tcnica-operativa
Ubicacin o mbito de competencia (1) Cul es la poblacin atendida por el servicio de recoleccin? Qu volumen de los RSM se dispone adecuadamente? Qu reas o longitud de calles se barre? Cmo y quin planifica el manejo de los RSM? La planificacin es un proceso cerrado o involucra a grupos de inters local? Existen objetivos y metas estratgicas definidas? Las decisiones operativas son suficientemente giles? Existe una clara estructura organizacional para el manejo de los RSM? Existen manuales de roles y funciones? Se utilizan? Se tiene contratada la operacin del servicio a terceros? Cul es el ingreso y egreso por concepto del servicio de manejo de los RSM? Cul es el costo del servicio de manejo de los RSM? Existe una tarifa diferenciada por el servicio de manejo de los RSM? Hay alguna instancia con relativa autonoma para monitorear el manejo de los RSM? Existe un plan de monitoreo con indicadores definidos? La informacin del monitoreo se emplea para refinar el manejo de los RSM? Se conocen las reas y grupos sociales ms expuestos a riesgos de salud? Estn plenamente identificadas las reas crticas de contaminacin por RSM? Qu recursos naturales estn siendo afectados por el inadecuado manejo de los RSM?
Planificacin
Administracin
Financiamiento
Monitoreo
Ambiente y salud
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Figura 3.2: Principales elementos del ciclo del manejo de los RSM
Comercializacin Generacin Casas
Almacenamiento
Reciclaje
Barrido
Recoleccin
Transporte (1)
Tratamiento/Reciclaje
Disposicin Final Subproductos

(1) Puede incluir estacin de transferencia, segn la distancia o tiempo que toma llegar al sitio de disposicin final.
3.2.1
El subsistema tcnico operativo
Tal como se ha mencionado, el anlisis del subsistema tcnico operativo comprende la revisin de los mtodos y eficiencia y eficacia de desarrollo de cada actividad relacionada con el ciclo del manejo de los RSM (Figura 3.2). Para ello es necesario tener en cuenta que existen una serie de indicadores. El recuadro 3.1 muestra algunos de ellos.
3.2.1.1 Generacin de los RSM

El anlisis de la cantidad y caractersticas de los RSM que se generan en la ciudad es el punto de partida del proceso de mejoramiento del sistema tcnico-operativo del servicio de aseo urbano. Esta informacin principalmente sirve de insumo para: o Conocer la pertinencia del uso del equipamiento disponible o Disear y proyectar las necesidades de nuevo equipamiento
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o Establecer la produccin de los RSM, cobertura de recoleccin y disposicin final, a nivel general y por zonas o barrios o Estimar la posibilidad del reciclaje o tratamiento de los RSM o Plantear mecanismos alternativos para el manejo de residuos slidos peligrosos o especiales.
Recuadro 3.1: Indicadores y parmetros tpicos del subsistema tcnico operativo del manejo de los RSM
Generacin y caractersticas de los RSM Generacin: Domiciliaria: produccin por persona y por da ppc (kg/hab/da) Comercio: Generacin por m2 por da (kg/m2/da) Restaurante: Generacin por mesa (o m2) por da (kg/mesa o m2/da) Mercado: Generacin por puesto de venta (o m2) por da (kg/puesto de venta o m2/da Caractersticas de los RSM: Composicin fsica: Peso del material / Peso total del RSM (%) Peso especfico: Peso del RSM / Volumen que ocupa (Kg/m3) Recoleccin Cobertura: Nmero de habitantes con servicio / Nmero de habitantes sin servicio (%) Rendimiento: Toneladas recolectadas por vehculo y por da (o por hora) Toneladas recolectadas por persona por da (o por hora) Toneladas recolectadas selectivamente / Toneladas totales que se producen (%) Tiempos "muertos" u ociosos / Tiempo efectivo de recoleccin (en las rutas de recoleccin del vehculo, expresado en %) Costo: Suma de los costos anuales (fijos y variables) / cantidad total anual de los RSM que se recolecta (US$/Ton) Barrido Cobertura: Longitud de calles que se barren (km) / Longitud total de calles (km) (%) Rendimiento: Longitud de calles que cada persona barre por da (o por hora): Km/persona/da (u hora) Cantidad de los RSM que cada persona barre por da (o por hora): Kg/persona/da (u hora) Costo: Suma de los costos anuales (fijos y variables) / longitud total de calles que se barren anualmente (US$/km de calle) Estacin de transferencia Cantidad de los RSM que se recepciona por da o mes / Cantidad total de los RSM que se producen por da o mes (%) Nmero de camiones que acuden a la estacin de transferencia por da o mes / Nmero total de camiones por da o mes (%) Costo: Suma de los costos anuales (fijos y variables) / cantidad total anual de los RSM que se transfieren (US$/Ton) Disposicin final Cantidad total de los RSM que se recepciona / Cantidad total de los RSM que se produce por da o mes (%) Cantidad total de los RSM que se compactan y cubren / Cantidad total de los RSM que se recepcionan por da o mes (%) Costo: Suma de los costos anuales (fijos y variables) / cantidad total anual de los RSM que se recepcionan (US$/Ton) Reciclaje Cantidad total de los RSM que se recicla / Cantidad total de los RSM que se produce por da o mes (%) Costo de los productos que se reciclan
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Recuadro 3.2: Definiciones tipicas de los residuos slidos

Residuo slido Comn (o domstico) Definicin general Productos o subproductos que por el limitado riesgo a la salud y ambiente, se pueden y deben manejar mediante los sistemas de aseo urbano municipales. Productos o subproductos que por su grado de explosividad, reactividad, inflamabilidad, toxicidad, patogenicidad, etc. deben ser manejados por sistemas apropiados a las caractersticas enunciadas. Productos o subproductos que por sus dimensiones, complejidad o riesgo de manipulacin requieren de un manejo especializado. Fuente principal Viviendas, mercado, barrido, otros.
Peligroso
Industria manufacturera; minera, pesquera, hidrocarburos, etc. Establecimientos de salud.
Especial
Terminales portuarios, aeropuertos, instalaciones militares, etc.
Es importante subrayar que en una ciudad no todos los RSM se generan en igual cantidad y calidad (Recuadro 3.2 y Cuadro 3.14). Es decir, la generacin de los RSM vara segn la actividad que lo origina. Este hecho, tiene una implicancia prctica y operativa fundamental. Si todos los RSM no son iguales, no se deben manipular y tratar del mismo modo. Por ejemplo, los residuos industriales peligrosos no se deben recolectar empleando los mismos criterios y mtodos empleados para los residuos domsticos.
Cuadro 3.14: Caractersticas de los residuos slidos por tipo de actividad urbana
Descripcin Caracterstica / Origen Residuo slido municipal Residuo domstico Residuo comercial Residuo de oficinas Residuo de barrido Residuo de parques y jardines Residuo de la construccin Normalmente la produccin y caracterstica vara segn el nivel socioeconmico y patrones de consumo de la poblacin. Estos residuos son en su mayora empaques y se originan principalmente en centros comerciales. Se producen en las oficinas pblicas y privadas generalmente poseen poca densidad. Provienen del barrido de calles y espacios pblicos e incluyen aquellos que se generan en eventos especiales (fiestas, ferias, etc.). Estn compuestos predominantemente por malezas y restos de origen orgnico producto del mantenimiento de reas verdes intraurbanas. Se originan por la demolicin o construccin de edificaciones. En su mayora estn compuestos por materiales inertes.Tienen una alta densidad. Residuo slido no municipal Residuo industrial Residuo hospitalario Existen tantas diferencias en los residuos slidos como subsectores productivos. Algunas industrias pueden producir residuos peligrosos o especiales. Contrariamente a lo que se piensa, no todos los residuos de hospitales son peligrosos. Estos pueden ser peligrosos, comunes y especiales.
34
Qu parmetros se deben analizar en los RSM? Existen un sinnmero de parmetros que se pueden analizar para caracterizar los RSM. Desde complejas pruebas de laboratorio para establecer las caractersticas qumicas y de peligrosidad, hasta un sencillo y elemental anlisis de peso especfico.
Recuadro 3.3: El peso especfico de los RSM
Definicin? Utilidad? Cmo se mide? Ejemplo de aplicacin Es la relacin entre el peso y el volumen, normalmente expresado en kg/m3 o T/m3. Permite dimensionar una serie de equipos de manejo de los RSM y sirve para convertir unidades de volumen en peso y viceversa. Colocar RSM suelto (sin compactar) en un recipiente o cilindro de volumen conocido, pesar, calcular el volumen neto que ocupan los RSM, y establecer la relacin peso/volumen Si el peso especfico de los RSM es de 300 Kg/m3, Qu peso neto de los RSM habra en un contenedor de 6 m3? Respuesta: 6 m3 x 300 kg/m3 = 1,800 kg 1.8 T.
Considerando, adems, que los anlisis de los RSM pueden resultar costosos, es necesario racionalizar el nmero de parmetros a evaluar, as como, el tiempo del estudio y tamao de la muestra. Por razones obvias no siempre es posible, ni necesario, realizar un anlisis cuantitativo y cualitativo de todos los RSM que se producen en la ciudad. Entonces es necesario realizar el anlisis en una muestra representativa que permita expandir la informacin al universo (la ciudad). Esto se ver ms adelante. Los criterios fundamentales para definir el nmero de parmetros a analizar, como el tamao de la muestra y duracin del estudio son: 1) El objetivo de la caracterizacin de los RSM. Se desea conocer simplemente la cantidad de los RSM que se produce? Se quiere evaluar la posibilidad de reciclar? Se tienen en mente algn sistema de tratamiento particular (p.e. incineracin, compostificacin)? Se desea conocer el grado de peligrosidad de los residuos slidos de algn subsector industrial o productivo? La preexistencia de estudios de caracterizacin de los RSM. Existen estudios actualizados de caracterizacin de los RSM? Estos datos son confiables y consistentes? Estos datos cubren todos los aspectos que se requieren conocer? La variacin estacional en la produccin de los RSM. Existen eventos naturales o actividades humanas estacionales que podran estar incidiendo gravitantemente en la produccin y caractersticas de los RSM? La disponibilidad de personal y recursos financieros. Existe personal calificado para disear e implementar el estudio de caracterizacin RSM? Existen los recursos logsticos y financieros requeridos?
2)
3)
4)
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Medicin de la cantidad de los RSM La medicin de la cantidad de los RSM tiene por objetivo conocer el peso total que se recolecta; aproximar gruesamente la produccin per capita de los RSM; estimar la cobertura de recoleccin actual y calcular la cantidad de residuo que se canalizan hacia estaciones de transferencia, plantas de tratamiento y relleno sanitario, entre otros. La cantidad de los RSM se establece al pesar los RSM que los vehculos de recoleccin han podido recolectar al trmino de cada ruta. La sumatoria del peso neto de los RSM que carga cada vehculo es el peso total recolectado. Si las circunstancias no permiten realizar este estudio en todas las unidades recolectoras, es posible pesar nicamente algunos de estos vehculos seleccionados aleatoriamente, y multiplicar el peso obtenido por el nmero total de unidades recolectoras en operacin, considerando adems el nmero de viajes que realiza cada vehculo. En este caso, tambin, es importante tener en cuenta que la variacin en el tipo y diseo de la cajuela de la unidad recolectora puede conducir a obtener diferentes capacidades de recoleccin de los RSM. La siguiente formula resume la idea:
Cantidad total diaria de los RSM (recolectados) Peso neto promedio de los RSM recolectado por vehculo por ruta o "viaje"
Nmero de vehculos
Nmero promedio de rutas o "viajes" por da
Con la finalidad de contar con datos ms confiables, los pesos netos de los RSM en las unidades de recoleccin se deben realizar por algunos das idealmente durante una semana neta, y durante las estaciones que se presume existen variaciones en la produccin de los RSM. Estos criterios tambin se aplican para estimar las cantidad de los RSM que las estaciones de transferencia, relleno sanitario, vertederos, entre otros estaran recepcionando. Es decir, pesar los RSM que los vehculos transportan hacia estas instalaciones. Una forma de aprovechar al mximo este esfuerzo es correlacionar el peso neto de los RSM recolectado con el nmero de habitantes efectivamente atendidos. Ello permitir aproximar la produccin per capita (ppc) de los RSM. La ppc normalmente se expresa en Kg/habitante/da.
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Recuadro 3.4: Ejemplo de aplicacin del estudio de cantidad de los RSM
Datos Un camin compactador recolecta en un solo viaje, diaria y exclusivamente, los residuos slidos de 2 barrios que tienen una poblacin total de 12,000 habitantes. En base a un estudio realizado por una semana, se estableci que el peso promedio neto que carga cada camin compactador es de 6 T/da 6,000 kg/da. La entidad prestadora del servicio de recoleccin tiene 8 camiones compactadores operando bajo las mismas condiciones, y no sabe cul es su cobertura ni dficit de recoleccin. Qu se puede extraer de la informacin disponible? 1. La ppc aproximada es: 0.5 kg/hab/da = 6,000 kg/da / 12,000 habitantes. 2. La flota de camiones recolecta: 48 T/da = 8 camiones x 6 t/da. 3. La flota de camiones atiende a: 96,000 personas = 8 camiones x 12,000 habitantes. 4. Para estimar aproximadamente la produccin total actual de residuo domstico en la ciudad faltara conocer la poblacin total actual. Luego, multiplicando la ppc x poblacin actual se podra calcular este dato. 5. Para proyectar aproximadamente la produccin total de residuo domstico en determinado ao, faltara conocer la poblacin futura estimada a ese mismo ao (ver Cuadro 3.1 y seccin correspondiente). Aplicando el criterio del punto anterior, entonces se puede calcular este dato. 6. Comparando el nmero de camiones y sus respectivas capacidades de recoleccin con la produccin total actual y futura de residuo domstico, se podra conocer aproximadamente el dficit actual y proyectado, si es que la flota de camiones compactadores no se ampla o se reduce por efectos del desgaste natural. 7. Las consideraciones de este ejercicio se basan en que la ppc permanece constante a lo largo del tiempo, lo cual no siempre es estrictamente correcto, por cuanto pueden existir variaciones estacionales y anuales (ver Figura 3.1). Tambin es necesario tener en cuenta que la ppc vara segn las condiciones socioeconmicas de la poblacin. Sin embargo, a pesar de las consideraciones expuestas, los procedimientos del ejercicio brindan una aproximacin razonable acerca de la recoleccin de los RSM.
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Medicin de la produccin per cpita y composicin fsica de los RSM Como se ha visto hasta el momento la ppc y caractersticas bsicas de los RSM (lase composicin fsica, incluyendo el peso especfico) son de suma utilidad para disear los equipos de almacenamiento, recoleccin, transferencia, y establecer el potencial para la recuperacin de los RSM, entre otros. Asimismo, se ha mencionado anteriormente que la ppc puede variar de ao a ao, por lo cual un incremento anual de la ppc del 2 al 5%, se puede considerar para realizar proyecciones de generacin de los RSM ms precisas. A continuacin se realiza un resumen de la metodologa de anlisis de los RSM. En el Anexo 1, se podr encontrar mayor informacin al respecto. Definicin de la muestra a analizar La muestra normalmente debe estar conformada por el 2 al 5% del total de viviendas de la ciudad. Sin embargo, existe un dato basado en la experiencia, que indica que con una muestra de por lo menos 60 predios se obtienen resultados consistentes para los fines prcticos del PD para el manejo de los RSM. Al respecto, se debe seleccionar una porcin representativa de la ciudad, considerando que las condiciones socioeconmicas y hbitos de consumo inciden en la produccin y caractersticas de los RSM. Por tal motivo, comnmente se seleccionan de 3 a 4 estratos socioeconmicos para realizar el estudio, adems de establecer subgrupos de actividades no domsticas (p.e. restaurantes, comercios, barrido, etc.) que se pueden integrar al sistema de manejo de los RSM. No se deben incluir actividades industriales, hospitalarias o de centros especiales de produccin de residuos slidos como aeropuertos, cuarteles, etc. Estos centros requieren de un estudio especfico, el cual no esta dentro de los alcances de desarrollo de esta Gua, y normalmente escapan a las competencias de los gobiernos locales. Sin embargo, se puede consultar la literatura consignada al final de la Gua. Procedimiento de anlisis simplificado (ver ms informacin en el Anexo 1) Paso 1: Seleccionar la muestra. Paso 2: Identificar y definir los subgrupos no domsticos que estn presentes en la muestra: restaurantes, comercios, instituciones, barrido, etc. Paso 3: Realizar una encuesta socioeconmica en las viviendas de la muestra, con indicacin clara del nmero de habitantes por predio y patrones locales que pueden incidir en la produccin y calidad del RSM (por ejemplo, predominio de crianza de animales menores, pistas sin asfaltar, presencia de casas-taller o microempresas, etc.). En el caso de los sub-grupos no domsticos es necesario que la encuesta socioeconmica contenga informacin que permita expandir los resultados al universo (la ciudad). Por ejemplo, en restaurantes es necesario conocer el rea promedio o nmero de mesas para establecer la produccin en kg/da/m2, o en mercados igualmente el rea y/o nmero de puestos de venta para luego expresar la produccin en kg/m2 kg/puesto de venta, etc. Paso 4: Programar el estudio de campo durante una semana neta como mnimo, descartando los datos del primer da porque no se sabra a cuantos das corresponden los RSM del primer da (recurdese que uno de los datos que se busca es kg/(hab-da). Es decir, el estudio se
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realiza en 8 das, pero el primer da slo sirve para ensayar la tcnica y "limpiar" la zona de estudio. Parte de la programacin del estudio de campo implica una difusin directa del trabajo a realizar en la poblacin residente en la zona de estudio. Paso 5: Distribuir bolsas plsticas para que la poblacin de cada predio almacene los residuos por un da. A los predios de estratos socioeconmicos distintos y a los que desarrollan actividades no domsticas (restaurantes, comercios, barrido, etc.) se debe alcanzar bolsas de diferentes colores o con alguna sea distintiva. Paso 6: Recolectar los residuos slidos almacenados todos los das de preferencia a la misma hora. Paso 7: Pesar los residuos diariamente y tamizarlos con una malla de 10 mm para extraer el material fino, normalmente inerte (tierra, piedras, etc.). Extraer una muestra representativa para el estudio de peso especfico (ver Recuadro 3.2 y Anexo 1), separar manualmente los diversos componentes de los residuos slidos y pesar cada uno de los componentes por separado. Paso 8: Procesar la informacin y obtener los promedios finales (ver Anexo 1).
Figura 3.3: Cmo extraer una muestra representativa de los RSM? El mtodo del cuarteo
1 2 1
Dividir en 4 partes los RSM y tomar las 2 partes opuestas.
Formar una nueva masa y repetir la operacin hasta obtener el volumen deseado.
3.2.1.2 Almacenamiento de los RSM

El almacenamiento de los RSM es una actividad que se debe analizar mediante inspecciones in situ. Es necesario describir las formas ms comunes de almacenamiento de los RSM, ya sea a nivel intradomiciliario o en los espacios pblicos adecuados para tal fin (p.e. contenedores pblicos, pequeos centros comunales de almacenamiento de los RSM, etc.). Esta informacin brinda una clara perspectiva de los hbitos y costumbres de la poblacin.
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El almacenamiento de los RSM se puede dar en bolsas o empaques descartables, al granel y en recipientes reutilizables, cada una de estas modalidades de almacenamiento tendr un impacto directo en la eficiencia de recoleccin de los RSM.
3.2.1.3 Recoleccin de los RSM

La recoleccin de los RSM normalmente es la actividad que insume mayores recursos y esfuerzos a las entidades prestadoras del servicio de aseo urbano. As, cualquier mejora en esta fase redundar en una mayor eficiencia global, y en particular en un manejo ms racional de los recursos financieros. Algunos aspectos que son necesarios analizar en la recoleccin de los RSM se consignan en el cuadro 3.15.
Cuadro 3.15: Lista de chequeo para analizar el sistema operativo de recoleccin de los RSM
Cuestin Existe un plan establecido y difundido de las zonas, rutas, frecuencias y horarios de recoleccin? Las zonas, rutas, frecuencias y horarios de recoleccin establecidas son idneos, en especial para el usuario? Existe un mecanismo de control y optimizacin sistemtico de rutas? Se realiza mantenimiento preventivo y correctivo a las unidades de recoleccin? Los operarios conocen los procedimientos de seguridad e higiene laboral? El usuario colabora con la recoleccin de los RSM? Todas las unidades de recoleccin llevan los RSM al destino previsto? Se conoce la cobertura de recoleccin? (ver Recuadro 3.3) Las unidades corresponden al tipo de los RSM que recolectan. Existe recoleccin selectiva? (p.e. se mezclan residuos de demolicin, peligrosos, etc.)
Si
No
Observaciones
Adems de las cuestiones generales planteadas en el cuadro anterior, se debe realizar un estudio detallado del subsistema operativo de recoleccin de los RSM. En efecto, es necesario analizar la flota disponible, consignando datos bsicos como tipo, marca, capacidad (en peso y volumen), ao de fabricacin, y estado de las unidades recolectoras. Normalmente, esta informacin es de fcil acceso en la misma municipalidad, pudiendo obtenerse opiniones ms especializadas por parte del personal de maestranza o encargado de las reparaciones mecnicas. Asimismo, se debe establecer con minuciosa y rigurosa precisin el desempeo de cada unidad recolectora: las zonas de atencin, las frecuencias y horarios de recoleccin, el diseo de las rutas (Ver
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Anexo 2), el nmero de viajes por jornada de trabajo y por da, el nmero efectivo de das que opera por semana, as como la cuadrilla que trabaja en cada caso. Esta informacin se debe presentar de modo grfico en planos de la ciudad a escala conveniente, indicando claramente las zonas de atencin, das y frecuencias de recoleccin para cada unidad recolectora. As mismo, los datos de recoleccin de los RSM se pueden resumir en algunos formatos usualmente empleados para tal fin. El Cuadro 3.16, muestra uno de ellos.
Cuadro 3.16 : Formato para resumir la informacin sobre recoleccin de los RSM
Informacin sobre las unidades recolectoras Cdigo y ao de fabricacin del Vehculo (1) Compactador Volquete Tipo Baranda (2) Unidad no motorizada Otros Capacidad promedio Peso (T) Volumen (m3)
Total
(A)
(B)
Informacin sobre la capacidad parcial y total de recoleccin Cdigo del Vehculo (1) Zona atendida Capacidad promedio Peso (T) Volumen (m3) Nmero de viajes por da Total recolectado (T/da) (m3/da)
Total
(C)
(D)
(1) Empleado por la municipalidad (2) Camin sin equipo de compactacin Notas: (A) y (B): (C) y (D):
Capacidad instalada de recoleccin a razn de un solo viaje por da. Cantidad efectiva de los RSM recolectados. Ampliar a tantas unidades de recoleccin como existan.
Combinando la informacin sobre datos poblacionales, produccin per cpita (ppc) y capacidades de recoleccin se debe determinar la cobertura de recoleccin de los RSM. Normalmente, esta se expresa en porcentaje (%). Igualmente, empleando las proyecciones del nmero de habitantes (ver Cuadro 3.1) y la ppc es posible modelar algunos escenarios a futuro (ver Cuadro 4.2).
3.2.1.4 Barrido
El barrido de calles y espacios pblicos se puede realizar de manera manual o con la ayuda de equipamiento mecanizado. Existe una gran diversidad de equipos y modalidades de barrido, algunas emplean ms intensamente mano de obra que otras. La revisin del sistema de barrido forma parte del anlisis integral del sistema de manejo de los RSM. En este caso, se debe priorizar el anlisis a fin de conocer lo siguiente:
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o o o o
Modalidad de barrido (manual, mecanizado, uso de papeleras pblicas, etc.) Rendimiento por persona (Kilmetros por persona y por da u hora) Zonas y calles atendidas por el barrido Identificacin de zonas o eventos especiales que requieren el destaque temporal de equipos de barrido de calles o Colaboracin del usuario durante el barrido o Uso de equipos de seguridad e higiene por parte de los operarios Tambin, se deben evaluar las otras formas de limpieza pblica como: barrido y limpieza de playas, monumentos, etc. La informacin sobre barrido se debe presentar en cuadros debidamente comentados, y de modo grfico en planos a escala conveniente.
3.2.1.5 Transporte y estaciones de transferencia

En caso que la ciudad cuente con una o ms estaciones de transferencia se debe hacer una descripcin del tipo y forma de operacin de la estacin de transferencia, as como de una estimacin precisa del nmero de vehculos que acuden a este sitio y el peso de los RSM que se recepciona. Tambin ser necesario conocer el tipo, marca, capacidad, ao de fabricacin y estado de los "camiones madrina", que operan con la estacin de transferencia. La(s) estacin(es) de transferencia se graficarn un plano de la ciudad a escala conveniente, indicando sobre todo las vas principales de trnsito, a fin de visualizar claramente la ubicacin y funcin de esta instalacin en el sistema global de manejo de los RSM.
3.2.1.6 Centros de tratamiento, reciclaje y disposicin de los RSM

Los centros de tratamiento y reciclaje de los RSM constituyen parte de la infraestructura disponible para el manejo de los RSM. Una adecuada identificacin, descripcin y anlisis de estas facilidades permitir, entre otros, conocer mejor los flujos de los RSM existentes, as como establecer las razones de xito o dificultades actuales que se estn enfrentado para poder obtener lecciones a futuro. Al respecto es importante considerar lo siguiente: o o o o o o Qu tipo de centros de tratamiento y/o reciclaje existen? Desde cundo funcionan? Quines son los operadores de estos centros (formales e informales)? Porqu se han instalado y qu papel juegan en los flujos actuales de los RSM? Qu tipos y volmenes de los RSM manejan? Son sustentables financieramente?
La disposicin de los RSM evidentemente es una etapa que requiere de un anlisis particular. Existen desde botaderos a cielo abierto hasta rellenos sanitarios, pasando por vertederos controlados o semi-controlados (ver Cuadro 5.6). En este rubro tambin se incluyen a los botaderos que se establecen en los espacios pblicos, o los comnmente denominados puntos crticos de acumulacin de los RSM. Al respecto, la informacin debe ser suficiente para responder a las siguientes interrogantes:
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o En qu lugares se disponen los RSM? o Los sitios de disposicin final estn autorizados por la autoridad competente, es decir, se han diseado e implementado siguiendo los procedimientos tcnicos del caso? o Qu volumen de los RSM se recepcionan en cada sitio de disposicin final? o Qu tipo de residuos slidos se disponen? o Qu personal y equipamiento esta destacado a cada sitio de disposicin final? o Cmo se tratan los RSM en estos sitios? o Existen prcticas de reciclaje formal e informal en los sitios de disposicin final? o La poblacin acepta, rechaza o es indiferente a la ubicacin e impactos vinculados con los sitios de disposicin final? o Se han diseado e implementado programas de adecuacin y/o monitoreo ambiental en los sitios de disposicin final? o Se exige la elaboracin de Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA)?.
3.2.2
Subsistema de gestin de los RSM
3.2.2.1 La organizacin, administracin, y gestin del actual servicio de aseo urbano

La organizacin del sistema de manejo de los RSM comprende el anlisis de los aspectos gerenciales, administrativos, organizativos y financieros directamente vinculados con el servicio. Cada da estos aspectos, tambin denominados de "gestin", cobran con justa razn mayor relevancia. Normalmente, es preferible que exista una dependencia exclusiva encargada de todas las operaciones del manejo de los RSM, si esto no ocurre se debe identificar a la dependencia encargada del manejo de los RSM y describir que otras actividades desarrolla. En el caso especfico de la organizacin del manejo de los RSM es necesario conocer detalladamente lo siguiente: Aspectos gerenciales, administrativos y organizacionales Incluir un organigrama de la municipalidad en el que se muestre claramente la posicin de la oficina o dependencia que tiene a su cargo el manejo de los RSM a efectos de conocer la relaciones orgnicas y jerrquicas que se establecen a este nivel. Tambin, incluir un organigrama especfico del rea encargada del manejo de los RSM. Luego se deben analizar los siguientes temas: Del personal: o Cuntas personas laboran directamente en el servicio de aseo urbano (discriminando el rea administrativa y operativa)? Para cada una de las reas (barrido, recoleccin, etc.) especificar nmero, cargo y estado laboral. Por ejemplo, personal contratado temporalmente, permanente, etc. o Existen manuales de funciones para el personal? Se cumplen? o El personal recibe entrenamiento? o Existen polticas de incentivos por el buen desempeo? o Cmo se selecciona al personal? o Existe un registro de los motivos por los cuales el personal se retira? De las decisiones y procedimientos: o Quin y cmo se realiza la planificacin general, del sistema de manejo de los RSM? o La planificacin general del sistema de manejo de los RSM es abierto (participan otras instituciones) o es cerrado (slo lo realiza la municipalidad)?
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o La planificacin, quin y cmo toman las decisiones cotidianas? o Qu procedimientos se emplean para operativizar las decisiones? Por ejemplo, desde que se solicita la compra de un repuesto para un camin recolector hasta que efectivamente se instala, cmo se identifica y origina la necesidad?, quin hace la solicitud?, qu trmite sigue la solicitud?, cunto tiempo tarda en cumplirse el requerimiento? o Qu procedimientos administrativos se pueden (o son posibles) optimizar? De la supervisin y monitoreo: Analizar desde el nivel general (p.e. cumplimiento de metas anuales, etc.) hasta el nivel operativo (p.e. control de rutas de recoleccin, etc.) o o o o Existen mecanismos de supervisin? Cmo funcionan? Quin ejerce la supervisin y monitoreo? Existen mecanismos de monitoreo de la eficiencia y eficacia del trabajo? Cmo funcionan? La supervisin y monitoreo es participativa? (p.e. existe algn medio para canalizar quejas o sugerencias de los usuarios?)
Del presupuesto y contabilidad: Normalmente los presupuestos se basan en asignaciones copiadas o ligeramente adaptadas de ejercicios presupuestales anteriores. Se tiende a establecer que el presupuesto del ao anterior ser el mismo para el prximo ao. Este ejercicio pragmtico, sin embargo, no siempre es adecuado porque las "condiciones del entorno" varan (por ejemplo, crecimiento poblacional, devaluacin de la moneda, entre otros). Adems, los presupuestos usualmente no discriminan los gastos exclusivos del manejo de los RSM, y mucho menos de actividades especficas, como barrido y recoleccin. Igualmente, es comn que los ingresos por concepto de manejo de los RSM no se coloquen en cuentas separadas. Respecto a la contabilidad, sta generalmente se realiza en base a flujos de tesorera, y no en base a una contabilidad de costo, que incluya informacin sobre las depreciaciones, activos, gastos financieros, obligaciones tributarias, entre otros. En este escenario, la tarea de establecer los gastos reales del manejo de los RSM, as como, realizar una evaluacin de la eficiencia financiera global es difcil. Por lo tanto, los objetivos del anlisis se deben concentrar en conocer el grado de consolidacin y consistencia de por lo menos los siguientes temas: o La base total de contribuyentes o "clientes" del sistema de manejo de los RSM. o La correspondencia del presupuesto con las necesidades actuales y proyectadas para el perodo. o La correspondencia del presupuesto con los ingresos actuales y proyectados. o Los costos directos e indirectos del sistema de manejo de los RSM y sus actividades especficas: p.e. barrido, recoleccin, etc. o La compatibilidad de los costos con las tarifas. o Los mecanismos existentes para emplear el concepto de costo-eficiencia como instrumento de mejora continua. o Las necesidades de optimizacin de los sistemas presupuestales, contables y de manejo financiero en general.
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Aspectos legales Las municipalidades tienen facultades para normar o regular las actividades especficas de manejo de los RSM en sujecin a las normas y leyes generales del pas (ver Figura 1.1). As, es necesario dar cuenta de los dispositivos legales que las municipalidades hayan promulgado, o estn en vas de hacerlo. Esto permitir conocer qu normas legales se pueden aprovechar, o cules se deben promulgar para implementar el PD para el manejo de los RSM.
3.3
Conclusiones sobre la definicin del problema
La definicin del problema de manejo de los RSM implica un esfuerzo de integracin y sntesis del anlisis del perfil del rea de estudio y del anlisis del actual servicio de aseo urbano, desarrollado en las dos secciones anteriores. Hasta el momento, por cuestiones metodolgicas, se ha realizado un anlisis de cada componente del sistema de manejo de los RSM. Ahora es el momento de establecer a modo de conclusin las principales causas, conflictos y potencialidades que estn en la base del problema de manejo de los RSM. De este modo, se estar ofreciendo un camino preliminar para pasar a las subsiguientes fases de la formulacin del PD para el manejo de los RSM. Debido a que cada ciudad es un caso particular, a continuacin se ofrecen algunas pautas para encarar esta tarea de sntesis y conclusin. o Cules son las reas ms crticas del sistema actual de manejo de los RSM? o Qu poblacin y zonas de la ciudad estn siendo ms afectadas por las deficiencias del manejo de los RSM? o Cmo influyen las "condiciones del entorno" (situacin macroeconmica, polticas de desarrollo urbano, migracin poblacional, falta de coordinacin interinstitucional, etc. ) en el manejo de los RSM? o Cules pueden ser los aliados para el proceso de implementacin del PD para el manejo de los RSM? o Cmo influyen las condiciones del "frente interno" (p.e. burocracia, falta de personal calificado, etc. ) en el manejo de los RSM? o Cules son las reas, temas, recursos del sistema de manejo de los RSM, o atributos particulares de la ciudad (p.e. ciudad-turstica, ciudad-patrimonio cultural, ciudad con fuerte tendencia a la consolidacin econmica, ciudad geopolticamente estratgica, etc.), identificados como fortalezas que se pueden emplear como "palancas" del desarrollo del PD para el manejo de los RSM? o Hacia, y hasta dnde, quieren llegar las autoridades y poblacin en el tema del manejo de los RSM? o Qu acciones inmediatas y de corto plazo se pueden implementar? Finalmente, la "definicin del problema", en tanto el producto del Grupo Tcnico (GT), debe ser aprobado por el Comit Directivo (CD) a efectos de asegurar los consensos necesarios para el desarrollo del Plan Directivo (PD) para el manejo de los RSM. El xito de estas primeras tareas fortalecer la posicin del CD y del GT, y generar una amplia credibilidad en el trabajo que se est realizando.
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CAPTULO 4
Captulo 4 - Establecimiento del marco de planificacin
ESTABLECIMIENTO DEL MARCO DE PLANIFICACION

Luego de definir el problema es necesario establecer el marco de la formulacin del PD para el manejo de los RSM. El marco del planificacin delimita los objetivos y alcances del PD para el manejo de los RSM. Las conclusiones de la definicin del problema ayudarn en gran medida a establecer el marco de planificacin.
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El marco de planificacin comprende los aspectos descritos en el Cuadro 4.1.

Cuadro 4.1: Componentes y temas clave del marco de planificacin
Componente (1) La definicin del rea y perodo de planificacin o o o o o o o o o o o o Tema clave a revisar Lmites poltico-jurisdiccionales de la municipalidad Plan de desarrollo urbano Lmites topogrficos y naturales (cuenca hidrogrfica, cadena de cerros, etc.) Perodo de diseo de instalaciones principales (estaciones de transferencia, rellenos sanitarios, etc.) Tipo y caractersticas de los RSM que se producen Competencias legales de la entidad responsable del servicio de aseo urbano Demanda de manejo de residuos slidos no municipales Factibilidad poltica y social Equidad social Salud pblica e impacto ambiental Factibilidad econmico-financiera Disponibilidad de tecnologa
(2) La seleccin de los tipos de residuos que sern considerados en el PD
(3) El establecimiento del nivel del servicio
(4) La formulacin de los objetivos y metas del PD
La figura 4.1 muestra esquemticamente los diversos aspectos que se deben comprender para establecer el marco de planificacin del PD para el manejo de los RSM.
Figura 4.1: El marco de planificacin del PD para el manejo de los RSM
Perodo de tiempo
rea geogrfica considerada
Nivel del Servicio Objetivos y metas
Tipo de residuos slidos
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4.1 4.1.1
La definicin del rea y perodo de planificacin El rea
El rea comprendida en el PD para el manejo de los RSM es el espacio geogrfico que debe ser atendido por el servicio de aseo urbano a fin de cubrir las demandas actuales y proyectadas de los usuarios de este servicio. Los planificadores suelen denominar a esta rea como "la escala". La escala de planificacin debe ser lo suficientemente amplia para prever y manejar posibles interferencias o distorsiones en el servicio de aseo urbano de la ciudad que se puedan producir por las dinmicas de desarrollo de centros poblados o zonas industriales vecinas. En efecto, las ciudades son conurbaciones que tpicamente poseen un rea central consolidada y zonas peri-urbanas, administradas ya sea por una nica instancia de gobierno local o una serie de dependencias de administracin local. Aunque los lmites poltico-jurisdiccionales sirven de base para establecer el rea de planificacin, estos no siempre constituyen el nico criterio para tal fin. El rea geogrfica de planificacin debe abarcar todos los sitios comunes o centralizados de manejo de los RSM (p.e. estaciones de transferencia, lugares de disposicin final, etc.). A continuacin se presentan una serie de criterios bsicos para establecer el rea de planificacin: Geografa Incluye el tamao geogrfico de la ciudad, las caractersticas topogrficas y la ubicacin de lugares centralizados o comunes de tratamiento de los RSM. Demografa y urbanismo Comprende los aspectos de crecimiento o decrecimiento poblacional, usos del suelo y zonas de expansin urbana. Economa Se refiere a la disponibilidad actual y proyectada de recursos financieros para proporcionar el servicio de aseo urbano en el rea de planificacin. mbito Institucional Incluye los lmites jurisdiccionales y geogrficos que poseen las diversas entidades de gobierno y administracin de la ciudad, as como, los arreglos que se puedan establecer con las autoridades de zonas o regiones vecinas.
4.1.2
El perodo de planificacin
Existen algunas instalaciones y equipamiento de manejo de los RSM que tienen un perodo de vida relativamente largo, como los rellenos sanitarios y estaciones de transferencia. Por otro lado, el equipamiento menor puede tener un perodo de vida mas corto como los vehculos de recoleccin y herramientas de barrido. Por este motivo, el PD para el manejo de los RSM debe tener un perodo u horizonte de planificacin lo suficientemente amplio de modo tal que las soluciones de corto plazo se puedan conjugar con las medidas de largo plazo optimizando el uso de los recursos disponibles (p.e. proyectar rellenos sanitarios para perodos de vida til que justifiquen la inversin inicial, etc.).
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El perodo de planificacin recomendado se puede desagregar en: o De largo plazo o De mediano plazo o De corto plazo : 10 a 15 aos : De 3 a 5 aos : De 0 a 2 aos
Los servicios de recoleccin y barrido en general requieren inversiones y perodos de planificacin ms cortos, ya que la vida til de los equipos es menor que en los casos anteriores.
4.2
La seleccin de los tipos de residuos que sern considerados en el PD
Aunque las municipalidades comnmente slo poseen responsabilidades para el manejo de los RSM, el PD debe incluir todos los residuos slidos que se generan en la ciudad a fin de establecer las necesidades de coordinacin con las entidades encargadas del manejo de los residuos no municipales (Cuadro 3.14). En tanto los residuos slidos que se generan en las ciudades varan en cantidad y caractersticas, por lo general es imprescindible establecer una serie de subsistemas de manejo de residuos slidos para cada tipo de residuos slidos (p.e. residuos hospitalarios, residuos industriales, etc.). En este contexto, la definicin del tipo de residuos slidos que sern considerados en el PD, requiere fundamentalmente revisar la responsabilidad legal que tiene la municipalidad para el manejo especfico de los residuos slidos.
4.3
Establecimiento del nivel del servicio
El marco de planificacin del PD para el manejo de los RSM requiere de una definicin anticipada de los niveles del servicio que se desean alcanzar en los distintos perodos de tiempo u horizonte de planificacin (corto, mediano y largo plazo). A pesar que el establecimiento de los niveles especficos del servicio para cada fase, se crear en los siguientes pasos de la formulacin del PD para el manejo de los RSM, es importante tener una aproximacin de los niveles generales de cobertura y calidad del servicio. Esta tarea implica comnmente definir una serie de objetivos y metas para el subsistema tcnico-operativo del manejo de los RSM, como: o o o o La cobertura y frecuencia de recoleccin de residuos slidos La cobertura del barrido de calles y espacios pblicos El volumen de los RSM que se dispondr en el relleno sanitario El volumen de los RSM que se canalizara hacia estaciones de transferencia (de ser necesario). Tipo de estacin, rea de amortiguamiento, requisitos mnimos de operacin. o El volumen de los RSM que requiere tratamiento o se podra recuperar y los mtodos de recuperacin, p.e., con carretas de mano, con participacin de ONG, mtodos propios, etc. Al establecer el nivel del servicio indirectamente se estn planteando las necesidades de inversin y requerimiento de recursos para asegurar una correcta operacin y mantenimiento del sistema de manejo de los RSM. Por lo tanto, la factibilidad econmica y financiera para definir los niveles del servicio es un aspecto medular en este asunto. De hecho, existen experiencias frustrantes de PD para
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el manejo de los RSM que no se han podido llevar a la prctica debido a un limitado anlisis de la factibilidad financiera. Por lo cual, el establecimiento del nivel del servicio es una tarea que involucra un anlisis minucioso de una serie de aspectos, que van ms all que definir objetivos y metas para el subsistema tcnico-operativo, por ejemplo: o El conocimiento amplio y preciso del estado actual del sistema de manejo de los RSM (Captulo 3). o El establecimiento de las necesidades proyectadas o futuras, esencialmente a travs de la estimacin del aumento o disminucin de la generacin de los RSM. o La evaluacin de las prioridades de asignacin de recursos por parte de la municipalidad o gobierno local (p.e. cuadro de inversiones proyectadas para atender otros servicios de competencia municipal como parques y jardines, suministro de agua de bebida, etc.). o El anlisis de la factibilidad financiera para lograr de modo realista los niveles del servicio deseados en base a una evaluacin de la capacidad y deseo de pago de la poblacin y usuarios del servicio de manejo de los RSM en general. El establecimiento del nivel del servicio se puede realizar planteando algunos escenarios:
Cuadro 4.2: Escenarios para la definicin del nivel del servicio
Escenario
Descripcin
Aspectos clave
Nivel tpico de inversin y respaldo poltico y comunitario
Mnimo
Recolectar los RSM por lo menos una vez por semana y disponerlos en un vertedero controlado.
o o o o
No empeorar el sistema de manejo de los RSM Optimizar "lo existente" a fin de ampliar la cobertura del servicio. Optimizar "lo existente" Ampliar moderadamente el equipamiento disponible
Moderado
Modesto
Recolectar los RSM diariamente en las fuentes de gran generacin de los RSM (p.e. mercados, centros comerciales, etc.) y de dos a ms veces por semana en los domicilios. Disponer todos los RSM en un relleno sanitario.
Mediano
Aceptable
Lograr una cobertura de recoleccin y disposicin final universal, tratar y recuperar adecuadamente los RSM que as lo requieran. Disponer en un relleno sanitario de ptima calidad y tener pequeos programas de reciclaje y de cmpost o sea, un programa de manejo integral de residuos.
o o o
Optimizar "lo existente" Ampliar significativamente el equipamiento disponible Mejorar sustancialmente la capacidad gerencial, administrativa y financiera
Alto
o o
Involucrar al sector privado Buscar un modelo sostenible
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4.4
La formulacin de los objetivos y metas del PD
Las conclusiones de la definicin del problema, as como el establecimiento de los niveles del servicio sirven de base para formular los objetivos y metas del PD. Debe existir una correspondencia lgica y directa entre los problemas y potencialidades clave detectados y los objetivos y metas. Los objetivos y metas se formulan de modo participativo a travs del Grupo de Trabajo (GT), el cual deber convocar a los grupos de inters vinculados al tema para buscar los consensos necesarios. El Comit Directivo (CD) enriquecer y ratificar los objetivos y metas que se formulen. Normalmente los objetivos estn dirigidos a resolver los problemas (p.e. disponer sanitariamente los RSM, asegurar la viabilidad financiera del servicio); pero, tambin, pueden estar formulados de modo tal que refuercen o consoliden los aspectos positivos del sistema de manejo de los RSM (p.e. reforzar los canales existentes de participacin ciudadana). Las metas corresponden directamente a los objetivos, y se preparan de modo tal que se puedan medir. Es decir las metas son objetivos cuantificables (p.e. construir un relleno sanitario, ampliar la cobertura de recoleccin al 90%, etc.). Pueden existir ms de una meta por cada objetivo, en todo caso, tanto los objetivos como metas deben cubrir todos los aspectos del sistema de manejo de los RSM (gerenciamiento, administracin, financiamiento, tcnico-operativo, social, etc.). Tambin es altamente recomendable que los objetivos y sus correspondientes metas se refieran a los perodos u horizontes de planificacin: corto, mediano y largo plazo. En la seccin de estrategias de implementacin del PD de manejo de los RSM se discutir ms acerca de este asunto.
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CAPTULO 5
Captulo 5 - Identificacin y evaluacin de las alternativas
IDENTIFICACIN Y EVALUACIN DE LAS ALTERNATIVAS

La identificacin y evaluacin de las alternativas es una etapa crucial en el PD para el manejo de los RSM. Evidentemente, existen mltiples alternativas para encarar los problemas del manejo de los RSM, el desafo es analizarlas sistemticamente y optar por la ms conveniente o la que mayores beneficios origina con la menor asignacin de recursos.
ESQUEMA DE DESARROLLO DEL PD PARA EL MANEJO DE LOS RSM
Establecimiento del modelo de planificacin
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5.1
Cmo empezar a analizar las alternativas?
Hasta el momento esencialmente se ha definido el problema (Captulo 3) y se ha establecido el marco de planificacin del PD para el manejo de los RSM (Captulo 4). La identificacin de las alternativas se debe realizar teniendo en cuenta los mencionados avances. As, las alternativas se refieren al qu hacer? para lograr los objetivos y metas que permitan resolver los problemas y reforzar los aspectos positivos del sistema de manejo de los RSM. El cmo hacer? se discutir en el Captulo 6 "Formulacin de la Estrategia". A fin de facilitar la identificacin y anlisis de las alternativas, y slo por cuestiones metodolgicas, en esta seccin se diferenciarn dos grandes subsistemas del sistema de manejo de los RSM. El primero se refiere al componente de gestin, y el segundo, a los aspectos tcnico-operativos, para finalmente desarrollar el tema del financiamiento del PD para el manejo de los RSM. As como un sistema de informacin tiene un "software" (programas) y "hardware" (equipo), el subsistema de gestin del servicio de aseo urbano comprende los aspectos gerenciales, de planificacin, administrativos, institucionales, legales, etc. Es decir, el "software" del sistema de manejo de los RSM; mientras que el subsistema tcnico-operativo incluye principalmente el manejo de los RSM propiamente dicho, o el "hardware". Entonces, la identificacin y anlisis de las alternativas se realizar para el subsistema de gestin y para el subsistema tcnico-operativo, debiendo arribar a una lista corta y depurada de las mejores opciones o soluciones para cada caso.
5.2 5.2.1
5.2.1.1
Subsistema de gestin del manejo de los RSM Aspectos institucionales

El marco general
Indudablemente el gobierno municipal es responsable de asegurar la correcta provisin del servicio de aseo urbano. Ello independientemente de la modalidad institucional o empresarial que se establezca con tal propsito (concesin del servicio, privatizacin total o parcial, administracin directa, etc.). A efectos que la municipalidad pueda cumplir cabalmente con tal mandato es necesario que exista un marco institucional y legal apropiado. Esta "condicin de entorno" est inevitablemente vinculada con la divisin poltica del pas (ver Figura 1.1). La institucionalidad y marco legal del pas incide en diversos grados con la capacidad de la municipalidad de cumplir con su misin de garantizar un adecuado servicio de aseo urbano. Por este motivo, en una situacin ptima, el pas debe tener polticas nacionales para el manejo de los RSM (ver Gua Metodolgica para Anlisis Sectoriales de Residuos Slidos, OPS), tal como crecientemente los han venido desarrollando diversos pases de Amrica Latina. Este sera el marco institucional general bajo el cual la municipalidad deber organizar y consolidar los aspectos institucionales apropiados para la realidad especfica de la localidad (ver Figura 1.1). Adems del manejo propiamente dicho existen ciertos elementos complementarios que se deben establecer para crear un marco institucional apropiado para el servicio de aseo urbano: El regulador, que fije las reglas de juego entre el cliente y operador (p.e., tarifas), la regulacin tambin puede incluir la vigilancia y control.
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El usuario, que pague el justo precio por el servicio recibido y participe en la supervisin del mismo. El supervisor, que asegure el cumplimiento de los niveles de calidad y justo pago por el servicio de aseo urbano (ver ejemplo en el Recuadro 5.2). El fiscalizador, que supervigile el cumplimiento de las leyes (p.e., entidades de auditoria interna de las municipalidades, auditorias ambientales a cargo de la autoridad ambiental, etc.). Normalmente, las funciones generales de regulacin escapan de las competencias de las municipalidades, y se atribuyen a rganos reguladores del gobierno central o estatal; sin embargo, es comn que las municipalidades tengan facultades para regular algunos aspectos especficos de la relacin cliente (poblacin) y operador (entidad que presta el servicio de aseo urbano). Tambin es usual, pero no recomendado, que las municipalidades se constituyan en reguladores, operadores y supervisores, cuando stas se encargan directamente de proveer el servicio de aseo urbano.
5.2.1.2 Definicin de roles y funciones

El servicio de aseo urbano se tiene que ofrecer en un escenario con clara definicin de las responsabilidades, atribuciones y competencias institucionales. La municipalidad, en tanto instancia de gobierno local debe procurar hasta donde sus atribuciones de ley lo permitan, establecer un entorno institucional favorable. Al respecto, es necesario esclarecer y definir los siguientes temas a fin de propiciar un arreglo institucional favorable para el desarrollo del PD para el manejo de los RSM:
Cuadro 5.1: Temas claves de la estructura institucional y alternativas comunes
Tema clave Regulador Propsito Asegurar que se cumplan los niveles de calidad y costo adecuado del servicio o o o Pautas para el anlisis de las alternativas La municipalidad puede constituirse en el ente regulador en sujecin a las leyes de jerarqua nacional, y en coordinacin con entidades de regulacin del gobierno central y/o estatal. Puede existir una dependencia municipal con relativa autonoma para ejercer la funcin de regulacin, siempre y cuando esta dependencia no opere el servicio. Cuando la regulacin implica la supervisin del servicio, tambin, puede existir una dependencia municipal responsable de esta tarea, aun cuando la pueda realizar a travs de una empresa supervisora (Recuadro 5.2). Cliente Participar en el servicio y cubrir los costos del mismo Operador Proporcionar el servicio o o o o La poblacin, los generadores de residuos comerciales e institucionales, entre otros, son los clientes finales del servicio. Resolver la dicotoma En qu casos y para quin el cliente del servicio es la municipalidad y cundo es la poblacin? La municipalidad puede ser el proveedor directo del servicio. Las empresas privadas pueden ser los proveedores del servicio, ya sea integralmente, o pueden encargarse de brindar servicios parciales (p.e., relleno sanitario, barrido, recoleccin, cobranza, etc.). Auditora de calidad o Vigila y controla o Normalmente esta actividad se realiza con un enfoque eminentemente legal y administrativo por las oficinas de auditora interna o las dependencias de auditora y control del gobierno central. Tambin puede incluir acciones de fiscalizacin del cumplimiento de estndares de calidad ambiental y proteccin de la salud pblica.
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5.2.1.3 Instrumentos regulatorios y no regulatorios

Las facultades legales de las municipalidades por lo general se circunscriben directamente a los aspectos del manejo de los RSM en el mbito de su jurisdiccin poltica y geogrfica, as como a los factores que inciden en este servicio (p.e., desarrollo urbano, participacin ciudadana, monitoreo ambiental, etc.). Esta condicin debe ser capitalizada por la municipalidad para crear la base legal que permita no slo detectar y sancionar hechos contrarios al inters colectivo (enfoque de comando y control, p.e., promulgar decretos municipales con sanciones y fiscalizar que se cumplan), sino tambin para estimular y promover la adopcin de prcticas positivas respecto al sistema de manejo de los RSM (p.e., un decreto municipal que premie la puntualidad en el pago por el servicio). De hecho, las normas que puedan emitir las municipalidades deben focalizarse al cumplimiento de los objetivos del PD de manejo de los RSM. Cada da existe ms inclinacin por desarrollar instrumentos de incentivos no regulatorios para fomentar una mayor conciencia ambiental en la sociedad civil, que redundar indudablemente en beneficio del sistema de manejo de los RSM. Sin embargo, los instrumentos econmicos (reduccin de impuestos, subsidios, etc.) usualmente escapan de las competencias de las municipalidades porque normalmente caen dentro de las facultades de los gobiernos estatales/provinciales o nacionales.
5.2.1.4 La cooperacin y coordinacin intermunicipal

En la gran mayora de los pases de la Regin los ncleos urbanos cuentan con un gobierno metropolitano nico y mltiples administraciones locales. Cada administracin local puede contar con una relativa autonoma para desarrollar el servicio de aseo urbano dentro de su jurisdiccin. Precisamente, el PD busca uniformizar criterios y encontrar las oportunidades de economa de escala en el manejo de los RSM, por cuanto normalmente el PD comprender a mltiples municipalidades distritales. Las alternativas de cooperacin y coordinacin intermunicipal dependern bsicamente de la voluntad poltica de los alcaldes o intendentes a cargo de las administraciones locales de las ciudades. Por este motivo, es sumamente importante que el Comit Directivo (CD) del PD para el manejo de los RSM est conformado por los intendentes de todas las administraciones concernidas en el rea geogrfica del PD. En este escenario el PD para el manejo de los RSM se debe basar en los planes y proyectos de manejo de los RSM de cada administracin local, y en la identificacin de temas de inters y beneficio colectivo. Algunos modelos alternativos para la cooperacin y coordinacin intermunicipal son: o Creacin de autoridades autnomas para la transferencia y/o disposicin final de residuos slidos. o Instalacin de mesas de concertacin intermunicipal por zonas homogneas de la ciudad para atender problemas comunes (p.e., campaas de erradicacin de basureros, limpieza de zonas limtrofes, etc.). o Contratacin mancomunada de empresas administradoras de estaciones de transferencia y rellenos sanitarios. o Conformacin de la autoridad metropolitana de manejo de los RSM, reservando las funciones de recoleccin y barrido de calles a las municipalidades distritales.
5.2.2
La organizacin del sistema de manejo de los RSM
Tal como se ha venido mencionando, la organizacin del servicio de aseo urbano recae en la municipalidad. La municipalidad suele tener una direccin o rea responsable de la provisin del
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servicio de manejo de los RSM, ya sea que el servicio se ofrezca directamente o por medio de una o ms empresas privadas. Dado que la organizacin del servicio de aseo urbano se da en el marco de la estructura municipal, por lo general suele existir una fragmentacin de la organizacin. Es decir, la direccin u oficina de rentas se encarga de la cobranza, la de contabilidad del registro contable, la de logstica de proveer los equipos y herramientas necesario, etc. Esta situacin a veces no se realiza de modo orgnico y los flujos de informacin entre estas reas o dependencias no es ptimo. Ello se refleja en la falta de conocimiento acerca de cuestiones vitales, como los niveles de cobranza y recaudacin por concepto del servicio de aseo urbano, el dbil planeamiento y supervisin, entre otros. Una organizacin de manejo de los RSM requiere de desarrollar una serie de funciones bsicas, orgnicamente integradas y claramente asignadas. stas son:
Recuadro 5.1: Las seis funciones crticas de la organizacin del sistema de manejo de los RSM
Planificacin
Incluye la planificacin general y operativa, as como la programacin y control del servicio.
Operacin
Permite asegurar la prestacin del servicio de aseo urbano de modo directo o por encargo a terceros.
Administracin Financiera
Se concentra principalmente en los aspectos contables relativos a ingresos y egresos, a corto, mediano y largo plazo.
Comercial
Se focaliza en la generacin de recursos a travs de la facturacin y cobranza
Administracin
Comprende el manejo del capital humano y equipamiento, asesora legal y relaciones pblicas.
Monitoreo
Posibilita evaluar los avances respecto a los objetivos y metas planteados y la retroalimentacin y correccin sistemtica de los planes de trabajo.
Fuente:
Adaptado de Planning Guide for Strategic Municipal Solid Waste Management in Major Cities in Low-Income Countries. ERM,WB. 1998.
Todas las alternativas de mejoramiento funcional/organizacional requieren de una asignacin precisa de estas responsabilidades, pero sobre todo de una integracin de las mismas alrededor del rea de aseo urbano. Las alternativas para la organizacin del servicio de aseo urbano comprenden los siguientes modelos:
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Una unidad encargada, probablemente dentro de una direccin o departamento mayor (p.e., una unidad de aseo urbano dentro de la Direccin de Servicios a la Comunidad, o Direccin de Saneamiento Ambiental del municipio). Un departamento exclusivo, comnmente denominado Departamento de Limpieza Pblica o Aseo Urbano del municipio. Una agencia separada, que contando con relativa autonoma se constituye en el ente proveedor del servicio de aseo urbano (p.e., una empresa paramunicipal, o una agencia intermunicipal). La decisin sobre el modelo organizacional a utilizar depende de diversos factores, entre los cuales destacan el tamao de la ciudad y las exigencias legales que debe observar la municipalidad para implementar su propio modelo organizacional y operativo (p.e., uso de ciertos instrumentos y procedimientos administrativos sujetos a las leyes de cada pas). Tal como se mencion, lo ms importante es que las seis funciones bsicas se encuentren integradas orgnicamente (Recuadro 5.1). Algunos aspectos clave al respecto son: o Qu instancia o dependencia se encarga de desarrollar la funcin crtica? o Qu instancia es responsable de la coordinacin general de las seis funciones crticas? o Cmo fluye la informacin entre las instancias encargadas de estas funciones? Al establecer la organizacin ms apropiada para el manejo de los RSM, existen diversas alternativas para su mejoramiento, las cuales se debern implementar prioritariamente segn las necesidades o problemas encontrados en el Captulo "definicin del problema".
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Cuadro 5.2: Alternativas para mejorar la organizacin del sistema de manejo de los RSM
Alternativa
(1)
Acciones tpicas o o o Independizar tcnica, financiera y administrativamente el rea de aseo urbano. Identificar a las dependencias responsables de las seis funciones enunciadas. Formalizar los roles y funciones mediante resoluciones o directivas municipales Fijar criterios y lmites para tomar decisiones operativas autnomas. Revisar los mrgenes que la legislacin ofrece para racionalizar procedimientos administrativos. Sensibilizacin de trabajadores. Establecimiento de polticas de sanciones e incentivos. Revalorizacin de los trabajadores del rea. Diseo de planes de trabajo individuales evitando el sistema de "trabajo por tareas". o o Implementar programas de seguridad e higiene laboral. Negociacin con los trabajadores y sindicatos. Generar un clima laboral atractivo (capacitacin, estabilidad laboral, poltica salarial, programas de ascensos, etc.). o Establecimiento de instrumentos y procedimientos de supervisin y control (contratacin de empresas supervisoras, implementacin de formularios de registro de tareas y productos, control por organizaciones sociales, etc.).
1. Formalizar la asignacin de roles y funciones especficos a las dependencias (Recuadro 5.1).
2. Racionalizar los procedimientos administrativos. 3. Racionalizar las prcticas de trabajo.
o o o o o o
4. Contratacin de personal con experiencia. 5. Supervisin e inspeccin de campo.
6. Entrenamiento y capacitacin. 7. Fomento de la competencia y participacin del sector privado.
o o o
Identificacin de necesidades de capacitacin. Desarrollo de un programa de capacitacin. Privatizacin total o parcial de los componentes del sistema de manejo de los RSM
(2).
(1) Estas alternativas no son excluyentes y por lo general se deben implantar simultnea o progresivamente. (2) Ver mayores detalles en la seccin de participacin del sector privado. Fuente: Adaptado de Planning Guide for Strategic Municipal Solid Waste Management in Major Cities in Low-Income Countries. ERM,WB. 1998.
Participacin del sector privado La participacin del sector privado en muchos casos es una buena alternativa para mejorar la eficiencia general del sistema de manejo de los RSM. Sin embargo, ste es un tema complejo y se puede tornar controversial en ciertas situaciones especficas. Se sabe que la participacin privada per se, no siempre es la mejor alternativa. Hay diferentes experiencias al respecto, cada una con diferentes niveles de xito. Dado que no existe un "mercado perfecto" de competencia, la participacin privada, per se, no necesariamente resulta en una mayor eficiencia y eficacia. En base a la experiencia se han establecido una serie de factores a considerar para minimizar los riesgos de no lograr los objetivos deseados a travs de la participacin de la iniciativa privada. stos son:
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o Crear un clima de sana competencia a travs de procesos de contratacin amplios y abiertos. o Establecer un ambiente de credibilidad y transparencia mediante procedimientos auditables de contratacin y desarrollo de los servicios. o Desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas incluyendo la socializacin de la informacin a la comunidad. o Supervisar al operador privado mediante una entidad autnoma y calificada.
Recuadro 5.2: El caso de Supervisin Municipal del Servicio de Limpieza (SUMSEL). Lima, Per
En 1995, la Municipalidad Metropolitana de Lima contrat a la empresa Vega Upaca S.A. Relima a travs de una licitacin pblica internacional. Esta empresa se encarg de proveer el servicio de recoleccin y barrido de los RSM en el casco urbano central, as como de operar una estacin de transferencia y dos rellenos sanitarios, bajo la modalidad de concesin. La poblacin atendida por la empresa era de aproximadamente de un milln de habitantes (fase de recoleccin). En 1996, se cre la Supervisin Municipal de Servicios de Limpieza (SUMSEL) para velar por el cumplimiento de las bases tcnicas del contrato, tal como se haba previsto en el mismo. SUMSEL, realiza la supervisin las 24 horas del da con un muestreo aleatorio de hasta el 25% de cada uno de los servicios que efecta Relima. Esta tarea comprende los siguientes aspectos de supervisin: o Disciplina del servidor en la ejecucin de los servicios. o Correcta ejecucin de los trabajos de acuerdo a las caractersticas tcnicas, oportunidad, frecuencia, etc. o Adecuada presentacin del equipamiento de la empresa. o Cumplimiento de las obligaciones de ndole administrativo prometidas por el concesionario. Con los resultados de la medicin mensual de los servicios se procede a valorizarlos de acuerdo con los precios unitarios vigentes, los cuales se reajustan semestralmente con frmulas polinmicas. En caso de encontrar deficiencias se establecen penalidades, que la empresa puede apelar, siendo la misma SUMSEL la ltima instancia de resolucin del conflicto a este nivel. Las penalidades se establecen segn la deficiencia encontrada (p.e., incumplimiento de la entrega de los RSM en el relleno sanitario) y de acuerdo a un factor acordado entre las partes (p.e., "x" veces el costo del servicio en cuestin). Desde 1996, la evolucin de las penalidades ha seguido un patrn decreciente debido principalmente a que la empresa ha ido asimilando positivamente las particularidades sociales, culturales y polticas de la ciudad. Debido a que las penalidades pueden ser materia de mltiples interpretaciones, SUMSEL recomienda colocar con suma precisin y detalle las actividades, indicadores, costos y mecanismos para establecer las penalidades en el contrato de concesin, incluyendo ejemplos que permitan despejar dudas al respecto.
Fuente: Arenas, Juan. SUMSEL Municipal de los servicios de limpieza pblica de Lima. Per. 2000.
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Qu seales indican la necesidad de contar con la participacin de la iniciativa privada? Qu criterios se deben adoptar? Las seales o hechos que estaran indicando la necesidad de la participacin privada son: o Hay discontinuidad en el servicio de aseo urbano debido a las interferencias polticas. o El mantenimiento de los equipos es deficiente y/o hay equipos paralizados o abandonados. o La cultura organizacional es nociva al servicio de aseo urbano (p.e., inadecuados hbitos y costumbres laborales). o Existe relativamente un gran nmero de trabajadores, supervisores y gerentes para el nmero de usuarios. o Los incentivos para mejorar la productividad de los trabajadores son limitados o difciles de implementar. o Los recursos financieros no son suficientes, siendo la prioridad cubrir los gastos de personal dejando de lado, por ejemplo, las inversiones en reparacin de equipos. o Hay grupos de la poblacin que pagan puntualmente, pero que no reciben un servicio adecuado. o No existe informacin estadstica sobre indicadores, operativos y gerenciales, de eficiencia. Los criterios a adoptar para decidir sobre la participacin privada son: o Se tiene la posibilidad de definir tareas o resultados especficos para cada componente del sistema de manejo de los RSM (p.e., cobertura de barrido, recoleccin, volumen de residuo slido que debe llegar al relleno sanitario, etc.). o La municipalidad tiene restricciones para racionalizar personal, establecer polticas salariales adecuadas, procedimientos burocrticos engorrosos, etc. Estas restricciones aplican o afectan igualmente a las empresas privadas? o En el mercado existen empresas privadas potencialmente dispuestas a responsabilizarse en las operaciones de manejo de los RSM. Existen antecedentes positivos? o La municipalidad est dispuesta a realizar los recortes o reajustes en su estructura a fin de no duplicar los gastos en las funciones y tareas que se encargaran a una empresa privada? o El marco poltico, legal e institucional del pas ofrece seguridad para el inversionista privado? Existe una poltica o tendencia nacional al respecto? o La municipalidad ha evaluado el impacto social de la privatizacin, si sta se da nicamente en los sectores que tienen mayores posibilidades econmicas? o La municipalidad conoce sus costos actuales? Est segura que privatizando obtendr un menor costo o un mayor beneficio? Cabe sealar que las mayores dificultades de los procesos de participacin de la iniciativa privada se originan cuando stos se conciben, regulan y supervisan inadecuadamente, y en particular cuando no se desarrolla un clima positivo de competencia. Alternativas de participacin privada La modalidad de participacin del sector privado es variada. Se pueden "privatizar" operaciones especficas como el barrido, la recoleccin, la disposicin final, y la cobranza, entre otras.
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Las formas ms comunes de participacin del sector privado son: (1) Contrato de servicios: El Municipio contrata la ejecucin de determinadas actividades o etapas del sistema de manejo de residuos con una empresa privada, por un tiempo definido, mediante el pago de honorarios. (2) Contrato de gestin: La empresa privada administra la operacin y mantenimiento del sistema de manejo de residuos, a cambio de un honorario fijo, durante un tiempo determinado. No tiene a su cargo los gastos de personal y equipos para la presentacin del servicio ni la cobranza al usuario. En este rubro se incluye tambin a las empresas mixtas. (3) Cooperativas: La comunidad se organiza legalmente y asume el financiamiento y ejecucin de los servicios de manejo de residuos en sus diferentes etapas, incluyendo la cobranza al usuario. (4) Contrato de concesin: La empresa privada es responsable por el financiamiento y ejecucin del programa de inversiones, es decir, tiene a su cargo la implantacin del sistema, la operacin y mantenimiento, la facturacin, recaudacin de ingresos, etc. La duracin del contrato es larga para permitir la recuperacin de la inversin. Nota: Los nombres de estos modelos de participacin privada en los servicios pueden sufrir algunas variaciones en los diversos pases de Amrica Latina.
5.3
Subsistema tcnico-operativo
El anlisis de las alternativas del subsistema tcnico-operativo se desarrolla siguiendo las distintas fases del ciclo de generacin y disposicin final de los residuos slidos, (ver Figura 3.2).
5.3.1
Introduccin
El subsistema tcnico-operativo es el que mayor incidencia tiene en los costos totales del servicio de aseo urbano, y evidentemente es el ms visible y requerido por la poblacin. De los diversos componentes de este subsistema, la recoleccin y barrido (limpieza de calles) suelen demandar la mayor asignacin de capital humano y recursos financieros. Por lo tanto, cualquier optimizacin o mejoramiento en el subsistema operativo y en particular, en la fase de recoleccin y barrido conlleva a una racionalizacin de los costos, permitiendo ampliar la cobertura del servicio. De otro lado, el factor de visibilidad pblica del subsistema de recoleccin y barrido ofrece una buena oportunidad para concitar el inters de los tomadores de decisin, considerando que muchas veces la gestin de las autoridades locales se mide en funcin del nivel de limpieza de la ciudad. As, el PD de manejo de los RSM debe considerar seriamente las alternativas ms adecuadas para asegurar que en lo inmediato se den mejoras a este nivel. Ello no slo permite cumplir con una necesidad pragmtica de mejorar el manejo de los RSM, sino tambin, posibilita crear un clima favorable para emprender acciones de mayor aliento que requieren a su vez de mayor inversin y capacidad de gestin (subsistema de gestin).
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En este sentido, las alternativas de optimizacin y ampliacin de la cobertura y calidad del servicio que se brinda a travs del subsistema tcnico-operativo se deben analizar en base a los siguientes principios bsicos: Privilegiar la optimizacin de lo existente antes que ampliar el equipamiento. Todas las municipalidades de algn modo cuentan con equipamiento que se puede optimizar rpidamente brindando resultados positivos concretos. Estimular la equidad. La cobertura de recoleccin y barrido de calles y espacios pblicos no slo debe ser un privilegio de los sectores sociales con mejores posibilidades econmicas. De lo contrario la viabilidad social del sistema de manejo de los RSM se pone en riesgo. Revisar y adecuar la tecnologa. Los equipos de recoleccin, barrido y en general de manejo de los RSM deben ser efectivamente concordantes con las caractersticas urbanas, clima local y sobre todo tipo de los RSM. Normalmente una incorrecta seleccin y aplicacin de las tecnologas disponibles conlleva a gastos desproporcionados con las posibilidades econmicas locales y a un acortamiento de la vida de los equipos. Las ciudades son sistemas heterogneos que requieren de una diversificacin de tecnologas. Prevenir las enfermedades y riesgos ocupacionales. Aunque los equipos pueden variar en el nivel y forma de empleo de mano de obra, casi siempre los riesgos de salud y accidentes laborales en las personas vinculadas al manejo de los RSM son relativamente altos. Evitar impactos ambientales no deseados. El mal manejo de los RSM en las distintas fases del ciclo de vida de los mismos acarrea impactos ambientales indeseados. Una tarea fundamental es evitar estos impactos que pueden afectar a la salud pblica y a los ecosistemas urbanos, ya sean intraurbanos o periurbanos. Estimular la participacin de la poblacin. La poblacin y usuarios en general no deben ser sujetos pasivos del sistema de manejo de los RSM. Existe amplio consenso que una ciudad limpia es aquella que no se ensucia. Pero, la participacin de la poblacin no slo se debe limitar a mantener limpia la ciudad, algunas tareas como la supervisin de rutas, frecuencias de recoleccin, y provisin del servicio de recoleccin en zonas periurbanas se pueden dar con la participacin de la poblacin. Un grupo que debe ser especialmente enfocado para la educacin sanitaria ambiental y la participacin social es el de los escolares y los jvenes. Algunos aspectos clave de las alternativas de optimizacin del subsistema de recoleccin, barrido y estaciones de transferencia se muestran en el Recuadro 5.3. En el Recuadro 3.1 se puede encontrar informacin acerca de los indicadores y parmetros tpicos para las principales fases del manejo de los RSM (generacin, recoleccin, etc.).
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Recuadro 5.3: Oportunidades y alternativas de optimizacin de la recoleccin, barrido, estaciones de transferencia y relleno sanitario
Recoleccin o Emplear al mximo la capacidad de carga de los vehculos. o o o o o o o o o o o Usar vehculos y accesorios disponibles en el mercado local. Emplear el vehculo correcto para el tipo de los RSM y caracterstica de la ciudad. Implementar la recoleccin selectiva por tipos de los RSM. Optimizar las rutas de recoleccin. Planificar y realizar el mantenimiento preventivo y correctivo. Coordinar la recoleccin con municipalidades vecinas y con la poblacin. Asegurar que los horarios y frecuencias de recoleccin sean apropiados para la poblacin. Integrar a la poblacin en el control de rutas y frecuencias de recoleccin. Evitar colocar los RSM en la calle en forma inadecuada (colocar contenedores, educacin popular, etc.). Reforzar la imagen de la municipalidad (p.e. dotar al personal de uniformes y equipos en buen estado). Ensayar con programas piloto diferentes formas de recoleccin selectiva de residuos.
Barrido o Dotar al personal del barrido con equipos y herramientas apropiadas y de disponibilidad local. o o o o Sincronizar el barrido con la evacuacin y recoleccin de los RSM. Concienciar a la poblacin y usuarios en general para colaborar con la limpieza de la ciudad. Mejorar los sistemas de supervisin y estimulo del personal de barrido. Mejorar el sistema de papeleras y el control de residuos peatonales.
Estaciones de transferencia y transporte o Pesar el volumen de los RSM que se coloca en la estacin de transferencia. o o o o o Difundir su uso por las municipalidades de la jurisdiccin. Evitar la acumulacin o almacenamiento de los RSM por tiempo prolongados. En caso de ser necesario, organizar el reciclaje de modo que no afecte la operacin. Disear e implementar un programa de mantenimiento preventivo y correctivo. Controlar que los camiones lleguen a destino.
Relleno sanitario o Controlar y pesar los vehculos que ingresan al sitio. o o o o o Conocer el tipo de los RSM que ingresa. Asegurar la compactacin y cobertura de los RSM del caso. Evitar el reciclaje informal. Mantener los dispositivos de prevencin de la contaminacin ambiental (canaletas de aguas, sistema de tratamiento de lixiviados, cortinas o barreras rompe viento, etc.). Establecer planes de contingencia y seguridad laboral.
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5.3.2
Recoleccin y almacenamiento
Existen dos grandes tipos de recoleccin: i) la primaria y ii) la secundaria. La recoleccin primaria es el proceso de retirar los RSM de la fuente que los genera. La recoleccin secundaria, normalmente incluye la evacuacin de los residuos slidos de alguna estacin de transferencia, el transporte y disposicin final en un relleno sanitario (ver Figura 5.1). Ambos tipos de recoleccin se describirn en mayor detalle en las prximas secciones.
Figura 5.1: Recoleccin primaria y secundaria
Estacin de Transferencia Comunal Estacin de Transferencia Convencional
Recoleccin Primaria
Recoleccin Pecundaria
Transporte
Disposicin Final
La estacin de transferencia manual se utiliza en el caso de recoleccin en carretas manuales. Por otro lado, las alternativas de almacenamiento de residuos slidos domiciliarios y su consecuente recoleccin se puede realizar de alguna de las siguientes formas: Alternativas para el almacenamiento y recoleccin en la fuente Almacenamiento y recoleccin comunal. Se emplean contenedores pblicos para almacenar los residuos slidos, los cuales se evacuan regularmente por vehculos recolectores. Es una forma sencilla de manejar los residuos slidos. Este mtodo presenta las siguientes limitaciones o restricciones: o Los residuos slidos no se colocan en el contenedor, creando malestar en la poblacin vecina. o La municipalidad o ente operador requiere de un equipamiento adicional para evacuar los residuos de los contenedores (p.e., izador o poleas para los contenedores). o Los contenedores se deterioran por la poblacin (se colocan residuos no domsticos, se queman o roban). o La poblacin se opone a aceptar un contenedor cerca de sus viviendas. o Los residuos slidos se pueden dispersar por la accin de segregadores informales o por animales domsticos. Almacenamiento y recoleccin por bloques. El vehculo recolector no recorre todas las calles (aunque pueda tener acceso a ellas) con la finalidad de disminuir su recorrido. Para lo cual, se estaciona en lugares estratgicos y anuncia su presencia esperando que la poblacin entregue los residuos slidos justo a tiempo. La factibilidad de este mtodo depende de la colaboracin de la poblacin para sacar los residuos slidos en el momento oportuno, y de una correcta supervisin del vehculo recolector a fin que espere el tiempo indicado. En algunos pases esta modalidad se denomina mtodo de esquina.
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Almacenamiento y recoleccin en el frente de la vivienda. La poblacin coloca los residuos slidos debidamente empacados en el frente de la vivienda en horas o momentos previos al paso del vehculo recolector, dinamizando el trabajo de esta unidad. Este mtodo implica una regularidad en la frecuencia y horario de recoleccin a fin de evitar la acumulacin de residuos slidos por perodos prolongados en la va pblica, y el consecuente riesgo de diseminacin por la accin de segregadores informales o animales domsticos. El uso de canastillas elevadas mejora mucho este mtodo de recoleccin. Almacenamiento y recoleccin domiciliaria. El vehculo de recoleccin recibe los residuos slidos que las personas entregan en el momento. Dependiendo de las costumbres locales, la cuadrilla puede incluso retirar los residuos slidos de la casa o ayudar al poblador a colocar los residuos en el vehculo de recoleccin. Recoleccin de residuos slidos De acuerdo a la capacidad y rango de accin del vehculo, y a la distancia del relleno sanitario, la recoleccin primaria, se puede canalizar hacia una estacin de transferencia, de donde un vehculo de mayor capacidad evacua los RSM a un relleno sanitario; o en su defecto, el mismo vehculo de recoleccin primaria se emplea para transportar los RSM hacia el relleno sanitario. Normalmente, los vehculos de recoleccin primaria no motorizados como triciclos y carretas (aproximadamente 1m3 de capacidad de carga), se emplean en pequeas zonas populares o barrios urbano-marginales, por cuanto requieren poca inversin inicial, hacen uso intensivo de mano de obra y permiten cubrir zonas de difcil acceso y topografa, y hacen ms eficiente el usos de los vehculos motorizados de recoleccin. En este caso, los vehculos manuales o de traccin animal acumulan, mediante una serie de microrutas, los RSM en pequeos centros de acopio o estaciones comunales de transferencia. De ah, un vehculo motorizado evacua y transporta los RSM hacia el relleno sanitario. El Cuadro 5.3 muestra algunas ventajas y desventajas del uso de distintos pequeos vehculos de recoleccin primaria.
Cuadro 5.3: Principales ventajas y desventajas de pequeos vehculos de recoleccin primaria, o vehculos recolectores satlites
Descripcin del vehculo Impulsados por animales de carga. o o o Impulsados nicamente por el esfuerzo humano. o o topografa. Velocidad de recoleccin adecuada. Facilidad de control del equipo. Velocidad de recoleccin adecuada. Acceso a calles angostas. o o Motorizados de pequea y mediana capacidad (entre 0.5 y 1.0 toneladas respectivamente). Fuente: o o o Mayor radio de accin. Mayor capacidad de carga. Acceso oportuno a repuestos. o o o o Ventajas Permiten el acceso a zonas de difcil o Desventajas Costo de alimentacin de los animales de carga. Poco radio de accin (<2 km en promedio). Dificultad para controlar el vehculo en pendientes. Accidentes ocupacionales por el sobre esfuerzo. Limitado radio de accin (<2 km en promedio). Costo de inversin inicial Requieren de mantenimiento mecnico.
Adaptado de "Gua para el manejo de residuos slidos en ciudades pequeas y zonas rurales". OPS, 1998.
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En la mayora de casos, la recoleccin primaria y secundaria se realiza conjuntamente por vehculos motorizados de relativamente gran capacidad (de 2 a 7 toneladas de capacidad de carga) y amplio rango de accin, de modo tal que puedan desplazarse cmodamente hacia la estacin de transferencia o relleno sanitario. (ver Figura 5.2). Estos vehculos pueden ser: o o o o de carga y descarga manual (camiones de simple baranda); de carga manual y descarga automtica (camiones volquete); de carga y descarga automtica y sistema de compactacin (camiones compactadores); adaptados (camiones de cajuela simple o volquetes adaptados para recolectar residuos slidos).
Figura 5.2: Alternativas de vehculos de recoleccin
Carretilla
Carro de volteo
Camin de carga
Carreta
Tractor con carro de remolque
Camin de volteo delantero y trasero
Carretilla - Triciclo
Camin convencional
Camin de volteo con semicompactador delantero y trasero
Camin - Triciclo de volteo Fuente:
Camin revolcador
Camin con compactador hidrulico trasero
Refuse Collection Vehicles for Developing Countries, UN (HABITAT), ISBN 92.1.1310660.0
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Las opciones para la recoleccin son mltiples. Aunque no existe una regla nica para esta tarea debido a la diversidad de condiciones urbanas y caractersticas de los RSM, los siguientes criterios se deben tener en cuenta para analizar las alternativas al momento optimizar la flota existente o seleccionar nuevo equipamiento, as como para mejorar el proceso de recoleccin de los RSM en general: Tipo de vehculo de recoleccin Los factores a tener en cuenta para la seleccin del tipo de vehculo de recoleccin son: o Analizar la gran variedad de vehculos disponibles en el mercado para seleccionar el que ms se adecua al presupuesto y necesidad local (p.e., camiones compactadores para zonas pavimentadas, planas y con residuos slidos de poco peso especfico). o De acuerdo al punto anterior, evitar usar equipos de compactacin en residuos slidos con alto peso especfico, por ejemplo, desechos de construccin, residuos con tierra y piedras, etc. (ver Recuadro 3.2). o Preferir los equipos sencillos, que se pueden reparar localmente y cuyo uso es comn en la regin o provincia. Analizar con mucho cuidado los equipos donados, principalmente si son usados. o Usar vehculos ligeros o no motorizados en zonas de difcil acceso y, en general, considerar las caractersticas urbanas (pavimentacin, pendientes, accesibilidad, etc. para seleccionar el equipo de recoleccin). o Prever vehculos de reserva o complementarios para cubrir las operaciones de aquellos que se encuentran paralizados por mantenimiento (aproximadamente cada 10 vehculos, 1 vehculo complementario). o Analizar las alternativas de recoleccin selectiva, ya sea por grandes tipos de los RSM (p.e., residuos de mercados, instituciones, etc.), o por RSM que se puedan haber segregado en la fuente luego de programas de informacin, educacin y comunicacin-IEC (por ejemplo, recoleccin de papeles y cartn en escuelas, oficinas, etc.). Frecuencia y horario de recoleccin La frecuencia de recoleccin aceptable vara de interdiaria a una vez por semana. La recoleccin diaria de residuos slidos acarrea un incremento de los costos. En ningn caso se deben recolectar los residuos slidos con una frecuencia mayor que una semana porque origina problemas de proliferacin de insectos y olores no deseados en las viviendas. En ciertos casos como mercados y ferias permanentes se debe prever una frecuencia de recoleccin diaria. Los horarios de recoleccin dependen del trfico y de la preferencia del usuario del servicio. Existe una tendencia creciente a realizar la recoleccin en horario nocturno sobre todo en zonas de alta congestin vehicular. La configuracin urbana y las rutas de recoleccin La distribucin de las viviendas y otras fuentes de generacin de los RSM incidir principalmente sobre el esquema de rutas, y zonificacin general del sistema de recoleccin. La ruta debe ser simple, con trazos rectos tratando que termine lo ms cerca al lugar de disposicin final. La ruta de recoleccin ptima se ajustar mediante sucesivos ensayos de campo empleando para este fin el modelo de tiempos y movimientos (ver Anexo 2). En todos los casos, las rutas que se disean con la teora deben ser corregidas en la prctica buscando reducir los "tiempos muertos" y usar al mximo la capacidad de carga del vehculo.
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La distancia del lugar de tratamiento o disposicin final La distancia del lugar de tratamiento, reciclaje o disposicin final centralizado tambin va a incidir en el tipo de vehculo que se debe emplear ya que ste debe tener un rango de accin que permita llegar y regresar, hacia y desde el destino final, en un tiempo prudencial. Se acepta como regla prctica que una hora es el tiempo mximo que debe emplear un vehculo para este viaje de ida y vuelta. De lo contrario se requerir una estacin de transferencia de residuos slidos.
5.3.3
Estacin de transferencia
Las estaciones de transferencia se emplean para almacenar y transferir los residuos slidos recolectados por vehculos de menor capacidad hacia otros de relativamente mayor capacidad, que se encargan de transportar los residuos a algn relleno sanitario distante (Figura 5.3).
Figura 5.3: Esquema de operacin de una estacin de transferencia
Recoleccin primaria y secundaria
Estacin de transferencia
Al relleno sanitario
As, la estacin de transferencia se constituye en una interfase entre la recoleccin, transporte y disposicin de los RSM (ver Figura 3.2), buscando los siguientes beneficios esenciales: o Minimizar los costos de transporte y optimizar el uso de los vehculos de recoleccin primaria y secundaria. o Organizar mejor los flujos de los RSM y tener un mayor control de los mismos. o Optimizar los procesos de reciclaje controlado (cuando se realiza en la misma estacin de transferencia). Hay tres condiciones comnmente aceptadas para establecer la necesidad de implementar una estacin de transferencia convencional: 1. Cuando el tiempo de transporte de ida y vuelta al relleno sanitario consume ms de la mitad del tiempo que emplea el vehculo recolector para que se llene completamente.
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2. Cuando el tiempo de transporte de ida y vuelta al relleno sanitario toma ms de una hora. 3. Cuando es necesario canalizar los RSM hacia un punto central (estacin de transferencia) para tener un mejor control del flujo de residuos y/o minimizar los impactos de la circulacin de mltiples vehculos por la ciudad. Aunque las estaciones de transferencia pueden mejorar la eficiencia global del servicio de aseo urbano, stas evidentemente tambin implican un costo y agregan un elemento adicional en el ciclo de vida de los RSM. Por este motivo, es conveniente revisar lo siguiente para verificar si sta es una alternativa conveniente para determinada ciudad: o o o o o El nmero de vehculos que harn uso de la estacin de transferencia. La cantidad y tipo de residuo slido que se canalizarn hacia la estacin de transferencia. El tiempo promedio que toma cada vehculo en llegar a la disposicin final. Los costos finales y globales del sistema, con y sin estacin de transferencia. Los impactos ambientales y opinin pblica sobre la construccin de la estacin de transferencia. o La disponibilidad de recursos para las obras de construccin de la estacin de transferencia. Existen 2 tipos comunes de estaciones de transferencia: (i) directa, en la que un vehculo pequeo vaca en uno grande desde un desnivel, y (ii) mecanizada o con compactador estacionario. Tambin puede ser necesario colocar pequeas estaciones de transferencia o puntos de acopio de los RSM en zonas o barrios que sirvan de interfase entre la recoleccin primaria y recoleccin secundaria. Esto es particularmente imprescindible cuando se usan vehculos no motorizados para la recoleccin primaria y stos se tomaran ms de una hora en la ida y vuelta al relleno sanitario.
5.3.4
Barrido
El barrido de calles se puede realizar de modo manual y mecanizado. El barrido comprende esencialmente la limpieza de calles, sitios pblicos y mantenimiento del ornato pblico en general. Aunque el barrido implica esfuerzos y costos significativos, y gran complejidad operativa, esta labor se realiza prcticamente por todas la municipalidades, ya sea de modo directo o mediante la contratacin de empresas. La necesidad de barrer extensas zonas de la ciudad puede indicar debilidades en el subsistema de recoleccin de los RSM, como a nivel de la educacin ambiental y sanitaria de la poblacin. Por este motivo, los programas de barrido deben estar acompaados de programas de optimizacin del sistema de recoleccin y educacin ambiental. Otros factores que conllevan a barrer la ciudad son: o Inapropiado sistema de limpieza de actividades pblicas (p.e., falta de papeleras y contenedores en ferias y festividades). o Pistas o calles sin pavimentar. o Ineficiente sistema de drenaje de lluvias (o ausencia de lluvias). o Falta de control para la disposicin de residuos de construccin y demolicin. o Diseminacin de residuos por la accin de la segregacin informal. o Prcticas de vertimiento de residuos por peatones y conductores y pasajeros de vehculos pblicos y privados.
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Los mtodos de barrido mecnico comprenden desde barredoras-aspiradoras hasta lavadoras de calle mecnicas. Sin embargo, estos equipos slo son recomendables en los siguientes casos: o o o o o Vas rpidas como viaductos y similares. Vas pavimentadas y de fcil acceso. Alto costo de la mano de obra que justifique el uso de equipamiento mecnico. Disponibilidad de repuestos y accesorios, y personal calificado en la localidad. Capacidad logstica y econmica del operador para realizar mantenimiento preventivo y correctivo de las unidades de barrido mecnico, as como la constante renovacin y mantenimiento de las escobas.
Tal como se puede apreciar de los requisitos tpicos para implementar equipos de barrido mecnico se deduce que stos en su mayora no son muy usados en las ciudades de pases en desarrollo. Por su lado, el barrido manual emplea equipo ms sencillo y de relativamente menor costo. Los barrenderos trabajan individualmente o en pequeas cuadrillas dependiendo de la cantidad de residuos a barrer, los pactos establecidos entre obreros y la institucin, y las condiciones de seguridad urbana. Generalmente, el barrido de calles implica una adecuada sincronizacin con el servicio de recoleccin de los RSM. Los barrenderos acumulan los residuos en recipientes o pequeos carritos ubicados en zonas estratgicas. De ah, los vehculos de recoleccin evacuan los RSM hacia el relleno sanitario. Los vehculos recolectores de estos residuos pueden ser los recolectores de esta ruta o vehculos especializados del mismo servicio de barrido. Otro recurso empleado en el barrido es la colocacin de papeleras en sitios clave de la ciudad. Sin embargo, casi siempre las municipalidades han desarrollado experiencias previas al respecto, que necesariamente se deben tener en cuenta. Algunos problemas comunes del uso de papeleras son: o o o o El deterioro o sustraccin de las papeleras. La sobresaturacin de las papeleras con RSM de los vecinos. La dificultad extraer o evacuar los RSM por parte del personal de barrido. El gran nmero de papeleras que normalmente se requieren y consecuente costo de implementacin.
El planeamiento del sistema de barrido requiere de una adecuada definicin de las zonas, horarios y frecuencias de barrido, as como del debido equipamiento de los barrenderos. Por lo general, las zonas de gran produccin de los RSM como centros comerciales se deben barrer de una a dos veces por da, siendo sta, con raras excepciones, la mxima frecuencia tpica de barrido. En zonas residenciales de poca necesidad de barrido esta tarea se puede llevar a cabo de 2 a 3 veces por semana. El horario de barrido ms apropiado es temprano por la maana, o en las noches, en los barrios ms comerciales. El mtodo de tiempos y movimientos, tambin se aplica para optimizar las labores del barrido. Por razones obvias, es sumamente importante que las personas encargadas del barrido empleen los equipos de proteccin y seguridad laboral. Una lista completa de estos equipos es: o o o o o Gorra Uniforme de alta visibilidad Guantes Botas o calzado cmodo Mascarilla sobre todo en zonas de gran congestin vehcular.
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5.3.5. Fomento de microempresas de manejo de los RSM

Los subsistemas de recoleccin en zonas periurbanas, barrido de calles y operacin de microrrellenos sanitarios de operacin manual son las reas donde se puede estimular la participacin de microempresas (ME). Las ME se pueden encargar de las tareas de recoleccin primaria en zonas donde el acceso de vehculos convencionales o de gran capacidad no pueden ingresar, y en las tareas de barrido manual y operacin de microrrellenos sanitarios manuales (Recuadro 5.4). En estos casos, los niveles de inversin inicial y el grado de complejidad de estas tareas son relativamente bajos. En Amrica Latina existe gran experiencia de conformacin de ME para proveer estos servicios habiendo demostrado largamente sus bondades, pero tambin dejando lecciones a considerar para el futuro. Algunas de stas se destacan en el siguiente cuadro.
Cuadro 5.4: Ventajas y requisitos para fomentar microempresas de servicios de manejo de los RSM (recoleccin primaria, barrido y relleno sanitario de operacin manual)
Ventajas Atencin a zonas inaccesibles para el servicio convencional. o
Requisito fundamental Adecuada articulacin del manejo de los RSM por la ME con el manejo de los RSM del sistema convencional (p.e., evacuar regularmente los RSM que la ME acumula en las estaciones de transferencia).
Reduccin de costos y factibilidad financiera. Aceptacin social del modelo.
o o o o
Identificacin y uso apropiado de tecnologa. Consultas populares acerca de los costos y tarifas. Intensa promocin social previa y durante el proceso de implementacin de la ME. Contratacin de ME conformadas por pobladores de la localidad. Identificacin apropiada de la tecnologa.
Empleo de mano de obra local. Uso de equipos y herramientas locales. o
Fuente:
Microempresas de servicios de residuos slidos. Una alternativa de privatizacin social. Oficina de Asesora y Consultora Ambiental (OACA). 1999.
Las alternativas de implementacin de ME se pueden analizar considerando tres modelos bsicos: 1. La municipalidad contrata a la ME por los servicios que presta y le paga mensualmente una tarifa fija o por volumen o peso de los RSM que maneja, previa verificacin del cumplimiento de los trminos contractuales. 2. La municipalidad contrata plenamente a la ME, encargndole no slo la provisin del servicio, sino tambin la cobranza del mismo (caso tpico de los servicios de recoleccin, en donde la municipalidad no cobra ni a la poblacin, ni a la ME). 3. La poblacin contrata directamente a la ME con el aval, y eventualmente arbitraje, de la municipalidad para dirimir los conflictos que puedan surgir entre las partes.
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Recuadro 5.4: Pasos lgicos para promover una alternativa de contratacin de microempresas para la recoleccin de los RSM
(1) Revisar el marco legal y procedimientos administrativos que permita a la municipalidad realizar contratos de menor cuanta para una ME. (2) Definir el rea y niveles de calidad del servicio que la ME proveer (p.e., establecer los lmites geogrficos de actuacin de la ME y la cobertura y frecuencia de recoleccin). (3) Realizar un pequeo diagnstico del rea en cuestin (p.e., poblacin, cantidad y calidad de RS, capacidad y deseo de pago, condiciones topogrficas, etc.). (4) Disear la tecnologa: definir el tipo y nmero de vehculos recolectores, sitios de almacenamiento temporal de los RSM, frecuencias, horarios y rutas de recoleccin, con participacin de la poblacin. (5) Revisar las necesidades de interaccin o cooperacin con el sistema municipal convencional de manejo de los RSM (p.e., recoleccin secundaria, transporte y disposicin final). (6) Disear el modelo organizacional de la ME: Conforme a Ley y de acuerdo a las expectativas de los socios de la ME, sta se puede formalizar bajo diferentes modelos empresariales o cooperativos. Tambin, se deben establecer anticipadamente los mecanismos por los cuales la poblacin expresar sus inquietudes. (7) Anlisis de costos y factibilidad financiera. Evaluar los costos de inversin, operacin y mantenimiento y revisar participativamente si corresponden con las posibilidades presupuestales de la poblacin. En zonas de pobreza extrema, considerar subsidios (p.e., la municipalidad asume los costos de transporte y disposicin final). (8) Establecimiento de programas de reforzamiento complementario (p.e., programas educativos, erradicacin de botaderos, etc. Quin y cmo se financian?).
En todo este proceso es imprescindible involucrar a la poblacin local a fin de asegurar la pertinencia del modelo.
5.3.6
Minimizacin y recuperacin de los RSM
An cuando la prioridad para las ciudades de pases en desarrollo es pasar de basureros o botaderos a cielo abierto sin control alguno hacia rellenos sanitarios controlados, el manejo ambiental e integral de los RSM es una opcin indiscutiblemente de gran importancia en el sistema de manejo de los RSM. El "manejo ambiental o integral de los RSM" comprende aquellas actividades que permiten evitar o minimizar la produccin de residuos slidos, existiendo las siguientes alternativas:
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Recuadro 5.5: Alternativas de manejo ambiental de los RSM

o o o Evitar: Por ejemplo, no comprar productos que generan gran cantidad de residuos slidos por medio de asociaciones de consumidores. Minimizar: Por ejemplo, estimular o normar que la industria asuma la responsabilidad ambiental de ofertar productos con menos empaques. Recuperar (reusar y reciclar): Por ejemplo, reusar frascos de vidrio, reciclar papel.
Cada da este tema cobra mayor relevancia debido a que existen dos grandes impactos generales por la generacin de residuos slidos: (i) mayor presin por el uso de recursos naturales y energa, y (ii) creciente contaminacin urbana por residuos slidos y agotamiento de sitios para implementar rellenos sanitarios. Los recuadros 5.6 y 5.7 muestran la importancia de la minimizacin y recuperacin de los RSM.
Recuadro 5.6: Produccin de papel: insumos y contaminacin
Para producir una tonelada de papel de empaque se necesita: o o o 3 rboles medianos 2.385 kilogramos de madera. 440.000 litros de agua dulce y limpia. 7.600 KW/hora de energa elctrica.
Al producirse el papel se generan: o o o 42 kg de contaminantes en el aire. 18 kg de contaminantes en el agua. 88 kg de residuos slidos.
Recuadro 5.7: Fabricacin de acero, aluminio y vidrio. Insumos y contaminacin

Material (*) o Acero Requerimiento de materiales y energa 894 kg de mineral de hierro 359 kg de carbn mineral 206 kg de caliza 8.497 KW/hora de energa o Aluminio 3.981 kg de bauxita 463 kg de hulla 438 kg de xido de sodio 108 kg de caliza 57.720 KW/hora de energa o Vidrio 603 kg de arena 196 kg de cloruro de potasio 196 kg de caliza 4.454 KW/hora de energa Fuente: Aguilar R., Margarita y Salas V. Hctor. La basura. Manual para el reciclamiento urbano. Mxico, 1995. Editorial Trillas. (*) Referido a una tonelada de material. 174 kg de desechos de extraccin 13 kg de contaminantes en el aire 1.492 kg de bauxita 1.315 kg de dixido de carbono 36 kg de contaminantes en el aire 358 kg de residuos slidos Emisiones 244 kg de residuos slidos 110 kg de contaminantes en el aire
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A las cifras mostradas en los recuadros anteriores, se debe agregar que el 9%, 11% y 60% de la produccin del acero, aluminio y vidrio respectivamente se usa en la industria de empaques, que en su gran mayora van a parar a los recipientes de residuos slidos. De las alternativas del Recuadro 5.5, la recuperacin (reuso y reciclaje) son las que aparecen con mayor factibilidad de implementacin en ciudades de pases en desarrollo. La promocin de evitar y minimizar la generacin de los RSM, requieren de fuertes compromisos y polticas a nivel del gobierno central, lo cual escapa a las competencias de las municipalidades. Por otro lado, la generacin de los RSM comnmente se recupera (reuso y reciclaje) por los sectores informales de manejo de los RSM. El reuso normalmente se refiere al reaprovechamiento del material sin tratamiento alguno (p.e., reutilizar las cajas de cartn para almacenar productos del hogar, reutilizar los frascos de vidrio para preservar alimentos, etc.); el reciclaje involucra operaciones de transformacin primaria del material reciclado (por ejemplo, usar papel reciclado para producir papel nuevo, emplear vidrios rotos para producir objetos de vidrio, etc.). Algunos criterios esenciales para optar por alguna de las alternativas de recuperacin, ya sea a travs del reuso o reciclaje son: (1) El volumen y tipo de residuo slido que se desea recuperar. En este caso es imprescindible realizar los estudios de generacin y composicin fsica de los RSM (Anexo 1 y seccin 3.2.1, Captulo 3). (2) La tecnologa que se pretende utilizar para la recuperacin. La tecnologa que se debe emplear debe ser sencilla y apropiada a las condiciones locales. Existen muchas experiencias frustrantes de plantas industriales de reciclaje inoperativas en ALAC. (3) Los costos de inversin inicial y de operacin y mantenimiento del sistema de recuperacin. Los costos son un factor medular al momento de establecer la factibilidad econmica del sistema de recuperacin. Evidentemente, un proyecto sin factibilidad econmica no tendra aceptacin para la municipalidad. (4) El precio de los productos recuperados. El precio de los productos recuperados, as como un anlisis global del mercado de recuperacin de los RSM es una parte crucial y complementaria al punto anterior. (5) La existencia de sistemas informales de recuperacin. En las ciudades suelen existir grupos informales de recuperacin de los RSM, que se constituyen en una amenaza para los proyectos formales de recuperacin. Por cuanto, la formalidad tiene un costo que pone en situacin de desventaja respecto a los competidores informales. Adems, probablemente los grupos informales de recuperacin se han posicionado fuertemente en el mercado local estableciendo slidos vnculos comerciales con los agentes participantes en la cadena de recuperacin de los RSM. (6) Los beneficios ambientales globales y particulares. La recuperacin de los RSM posee intrnsecamente una serie de beneficios ambientales que deben ser tomados en cuenta. Aunque, estos valores a veces son difciles de "monetizar" suelen ser motivo suficiente para emprender una iniciativa de recuperacin de los RSM. Sin embargo, ello no debe llevar a tomar una decisin apresurada.
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(7) La participacin de la comunidad o de clubes de jvenes en el manejo de residuos y su reciclaje tiene un valor social muy alto que es difcil de "monetizar". (8) El balance de energas, de materiales y de contaminacin global debe ser positivo. En programas mal diseados se consume ms energa en la recuperacin que lo que se ahorra en la produccin. Cmo hacer frente el asunto de la recuperacin informal de los RSM? La recuperacin informal se realiza en gran parte de las ciudades de ALAC. Esta situacin tiene efectos positivos debido a que permite efectivamente recuperar ciertas cantidades de los RSM, de algn modo brinda oportunidades de empleo, reduce la presin por los recursos naturales, y minimiza los volmenes de los RSM que se deben recolectar y disponer, alargando la vida til de los rellenos sanitarios. Sin embargo, la recuperacin informal de los RSM, tambin origina distorsiones desde todo punto de vista inaceptables, destacando entre ellas: o Empleo en condiciones inadmisibles de seguridad social, sanitaria y laboral en general. o Contaminacin ambiental, al momento de maximizar las utilidades, los subproductos o materiales no recuperables se queman o arrojan en botaderos sin control alguno. o Aumento de los riesgos de deteriorar la salud pblica al comercializar productos recuperados de dudosa calidad. o Interferencia con el subsistema tcnico-operativo de manejo de los RSM formal (p.e., recuperacin en contenedores pblicos, en el relleno sanitario, etc.). o Corrupcin del sistema formal de manejo de los RSM para asegurar el abastecimiento de los RSM hacia los centros de recuperacin informal o para permitir la recuperacin en zonas de operacin de los sistemas oficiales de manejo de los RSM. En este escenario, las medidas represivas o de erradicacin de los circuitos informales de recuperacin de los RSM no siempre han dejado saldos positivos. De hecho, en la base de los males asociados a la recuperacin informal de los RSM estn arraigados profundos problemas de orden social, cultural y econmico. Por este motivo, el anlisis de las alternativas para encarar el problema de la recuperacin informal pasan por: (1) Conocer el nmero y tipologa de las personas que se dedican a la recuperacin informal. Analizar sus problemas y expectativas. (2) Determinar el volumen y tipo de los RSM que se recupera, as como los circuitos y precios de los materiales que se dan en toda la cadena de comercializacin. (3) Disear un programa participativo de formalizacin y adecuacin gradual de las actividades de recuperacin informal, que comprenda, segn sea el caso: o Formalizar a los recuperadores en microempresas, cooperativas u otra forma asociativa sancionada por la legislacin del pas. o Definir los lugares donde se permitir la recuperacin de los RSM y si es posible apoyar su establecimiento. o Establecer los procedimientos mnimos sanitarios y de seguridad para la recuperacin. o Brindar asistencia social, tcnica y financiera. o Apoyar la consolidacin de un mercado equitativo para la comercializacin de materiales recuperados.
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Qu alternativas existen para la recuperacin de los RSM? Los RSM tienen dos grandes componentes: (i) la materia inorgnica o residuos secos y (ii) la materia orgnica o putrescible. Aparte de los seis criterios de decisin sobre la recuperacin de los RSM enunciados anteriormente, todas las alternativas tienen mayor probabilidad de xito cuando: o Se selecciona una fuente de generacin de los RSM con alto contenido del material que se desea recuperar (p.e., ciertos barrios de la ciudad, mataderos y mercados de frutas y verduras para la recuperacin de materia orgnica). o Se evita la mezcla antes que separar los materiales que se van a recuperar (p.e., separacin de papel en las oficinas o centros de trabajo, en vez de recuperarlos ya mezclados en el relleno sanitario). o Se recolecta selectivamente los RSM que sern recuperados (p.e., recoleccin selectiva en ciertos barrios o de residuos slidos de mercados y frutas). o Los actores implicados participan activamente y estn motivados con el programa de recuperacin (generadores, manipuladores, compradores, etc. de residuos slidos). o Se involucra a la poblacin, ONG, clubes juveniles, fabricantes del ramo y acopiadores. o El mercado de recuperacin de los RSM es aparente. Las alternativas para la recuperacin de los RSM inorgnicos normalmente se refieren a los siguientes materiales: o o o o Papel y cartn Vidrios Plsticos Metales
Estos materiales por lo general se comercializan sin mayor procesamiento hacia empresas que los utilizan como materia prima. Estas empresas por lo general quedan satisfechas cuando se cumplen dos requisitos esenciales: (i) regularidad en la cantidad de suministro de los materiales, y (ii) calidad homognea de acuerdo a los estndares de calidad requeridos por la empresa. Las fuentes tpicas de residuos slidos orgnicos son los centros de comercializacin de frutas y verduras, mercados, mataderos, restaurantes y comedores pblicos. Los residuos slidos orgnicos requieren de un procesamiento o transformacin previa antes de su comercializacin. Entre las alternativas para el reciclaje de residuos slidos orgnicos, destacan: Compostificacin Es el proceso de transformacin de la materia orgnica en un mejorador de suelos denominado compost. El compost se puede emplear en zonas agrcolas, reas verdes y ampliacin de la frontera agrcola, entre otros. Existen desde plantas manuales hasta sistemas complejos de compostificacin. El uso ms difundido es mediante tcnicas de operacin manual a pequea escala (<10 toneladas por da) y plantas semi-industriales a mediana escala (aproximadamente 40 toneladas por da), o a gran escala de 200 o ms toneladas diarias en las grandes ciudades. Lombricultura Aprovecha la capacidad de una especie de lombriz en particular (Eisenia foetida) para metabolizar residuo slido orgnico precompostificado, y producir un mejorador de suelo denominado humus.
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Tambin, la lombriz cuando crece en poblacin se aprovecha para alimentacin animal. La lombricultura se desarrolla en camas horizontales de lombrices y permite procesar relativamente poco volumen de residuos slidos orgnicos. Su uso se aplica a pequea escala. Crianza de cerdos El residuo slido orgnico se somete a tratamiento trmico (coccin) y se emplea como alimento principal de los cerdos. Esta actividad se debe realizar en parques porcinos con riguroso control sanitario. Biodigestin anaerbica Es el proceso de descomposicin controlada de la materia orgnica en un medio anaerbico (sin oxgeno), que permite obtener energa (biogas o gas metano) y segn la tcnica empleada un lodo que se emplea como mejorador de suelos. El biogas se puede aprovechar en los rellenos sanitarios; mientras que se pueden construir biodigestores para producir el biogas y el lodo mejorador de suelos. Su uso no est muy difundido en ciudades medianas. Las ventajas y desventajas de estos mtodos se muestran en el Cuadro 5.5.
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Cuadro 5.5: Ventajas y desventajas relativas de algunos mtodos de reciclaje de residuos slidos orgnicos
Descripcin Compostificacin o o Ventajas Fcil implementacin a diversas escalas. Bajo costo de operacin y mantenimiento en plantas de pequea escala. o o o o Desventajas Alto costo comparado con otros compuestos orgnicos del mercado habitual, por ejemplo, estircol, suelo orgnico. Baja demanda del compost por desconocimiento de sus bondades. La calidad del compost puede no ser aceptable. La calidad del compost y el impacto ambiental es bastante sensible a la forma de desarrollar la compostificacin. Lombricultura o o El humus de lombriz es apreciado por los agricultores. La lombricultura tiene poco riesgo de generar impactos ambientales negativos. o Crianza de cerdos o o Provee una fuente de alimento para la poblacin. La crianza "tecnificada" de cerdos es una buena alternativa para adecuar las prcticas informales de crianza de cerdos. o o Digestin anaerbica o o Permite aprovechar residuos slidos orgnicos acuosos (lodos o semislidos). En rellenos sanitarios permite aprovechar el biogas, cuando el mercado de comercializacin de energa es favorable. o o o o o o o Dificultad para obtener las lombrices, y eventualmente adaptarlas a vivir en condiciones de clima local (en situaciones extremas de clima). Alto costo. Requiere personal tcnico capacitado. Riesgo potencial de salud pblica. Alta inversin inicial para instalar parques porcinos. El desarrollo de este mtodo requiere de un monitoreo sanitario permanente. La poblacin puede mostrar resistencia a ingerir esta carne de cerdo. Fuga de olores o del mismo biogas. En rellenos sanitarios requiere de alta inversin y equipamiento complejo. Se requiere una empresa con experiencia en su uso y comercializacin.
Fuente: Adaptado de "Gua para el manejo de residuos slidos en ciudades pequeas y zonas rurales". OPS, 1998.
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5.4
Tratamiento de los RSM
Los RSM, tal como se han definido en esta Gua, normalmente no requieren de tratamiento para reducir su nivel de peligrosidad, porque el manejo de residuos slidos peligrosos o especiales escapan a las competencias tradicionales de las municipalidades. A modo de ilustracin, existen dos tcnicas de tratamiento de residuos peligrosos comnmente difundidas en ciudades medianas que se describen a continuacin: Incineracin, consiste en quemar los residuos a altas temperaturas reduciendo su volumen y grado de peligrosidad. Cada da un nmero creciente de incineradores se disean de modo tal que se posibilite la generacin de energa. La aplicacin de los incineradores se planteaba como una alternativa para tratar los RSM evitando usar grandes reas para la implementacin de rellenos sanitarios en zonas donde el valor del suelo es alto, o la disponibilidad de espacios abiertos es restringida. Sin embargo, estos sistemas han demostrado ser poco eficientes y aplicables a ciudades medianas por las siguientes principales razones: (i) los costos de inversin y operacin y mantenimiento, (ii) el alto nivel de entrenamiento que el personal operador requiere, (iii) dependencia de repuestos del extranjero, y (iv) los impactos ambientales y las dificultades de prevenirlos y controlarlos. Su uso en Amrica Latina ha quedado circunscrito para residuos hospitalarios. Autoclave, es el proceso de esterilizacin de los residuos slidos peligrosos mediante la aplicacin de temperatura y presin. Su aplicacin se ha restringido a residuos peligrosos de establecimientos de salud. Las razones de inaplicabilidad de este mtodo son similares a las mencionadas para los incineradores. Por otro lado, algunos RSM pueden requerir tratamiento ya sea para aprovechar sus bondades (recuperacin) o para minimizar los impactos ambientales negativos. Los RSM que pueden o deben requerir tratamiento son: Los residuos orgnicos, porque al ser putrescibles originan severos impactos al ambiente y a la salud de la poblacin y porque se pueden recuperar obteniendo un producto de valor comercial (ver seccin 3.6, Captulo 3). El biogas, que se produce en el relleno sanitario y que se puede comercializar ventajosamente en el mercado local como energa (ver seccin 3.6, Captulo 3). RSM que pueden ser peligrosos, en particular las pilas (Recuadro 5.8).
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Recuadro 5.8: Manejo de las pilas

Las pilas ms frecuentes de encontrar son: 1) "Comunes", salinas, cidas o de Cd Zn 2) Alcalinas 3) De xido de mercurio 4) De xido de plata 5) Recargables de nickel cadmio. 6) De litio. AAA AA C D Los tamaos se denominan: Las ms delgaditas de todas Denominadas comnmente "chicas" Las "medianas" Las "grandes"
Bateras rectangulares de 9 voltios
COMPOSICIN DE ELEMENTOS EN LAS PILAS (%) TIPO Comn Alcalinas de Mercurio de Plata de Ni-Cd Zinc 17 14 11 10 Nd MnO2 29 22 0 0 Nd Carbn 7 2 0 0 nd Mercurio 0.01 0.2 a 1 33 1 0 Plata 0 0 0 27 nd Hierro 16 37 22 22 nd Cadmio 0 0 0 0 10 a 18
Qu tienen de "peligroso" las pilas? Las pilas tienen muchos componentes peligrosos; pero, sin duda los realmente txicos son el mercurio y el cadmio.
Qu informacin se debe tener para empezar un programa de manejo de pilas? Cuntas pilas ingresan a la ciudad? De qu tipo? Qu posibilidades de recoleccin selectiva existen? Cmo puede participar el fabricante, el vendedor y el que compra las pilas? Hay algn interesado en reciclar mercurio y plata de las pilas? Tener en cuenta, adems, que: El contenido de mercurio en las pilas tiende a disminuir con el tiempo. Existen posibilidades de reexportar las pilas de Ni-Cd recargables. Las pilas "comunes" se corroen con el tiempo y tienden a daar a las otras. El resto de las pilas es estable si se almacenan en lugar seco. Fuente: Universidad de la Repblica Oriental del Uruguay. Facultad de Qumica Comisin de Asesoramientos/ Oficina de Gestin Tecnolgica. 1999.
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5.5
Disposicin final
El consenso acerca del uso del mtodo de relleno sanitario como alternativa para la disposicin final de los RSM es amplio. A pesar de ello, la disposicin final suele ser un tema poco priorizado por las autoridades de gobierno local y gobierno central. Tal vez porque sea la parte menos visible de todos los subcomponentes tcnicos-operativos del sistema de manejo de los RSM. A pesar de ello, las municipalidades disponen los RSM en algn lugar, empleando un determinado procedimiento operativo. De ah, provienen distintas categoras de rellenos sanitarios, las cuales tambin pueden reflejar el proceso evolutivo que algunas ciudades siguen para lograr una adecuada disposicin final (Cuadro 5.6).
Cuadro 5.6: Proceso evolutivo de mtodos de disposicin final en ciudades en desarrollo
Alternativa/Situacin Disposicin en la va pblica
Descripcin Esto es comn en zonas que no cuentan con el servicio de recoleccin. El generador de los RSM los dispone en algn lugar o botadero pblico.
Disposicin local sin control en pequeos botaderos
Existe el servicio de recoleccin primaria y un transporte incipiente hacia un sitio cercano normalmente dentro de la ciudad donde se colocan los residuos slidos sin control alguno.
Botadero o vertedero municipal sin control
La recoleccin primaria y secundaria es disponible. Los RSM se transportan y disponen sin control en un sitio alejado de la ciudad o por lo menos fuera de ella.
Relleno controlado
La recoleccin primaria y secundaria es disponible. Los RSM se transportan y disponen con un control moderado en un sitio deliberadamente diseado para tal fin ubicado fuera de la ciudad. Los RSM se entierran regularmente.
Relleno sanitario
El relleno sanitario es diseado, construido y operado con criterios de ingeniera sanitaria y ambiental, principalmente incluido el control de olores, gases y lixiviados. El sitio cuenta con los permisos y requisitos de Ley, y existe un programa de monitoreo ambiental. Los impactos ambientales son marginales, y la poblacin no se opone al proyecto.
Fuente:
Adaptado de "A Framework for the Disposal of Municipal Solid Waste in Developing Countries", Andrew Cotton, Mansoor Ali and Ken Westlake. May, 1998. WEDC. UK.
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El relleno sanitario: definicin, objetivos y mtodos El relleno sanitario se basa en el enterramiento de los residuos slidos de manera ordenada y sistemtica en el menor volumen posible minimizando los potenciales impactos negativos en la salud y ambiente. Este mtodo se puede aplicar a distintas escalas: desde una ciudad hasta un pequeo bloque de viviendas o familias individuales. El relleno sanitario permite: o o o o o o Disponer prcticamente todos los RSM con un impacto ambiental mnimo (Figura 5.3) Evitar la proliferacin de moscas, insectos y otros vectores que transmiten enfermedades. Evitar la acumulacin de aguas estancadas por residuos slidos y la proliferacin de zancudos. Revalorizar o rellenar reas explotadas como canteras y minas abandonadas. Orientar el flujo de los RSM hacia un destino final conocido. Organizar las tareas de recuperacin de los RSM.
Figura 5.4: Minimizacin de impactos ambientales a travs del confinamiento de residuos slidos
La contaminacin del aire
La proliferacin de olores e insectos y otros vectores
El residuo slido confinado evita
La contaminacin del agua
La contaminacin del suelo
De acuerdo a las caractersticas del rea se pueden construir 3 tipos de relleno sanitario: de zanja, superficie y ladera. Por lo general, el relleno sanitario de zanja se construye en zonas planas donde se excavan trincheras que sirven para depositar los RSM. El relleno sanitario de superficie funciona cubriendo los residuos con tierra en la misma superficie del terreno. Mientras que el relleno sanitario de ladera, trata de aprovechar las depresiones o taludes naturales para disponer los RSM. La Figura 5.5 muestra esquemticamente los 3 tipos comunes de relleno sanitario.
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Figura 5.5: Mtodos constructivos de rellenos sanitarios

Relleno de trinchera
Relleno de ladera
Relleno de superficie
Leyenda: Perfil del terreno Celda de residuo slido
De acuerdo al volumen de residuos slidos que se debe procesar, el relleno sanitario puede ser operado por maquinaria pesada (tractores, compactadores, etc.) o nicamente a travs del esfuerzo humano. En este ltimo caso, el relleno sanitario se denomina "relleno sanitario manual". Se considera que el relleno sanitario manual puede funcionar adecuadamente tratando hasta 20 toneladas por da. Esto se puede aplicar en pequeas zonas de la ciudad que disponen de espacio para tal fin. El relleno sanitario debe contar por lo menos con los dispositivos y equipamientos descritos en el Cuadro 5.7, para minimizar los impactos ambientales y asegurar una correcta operacin del mismo. Relleno sanitario: operacin, mantenimiento y clausura La tcnica del relleno sanitario se basa en la formacin, compactacin y enterramiento de celdas confeccionadas con los residuos slidos que se van recepcionando. En general, las principales tareas que se deben realizar en un relleno sanitario en operacin son: o o o o o o o Recepcin de los residuos slidos; Formacin de una celda diaria con los residuos; Compactacin de la celda; Enterramiento; Compactacin de la celda; Mantenimiento de los equipos y dispositivos del relleno sanitario (Cuadro 5.7); Control del volumen y tipo de residuo que ingresan.
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La clausura del relleno sanitario se da al final de la vida til del mismo, sellando el sitio y construyendo la obra de acabado final. Tpicamente un relleno sanitario clausurado sirve para desarrollar un rea verde, algn parque pblico, u otro uso que no implique la construccin de edificaciones con materiales pesados (concreto, ladrillos, etc.).
Cuadro 5.7: Principales dispositivos y equipamiento bsico de un relleno sanitario
Aspecto Control de la contaminacin de recursos hdricos o o Canaletas de captacin de aguas de escorrenta superficial Drenes de recoleccin y evacuacin de lixiviados o o Control de olores y gases o Enterramiento y compactacin con la maquinaria adecuada (compactador, tractor, etc.) Reduccin del impacto paisajstico Seguridad; higiene laboral o Almacn, vestuario y servicios higinicos o Equipo de seguridad e higiene ocupacional (guantes, mascarilla, etc.) o Caseta de control o Cerco perimtrico de preferencia con vegetacin nativa Aisla y delimita el sitio; reduce la diseminacin de olores; atrapa residuos slidos que se pueden desplazar por la accin del viento. Posibilita controlar la cantidad y tipo de residuo que ingresa al sitio. Facilita la higiene de los trabajadores y el almacenamiento de ropa de trabajo, equipos y herramientas. Protege al personal de contraer enfermedades y minimiza los impactos de accidentes ocupacionales. o
(1)
Equipo/dispositivo o Impermeabilizacin del suelo soporte aguas subterrneas.
Utilidad Impide el paso de lixiviados(1) a hacia los mantos de Evita la penetracin de agua superficial al sitio del relleno sanitario, reduciendo la produccin de lixiviados. Limita la infiltracin de los lixiviados hacia las aguas subterrneas, y reduce el riesgo de afloramiento de los mismos.
Planta de tratamiento de Pozo de monitoreo Chimeneas de gases
lixiviados(2)
Reduce el poder contaminante del lixiviado para disponerlo en algn cuerpo receptor. Facilita el monitoreo de la calidad de agua subterrnea para detectar posibles fallas en el sistema. Permite evacuar controladamente los gases evitando riesgos de incendios, explosiones o afloramiento de gas en zonas vecinas. Es la esencia del mtodo de relleno sanitario, permite confinar el residuo slido (Figura 5.3).
(1)
Lixiviado: lquido o lechada que se infiltra por los residuos slidos capturando contaminacin, que luego puede aflorar en la superficie o infiltrarse hacia capas ms profundas contaminando las aguas subterrneas. Tambin se puede rebombear el lixiviado al mismo relleno sanitario, evacuando al sistema de alcantarillado (previa autorizacin) o transportndolo en cisternas a la planta de tratamiento de aguas servidas.
(2)
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Pasos a seguir para disear e implementar un relleno sanitario. Principales consideraciones previas: o Conocer la cantidad y calidad de los RSM que se generan. o Identificar qu municipalidades o grandes generadores de los RSM sern los usuarios del relleno sanitario, y a quines se les puede ofrecer los servicios de relleno sanitario. o Garantizar que los potenciales sitios no cuentan con problemas legales, incompatibilidades de uso del suelo segn los planes de desarrollo urbano y rechazo de la poblacin. o Asegurar que al construir el relleno sanitario los residuos lleguen a destino (p.e., evitar que los vehculos recolectores se dirijan a lugares de recuperacin informal). o Evaluar los costos y fuentes de financiamiento. o Revisar qu exigencias tcnico-legales existen para el diseo y construccin de rellenos sanitarios en el pas. o Clausurar los botaderos (paralelamente a la construccin del relleno sanitario).
Paso 1: Ubicacin del lugar La localizacin del relleno sanitario se realiza mediante sucesivas inspecciones de campo. Los mapas, planos topogrficos, sistemas de informacin geogrfica (SIG) e indicaciones de la poblacin, entre otros, son ayudas tiles para predefinir los lugares a visitar. En general, el rea debe permitir un perodo de vida til de mnimo 5 aos. Ello depende de la cantidad de residuos slidos que se van a tratar y del mismo tamao y caractersticas del rea. Una correcta ubicacin del lugar es de suma importancia debido a que permitir racionalizar las inversiones requeridas, y minimizar los impactos ambientales porque las mismas condiciones geolgicas del sitio se constituyen en la primera barrera para evitar la contaminacin ambiental. Al respecto, se deben evitar las zonas que estn: o o o o o o o o Cerca de centros poblados. En zonas inundables o donde la napa fretica est cerca de la superficie. En las proximidades de fuentes de agua. En lugares rocosos y que no permiten extraer el material de cobertura en el mismo lugar. En zonas de riesgos naturales. En reas naturales protegidas o de alto valor cultural y arqueolgico. Colindantes con aeropuertos (ms de 3 km para evitar accidentes por aves). En zonas donde se prevea una muy activa oposicin social o poltica.
Paso 2: Estudios preliminares Comprende el desarrollo de estudios de ingeniera normalmente exigidos por la autoridad ambiental o de salud del pas, como: o o o o Topografa Climatologa Hidrogeologa Calidad y clasificacin de suelos
Paso 3: Diseo del proyecto de relleno sanitario El diseo del proyecto de relleno sanitario incluye el planeamiento del uso del sitio, la proyeccin del perodo de vida, los procedimientos operativos que sern necesarios adoptar, el personal y equipamiento necesario, los mecanismos de monitoreo ambiental, el presupuesto de obra y costos de
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operacin y mantenimiento, el plan de clausura del sitio, y los trminos de referencia para la contratacin de la firma constructora. Asimismo, la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) es un requisito que crecientemente se est exigiendo durante el proceso de diseo del proyecto de relleno sanitario. Paso 4: Construccin del relleno sanitario Esta tarea normalmente se encarga a una empresa privada especializada en construccin de obras iguales o afines. Los procedimientos de contratacin de la firma constructora y empresa supervisora estn reglamentados por la legislacin de cada pas. Paso 5: Operacin y mantenimiento del relleno sanitario La operacin y mantenimiento del relleno sanitario se debe realizar en estricto cumplimiento de las especificaciones tcnicas planteadas. Es comn que algunos proyectos de relleno sanitario hayan devenido en botaderos sin control alguno por falta de una supervisin y monitoreo de las actividades, dbil capacitacin del personal, e inadecuada planificacin financiera. La operacin del relleno sanitario se puede contratar a un operador privado. Paso 6: Programa clausura y post clausura La clausura del relleno sanitario se realiza conforme a plan de clausura previsto en el diseo del proyecto de relleno sanitario, o en su defecto mediante un plan de cierre debidamente actualizado. Clausura y optimizacin de botaderos La clausura de botaderos es una tarea que se debe realizar cuando no es posible optimizarlo. Esto normalmente ocurre en los casos que el botadero ha estado funcionando por varios aos, las zonas de expansin se encuentran prximas al sitio, y el sitio en general se constituye en fuente de riesgo para la salud y el ambiente. La clausura de botaderos suele incluir un enterramiento y compactacin planificado de los residuos slidos, el monitoreo de la contaminacin de aguas superficiales y subterrneas, y suelos, y finalmente la implementacin de algn proyecto de uso del lugar. Por otro lado, la optimizacin o recuperacin de botaderos comprende reorganizar el trabajo en el mismo sitio siguiendo los criterios bsicos mencionados para el relleno sanitario.Adems, se deben implementar los equipos y dispositivos propios de un relleno sanitario y erradicar toda actividad que pueda atentar contra la correcta operacin del botadero rehabilitado (p.e., apagar residuos en combustin, evitar la recuperacin de los RSM informal, etc.). Manejo integral de residuos slidos Existen combinaciones de todos los mtodos anteriores de lo que se denomina un manejo integral de residuos. As por ejemplo se puede: (a) Tener un relleno sanitario como parte central del sistema para manejar la mayor parte de los rellenos (50 al 95% de los residuos). (b) Tener un incinerador para los RSM peligrosos, principalmente para residuos peligrosos de hospitales (aproximadamente o,5% de los desechos). (c) Colocar una planta (no muy mecanizada) de compostaje de residuos orgnicos (de 1 al 10% o hasta el 20% de los residuos).
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(d) Reciclaje de residuos secos, principalmente mediante recoleccin selectiva (aproximadamente 2 a 5% de los residuos). (e) Reuso y reciclaje de residuos de construccin. (f) Otros mtodos locales de manejo no convencional de residuos.
5.6
Fortalecimiento de la gestin financiera
El reforzamiento del modelo de gestin financiera se desarrolla en tres grandes pasos: (i) Establecimiento del modelo de manejo financiero; (ii) Evaluacin econmica de las alternativas tcnicas y estratgicas, y (iii) Evaluacin financiera del PD para el manejo de los RSM. El reforzamiento del modelo de gestin financiera tiene por objetivo mejorar la gestin financiera del sistema de manejo de los RSM, as como analizar la factibilidad de las alternativas para el manejo de los RSM. Esta actividad se lleva a cabo de modo interactivo con el anlisis de las mejores opciones tecnolgicas (seccin 5.3.2 a 5.3.8, Captulo 5) y el arreglo institucional ms apropiado para el desarrollo del PD de manejo de los RSM (seccin 5.2, Captulo 5).
5.6.1
Establecimiento del modelo de manejo financiero
El modelo de manejo financiero se establece buscando superar los problemas de gestin financiera detectados en la definicin del problema (seccin 3.2.7, Captulo 3). Se trata de mejorar la organizacin municipal para cumplir con los siguientes objetivos: o o o o o o o o Fijar las responsabilidades para establecer los costos del servicio con la calidad deseada. Desarrollar una contabilidad de costos propia del sistema de manejo de los RSM. Conocer los ingresos y egresos por concepto de manejo de los RSM. Establecer las fuentes de ingresos. Monitorear y evaluar la cobertura y calidad del servicio, sus costos y desempeo. Estimular la participacin del sector privado en el manejo de los RSM. Planear las implicancias y requerimientos financieros de las acciones a futuro. Definir los indicadores que se usarn para adoptar una "gestin ms empresarial" (Recuadro 5.9).
En este sentido, las alternativas para mejorar el modelo de gestin financiera son: o Adoptar una estructura organizativa integrada y orgnica con su respectivo sistema de asignacin de recursos financieros (ver Recuadro 5.1). o Crear un sistema que permita separar los costos por cada actividad (barrido, recicalje, recoleccin, relleno sanitario, etc.), con un responsable principal para el control financiero, monitoreo y evaluacin del rendimiento y productividad y preparacin de los presupuestos anuales. En ciudades pequeas esta actividad puede recaer en una sola persona. o Estructurar un sistema de informacin de costos que integre los costos totales del sistema de manejo de los RSM, sin anular la posibilidad de contar con costos desagregados por actividad. o Recopilar datos del subsistema tcnico operativo (ver 7.3) de modo tal que se puedan revisar los niveles de eficiencia y productividad del sistema de manejo de los RSM.
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o Estimular a que la direccin o rea de manejo de residuos slidos sienta el compromiso de la recuperacin de los costos (tarifas), y que esto no sea visto como una responsabilidad indefinida en otra rea o dependencia. Una de las razones por la cuales el servicio de manejo de los RSM falla es la ausencia de un sistema presupuestal apropiado. El servicio se desarrolla "al da", sin hacer las reservas necesarias para mantenimiento y reposicin de los equipos, cancelar pagos de liquidacin de personal, etc. Por ello es necesario tener en cuenta cules de las alternativas anteriormente planteadas se deben implementar en lo inmediato. Se debe dejar para el mediano plazo aquellas que por razones de "cultura organizacional", o por las dificultades de encontrar la base legal (o modificaciones legales) que permitan ejecutar los cambios organizacionales y procedimientos administrativos, impiden una pronta implementacin.
Recuadro 5.9: Alternativas de indicadores de gestin empresarial para el servicio de aseo urbano
Tasa de Gestin Administrativa: miden la eficiencia en la asignacin y manejo de los recursos de la institucin. o o Costos Operativos/Ingresos: expresa cunto de los ingresos totales es absorbido por el gasto operativo. Costos Operativos/Utilidad Bruta: sirve para conocer qu proporcin del margen de utilidad bruta es "mermada" por los costos operativos.
Tasa de Apalancamiento: muestran lo endeudada que est la institucin. o Pasivo/Patrimonio: comparan el tamao de la deuda total de la institucin en relacin a su patrimonio. o Deuda a Largo Plazo/Patrimonio: reflejan qu proporcin de los compromisos a largo plazo de la institucin estn cubiertos por los recursos propios.
Tasa de Liquidez: miden cun fcilmente la institucin puede apoyarse sobre su tesorera. o Activo Corriente/Pasivo Corriente: mide la capacidad de la institucin para cubrir sus obligaciones de corto plazo con sus activos corrientes, es decir, aquellos que se pueden convertir en efectivo en el plazo de un ao. o Activos Lquidos/Pasivo Corriente: es un substituto del radio anterior aunque slo considera los activos ms lquidos de una empresa; tesorera y ttulos negociables (p.e. cheques)
Tasa de Rentabilidad: se utilizan para juzgar cun eficiente es la institucin en el uso de sus activos. o Ingresos/Activo Total Promedio(*): muestra la intensidad del uso de los activos. o Utilidad Neta/Ingresos: refleja qu proporcin de los ingresos termina siendo utilidad.
(*) Se calcula el promedio entre el Activo del ao "x" y el Activo del ao "x-1".
La sostenibilidad financiera del sistema de manejo de los RSM La sostenibilidad financiera del sistema de manejo de los RSM es tal vez uno de los mayores desafos que tienen que enfrentar las municipalidades. Los costos tpicos de manejo de los RSM en pases en desarrollo varan de US$ 15 a US$ 30 por tonelada. Normalmente, el clculo de los costos
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unitarios se debe realizar empleando criterios comunes a fin de poder comparar los costos de una realidad a otra y asegurar que stos estn bien calculados. Por este motivo, se recomienda emplear el modelo computarizado desarrollado por la OPS y CEPIS denominado COSEPRE. Este sistema permite calcular los costos unitarios del manejo de los RSM. Una vez revisado que los costos que incurre una municipalidad, en particular, estn situados razonablemente alrededor de las rdenes de magnitud para situaciones, coberturas y calidad del servicio tpicas, es necesario conocer la factibilidad de lograr la sostenibilidad financiera. Una desagregacin de los costos, en costos de inversin y costos de operacin y mantenimiento puede ayudar a establecer el nivel de factibilidad y sostenibilidad financiera que se tendra apelando a los recursos econmicos de la localidad. Los datos socioeconmicos analizados en la definicin del problema (seccin 3.1.4, Captulo 3) son de gran ayuda para conocer la factibilidad econmica de recurrir a la recuperacin de costos va tarifas. Se estima que del 0,9 al 1,7% del promedio de ingreso familiar de la poblacin puede destinarse a cubrir los costos de manejo de los RSM (Cuadro 5.8). En caso, de no encontrar informacin suficiente acerca de los patrones de conducta financieros de la poblacin para el caso especfico del manejo de los RSM, las empresas de agua potable y alcantarillado, energa elctrica y telfonos pueden ser fuente de informacin sobre la capacidad de pago, morosidad, etc. de la poblacin.
Cuadro 5.8: Costos unitarios promedio por grupo de pases
Subcomponente I. Recoleccin Costo (US $/ton) Ingreso en US $/cpita/ao % del ingreso II. Barrido Costo (US $/ton) Ingreso en US $/cpita/ao % del ingreso III. Disposicin final Costo (US $/ton) Ingreso en US $/cpita/ao % del ingreso Fuente:
Clasificacin del pas segn el desarrollo econmico Bajo Mediano Alto
15 30 36 0,9 1,7 %
30 70 9 21 0,5 1,1 %
70 - 120 42 -72 0,2 0,4 %
30 60 0,6 1,2 0,2 0,3 %
60 140 1,8 4,2 0,1 0,2 %
140 120 4,2 7,2 0,02 0,04 %
13 0,2 0,6 0,05 0,2 %
3 10 0,9 3,3 0,05 0,2 %
20 50 12 30 0,05 0,2%
Cointreau Sandra, (1994). Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries. Vol. 1.The Formal Sector. Urban Management Programme, UNDP, World Bank. USA.
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De otro lado, las tarifas pueden superar las posibilidades econmicas de la poblacin de menores recursos econmicos, existiendo cuatro caminos posibles: (i) revisar los niveles de calidad y cobertura del servicio y modalidad de prestacin del servicio (p.e., microempresas versus municipalidadproveedora?); (ii) optimizar el subsistema tcnico-operativo "optimizar lo existente"; (iii) establecer polticas de subsidios cruzados, y (iv) mejorar la eficiencia de cobranza en zonas que pueden pagar por el servicio. Ciertamente las estrategias de recuperacin de costos para zonas de escasos recursos econmicos o periurbanas deben ser distintas a las que se emplean en zonas urbano consolidadas con pobladores de mayores posibilidades econmicas. En zonas periurbanas, el hecho de mejorar la cobertura y calidad del servicio no necesariamente es suficiente para lograr un mayor aporte econmico por parte de este segmento de la poblacin. Aqu, se requieren de mltiples esfuerzos para mejorar el bienestar general (esencialmente atender los problemas prioritarios de la comunidad), acompandolos con programas de sensibilizacin ambiental y tributaria para lograr los objetivos deseados. El financiamiento Aparte del financiamiento del sistema de manejo de los RSM va tarifas discutido tcitamente en la seccin anterior, otras fuentes de financiamiento de las municipalidades pueden ser: Transferencias, por el gobierno central, cuyo destino final depende de las prioridades que la municipalidad tiene en la resolucin de los problemas de la localidad. Recursos municipales, usualmente recabados a travs de impuestos. Cobros a particulares por servicios especficos, que se originan cuando la municipalidad brinda algn servicio especfico a un cliente o clientes particulares (p.e., parqueo de vehculos, uso de terminales portuarios, etc.). Crditos, aunque las municipalidades pueden acceder a crditos de la banca privada, esta prctica no es muy comn debido a las altas tasas de inters y cortos perodos de repago.Tambin, a veces las municipalidades no son sujeto de crdito. Aportes monetizables sector privado, algunas empresas privadas estn dispuestas a invertir en la construccin de ciertas instalaciones de manejo de los RSM a cambio de contratos de concesin, ello representa de algn modo una fuente de recursos para la municipalidad (ver seccin 5.2.2, Captulo 5). Fondos de cooperacin externa, los fondos de cooperacin externa o internacional son atractivos porque normalmente no son reembolsables. Sin embargo, aunque estos fondos pueden aliviar la situacin financiera de la municipalidad, no constituyen una fuente segura y permanente de capital.
5.6.2
Evaluacin econmica de las alternativas tcnicas y estratgicas
La evaluacin econmica es el principal instrumento para comparar y decidir por la solucin de menor costo (mnimo costo), por lo que toma en cuenta los costos totales (inversin y operacin y mantenimiento, ya sean fijos o variables). La evaluacin financiera preferentemente se realiza luego de
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haber seleccionado la estrategia ms idnea de manejo de los RSM porque permite analizar la relacin existente entre las inversiones y las fuentes de financiamiento, y adems toma en cuenta las implicancias financieras de cualquier propuesta de involucramiento del sector privado (ver seccin 5.3.9.3, Captulo 5). La evaluacin econmica y financiera slo se debe realizar en aquellas alternativas que demuestren factibilidad social y poltica, y generen los menores impactos ambientales. La evaluacin econmica en primer lugar requiere de un anlisis individual de los costos totales relacionados con determinada alternativa tecnolgica. Un parmetro de uso comn en estos casos es el costo unitario por tonelada de residuo que se maneja, expresado en US$ por tonelada (p.e., recoleccin US$20/ton, relleno sanitario US$5/ton). El costo unitario es la suma simple de los costos anuales de capital y operacin y mantenimiento dividido entre el volumen de los RSM que se manipula o procesa. Un ejemplo de este ejercicio se muestra en el Cuadro 5.9.
Cuadro 5.9: Ejemplo de comparacin de costos unitarios de recoleccin de los RSM
Opcin 1 Camin de carga lateral Opcin 2 Compactador de carga posterior
30 minutos de recorrido de ida y vuelta para disponer de los RSM Precio de compra por unidad (Ra) 1982:Rs 20 = US$ 1 Tiempo de vida estimada (aos) Tasa de inters Costo del trabajo de capital anualizado o o Gasolina Mantenimiento de equipo Ingresos Varios Costos totales anualizados Viajes por da Toneladas mtricas por carga Toneladas mtricas por ao Costo por tonelada mtrica (rupias) Fuente: Chofer Obreros 7 16% nominal 74.100 4.300 19.958 74.550 60.000 2.135 30.000 265.043 3 3,8 3.990 66,4/ton 7 16%, nominal 172.900 4.300 13.304 74.550 140.000 1.567 70.000 476.621 3 4,4 4.620 103,16/ton 300.000 700.000
S.J.Cointreau (1982) Manejo ambiental de residuos slidos urbanos en pases en desarrollo. Un proyecto de gua. Documento tcnico de desarrollo urbano N 5, Banco Mundial,Washington. ISBN 0-8213-0063-6.
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En el Cuadro 5.9, se observa claramente qu mtodo de recoleccin es el de menor costo unitario. Un ejercicio similar se puede emplear para comparar alternativas de barrido (mecnico versus manual), relleno sanitario (en diferentes ubicaciones y con distintas capacidades), etc. Cabe sealar que los datos del Cuadro 5.9 se basan en precios financieros, en vez de econmicos. Los precios financieros pueden estar distorsionados por las polticas econmicas del pas (como aranceles, subsidios y controles en las tasas de cambio de la moneda). En esta situacin es necesario corregir los precios financieros empleando precios econmicos para lograr un resultado ms realista. Tambin, se debe observar que el mtodo de costo unitario se basa precisamente en costos y no en el flujo de los gastos o inversiones. Es decir, se anualizan los costos, pero no se conoce a ciencia cierta como se realizarn las inversiones (gastos) respecto al tiempo durante toda la vida til del equipo o proyecto, y sobre todo no se sabe cul es el flujo del conjunto de inversiones que se debern realizar para cada estrategia. Una estrategia comprende un conjunto de inversiones (o alternativas) para viabilizar determinado modelo de manejo de los RSM, por ejemplo: Estrategia 1: Se optar por la recuperacin de los RSM o simplemente por la disposicin en el relleno sanitario? Estrategia 2: Se elegir una alternativa que involucra la incineracin u otra que slo comprende relleno sanitario? Estrategia 3: Se optar por privatizar algn componente del sistema de manejo de los RSM, o la municipalidad continuar siendo el proveedor? Tal como se aprecia, cada una de las tres estrategias del ejemplo implica un flujo de inversin de capital distinto. Por este motivo, el anlisis del flujo de inversiones o gastos respecto al tiempo se debe emplear para analizar la mejor estrategia que permita lograr los objetivos planteados. Comparacin y decisin entre diversas estrategias de manejo de los RSM Como se mencion en la seccin anterior, luego de escoger las alternativas tecnolgicas de menores costos unitarios es necesario agregarlas en grandes estrategias, teniendo como referencia los objetivos y niveles del servicio planteados en el modelo de planificacin del PD de manejo de los RSM. Esto permitir comparar las diversas estrategias entre si, y posibilitar elegir a la "preferible". Tambin, puede ocurrir que exista una sola estrategia general con pequeos matices, por ejemplo: Estrategia 1: Recoleccin primaria a domicilio con vehculos no motorizados en zonas de difcil acceso. Estrategia 2: Colocacin de contenedores en lugares estratgicos para evitar la recoleccin a domicilio. Ambas estrategias pueden comprender el transporte de los RSM a un relleno sanitario y slo varan en la modalidad de recoleccin. En este caso, si las dos alternativas de recoleccin son igualmente factibles desde el punto de vista social y ambiental, inicialmente se puede tender a elegir la de menor costo unitario. Pero, evidentemente, cada estrategia supone un nivel de inversin inicial y flujo de caja particular (p.e., adquirir vehculos no motorizados versus contenedores, mantenimiento de los vehculos no motorizados versus reposicin de los contenedores, etc.). Entonces es necesario realizar una evaluacin econmica de ambas estrategias para elegir la "preferible".
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En efecto, la evaluacin del sistema de manejo de los RSM comprende la comparacin de diferentes estrategias con distintos flujos de caja (flujos de inversin respecto al tiempo). Por este motivo, se recomienda el empleo del mtodo de Flujo de Caja Descontado (FCD). El FCD implica conocer con exactitud las caractersticas de cada estrategia identificada, sus requerimientos de inversin inicial y correspondientes flujos de inversin. El FCD traslada todos los montos de inversin del futuro al presente. Esto se denomina Valor Presente Neto (VPN). El VPN es la cantidad de dinero que se puede recibir en la actualidad y que es equivalente al valor de todo el flujo de caja (flujo de inversiones). As, el VPN es un parmetro que permite comparar diferentes estrategias globales de manejo de los RSM. El VPN no se debe emplear para comparar estrategias que implican diferentes niveles de servicio (p.e., una estrategia que permita lograr el 90% de cobertura de recoleccin versus otra que slo llegar al 80%). Esta situacin se puede superar convenientemente empleando otro mtodo de ingeniera financiera, el anlisis del Costo Incremental Promedio (CIP), el cual es una derivacin del Anlisis de Costo Eficiencia (ACE). El ACE es una herramienta bastante poderosa para comparar diversas estrategias de manejo de los RSM, por cuanto: o Permite comparar diversas estrategias, en tanto divide el VPN del flujo de inversiones entre el flujo de los RSM que se manejarn o tratarn en el perodo de diseo seleccionado. o Posibilita la comparacin de estrategias de manejo de los RSM con diferentes niveles de cobertura. o Es un indicador de la tarifa promedio que se requiere para cubrir los costos totales del sistema de manejo de los RSM. Los pasos a seguir para realizar una comparacin y anlisis de las estrategias de manejo de los RSM son: Paso 1: Paso 2: Identificar las distintas estrategias con sus correspondientes objetivos. Determinar el perodo de evaluacin (normalmente el mayor perodo de diseo de algn subcomponente del sistema de manejo de los RSM). Fijar la tasa de descuento o costo de oportunidad de capital. Establecer el modelo de manejo de los RSM a analizar para cada estrategia (esencialmente conocer los flujos de inversin y flujos de manejo de los RSM para cada modelo de manejo de los RSM). Definir si es necesario realizar correcciones entre los precios econmicos y financieros. Organizar la hoja de clculo para el anlisis del VPN y el CIP. Identificar los riesgos clave y hacer el anlisis de sensibilidad econmica y su potencial impacto en la factibilidad econmica. Jerarquizar las diferentes estrategias analizadas.
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Paso 3: Paso 4:
Paso 5: Paso 6: Paso 7:
Paso 8:
5.6.3
Evaluacin financiera del PD para el manejo de los RSM
La evaluacin financiera se realiza luego del anlisis econmico, y nicamente sobre la estrategia del PD para el manejo de los RSM que se ha seleccionado. La evaluacin financiera es una herramienta para evaluar los gastos e ingresos del sistema de manejo de los RSM. Tambin es til para medir la capacidad financiera de la municipalidad y los costos que se debern recuperar (cobrar) de los usuarios del servicio de aseo urbano. Los precios que se usan en la evaluacin financiera son los precios del mercado, por lo que es de poca utilidad prctica realizar una evaluacin financiera de largo plazo. El tiempo mximo promedio para realizar una evaluacin financiera es de 5 aos. De este modo, la evaluacin financiera se concentra en el plan de accin del PD para el manejo de los RSM (Captulo 7). La evaluacin financiera tiene tres objetivos centrales: 1) 2) 3) Demostrar la factibilidad financiera de la estrategia. Preparar un plan de financiamiento para asegurar la concrecin de las actividades. Asegurar la disponibilidad de capital para cumplir oportunamente con los requerimientos del plan de accin (Captulo 9).
Los pasos a seguir para realizar una evaluacin financiera son: Paso 1: Establecer los objetivos financieros generales (en base a los objetivos del PD para el manejo de los RSM y a la factibilidad de obtener los recursos financieros necesarios). Calcular el Costo Promedio Incremental (CIP) empleando los precios de mercado. Definir, si es aplicable, la funcin y el papel del sector privado en la provisin del sistema de manejo de los RSM. Preparar el plan de financiamiento (estimar las inversiones totales, las fuentes de financiamiento y la estrategia especfica de financiamiento). Identificar las fuentes de financiamiento para cubrir costos recurrentes (operacin y mantenimiento esencialmente). Preparar la matriz de fuentes de financiamiento y uso de los fondos (enumerar todas las fuentes de financiamiento, sus aportes y hacia dnde se asignarn los mismos, de este ejercicio pueden aparecer supervits o dficits). Preparar el reporte financiero de ingresos y gastos, y la hoja de balance (normalmente se prepara sobre la base de un ao). Identificar los riesgos potenciales desarrollando un anlisis de sensibilidad. Concluir acerca de la factibilidad y estabilidad financiera del plan.
Paso 2: Paso 3:
Paso 4:
Paso 5:
Paso 6:
Paso 7:
Paso 8: Paso 9:
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CAPTULO 6
Captulo 6 - Formulacin de la estrategia
FORMULACIN DE LA ESTRATEGIA
La identificacin y evaluacin de las alternativas (ver seccin 5, Captulo 5) ha concluido con una relacin reducida o lista corta de diferentes alternativas. En esta seccin se integrarn las alternativas para elegir y formular la estrategia ms apropiada del PD para el manejo de los RSM. Se trata de responder a la pregunta: qu es lo ms idneo y cmo se implementar?
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6.1
Introduccin
La formulacin de la estrategia del PD para el manejo de los RSM implica considerar las siguientes dimensiones: Qu aspectos crticos del sistema de manejo de los RSM se deben hacer frente? Se debe buscar el "efecto domin", es decir que determinada accin sobre un aspecto crtico desencadene una serie de impactos positivos en diversos componentes y subsistemas del sistema de manejo de los RSM. Qu actores o grupos de inters se encargarn de desarrollar las actividades crticas vinculadas a la pregunta anterior? Dada la complejidad del sistema de manejo de los RSM la municipalidad debe identificar y buscar la concertacin de esfuerzos con actores y grupos de inters, el Comit Directivo (CD) es una instancia idnea para tal fin (Captulos 1 y 2). Cmo se abordarn los objetivos y temas estratgicos? La seleccin del camino y medios ms apropiados para alcanzar los objetivos planteados se basa en buena medida en el presentimiento, visin y capacidad de conduccin estratgica del grupo promotor del PD para el manejo de los RSM.
Recuadro 6.1: El Titanic y el velero. Dos estrategias distintas
Aunque el Titanic y un velero saben a donde llegar (objetivo), la diferencia sustancial entre ambos es que el primero tiene un camino definido (estrategia), mientras que el segundo se mueve conforme los vientos van soplando, aceptando que la recreacin de la ruta y los permanentes quiebres (tctica) son necesarios (Foro Latinoamericano de Ciencias del Ambiente, FLACAM)
6.2
Durante la formulacin de la estrategia no se debe perder de vista que el PD para el manejo de los RSM se inscribe en un sistema complejo: la ciudad, lo cual conlleva a realizar permanentemente los ajustes operativos y tcticos segn la realidad lo exija. Ello obviamente sin perder de vista el objetivo (Recuadro 6.1). Se puede decir que la formulacin de la estrategia tiene tanto de ciencia como de arte. Ciencia porque la estrategia se puede ir afinando por ensayo y error a partir de la lista corta de alternativas que se priorizaron (Captulo 5), y as elegir la que ms se ajusta a los objetivos y posibilidades financieras del grupo promotor del PD para el manejo de los RSM. Arte, por cuanto el hecho de materializar el PD para el manejo de los RSM empleando la mejor estrategia es un ejercicio que debe comprender e integrar todas las dimensiones de la realidad (social, poltica, cultural, ambiental, entre otras).
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Los pasos que pueden orientar la formulacin de la estrategia del PD para el manejo de los RSM son: Paso 1: Verificar la consistencia y posibilidad de integrar las diferentes alternativas en un marco o estrategia comn. Esta es una tarea esencialmente cualitativa basada en la experiencia y juicios de valor del CD o grupo promotor del PD para el manejo de los RSM, que permite asegurar que las diferentes alternativas se integren en una estrategia coherente y factible. Por ejemplo, se estableci que el mtodo ms econmico y tcnicamente ms conveniente es la recoleccin de los RSM en determinados barrios empleando contenedores. Sin embargo, por otro lado, se observa que existe el gran riesgo que stos no se usen correctamente por la poblacin. Qu estrategia seguir? Colocar los contenedores conjuntamente con programas de educacin ambiental y fiscalizacin del buen uso de los mismos, o cambiar el mtodo de recoleccin? Qu otra estrategia se debe emplear? Revisar y redefinir las alternativas que son incompatibles, entre s y con el marco general del PD para el manejo de los RSM (Captulo 4). Este paso puede incluir un repaso por el Captulo 5 "Identificacin y Evaluacin de las Alternativas", y de acuerdo a la naturaleza de la incompatibilidad, puede ser necesario modificar drsticamente la alternativa seleccionada y volver a analizar sus correspondientes implicancias (revisin de costos, factibilidad financiera, etc.). Un caso tpico de incompatibilidad entre las diversas alternativas integradas en una estrategia comn puede ser, por ejemplo, recolectar los RSM a domicilio con vehculos no motorizados (recoleccin primaria) sin ampliar la capacidad de recoleccin y transporte convencional (recoleccin secundaria y transporte), u otro puede ser, ampliar la cobertura de recoleccin general, sin mejorar la capacidad de supervisin, ni incrementar la capacidad de recepcin y manejo en el relleno sanitario. Preparar una lista corta de las estrategias ms convenientes y compararlas entre s. Las estrategias que se han ido depurando o seleccionando se deben comparar entre s, analizando no slo sus implicancias econmicas y tcnicas, sino tambin su factibilidad social y poltica, e impactos ambientales. Recomendar la estrategia preferida. Se debe verificar que la estrategia preferida pueda ser operativa, o implementada por los actores y grupos de inters involucrados. Revisar o formular el marco organizativo para la estrategia preferida. A este nivel es necesario establecer el marco organizativo para llevar a cabo el PD para el manejo de los RSM con la estrategia preferida. Se debe conocer quin hace qu?
Paso 2:
Paso 3:
Paso 4:
Paso 5:
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Paso 6:
Integrar los aspectos organizativos y operativos. Este ltimo paso incluye la identificacin de los mecanismo y procedimientos de integracin de los aspectos organizativos y operativos (p.e., crear o reforzar ciertas instancias de la sociedad civil, establecer convenios, contratos, acuerdos de intencin, etc.). Es decir, la integracin del subsistema tcnico-operativo con el subsistema de gestin de los RSM
6.3
Criterios de aseguramiento de la pertinencia y operatividad de la estrategia preferida

La estrategia preferida debe considerar e integrar los siguientes aspectos (ver Cuadro 6.1):
(1) (2) (3) (4 (5) (6)
Tcnico Econmico y financiero Social Poltico Institucional y legal Ambiental
A lo largo de esta gua se ha puesto nfasis en el anlisis de los aspectos tcnicos y econmicos, introduciendo algunas consideraciones sociales, polticas y legales, entre otros. Pero, como se ha mencionado, el proceso de formulacin de la estrategia es por aproximaciones sucesivas, siendo necesario volver a revisarla o afinarla en caso que se encuentre alguna duda o discrepancia significativa con los temas mostrados en el Cuadro 6.1. De hecho no se deben escatimar esfuerzos para asegurar que la estrategia preferida tenga una amplia factibilidad y aceptacin.
102
Cuadro 6.1: Temas clave para el anlisis de la estrategia preferida
Aspecto Tcnico-operativo Econmico-financiero Social
Tema/Cuestin clave
Captulo 5 Ver Captulo 5

Ver o o Ha participado la poblacin en la formulacin de la estrategia? Cmo participar la poblacin en la implementacin del PD para el manejo de los RSM? o Qu factores culturales inciden positiva y negativamente en las alternativas del subsistema tcnico? o o Cmo la estrategia promueve la equidad social y de gnero? La estrategia involucra al sector informal de manejo de los RSM?
El personal del sistema de manejo de los RSM respalda la iniciativa? Se han tomado en cuenta sus necesidades laborales y seguridad e higiene ocupacional? Poltico o o o Existe el respaldo poltico para implementar la estrategia? Qu evidencias concretas existen respecto al apoyo poltico? Cmo inciden los conflictos polticos locales en la estrategia?
Qu mecanismos existen para asegurar la continuidad del PD para el manejo de los RSM ante los eventuales cambios de las autoridades polticas? Institucional y Legal o o o La estrategia no deja de lado a ninguna institucin clave? Existen los mecanismos de concertacin interinstitucional? Cmo se evitar la duplicidad o superposicin de funciones en las interfases institucionales? La estrategia es compatible con el marco legal vigente? Ambiental o o Se conocen los potenciales impactos ambientales de las alternativas? Qu medidas se tomarn para evitar, minimizar o controlar los impactos ambientales? o o o Hay programas de adecuacin ambiental de operaciones en curso? Existen programas de monitoreo ambiental? Existen planes de contingencia ambiental?
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CAPTULO 7
Captulo 7 - Formulacin del plan de accin
FORMULACIN DEL PLAN DE ACCIN
El plan de accin muestra en detalle los pasos y actividades que se deben dar para llevar a cabo el PD para el manejo de los RSM. Aunque la estrategia se pueda haber planteado para un horizonte de 10 a 15 aos, se recomienda que el plan de accin se formule para dos momentos: (i) el corto plazo (de 0 a 1-2 aos) y (ii) mediano plazo (de 3 a 5 aos). La magnitud de las inversiones previstas se puede emplear como criterio para definir el nmero de aos que comprende el plan de accin.
105
7.1
Introduccin
El plan de accin debe identificar las actividades prioritarias, sus correspondientes requerimientos de inversin, los responsables para cada actividad y los indicadores de avance de los productos parciales y finales. De hecho, el plan de accin requiere de una planificacin financiera detallada estableciendo el flujo de caja y las fuentes de financiamiento. En las acciones de corto plazo (de 0 a 1-2 aos) se deben incluir necesariamente las actividades que se pueden implementar con poca o nula inversin de capital. As, estas actividades se orientan a "mejorar lo existente" (p.e., optimizar las rutas de los vehculos recolectores, implementar un buzn de quejas, dotar de uniformes y equipos de seguridad laboral al personal, etc.) Tambin es necesario que las acciones de corto plazo sirvan de base para desarrollar las de mediano plazo (p.e., realizar estudios especficos, capacitar al personal, actualizar la base de contribuyentes, ejecutar programas de concientizacin ambiental, etc.). De hecho, debe existir una concatenacin lgica entre las acciones de corto y mediano plazo. Normalmente las acciones de mediano plazo (de 3 a 5 aos) comprenden actividades que requieren de mayores niveles de inversin, o una mayor capacidad administrativa y gerencial por parte de la municipalidad (p.e., implementar programas de recuperacin de residuos slidos, implementar una estacin de transferencia, etc.).
7.2
El plan de accin
Por lo general, los planes de accin integran diversas actividades que se agrupan en proyectos, los cuales se engloban en pequeos programas, por ejemplo: o Programa de reforzamiento institucional Proyecto de automatizacin del sistema contable Proyecto de catastro e inventario de la base de contribuyentes o Programa de mejoramiento y ampliacin de la cobertura de recoleccin de los RSM Proyecto de mejoramiento de rutas Proyecto de ampliacin de cobertura de recoleccin o Programa de informacin, educacin y comunicacin (IEC) Proyecto de informacin ciudadana Proyecto de educacin ambiental en escuelas Esta forma de estructuracin del plan de accin permite ordenar y distribuir mejor las actividades y gestionar el financiamiento ante diversas agencias, ya sea por programas o por proyectos. Tal como se puede observar, el plan de accin comprende la formulacin de proyectos especficos (PE). Al respecto, existe una tendencia creciente a usar el mtodo del marco lgico para la elaboracin de los PE. El Cuadro 7.1 ofrece informacin acerca del marco lgico.
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Captulo 7 - Formulacin del plan de accin
Cuadro 7.1: Marco lgico tpico para la elaboracin de proyectos especficos (PE)
Estructura del proyecto Indicadores objetivamente verificables
(1)
Medios de verificacin
Supuestos y riesgos
Permiten medir el nivel de avance del PE.
Establece cmo y dnde se obtendr la informacin para analizar los indicadores objetivamente verificables. Comprende los informes de avance
Incluye a los factores que estn fuera del PE "condiciones del entorno", que pueden tener una incidencia positiva o negativa en el mismo (p.e., nivel de empleo en el pas).
Definicin
del PE, los informes del coordinador del PE, los saldos contables, etc.
Fin Propsito
Es el objetivo superior del PE. Explica por qu se debe hacer el PE.
Resultados esperados
Indica los productos que se obtendrn.

(2)
Actividades
Es el cmo?, comprende las acciones y recursos ligados al PE.
Presupuesto
Establece los montos y flujos de inversin y las fuentes de financiamiento para cada rubro del PE.
(1) Ver Cuadro 3.1 y Recuadro 8.1. (3) En los planes operativos o planes de trabajo se descomponen en tareas.
En muchos casos, el plan de accin supone el desarrollo de proyectos de ingeniera de factibilidad y definitivos para llegar a construir o implementar determinadas obras o equipos. Los proyectos de ingeniera se deben sujetar a las normas y especificaciones tcnicas que existen en cada pas (p.e., formato, memoria descriptiva, escala de los planos, estudios de base, etc.). Tambin, los planes de accin comnmente comprenden "proyectos piloto o demostrativos", los cuales se implementan a pequea escala con la finalidad de validar determinada alternativa o tecnologa y, a su vez, crear una corriente de opinin favorable para la implementacin de la alternativa a una escala mayor. Por otro lado, todas las actividades del plan de accin se deben calendarizar empleando mtodos grficos como diagramas de barras, esquemas de secuencias de actividades, entre otros. Esto ltimo permite revisar rpidamente los niveles de avance respecto a las metas trazadas. Paralelamente a ello, el plan de accin debe incluir mecanismos de monitoreo y evaluacin (Captulo 8). Todo plan de accin debe tener una evaluacin financiera que indique claramente el flujo de inversiones y las fuentes de financiamiento. En este sentido, es necesario fijar de modo realista las metas de recuperacin de costos, ya sea a travs de las tarifas u otros medios a fin de evitar interrupciones en el plan de accin por falta de financiamiento.
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CAPTULO 8
Captulo 8 - Implementacin y monitoreo
IMPLEMENTACIN Y MONITOREO
La implementacin o puesta en marcha del plan de accin representa la transicin del momento de planificacin a la ejecucin o transformacin positiva del sistema de manejo de los RSM. Suele suceder que el mismo proceso de planificacin estratgico genere expectativas en los actores y grupos de inters local, incluyendo al mismo personal de la municipalidad. Por este motivo, debe existir un paso fluido y sin interrupcin desde la etapa de planificacin hacia la implementacin del PD para el manejo de los RSM.
109
8.1
Introduccin
La puesta en marcha del PD para el manejo de los RSM requiere desarrollar algunos acuerdos y pactos especficos entre las partes concernidas a fin de viabilizar las actividades. En primer lugar, es necesario lograr la aprobacin del presupuesto ante las instancias correspondientes (p.e., el consejo municipal, la junta de gobierno local, etc.). En segundo lugar, las actividades especficas requieren de la concrecin de los acuerdos de cooperacin y colaboracin que se puedan haber construido durante el proceso de formulacin del PD para el manejo de los RSM. Esto se realiza a travs de convenios, acuerdos y contratos especficos estableciendo los niveles de responsabilidad y aportes entre las partes concernidas. En tercer lugar, la puesta en marcha del PD para el manejo de los RSM casi siempre exigir a la municipalidad o grupo promotor del proyecto, jugar un papel de liderazgo por lo menos hasta que el proceso se consolide. De otro lado, el monitoreo y evaluacin del plan de accin y avances respecto a los objetivos generales del PD para el manejo de los RSM es una tarea que se debe realizar de modo abierto y participativo. Al respecto, se debe evitar la situacin de "juez y parte". Esta tarea implica establecer una serie de indicadores de avance que permitan rpidamente verificar los logros y disear anticipadamente los correctivos necesarios.
8.2
Pasos para poner en marcha el plan de accin

Los pasos recomendados para poner en marcha el plan de accin son:
Paso 1:
Identificar y comprometer al lder o grupo promotor inicial del plan de accin, definiendo a la institucin, la dependencia y la(s) persona (s). Establecer los acuerdos especficos y mecanismos de trabajo entre las partes concernidas (p.e., convenios, acuerdos, contratos, etc.). Formular un plan operativo con detalle de las actividades y flujo de caja mensual, indicando responsables y productos a obtener por cada actividad. Realizar la puesta en marcha del plan de accin en acto pblico y con presencia de los medios de prensa para difundir y concitar el inters amplio de los actores locales (p.e., suscripcin de algn convenio de cooperacin, entrega de herramientas, etc.).
Paso 2:
Paso 3:
Paso 4:
8.3
Pasos para monitorear y evaluar el plan de accin
El monitoreo del plan de accin se realiza teniendo como marco el mismo plan de accin y los planes operativos con detalles de las actividades por mes (paso 3 de la seccin anterior). Sin embargo, es necesario tener en cuenta que no slo se trata de monitorear el cumplimiento o desviaciones de las actividades en si, sino tambin chequear los avances generales en relacin al cumplimiento de los grandes objetivos trazados, y la eficacia y eficiencia en el uso de los recursos para este fin. As, el monitoreo tiene dos objetivos principales:
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Captulo 8 - Implementacin y monitoreo
o Verificar los avances especficos respecto al plan de accin y al cumplimiento de los objetivos del PD para el manejo de los RSM. o Detectar anticipadamente las posibles desviaciones al plan de accin y sugerir los correctivos o ajustes necesarios. o Chequear la consistencia entre la asignacin de los recursos y los logros o productos que se van obteniendo conforme el plan de accin avanza. Debido a que el monitoreo implica un juicio de valor aunque ste sea objetivamente verificable, es necesario evitar que esta actividad conduzca a una situacin de "juez y parte". Entonces, es recomendable que una instancia distinta a la ejecutora del plan se encargue del monitoreo, o que ste se realice de modo abierto y participativo (esta ltima alternativa es la ptima). El monitoreo se debe planificar estableciendo quin, cmo y cundo se monitorea. La definicin de indicadores es de vital importancia para desarrollar un adecuado plan de monitoreo. En este caso, los indicadores comunes figuran en el Recuadro 8.1, los cuales se complementan con los mostrados en el Recuadro 3.1.
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Recuadro 8.1: Ejemplos de indicadores de monitoreo
Ejemplos de indicadores relacionados con el plan de accin:
Indicadores de producto Son simples como: o o o o Kilmetros de calle que se barren Nmero de vehculos en servicio Volumen de residuos que se dispone en el relleno sanitario Cobertura de recoleccin (% de poblacin atendida respecto al total)
Indicadores de proceso Son complejos y se basan en la conjugacin de los indicadores de producto: o o o Costo por tonelada recolectada Toneladas recolectadas por persona Kilmetros de calles que se barren por persona y por hora
Ejemplos de indicadores relacionados con los objetivos del PD para el manejo de los RSM:
Salud: mortalidad y morbilidad infantil por enfermedades infecciosas.
Economa: porcentaje de morosidad, costo del servicio respecto a otras ciudades similares, nmero de puestos de trabajo, inversin en manejo de los RSM versus otros servicios, etc.
Social: Porcentaje de zonas periurbanas atendidas, nmero de organizaciones de base que participan activamente en el servicio, nmero de microempresas comunales o cooperativas, porcentaje de segregadores informales que se formalizan.
Manejo de los RSM: cantidad de los RSM que se produce, porcentaje que se recolecta, porcentaje que se dispone en rellenos sanitarios, porcentaje que se recicla.
Gestin del manejo de los RSM: nmero de empleados por habitantes atendidos, porcentaje de personas con instruccin formal superior, nmero de quejas por semana, porcentaje de gasto respecto a lo presupuestado.
Ambiente: calidad fsica, qumica y biolgica de aguas superficiales y subterrneas, nmero de botaderos informales, cantidad de los RSM que se disponen sin cobertura apropiada.
112
Bibliografa
BIBLIOGRAFA
AGUILAR RIVERO, Margarita y SALAS VIDAL, Hctor 1995 La basura. Manual para el reciclamiento urbano. Mxico. ARENAS, Juan 2000 Supervisin municipal de los servicios de limpieza pblica de Lima (SUMSEL). Per. COINTREAU, Sandra 1982 Manejo ambiental de residuos slidos urbanos en pases en desarrollo. Un proyecto de gua. Documento tcnico de desarrollo urbano N 5, Banco Mundial, Washington. ISBN 0-8213-0063-6. 1994 Private sector participation in municipal solid waste services in developing countries.Vol. 1 The formal sector. Urban Management Programme, UNDP, World Bank. USA. COTTON, Andrew, MANSOOR, Ali y WESTLAKE, Ken 1998 A framework for the disposal of municipal solid waste in developing countries. May. WEDC. UK. ENVIRONMENTAL RESOURCES MANAGEMENT 1998 Planning guide for strategic municipal solid waste management in major cities in low-income countries. The World Bank/SDC. OFICINA DE ASESORA Y CONSULTORA AMBIENTAL (OACA) 1999 Microempresas de servicios de residuos slidos. Una alternativa de privatizacin social. 2000 Propuesta estructura organizativa aprobada por la Municipalidad Provincial de Arequipa. Per. ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD (OPS) 1991 Residuos slidos municipales. Gua para el diseo, construccin y operacin de rellenos sanitarios manuales. 1998 Gua para el manejo de residuos slidos en ciudades pequeas y zonas rurales. ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (OPS/BID) 1998 Publicacin conjunta. Diagnstico de la situacin del manejo de residuos slidos municipales en Amrica Latina y el Caribe. Serie Ambiental N 18, Divisin de Salud y Ambiente. UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY 1999 Manejo de pilas. Facultad de Qumica. Comisin de Asesoramientos/Oficina de Gestin Tecnolgica.
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ANEXOS I y II
Anexo 1 - Estudios de los RSM
ANEXO I ESTUDIOS DE LOS RSM

Productos esperados
a) Tasas de generacin de los RSM (TGR) Nivel socioeconmico: alto, medio y bajo ingreso (kg/pers/da) ii. Comercial Puestos de venta al por mayor y detalle, estaciones de servicio, minimercados, bares, hoteles, salones de belleza, etc. (kg/establecimiento/da) iii. Restaurantes (kg/establecimiento/da) iv. Institucional Ministerios, escuelas y colegios, oficinas de profesionales, hospitales, universidades, etc. (kg/empleado/da) v. Mercados (kg/puesto de venta/da) vi. Barrido de calles - (kg/km barrido) b) Peso especfico de los RSM (kg/m3). c) Composicin fsica de los RSM (tamao mnimo de la muestra: 1% peso total). d) Cantidad de generacin de los RSM. i. Residencial -
Seleccin de las reas para la muestra general, (aproximadamente 200 kg por rea)
a) Residencial i. Se selecciona un rea (barrio o zona urbana) en cada una de las categoras de ingreso (alto, medio y bajo). ii. Se seleccionan 60 casas en cada una de las tres reas. Estas casas deben de ser representativas de su respectivo nivel de ingreso. b) Comercial Se seleccionan 60 establecimientos.
c) Restaurantes Se seleccionan 10 establecimientos (grs/restaurante/da). d) Institucional Se seleccionan 15 instituciones (grs/restaurante/da). e) Mercado f) Barrido Se selecciona 1 mercado (grs/puesto de venta/da) Se seleccionan tres rutas (centro, avenidas, calles) (kg/km/da)
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o El muestreo se efectuar durante 8 das consecutivos. o Los residuos recolectados el primer da se eliminan por considerarse que pueden estar alterados con residuos de otros das.
Actividades preparatorias En el lugar de disposicin final (LDF) o sitio aparente para el estudio
i. ii. Habilitar una zona con piso plano y techo. Dimensiones mnimas de 8 m x 10 m. Bscula con una precisin de 100 gramos.
iii. Vehculo tipo pick-up con capacidad de 1 ton. iv. Operarios. Un chofer con su ayudante. Dos ayudantes en cada una de las reas seleccionadas. Tres ayudantes en el LDF. Al mando deber estar un tcnico de mando medio quien tambin llevar los registros. v. Materiales. Bolsas plsticas (2.500); recipientes plsticos de 200 litros de capacidad (15); guantes de cuero (10 pares); tarjetas de identificacin para las bolsas (2.500).
vi. Color N Cliente Tarjeta de muestreo N Personas
Fecha
El cdigo de colores puede ser el siguiente: RESIDUO DOMICILIARIO Residual Alto Negro Residual Medio Rojo Residual Bajo Verde RESIDUO NO DOMICILIARIO Comercio Azul Restaurante Amarillo Institucional Naranja Mercado Caf vii. Imprimir las hojas registro del muestreo de acuerdo a los modelos.
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En las reas de muestreo

a) Residencial i. Seleccionar las 60 casas en cada una de las tres reas (180 casas en total) y asignarles un nmero de identificacin. ii. Preparar un instructivo para las amas de casa, informndoles sobre la actividad que se va a realizar y la importancia de su colaboracin. iii. Una vez aceptando el encargo, proceder a registrar el nmero de personas que viven en la casa. Hacerles entrega de las ocho bolsas plsticas con sus tarjetas de identificacin (8). b) Comercial, restaurantes, instituciones, mercados y barrido. i. Seleccionar los establecimientos que se van a muestrear por categora. ii. Preparar un instructivo para el gerente, informndole sobre la actividad que se va a realizar y la importancia de su colaboracin. iii. Aceptado el encargo proceder a entregar las bolsas plsticas con sus tarjetas de identificacin. Se registran los datos particulares para cada tipo de establecimiento. Procedimiento i. Se establecen las rutas y horarios de recoleccin. Se informa a los clientes colaboradores y se ubican las residencias y locales en un mapa de la ciudad. ii. Se capacita a los operarios. iii. Se efecta la recoleccin de las bolsas, recordando que la recoleccin del primer da va directamente al LDF o sitio aparente para el estudio.
Tasas de generacin de los RSM
Produccin diaria por persona (kg/pers/da)

i. Se utiliza el Cuadro A-1. ii. Se registra el nmero de casa asignado. iii. Se pesa la bolsa y se anota el peso.
117
Cuadro A-1: Produccin diaria por persona kg/persona/da (*)

Casa No. No. Miembros 1 2 3 4 1 2 3 Das 4 5 6 7 Total
57 58 59 60
Total (B) Nota: Produccin por persona = ------------- kg/da (A) x 7 (*) Se debe observar que en todos los estudios de este tipo, la muestra del "da cero" se descarta. Es decir el estudio dura 8 das, eliminndose la muestra del "da cero", quedando 7 das netos.
Esta determinacin de la tasa de produccin por persona se har para las tres reas separadamente (alto, medio y bajo ingreso).
Produccin diaria por establecimiento (comercial) (restaurante) (kg/establecimiento/da)

Se anota el nmero del establecimiento. Se pesa la bolsa y se anota el peso (usar el Cuadro A-2)
Cuadro A-2: Produccin diaria (comercial) (restaurantes) kg/establecimiento/da
Establec No. 1 1 2 2 3 Das 4 5 6 7 Total kg
9 10 (A) (B) Nota: Produccin diaria por establecimiento = ------------- kg/ est./da (A) x 7 118
Produccin diaria por institucin (kg/persona/da)

Se anota el nmero de la institucin Se registra el nmero de empleados Se pesa la bolsa y se anota el peso (usar Cuadro A-3)
Cuadro A-3: Produccin diaria institucional kg/persona/da
Institucin No. 1
No. Empleados 1 2 3
Das 4 5 6 7 Total kg
14 15 (A) (B) ------------- kg/empleado/da (A) x 7
Nota: Produccin diaria por institucional =
Produccin diaria en mercados (kg/puesto de venta/da)

Se anota el nmero de puestos de venta Se pesan las bolsas y se anota el peso. (usar Cuadro A-4)
Cuadro A-4: Produccin diaria de mercados kg/puesto de venta/da
Mercado
No. Puestos 1 1 2 3
(A) (B) Nota: Produccin diaria por establecimiento = ------------- kg/puesto/da (A) x 7
(B)
119
Produccin diaria en barrido (kg/km. barrido/da)

Se anota el nmero de ruta Se anota la longitud de la ruta en km. Se pesan las bolsas y se anota el peso. (usar Cuadro A-5) Si alguna ruta se barre ms de una vez por da, se suman los pesos de todo lo recogido y se divide entre la longitud
Cuadro A-5: Produccin diaria del barrido por km kg/km/da
Ruta No. 1 2 3 Total
Longitud km 1 2 3
1 (A) (B) ------------- kg/km/da (A) x 7 (B)
Nota: Produccin diaria de barrido =
Finalmente la informacin se debe presentar de modo resumido, conforme se indica en el modelo del Cuadro A-6.
Cuadro: A-6: Tasa de generacin de residuos - Resumen
Categora Residencial Alto Ingreso Mediano Ingreso Bajo Ingreso No Residencial Comercial Restaurante Institucional Mercados Barrido de calles
Unidad
Cantidad
Kg/persona/da Kg/persona/da Kg/persona/da
Kg/establecimiento/da Kg/establecimiento/da Kg/persona/da Kg/puesto de venta/da Kg/km/da
120
Composicin fsica de los RSM

El procedimiento para determinar la composicin fsica de los RSM es el siguiente: a) Luego de haber sido medidos (determinacin del volumen), los residuos se depositan en la manta plstica por categora. Se debe anotar previamente el peso total. b) Diariamente y por categora se procede a separarlos por tipo y se los va colocando en los recipientes, que estarn debidamente rotulados. c) Cuando termina la separacin se pesa cada tipo de residuo y se registra en el Cuadro A-7.
Cuadro A-7: Composicin fsica
Categora Das Tipo 1 Orgnico Cartn y papel Plsticos Vidrio Metal Textil Cuero Inertes y otros Material fino <10mm (*) Total Nota: La composicin fsica se expresa como % del peso total. (*) Que pasa una malla de 10 mm. 2 3 4 5 6
Fecha: Peso Total % Total
(A)
100
121
Cuadro A-8: Ejemplo de presentacin de la generacin de los RSM
Categora de residuo
Unidad
Produccin
Habitantes o Nmero
Generacin de residuo (Ton/da) (1)
Residuos Residenciales o Domiciliarios Alto Ingreso Mediano Ingreso Bajo Ingreso Total Residencial Residuos No-Residenciales Comercial Restaurante Institucional Mercados Barrido de calles Total No-Residencial Generacin Total de Residuos (Toneladas / da) (1) Kg/establecimiento/da Kg/establecimiento/da Kg/empleado/da Kg/puesto de venta/da Kg/km/da 3,30 2,50 0,50 3,70 42 270 200 130.000 5.000 40 (km) 0,9 0,5 19,5 18,5 1,7 41,1 337.3 Kg/hab/da Kg/hab/da Kg/hab/da 0,54 0,41 0,33 169.770 254.660 424.430 91,7 104,4 140,1 336,2
Por lo general, se presentan los datos con un solo decimal, por cuanto ello brinda una aproximacin suficiente para los fines prcticos del diseo de las alternativas de manejo de los RSM.
122
Anexo II - Recoleccin de los RSM
ANEXO II RECOLECCIN DE LOS RSM
1.
Estudio sobre tiempo y desplazamiento
Las actividades de recoleccin y transporte son las que consumen la mayor cantidad de recursos en el manejo de los RSM. Si bien en Amrica Latina el costo de la mano de obra y la capacidad de pago son bastante menor que en los pases industrializados; por otro lado, el costo de los vehculos, repuestos, herramientas, combustibles y lubricantes es mucho mayor. El estudio sobre tiempo y desplazamiento es un procedimiento para obtener en el campo la informacin relevante de las operaciones de recoleccin y transporte, una vez analizada en la oficina de una manera sistemtica. Esta informacin es muy til para identificar los requerimientos actuales y las opciones viables para mejorar el sistema de recoleccin y transporte.
Objetivo general
Efectuar un diagnstico de situacin del sistema de recoleccin y transporte y obtener la informacin bsica para planificar su mejoramiento.
Objetivos especficos
Los objetivos especficos del estudio son los siguientes: o o o o o o o o o Conocer la eficiencia del uso del equipo de recoleccin. Conocer cmo los operarios utilizan su tiempo. Verificar si las rutas establecidas son apropiadas. Verificar si las frecuencias y horarios son apropiados. Verificar las caractersticas de los recipientes. Verificar el mantenimiento y condicin del equipo. Verificar el nivel del servicio. Conocer el comportamiento de los operarios y sus niveles de seguridad. Conocer el nivel de colaboracin del usuario.
Seleccin de las rutas para el estudio

Para este efecto es til establecer las siguientes definiciones: Ruta: Es el recorrido que cada cuadrilla de recoleccin sigue en cada da de trabajo. Este recorrido puede comprender de uno o ms viajes. rea: Es la porcin del rea de recoleccin atendida por una ruta. Si la recoleccin es diaria una cuadrilla ser la responsable de un rea. Si la recoleccin se efecta dos veces por semana, entonces la cuadrilla ser responsable de tres reas, que seran atendidas por ejemplo, lunes, mircoles
123
y viernes, en su primera ruta, y martes, jueves y sbado en su segunda ruta. Si la frecuencia de recoleccin es de tres veces por semana la cuadrilla podr atender dos rutas o reas. Seccin: Es una porcin del rea de recoleccin que comprende de 5-6 rutas. Est a cargo de un capataz. Zona: rea de recoleccin que comprende 5 a 6 secciones. La misin es la de recolectar la mayor cantidad de los RSM en el menor tiempo posible y en la menor distancia recorrida. Un buen diseo de rutas hace un buen balance de estos tres aspectos y considera adems las caractersticas de cada zona de servicio de la ciudad. Teniendo en cuenta la clasificacin y criterios a considerar se define que "rutas" (reas) son las ms representativas de la zona y se procede a seleccionarlas (mnimo dos rutas por zona).
EJEMPLO: A-1
Zona Residencial Alto
rea de recoleccin RA-2 RA-5
Das de recoleccin (semana) Diario L-M-V L-V L-J Sbado Sbado
Hora de recoleccin 06:00 06:00 06:00 06:00 06:00 06:00
Residencial Medio
RM-8 RM-4
Residencial Bajo
RB-3 RB-7
La siguiente informacin debe estar disponible: a) b) c) Mapa de las rutas de las reas seleccionadas. (Escala 1:5.000 preferible). Poblacin. Nmero de casas.
d) Da y hora de recoleccin. e) f) g) Composicin de la cuadrilla. Caractersticas de los vehculos de recoleccin. Otros.
124
As mismo, se debe tener lo siguiente: a) Reloj digital (cronmetro).
b) Cinta mtrica (2 m). c) Contmetro (instrumento de mano para contar).
d) Vehculo con el odmetro en buen estado. e) f) Formularios para registrar los datos (ver modelo). Bscula de mnimo 30 ton.
Es de vital importancia disponer de una bscula para pesar los vehculos. Cada ciudad con poblaciones mayores a 100.000 habitantes debe tener una bscula, cuyo costo es equivalente al 2530% del costo de un vehculo recolector, y el ahorro que se puede tener verificando y compensando la carga de los vehculos en las rutas paga muy rpidamente la inversin. Procedimiento Se utiliza el formulario "Informacin para el estudio sobre tiempo y desplazamiento". a) b) Informacin bsica: Completar los incisos 1, 2 y 3. Informacin en la ruta: * Anotar la hora de "salida" del garaje y de "llegada" al "punto 1" y la lectura del "odmetro". * El "punto" se refiere a cada parada del vehculo para cargar. Aqu puede cargar los recipientes de una o varias casas. En cada "punto" se anota la hora de "llegada" y "salida" y el nmero de "recipientes", sean estas bolsas o recipientes metlicos o plsticos.
125
Formulario
Informacin para el estudio sobre tiempo y desplazamiento
1. Fecha del estudio.............................................................................................. 2. Miembros del equipo del estudio

Nombre Jefe del equipo Miembro A Miembro B Miembro C Chofer Tarea asignada
............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. ............................................................................................................................................. .............................................................................................................................................
3. Informacin bsica
Zona y distrito.......................................................................................................................................................... Cdigo de la ruta..................................................................................................................................................... Superficie ...........................................................................................................................................................has. Poblacin servida..................................................................................................................................habitantes Nmero de casas .......................................................................................................................................... casas
(diario) (3 veces) (2 veces) (1 vez) Das de recoleccin.................................................................................................................................................
Jornada legal de trabajo................................................................................................................................horas Hora de inicio de la jornada .................................................................................................................AM (PM)

(caractersticas) Equipo Tipo de vehculo recolector.................................................................................................................
Ao de fabricacin.................................................................................................................................................. Capacidad...................................................................m3
(pas) Procedencia.................................................................
..........................................................................ton
126
Determinacin del tiempo, distancia y nmero de recipientes

Primer Viaje
Hora Odmetro Llegada Salida (km) Nmero de recipientes Tiempo de recoleccin
Esta parte se completa en la oficina

Tiempo de viaje al siguiente punto
Garaje 1. Punto Min Seg 2. Punto Min Seg 3. Punto Min Seg ... Min Seg ... Min Seg N. Punto Min Seg Penltimo punto Min Seg ltimo punto Destino final Min Seg Total (*) Min Seg (**) Peso (*) (**) (***) (****) Con carga ton. Nmero total de recipientes recolectados sumar Tiempo neto de recoleccin sumar Tiempo total de viaje sumar Peso neto sumar Sin carga ton. Min Seg Min Seg (***) Peso neto ton. (****) Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg
127
Determinacin del tiempo, distancia y nmero de recipientes

Segundo Viaje (1)
Hora Odmetro Llegada Salida (km) Nmero de recipientes Tiempo de recoleccin
Esta parte se completa en la oficina

Tiempo de viaje al siguiente punto
Garaje 1. Punto Min Seg 2. Punto Min Seg 3. Punto Min Seg ... Min Seg ... Min Seg N. Punto Min Seg Penltimo punto Min Seg ltimo punto Destino final Min Seg Total (*) Min Seg (**) Peso Con carga ton. Sin carga ton. Min Seg Min Seg (***) Peso neto ton. (****) Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg Min Seg
(*) (**) (***) (****) (1)
Nmero total de recipientes recolectados sumar Tiempo neto de recoleccin sumar Tiempo total de viaje sumar Peso neto sumar En caso de ms viajes repetir el procedimiento
128
c)
Para completar en gabinete: 1) Tiempo de viaje, distancia y velocidad

Actividad (Caso de 3 viajes para atender la ruta) Tiempo min-seg Distancia km Velocidad km / hora
1 viaje: Garaje a 1er. Punto ltimo punto a destino final 2 viaje: Destino final a 1er. Punto ltimo punto a destino final 3 viaje: Destino final a 1er. Punto ltimo punto a destino final
Destino final a garaje
2) Tiempo de descarga en el destino final 1o. viaje 2o. viaje 3o. viaje TOTAL: Min Min Min Min Seg Seg Seg Seg
129
Cuadro del Primer Resumen

1er. viaje a) Nmero total de recipientes (*) b) Tiempo neto de recoleccin (**) c) Peso neto (****) d) Eficiencia en la recoleccin seg/recipiente (b min/ton (b 2do. viaje 3er. viaje Total
a)
c)
seg. operarios/recipientes min. operarios/ton e) Tiempo total en el rea de recoleccin De la "llegada" al 1. punto a La "salida" del ltimo punto f) Eficiencia general en la recoleccin
toneladas (e c) Min. operario toneladas

Minutos g) Tiempo total utilizado De la "salida" del garaje del 1o. viaje a la "llegada" al garaje del ltimo viaje h) Eficiencia total de la recoleccin (g Minutos Segundos
c)
Min/ton Min/ton operario
i) Peso promedio del recipiente g/recipiente (c
a)
j) Nmero total de puntos k) Nmero de recipientes por punto (a
j)
l) Distancia entre el 1o. y el ltimo punto m) Tiempo neto de viaje del 1 al ltimo Punto(***) n) Tiempo total de viaje desde la "llegada" Al 1o. punto a la "salida" del ltimo punto En min.seg o) Distancia media entre dos puntos E M M m m
(j-1) (j-1) en min.seg m) en Km/hora

130
p) Tiempo medio de viaje entre dos puntos M
q) Velocidad neta en el rea de recoleccin (l
4. Produccin diaria por persona; kg/da

Ver cuadro A-1
5. Recipientes
NMERO DE RECIPIENTES Tipo y material Condicin Bolsa plstica Buena Regular Mala Bolsa de papel Buena Regular Mala Contenedor plstico Bueno Regular Malo Contenedor metlico Bueno Regular Malo Capacidad
Anlisis de los resultados de los trabajos de campo

Una vez que se han terminado los trabajos de campo, se procede a realizar el anlisis correspondiente para identificar los problemas que pudieran existir y que necesiten solventarse. El anlisis de esta problemtica debe cubrir los siguientes aspectos:
a) Utilizacin del tiempo normal laborable

La forma en que se utilizan las horas laborables pueden tener, entre otros, los siguientes problemas: i) El trabajo no se inicia a la hora establecida por: o Falta de vehculos operativos. o Mala coordinacin de las asignaciones. o Limitada capacidad del abastecimiento de combustible. ii) Demoras en la carga y descarga de residuos para permitir la labor de los recuperadores. iii) Atrasos por recolectar en horas de congestionamiento del trnsito. iv) Pago de horas extras.
131
b) Utilizacin de la capacidad de carga de los vehculos

Una buena parte de los vehculos de recoleccin utilizados en Amrica Latina han sido fabricados para transportar residuos de baja densidad (100-150 kg/m3) propios de Estados Unidos y Canad, mientras que los residuos de la regin de Amrica Latina tienen densidades entre 200-350 kg/m3. Adems, las cuadrillas que cumplen su jornada "por tarea efectuada" tienen la tendencia a sobrecargar el vehculo para tratar de lograr la tarea en un slo viaje. Esto trae como consecuencia una utilizacin inadecuada que afecta la vida til y maltrato de los vehculos. Verificar si existen estos otros problemas vinculados al tema: o Pobres condiciones de los caminos de acceso a la disposicin final. o Prcticas incorrectas de manejo por falta de capacitacin y supervisin. o Insuficiente mantenimiento preventivo.
c) Almacenamiento
A fin de favorecer el trabajo de los operarios, incrementar la velocidad de la recoleccin y mejorar la salud y entorno, es preciso que los residuos se entreguen (o descarguen) en recipientes adecuados para su respectivo manejo. Los datos obtenidos darn informacin sobre los porcentajes de entregas que se efectan en los diferentes recipientes, su estado fsico, el lugar convenido para entregar, la puntualidad con que se coloca el recipiente frente al horario y frecuencia establecidos y debidamente publicitados.
d) Ruta de recoleccin
Los criterios para la identificacin de problemas en la ruta pueden ser: o o o o o Existen duplicaciones innecesarias en los viajes de la ruta (pasar por el mismo sitio). La ruta fragmentada o discontinua. El horario de recoleccin y la congestin vehicular. Virajes a la izquierda en doble va. Si estn en el punto inicial y el punto final en el camino del garaje a la disposicin final.
e) Condiciones del camino

Estos son los aspectos que deben considerarse en el anlisis: o o o o o o o o Condiciones del pavimento. Regulaciones de trnsito. Congestin vehicular. Estacionamiento en la va pblica. Pendientes de las calles. Ventas ambulantes. Falta de visibilidad. Obstculos en las vas.
132
f) Comportamiento del personal

Esta evaluacin facilitar la identificacin para una recoleccin de residuos segura, confortable y ms eficiente. Los aspectos a considerar son: o o o o o o La cooperacin entre los miembros de la cuadrilla. Su relacin con los clientes. Observacin de las reglas de seguridad. Recuperacin de materiales en horas de trabajo. Manejo de los recipientes retornables. Aceptacin de propinas.
Los operarios son la imagen de la institucin frente a los usuarios. Su comportamiento y trato reflejarn el inters institucional en el buen manejo del servicio. Es preciso que los operarios reciban una adecuada capacitacin sobre sus relaciones con los clientes, puesto que tienen un contacto directo con ellos.
g) Colaboracin de los usuarios

Este es un servicio pblico en que la colaboracin de los clientes es de vital importancia. Una buena comunicacin informando sobre el funcionamiento del sistema generar siempre una respuesta positiva. Las siguientes situaciones son principalmente las que generan mayor malestar en la clientela: o Falta de informacin sobre la frecuencia y los horarios del servicio de recoleccin. o Falta de puntualidad en la frecuencia y horarios. o Informacin sobre el tipo y la calidad de los recipientes y el trato al recipiente que se retorna. o Trato del personal de recoleccin.
h) reas de difcil acceso

Si la ruta incluye zonas de difcil acceso para los vehculos convencionales hay que proponer sistemas alternos que incluyan una importante participacin de los clientes. Estas situaciones se presentan regularmente en las zonas periurbanas de bajos ingresos en donde las soluciones pueden comprender la creacin de microempresas locales.
II
Conclusiones y recomendaciones
El anlisis sistemtico efectuado ayuda a identificar los problemas ms evidentes de la operacin del servicio de recoleccin, tanto en forma particular de cada uno de ellos, como por grupos y en su conjunto. Se puede extraer conclusiones y compararlas con otras reas y zonas de recoleccin para confirmarlas y enriquecerlas y, a su vez, recomendar un conjunto de tareas que se pueden desarrollar
133
Gua Metodolgica para la Preparacin de Planes Directores del Manejo de los Residuos Slidos Municipales en Ciudades Medianas ISBN 92 75 32403 4
Biblioteca OPS - Catalogacin en la fuente Organizacin Panamericana de la Salud Washington, D.C.: OPS, 2002 Soares Rangel, Luiz Carlos -- ed Gua metodolgica para la preparacin de planes directores del manejo de los residuos slidos municipales en ciudades medianas --160p.-ISBN 92 75 32403 4 I.Ttulo II. Autor 1. MANEJO DE RESIDUOS--mtodos 2. RESIDUOS SLIDOS 3. PLANES MAESTROS 4. ADMINISTRACIN MUNICIPAL 5. POLTICA AMBIENTAL 6. MANUALES NLM WA780.R196 La Organizacin Panamericana de la Salud dar consideracin muy favorable a las solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir, ntegramente o en parte, alguna de sus publicaciones. Las solicitudes y las peticiones de informacin debern dirigirse a la Divisin de Salud y Ambiente, Organizacin Panamericana de la Salud,Washington, D.C., Estados Unidos de Amrica, que tendr sumo gusto en proporcionar la informacin ms reciente sobre cambios introducidos en la obra, planes de reedicin, reimpresiones y traducciones ya disponibles. 2002 Organizacin Panamericana de la Salud Las publicaciones de la Organizacin Panamericana de la Salud estn acogidas a la proteccin prevista por las disposiciones del Protocolo 2 de la Convencin Universal de Derechos de Autor. Las personas o entidades interesadas en reproducir o traducir en todo o en parte alguna publicacin de la OPS, debern solicitar la oportuna autorizacin a la Organizacin Panamericana de la Salud,Washington, D.C. La Organizacin dar a estas solicitudes consideracin muy favorable. Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene, no implica, de parte de la Secretara de la Organizacin Panamericana de la Salud, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, territorios, ciudades o zonas citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La mencin de determinadas sociedades mercantiles o del nombre comercial de ciertos productos, no implica que la Organizacin Panamericana de la Salud los apruebe o recomiende con preferencia a otros anlogos. De las opiniones expresadas en la presente publicacin responden nicamente los autores.

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GUA METODOLGIC A PA R A L A P R E PA R A C I N DE PLANES DIRECTORES DEL MANEJO D E L O S R E S I D U O S S L I D O S M U N I C I PA L E S EN CIUDADES MEDIANAS

Organizacin Panamericana de la Salud

Organizacin Mundial de la Salud

DIVISIN DE SALUD Y AMBIENTE (HEP)

NOTA DEL EDITOR

Mauricio Pardn Director de la Divisin de Salud y Ambiente Organizacin Panamericana de la Salud

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

A QUIN ESTA DIRIGIDA LA GUA?

Ttulo Importancia del manejo de los RSM.

Definicin del problema.

Establecimiento del modelo de planificacin.

Definir los temas, alcances y objetivos principales del PD.

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Ttulo Identificacin y evaluacin de alternativas.

Establecer la estrategia o conjunto de estrategias ms consistente y apropiada.

Formulacin del plan de accin.

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Captulo 1 - Impor tancia del manejo de los residuos slidos municipales

IMPORTANCIA DEL MANEJO DE LOS RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES

1.1 Qu es un Plan Director?

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Figura 1.1: Niveles de la planificacin para el manejo de los RSM

Plan Estratgico Nacional

Polticas y Estrategias Nacionales

Plan Estratgico Estatal/Provincial

Polticas Estrategias Estatales/Provinciales

Estrategias y Proyectos Especficos

(1) (2) (3)

Actores y grupos de inters

Captulo 1 - Impor tancia del manejo de los residuos slidos municipales

Residentes, comunidades y otros usuarios directos del servicio

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Paga poco o no paga

Menor sostenibilidad financiera

Inadecuado manejo de los RSM

Mayor sostenibilidad financiera

Apropiado manejo de los RSM

PLAN DIRECTOR para el manejo de los RSM

Captulo 1 - Impor tancia del manejo de los residuos slidos municipales

Sector privado formal

Sector privado informal

Organizaciones internacionales de apoyo y empresas transnacionales

Captulo 2 - Organizacin y planificacin del plan director

ORGANIZACIN Y PLANIFICACION DEL PLAN DIRECTOR

ESQUEMA DE DESARROLLO DEL PLAN DIRECTOR PARA EL MANEJO DE LOS RSM

Organizacin y planificacin del PD para el manejo de los RSM

Definicin del problema

Establecimiento del marco de planificacin

Identificacin y evaluacin de las alternativas

Formulacin del plan de accin

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Captulo 2 - Organizacin y planificacin del plan director

Comit Director (CD)

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Grupo de Trabajo (GT)

Captulo 2 - Organizacin y planificacin del plan director

Planes directores del manejo de los residuos slidos municipales

Alcalde Provincial* y Distritales. Instituciones sectoriales.

Comit Directivo (CD)

Jefes de Limpieza Pblica y correspondientes Regidores de las Municipalidades. Especialistas sectoriales.

Comit Tcnico (CT)

Especialistas individuales e instituciones locales con experiencia en el tema.