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ii CONTENIDO
 iii

CARLOS OSSA ESCOBAR

CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

COLOMBIA:
ENTRE LA
EXCLUSIÓN
Y EL
DESARROLLO
Propuestas para la transición
al Estado Social de Derecho

LUIS JORGE GARAY SALAMANCA

DIRECCIÓN ACADÉMICA
iv CONTENIDO

Primera edición: julio de 2002

© Contraloría General de la República 2002
© Contraloría General de la República en coedición con
Alfaomega Colombiana S.A., 2002

ISBN: 958-682-406-3

Diseño de cubierta: Alfaomega Colombiana S.A.

Edición y diagramación: Alfaomega Colombiana S.A.
Impresión y encuadernación: Quebecor World Bogotá

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

 v

CONTENIDO

PRESENTACIÓN ix
Carlos Ossa Escobar, Contralor General de la República
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN
AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN COLOMBIA xv
Luis Jorge Garay Salamanca

PARTE I
EXCLUSIÓN SOCIAL
Capítulo 1
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 3

PARTE II
DE LOS DERECHOS SOCIALES
Capítulo 2
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 43
Capítulo 3
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 68
Capítulo 4
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 85
Capítulo 5
SALUD PARA TODOS 116
Capítulo 6
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 146
Capítulo 7
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 171
Capítulo 8
EL DERECHO A LA VIVIENDA 196
Capítulo 9
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 238
vi CONTENIDO

PARTE III
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Capítulo 10
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 291
Capítulo 11
JUSTICIA CON EQUIDAD 356

Parte IV
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Capítulo 12
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 397
Capítulo 13
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 449

Parte V
FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Capítulo 14
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 473
Capítulo 15
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 502

Parte VI
HACIA UNA DEMOCRACIA REAL
Capítulo 16
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 525
Capítulo 17
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 568
Capítulo 18
DEMOCRACIA POLÍTICA 590

Parte VII
ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO
Capítulo 19
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 615
Capítulo 20
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 683
PRESENTACIÓN vii

PRESENTACIÓN

F ruto del trabajo de varios meses del grupo de profesionales de las Direcciones de
Estudios Sectoriales, de la Contraloría General de la República, bajo la dirección
académica del economista Luis Jorge Garay, nos complace entregar a la considera-
ción de la opinión nacional este documento, en el cual se hace un franco y descarnado
análisis de la realidad social del país y se presenta un ambicioso conjunto de propues-
tas, cuya adopción permitirá avanzar en la construcción del Estado Social de Derecho
previsto en la Constitución de 1991.
Este esfuerzo ha sido posible gracias a que en la reestructuración de la entidad,
realizada el año pasado, se crearon sendas direcciones de estudios sectoriales en las
contralorías delegadas, con el fin de que sirvieran de apoyo para la realización de las
auditorías que hace la entidad y para que se ampliara el radio de acción del control
macro, con el análisis de las realidades sectoriales y la evaluación de las políticas
públicas.
Dentro del esquema de la reestructuración, la vinculación de estos profesionales
se realizó mediante un concurso abierto y administrado integralmente por la Univer-
sidad Nacional de Colombia –lo que le valió a ella y a la CGR el premio a la excelen-
cia, otorgado por el gobierno nacional– que, luego de un riguroso proceso, le reco-
mendó a la CGR un grupo de profesionales de la mejor calidad.
Por sugerencia del profesor Garay, quien venía apreciando los avances de la
Contraloría en el campo de la investigación social y económica y en coincidencia con
los propios directores de las DES, se procedió a adelantar este trabajo que tuvo como
objetivo fundamental verificar los avances del país en relación con el marco del Esta-
do Social de Derecho.
Y a fe que se logró el propósito original, toda vez que este trabajo ha permitido
comprobar con hechos y cifras ciertos, que nuestro país se encuentra lejos de alcanzar
una sociedad democrática y justa y, muy por el contrario, registra graves retrocesos
en los últimos años, manifestados en preocupantes índices de exclusión social. Pero
también ha sido la oportunidad para que este grupo de profesionales, en número ma-
yor a sesenta, hayan pensado creativamente en los grandes intereses de la Nación,
para buscar soluciones imaginativas y novedosas, además de factibles económica y
técnicamente, aunque, claro está, susceptibles de mejoras.
viii PRESENTACIÓN

Sería dispendioso reseñar las numerosas sugerencias que contiene el documento,

pero quisiéramos destacar tres grandes iniciativas en el campo social, que son algo así
como el mayor valor agregado de este esfuerzo, además de las de orden estrictamente
económico, a las cuales nos referiremos más adelante.
La primera iniciativa es la recomendación de crear en Colombia el Sistema Inte-
gral de Protección Social, en la perspectiva de avanzar hacia un Estado Social de
Derecho. Si la protección social busca ser integral debe por lo menos garantizar el
“cuidado básico” de la población en salud, educación, vivienda y seguridad ciudada-
na, y asegurarla contra el hambre, el desempleo y las contingencias de la vejez. Con
excepción de la seguridad ciudadana, que en una sociedad democrática moderna debe
correr exclusivamente por cuenta del Estado, en la provisión de los “cuidados bási-
cos” y en los aseguramientos, la participación del Estado y del sector privado deben
seguir los principios de universalidad, solidaridad, progresividad, eficiencia y
complementariedad, combinando, según convenga, las medidas asistencialistas con
las prácticas de aseguramiento.
Desde el punto de vista instrumental, lo novedoso de esta propuesta es la conforma-
ción del Registro Unificado de Prestaciones Sociales, mediante el cual cada colombia-
no, dentro de un sistema armónico y coordinado, dispone de identificación única.
La segunda iniciativa, que consideramos de gran trascendencia, no tanto por su
impacto económico, como por su efecto en la legitimación del Estado, es la reforma
judicial, mediante la cual se busca mejorar la prestación de este servicio público bási-
co, mediante la “desjudicialización” de numerosos procesos que pueden perfecta-
mente adelantarse por autoridades y entidades distintas a los jueces, logrando un au-
mento sustancial de la eficiencia y una mayor agilidad en la solución de los conflictos
entre los ciudadanos. A ello debe también contribuir, en forma sustancial, la incorpo-
ración a la práctica forense de los procesos orales, superando el engorroso y demora-
do papeleo en el estudio y solución de múltiples situaciones judiciales.
En tercer lugar, destacamos el planteamiento relacionado con la seguridad alimentaria
del país y, en general, con la situación rural, hoy espacio del mayor conflicto armado en
los últimos cien años y con una situación de exclusión social aberrante.
Los análisis sobre esta materia conducen a los investigadores de la Contraloría
General a plantear que sólo será posible garantizar la seguridad alimentaria del país y la
creación de los empleos suficientes en el campo si se realizan mejoras tecnológicas
importantes, especialmente para lograr la sostenibilidad de la producción y se adoptan
los cambios necesarios en la tenencia de la tierra que permitan corregir el equivocado y
dañino actual uso de la tierra, permitiendo, además, mejorar las condiciones de una
inmensa masa de colombianos que hoy viven en condiciones sociales vergonzosas.
Por otra parte, en el campo económico es de destacar el esfuerzo que hicieron los
investigadores, especialmente los vinculados a la Contraloría Delegada de Economía
y Finanzas, por dibujar, con el pincel más realista posible, la situación fiscal del país,
PRESENTACIÓN ix

examinando particularmente dos asuntos de vital importancia: la situación de la deu-

da y el régimen tributario. El primero de ellos por su alto impacto en las finanzas
públicas y el segundo por tratarse de la vía mas adecuada para el financiamiento de
los retos que impone la transición hacia una nueva sociedad.
Son muy interesantes, atractivas y polémicas las conclusiones a las que han llega-
do nuestros investigadores en los dos campos: en primer término, los riesgos de la
sostenibilidad de la deuda para la estabilidad económica del país, si el gobierno na-
cional no se compromete con un ajuste fiscal riguroso y de una significativa magnitud
durante los próximos ocho años; y, en segundo término, sobre la urgencia de que se
realice una verdadera reestructuración del sistema tributario, que permita no sólo
aumentar sustancialmente los ingresos, sino garantizar la progresividad y, en conse-
cuencia, la justicia tributaria.
En resumen, se trata de un trabajo que, con orgullo, presentamos a la considera-
ción de los colombianos, sobre el cual esperamos que se suscite una positiva y cons-
tructiva discusión y se aprovechen las valiosas informaciones y consideraciones que
contienen los diversos capítulos.
Finalmente, deseamos expresar nuestros sinceros agradecimientos a todos los que
participaron en su elaboración, especialmente al profesor Garay, a los directores de
las DES y a los profesionales vinculados a ellas, quienes, con gran entusiasmo dedi-
caron intensas jornadas de trabajo para mostrar un sendero hacia el desarrollo y la
justicia social.

Carlos Ossa Escobar

Contralor General de la República
Bogotá, julio de 2002
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xi

AGRADECIMIENTOS

En calidad de director académico de este estudio, quiero recono-

cer especialmente a Carlos Ossa Escobar, Contralor General de la
República, su apoyo incondicional y estímulo para realizarlo, en
conjunto con más de sesenta profesionales de la entidad. Igualmen-
te, agradecer a Luis B. Carvajal C., su contribución en la concre-
ción del proyecto de trabajo y su desarrollo hasta hacerlo una reali-
dad con la presente publicación, y a Ricardo J. Candelo por la
coordinación institucional del proceso.
Gratitud muy especial a cada uno de los miembros del grupo de
trabajo por asumir diariamente y sin descanso las múltiples exigen-
cias por parte de esta dirección, durante los últimos siete meses, con
el deseo de aportar elementos de juicio al debate público sobre el
futuro de la sociedad colombiana.
Singular admiración, como colega, a todos ellos por su profesio-
nalismo y empeño, con distinción especial a los Directores de Estu-
dios Sectoriales por su trabajo y dedicación y por la confianza y
credibilidad dispensadas generosamente. Asimismo, destaco la co-
laboración de los Contralores Delegados.

Luis Jorge Garay Salamanca

ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xiii

ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN

AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN COLOMBIA

Luis Jorge Garay S*

El reto fundamental de la sociedad colombiana reside, quizás, en avanzar decidida-

mente en la inclusión social de gran parte de la población que hoy se encuentra al
margen de progresos esenciales alcanzados por la humanidad. Colombia se caracteriza
por ser una sociedad con una profunda exclusión social o, si se quiere, por mantener, de
manera perversa y discriminatoria a amplias capas de su población, a quienes se les
impide potenciar y aprovechar sus habilidades y capacidades para el enriquecimiento
de la vida, la ampliación de las libertades, la solidaridad, el sentido de pertenencia, la
cooperación, la construcción participativa a través de instituciones y prácticas demo-
cráticas, el desarrollo, el bienestar económico y social.
La profunda inequidad y la falta de oportunidades reflejan importantes problemas
de exclusión social expresados, entre otros, en una alta concentración del ingreso y la
riqueza, elevados niveles de pobreza e indigencia, persistencia del desempleo, preca-
riedad en el acceso a servicios sociales, a protección social y a activos productivos, que,
por decir lo menos, en países como Colombia, no han podido ser resueltos por el mode-
lo de desarrollo actual1, mientras que, a la vez, se reproducen no sólo desequilibrios
en las finanzas públicas sino además bajos niveles de crecimiento económico.
La exclusión social y la conflictividad en buen número de países en desarrollo –no
generados necesariamente por la aplicación del modelo predominante – se han agudizado
ante falencias y disfuncionalidades claras en el ordenamiento económico, político e
institucional para el “perfeccionamiento” del mercado como institución social que re-
quiere de condiciones (libertad y capacidad efectivas de escogencia y soberanía de
todos y cada uno de los agentes económicos) íntimamente compatibles con los postu-
lados de la racionalidad de la competencia.
Estos países, al verse abocados a un drástico cambio de modelo de desarrollo
económico y social –por ejemplo, ante la crisis de la deuda externa en los ochenta–,
giraron de un modelo “estadocéntrico” sustentado en una estrategia de sustitución de

* El autor agradece los comentarios y sugerencias de Patricia Lizarazo V. y Luis B. Carvajal C.

1 Tampoco hay evidencia suficiente para argumentar que la volatilidad y la inseguridad económicas en América
Latina se hubieran incrementado con la apertura, aunque es claro que sí han continuado siendo mucho mayores
que las observadas en los países industrializados.
xiv PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

importaciones y con políticas de prestación y protección social centralizadas y admi-

nistradas por el propio Estado, hacia un modelo “mercadocéntrico” abierto a la com-
petencia externa en medio de la globalización y con una determinada descentraliza-
ción, focalización y “mercantilización” –delegación y participación privada en la
financiación y administración– de políticas sociales con estrictas restricciones fisca-
les en el marco de ajuste y reforma estructural.
La reproducción de crisis económicas, de índole financiera y productiva, la agudiza-
ción de los problemas de desigualdad y de exclusión y las dificultades para alcanzar
estabilidad económica, crecimiento sostenido y una inserción creativa al mercado mun-
dial para la mayoría de países en desarrollo, exigen severos ajustes, referidos principal-
mente al reconocimiento de la importancia de reforzar el desarrollo institucional, polí-
tico y social (en campos relacionados, por ejemplo, con el régimen democrático, la
administración de justicia, la educación y la salud) y de regular con rigor ciertos merca-
dos con miras a avanzar en la inclusión social, la seguridad económica, la observancia
de los derechos humanos, civiles y políticos, y el desarrollo.
No cabe duda de la necesidad de reformar los sistemas de protección social y
avanzar en la solución del problema de financiación de la protección y seguridad
social por razones no sólo de índole fiscal, considerando la viabilidad de las finanzas
públicas en el mediano y largo plazo, sino también en términos de justicia distributiva
y de la progresiva institucionalización de un Estado Social de Derecho –ESD.
Este propósito ha de enmarcarse en un proceso colectivo de construcción de un
modelo de sociedad democrática bajo un patrón de desarrollo que a la vez de propi-
ciar la creación de riqueza, el crecimiento económico y la competitividad sistémica,
promueva la potenciación de capacidades, el aprovechamiento de recursos y la repro-
ducción de ventajas ante las exigencias del mundo de hoy.
Dado que todavía no se han podido formular respuestas suficientemente sólidas
para abordar un propósito de esa naturaleza, ahí reside el reto y la responsabilidad de
múltiples actores sociales en países como Colombia.
El presente ensayo se compone de tres partes. En la primera, se presenta la visión
del desarrollo como el ejercicio de libertades y realización de capacidades como mar-
co de referencia para la concepción del papel de la democracia y del Estado en la
garantía de los derechos fundamentales en sociedades modernas en medio del proce-
so de globalización. Se brinda especial atención a la génesis del Estado y la instaura-
ción del ESD.
En la segunda, se analizan algunos de los campos programáticos cruciales en la
transición hacia el ESD, a la luz de experiencias con el Estado de Bienestar en otras
naciones y con énfasis particular en el caso colombiano, en consideración al mandato
de la Constitución de 1991.
En la tercera, se desarrolla un esquema analítico y propositivo para especificar un
plan estratégico para la transición en Colombia hacia el ESD en la presente década. Se
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xv

parte de una caracterización multidimensional de la problemática de exclusión social

en el país y se aborda desde las instancias más generales como la democratización
política y económica, la institucionalización y reforma democrática del Estado, la
consolidación de las bases de un Estado de Derecho –la seguridad ciudadana y la
justicia en equidad para un orden social–, la instauración de un verdadero Sistema
Integral de Protección y Seguridad Social para la observancia de los derechos socia-
les, la configuración de una nueva ruralidad garante de la seguridad alimentaria y el
desarrollo sostenible, y la promoción del crecimiento, el saneamiento macroeconómico
y fiscal y el progreso social. Se concluye con la presentación e ilustración empírica de
unos de los principales dilemas, compromisos y elecciones sociales que habrá de en-
frentar la sociedad colombiana, con el concurso abierto y deliberante de amplios secto-
res de la población, sobre las prioridades, estrategias, desafíos y metas para avanzar a
la inclusión social, el ejercicio de libertades, la realización de capacidades y el pro-
greso social en desarrollo del ESD en el futuro próximo.
Esta última parte está basada en los trabajos realizados con los funcionarios de la
Contraloría General de la República pertenecientes a las Direcciones de Estudios
Sectoriales, y que son incluidos como capítulos en el presente libro.

LA DEMOCRACIA, EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y EL DESARROLLO

El desarrollo como el ejercicio de libertades y la realización de capacidades
El desarrollo es concebido como un proceso dinámico de expansión y consolidación de
libertades reales para los ciudadanos que van desde lo más primario como es evitar el
hambre, la desnutrición y la muerte prematura, a la posibilidad de acceder a la educa-
ción, la salud y la seguridad básicas, a la producción y el intercambio, y a la participa-
ción política en la definición de los asuntos de interés colectivo y público.
Ahora bien, las capacidades básicas dependen fundamentalmente, entre otros as-
pectos, del ordenamiento económico, político y social, y, por tal razón, deben ser
exigibles gracias a un papel decisivo del Estado y la sociedad en su conjunto.
El desarrollo de capacidades es una condición sine qua non para garantizar el
ejercicio de las libertades. Como lo afirma Sen, “Las libertades no son solamente los
objetivos del desarrollo, sino que también son sus principales medios (...) Es necesa-
rio comprender las relaciones empíricas entre las diferentes clases de libertades”2.
En este contexto, el bienestar y el desarrollo involucran una multiplicidad de pro-
cesos de decisión colectiva con la mayor participación de los miembros de la socie-
dad. Ésta exige y promueve la configuración de una sólida y amplia base de ciudada-

2 Sen, Amartya (1999), Development as freedom, Alfred A. Knopf Inc., New York, pp. 10-11.
xvi PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

nía, que sólo es posible con el logro de condiciones propicias para el ejercicio efecti-
vo de libertades, derechos y deberes en condiciones de igualdad, de grupos diversos y
representativos de la sociedad. La democracia, en sentido estricto, se alcanza en la
medida en que se avanza en la universalización de la ciudadanía en una colectividad.
El desarrollo como libertad es una noción de doble vía: una dinámica que se
retroalimenta de manera permanente. Así, por ejemplo, las libertades políticas, como
la libre expresión y el ejercicio soberano del voto, contribuyen a promover la seguri-
dad económica y la operación del mercado; las posibilidades de participación efecti-
va en la esfera económica como en la producción, el comercio y el trabajo permiten
brindar oportunidades para la creación de riqueza individual y colectiva, y, a su vez,
la riqueza colectiva puede auspiciar la acumulación de recursos públicos para el ejer-
cicio de funciones sociales esenciales como la salud y la educación, que facilitan la
participación económica y social.
Con esta perspectiva resulta claro que, sin dejar de reconocer la importancia del
mecanismo de mercado para el crecimiento económico, la persistencia de la exclu-
sión –o de una inclusión perversa y marginadora– de un amplio grupo de la población
bloquea el desarrollo de las capacidades de la sociedad en su conjunto, por lo que
debe realzarse el papel de la protección y seguridad social, la regulación pública y la
acción de una diversidad de instituciones como las autoridades gubernamentales, los
movimientos sociales y partidos políticos, los grupos empresariales y sindicales, las
iglesias, los medios masivos de comunicación para la creación de condiciones propi-
cias al ejercicio de libertades y la participación efectiva.
La exclusión social se caracteriza por ser un proceso de naturaleza multidimen-
sional e intergeneracional dada la existencia de estrechos vínculos funcionales entre
las diferentes capacidades, libertades y derechos, que tienden a reforzarse a través del
tiempo en la configuración de una especie de círculo perverso y progresivo hacia la
marginación empobrecedora.
Como se ha argumentado desde diversas perspectivas, al aceptarse el carácter diná-
mico de la marginación y la pobreza3, es inevitable el reconocimiento de la necesidad
de ampliar las capacidades y garantizar la realización de los derechos de la población,
para facilitar la salida del círculo perverso de la exclusión-empobrecimiento y transitar
a la creación de un círculo virtuoso de inclusión creativa-libertad-desarrollo. La erradi-
cación de la pobreza es, en este sentido, un bien público como lo señala el PNUD4.

3 PNUD (2000), Informe sobre desarrollo humano, Nueva York, p. 73; y, entre otros, BID (1998), “América Latina
frente a la desigualdad”, Progreso económico y social en América Latina, Washington.
4 PNUD (2000), ibid., pp. 73 y 82.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xvii

Los derechos fundamentales, el Estado y la democracia

Los derechos fundamentales pretenden la satisfacción de las necesidades vitales, que
han de caracterizarse por su universalidad, igualdad, disponibilidad y constitucionalidad
–supraordenando a los poderes públicos–. Estos derechos constituyen la base de la
igualdad en el sentido en que corresponden a todos y en igual medida, y que, por ser
inalienables, se les sustrae al mercado y a la decisión política. En esto se diferencian
en su esencia de los derechos patrimoniales que son derechos excluyentes en el senti-
do en que cada uno es titular con exclusión de los otros.
Estos derechos pueden diferenciarse entre derechos civiles para la igualdad civil,
derechos políticos para la igualdad política, derechos de libertad para la igualdad
liberal y derechos sociales para la igualdad social.
Es posible clasificar las distintas dimensiones de la democracia de acuerdo con la
fundamentación de los diversos tipos de derechos. La democracia formal conforma-
da por la democracia civil y la democracia política, y la democracia sustancial por la
democracia liberal (derecho de libertad) y la democracia social (derechos sociales)5.
La democratización o desarrollo de la democracia es entendida como el paso de la
democracia con el pleno ejercicio al voto y la autonomía política, a la democracia en
la esfera social, con la realización de derechos sociales y la participación de los indi-
viduos en calidad de ciudadanos en la definición de asuntos de carácter público-co-
lectivo6.
La democracia sustancial requiere la inclusión social; existe una clara indisolubili-
dad entre el avance de la democracia y la garantía no sólo de derechos formales sino de
servicios reales que permitan satisfacer derechos sociales de la población, al punto en
que se argumenta que la reducción de tales servicios y el debilitamiento del carácter
social y democrático del Estado significa un verdadero retroceso de la democracia7.

Los derechos civiles y políticos y los derechos sociales

Los derechos civiles y políticos8 son, en realidad, “poderes” entendidos como la fa-
cultad para realizar actos jurídicos como voto, contrato, testamento, etc., que produ-

5 Ferrajoli, Luigi et al. (2001), ibid., pp. 339-340.

6 Bobbio, Norberto (1989), Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política, FCE, México,
pp. 219-220.
7 Entre ellos: Wolfe, A. (1980), Los límites de la legitimidad, Editorial Siglo XXI, México, p. 349; y Ferrajoli,
Luigi (2000), El garantismo y la filosofía del derecho, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, p. 82.
8 Los derechos civiles son derechos secundarios adscritos a todas las personas capaces de obrar, como la potestad
negocial, la libertad contractual, la libertad de empresa y de trabajo y, en general, los relacionados con el ejerci-
cio de la autonomía. A su turno, los derechos políticos son derechos secundarios reservados a los ciudadanos con
capacidad de obrar, como el derecho a voto, el de acceder a cargos públicos y los potestativos de la autonomía
política. Véase a: Ferrajoli, Luigi (1999), Derechos y garantías, Editorial Trotta, pp. 40-41.
xviii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

cen efectos en la esfera jurídica de los demás9. Estos derechos imponen al Estado
obligaciones de tipo tanto positivo como negativo: la obligación de abstenerse de
participar en ciertos casos y de ejercer determinadas funciones; en otros para garanti-
zar la autonomía individual en los ámbitos civil y político e impedir su restricción por
parte de particulares10.
El Estado de Derecho se caracteriza por garantizar la igualdad jurídica, la libertad
civil (de adquisición) y la propiedad adquirida en el propósito de posibilitar el desa-
rrollo individual sólo limitado por la libertad igual del otro11. Sus principales elemen-
tos estructurales son: la división de poderes en un sistema en que exista un recíproco
control entre órganos, impidiendo el desdoblamiento de cualquiera de ellos12; la su-
premacía de la ley siempre que proceda del órgano en que reside la voluntad popular-
democrática; el principio de la legalidad de la administración y la garantía de los
derechos básicos (civiles y políticos) de la persona humana.
A diferencia de aquéllos, los derechos económicos, sociales y culturales o de se-
gunda generación como se les denomina comúnmente, son derechos de titularidad
colectiva, introducidos a lo largo del siglo XX, que surgen para complementar los
derechos de primera generación instituidos en el siglo XIX, ante el reconocimiento de
la necesidad tanto de vindicar los derechos de grupos –y no sólo de individuos– y los
derechos de equiparación y compensación –por la incapacidad de grupos para satisfa-
cer por sí mismos sus necesidades básicas–, como de legitimar la intervención del
Estado cuando el mercado no garantice la satisfacción de necesidades reconocidas en
términos del bienestar de grupos de la población.
La búsqueda de la observancia de derechos sociales se constituye en una función
central del Estado Social, que asume responsabilidades en la regulación política de la
economía a fin de equiparar o compensar desigualdades sociales que se consideren
inaceptables en un esquema de justicia distributiva, acordado por decisión colectiva
mediante el contrato social instaurado en la Constitución. Un Estado que garantice
además la igualdad a través de la procura de un mínimo existencial mediante la provi-
sión de asistencias y prestaciones que aseguren las condiciones básicas de la existen-
cia humana y el logro de una igualdad de oportunidades, en ejercicio de sus funciones
reguladoras y de servicio13.

9 Ferrajoli, Luigi et al. (2001), Los fundamentos de los derechos fundamentales, Editorial Trotta, Madrid, pp. 291-
297.
10 Abramovich, Víctor y Christian Courts (2002), Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta,
Madrid, pp. 24-25.
11 Böckenförde, Ernst (2000), Estudios sobre el Estado Social de Derecho y la democracia, Editorial Trotta, Ma-
drid, pp. 34-35.
12 Cossío, José Ramón (1989), Estado social y derechos de prestación, Editorial Taurus, Madrid, p. 29.
13 Garronera, Ángel (1992), El Estado español como Estado Social y Democrático de Derecho, Editorial Tecnos,
Madrid, p. 79.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xix

Los derechos sociales se diferencian porque los costos de su satisfacción son

financiados en gran medida con la recaudación fiscal, la afectación de los derechos
patrimoniales y la distribución vigente de activos. Así, “se trata siempre de elecciones,
precisamente políticas, referidas a la parte del presupuesto estatal empleada en gasto
social, a la porción del gasto destinada a la satisfacción de algún tipo de derechos
sociales, a las prioridades y los criterios de distribución de los recursos”14.
Las elecciones sociales sobre la progresividad, priorización, amplitud, calidad,
financiación y organización institucional y regulativa para la gestión de diversos de-
rechos sociales requiere un proceso de difusión de información, análisis y delibera-
ción de un amplio grupo representativo de la población como proceso de legitimación
democrática.
En el mundo moderno, ante las exigencias y condicionamientos de la globalización,
las obligaciones positivas del Estado para garantizar derechos sociales no tienen que
asumirse únicamente a través del presupuesto –por las limitaciones fiscales agudizadas
en un ambiente de competencia– sino, por un lado, mediante regulación, normas e
instituciones y, por otro, con la intervención activa de particulares. En este sentido, se
han de sopesar, en forma debida, las inmanentes tensiones entre los costos sociales y
los costes de transacción –o de intercambio mercantil– y, por otro lado, entre las
restricciones fiscales y del gasto público, la mercantilización/desmercantilización de
la provisión de servicios públicos y los derechos sociales15.
En esta multiplicidad de modalidades “novedosas” para asumir la responsabilidad y
acción del Estado y de grupos ciudadanos decisivos por su lugar en la estructura econó-
mica y social, reside la posibilidad de avanzar eficazmente a un Estado postbenefactor
garante de la progresiva observancia de derechos fundamentales –civiles, políticos y
sociales–, la defensa de la ciudadanía y la consolidación de la democracia sustantiva
en sociedades en desarrollo.

Del Estado liberal al Estado Social y al Estado Postbenefactor

La Constitución Política de 1991 establece que Colombia es un Estado Social de
Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía
de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general (artículo 1).
La Carta Política consagra derechos económicos, políticos y sociales, definiendo
constitucionalmente treinta y cuatro nuevos derechos como los de la protección a la

14 Ferrajoli, Luigi et al. (2001), ibid., p. 352.

15 Alonso, Luis Enrique (1999), Trabajo y ciudadanía, Editorial Trotta, Madrid, pp. 51-60.
xx PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

familia, a la seguridad social, a la salud básica, a la seguridad social, a la educación, a

la cultura, a la vivienda, al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los traba-
jadores agrarios, a la libertad de expresión, a la niñez, a la mujer, a los adolescentes,
a los disminuidos físicamente, a los trabajadores, entre otros (artículos 42 a 77).
En sentido estricto, la Constitución debe erigirse como convención programática
y pacto fundacional de la convivencia civil, dirigidos a garantizar la paz social y a
promover la democracia. La búsqueda de una sociedad en paz consiste en un proceso
de transformación social con la participación comprometida de amplios grupos repre-
sentativos de la población. Ello implica avanzar en forma colectiva en la conforma-
ción de un entorno social, político, cultural y económico que promueva la institución
efectiva de una civilidad ciudadana moderna y de un ordenamiento democrático, con
la resolución de conflictos a través del acatamiento de reglas instituidas, con princi-
pios inalienables como el de la inclusión social: en términos de acceso crecientemente
igualitario a oportunidades para la potenciación de las capacidades y el ejercicio de
las libertades de los ciudadanos como protagonistas del proceso de desarrollo de la
sociedad.
No obstante, la proclamación constitucional del Estado colombiano como un ESD,
la realidad económica, política, social y cultural dista sustancialmente de las condi-
ciones objetivas requeridas, al punto que no se ha logrado siquiera haber implantado
un verdadero Estado de Derecho (ED) –por ejemplo, ante la ausencia de una irrestricta
garantía al derecho más fundamental que es el derecho a la vida–. La construcción de
un ESD tiene que partir de la valoración y compromiso sociales con el cumplimiento
incondicional de los derechos fundamentales. La búsqueda, consensuada como uto-
pía colectiva, de un ESD impone la implantación social de una agenda programática de
transición en la que se estipulen propósitos colectivos, compromisos, deberes y dere-
chos entre ciudadanos, grupos sociales, entes representativos y el Estado.
Aparte de que el contenido y alcance del artículo primero de la Constitución re-
quiere el desarrollo de la fórmula axiológica del ESD –a través de las instancias repre-
sentativas responsables–, el reto es superar el Estado naturaleza, reconstruir el dere-
cho como la libertad en la justicia y alcanzar una convivencia social fundada en la
igualdad de oportunidades16.
No debe olvidarse que el Estado de Bienestar (EB) desarrollado en el marco de un
ESD durante el auge de la posguerra en países avanzados (particularmente europeos),
tuvo el propósito de alcanzar un mayor dinamismo del capitalismo, mediante una
nueva regulación del mercado orientada a la promoción del pleno empleo con el ma-
nejo (keynesiano) de la demanda, a través de los derechos al bienestar y de nuevas
formas de consumo colectivo (de masas). Este modelo de EB –aunque sus formas

16 Citado por Camilo Castellanos en el prólogo a: Luis Bernardo Díaz (2001), Constitucionalismo social. Hacia un
nuevo Estado Social de Derecho, Instituto María Cano, Bogotá, p. 15.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxi

concretas y medios para alcanzar los objetivos variaron entre países– ya desde la
década del setenta empezó a germinar su propia problemática institucional, expresa-
da en: el deterioro de su legitimidad, debido tanto a su incapacidad económica y
política para la satisfacción de los derechos sociales y la realización de expectativas
colectivas, como a la discrecionalidad y arbitrariedad burocrática (sin la debida ren-
dición de cuentas); la insuficiente eficiencia y selectividad de las funciones públicas
con sesgos en favor especialmente de ciertos grupos poderosos (con la reproducción
del problema del rentismo); la tendencia a restringir las prestaciones de naturaleza
social y asistencial por las presiones para garantizar la viabilidad fiscal y la estabili-
dad de la economía en medio del proceso de globalización, y, entre otros aspectos, la
ingobernabilidad, por su incapacidad para disciplinar y racionalizar jurídica y finan-
cieramente sus funciones sociales, con normas y criterios transparentes y operacionales
sobre prioridad y rentabilidad social, secuencialidad y sostenibilidad intertemporal y
equidad distributiva de la asignación de recursos públicos (entre usos y destinos alter-
nativos).
En estas circunstancias, se ha venido observando un cambio tendencial en países
europeos hacia modelos de EB reformados y con menor alcance como, por ejemplo, el
denominado Estado de Trabajo (ET) en el que la política social consulta y se adecua
progresivamente a ciertas necesidades de la flexibilización del mercado de trabajo y
la competitividad17.
En contraste, en el caso de Estados Unidos se da una refundación del Estado libe-
ral de Derecho, en el marco del ED, desde la óptica de mercado con la limitación de
funciones públicas de naturaleza social. De otra parte, la especificación del modelo
de Estado en otros países se debate en medio de diferentes tensiones entre rasgos y
tipos de Estado: minimalista, corporativista, patrimonialista, regulador.
Infortunadamente, en el proceso constitucional de 1991 no sólo no se llegó a pre-
cisar el modelo de EB en el marco del ESD postulado ni a consultar su consistencia y
compatibilidad con el modelo económico en proceso de implantación en su momento
en el país, sino que tampoco se avanzó en diseñar una agenda de transición para su
progresiva instauración y consolidación política, financiera e institucional. Ahí resi-
de una de las razones por las que algunos fallos de la Corte Constitucional han sido
objeto de arduos debates en el país.
Así, entonces, inevitablemente deberá gestionarse y legitimarse un verdadero pac-
to colectivo y una agenda de transición a un ESD en el marco de la convención
programática de la Constitución de 1991, con miras a progresar en la democracia a
través de nuevas formas de representación y participación políticas y a crear una
institucionalidad adecuada entre poderes (con la racionalización y acotación de obje-

17 Jessop, Bob (1999), Crisis del Estado de Bienestar. Hacia una nueva teoría del Estado y sus consecuencias
sociales, Siglo del Hombre Editores-Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
xxii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

tivos y mecanismos precisos y transparentes, delimitación de instancias decisorias y

sus competencias, y aplicación de procedimientos de rendición pública de cuentas)
en la búsqueda de responder a necesidades prioritarias del sistema social e instaurar
una civilidad ciudadana moderna.
Surge el interrogante crucial sobre cómo resultaría viable avanzar hacia un Estado
Social en el caso de un país como Colombia, caracterizado por un ordenamiento
económico, político y cultural propicio para la reproducción intergeneracional de fac-
tores determinantes de la exclusión social –en todas y cada una de sus dimensiones–
, enfrentado a serias dificultades para insertarse “creativamente” al nuevo escenario
internacional y condicionado por las limitaciones del Estado para ejercer responsabi-
lidades sociales en un mundo de competencia abierta.
De ahí la necesidad de que las experiencias diversas de los Estados de Bienestar en
países industrializados, los aportes teóricos y estudios históricos sobre procesos de tran-
sición social y el conocimiento de la situación nacional y regional sean utilizados como
elementos de juicio indispensables para el análisis de la economía política sobre las
guías y lineamientos programáticos para la especificación de las funciones redistributivas,
alcances, institucionalidad, estructura y límites de un modelo de Estado Social, cuyos
propósitos sean los de asegurar los derechos de igualdad jurídica, libertad civil, la ga-
rantía de propiedad y la progresiva observancia de los derechos sociales, contando con
sistemas de protección y provisión adecuados, eficaces y viables.
Se tendría que especificar la secuencia tipológica18 para la formación del ESD en
términos de: (i) la generalidad de sus programas sociales, variando de la selectividad
orientada a ciertos colectivos hasta la universalidad para todo ciudadano indepen-
dientemente de su situación socioeconómica; (ii) la amplitud del rango de sus actua-
ciones, desde los meramente asistenciales a los más desprotegidos a través de progra-
mas de alimentación y salud básicas, a programas integrales de protección social; (iii) la
calidad de los servicios prestados, a partir de unos mínimos en cada uno de los campos
de actuación hasta niveles considerados deseables; (iv) la institucionalidad del sistema
prestacional con modelos de “desmercantilización” de los servicios con prestación di-
recta a cargo del sector público, de provisión mixta o de elevada “mercantilización”; y
(v) la financiación de programas sociales con cargo a imposición general o cotizaciones
individuales y/o impuestos específicos e individualizados.
Al fin de cuentas, de lo que se trataría es de un acuerdo social para la transición
hacia un modelo de Estado en consulta con los mandatos constitucionales y las reali-
dades económicas, políticas, sociales y culturales en medio de los condicionamientos
de la globalización, suficientemente innovador para evitar reproducir los graves pro-

18 Muñoz de Bustillo, Rafael (2000), El Estado de Bienestar en el cambio de siglo. Una perspectiva comparada,
Alianza Editorial, Madrid, pp. 39-40.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxiii

blemas observados en otras sociedades: una especie de Estado Social de Derecho

postbenefactor.
Acertar en esta tarea inaplazable para la construcción de democracias modernas e
incluyentes, constituye uno de los grandes retos para las sociedades como la colom-
biana, con un claro compromiso político y una responsabilidad especial a cargo de los
actores sociales más representativos, los partidos y movimientos políticos, los grupos
empresariales y los poseedores del capital.

PROPUESTA DE TRANSICIÓN HACIA EL ESD EN LA PRESENTE DÉCADA

La inclusión social: tarea inaplazable para el desarrollo y la democracia
La exclusión social bloquea las posibilidades de avanzar hacia la cohesión social, el
desarrollo y el crecimiento económicos y la democratización de la sociedad, al res-
tringir la potenciación y el aprovechamiento de las capacidades y habilidades, impe-
dir la contribución efectiva de recursos disponibles –en términos de capital humano,
físico y natural– y limitar los espacios de participación en asuntos de interés colectivo
de amplios grupos de la población. La exclusión nace de la acumulación de desventa-
jas que llevan a la privación de diferentes aspectos de la vida en sociedad y que
configuran su carácter como proceso intergeneracional.
Existen, al menos, tres aproximaciones teóricas complementarias a la problemáti-
ca de la exclusión social, según brinden prelación a una visión de insuficiencia o
privación de bienes, servicios y de participación en procesos políticos de un conjunto
de la población; a la inobservancia de derechos sociales y a la negación del ejerci-
cio de la ciudadanía a buena parte de los miembros de una comunidad social y políti-
ca, o la separación, voluntaria e involuntaria, la marginación y la segregación como
una ruptura en el sentido de pertenencia al orden social, político, económico y cultu-
ral, que bloquea la naturaleza humana de los individuos y que impide que se convier-
tan en sujetos de su devenir social19.
Colombia se caracteriza por ser una sociedad atravesada por una profunda exclu-
sión social –en sus diversas acepciones y dimensiones–, en marcado contraste con los
principios rectores consagrados en la Constitución de 1991. Con el agravante que ésta
ha sido mediada en diferentes ámbitos por la imposición de intereses egoístas,
excluyentes, en detrimento de intereses y propósitos colectivos, con el uso no poco
frecuente de la intimidación y el recurso a prácticas ilegales, delatando la alta vulne-
rabilidad en que se encuentran muy diversos sectores y, en buena medida, la debili-
dad institucional y la precaria representatividad democrática del Estado.

19 Para un análisis bibliográfico, véase a: ILO (1998), “Social exclusion in Latin America: An annoted bibliography”,
Geneva.
xxiv PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

La grave inequidad en la distribución del ingreso y la elevada concentración de la

riqueza, las condiciones extremas de pobreza e indigencia que afligen a buena parte
de la población, la precariedad del sistema de protección social existente que impide
la garantía de derechos sociales no solamente de los grupos desfavorecidos –por ser
restringido, excluyente e ineficaz, con serias falencias en términos de cobertura y ca-
lidad, y por no regirse por los principios éticos de equidad y solidaridad en todos y
cada uno de sus componentes como salud, educación, pensiones–, el predominio
de la informalidad y el desempleo, son algunas de las expresiones del nivel de
exclusión en los campos económico y social.
La dimensión territorial muestra cómo varias regiones del país se encuentran cla-
ramente marginadas del acceso a bienes, servicios y procesos políticos que no sólo
restringen su situación a niveles muy precarios, sino que, además, les impide inte-
grarse a relaciones sociales, económicas y políticas más modernas en el país.
A manera de ilustración, son de mencionar algunos rasgos característicos de la
problemática de exclusión socioeconómica y territorial en Colombia (un análisis por-
menorizado de su multidimensionalidad se encuentra en el capítulo 1):
(i) El grado de concentración del ingreso es uno de los mayores de América Latina,
quizás el segundo en una región de por sí caracterizada por la desigualdad, habiéndose
mantenido casi invariable durante más de dos décadas y media –ya que el coeficiente de
Gini ha oscilado entre 0,54 en 1978 y 0,57 en la actualidad– y con una marcada agudi-
zación desde mediados de los noventa, entre otros factores, por la caída del ritmo de
crecimiento económico y el desajuste fiscal y financiero –de un promedio anual del
4,5% en el período 1990-1995 a un 0,7% entre 1997 y 2001.
(ii) El nivel de pobreza no se ha logrado disminuir de manera perdurable y soste-
nida. Hoy el 59,8 % de la población se encuentra bajo la línea de pobreza, rebasando
ligeramente el promedio observado desde los setenta, y no obstante haberse reducido
frágilmente hasta en seis puntos en el auge de la economía 1990-1995 –ya que la
mejoría fue revertida muy rápidamente con el ciclo recesivo 1998-2000.
(iii) La gravedad del problema de la indigencia no ha podido ser superada, dada su
persistencia en niveles por encima del 20% de la población20 en las últimas dos décadas
y media –a excepción de los años 1996-1998, pero, de cualquier forma, a niveles supe-
riores al 18%.
(iv) El problema de la desigualdad es de tal carácter estructural que, de acuerdo con
el Banco Mundial, “las reducciones en desigualdad en los sesenta y setenta se han
perdido durante las últimas dos décadas. Este resultado es una combinación de efectos
contradictorios de factores como los diferenciales salariales según calificación, los

20 Es decir, cerca de 1 de cada 4 colombianos no ha tenido acceso a una canasta básica de alimentos durante buena
parte de las últimas décadas, por lo que han permanecido en riesgo vital.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxv

ingresos no laborales, el tamaño de la familia, los cambios en la participación laboral y

el tipo de ocupación. (...) El efecto agregado de determinantes persistentes de desigual-
dad hace prever un creciente deterioro de la desigualdad en el largo plazo, a menos que
se revierta la tendencia de agravamiento de los diferenciales salariales por ocupación”.
A lo que agrega en relación con su impacto, “la creciente desigualdad redujo las ganan-
cias potenciales de bienestar hasta 1995 y agravó las pérdidas en el período de recesión
en la segunda parte de los noventa. (...) La diferencia esperada en ingreso fue responsa-
ble de una pérdida de bienestar en detrimento de los más pobres de un 18 por ciento
entre 1978 y 1995, y de una adicional de 5 por ciento a finales de los noventa”21, con la
caída del ingreso per cápita –de 2.145 a 1.798 dólares entre 1995 y 2000.
(v) La informalidad continúa siendo el sistema de trabajo predominante de la ma-
yoría de la fuerza laboral, abarcando a más del 54% de la misma en la década del
ochenta hasta más de un 61% en la actualidad. El hecho de que la tasa de desempleo
se haya mantenido por encima del 10% desde inicios de los ochenta y que un 20% de
la población empleada haya estado subempleada, han conducido a un estado perma-
nente de desempleo o de informalidad (para la subsistencia) para una alta proporción
de la población en edad de trabajar, con la consecuente pérdida de aprovechamiento
de capacidades en la sociedad. Es así como en el 2000 más de dos terceras partes del
sector informal urbano correspondía al subsector de subsistencia, representando casi
una cuarta parte de la fuerza laboral, lo que implica que cerca de la mitad de la fuerza
laboral y el 30% de la población en edad de trabajar estaban desempleados o en el
sector informal de subsistencia como estrategia de supervivencia22.
(vi) El acceso a activos se ha mantenido excesivamente restringido a favor de unos
pocos al punto en que, en el caso del crédito, los 50 mayores deudores llegan a absor-
ber un 20% de la cartera comercial del sistema financiero –los 1.500 mayores un
75%– y en el mercado accionario las 10 empresas más importantes participan con
más del 75% del movimiento; sin dejar de mencionar que, a pesar de las leyes aproba-
das sobre reforma agraria en el país, la tierra se ha seguido concentrando en pocas
manos –con una importante injerencia de capitales de procedencia ilícita– en la medi-
da en que el 1,08% de los propietarios posee más del 53% del área, cuando hace
apenas 10 años el 1,4% poseía el 46%, y en que el 62,3% de los propietarios son
microfundistas –que engrosan, en su gran mayoría, la población más pobre del país.
(vii) La falta de cobertura del sistema de seguridad social no sólo ha sido tradicio-
nalmente insuficiente y con serias falencias estructurales en términos de falta de soli-
daridad, equidad y eficiencia (véanse capítulos 2 a 6), sino que los progresos alcanza-
dos en buena parte de los noventa con el aumento importante del gasto público social

21 Banco Mundial (2002), “Impacto social de la crisis. Diferenciales urbano-rural”, DNP, Bogotá.
22 Flórez, Carmen Elisa (2002), “El sector informal urbano en Colombia 1984-2000”, CEDE, Universidad de los
Andes, Bogotá.
xxvi PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

–de un 8% a un 14,5% del PIB–, se revirtieron en algunos campos en los últimos años,
al punto que apenas un 51% de la población está cubierta en salud básica y menos de
un 29% en pensiones, y al 88%, 52% y 26% en educación básica primaria, básica
secundaria y media (en términos de cobertura neta) con cerca de tres millones de
niños y jóvenes (entre 5 y 16 años) en edad escolar sin atender, todo ello en marcado
contraste con lo estipulado por la Constitución de 1991.
(viii) La disponibilidad y acceso a servicios públicos y las condiciones de vida
varían sustancialmente tanto entre los sectores urbano y rural como entre regiones del
país. Por ejemplo, mientras el cubrimiento de agua potable llega al 90% en las cabe-
ceras municipales, no alcanza sino al 60% en las áreas rurales –con el 99% en Bogotá
y el 63% en las regiones oriental y atlántica–; la cobertura de servicios de salud llega a
ser apenas el 43% en la región atlántica en comparación con el 66% en Bogotá y el 51%
en el promedio nacional, y la neta de educación básica secundaria varía ostensiblemente
entre un 41% en el caso del Cauca a una del 75% en Bogotá, y, entre otros aspectos, el
porcentaje de la población bajo las líneas de pobreza e indigencia en el sector rural supera
en más del 33% y 100% el promedio nacional, respectivamente.
(ix) La exclusión de la niñez colombiana es muy notoria: el 24% de la población
bajo la línea de pobreza es menor de 10 años, 2.5 millones de niños colombianos
sufren de maltrato infantil, un millón son desplazados, 13,5% de los menores de cin-
co años padecen de desnutrición crónica y, entre otros factores, el 18,3% no tienen
acceso al sistema educativo, lo cual reafirma el proceso intergeneracional de la exclu-
sión y muestra una grave precariedad en la formación de capital humano y social con
implicaciones perversas para el futuro de la sociedad colombiana.
Una exigencia para que cualquier Estado pueda sustentar debidamente su legiti-
midad democrática, reside en su capacidad de crear consenso y de comprometer es-
fuerzos en la sociedad para responder a unos “mínimos aceptables” –a la luz de los
logros y exigencias de la humanidad– en términos de avances efectivos hacia la inclu-
sión social23 y la democracia.
Ello impone la necesidad de implantar un verdadero contrato social sobre la estra-
tegia de desarrollo económico y social en la que la agenda de democratización polí-
tica y económica, el sistema integral de protección social y el pacto fiscal y de
redistribución de riqueza sean algunos de sus elementos constitutivos centrales.

23 Cortina, Adela (1995), “Presupuestos morales del Estado Social de Derecho”. En: Cristina Mota (comp.), Ética
y conflicto. Lecturas para una transición democrática, Ediciones Uniandes, Bogotá, p. 189.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxvii

La lucha contra la inequidad, la precariedad y la inseguridad económica

y social: papel esencial de un ESD
Desde muy diversas ópticas, se acepta el papel insustituible del Estado en el ejercicio
de ciertas funciones de estricto carácter público y en el establecimiento de condicio-
nes básicas tanto para evitar y subsanar “fallas” en el mercado como para aprovechar
las economías de escala y las indivisibilidades en la provisión de bienes públicos, y
así poder reducir sus costos de prestación.
Uno de los campos que requiere especial atención en los procesos de transición, es
el relacionado con la institucionalidad existente para hacer frente a la situación de
precariedad en las condiciones de vida de amplias capas de la población e inseguridad
o incertidumbre económica y social asociada con la transformación del entorno en el
que se desarrollan las relaciones sociales24.
De acuerdo con una encuesta realizada en 14 países de la región en 1999, se obser-
va que dos de cada tres personas piensan que sus padres tuvieron una mejor calidad
de vida y apenas la mitad considera que sus hijos podrán alcanzar un estándar de vida
más alto25. El sentido de inseguridad es tal que al menos tres de cada cuatro encuestados
reclaman diferentes tipos de seguro social como, por ejemplo, seguro de desempleo y
mayor gasto público en pensiones, casi con relativa independencia del estrato social
al que pertenecen.
Diversos analistas de corrientes alternativas del pensamiento26 han llegado al con-
vencimiento de que una región como América Latina requiere una visión alternativa
sobre cómo asegurar la cohesión social frente a profundas desigualdades y a ingresos
altamente volátiles, que han sido agravadas por una creciente intervención de las
fuerzas del mercado.

1. Pertinencia de la protección social ante situaciones de crisis

Para mostrar la urgencia de reflexionar sobre la construcción de una adecuada institu-
cionalidad social para enfrentar situaciones de crisis, resulta muy pertinente ilustrar
el contraste tan tajante entre la experiencia de los Estados Unidos ante la Gran Depre-

24 La inseguridad económica, como la define el Banco Mundial, se refiere al ambiente incierto que enfrentan los
trabajadores y los hogares a raíz de los movimientos erráticos de las cantidades y precios económicos clave,
como el empleo, el ingreso y el salario real. La incertidumbre que se reproduce sobre sus valores futuros en
medio de una alta variabilidad del entorno, constituye la esencia de la inseguridad económica. Banco Mundial
(2000), Asegurando el futuro en una economía globalizada, Washington.
25 Realizada por The Wall Street Journal.
26 Por ejemplo, Dani Rodrik.
xxviii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

sión27 y la de América Latina ante la crisis de la deuda de los ochenta y la apertura y

reforma en los noventa.
Con la Gran Depresión se introdujeron importantes innovaciones institucionales
que expandieron ampliamente el papel del Gobierno en la economía y brindaron es-
pecial atención a las políticas públicas para la seguridad social en campos en los que
se percibían falencias en el funcionamiento del mercado, como compensación para el
desempleo, obras públicas, seguros de depósitos, medidas a favor de la sindicalización.
Estos cambios respondieron al nuevo ambiente creado hacia la solidaridad social
–sobre un marcado individualismo egoísta– debido al sentimiento de inseguridad y
desconfianza reproducidos ante los despidos masivos, las bancarrotas y la caída de
ingresos de la clase media. Guardadas proporciones, ello fue facilitado y hasta pro-
movido por el cambio ideológico que se había producido una década antes entre inte-
lectuales y economistas, a favor de un cierto intervencionismo y en contraste con un
marcado laissez-faire.
En este sentido se reconoció la conveniencia de construir una institucionalidad de
normas, reglas de juego, compromisos y responsabilidades entre los sectores público
y privado, para el suministro y provisión de servicios públicos en ámbitos como edu-
cación, salud, seguridad social, pensiones, etc., debidamente regulados, evaluados y
supervisados por autoridades competentes y con la fiscalización y participación ciu-
dadana con principios rectores como la eficiencia, cobertura, calidad y pertinencia, e
integralidad de los programas sociales. Fue competencia irrenunciable del Estado
garantizar la atención de aquellos sectores excluidos que no podían tener acceso a los
servicios prestados a través de mecanismos de mercado.
Por su parte, los sistemas de prestación social en países como los de América
Latina han adolecido tradicionalmente de graves problemas e irregularidades que se
han manifestado en altos grados de ineficiencia y elevados costos de servicios públi-
cos; insuficientes niveles de cobertura, calidad y pertinencia y serias inequidades en
su provisión, agravados ante la apropiación indebida de recursos públicos; frágil su-
pervisión y evaluación de los programas con una marcada ausencia de participación
ciudadana; elevados sobrecostos incurridos por prácticas como la corrupción así como
condiciones financieras que impiden asegurar su viabilidad y sostenibilidad28.
Como agravante, se han agudizado las presiones sociales para aumentar el gasto
público cuando, al mismo tiempo, se recrudecen los riesgos de choques adversos y las
restricciones fiscales impuestas en un ambiente de apertura a la competencia externa.
En respuesta durante la década del noventa se observó en Colombia un proceso de
reforma de las políticas sociales en sectores como salud, pensiones, educación y vi-

27 Con sustento en: Rodrik, Dani (1999), “Why is there much economic insecurity in Latin America?”, J. F. Kennedy
School of Government, Cambridge, october.
28 Véase, entre otros, a: Cepal (2000), ibid.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxix

vienda, en términos de focalización, integración y complementación, descentraliza-

ción, regulación, supervisión y privatización o mercantilización en la prestación de
ciertos servicios, con miras a mejorar la cobertura y calidad en la protección social.
Además, se hicieron grandes esfuerzos para incrementar el gasto público social a
niveles cercanos al 15-16% del PIB hacia 1998-2000, pero sin lograr todavía alcanzar
el promedio latinoamericano –estando por debajo en un diez por ciento.
A pesar de algunos avances a favor de ciertos grupos de la población, persiste la
profundidad de la problemática social y la fragilidad institucional, operacional y fi-
nanciera de los sistemas de prestación social, y no se han logrado corregir inequidades
distributivas ni impedido el grave deterioro de las condiciones de vida y la exclusión
de amplios estratos de la población.
La precariedad de la situación social exige la instauración de un régimen integral
de protección y seguridad social –como sistema de inclusión social– como verdadero
propósito nacional en el marco de una agenda pública y privada en una perspectiva
de mediano y largo plazo.

2. La prioridad de un sistema integral de protección y seguridad social (SIPSS)

La inclusión social requiere del cumplimiento del derecho a la alimentación, la educa-
ción, la salud y la vivienda básicas y los servicios públicos domiciliarios (agua, alcanta-
rillado y aseo) como un verdadero sistema social caracterizado por condiciones de acce-
so, calidad y pertinencia en condiciones de equidad –independientemente de la clase
social a la que se pertenezca– y con claros criterios de solidaridad y justicia distributiva,
particularmente en los casos en que su provisión sea a cargo de recursos públicos. En
países como Colombia resulta inevitable la erradicación de profundas raíces de exclu-
sión social que permean y condicionan la concepción, la institucionalidad y la lógica
política y económica de los modelos y políticas de prestación y protección sociales. Las
inmanentes inequidad y estratificación excluyentes en el acceso, la calidad y la finan-
ciación de sistemas como los de educación, salud y pensiones constituyen algunas de
las características esenciales de su estructura social.
Los programas públicos de seguridad social básica para enfrentar la pobreza y la
indigencia y compensar aunque sea parcialmente los riesgos y costos sociales de la inse-
guridad y el desempleo, especialmente en el caso de los grupos más desprotegidos de la
población, pueden tener importantes ventajas frente a otros mecanismos de autoseguro
(que como el seguro de mercado transfiere recursos desde una buena coyuntura a una
mala) y autoprotección (que no transfiere recursos pero disminuye la probabilidad de
que sobrevenga una situación desfavorable) porque, entre otros factores, los mecanis-
mos privados de mercado pueden resultar ineficaces debido a los problemas de infor-
mación e incentivos para asegurarse contra riesgos poco frecuentes. Aunque el segu-
ro proporcionado por el sector público puede desplazar algunas transferencias privadas,
xxx PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

su utilización podría mejorar el bienestar y la eficiencia al agrupar recursos de estra-

tos más amplios de la población29.
La bondad de una estrategia eficaz que combine debidamente la aplicación de diver-
sos instrumentos para contribuir a enfrentar la pobreza y la desigualdad y a respaldar a
los trabajadores para afrontar la pobreza, el riesgo y los costos de desempleo, dependerá
de los costos, la rentabilidad social y la sostenibilidad de los programas prioritarios en
consulta con las limitaciones fiscales existentes a nivel macro y local. La eficacia de la
estrategia estará determinada por el éxito que pueda alcanzar en términos de un
reforzamiento de una razonable seguridad para los estratos más desfavorecidos de la
población, de la autoprotección de los trabajadores y de la complementación del se-
guro de mercado.
En este sentido se propone la instauración de un Sistema Integral de Protección y
Seguridad Social –SIPSS– sustentado en una estricta integración funcional entre los
programas públicos de protección para los grupos más desfavorecidos –en educa-
ción, salud, capacitación, vivienda, pensiones y desempleo– con los programas de
aseguramiento privado mediante mecanismos y modalidades de mercado, con un es-
quema regulatorio que, a la vez de darle plena vigencia a los principios esenciales de
la solidaridad, la progresividad y la eficiencia a través de todo y cada uno de los
componentes del sistema, promueva el desarrollo y aplicación de una institucionali-
dad con normas, reglas y funciones propicias para garantizar la mayor eficacia posi-
ble en términos tanto de cobertura, focalización y contribución retributiva como de
eficiencia, costos de prestación, rendición pública de cuentas –accountability– y via-
bilidad financiera del sistema como un todo.
Se trataría, entonces, de un instrumento que permite identificar y focalizar grupos
poblacionales, especificar sus requerimientos mínimos (en las áreas mencionadas),
evaluar y hacer seguimiento a las políticas públicas y contribuir al diseño y aplicación
de estrategias sociales, como una de lucha contra la pobreza.
Un sistema de esta naturaleza requiere disponer de información suficiente con la
mejor calidad y oportunidad posibles, que permita, entre otros propósitos: contar con
los mejores elementos de juicio para la orientación de los recursos públicos según
sectores sociales y grupos poblacionales; el control de la afiliación y contribución y el
cruce entre regímenes alternativos –por ejemplo, entre el de ahorro individual y el de
prima media en el caso de pensiones y entre éstos y el contributivo para salud – para
evitar la evasión y elusión y ampliar la participación y cobertura de aportantes; la
identificación de los grupos vulnerables sujetos de trato preferencial y el monitoreo de
la destinación de subsidios a fin de reducir las posibilidades de malgasto y desviación
de recursos públicos; la fiscalización de la eficiencia en la prestación de los servicios en

29 Banco Mundial (2000), ibid.

ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxxi

todas y cada una de las instancias involucradas en el proceso de recaudación,

intermediación, destinación y uso de recursos para la prestación de servicios públi-
cos, y de definición de acciones y responsabilidades; el cruce con otros sistemas de
información como los de la Dirección de Impuestos –DIAN–, el sistema financiero y
la Registraduría para mejorar la participación y la base de cotización necesarias
para la consolidación de un sistema integral sustentado en principios básicos de
solidaridad, equidad y progresividad en todos y cada uno de sus componentes.
Complementariamente, el sistema exige la instauración de un Registro Único de
Prestaciones Sociales –RUPS– (véase capítulo 2).
Los principales subsistemas componentes del SIPSS son:

a. Atención alimentaria de la pobreza extrema

El problema de la pobreza extrema30 es uno de los más graves del país no sólo por la
muy elevada proporción de la población bajo la línea de indigencia (LI) sino también
por su persistencia ya que, por ejemplo, se mantuvo por encima del 19% en casi toda
la década del noventa, incrementándose sustancialmente en los últimos años –llegan-
do a cerca de un 25% en la actualidad–, y con el agravante de que más del 40% de la
población rural ha sobrevivido bajo LI. Este comportamiento contrasta con el de los
países de América Latina en el período 1990-1999 para los que la indigencia se redu-
jo, en promedio, de un 22,5% a un 18,5%.
La caracterización socioeconómica de la población indigente muestra sus meno-
res niveles educativos respecto al resto –un aumento de escolaridad de apenas 1.5
años entre 1978 y 1995 en comparación a 2,3 y 3,1 años para el promedio nacional y
el decil de mayores ingresos, respectivamente–, el deterioro de su capacidad de inser-
ción al mercado laboral –la tasa de desempleo es entre 3,0 y 3,9 veces superior al del
decil 10– y su casi nula movilidad social, el mayor tamaño de sus unidades familiares
por una mayor presencia de niños –4,7 miembros frente a 4,0 para las familias no
indigentes–, la extrema precariedad de sus carencias habitacionales y sanitarias –en
2000 el 20% vivía en condiciones impropias para el alojamiento humano, el 22% no
tenía acceso a condiciones vitales y sanitarias mínimas.
Es clara, entonces, la naturaleza multidimensional de la extrema pobreza como
una forma radical de exclusión social, por lo que su atención ha de abordar integral y
comprensivamente sus causas estructurales en las diversas instancias: social, econó-
mica, política y cultural. Sin embargo, ha de resaltarse que, en el corto plazo, es
responsabilidad del Estado garantizar la subsistencia de la población mediante la im-

30 Pobreza extrema ocurre cuando no se cuenta con un ingreso mínimo para adquirir una canasta básica para suplir
necesidades nutricionales esenciales.
xxxii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

plantación de políticas efectivas de carácter asistencial, sin por ello dejar de interpo-
ner los esfuerzos necesarios y la mayor cuantía posible de los recursos disponibles
para promover su inclusión a la sociedad en condiciones de equidad.
Un programa para superar las carencias alimentarias de los indigentes debe hacer
parte de una estrategia integral de lucha contra la pobreza circunscrito en el desarrollo
del SIPSS. En este contexto, un programa de tal naturaleza costaría alrededor de 2,4%
del PIB con subsidios mixtos de alimentación en especie y monetarios. Infortunadamente,
dados el gran tamaño de la población indigente y su dispersión geográfica, la elevada
exigencia de recursos y las dificultades administrativas para asegurar un funcionamien-
to eficiente y bien focalizado, la implantación del programa tendrá que hacerse de ma-
nera gradual, con una precisa distribución de responsabilidades y competencias en el
nivel estratégico, táctico y operativo, y con el concurso funcional y financiero de dife-
rentes entidades estatales del orden central y territorial, las ONG, organismos internacio-
nales y empresas privadas –por ejemplo, productoras y distribuidoras de alimentos.
Un escenario de financiación podría ser como el siguiente: (i) en consideración del
compromiso mundial contra la pobreza –suscrito recientemente en la cumbre de
Monterrey– se requiere una gestión activa del país para la consecución de cooperación
internacional con metas como la de un aporte de recursos de al menos un 0,2% del PIB
para los años 2004 y 2005, 0,4% del PIB en 2006 y 0,5% del PIB en el período 2007-
2010; (ii) recursos del nivel central destinados a programas de alimentación con la
unificación de programas para el subsidio de alimentación –hoy dispersos en los presu-
puestos de la Red de Solidaridad Social, del ICBF y del Plan Colombia– que deberían
por lo menos conservarse en el nivel actual de un 0,42% del PIB al año; (iii) aportes, a
cargo de agentes privados, a los Bancos de Alimentos –administrados con el concurso
del ICBF, aprovechando de su presencia en el territorio nacional, y con la participación
para su funcionamiento de beneficiarios del subsidio en calidad de contrapartida con
carácter social y para evitar la indebida reproducción de riesgo moral–, por montos
equivalentes a más de un 0,1% del PIB para 2003, y aumentando progresivamente hasta
un 0,6% del PIB en 2008 (véase capítulo 3.)

b. Educación
El sector educativo colombiano se caracteriza por varias falencias que deben ser sub-
sanadas para avanzar a la universalización de una educación básica con calidad y
pertinencia adecuadas para los niños y jóvenes en edad escolar. Algunas de las más
importantes son:
(i) Bajos niveles de cobertura neta, siendo más grave en la media (26%), básica
secundaria (52%) y preescolar (34%), pero sin que se haya podido superar el 82% en
la básica primaria, y con importantes diferencias entre departamentos y entre las áreas
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxxiii

rural y urbana, particularmente en la básica secundaria. No obstante haber mejorado

en los últimos treinta años, la cobertura neta en básica primaria continúa estando por
debajo del promedio de América Latina y el Caribe –89,4% frente a 93,3% en 1997–.
Hoy habría que atender a cerca de 3.1 millones de niños en edad y extraedad.
(ii) Problemas serios en la calidad y pertinencia del sistema educativo en general en
la medida en que, por un lado, Colombia se clasificó en el grupo de bajo rendimiento
para el grado tercero en la prueba Llece para 13 países latinoamericanos en 1997, y uno
de los últimos lugares en el más reciente estudio internacional de matemáticas y cien-
cias (Timss)31. Además, de un análisis de la prueba Icfes para 1999 se encuentra que la
diferencia en resultados generales entre los colegios privados y los públicos no es
superior al 6% y casi nula en matemáticas, lenguaje y ciencias. Aparte de que los
resultados para colegios de educación oficial contratada con la Iglesia católica son
claramente superiores a los públicos y privados en sus respectivas regiones, y de los
buenos logros alcanzados con el modelo de la Escuela Nueva.
(iii) Sobresale una alta rigidez en la estructura social debido a la alta probabilidad
de permanencia del hijo en el nivel educativo del padre para los más atrasados –por
ejemplo, un 37% y 47% de probabilidad que los hijos de padres sin educación no
entren al sistema educativo en las zonas urbana y rural, respectivamente–, lo que es
reforzado por el lento crecimiento del nivel educativo –la permanencia promedio en
el sistema todavía es menor a 9 años–. Ello al punto de que el porcentaje de jóvenes que
logra superar el nivel educativo de los padres y alcanzar un nivel de escolaridad con-
siderable como capital educativo básico es inferior en Colombia que para el prome-
dio latinoamericano –22% frente a 30%.
(iv) Subsisten problemas de inequidad en el gasto público en educación entre estra-
tos de la población y departamentos –un 42,6% del gasto se dirigió a los dos primeros
quintiles y el 35,7% a los dos quintiles con mayores ingresos– aunque afortunadamente
no ocurre lo mismo con los subsidios32. Todavía se observan sustanciales diferencias en
los años promedio de educación por deciles: menos de 5,7 años para los dos prime-
ros en comparación con más de 11 para los dos deciles con ingresos más altos.
La propuesta del SIPSS para el sector educación, en consonancia con la Carta Cons-
titucional de 1991, consiste en la búsqueda de la cobertura total de educación hasta el
grado noveno en los próximos cinco años –con un aumento gradual en consulta con
los requerimientos de profesorado e instalaciones locativas– y en el mejoramiento de
la calidad.

31 Con un nivel de apenas 385 frente a un promedio de 513 para 45 países y 643 para el primer país, Singapur.
32 Sarmiento, Alfredo, Delgado, Claudia y Carlos Ernesto Reyes (2001), “Gasto público en servicios públicos
sociales básicos en Colombia”, Misión Social, DNP, Bogotá, p. 24.
xxxiv PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

El gasto debe propiciar la equidad regional y la calidad mediante la inversión en

nuevas tecnologías, capacitación de maestros, adecuación y construcción de instala-
ciones, promoción de actividades compensatorias de las deficiencias extraescolares
con influencia determinante en el logro de los alumnos, y el desarrollo de modalidades
novedosas de cogestión y administración de la educación pública –tomando provecho
de los resultados de la Escuela Nueva y las escuelas por contratación con privados.
Ahora bien, para evitar que la introducción del esquema de subsidio a la demanda en
el sistema educativo no solo no corrija las fallas del mercado sino que además pueda
reproducir mecanismos inequitativos y excluyentes –como ha ocurrido en cierta medida
con el sistema actual de salud–, es necesario reglamentar normas y regular responsabili-
dades precisas y estrictas a nivel de cada una de las diferentes instancias comprometidas.
El costo adicional de la ampliación de cobertura por encima del gasto público
actual en el sector –cercano al 5% del PIB al año– ascendería gradualmente de 0,34%
del PIB al 1,05% en los cinco primeros años de aplicación del programa. Con miras a
atenuar el impacto sobre las finanzas públicas se proponen algunas opciones comple-
mentarias para su financiación como: (i) el ajuste de la proporción de las rentas de las
licoreras departamentales para educación (en el marco de la reestructuración de la
tributación), (ii) reorientación de buena parte de los recursos destinados a educación
continuada por las Cajas de Compensación, (iii) incremento del porcentaje de regalías
con destino a la educación –en los niveles territoriales– y la contribución a un fondo
solidario de un porcentaje de los pagos que las familias realizan a los colegios en los
estratos 5 y 6.
El objetivo sería lograr financiación por esta vía no inferior a un 0,2-0,3% del PIB
al año, lo que dependerá del tipo y combinación de mecanismos utilizados (véase
capítulo 4).

c. Salud
El sector salud se distingue por su complejidad para lograr un efectivo y adecuado
esquema de regulación y control de la operación del sistema y por el elevado costo de
la prestación de sus servicios. Entre los problemas existentes se destacan, entre otros,
los siguientes:
(i) En el sector las fallas de mercado son más notorias por la información asimétrica
que lo caracteriza, por las implicaciones negativas en equidad y solidaridad reprodu-
cibles con el mecanismo libre de precios y por su impacto directo en el derecho a la
vida como el derecho más primario de todos. Infortunadamente, la Superintendencia
de Salud y el Consejo Nacional de Seguridad Social no disponen de sistemas de
información apropiados para evitar que las instituciones aseguradoras y prestadoras
de servicio infrinjan condiciones de calidad, oportunidad, eficiencia y costos de ser-
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxxv

vicio en su exclusivo provecho, sin justificación a la luz del carácter social de sus
servicios y que incluso afecten la viabilidad financiera del sistema en el mediano y
largo plazo33.
(ii) A pesar de que el gasto en salud se ha incrementado de manera significativa
desde 1993 –al pasar de un 3,5% y 3,0% del PIB a un 5,5% y 5,0% en 1999, el gasto
público y privado, respectivamente–, la viabilidad del sistema está en serio riesgo. La
ley 100 de 1993 que creó el sistema actual, previó ingresos para un escenario de
crecimiento económico y desempleo muy optimista con relación a lo acontecido con
posterioridad a 199634, al punto que se estima que se han dejado de recaudar recursos
por un monto equivalente a un 1% del PIB.
Además, los elevados niveles de evasión y elusión –cercano al 1,2% al año–, la
falta de progresividad en la cotización –la base está limitada a 20 salarios mínimos
legales (SML) sin incremento en tasas nominales entre niveles de ingreso–, la inade-
cuada asignación de subsidios –el 39,2% de los afiliados en el 2000 al régimen
subsidiado no eran pobres, al punto que cerca de un 27% y 25% de los subsidios se
orientaron a los dos quintiles de mayores ingresos35–, la ineficiente oferta de servicios
en el primer nivel de atención, entre otros, han llevado a un déficit en la cuenta de
compensación del régimen contributivo –del 0,14% del PIB en 2001–, agotándose los
aportes de solidaridad para el régimen subsidiado.
(iii) Si bien uno de los logros es el incremento en la cobertura de la seguridad –al
pasar del 23% al 52,4% de la población entre 1992 y 2000, llegando al 16,7% en el
régimen subsidiado y 35,7% en contributivo–, no se alcanzó la meta de universalidad
prevista para el 2000 por la ley 100 y se observan serias diferencias entre las áreas
urbano y rural –57% frente a 40,7%–. Ahora bien, el acceso efectivo a los servicios es
deficiente ya que el grupo de enfermos que consultó a un médico se redujo de un 67%
en 1993 a un 51% en 2000, la eficiencia del sistema es muy cuestionable36 y sobresa-
len algunos casos indicativos del deterioro de la salud pública como la cobertura de
vacunación –del 67% al 52% de niños de un año con esquema completo.
(iv) En la práctica se han configurado tres sistemas de salud con servicios y dere-
chos claramente diferenciados sin responder adecuadamente a la condición
epidemiológica ni a la situación de riesgo: uno subsidiado para pobres, uno contribu-
tivo para los estratos medios y uno de medicina prepagada para los estratos altos.
(v) Hay entidades aseguradoras que no reúnen condiciones de eficiencia. Algunos
aseguradores actúan realmente como intermediarios costosos y no como aseguradores
valiosos; es el caso de aseguradoras del régimen subsidiado que se apropian de una

33 Por ejemplo, limitando la medicación, favoreciendo las multiafiliaciones, la compensación de personas fallecidas.
34 Por ejemplo, ritmos anuales de crecimiento del 4% y tasas de desempleo del 14%.
35 Sarmiento, Alfredo et al. (2001), ibid.
36 Por ejemplo, solamente el 27% de los casos tratados por hospitales especializados correspondían a ese nivel. DNP
(2000), “Evaluación del sistema general de seguridad social”, Bogotá.
xxxvi PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

fracción considerable de la UPC y trasladan el saldo a una segunda entidad intermedia-

ria, la cual a su vez subcontrata con prestadores de servicios. La falta de pago o su
demora por parte de las ARS se da a pesar de sus resultados superavitarios en el manejo
del régimen subsidiado: en 1996, los recursos no ejecutados ascendieron al 60%.
El desafío consiste en cómo avanzar en la equidad y la universalidad cuando es
alta la exigencia de recursos para mejorar la cobertura y la estandarización de calidad
en el sistema. En efecto, se requerirían recursos anuales de 1,4% del PIB adicionales al
0,97% asignado actualmente, para lograr cobertura universal de los pobres en aten-
ción básica en el 2002, y otro 2,03% para proveerles un plan de servicios como el del
régimen contributivo. La elección social sería sobre la secuencia y priorización rela-
tivas entre la afiliación de más pobres a servicios limitados y el mejoramiento de los
servicios a los pobres ya afiliados.
Se propone, por razones prácticas, un programa de ampliación de cobertura de
servicios básicos de salud hasta su universalización en el período 2003-2006 y la
nivelación gradual de planes de servicios entre los años 2007 y 2010. El primer com-
ponente implica el otorgamiento de subsidios adicionales a los actuales por un monto
que ascendería de un 0,29% del PIB en 2003 hasta un 1,1% en 2006 –manteniéndose
en un 1% al año para el resto de la década–, y el segundo de otras erogaciones adicio-
nales de 0,43% del PIB en 2007 a 1,7% en 2010.
Entre los posibles mecanismos para mejorar la eficiencia del sistema y contribuir
a su financiación son de mencionar: (i) instaurar una adecuada progresividad del régi-
men contributivo y generar recursos adicionales para el régimen subsidiado con un
aumento gradual de medio punto a partir de 4 ó 5 SML a cargo del empleado y con
destino al fondo de solidaridad37, lo que permitiría recaudar un monto adicional del
3% sobre las cotizaciones actuales, permitiría afiliar cerca de un millón personas al
régimen subsidiado en el 2003, y ayudaría a financiar parte del déficit de financiamiento
que se crearía para avanzar hacia cubrimiento universal –desde 0,10% del PIB en
2003 hasta 0,26% del PIB en 2010–; (ii) promover un aumento de la afiliación del
régimen contributivo; (iii) mejorar la focalización y asignación de subsidios, ajustan-
do el Sisben en el marco de la RUPS y el SIPSS, introduciendo el criterio de capacidad
de pago; (iv) centralizar la regulación, control y recaudo con apoyo en el RUPS, para
reducir las pérdidas por evasión y elusión –con la meta de reducirla al menos a una
tercera parte antes del 2004, lo que permitiría captar nuevos recursos por un 0,4% del
PIB al año–; (v) reducir drásticamente la intermediación, reformando el sistema y
modificando las entidades aseguradoras y de administración, para que los recursos

37 De una tasa de 12,5% a una de 14,5% para ingresos de 20 SML o más. Se deben tomar en consideración las
condiciones de empleo y la economía general, para precisar el momento y la gradualidad del incremento de
cotizaciones, entre otros.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxxvii

sean utilizados en la ciencia médica y en la prevención y atención de enfermedades;

(vi) detener el deterioro de las instituciones públicas que podrían congregarse alrede-
dor de una única aseguradora nacional para aprovechar las ventajas de la centraliza-
ción como economías de escala, menores gastos de publicidad y eliminación de du-
plicidades innecesarias (véase capítulo 5).

d. Régimen pensional
Los rasgos principales de la problemática pensional se pueden caracterizar así:
(i) Baja tasa de cotización (13,5%), un bajo período mínimo de cotización (la edad
esperada de duración de retiro es de 17 años para hombres) y una elevada tasa de
reemplazo (el 65% del salario promedio de los últimos diez años) en términos inter-
nacionales (18%, 11 años y 45%, respectivamente). La inadecuación de estas condi-
ciones se manifiesta en el hecho de que, por ejemplo, la tasa de reemplazo necesaria
para desmontar el subsidio implícito del sistema actual, debería ser de apenas el 27%
en vez del 65%.
(ii) Precaria cobertura –de un 19,8% de la población económicamente activa– y
poca efectividad –solamente un 23% de las personas en edad de jubilación reciben
pensión.
(iii) Alta inequidad y regresividad en el régimen de prima media –RPM– por pro-
veer elevados subsidios y crecientes con el nivel de ingreso, al punto que la tasa de
cotización efectiva cae drásticamente para ingresos superiores a 20 SML –de 4,4% a
3,3% y 2,5% para 30 y 50 SML–, y por la existencia de regímenes excepcionales con
privilegios adicionales para un 11% de los afiliados al sistema.
(iv) Insostenibilidad financiera del RPM, consecuencia de los factores mencionados
al punto que el pasivo y el déficit pensionales hoy superan al 206% y 192% del PIB. En
las condiciones vigentes, el déficit anual de caja del RPM sería de un 2,55% del PIB en el
resto de la década; aún si hoy se decidiera desmontar el RPM se mantendría incluso
algo por encima de tal nivel en los próximos años –por ejemplo, 2,78% del PIB en
2010– y sólo empezaría a descender muy posteriormente, lo que muestra la magnitud
de la deuda pensional ya contraída.
Para instituir un sistema pensional solidario, progresivo, viable financieramente y
de amplia cobertura se requiere reformar la estructura actual y parámetros básicos,
para contrarrestar el déficit del RPM y garantizar la no generación de nuevos pasivos
con un aumento de cobertura que, de lo contrario, se habrían de reproducir en las
actuales condiciones. Para tal fin, se requiere:
(i) Redefinir los parámetros básicos, tomando en consideración experiencias in-
ternacionales, con miras a eliminar el subsidio implícito del sistema actual a través,
xxxviii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

por ejemplo, de un incremento efectivo de la tasa promedio de cotización, inicial-

mente en dos puntos –del 10% al 12%: un punto adicional por cotización y traslado al
fondo de solidaridad de 1,0 de los 3,5 puntos porcentuales por concepto de administra-
ción y reaseguros– y en otro punto adicional en tres años38, el aumento de 1.000 a 1.350
en el número de semanas cotizadas y de 60 a 65 años en la edad de jubilación –que
habría de aplicar a los afiliados mayores actualmente a una cierta edad como 45-50
años. Para evitar consecuencias negativas del aumento de cotización y velar por la
progresividad, el incremento porcentual sería creciente según el nivel de ingreso, al
igual que la proporción de éste que le correspondería al empleado y no al empleador39.
Además, desmontar la exención tributaria de las pensiones aplicándosele una tarifa
progresiva consecuente con la estructura general impositiva.
(ii) Ampliar la cobertura del RPM con los nuevos parámetros, buscando, en un
primer período de máximo tres años, alcanzar el número de afiliados al régimen con-
tributivo en salud –es decir, una cobertura adicional de un millón y medio de perso-
nas–, lo que se posibilitaría con la aplicación del RUPS40. Con esta modificación se
reduciría progresivamente el déficit de caja del RPM en 0,3% del PIB en el primer año
hasta un 0,92% del PIB en el octavo año de aplicación de las modificaciones41.
Además, deberá incorporarse a la agenda de discusión pública la conveniencia de
reducir gradualmente la tasa de reemplazo hacia parámetros que guarden un menor
desfase con los internacionales, aceptándose que su impacto financiero y social sólo
se manifiesta en el mediano y largo plazo.
(iii) Mantener el componente asistencial con un subsidio de un 40% del SML para
los mayores de 65 años bajo la línea de pobreza –cuyo costo sería del 0,9% del PIB.
(iv) Eliminar los privilegios de regímenes especiales, excepto los casos extremos de
riesgo muy diferencial, como puede ser el caso de la fuerza pública en un país de alta
conflictividad –aunque sin amparar a los civiles con funciones administrativas–. El
caso del magisterio requeriría de una adecuada compensación por el retraso salarial
para poder proceder a la modificación de su régimen pensional (véase capítulo 6).

38 Se deben evitar, en lo posible, impactos negativos en el mercado laboral por lo que, en consideración con la
situación de desempleo y de crecimiento de la economía, se han de especificar la temporalidad y ritmo de
gradualidad del incremento, la variación de los aportes proporcionales entre empleado y empleador según nivel
de ingreso, y la sincronía con los cambios de los otros parámetros del sistema.
39 Por ejemplo, un incremento de tasa de 1% para ingresos entre 2 y 5 SML con un 75% de participación del
empleador a uno de 3% para ingresos mayores a 20 SML a cargo totalmente del empleado.
40 La ampliación de cobertura podría aportar a una reducción progresiva del déficit de caja de un 6% en el primero
a un 13% en el octavo año.
41 Suponiendo que el aumento de cobertura se concentra en el RPM.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xxxix

e. Seguro y subsidio de desempleo

Los rasgos más distintivos de cambios en el mercado laboral en la década del noventa
pueden sintetizarse así: (i) altos niveles de desempleo observados en el país desde
mediados de los noventa –al pasar de tasas del 9,0% en 1995 a 20% a finales de
1999–, agravados por la intensificación del subempleo y la informalidad –de un
29% y 60% en el 2000, respectivamente–; (ii) persistencia de niveles superiores al
10% –en promedio, del 12% y 10,6% en el segundo quinquenio de los ochenta y prime-
ro de los noventa–; (iii) mayor desempleo relativo para mujeres, jóvenes y menos cali-
ficados, y áreas urbanas –aunque el subempleo es sustancialmente superior en las áreas
rurales–, (iv) aumento de las tasas de participación –de un 58% de la población en edad
de trabajar en 1990 al 63 en 1999–; (v) caída de ingresos y riqueza de los hogares, y,
entre otros, (vi) relación directa entre duración y agudización del desempleo.
De los factores explicativos de cambios en el mercado laboral son de destacar las
transformaciones sustanciales en la estructura productiva que se han venido obser-
vando en el país desde antes de la apertura, consecuentes con una desagriculturización
y desindustrialización relativas42 –descendiendo su participación en el PIB en tres y
cinco puntos porcentuales entre 1985 y finales de los noventa–, con un marcado dete-
rioro en sectores transables, y el auge de sectores no transables que han llevado a una
menor capacidad de generación de empleo en la economía, la cual se ha agravado con
el agotamiento del “boom” de la demanda interna y la ausencia de motores de creci-
miento desde mediados de los noventa43. El aumento del desempleo se ha agudizado
particularmente con el ciclo descendente iniciado en 1996.
En estas circunstancias, los programas de protección frente al desempleo pueden
contribuir a nivel social para asistir al núcleo familiar por la pérdida de ocupación, a
nivel laboral para favorecer la movilidad del trabajo, la capacitación y atenuación del
desempleo cíclico y friccional, a nivel macroeconómico para reducir las presiones
recesivas y a nivel político para evitar la mayor pérdida de confianza en el sistema
democrático.
Un programa de seguro de desempleo convencional se financia corrientemente
mediante aportes de los empleadores y empleados, contando cuando sea del caso con
subsidios estatales para cubrir el déficit, realizar programas como la asistencia condi-
cionada al nivel de ingreso. La clave del éxito y perdurabilidad del seguro dependerá,
en buena medida, en que reproduzca en lo posible la situación del mercado y, por
tanto, la tasas de contribución reflejen el grado de riesgo de desempleo. En estas
circunstancias, es socialmente deseable en la medida en que no incremente los costos

42 Garay, Luis Jorge et al. (1998), Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996, DNP, Bogotá.
43 Ocampo, José Antonio, Sánchez, Fabio y Camilo Tovar (2000), “Cambio estructural, mercado laboral y distribu-
ción del ingreso: Colombia en la década de los noventa”, Santiago de Chile.
xl PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

laborales o los esfuerzos fiscales y, por ende, no reproduzca efectos negativos sobre
el nivel de empleo. Su limitación reside en su reducido alcance a los trabajadores
formales ante el elevado grado de informalidad de la economía.
Los parámetros básicos del seguro son: tiempo mínimo y monto de cotización,
definidos según la estabilidad laboral, la sostenibilidad financiera y las experiencias
internacionales; monto de prestación de acuerdo con las exigencias de sostenibilidad
financiera y el nivel de ingresos para la supervivencia de los desocupados; período de
prestación en correspondencia con la duración promedio del desempleo para no
incentivar la prolongación de la situación de desempleo; tipo de contraprestaciones
como la inscripción al sistema de información sobre oferta y demanda de trabajo y su
disponibilidad para recapacitación laboral; arreglo institucional para controlar y veri-
ficar la captación de cotizaciones, el reparto y la asignación de prestaciones.
Se proponen períodos de prestación de hasta seis meses con montos entre el 60% y
80% del salario devengado y financiado con las cotizaciones realizadas a las Cajas de
Compensación y al fondo de cesantías durante al menos los últimos seis meses antes de
quedar desocupado, en una estructura institucional que aproveche la infraestructura de
entidades como las mismas Cajas y con la obligación, en el principio de la solidaridad,
de crear con los excedentes del seguro un fondo de solidaridad para la financiación de
un programa de subsidio del desempleo –por ejemplo, para los desempleados informa-
les con prelación a las cabezas de familia de grupos vulnerables.
En estas condiciones resulta viable no solo la autofinanciación del seguro del des-
empleo –con un costo anual promedio del 0,85% del PIB en los primeros cinco años de
vigencia– sino que, además, es posible la creación progresiva de un fondo solidario
para un programa de subsidio del desempleo –por montos que irían de un 0,3% del PIB
a 0,74% entre el primero y séptimo años–. Este fondo podría nutrirse de otros fondos
provenientes del presupuesto nacional u otros aportes privados (véase capítulo 7).
En este punto es de mencionar que los programas de seguridad de ingreso pueden
ser aplicados con mayor propiedad de manera anticíclica para contribuir a compen-
sar, al menos en parte, las fluctuaciones micro y macroeconómicas. En este sentido,
los programas deben ser concebidos como programas de seguridad y no sólo como de
emergencia, con carácter más permanente que temporal, a los que se les debe orientar
importantes recursos públicos con la prioridad y urgencia requeridas para afrontar la
grave situación social de países como Colombia.

f. Vivienda de interés social

La política pública de vivienda seguida en Colombia desde 1991 con el Sistema Na-
cional de Vivienda de Interés Social (Sinavis), como muchos otros países en corres-
pondencia con las orientaciones de la estrategia mundial de vivienda propuesta por la
ONU en 1988, restringe el papel del Estado a la formulación de política y asignación
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xli

de subsidios ante la incapacidad del modelo de Estado constructor para satisfacer las
crecientes demandas por la urbanización, las deficiencias administrativas y financie-
ras y la mala orientación de recursos –preferente a soluciones de vivienda de clase
media y no baja, como ocurrió con el Instituto de Crédito Territorial, ICT.
Si bien la política ha dado buenos resultados en términos de número de viviendas de
interés social construidas, quedan todavía cuantiosos déficit cualitativo y cuantitativo
de vivienda por atender, así como problemas en el mercado secundario de este tipo de
viviendas y en la administración de suelos para la construcción de VIS. En efecto, hay un
déficit real cuantitativo de vivienda para más de un millón de hogares –unos cinco
millones de personas–, que en un 82% de los casos no alcanzan a ganar 4 SML; y más
preocupante aún, un déficit cualitativo para cerca de tres millones de hogares –35% del
total de viviendas en 2000– en su mayor parte por falta de acceso a servicios públi-
cos –un 38,5% en el caso de acueducto y 10,4% sin ningún servicio–, al punto que la
pobreza de la vivienda llega a representar un 30% de la pobreza en su conjunto.
El total de subsidios otorgados en la década del noventa llegó a un millón, equiva-
lente apenas al 25% del déficit actual, con el ingrediente de que la financiación estatal
se ha dirigido primordialmente a la solución del déficit cuantitativo y muy poco o casi
nada al cualitativo. Como consecuencia de la crisis financiera se redujo drásticamente
el número de viviendas subsidiadas de 126.000 unidades al año en promedio entre
1990-1998 a 40.000 en 2000, similar al de viviendas financiadas en 1975, pero por
fortuna el porcentaje de la financiación de VIS en la financiación total de vivienda ha
crecido de un 15% en 1995 a un 49% en el 2000.
Otro grave problema se refiere al bajo nivel de desembolsos de subsidios en rela-
ción con otros países latinoamericanos –de sólo un 48% en el período 1991-1996 a
pesar del pleno auge de la demanda interna y del 42% en 1999-2000–. Ello pudo
deberse a que el subsidio cubría solo el 27% del valor de la vivienda de los estratos
más bajos, dejando un margen amplio para ser financiado, que por las restricciones de
crédito a las personas de bajos ingresos, no pudo aprovecharse el subsidio, aparte de
problemas de agilidad en su entrega.
De seguirse con la tendencia observada en los últimos años, la política de subsi-
dios a la demanda alcanzaría apenas para solucionar el incremento del déficit cuantita-
tivo que se produciría cada año, pero tendría muy poco efecto en la solución del déficit
cuantitativo actual. En este escenario, el déficit total de vivienda en el año 2010 sería
mayor que el actual en más de 250.000 viviendas. Con las condiciones actuales, el
monto actual de subsidios –equivalente a 1,2% del PIB al año– sólo evitaría un mayor
crecimiento del déficit. Se requerirían recursos adicionales al año de por lo menos un
0,6% del PIB. De la vivienda subsidiada se acercarían a los $1.16 billones.
Dado que solucionar el déficit cuantitativo antes del 2010 costaría al menos un 6%
del PIB del 2001 en subsidios desembolsados –cinco veces lo previsto en el escenario
pasivo–, se plantea una propuesta intermedia realista que implicaría no superar un
xlii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

déficit de cerca de 850.000 viviendas en ese año que, con el oportuno desembolso de
los subsidios, requeriría recursos públicos por un 2,4% del PIB del 2001 –con la cons-
trucción de 65.000 VIS al año, el doble que en el escenario pasivo, pero un 40%
inferior al del escenario maximalista.
Se tendrían que mejorar los mecanismos de selección de beneficiarios del subsidio
y agilizar los procesos de desembolso mediante un sistema de información integral y
elevar la proporción de subsidio sobre el valor final de la vivienda de los tipos más
bajos, reduciéndose la necesidad de financiación para los más pobres –en consonan-
cia con los decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001, que autoriza el subsidio de más del
85% para las VIS más baratas.
El déficit, después de la acción de los subsidios, debe subsanarse por medio de
otros mecanismos que no impliquen necesariamente la compra de la vivienda de la
población necesitada, como la propiedad colectiva, el leasing con opción de compra,
la vivienda en arriendo, entre otras.
No debe dejar de mencionarse el impacto reactivador de la economía de una polí-
tica de VIS ya que, según Camacol, si se invirtieran setecientos mil millones de pesos
anuales adicionales en subsidios para vivienda, se podrían generar 140 mil empleos
directos y 56 mil indirectos en el sector de la construcción; 200 mil empleos indirec-
tos en la cadena productiva; $225.000 millones en impuestos directos nacionales;
$147.000 millones en impuestos indirectos nacionales; $315.000 millones en impuestos
departamentales y municipales; $4.1 billones de pesos en actividad económica (véase
capítulo 8).

g. Servicios públicos domiciliarios

• Agua y alcantarillado
La cobertura urbana de acueducto pasó de un 82% en 1985 a cerca de un 95% en el año
2000, aunque la rural se encuentra muy rezagada con un nivel del 44% en dicho año. En
el caso del alcantarillado se observa el mismo rezago del sector rural, con una cobertura
de apenas el 21% en 2000, mientras que la cobertura urbana alcanzaba un 87,3%.
La calidad en la prestación del servicio de acueducto es todavía deficiente, ya que
solamente el 29% de los municipios del país suministran agua potable, pero al incluir
a las 4 ciudades mas grandes del país: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, se abas-
tece una población de 12.7 millones de personas –42% de la población urbana del
país.
En los últimos cinco años las tarifas de todos los servicios públicos han aumenta-
do de manera significativa en términos reales, en especial en acueducto y alcantarilla-
do, con incrementos de un 238% en promedio para el estrato 1 en una muestra de 9
ciudades capitales. Ello fue favorecido por la misma Ley 142 de 1994, que al consi-
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xliii

derar que las tarifas no cubrían los costos de prestación del servicio, estableció el
desmonte de los subsidios para los estratos 1, 2 y 3, con un horizonte al año 2001,
luego ampliado al 2005.
Simultáneamente con el desmonte se cambió la metodología tarifaria, permitién-
dole a las empresas trasladar a los usuarios el costo de sus ineficiencias. Ello condujo
a un aumento exagerado de tarifas en los últimos 5 años, sobre todo en los estratos
bajos.
De no alterarse la situación observada, el incremento tarifario real en acueducto y
alcantarillado serían, respectivamente, de otro 204% y 163% adicional para el estrato
1 en el período 2001-2005, con incrementos promedio de 82% y 58% para todos los
estratos en el caso de las grandes ciudades. Dada la reducción del consumo y su
ineslasticidad a la baja a partir de un nivel límite mínimo, es claro que un aumento
tarifario de tal magnitud y de manera sostenida se reflejaría en aumentos de la cartera
morosa y en la proliferación de conexiones ilegales, lo que redundará en una menor
dinámica en los ingresos de las empresas, agudizando sus problemas financieros.
En efecto, el déficit de subsidios en acueducto y alcantarillado alcanza $482.330
millones al año, cubierto por las empresas por el no funcionamiento de los Fondos de
Solidaridad y Redistribución de Ingresos municipales que deben cumplir tal fin. Sin
embargo, ese faltante debe ser muy inferior ya que los costos se encontrarían sobreva-
lorados en la estimación realizada por las propias empresas.
Para evitar el deterioro de la situación de las empresas, incrementos indebidos de
tarifas y garantizar la realización de algunas inversiones básicas, deben implantarse
medidas con los siguientes propósitos: (i) disminución sustancial de costos adminis-
trativos y operativos de las empresas, para acercar sus costos actuales a los de eficien-
cia; (ii) corrección de las fallas regulatorias que estimulan y no castigan la ineficiencia
de las empresas al permitirles trasladarla a los usuarios a través de las tarifas; (iii)
financiación de la inversión no solo vía tarifas, sino que las empresas puedan acudir a
otros recursos como los de crédito, los provenientes de las transferencias de la Na-
ción, entre otros; (iv) modificación de la Ley 632 de 2000 que establece como plazo
para llegar a las tarifas meta el año 2005 y prolongarlo hasta el 2010 –que implicaría
incrementos anuales promedio de medio punto porcentual (en términos reales) para
las grandes ciudades en el período 2001-2010 en el caso de acueducto–; (v) cambios
en la normatividad para incentivar la gestión comunitaria para desarrollar proyectos
de acueductos y alcantarillado en zonas rurales con tecnologías alternativas y meno-
res requerimientos de capital (véase capítulo 9).

• Energía eléctrica
Los incrementos tarifarios en los estratos 1, 2 y 3 superaron, en promedio, el 35% en el
período 1998-2001 –esto es, unos siete puntos por encima de la tasa de inflación–, en
xliv PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

tanto que llegó a 23% para los estratos 5 y 6 –en algunos casos sólo llegó al 14%–. Este
aumento fue debido al desmonte de subsidios, que en confluencia con la precaria
situación económica y el desempleo, llevaron a disminuir los niveles de consumo en
los estratos bajos –de -3,3%, -5,1% y -3,0% para los estratos 1, 2 y 3.
A pesar de ello, excepto en el caso de tres empresas (EPM, Codensa y EPSA) las
pérdidas financieras de las electrificadoras (casi todas pertenecientes al Estado) son
muy elevadas – un déficit de caja de 0,45% del PIB en 2001–, debido a las ineficiencias
en sus estructuras de costos, la morosidad en los pagos de los usuarios, los reiterados
atrasos en los giros de la Nación para cubrir los subsidios, el muy elevado peso de los
contratos de compra de energía PPA44 –al punto de haber hipotecado por más de tres
lustros sus ingresos a los inversionistas privados–, la caída de demanda y la dificultad
de trasladar parte de estos costos al consumidor. Además, se suma el bajo nivel de
cobertura ya que en las Zonas No Interconectadas, el servicio promedio es apenas de
8,8 horas al día y no se ha registrado ninguna mejoría en su cobertura durante los
últimos cinco años, que alcanza el 50,3% en comparación con un promedio del 86%
para las zonas interconectadas.
El sector adolece de un mal esquema de control que coadyuva la propagación de
ineficiencias en la prestación del servicio e impide la disminución de costos no reco-
nocidos en la tarifa, con falencias como: los indicadores y métodos de evaluación de
gestión se calculan a partir de la desviación de metas fijadas sin suficientes criterios
técnicos, económicos o de eficiencia; las auditorías externas de gestión son de baja
calidad, presentan información inconsistente y no cumplen con los criterios estableci-
dos; la Superintendencia de Servicios Públicos no cuenta con los recursos técnicos,
económicos ni legales para monitorear el comportamiento de las empresas y respon-
der con agilidad a sus desviaciones de las prácticas de mercado.
Entre las fallas en la regulación de la fijación de tarifas sobresalen: la no inclusión de
la totalidad de los activos de propiedad de las empresas por parte del regulador en el
cálculo de la tarifa así como el valor reconocido por los mismos; la metodología de cálcu-
lo considera las mismas características para todas las regiones y unos costos de admi-
nistración, operación y mantenimiento muy bajos para poder compensar sus costos
verdaderos –el benchmarking no permite inferir los costos eficientes–; el esquema de
desmonte de subsidios ha causado aumentos drásticos en las tarifas, disminuyendo el
consumo en los sectores residenciales.
Para ir corrigiendo la situación estructural de las distribuidoras, evitar aumentos
excesivos y regresivos en las tarifas e impedir riesgos para el sistema en su conjunto45,

44 Las pérdidas que ha asumido la Nación por concepto de los contratos PPA llegaría a unos US$2.000 millones
durante la vigencia de los mismos.
45 Actualmente sobresale la gran heterogeneidad entre las empresas del sector eléctrico tanto en las condiciones de
operación como en la rentabilidad. Las empresas generadoras muestran una situación satisfactoria; en la actividad
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xlv

se requieren acciones decisivas como el ajuste de sus costos a niveles más eficientes,
la implantación de una política agresiva de recuperación de cartera, la realización de
campañas de legalización de usuarios –principalmente en las costas atlántica y pací-
fica– y una campaña de concientización del público sobre el carácter público del
suministro de energía que acarrea costos al Estado en su función de brindar las condi-
ciones de cobertura y funcionamiento de empresas prestadoras.
De los escenarios analizados se concluye la conveniencia práctica de realizar un
cambio regulatorio y de control del sector46, un mejoramiento progresivo de la efi-
ciencia de las empresas distribuidoras, en consulta con los recursos necesarios para el
ajuste empresarial –adecuación de las plantas de personal a los requerimientos reales
y disminución de costos redundantes para la prestación del servicio–, y una política
tarifaria que, sin llegar al desmonte de subsidios como el hasta ahora planteado, adecúe
su ritmo de acuerdo con la situación de ingresos de los usuarios según estrato, con
miras a generar ingresos operacionales que permitan disminuir el déficit y hasta eli-
minarlo hacia el 2006-2008.
En la estrategia tarifaria es de tomar en cuenta que los subsidios vigentes le cues-
tan al Estado un 0,08% del PIB al año (véase capítulo 9).

La preeminencia de la ley, la administración de justicia en equidad

y la seguridad democrática: bases indispensables de un ED en el mundo de hoy
1. Acceso a la justicia en condiciones de equidad
Base esencial del ED reside en la preeminencia de la ley y la administración de la
justicia en condiciones de equidad, oportunidad y efectividad. La función de la admi-
nistración de la justicia se concibe como derecho, función y servicio fundamental
bajo la responsabilidad inalienable del Estado como garante de la armonía social.
La justicia no puede ser pensada solamente como el aparato judicial formal sino de
manera más amplia, como un sistema social al que le compete garantizar tanto la obser-
vancia de los derechos fundamentales para todos los ciudadanos sin distingo de estrato
ni clase, como la vigencia de los principios de equidad y efectividad de la administra-
ción de justicia con el mejoramiento del acceso en condiciones de igualdad, su adecuación

de transmisión, caracterizada por ser un monopolio natural sujeto a regulación, existen altos índices de rentabi-
lidad, pese a los impactos financieros por efecto de los atentados a la infraestructura. En contraste, las empresas
de distribución de energía enfrentan crisis financiera que debilitan la estabilidad del sistema eléctrico en su
conjunto. Ello está relacionado, en cierta medida, al hecho de que el proceso privatizador colombiano se desarro-
lló, contrario a la experiencia internacional, primero con las empresas de generación y en último lugar con las de
distribución, que presentan problemas de ineficiencia heredados del modelo anterior —con fuertes diferencias
entre regiones—, aparte de la complejidad para establecer condiciones de mercado.
46 Para corregir las fallas actuales, descritas previamente.
xlvi PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

de acuerdo con la demanda social, el desmonte de la impunidad y la potenciación de la

capacidad de la sociedad para dirimir pacíficamente sus conflictos.
El sistema de justicia en Colombia se caracteriza por adolecer de múltiples e im-
portantes barreras al acceso, en detrimento especialmente de los grupos más
desfavorecidos de la población, de elevados índices de congestión y tiempos de de-
mora para la tramitación de los procesos y, entre otros aspectos, de impunidad, que
impiden garantizar la universalidad, equidad y efectividad de la administración judi-
cial. Todo lo cual, y a pesar de los avances observados en los últimos años en la
productividad del aparato formal, ha llevado a crear un sentimiento de insuficiente
credibilidad y confianza en el sistema de justicia por parte de la ciudadanía.
A manera de ilustración, es de mencionar que: (i) se requerirían más de tres años
para evacuar los procesos actualmente a su consideración si no ingresaran nuevas
demandas –variando entre 4,49 y 4,24 años para la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa y el área de familia hasta cerca de 0,9 años para la penal–, siendo que el tiempo
promedio para descongestionar ya se había logrado reducir a la mitad en el período
1994-2000; (ii) se mantienen todavía índices de congestión superiores al 0,67 –hasta
uno del 0,81 en el área de familia y la contencioso-administrativa– sin que hubieran
sufrido una reducción semejante a la de la productividad, con excepción del área
penal con un índice del 0,48 en el año 2000 después de haber sido del 0,7 en 1994;
(iii) se ha venido incrementando la tasa promedio de la carga laboral, especialmente
en las áreas de familia, civil y laboral, al punto de que a cada juez de familia le fueron
asignados 5257 procesos en el año 2000 –en comparación con unos 4.000 procesos
en 1996–, y cerca de 2000 procesos por juez en las otras dos áreas; (iv) se conserva la
percepción negativa sobre la operancia del sistema como una de las mayores causas
que afectan el acceso al mismo –en un 40,6% de los casos, según encuesta del Conse-
jo Superior de la Judicatura en 1997–, aunque al mismo tiempo se observa un progre-
so en los últimos años en la credibilidad de los usuarios del sistema; (v) se mantiene
una elevada incidencia de la impunidad, cuyo índice según la concepción teórica y la
cuantificación escogidas, no sería inferior a un 65%; (vi) se tornaría insostenible la
situación del sistema judicial en el mediano plazo si no se introdujeran reformas y
mejoras adicionales, al punto de que hacia el 2010, en promedio, la carga laboral
ascendería a 3.715 procesos por juez, la congestión al 71,5% y el tiempo para descon-
gestionar a cerca de 3 años.
De ahí la necesidad de implantar reformas inspiradas en el respeto al debido pro-
ceso, a la dignidad humana, al pluralismo y la diversidad cultural para avanzar hacia
un sistema social de justicia con principios rectores de universalidad, eficacia y equi-
dad en la resolución de conflictos. Uno de los campos prioritarios es el de la
desjudicialización de ciertos conflictos de interés exclusivo de las partes intervinientes
y para cuya resolución no se requiera la participación directa del aparato formal, a
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xlvii

condición de que no se comprometa la estabilidad social y que se puedan resolver

pacíficamente y en equidad mediante otros mecanismos alternativos.
Aparte de la eficacia, celeridad y equidad alcanzables en estos casos, la descon-
gestión del sistema formal (por el traslado de los procesos desjudicializados a otras
instancias) podría mejorar el acceso y la eficiencia del mismo sistema para el resto de
conductas delictivas bajo su órbita de intervención directa, y además liberar impor-
tantes recursos públicos, hoy destinados a tales conductas, que habrían de orientarse
a consolidar los mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
Otro campo de reforma consiste en la implantación gradual del sistema de la
oralidad para la eliminación de trámites innecesarios y la unificación de procedi-
mientos que desritualicen y simplifiquen la administración de la justicia, favorecien-
do la eficiencia del sistema y la reducción de sus índices de congestión y morosidad.
En este contexto, se propone avanzar en la desjudicialización de algunos proce-
sos, entre otros:
(i) Los procesos ejecutivos singulares, hipotecarios o prendarios que ocupan el
73,7% de la actividad de los juzgados del área civil y que, en el 90% de los
casos, el demandante es una entidad del sector financiero y en el 95% de los procesos
se falla a favor del acreedor. Se trataría de facultar el cobro coactivo a las mismas
entidades deudoras, con la intervención de la Superbancaria para la liquidación de los
créditos y con la plena observancia del debido proceso en defensa del deudor. Se
liberarían al año unos $158 mil millones (del 2001) de los recursos públicos destina-
dos al sector justicia (que alcanzaron un total de $1.38 billones en el año 2001).
(ii) Los procesos de restitución de inmueble arrendado, que serían tramitados por
las lonjas de propiedad raíz por no requerir mayor trabajo jurídico, permitirían
reducir la dilación del cumplimiento de las obligaciones contractuales y liberarían
anualmente unos $6 mil millones (del 2001).
(iii) Los procesos por inasistencia alimentaria, que por ser una infracción de carác-
ter eminentemente social y de índole patrimonial, deben ser dirimidos con la aplica-
ción de mecanismos alternativos de mediación y conciliación en cabeza del juez de
paz y con observancia del debido proceso. A la investigación y al proceso penal por
inasistencia alimentaria se le dedican anualmente recursos públicos por $66 mil mi-
llones y $76 mil millones (del 2001).
El impacto de la propuesta de desjudicialización de determinadas conductas y de
la implantación gradual de la oralidad, es sustancial en la medida en que se podría
lograr tanto una mejoría promedio hacia el 2010 (séptimo año de su puesta en aplica-
ción) de hasta un 50% en términos de carga laboral y de congestión y de más del 60%
en el tiempo requerido para descongestionar el sistema; con la liberación, a partir de
su implantación, de cerca de un 30% del monto de recursos públicos dedicados a la
rama judicial –más de dos tercios de tales recursos liberados (por $420 mil millones
xlviii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

del 2001 al año) se destinarían a la justicia formal y el restante a la consolidación de

los mecanismos alternativos– (véase capítulo 11).

2. Defensa y seguridad democrática

Otra base esencial del ED es la garantía y seguridad de los derechos y libertades fun-
damentales. La democracia sustenta su fortaleza en el riguroso respeto a los derechos
humanos a través de estrategias de seguridad y defensa estrictamente enmarcadas en
los principios constitucionales de un ED. Ahora bien, dada la crisis de la sociedad
colombiana y las exigencias del mundo moderno, se debe transitar al desarrollo de un
concepto de seguridad democrática en carácter estricto de bien público fundamental.
La seguridad democrática no se basa esencialmente en la aplicación de la capacidad
de coacción, de la intimidación o de penalización por parte del Estado sobre el resto
de la sociedad, sino que se fundamenta cada vez más en el perfeccionamiento de una
cultura de convivencia ciudadana en términos de solidaridad, respeto a las diferen-
cias, y en un ambiente crecientemente igualitario en el que prevalezcan criterios,
postulados y principios básicos de justicia distributiva47.
La seguridad democrática concibe integralmente y como un todo coherente, al
conjunto de la seguridad ciudadana, la seguridad de libertad de pensamiento y de
organización, la seguridad alimentaria, la seguridad en la movilización territorial,
la seguridad ambiental, la seguridad jurídica –aplicación de la ley en derecho– y la
seguridad nacional.
En este contexto, se debe avanzar en una reforma de la fuerza pública en términos
de su profesionalización y de su formación integral con miras a instituir una nueva
concepción que permita optimizar las fortalezas actuales de la institución, contribuir
de manera eficaz al logro de los objetivos del Estado como la seguridad democrática
y la convivencia ciudadana, superar la desarticulación entre lo civil y lo militar, y
lograr su inclusión plena, legítima y participativa en la vida democrática.
Ello resulta urgente en la medida en que en los últimos años, el país ha canalizado
crecientes recursos para la modernización de la fuerza pública dentro del propósito de
afrontar en mejores condiciones y con la mayor efectividad posibles el conflicto arma-
do, el crimen organizado y diversas formas de conflictividad, y de instituir la legitimi-
dad del Estado en amplias zonas del país. En términos de las finanzas públicas –para
no tratar los aspectos operativos y de efectividad militar propiamente dichos–, de no
introducirse cambios en la estrategia observada, de no asegurarse una mejor distribu-
ción de gastos para el reforzamiento del propio papel de la fuerza pública –corrigien-

47 Garay, Luis Jorge (2000), “Construcción de la seguridad democrática en medio de la crisis”. En: El papel de las
Fuerzas Militares en una democracia en desarrollo, Escuela Superior de Guerra/Pontificia Universidad Javeriana,
Bogotá, pp. 65-67.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO xlix

do distorsiones en la orientación del gasto y erogaciones injustificadas en la parte

administrativa, por ejemplo–, de no contarse con el apoyo internacional de países
corresponsables en parte de la problemática –como es el caso del narcotráfico– y de
acentuarse indefinidamente la tendencia seguida en el país en la última década, en los
próximos años se consolidaría un nivel de gasto de defensa que exigiría grandes sa-
crificios sociales, ante la precaria situación de las finanzas públicas, en una perspec-
tiva de mediano y largo plazo, y dadas las inaplazables prioridades de índole social y
económica.
El gasto público en seguridad y defensa se ha venido incrementando sustancialmen-
te, en especial desde 1991-1992, al punto de que su participación en el PIB se ha más que
duplicado en diez años, pasando del 1,6% en 1991 al 3,6% en 2001 –discriminado así:
del 0,9% al 2,4% y del 0,7% al 1,2% en defensa (Fuerzas Militares) y seguridad (Poli-
cía), respectivamente–. No obstante, es de reconocer que el país tenía un claro rezago en
el gasto público en seguridad y defensa que apenas busca ser subsanado en los noventa,
pero con una intensidad tal que, según cifras de la Cepal, Colombia alcanza a superar a
los otros países suramericanos con excepción con Chile, en términos del gasto público
respecto al PIB para el período 1991-2000, aunque es de reconocer que todavía resulta
inferior al observado en otros países enfrentados a guerras y conflictos domésticos. Es
de resaltar, en este sentido, la insuficiencia relativa del tamaño del pie de fuerza militar
y policial por cada cien mil habitantes en el país –430 y 226 en el 2001 después de haber
sido 322 y 216 en 1995, respectivamente–, ya que es superado por otros como Chile con
645, El Salvador con 503 y Perú con 498 en 2001.
En razón de la situación de inseguridad, la población ha acudido a la contratación
de servicios de vigilancia privada en la búsqueda de resguardar sus bienes y tener una
cierta tranquilidad de manera individualizada, dedicándole hoy casi el mismo monto
de recursos que lo destinado por el presupuesto nacional a la policía, pero con una
dinámica mucho mayor –al pasar de 0,4% del PIB en 1991 a 1,2% en 2002 en el caso
de las empresas de vigilancia debidamente registradas en la Superintendencia, sin
contar las que operan sin licencia ni tampoco los pagos a grupos ilegales para la
protección privada– y con el agravante de que el número de vigilantes registrados
supera al pie de fuerza policial.
A lo anterior hay que adicionar el hecho de que los Estados Unidos aportaron
recursos por cerca de 0,8% del PIB en 2001 en el marco del denominado Plan Colom-
bia como apoyo en la lucha contra el narcotráfico –representado principalmente en
material y equipo militar.
Así, entonces, la sociedad colombiana le dedicó más de un 4,5% del PIB en el 2001
a la defensa y seguridad pública y a la vigilancia privada legal –ascendiendo perma-
nentemente desde un nivel del 2,1% en 1991–, llegando al 5,4% con los recursos de
cooperación estadounidense. Esta proporción es, a todas luces, alta en comparación
con el promedio de países en desarrollo.
l PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

Dados los elevados niveles de conflictividad –por ejemplo, 63 homicidios por

cada 100.000 habitantes, el segundo más alto en Latinoamérica después de El Salva-
dor; 142 hurtos a residencias y comercios por día–, la presencia de delincuencia orga-
nizada y poderosa –relacionada con el narcotráfico– y el recrudecimiento del conflic-
to armado –por ejemplo, los atentados a la infraestructura se incrementaron de un
0,04% del PIB al año en 1993-1997 a un 0,35% en 2001 y el número de acciones de
grupos armados contra la población civil pasaron de 372 en 1996 a más de 1.400 en
2001–, el país se ve en la necesidad de incrementar su esfuerzo para el fortalecimien-
to, modernización y legitimación de la fuerza pública con base en la profesionalización
y eficiencia del pie de fuerza, la racionalización y orientación del gasto público hacia
el desarrollo de las funciones propias de la institución y la primacía de la ley, el
respeto de los derechos humanos y el respaldo a la democracia.
Para ello, se plantean algunos escenarios viables y técnicamente justificables –en
términos del número de soldados y carabineros policiales que pueden ser profe-
sionalizados cada año ante la estructura de mando y disponibilidad de oficiales me-
dios– para la modernización de la fuerza pública en medio de la agudización del
conflicto. En el escenario más exigente se supone un crecimiento de 15.000 patrulle-
ros de la policía (en el nivel ejecutivo) y de 15.000 soldados profesionales al año en el
período 2003-2006 y de un 7% de incremento anual del pie de fuerza, como en la
década del noventa, para el período 2007-2010, el aumento de gastos generales y de
inversión a un ritmo anual como el observado en el último quinquenio; lo que impli-
caría que el gasto público en defensa y en seguridad ascendiera del 3,1% y 1,1% del
PIB en 2002 hasta el 5,3% y 2,1% en 2010.
Es decir, el gasto público en defensa y seguridad como proporción del PIB se
incrementaría en un 50% en el lapso 2002-2006 –del 4,2% al 6,4% del PIB– y supera-
ría al 7,5% del PIB en el 2010. Si se le adicionaran los gastos en vigilancia privada se
tendría que Colombia llegaría a dedicarle casi un 7,6% del PIB en el 2006 a la defensa,
seguridad y vigilancia –un 50% más (en proporción del PIB) de lo que le dedicó en el
2001–, un nivel claramente superior al de países en desarrollo. Todavía más si se
lograra mantener una colaboración de Estados Unidos por lo menos como la actual
–equivalente al 0,8% del PIB al año.
En este escenario se alcanzaría un pie de fuerza mucho mayor al punto que el
número de soldados por cien mil habitantes rebasaría con creces el de otros países de
la región, excepto Chile, al llegar a 526 en el año 2006 –en comparación con 503
actualmente en El Salvador.
Para buscar aminorar el esfuerzo de la sociedad en medio de la grave situación
social y financiera, resulta indispensable racionalizar el gasto en el sector descentra-
lizado del sector defensa –particularmente en aquellas actividades que no afectan su
función esencial– y reducir ineficiencias operacionales y administrativas. Entre las
medidas propuestas se destacan:
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO li

(i) Fijar para la fuerza pública como edad mínima para pensión en 45 años y no en
40 como la vigente y la de desmontar la excepcionalidad de beneficios en asignacio-
nes de retiro para los civiles y uniformados dedicados exclusivamente a labores ad-
ministrativas, que, en un tiempo, llevarían a una reducción de costos cercana a los
$200 mil millones (de 2001) al año.
(ii) Aplicar estrictamente el Sistema de Información de la Contratación Estatal –
SICE para las compras del sector de defensa y seguridad, que podría llevar a un ahorro
del 10% en el valor de las adquisiciones. Ahorro por una cuantía cercana a unos $205
mil millones (de 2001) al año, equivalente a un 3,14% del presupuesto ejecutado por
el sector en 2001.
De aplicarse medidas como las propuestas se podría reducir costos de hasta por un
0,3%-0,4% del PIB al año en el mediano plazo (véase capítulo 10).

Seguridad alimentaria y desarrollo rural sustentable: un derecho en un ESD

Una de las prioridades sociales de una sociedad moderna es el compromiso con el
aprovechamiento social, la reproducibilidad/sostenibilidad de un recurso con estricto
carácter público como es la naturaleza y el ambiente, la optimización del uso de la
tierra –de acuerdo con la aptitud y escasez de los suelos–, el desarrollo rural y la seguri-
dad alimentaria de acuerdo con propósitos prioritarios como el mejoramiento de la
calidad de vida y la inclusión social de amplias capas de la población hoy en condi-
ciones de extrema precariedad y pauperización.
Por una diversidad de factores se impone la necesidad de avanzar en un ordenamien-
to territorial y reasentamiento de la población, una reforma en las formas de producción
y en la distribución y acceso a activos como la tierra, el crédito, tecnología y canales de
comercialización, que faciliten la reproducción de un patrón eficiente de especializa-
ción en el uso de la tierra, la sostenibilidad del desarrollo rural integral y el ambiente, y
la garantía de una razonable seguridad alimentaria en consulta con cambios tecnológi-
cos y en medio de la globalización.
Entre tales factores, sobresalen: (i) la elevada concentración de la propiedad de la
tierra –especialmente de la de mejor calidad, y con una decisiva injerencia de capita-
les ilícitos en su agudización en las dos últimas décadas– al punto que cerca del 80%
de los propietarios rurales no poseen ni la cantidad ni la calidad de tierra suficiente
para garantizar su sustento; (ii) la grave disfuncionalidad del uso de la tierra –ante la
escasa correspondencia entre uso y aptitud de la tierra en amplias zonas del país, so-
bresaliendo el caso de la ganadería extensiva que cubre más de un tercio de la mejor
área apta para agricultura– consecuente con una errada concepción de la tierra como
medio de atesoramiento y de poder territorial en vez de un verdadero factor de pro-
ducción y con una inadecuada tributación de la renta del suelo; (iii) la violación
disruptiva de la frontera agrícola –con la depredación de zonas de alta fragilidad
lii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

ecológica y ambiental a cargo, en buena medida, de la ampliación de zonas para

cultivos de uso ilícito–, y (iv) la elevada dependencia de la importación de bienes
básicos de la canasta alimentaria48.
Para analizar la problemática de la seguridad alimentaria se elaboran algunos es-
cenarios alternativos sobre la producción de alimentos en el país hacia el año 2015.
Uno de ellos es el escenario pasivo (con rendimientos productivos en sus niveles actua-
les) que muestra un requerimiento para el 2015 superior a los sesenta y tres millones de
hectáreas para la producción de la canasta, mientras que los suelos con esta vocación en
el país hoy en día corresponden a 28.800.000 ha. La importación de alimentos represen-
taría cerca del 5% del PIB, la tasa de desempleo a nivel rural sería del 19%, agravándose
la situación en el campo en términos de pobreza, con el agravante de que casi el 80% de
la población rural quedaría bajo la línea de pobreza. Las condiciones se empeorarían si
se considera que para el año 2015 el ALCA estuviera vigente, con aranceles muy reduci-
dos, perdiéndose unos 553.731 puestos de trabajo adicionales, llevando el desempleo a
un 28% y el sector agropecuario pasaría a representar apenas el 4,13% del PIB nacional
en el año 2015, en comparación con el 14% actual.
Así, entonces, se impone la necesidad de implantar políticas e interponer esfuer-
zos para la mejora de rendimientos, como se plantea en el escenario de rendimientos
mejorados49. Con supuestos realistas, se podría prever un requerimiento de veinte
millones y medio de hectáreas para asegurar una seguridad alimentaria con depen-
dencia relativa en importados según la competitividad internacional de la producción
doméstica –en condiciones de moderada protección con respecto al exterior–, con un
saldo de poco más de ocho millones de hectáreas con vocación agropecuaria para
dedicar a actividades alternativas, las cuales podrían emplear más de setecientos mil
habitantes de las áreas rurales (por ejemplo, actividades como productos naturales no
maderables, ecoturismo, servicios ambientales, productos exóticos, entre otros).
En este escenario se prevén para el 2015 importaciones alimentarias equivalentes
a menos del 1% del PIB, con una participación del sector agropecuario de casi el 11%
del PIB y que con el aprovechamiento de las áreas disponibles para el desarrollo de
actividades generadoras de valor, entre otros propósitos, se reduciría drásticamente el
nivel de desempleo rural. Por otro lado, cabe destacar que el valor de jornales como
proporción del PIB agropecuario equivaldría al 34% incluyendo la seguridad social.
Este escenario podría ser viable y permitiría mejorar las condiciones de vida del habi-
tante rural.

48 Cercana a los cuatro millones de toneladas por un valor de novecientos millones de dólares al año.
49 Con base en los estudios realizados por las federaciones de productores y los niveles máximos de rendimientos
en países con condiciones productivas similares a las colombianas. Se descartan los productos que definitiva-
mente no son competitivos en el país: cebada, sorgo, maíz para consumo industrial, soya y trigo.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO liii

Para lograr un escenario de esta naturaleza se requiere una multiplicidad de accio-

nes complementarias en el marco de una estrategia integral para el reordenamiento
productivo en el campo. Dados el alto grado de subutilización del suelo agrícola, que
apenas llega al 37%, mientras que en ganadería se emplean más de 35 millones de
hectáreas, cuando sólo 16.8 millones tienen esta vocación, y la mala distribución de
la tierra a nivel nacional, resulta indispensable garantizar un adecuado acceso a activo
reales y contingentes de amplios sectores de la población rural en el marco del papel
que le compete a un ESD –como lo estipula la Constitución de 1991– en materia de
seguridad alimentaria y de los derechos sociales de los campesinos como población
claramente excluída en el país.
En este contexto se debe avanzar en una redistribución de tierras, una transforma-
ción del patrón de producción y de uso del suelo, y una adecuación de las formas de
producción de acuerdo con su aptitud, mediante la adjudicación de áreas en extinción
de dominio –que alcanzan los cuatro millones de hectáreas de tierras de buena calidad–
y el cobro de un impuesto predial que castigue la subutilización de los fundos y la
especulación con la renta de la tierra.
Si el propósito de referencia fuera propender por una meta de reasignación de
tierras de un orden cercano a 8.9 millones de hectáreas, se podría plantear que unas
2.6 millones de ha. son susceptibles de ser redistribuidas por intervención directa y
negociación voluntaria, al menos otro millón mediante extinción de dominio y las res-
tantes 5.3 vía formalización de la propiedad50. Como referencia, una propuesta como la
planteada por el Incora para el cuatrienio 1998-2002, a fin de beneficiar 66.000 familias
con la entrega de 3.6 millones de hectáreas, demandaría, según los datos disponibles,
unos 174.000 millones de pesos de 2000, equivalentes a 0,15% del PIB.
Simultáneamente, se debe reformar el sistema de crédito, en especial en los criterios
y las condiciones (como garantías reales) para su otorgamiento, en forma tal que la
banca pueda brindar prioridad relativa a proyectos factibles en actividades promisorias
y a pequeños productores con el otorgamiento de créditos, en adecuados términos y
condiciones financieras, contando con la ampliación de la cobertura del FAG (Fondo
Agropecuario de Garantías) como medio para subsanar fallas del mercado crediticio.
Preocupa que Finagro pasó de otorgar créditos por valor de 1.6 billones de pesos de
2000 en 1991 a 977.000 millones en el año 2000, por lo que si se tomara como refe-
rencia el valor de la participación de la producción de la economía campesina en el
PIB agropecuario, por ejemplo, el crédito debería aumentarse en un billón de pesos de
2000 con destino a los pequeños productores (contando con suficientes garantías a
través del FAG).

50 Incora, Plan de reforma agraria 1999-2000.

liv PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

Resulta inaplazable invertir en la innovación y el avance tecnológico, lo que im-

plica un eficaz sistema de ciencia y tecnología agropecuaria que no responda única-
mente a los requerimientos de aquellos agentes con capacidad de adquirirla, sino que
sirva de apoyo a actividades y productores vulnerables que contribuyan de manera
vital a la seguridad alimentaria del país.
En este sentido, el Estado debe asumir la responsabilidad de promover temas es-
tratégicos de investigación y desarrollo tecnológico con énfasis en aquellas activida-
des que no son rentables en el corto plazo con criterios meramente financieros, pero
con impactos sociales y culturales definitivos como la seguridad alimentaria, la in-
vestigación básica y el medio ambiente. Debe propenderse porque los propios gre-
mios adelanten la investigación aplicada, con la integración de la universidad y de los
centros de investigación al proceso, y el fortalecimiento de los Consejos Municipales
de Desarrollo Rural.
En el año 2000 el país invirtió el 2,2% del PIB agropecuario que para llegar a
niveles equiparables a los del promedio latinoamericano, se debería más que triplicar
para alcanzar al menos el 0,3% del PIB al año.
Por otro lado, se hace indispensable el fortalecimiento del sistema educativo rural
y la dotación de infraestructura, de tal manera que no sólo se alcancen objetivos so-
ciales, sino también la sostenibilidad del ámbito rural, entendida desde lo político, lo
económico, lo social y lo ambiental.
Para concluir, de no implantarse como prioridad la construcción en Colombia de
una nueva ruralidad en el país, se correrá el inminente riesgo de hacer irreversible la
crisis social en el campo y una depredación de la naturaleza y el ambiente atentatoria
contra una mínima garantía de condiciones para la sostenibilidad del desarrollo rural
(véanse capítulos 12 y 13).

La institucionalidad democrática y modernización del Estado

A esta altura del proceso de globalización se requiere la presencia de un Estado nacio-
nal como institución social en su carácter de “ente racionalizador del interés colecti-
vo”. Independientemente de la problemática sobre su tamaño, el Estado ha de funcio-
nar con una lógica social y política y con una racionalidad económica de un régimen
de competencia dentro del propósito de propender por la preeminencia de lo públi-
co; ejercer cabalmente el poder de su autoridad para la preservación de la ley en
derecho; velar por la seguridad y la integridad de los ciudadanos; garantizar, con
cualquier circunstancia, el pleno respeto de los derechos humanos; asegurar la promo-
ción (al menos indirecta) de condiciones efectivas para la satisfacción de los derechos
fundamentales –en el caso de los sociales con referencia especial a los sectores más
vulnerables de la población; implantar preceptos aceptados de justicia distributiva;
la potenciación y aprovechamiento de las capacidades, la competitividad sistémica y
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lv

la generación de riqueza colectiva, y, al fin de cuentas, la democratización de la so-

ciedad.
Para ello el Estado debe erigirse como institución social legítima, representativa,
sólida, eficaz y funcional con una nueva lógica política, económica y social, sujeta
a un activo escrutinio por parte de la sociedad –“rendición pública de cuentas”
(accountability)–. Ha de cambiarse radicalmente el carácter de la función pública y
la racionalidad en el funcionamiento del Estado, imponiendo, con el compromiso de
una ciudadanía cada vez más deliberante, un sentido estrictamente público-societal a
la función estatal.
En razón de la precaria representatividad democrática y eficacia del Estado, ante
la crisis institucional y financiera del sector público y dadas las presiones y condicio-
namientos del modelo de globalización imperante para reducir el papel y funciones
del Estado, a la vez de solventar las finanzas estatales, se requiere una profunda refor-
ma, tecnificación y modernización del aparato estatal para responder no sólo a las
exigencias financieras y de eficiencia impuestas por una competencia económica cada
vez más globalizada, sino también para solucionar oportuna y de manera eficiente las
crecientes demandas sociales de los sectores más desprotegidos y vulnerables con el
sistema económico preponderante. Con el agravante que la globalización también
afecta nocivamente la eficacia y habilidad de los Estados nacionales para ejercer di-
cho papel compensador y redistributivo.
Se requerirá, entonces, avanzar en un profundo proceso de reingeniería de las
finanzas públicas y de entidades del Estado. Ello exigirá de la sociedad conciencia y
voluntad colectivas para su concreción, y de un mayor compromiso y esfuerzo econó-
mico para asegurar su financiamiento. Este proceso implica el rediseño, redimen-
sionamiento, recomposición y adecuación de la estructura, planta, funciones y proce-
dimientos, y el financiamiento necesarios para velar por la eficacia y rentabilidad
social de todos los entes responsables de la función pública, con una estricta raciona-
lidad de servicio público.
Premisa básica consistiría en garantizar que el “dividendo social” no se materialice
favoreciendo a unos pocos estratos y a costa de ciertos grupos de la sociedad, con el
aporte financiero de todos los agentes, tanto públicos como privados, de acuerdo con su
capacidad económica51.

51 La anterior argumentación se basa en: Garay, Luis Jorge (1999a), Globalización y crisis. ¿Hegemonía o corres-
ponsabilidad?, Tercer Mundo Editores., Bogotá, pp. 19-31 y 197-200; y Garay, Luis Jorge (1999b), Construcción
de una nueva sociedad, Cambio y Tercer Mundo Editores, Bogotá, pp. 67-68.
lvi PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

Reestructuración de la burocracia
Dada la dimensión social de la burocracia en un ESD, se requiere avanzar hacia su
profesionalización, capacitación e instauración de un verdadero sistema de méritos –
conocido como meritocracia–, como condición para velar por la eficiencia y solidez
del Estado. Además, en medio del proceso de descentralización político-administrati-
vo del Estado colombiano, deberá avanzarse correlativamente en la descentralización
de la estructura del empleo público, lo que implicará revertir drásticamente la tenden-
cia observada en el país desde finales de los sesenta hacia su acelerada centralización
en el nivel nacional –por ejemplo, el número de empleados del nivel nacional in-
crementó su participación en el empleo público total de un 50% en 1969-1970 a cerca
de un 60% en el último quinquenio de los noventa.
También es necesario abordar el problema del crecimiento y la eficiencia del gas-
to público en los últimos años –cuando pasó de un nivel del 13% en la primera mitad
de los sesenta a uno del 27% del PIB en los ochenta y del 36% a finales de los noven-
ta– al punto de haber dejado de ser uno de los cuatro países latinoamericanos con
menor tamaño a ser el tercero más grande (después de Nicaragua y Brasil) en 1999. El
rápido crecimiento del gasto público en los noventa se debió a la cesión progresiva de
transferencias de la administración central a los entes territoriales, al pago del servi-
cio de la deuda –de 2,6% al 9,0% del PIB entre 1990 y 2000 en el caso del Gobierno
central–y al presupuesto en defensa y seguridad.
En razón del conflicto armado y de la delincuencia organizada el personal del
Estado está hoy más orientado a preservar el orden público que a la realización de
otras funciones sociales para la construcción del ESD –el sector de defensa participó
con cerca del 59% de los gastos de personal del Gobierno central nacional en 2000-
2001–, con el agravante de que la remuneración real de los directivos y profesionales
del sector público –y posiblemente, en algún grado también la calidad– cayó en un
18% en el período 1992-2001.
Uno de los retos para Colombia –pero también una gran oportunidad si se logra
avanzar hacia la solución política del conflicto armado– consistirá en una drástica
recomposición de la estructura del empleo público tanto entre sectores como a nivel
nacional y territorial, antes que a su reducción general e indiscriminada, para la tran-
sición a un verdadero Estado con serias responsabilidades para la inclusión social. A
diferencia de lo sostenido en ciertos círculos, se cuenta con un número de empleados
públicos por cien mil habitantes claramente inferior al de la mayoría de los países
de la región –por ejemplo, 2,64 en comparación con 5,35, 5,10 y 4,36 en México,
Argentina y Costa Rica en 1998–, con remuneraciones reales en descenso y no com-
petitivas –al menos para el caso de los ejecutivos y profesionales– y en una alta pro-
porción en actividades de seguridad, defensa y administración de justicia (véase capí-
tulo 14).
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lvii

Descentralización
La descentralización es concebida como un proceso de estricto carácter político, ad-
ministrativo y financiero, que pretende contribuir a la legitimación del orden político
y el fortalecimiento de la institucionalidad y representación democrática del Estado52.
La Constitución y su reglamentación condujeron a una intensificación automática
de la transferencia de recursos a favor de los entes territoriales (en una proporción
creciente de los ingresos corrientes de la Nación, reglamentada inicialmente por la
Ley 60) y otras obligaciones (por la Ley 100) que, en su conjunto, llegan a equivaler
a un monto no inferior al 4% del PIB. Si bien las transferencias a los gobiernos regiona-
les y locales aumentaron de un 2,5% a un 5% del PIB durante el período 1992-2001, no
es claro que los recursos hubieran sido asignados según las necesidades y preferencias
específicas a nivel local ni tampoco con criterios redistributivos estrictos entre regiones
pobres y ricas53. En efecto, dado que el 80% de las transferencias han debido dedicarse
a salud y educación –ante el hecho de que más de dos tercios del gasto en educación
es destinado al pago de maestros– se ha restringido severamente el espacio para en-
frentar problemas de pobreza e inequidad mediante programas como los de forma-
ción de capital humano54. Además, en ocasiones parte de los recursos han sido apro-
vechados por actores ilegales como guerrillas, paramilitares y narcotraficantes.
Por otro lado, el gasto del Gobierno central no fue reduciéndose en corresponden-
cia con las transferencias de fondos y responsabilidades a las entidades territoriales,
duplicándose funciones entre niveles y sin contar con flexibilidad para la adecuación
entre recursos transferidos y responsabilidades asumidas, y no se creó una capacidad
fiscal para la generación de recursos sustanciales en dichos entes, lo que condujo a
una dinámica desestabilizadora de las finanzas públicas.
Entre las principales falencias del modelo de descentralización, son de mencionar
algunas como: (i) A nivel político: la crisis de representatividad de los partidos con la
consecuente fragmentación y clientelización de la representación que, en conjunción
con el período de duración y la no reelección de alcaldes y gobernadores, favorece la
subordinación de propósitos locales de larga maduración en favor de objetivos
cortoplacistas de menor prioridad intertemporal. (ii) A nivel institucional: la insufi-
ciente competencia, falta de información relevante y dificultades para la organización
ciudadana con miras a la fiscalización de la administración de recursos públicos,
impiden la adecuada asunción de responsabilidades, lo que resulta agravado en am-

52 Hershberg, Eric (2001), “Governance in Colombia: A Time for Rethinking Priorities”, Social Science Research
Council, New York.
53 BID (1998), Descentralización en Colombia. Nuevos desafíos. Serie de Estudios Económicos y Sectoriales, Was-
hington.
54 Alesina, Alberto (2000), “Institutional Reforms in Colombia.” Working Paper Series No. 21, Fedesarrollo, Bogotá.
lviii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

bientes interferidos seriamente por diversas formas de violencia y crimen organizado.

(iii) A nivel normativo y regulatorio: la complejidad, proliferación e inconsistencias
de leyes, normas y regulaciones sectoriales que, en muchos casos, reproducen incen-
tivos perversos para la adecuada orientación de recursos y la eficiencia del gasto, se
hacen más contraproducentes cuando no se implantan mecanismos para la disciplina
fiscal ni se dispone de instrumentos para la evaluación oportuna que permita impedir
la duplicación, el desvío y el malgasto de los recursos públicos55.
Se requiere, entonces, el ajuste y adecuación del proceso, más allá de la Ley 715
de 2001 sobre la transferencia de recursos, con el propósito de garantizar la instituciona-
lización, legitimidad democrática, eficiencia y solidez financiera y administrativa
estatal para el cumplimiento de las responsabilidades sociales, políticas y jurisdiccio-
nales propias de un Estado Social de Derecho.

Fallas de administración del Estado

La problemática de las fallas administrativas y la corrupción no es una anomalía. Se
reproduce “funcionalmente” en una estructura económica, política y social caracteri-
zada por serias falencias en el régimen de mercado y de representación y participa-
ción política en relación con un verdadero sistema democrático, como ocurre en Co-
lombia y otras muchas naciones.
Su avance, con la consecuente reproducción de fenómenos como el clientelismo en
lo político y ciertos comportamientos y prácticas de índole ilegal, atenta contra la legi-
timidad e institucionalidad del Estado, en la medida en que se agrava la pérdida de
confianza de los agentes en el mercado y la erosión de la credibilidad de la sociedad en
la preeminencia de la ley –con su impacto perverso en la cultura cívica–, afectando
ciertos comportamientos ciudadanos y la fidelidad al Estado con el fortalecimiento del
oportunismo y el instrumentalismo individualista –particularmente de grupos podero-
sos que pueden condicionar a su favor la conducción de ciertos asuntos públicos como
políticas públicas, presupuestos estatales, composición de la burocracia oficial, etc.56.
En este sentido, el estudio reciente del Banco Mundial y la Vicepresidencia de la
República57 ratifica que la corrupción es profundamente inequitativa, desigual y que
tiene impactos en términos de exclusión social muy preocupantes. Por ejemplo, mues-
tra cómo crea obstáculos directos para el acceso a los servicios públicos, afectando más
que proporcionalmente a los pobres en términos de costo y oportunidad.

55 Garay, Luis Jorge (2002c), “La economía colombiana en la década del noventa”, BID, Bogotá (versión preliminar).
56 Para mayor detalle en este tema, véase, entre otros, a: Garay, Luis Jorge (2002b), “Sobre el papel y la naturaleza
de la corrupción en Colombia”, Bogotá (próximo a publicar por la Vicepresidencia de la República de Colom-
bia).
57 Banco Mundial, Vicepresidencia de la República de Colombia et al. (2002), Corrupción, desempeño institucional
y gobernabilidad: desarrollando una estrategia anti-corrupción para Colombia, Bogotá.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lix

Además, como lo han mostrado otras encuestas como la de Confecámaras58, cerca

de un 95% de los empresarios entrevistados aceptaron conocer y acatar de antemano
la existencia de unas reglas “para-oficiales” para la participación en una contratación
con el sector público, como el pago de sobornos por una proporción predeterminada
del valor del contrato. Un 38% de ellos no interpone acción alguna para reformar las
condiciones “para-establecidas” y un 45% busca negociarlas a su favor en respuesta a
solicitudes hechas por su contraparte en la burocracia oficial. Es decir, en cierto círcu-
lo de empresas contratistas y entidades públicas contratantes parece develarse la
presencia de una práctica no explícitamente regulada, pero vigente en su relación
contractual al margen del orden legal.
En medio del proceso de globalización y de configuración de mercados abiertos
aunque incompletos y con marcos regulatorios imperfectos, se está reproduciendo en
países como Colombia una práctica en la conducción de recursos públicos denominada
como “falla de administración en el Estado”, no abiertamente corrupta, pero de extrema
gravedad. Una importante parte de la pérdida de recursos públicos no es por corrupción
abierta, sino por un conjunto de modificaciones en contrataciones debidamente realiza-
das en términos jurídicos, pero con unas falencias en su especificación contractual a
nivel técnico para la defensa de los intereses colectivos, que pueden favorecer la reali-
zación de ganancias extraordinarias de ciertos conglomerados privados nacionales e
internacionales, sin justificación técnica pero sí con una estricta validez legal. Práctica
que, en últimas, es imposible demostrar como fruto de corrupción de funcionarios pú-
blicos o incluso de las empresas favorecidas por fallas en la especificación técnica de
los términos y condiciones contractuales. Ello ha resultado particularmente grave en
sectores como energía eléctrica, comunicaciones e infraestructura (véase capítulo 15).
No debe dejar de resaltarse la importancia de la cuantía de recursos públicos que se
desvían de su papel esencial para satisfacer prioridades de estricta índole social y que
resultan apropiados indebidamente en provecho excluyente de intereses privados po-
derosos, cuando algunos especialistas estiman que podría rebasar al 3% del PIB al año
por concepto de corrupción abierta y de ciertas fallas administrativas visibles e
identificables.
Una de las consecuencias de la naturaleza tan amplia y compleja de las fallas en la
administración de asuntos públicos es la de dificultar en la práctica su identificación, su
clasificación tipológica y su judicialización. Un ejemplo ilustrativo es el que al menos
de las quejas interpuestas ante la Procuraduría General de la Nación hasta 1995, sola-
mente el 4% fue considerado como caso de corrupción, cuando un 26% se clasificó
como omisión o negligencia en el ejercicio de funciones y más del 40% no recibió
calificativo específico59.

58 Confecámaras (2000), Probidad. Lucha anticorrupción de los empresarios en negocios con el Estado, Bogotá.
59 Villamizar, Juan Carlos, “Poder político, legitimidad y corrupción”, borrador para discusión.
lx PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

En estas circunstancias es imprescindible implantar una estrategia integral para la

lucha contra la corrupción y por la probidad ciudadana en el manejo de recursos públi-
cos, abarcando comprensivamente las instancias política, económica, social, institucional,
financiera y regulatoria de la sociedad. Este es uno de los retos que se enfrentan para
avanzar en la construcción de una democracia moderna e incluyente en el país.

La democratización de la sociedad
1. En la esfera económica
La configuración de las condiciones materiales y sociales propicias para la inclusión
social, es quizá el reto más desafiante para sociedades en desarrollo en medio de las
exigencias y condicionamientos de la globalización económica y política en el mun-
do de hoy. Se parte de la plena convicción de que, en la generación de riqueza colec-
tiva y el desarrollo económico sustentados en la potenciación del capital humano,
natural y físico-tecnológico disponible –para la eficiencia productiva y el logro de
niveles de competitividad sistémica impuestos por la creciente competencia interna-
cional– reside una condición necesaria, aunque claramente insuficiente, para avanzar
de manera sostenida en la inclusión social.
Pero también es de reconocer que la exclusión social obstaculiza, bloquea y limita
el cabal aprovechamiento del capital y la riqueza disponible en la sociedad. La inclu-
sión social es condición para la democracia y el desarrollo.
En la literatura especializada se ha avanzado hacia un creciente consenso sobre la
importancia de las “condiciones iniciales” de la distribución de activos e ingresos
sobre el crecimiento económico en el sentido de que una mayor equidad distributiva,
ceteris paribus, tiende a favorecer mayores ritmos de crecimiento sostenido. Y, por lo
tanto, que la redistribución de ingresos y activos es la manera potencialmente más
efectiva de reducir la pobreza –como fenómeno multidimensional de falta de ingresos
y activos, inequidad y vulnerabilidad– y la exclusión en la mayoría de los países. “La
reducción de la pobreza siempre ha sido una prioridad de la política de desarrollo,
aunque a veces sólo de modo teórico. Al final de los noventas se aumentó el énfasis
en buscar garantizarle a los pobres los beneficios del crecimiento (...) Con este énfa-
sis, cambió la posición en la literatura en favor de políticas para la redistribución de
ingresos y activos (...) Ello implica que la nueva agenda debería enfocarse a políticas
específicas, con el propósito de reducir sustancialmente la pobreza”60.
En este contexto se requiere una nueva institucionalidad que rija relaciones creativas
de coordinación, responsabilidad y cooperación entre los agentes económicos y otros

60 Dagdeviren, Hulya, Rolph van der Hoeven y John Weeks (2001), “Redistribution matters: growth for poverty
reduction”, ILO, Geneva, p. 23.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxi

sectores de la sociedad –el Estado, los empresarios, los trabajadores, los centros aca-
démicos y de investigación, las instituciones financieras, así como gremios, sindica-
tos y asociaciones–, con la asunción de funciones esenciales para propender por la
reproducción de un entorno (en las instancias macro, meso y sectorial) y la definición
de políticas favorable a la inversión productiva, la generación y distribución de rique-
za y el desarrollo productivo con base en el aprovechamiento de ventajas comparati-
vas, la creación de ventajas competitivas y la eficiente aplicación de los recursos
disponibles en el país61.
A este respecto debe recordarse que, por su propia naturaleza, el Estado Social de
Derecho promueve cambios efectivos en la distribución y dotación de recursos pro-
ductivos y riquezas –por ejemplo, de tierras, crédito, tecnología y comercialización
en el marco de un reordenamiento territorial y reasentamiento humano–; en el reco-
nocimiento y titulación de derechos de los desfavorecidos –de viviendas construidas
sin aprobación legal y de predios explotados de manera permanente por campesinos
no propietarios–; en una fiscalidad progresiva y redistributiva –con una tributación
adecuada sobre los ingresos y la riqueza y un gasto público eficaz orientado a las
prioridades sociales–; en la provisión de garantías para la democratización de la pro-
piedad y la inversión ante la insuficiencia de mecanismos del mercado, y en la provi-
sión de activos financieros y reales a los sectores tradicionalmente marginados.

a. Acceso a activos
Se ha de brindar énfasis a ampliar oportunidades para el acceso a activos productivos
de amplias capas de la población –con principios de equidad– que les sirvan de
apalancamiento de sus propios activos físicos y humanos, a través de su capacitación,
para la realización de actividades productivas en un entorno formal propicio a la
eficiencia y en unas mejores condiciones laborales, y para la inversión en sociedades
anónimas –con la adquisición de acciones, títulos, etc.
Constituye una prioridad avanzar en la formalización de la economía mediante la
flexibilidad temporal y regulada de normas como las de registro y contabilidad para
el caso de empresas micro, pequeñas e incluso medianas hoy informales y, entre otros
mecanismos, con la provisión de recursos para garantizarles el acceso a los mercados
de bienes, de crédito y de capitales (por medio de la banca de desarrollo de segundo
piso, por ejemplo).
Debe resaltarse en este tema que la excesiva concentración del crédito en muy
pocas cabezas del sector formal y su elevada orientación a actividades diferentes a la

61 Véase: Garay, Luis Jorge (2002), Repensar a Colombia. Hacia un nuevo contrato social, PNUD, Bogotá, capítulo
VI (coordinador general).
lxii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

inversión productiva, impiden que el sistema económico en su conjunto pueda repro-

ducir y potenciar el capital disponible para propósitos como el de la generación de
riqueza colectiva, la acumulación del capital –a través de la inversión– y el mejora-
miento de la calidad de vida y la reducción de la vulnerabilidad de amplias capas de la
población.
Un propósito legítimo de la política pública es el diseño y aplicación de una arqui-
tectura institucional adecuada para facilitar la financiación de aquellos agentes eco-
nómicos y actividades generadores de desarrollo que no pueden ser atendidos debida-
mente por la presencia de las fallas e insuficiencias en el mercado financiero privado.
Se requiere una especie de compensación institucional transparente y sujeta a una
estricta y permanente rendición pública de cuentas, para corregir tal tipo de distorsiones
discriminatorias a la luz de criterios de rentabilidad social de mediano y largo plazo.
Así, se ha de progresar hacia la consolidación de un sistema de microfinanciación,
la adecuación de la banca de desarrollo de segundo piso, el fortalecimiento del merca-
do de capitales y el reforzamiento de la regulación y supervisión financieras.
Un sistema de microfinanciación para el país debe estar sustentado en una banca de
segundo piso –incorporando las tres instituciones existentes: IFI, Finagro y Bancoldex–
con un fondo especializado para los pequeños propietarios y los informales y con un
riguroso esquema regulatorio y de vigilancia, adecuado al microcrédito –con capacita-
ción de los intermediarios y agentes de crédito, el fortalecimiento de entidades ya insti-
tuidas como cooperativas, cajas de compensación e incubadoras, la promoción del sec-
tor público no estatal, la instrucción a los clientes y la facilitación en los trámites
administrativos–, con un régimen de titulación de activos y, fundamentalmente, con el
fortalecimiento de un sistema nacional de garantías y de seguros de crédito, tomando
provecho de los fondos existentes: Fondo Nacional de Garantías (FNG) y Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG) y la aseguradora pública: Previsora de Seguros.
El marco regulatorio requerido debe establecer estrictos estándares contables, una
rigurosa política de cobranza y de garantías, un esquema claro y eficiente para la
subasta de recursos financieros y el diseño de subsidios asociados y debidamente
cuantificados, que prohíba el otorgamiento de garantías estatales en la captación de
recursos privados para mejorar el manejo de riesgos de la cartera y la política de
cobranza de la banca de desarrollo (evitándose la reproducción de nocivos sesgos
procíclicos). La asignación de recursos financieros se ha de realizar a través del
mercado, pero con consideración de criterios objetivos y precisos sobre rentabilidad
social para la concesión de condiciones apropiadas de financiación en términos de
monto y plazos –con el cubrimiento de los subsidios implícitos a que ello diera lugar
con cargo a recursos públicos objeto de estricta cuantificación y análisis62.

62 Garay, Luis Jorge (2002), ibid., pp. 310-312.

ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxiii

Afortunadamente, se cuenta con capacidad suficiente para conformar un sistema

micro sustentado en una porción (cercana al 35%) de los activos e inversiones de la
banca de desarrollo y en bancos públicos de primer piso (cercanos en total a $5.3
billones en diciembre de 2001) y en recursos que pueda captar el sistema (cada dos
puntos que logre capturar del mercado financiero equivaldrían a más de $350.000
millones). En términos de garantías, se contaría con un potencial de hasta $683.000
millones, dado el nivel patrimonial de los fondos FNG y FAG y un aseguramiento con
recursos de hasta unos $10.000 millones (a cargo de la Previsora y aseguradoras
privadas)63.
En esencia, se requiere una cierta reorientación de recursos disponibles hacia los
sectores objetivo sin la necesidad de mayores erogaciones por parte del Estado, en la
medida en que se apliquen las normas y regulaciones prudentes, pero estrictas, y se
cuente con un orden institucional y una red de seguridad financiera, entre otros propó-
sitos para evitar la socialización de pérdidas por concepto de crisis en el sistema finan-
ciero –que, en el caso de la crisis del noventa, le implicará al fisco nacional un costo
anual cercano al 0,75% del PIB en el período 2001-2010– y se cuente con el concurso de
los sectores privado y público –establecimientos de crédito, ONG especializadas, coope-
rativas, etc.– para el apalancamiento con financiación interna e internacional –banca
multilateral y agencias de cooperación– (véanse capítulos 16 y 17).

b. Pacto fiscal y reestructuración de la tributación

Como ya se mencionó, se requiere un verdadero pacto fiscal y de distribución de
riqueza en el país para construir el ambiente propicio para el crecimiento económico,
el desmonte de bases preponderantes de desigualdad en la tributación y la garantía de
una orientación y aplicación eficientes de los recursos públicos a prioridades socia-
les, con el reconocimiento de que el fortalecimiento estructural de los ingresos públi-
cos está sustentado en la generación de riqueza colectiva.
La reforma estructural de las finanzas públicas ha de ser enfrentada de manera
integral en sus diferentes instancias64 y con claros criterios de responsabilidad social.
Por el lado de ingresos deberán tomarse decisiones determinantes para velar por la
legitimación de la institucionalidad tributaria en el país y el deber tributario del ciuda-
dano con la colectividad.

63 Si se toma en cuenta el saldo promedio del microcrédito en América Latina –cercano a US$717–, el sistema de
microcrédito planteado podría llegar a unos novecientos mil usuarios y contribuiría a generar unos 396.000
empleos, si los recursos se destinaran a la creación de fami y microempresas, por ejemplo.
64 Por ejemplo: tamaño (proporción del PIB), fuente (renta, valor agregado, transferencias, tarifas, etc.) y distribu-
ción de los ingresos del Estado en sus diferentes niveles central y territorial; naturaleza (funcionamiento, inver-
sión, gastos generales, servicio de la deuda, composición sectorial (justicia, educación, defensa, salud, etc.) y
discrecionalidad-inflexibilidad de los gastos en cada uno de los niveles de la administración pública.
lxiv PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

Se deben corregir algunos rasgos estructurales del sistema tributario como la mala
distribución de la carga –con un sesgo prevaleciente contra el consumo y a favor de
los ingresos, las utilidades y la riqueza–; la proliferación de exenciones y beneficios
tributarios inequitativos y gravemente regresivos –que, en gran medida, no sólo no
reportan beneficio a la colectividad sino que garantizan exiguos niveles impositivos
sobre ingresos personales y riquezas a favor de los más privilegiados65–; la moderada
carga tributaria –especialmente en el caso de los ingresos personales con un 0,2% del
PIB en comparación con el 10,8% en promedio para los países de la OECD, 2,2% para
países en desarrollo y 1,0% para Latinoamérica–; la inestabilidad de reglas y arreglos
institucionales –expresada en la aprobación de una reforma tributaria y de una amnis-
tía cada 16 y 8 meses, respectivamente, como ocurrió en los noventa–; la baja cultura
tributaria –tanto por los elevados niveles existentes de evasión, corrupción y elusión
tributarias como por el insuficiente rechazo moral–, y, entre otros, la débil capacidad
en la administración y gestión de los impuestos.
En este contexto, una reestructuración ha de responder claramente al objetivo bá-
sico de adecuar técnicamente la estructura de la tributación con los principios de
progresividad, equidad y responsabilidad social. No se trata de una propuesta de corte
fiscalista ya que su objeto último no es el de aumentar la recaudación per se, sino sólo
subsidiariamente en consideración a las exigencias del ajuste y estabilización
macroeconómicos, pero con la premisa de que en vez de incrementar las tarifas actua-
les, debe reestructurarse la tributación para incluso lograr reducirlas en el tiempo,
como se menciona más adelante.
En este punto vale la pena ilustrar el aporte a las finanzas públicas y a la redis-
tribución de ingresos, sin afectar negativamente la inversión y el crecimiento, de un
desmonte de exenciones ya que las vigentes equivalen a menores tributos por un
valor del 5,2% del PIB, además de que favorecen primordialmente a los estratos más
privilegiados y sin una adecuada retribución social. Por ejemplo, 1,8% corresponde a
deducciones especiales sobre inversiones en reforestación, obras de riego y deseca-
ción, en control del medioambiente, etc.; 1,2% a intereses sobre créditos hipoteca-
rios, al 30% de los ingresos laborales, a aportes para pensiones, etc.; 1,0% a rentas
exentas por concepto de la Ley Páez, etc.; 1,0% a ingresos que no constituyen renta
por la venta de terneros, de acciones, contribuciones de las empresas a fondos mu-
tuos, donaciones a partidos políticos, etc.
Así, entonces, se propone una reestructuración en la tributación con las siguientes
características básicas: (i) garantizar la progresividad y equidad mediante la imposi-
ción de gravámenes a la riqueza (con el restablecimiento de un impuesto al patrimo-
nio) y al consumo suntuario, la adecuación pero no el incremento nominal de tarifas,

65 El ahorro tributario por concepto de exenciones al impuesto de la renta alcanza a superar el 40% para ingresos
mayores a 20 salarios mínimos, en comparación con uno del 15% para 6 salarios mínimos.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxv

la eliminación de distorsiones y el desmonte de exenciones y privilegios a fin de

asegurar, entre otros, que la carga recaiga en mayor medida en los ingresos persona-
les; (ii) velar por la racionalización y simplificación del sistema con el acotamiento
de impuestos en los niveles municipal y departamental –reduciéndolos de los 17 y 23
vigentes a unos 5, respectivamente–; (iii) precisar y agilizar los procedimientos y las
sanciones para castigar la defraudación tributaria –penalizando la evasión y aplicando san-
ciones pecuniarias proporcionales a la infracción tributaria–, y (iv) fortalecer la admi-
nistración tributaria en sus niveles nacional y territorial (véase capítulo 20).

2. En la esfera de lo político
La democratización económica exige –y a su vez es exigida por– la democratización
política como procesos inseparables en la construcción de un régimen democrático.
Un Estado moderno legítimo requiere de una sociedad fuerte e institucionalizada, orga-
nizada y capaz de traducir lo social en demandas y acciones políticas, a través de orga-
nizaciones democráticas de muy diversa naturaleza, que sean capaces de reflejar la
heterogeneidad de intereses de la colectividad y traducirlos en proyectos políticos. Es
decir, resulta indispensable la vindicación de la política como el espacio en el que se
tramitan multiplicidad de intereses, propósitos y pertenencias ideológicas mediante la
participación democrática de los ciudadanos para la definición y fiscalización de obje-
tivos públicos y colectivos –con respeto de la diversidad y de las diferencias.
La democratización de la sociedad va de la mano de la configuración de una civi-
lidad ciudadana con la formación de ciudadanos como actores sociales en capacidad
de participar protagónicamente en asuntos de interés colectivo y público, y de la
legitimación y representatividad democrática de los partidos políticos y movimientos
y organizaciones sociales.
La participación ciudadana en asuntos públicos pasa por el ejercicio del control
político sobre los elegidos y los funcionarios públicos con el ejercicio pleno de la rendi-
ción de cuentas. Sólo cuando los elegidos y los gobernantes en general, reconocen que
sus actos son, ante todo, actos públicos, es posible actuar contra las transgresiones ilícitas
e ilegítimas de las fronteras entre lo público y lo privado. Es decir, contra la privatización
de lo público66. La corrupción, el clientelismo, la creciente injerencia de intereses
particulares en las entidades públicas –y, por ende, en las decisiones que éstas adop-
tan–, la financiación de las campañas por parte de grupos económicos y de sectores
influyentes en la sociedad, son sólo algunas de las prácticas que confirman y refuer-
zan la necesidad de redefinir la política y su relación con la preeminencia de lo públi-
co y el desarrollo de la convivencia democrática (véase capítulo 18).

66 Garay, Luis Jorge (2002), ibid., p. 260.

lxvi PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

En este contexto, ya no son, como en el pasado, los partidos de masa a la usanza

tradicional, las entidades llamadas a desempeñar el papel exclusivo y único de repre-
sentación y de participación del ciudadano en la conducción de los asuntos públicos y
sociales. En forma creciente se requerirá la remoción, la invención y la permanente
recreación de formas de libre participación, asociación e intervención ciudadanas en
la multiplicidad de espacios del relacionamiento social –desde lo comunal a lo local,
regional y nacional.
En consecuencia, una condición indispensable para la democracia política –sustan-
cial y efectiva– consiste en la construcción colectiva del ambiente idóneo para el logro
de la observancia de los derechos fundamentales en la sociedad como garantía del pleno
ejercicio del estatus de ciudadanía social por parte de sus miembros. Esto implica el
avance sustancial en la inclusión social de amplias capas de la población colombiana.
Ahora bien, ante el poder del uso de las armas para la imposición de intereses
excluyentes de grupos poderosos –legales e ilegales–, el alto nivel de conflictividad
social y la precariedad de la autoridad legítima del Estado en parte importante del
territorio, la democratización en el país requiere instaurar condiciones mínimas para
la práctica de la democracia –desde su instancia más primaria como es la participa-
ción formal en los procesos electorales hasta la intervención deliberativa en el espa-
cio de lo público.
Un desafío básico de la sociedad colombiana consiste en transitar hacia la instau-
ración de una seguridad democrática en la que la preeminencia de la ley y el estableci-
miento del orden público conduzcan al desarrollo del orden democrático, para que se
haga una realidad el respeto por la libertad de expresión, la libertad de oposición políti-
ca, la libertad de asociación sindical y las libertades políticas y civiles en general.
En la superación de los muy diversos tipos de disfuncionalidad sistémica prevale-
cientes en el ordenamiento económico, político y social, reside la base esencial para
avanzar hacia la verdadera democratización en Colombia.

Crecimiento económico, ajuste fiscal y financiamiento

Son múltiples los retos a los que se ve enfrentada la sociedad colombiana en el próxi-
mo futuro, ante la crisis casi sin precedentes en los campos social, de las finanzas
públicas y de crecimiento económico y los serios desafíos para la administración del
financiamiento externo, en medio de la agudización del conflicto armado y de las
exigencias del proceso de globalización, especialmente de cara a la configuración del
área de libre comercio en el hemisferio americano (ALCA).
El país se encuentra en una situación de deterioro estructural de las finanzas públi-
cas con una aguda inflexibilidad en la dinámica del gasto público, un rápido creci-
miento de la deuda pública y una previsible maduración de pasivos contingentes por
cuantías apreciables. Así, por ejemplo, el déficit del Gobierno central se incrementó
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxvii

sustancialmente del 1,5% en 1992 al 3% en 1995 y 5,9% del PIB en 2000, acompaña-
do de un rápido endeudamiento –al pasar de un 15% del PIB en 1991 al 17,8% en
1997, 29,6% y 45% en 1999 y 200167–, sin que la evolución del resto del sector
público no financiero fuera lo suficientemente superavitaria para evitar un creciente
balance deficitario del conjunto –de un promedio inferior al 0,7% del PIB en el primer
quinquenio al 3,9% en 1997 y 3,5% en 2000-200168.
El Gobierno central, como la entidad pública con mayor incidencia en el grave dete-
rioro fiscal al ir asumiendo el papel de prestamista de última instancia del resto del
sector público en medio del proceso de descentralización, se vio en la necesidad de
incrementar rápidamente su endeudamiento desde 1996 –al punto de que, en apenas
cinco años, ya lo había triplicado en términos del PIB, ascendiendo de un 14,4% a un
45,2% del PIB en 2001–, con una creciente proporción de los recursos destinados a la
cancelación del servicio de la deuda no sólo del mismo gobierno sino también de otras
entidades públicas a través del presupuesto nacional –cerca de un 80% de los recursos
de crédito se han destinado al pago de servicio de deuda en los últimos años.
La creciente utilización del financiamiento al sector público para la rotación de la
deuda y su servicio y para el presupuesto general y la rapidez del aumento de la deuda
pública en presencia de insuficiente saneamiento de la situación fiscal, plantean de por
sí serios interrogantes sobre las condiciones de ajuste requeridas para su sostenibilidad
en el mediano plazo.
La restauración de condiciones propicias para el crecimiento económico y una ade-
cuada administración del financiamiento externo son requisitos indispensables para
avanzar en un inaplazable saneamiento macroeconómico y, al mismo tiempo, para
dedicar importantes recursos al gasto social con el fin de enfrentar con celeridad el
agravamiento de la situación social del país y, entre otras prioridades, reforzar la
fuerza pública en respuesta a la agudización del conflicto armado.
Sin embargo, debe recordarse que el país enfrenta una seria problemática de creci-
miento, cuyos rasgos característicos son, entre otros: la pérdida sostenida de partici-
pación en el PIB de los sectores agrícola y manufacturero –de un 22% a comienzos de
los ochenta a 19% y 16% en 1999-2000, respectivamente–, compensados por el auge
temporal de los sectores de la construcción y los servicios financieros como jalonadores
del crecimiento en el ciclo ascendente de la economía en el primer quinquenio de los
noventa pero luego en caída con el ciclo descendente desde 1997; la crisis del café; el
agotamiento de la bonanza petrolera (al menos en el futuro previsible) y el insuficien-
te dinamismo de las actividades transables con el exterior –de un crecimiento anual
promedio cercano al 4% en los ochenta a uno del 1% en los noventa.

67 Con creciente importancia del endeudamiento interno al pasar del 3,6% del PIB en 1991 al 23,4% en 2001.
68 En este punto es de resaltar que los excedentes de caja del sistema público de seguridad social han contribuido de
manera importante a financiar al Gobierno central, ante el aumento de su superávit hasta un 2,3% del PIB en 1996
y no obstante su paulatina reducción a un 1,8% en 1998 y 1,3% a finales de la década.
lxviii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

Además, ante la confluencia de un aumento de la productividad laboral con cam-

bio tecnológico ahorrador de mano de obra, especialmente de la menos calificada –
relacionado con la apertura a la competencia externa y el cambio de la composición
sectorial de la estructura productiva–, es claro que de no producirse una reactivación
económica sostenida que posibilite ritmos de crecimiento elevados con sustento en
nuevas fuentes de crecimiento productivas en sectores transables competitivos y en
no transables tanto intensivos en mano de obra como en tecnología (como construc-
ción y obras públicas), no sólo no se podrán reducir los niveles de desempleo e infor-
malidad laboral en el resto de la década sino que tampoco se logrará el mejoramiento
de las condiciones de vida de una amplia proporción de la población actualmente en
situaciones de pobreza extrema y marginalidad social69. A manera de ilustración, vale
resaltar que el nivel de pobreza observado en 2000-2001 habría sido inferior en más
de tres puntos –de 52% a 48,5%– si el desempleo urbano se hubiera mantenido en el
observado en 1997 y en otros seis puntos si no hubiera habido la caída en ingresos
como consecuencia de la recesión en 1998-199970.
En este contexto es de mencionar que solamente con ritmos anuales de crecimien-
to por encima del 4,5% durante un lapso no inferior a cinco o seis años será posible
reducir los niveles actuales de pobreza a unos cercanos a los observados hacia media-
dos del noventa71 y de desempleo a uno del orden del 12%, aparte de que posibilitaría
una sostenibilidad de la deuda pública con un ajuste fiscal consolidado del orden del
3,0%-3,5% del PIB en el período –incluso todavía más restrictivo si no se lograran
alcanzar tales ritmos de crecimiento, entre otros factores72.
Ahora bien, la exigencia fiscal para asegurar la sostenibilidad de la deuda pública es
mayor que la sugerida en un análisis agregado para el sector público no financiero –
SPNF– por subestimar problemas de liquidez, crisis financieras o riesgos de default, al
asumir una unidad de caja o fungibilidad de los recursos en el interior del SPNF, dado
que el desequilibrio estructural de las finanzas públicas se concentra en el Gobierno
central –GNC–, el cual ha sido financiado y compensado parcialmente por el superávit
de las empresas públicas. Por desgracia, esta situación va a variar drásticamente en el
próximo futuro –con serios problemas de liquidez en la seguridad social, la renta petro-
lera, Telecom y, entre otros, el Fondo Nacional de Café–. Así, entonces, por no preverse
al menos por ahora nuevas fuentes de ingresos importantes para el GNC, los problemas
financieros de entidades clave, la materialización de pasivos contingentes y las restric-
ciones para el financiamiento interno ante la imposibilidad de rotar los TES en manos de

69 Garay, Luis Jorge (2002c), ibid..

70 Baldión, Edgar (2001), “Impacto social de la crisis. Diferenciales urbano-rural”, DNP, Bogotá.
71 Según el Banco Mundial (2002), se requiere un crecimiento anual del PIB de al menos un 4%, en promedio,
durante toda la década para reducir la pobreza al nivel pre-recesión.
72 Del sector público consolidado no financiero: Gobierno central, entidades descentralizadas y entes territoriales.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxix

algunas entidades públicas como el ISS y Telecom, llevan a que el ajuste para la
sostenibilidad de la deuda del GNC sea mayor que la mencionada –y la estimada en otros
estudios realizados recientemente (como se analiza detenidamente en el capítulo 19).
Para adelantar el ajuste resulta inaplazable, por un lado, incrementar de manera sus-
tancial los ingresos públicos sin el aumento de las tasas impositivas para evitar presio-
nes recesivas adicionales, para lo cual habría de desmontarse una buena proporción de
las exenciones y deducciones existentes en la estructura tributaria –en la medida en que
las primeras representan un costo fiscal de hasta cerca de un 3% del PIB y otro 1,8% las
segundas, favoreciendo a un muy reducido conjunto de personas naturales y jurídicas, y
que en la mayoría de los casos no reditúan debidamente a la sociedad– y a ampliar la
base de tributación. De acuerdo con una propuesta de racionalización de la estructura
tributaria, sería viable lograr ingresos anuales adicionales por esta vía en montos equi-
valentes a un 2,0-2,5% del PIB –con el consabido esfuerzo en el combate a la elevada
evasión y elusión tributarias que hoy llegan a montos del orden del 3% del PIB– y sin
necesidad de incrementar las tarifas actuales (véase capítulo 20).
Por otro lado, realizar un esfuerzo para recortar gastos públicos no prioritarios y
reducir el malgasto, fallas administrativas y corrupción en el sector público –que
superan anualmente al 3,0% del PIB73– para garantizar, entre otros, la sostenibilidad
de la deuda pública y, a la vez, una ampliación relativa de espacio fiscal para la
realización de gastos sociales indispensables en el marco del SIPSS –por ejemplo,
programas alimentarios para población indigente, ampliación de la atención básica de
salud y educación para los grupos más vulnerables, programas de empleo y capacita-
ción para población joven, etc.– y la modernización del Estado –siendo una de sus
áreas, la profesionalización y reforzamiento de la fuerza pública.
No obstante las acciones decididas que han de adoptarse en tales campos, es claro
que no serían suficientes si no se lograra contar con un oportuno financiamiento del
sector público, en términos y condiciones adecuados. En el marco de un programa
integral de ajuste y racionalización de las finanzas públicas, uno de los componentes
insustituibles sería el de la financiación de los organismos multilaterales74 y del mer-
cado internacional de capitales.
Ello exige la rápida definición de un programa crediticio que no sólo asegure que la
banca multilateral no se convierta en un receptor neto de recursos de capital con Co-
lombia en medio de la crítica situación del país, sino que también contribuya a la finan-
ciación externa neta del programa integral de ajuste y reforma social. Además, la banca

73 Banco Mundial y Vicepresidencia de la República (2002), ibid., p. 14 (resumen ejecutivo).

74 Resalta el hecho de que el perfil de vencimientos de la deuda desembolsada con la banca multilateral es exigente en
la medida en que representa el 1,44% del PIB en 2002, 1,68% en 2003, 1,2% en 2004, 1,01% en 2005, 0,9% en 2006
y 0,8% en 2007, destacándose el caso del BID por ser el principal acreedor individual del país y con amortizaciones
equivalentes al 0,8% del PIB en 2002, 1,0% en 2003, 0,5% en 2004 y 0,25% al año en el período 2005-2007.
lxx PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

multilateral habrá de ejercer un papel clave para lograr que la comunidad internacional
participe debidamente en el financiamiento de la economía colombiana75.
Complementariamente, ante la grave situación de la deuda pública –por ejemplo,
el Gobierno central deberá cancelar cada año, en promedio, amortizaciones e intere-
ses de su deuda total por cuantías cercanas al 4,8% y 3,8% del PIB en el período 2002-
2005, cuando los pagos de intereses eran inferiores al 0,7% y 1,3% del PIB a mediados
de los noventa–, y el encarecimiento de las condiciones de contratación de crédito
externo sufridas por Colombia en el último quinquenio76, es indispensable lograr una
reducción en el costo de su financiamiento.
En el caso de la financiación externa sería de diligenciar la eventual aplicación de
diversos mecanismos como el de garantías concedidas por multilaterales o el Departa-
mento del Tesoro para el caso de la emisión de bonos, e incluso con la incorporación de
instrumentos novedosos para el caso de créditos de programa y de emergencia con la
banca multilateral, para reducir en un 0,5-1,0% del PIB al año por una vía como la mencio-
nada, como una contribución en calidad de contrapartida del esfuerzo interno necesario
para la realización del ajuste y la garantía de una estricta sostenibilidad de la deuda.
Sin duda, la implantación de este tipo de instrumentos –además de otros en instan-
cias muy diversas77– tiene una evidente conveniencia sistémica para enfrentar oportu-
namente situaciones de crisis en el sistema financiero internacional, y en este caso para
apoyar a un país no solo “buen deudor” –que ha logrado conservar esta condición ex-
cepcional en medio de la crisis de la deuda externa latinoamericana de los ochenta y de
los noventa–, sino de innegable prioridad estratégica para países determinantes en el
escenario internacional –sobresaliendo Estados Unidos– alrededor de una problemática
mundial crucial como el narcotráfico, en particular por sus perversos impactos
desestabilizadores sobre el orden económico, social y político colombiano.
Esta exigencia es aún más apremiante dada la evolución del problema actual de la
deuda en la región, que de seguir ahondándose podría incluso llevar al “cierre” del merca-
do internacional de capitales para países en desarrollo, con la consecuente desfinanciación
de la economía colombiana en el corto y mediano plazo. Se requiere proceder con urgen-
cia al diseño de mecanismos que permitan enfrentar tal eventualidad en las mejores con-
diciones posibles y así evitar incurrir en costos sociales excesivos e injustificables.

75 Colombia tendrá vencimientos de capital por concepto de papeles y títulos en el mercado internacional de capi-
tales del orden del 1,2% del PIB en 2003, 1,8% en 2004, 2,1% en 2005 y 0,9% en 2006.
76 Al subir la tasa anual de interés promedio (en dólares) del 6,5% en 1995, al 8% en 1997-1998 hasta el 11% entre
1999 y 2001.
77 Por ejemplo, no solo esfuerzos y buenos oficios para promover la vigencia del Estado de Derecho y la preserva-
ción del DIH en el país, sino especialmente aportes para la financiación de gastos sociales primordiales para la
atención alimentaria de cerca de 10.5 millones de colombianos bajo la línea de indigencia —más de 2 millones
de los cuales se encuentran desplazados por el conflicto armado— y la implantación de un programa integral de
erradicación de la pobreza; la sustitución de cultivos para uso ilícito, la recuperación del suelo y el desarrollo
sostenible, y, entre otros, la promoción de proyectos para el desarrollo productivo y el crecimiento económico.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxxi

DILEMAS, COMPROMISOS Y ELECCIONES SOCIALES

En la situación del país resulta inevitable tomar una serie de decisiones fundamenta-
les circunscritas en el marco de una verdadera elección social que parta de abordar
conflictos, sopesar prioridades, evaluar alternativas y analizar experiencias, en una
perspectiva intertemporal, y que conduzca a dar solución participativa –en calidad de
compromiso social– mediante debate abierto, a los dilemas sociales que enfrenta la
población colombiana.
Uno de los campos paradigmáticos reside en la conciliación necesaria entre el
conservadurismo financiero y la observancia de los compromisos sociales extensi-
vos, que van más allá de provisiones como educación y salud básicas, seguridad so-
cial, etc., como libertades individuales, derechos civiles y políticos, incluyendo el
derecho a participar en decisiones públicas que afectan a las vidas de las personas78.
Es decir, en cómo avanzar hacia la inclusión social de amplios grupos de la población
en medio de las restricciones financieras en un ambiente de competencia abierta como
el de la globalización actual.
No debe perderse de vista, en palabras de Sen: “que las razones del conservaduris-
mo financiero deben distinguirse de otras defensas que de hecho son ‘radicalismo
presupuestario’ y ‘radicalismo antiinflacionista’”. Estas soluciones “extremistas” pue-
den producir graves daños en términos de inseguridad económica de los pobres y de
los no privilegiados, al mismo tiempo que inestabilidad pública asociada con la pues-
ta en práctica de radicalismos no negociados y sin ningún consenso”. A lo que com-
plementa, “las evaluaciones comparativas que se necesitan no solamente deben tener
en cuenta los acuerdos de atención sanitaria, seguridad social y pensiones, sino tam-
bién las prioridades de investigación a largo plazo de las que depende crucialmente el
futuro bienestar de los ciudadanos. Estos compromisos tienen que compararse con las
asignaciones para gastos militares y otros gastos (...). Lo justo del conservadurismo
financiero exige que el examen crítico sea totalmente general sin ningún tipo de ex-
cepción. El análisis no se debe restringir ni manipular”79.
En la actualidad la sociedad colombiana se ve enfrentada a debatir de la manera
más participativa y amplia posibles un conjunto de definiciones y elecciones sociales
de innegable importancia en una perspectiva perdurable ante su grave situación social
y económica y de cara a los grandes retos para avanzar en la construcción del Estado
Social de Derecho, la consolidación de un verdadero régimen democrático con el
ejercicio de las libertades y la realización de capacidades de sus miembros como
actores protagonistas en pleno ejercicio del derecho de ciudadanía social y el desarro-
llo en su calidad de sociedad moderna e incluyente.

78 Sen, Amartya (1996), ibid.

79 Sen, Amartya (1996), ibid., pp. 54-56.
lxxii PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

Deberán decidirse múltiples cursos de acción colectiva en el marco de una econo-

mía competitiva de mercado y con pleno respeto a los derechos fundamentales, para
la satisfacción de prioridades sociales en consulta con las restricciones institucionales,
presupuestales y organizativas imperantes y los condicionamientos políticos y eco-
nómicos del entorno doméstico e internacional en medio de la globalización.
En el tema de las prioridades sociales son de destacar algunas como:
(i) La escogencia del énfasis a conceder en y entre cada uno de los campos de la
estrategia de protección y seguridad social a través del SIPSS para enfrentar la pobreza
y desigualdad; la especificación tanto de la población objetivo como de la cobertura,
calidad, amplitud, generalidad y secuencialidad de la provisión de servicios; la defi-
nición de la institucionalidad, el marco regulatorio, el grado y modo de mercantilización
y la composición entre asistencialismo, subsidio y aseguramiento; la escogencia de
parámetros (por ejemplo, tasa de cotizaciones según nivel de ingreso) como prenda
de garantía de la observancia de principios de solidaridad, progresividad, equidad y
eficiencia en todos y cada uno de los subsistemas del SIPSS.
En este contexto, es claro que los rasgos distintivos de la problemática de exclu-
sión social y el perfil de la pobreza brindan guías básicas para la priorización de
objetivos y el diseño y evaluación de políticas e instrumentos. Así, por ejemplo, en el
corto plazo las transferencias directas –en dinero, en especie o en activos físicos– son
alivios relevantes pero transitorios para la falta de ingresos entre los pobres. El asegu-
ramiento ayuda a reducir la inseguridad económica de la población y, en especial, la
extrema vulnerabilidad de los más atrasados frente a los choques recesivos. Pero sólo
con la inclusión social y la movilidad ascendente se podrá progresar en la reducción
de la desigualdad y la pobreza en el largo plazo, y favorecer las condiciones para el
crecimiento económico y el progreso social. Ello requiere, aparte de una redistribución
de ingresos y riquezas, la inversión en capital humano y social con la garantía de
acceso a educación, salud y potenciación de capacidades para el ejercicio de liberta-
des fundamentales.
(ii) La elección colectiva de la distribución de esfuerzos y recursos para la obten-
ción de propósitos en diversas órbitas del ordenamiento social en una perspectiva
intertemporal. En el caso colombiano, resulta inevitable ponderar suficientemente
dilemas sociales imperantes como los del reforzamiento de la fuerza pública para
mejorar las condiciones de seguridad ante el recrudecimiento del conflicto armado y
la delincuencia organizada, el incremento del gasto público para enfrentar el deterio-
ro de la precaria calidad de vida de amplios grupos de la población o, entre otros, la
dedicación de mayor presupuesto nacional para mejorar el aprovechamiento del sue-
lo, revertir la pauperización del campesinado, prestar atención a la seguridad alimentaria
y el desarrollo sostenible.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxxiii

(iii) La especificación de la importancia relativa y el espacio de conciliación entre el

compromiso social y la prudencia financiera, habida consideración de las restricciones
efectivas del manejo macroeconómico en el mundo de hoy de creciente interdepen-
dencia en el mercado internacional y sin caer en posiciones extremas de “exagerado
conservadurismo financiero” o de “insustentable liberalidad presupuestaria”. Se requiere
sopesar con cuidado los beneficios y costos económicos y sociales a través del tiempo
de diferentes grados de ajuste presupuestal y de gasto público social para definir la
intensidad y secuencia entre políticas sociales, medidas de reordenamiento del gasto
público, saneamiento macroeconómico y ajuste fiscal.
(iv) La decisión pública sobre el nivel de rigor y profundidad en la implantación de
principios rectores como la solidaridad, progresividad y equidad en todo el ordena-
miento económico y social, desde la misma distribución de riquezas y de ingresos y el
acceso a activos reales y contingentes, al sistema de protección y provisión de servicios
públicos y a la financiación de la función pública en responsabilidades inalienables del
Estado Social de Derecho. En este contexto, se debe comenzar por definir el papel
redistribuidor y el perfil impositivo de la estructura de la tributación a nivel nacional
y territorial, el ámbito y alcance de la responsabilidad del Estado para propósitos de
compensación, distribución y asignación entre grupos de la población, el nivel de
contribución privada para velar por los principios de solidaridad y progresividad en el
sistema de protección social, entre otros aspectos.
(v) El compromiso colectivo por la eficiencia en la gestión pública y la probidad
ciudadana en el manejo de recursos públicos y en la gestión de asuntos de interés
colectivo. La reducción de fallas administrativas del Estado en sus diversas modali-
dades –desviación y malgasto indebidos de recursos públicos a favor de agentes priva-
dos y la corrupción, por ejemplo– con la activa participación de diversos sectores, es
un compromiso social en la medida que libera valiosos recursos para la satisfacción
de prioridades colectivas.
Con este marco de referencia conviene ilustrar algunos de los dilemas y eleccio-
nes sociales a los que se ve enfrentada la sociedad colombiana (cuadros 1 y 2):
(i) En el ámbito de la generación de recursos para el financiamiento de propósitos
sociales prioritarios, se destaca la conveniencia de reestructurar la tributación en el
sentido de avanzar hacia la progresividad, neutralidad y eficiencia del régimen y su
administración, con la ventaja adicional de incrementar sustancialmente los ingresos
públicos sin el alza de tarifas ni la introducción de nuevos impuestos –incluso hasta
con la baja de algunos de ellos– y sin la reproducción de presiones recesivas, con el
desmonte de exenciones y deducciones –no retributivas socialmente pero sí regresi-
vas a favor de unos pocos– y la ampliación de la base. De acuerdo con la propuesta de
la Contraloría, ello podría aumentar los tributos del Gobierno central en más de un
lxxiv PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

2,0-2,2% del PIB anualmente –0,6% el primer año y la totalidad a partir del segundo–,
aparte de la recuperación de cartera pendiente de la DIAN80 que podría llegar al menos
a un 0,2% del PIB al año –en el próximo trienio– y de reducción de la evasión y
elusión tributarias de un 0,2-0,4% del PIB– con una decisiva estrategia de reforzamiento
de la administración de impuestos81. Aún más, la garantía de progresividad y simplifi-
cación tributarias implica la racionalización de impuestos a nivel territorial que podría
mejorar el esfuerzo fiscal en un 0,4% del PIB al año –a partir del segundo año– (véase
capítulo 20).
En forma complementaria, como un escenario de referencia para fines ilustrativos,
a través del control, reasignación y recorte de gastos públicos se podría buscar como
meta realista una rebaja de pérdida y desviación de recursos por concepto de fallas
administrativas del orden del 0,3% del PIB al año –dado su nivel anual cercano al 3%
del PIB–, un recorte y reorientación hacia objetivos primordiales por al menos un 0,3-
0,5% del PIB –siendo el gasto del SPNF del 36% del PIB al año– y una disminución de
intereses de la deuda pública por efectos del ajuste macroeconómico y de una nego-
ciación con la banca multilateral por un 0,4-0,6% del PIB al año –en la medida que los
pagos por intereses de la deuda del Gobierno central representan un 10% del PIB.
El conjunto de estas acciones y medidas podría liberar recursos por montos acu-
mulados para el Gobierno central de entre 6,6%-8,0% del PIB en el trienio 2003-2005
–y de un 0,8% del PIB para los entes territoriales– para aportar al ajuste requerido para
el saneamiento macro y el ajuste fiscal de al menos el 3,0% del PIB –o aún más depen-
diendo del grado de recuperación del crecimiento y de la tasas de interés– y el restan-
te para la financiación de funciones públicas prioritarias –inferior a 4% del PIB y muy
probablemente cercano al 3,5%.
(ii) La implantación del SIPSS propuesta en la sección anterior como una primera
aproximación en términos de ritmo de ampliación de coberturas y mejoramiento de
calidad, de ámbitos de provisión de servicios, de grado de mercantilización y combi-
nación entre subsidio y aseguramiento, de financiamiento a través de fijación de
parámetros clave como cotización, nivel de ingreso, etc., tendría un impacto fiscal
neto –una vez deducida la financiación generada con los ajustes planteados en cotiza-
ciones, coberturas, afiliaciones, exigencias para optar por servicios y con reformas
previstas– que ascendería de un 1,6% del PIB en 2003, a un 2,2% en 2005 y hasta un
4,2% a finales de la década.
En este escenario sería riesgoso intentar cumplir simultáneamente con el ajuste y el
programa tal como está planteado, ya que a partir de 2006 se volvería a ampliar progre-
sivamente el desequilibrio fiscal, por lo que tendría que revisarse el ritmo de ampliación

80 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

81 Vale la pena mencionar que la cartera pendiente equivale a un 2,4% del PIB y la evasión se calcula en más del
3,0% del PIB.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxxv

de coberturas y servicios a cargo de financiación pública de ahí en adelante, en conso-

nancia con la eventual variación de la situación fiscal programada –ya sea con mayores
esfuerzos para la lucha contra la evasión y el malgasto de recursos públicos o con una
más rápida e intensa reactivación de la economía, por ejemplo–. Lo cierto es que con el
debilitamiento de los alcances del SIPSS se atenta contra el mejoramiento de la situación
social de importantes estratos de la población –precisamente la más desfavorecida.
(iii) La situación presupuestal se agrava en la medida en que se contemplan los
requerimientos para reforzar la defensa y seguridad públicas, por lo que habría que
proceder a un desmonte más decisivo de exenciones y deducciones sin ninguna reduc-
ción de tarifas nominales –que podría generar ingresos adicionales de hasta un 0,5% del
PIB al año– y/o a un recorte de las metas anuales de la provisión de servicios públicos
con el SIPSS –buscando reducir su impacto fiscal neto en un 0,3% del PIB al año–, y/o a
una reducción de gastos públicos en otros sectores y/o a una postergación, al menos
parcial, del ajuste fiscal requerido –con consecuencias en términos de mayores requeri-
mientos futuros y peores condiciones para el crecimiento, por ejemplo– o la imposición
de un nuevo tributo82 para la financiación del programa de profesionalización y fortale-
cimiento de la fuerza pública –para producir ingresos públicos adicionales del orden de
un 0,35% del PIB al año al menos durante el período de aplicación del programa.
Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse presente que en el crecimiento económi-
co, la creación de riqueza colectiva y la generación de empleo reside una condición
esencial, aunque no suficiente, para atenuar, en alguna medida, el grado de restricción
tanto de las condicionalidades y márgenes de maniobra de la política pública como de
los trade off entre los objetivos de la política social para responder a la crítica situa-
ción actual y los de la política económica en consideración de los requerimientos del
saneamiento y la estabilidad macro –elementos constitutivos de un ambiente propicio
para la competitividad y el crecimiento en medio de la globalización–. Otra de las
condiciones necesarias consiste en el avance hacia un “entorno inicial” favorable al
crecimiento en lo referente, por ejemplo, a la redistribución y acceso a activos; la
reproducción del capital humano, físico y social; el ahorro, la inversión y la innova-
ción; el ejercicio de libertades y la observancia de derechos, y, en fin, al desmonte de
bases estructurales de la exclusión social de amplias capas de la población.
En cuanto se logren superar obstáculos exigentes para transitar de una situación de
relativo estancamiento empobrecedor a una dinámica de crecimiento socialmente in-
cluyente, se podrá entrar en una especie de “círculo virtuoso” de un desarrollo susten-
table potenciador de capacidades sociales, recursos humanos y naturales, y ventajas
productivas.

82 De carácter estrictamente progresivo y aplicable solamente sobre ingresos altos por encima de determinado nivel
de base.
lxxvi PLANTEAMIENTO PROGRAMÁTICO

Por ello resulta indispensable interponer esfuerzos y compromisos, desarrollar

acciones colectivas y privadas, realizar transformaciones estructurales e implantar
políticas conducentes a la consolidación de un Estado Social de Derecho sustentado
en la inclusión social, la creación de riqueza, el progreso y la democracia.
Este reto es aún más apremiante debido a que en el corto plazo debería contarse
con una red de protección social integral y comprensiva en el marco de una estrategia
de lucha contra la pobreza y en un sistema como el SIPSS, contando con un estricta
coordinación gubernamental en campos de política pública decisivos como el creci-
miento sustentable y empleo, la educación y salud básicas, la atención alimentaria
para la pobreza extrema, servicios públicos y vivienda de interés social, capacitación
laboral y obras públicas.
Para estos propósitos habría que desarrollar un verdadero “contrato social alrededor
de la inclusión social, de la lucha contra la pobreza y del crecimiento”, con el concurso
activo de las políticas públicas y en estricta consulta con los requerimientos de la esta-
bilidad y ajuste macroeconómicos. Consistiría en el establecimiento de normas y reglas
claras para la coordinación de la política económica, los programas sociales y otros
planes públicos en la búsqueda por configurar un entorno propicio para un patrón de
crecimiento generador de empleo y reactivador de demanda interna –por ejemplo, de
cadenas productivas con importantes impactos sociales en términos de aprovechamien-
to de recursos naturales y humanos como algunos agroindustriales o la construcción–
que, a la vez, posibilite atenuar el nivel de exigencia del ajuste requerido para la
sostenibilidad de la deuda pública sin atentar contra la estabilidad de la economía.
En la medida en que se amplíen, de manera efectiva, los márgenes de maniobra en
términos de la oportunidad, intensidad y gradualidad del ajuste fiscal83 –ante mayores
ritmos de crecimiento, menores tipos reales de interés y/o mayor competitividad de la
tasa efectiva de cambio consecuentes con unos ingresos públicos por encima a lo
esperado–, el “espacio” generado para un gasto público superior al previsto en la
programación macro, se aprovecharía exclusivamente para orientarlo a las priorida-
des de la estrategia de la inclusión social y la lucha contra la pobreza.
Para avanzar en este propósito habrá de contarse con la voluntad política de trans-
formación social –en particular, por parte de los grupos más favorecidos– dado que si
bien muchas de las acciones requeridas implican una redistribución de ingresos bajo
principios rectores como la progresividad y la solidaridad en el marco de un ESD,
existen diversas acciones de gran impacto social y económico como las relacionadas
con el acceso a activos productivos sin mayor exigencia de recursos adicionales, que
dependen fundamentalmente de la decisión y del desarrollo de la institucionalidad
apropiada para llevarlas a cabo.

83 Con mayor razón dado que no hay una teoría normativa que prescriba de forma inequívoca una única trayectoria
“óptima” de ajuste intertemporal para una economía en condiciones de competencia imperfecta.
ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO lxxvii

Al tipo de definiciones sociales, prioridades colectivas, márgenes de maniobra,

escenarios alternativos y disyuntivas determinantes como las ejemplificadas con pro-
pósitos descriptivos, habría que concentrar el debate público en un momento tan de-
cisivo como el actual para el país.

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 ESTRATEGIAS, DILEMAS Y DESAFÍOS EN LA TRANSICIÓN AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Cuadro 1
Un escenario de opciones de política y costos fiscales en la transición al ESD en Colombia 2003-2010
(porcentaje PIB)
Año Sistema Integral de Protección y Seguridad Social SIPSS 1

Seguro y Alivio Subsidio Salud Educación Subtotal Servicios Vivienda Total Defensa y Seguridad Gran
subsidio de gradual pensional públicos seguridad2 alimentaria Total
desempleo indigencia
2003 - 0,00 0,57 0,20 0,34 1,11 0,15 0,30 1,56 0,30 0,25 2,11
2004 - 0,01 0,33 0,47 0,61 1,42 0,15 0,30 1,87 0,40 0,25 2,52
2005 - 0,08 0,10 0,74 0,82 2,74 0,15 0,30 2,19 0,42 0,20 2,81
2006 - 0,15 0,06 1,43 0,96 2,60 0,15 0,30 3,05 0,40 0,20 3,65
2007 - 0,49 0,00 1,74 1,05 3,28 0,15 0,30 3,73 0,20 0,15 4,08
2008 - 0,91 -0,10 2,02 1,06 3,83 0,15 0,30 4,28 0,15 0,15 4,58
2009 - 0,89 -0,21 2,25 0,90 3,83 0,15 0,30 4,28 0,14 0,15 4,57
2010 - 0,87 -0,25 2,37 0,79 3,78 0,15 0,30 4,23 0,13 0,15 4,51

1. Para mayor detalle, véanse cuadros 2.2 al 2.6 del capítulo 2.

2. Adicional al gasto público previsto según la tendencia observada en el último quinquenio.

Cuadro 2
Un escenario de los impactos de políticas de reestructuración tributaria y control de gastos en la administración pública
Colombia 2003-2004
(porcentaje PIB)
Año Reestructuración tributaria

Nacional Territorial Evasión Cartera Subtotal Reorient. y Fallas Reducc. Total

reducción admón. intereses
gasto público Estado deuda pública
2003 0,6 - 0,2 0,2 1,0 0,3 0,3 0,3 1,9
2004 2,2 0,4 0,2 0,2 3,0 0,3 0,3 0,3 3,9

lxxix
 Parte I
EXCLUSIÓN SOCIAL
2 EXCLUSIÓN SOCIAL
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 3

Capítulo 1
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE*

El tránsito de la sociedad hacia un Estado Social de Derecho está acechado por

diversas restricciones sociales, económicas, políticas e institucionales, que requieren
ser removidas para la construcción de un orden social más equitativo, democrático y
perdurable.
Un conjunto de limitaciones de diverso orden excluye a amplias capas de la socie-
dad de los beneficios del desarrollo y de la posibilidad de ejercer su libertad para
elegir o para ser elegido y para acceder a bienes privados y colectivos. En la primera
sección se abordan el concepto de exclusión social y de su medición. En la segunda
sección se analizan la relación entre el Estado y el proceso de inclusión social. En la
tercera sección se exploran las características y la medición en cada una de las dimen-
siones de la exclusión social en Colombia. En la cuarta sección se identifica los deter-
minantes de la exclusión social y su comportamiento en los departamentos colombia-
nos. En la quinta sección se analiza la exclusión social comparativamente entre
Colombia y algunos países latinoamericanos.

EL CONCEPTO DE EXCLUSIÓN SOCIAL

La exclusión social es un fenómeno multidimensional1 que expresa la situación de una
sociedad fragmentada, dual, caracterizada por la negación o inobservancia de los dere-
chos sociales, económicos y culturales de un conjunto de la población. Esta problemá-
tica de inoperancia del Estado, como garantizador de los derechos básicos de la socie-
dad2, tienen su reflejo en la fractura de la cohesión social, como un factor crítico de la
democracia y como una cota al desarrollo de la ciudadanía.

* Elaborado por: Luis Arley Castiblanco, Miguel Alfonso Gordo Granados (Director de Estudios Sectoriales de
Gestión Pública e Instituciones Financieras) y con la colaboración de Martha Yanira Castañeda.
1 Hann, Arjan. “Exclusión social en la política y la investigación: operalización del concepto”. En Pobreza y
desigualdad. Reflexiones conceptuales y de medición. Ed. Universidad Nacional de Colombia, 1999, pp. 24-28.
2 Se entiende como derechos básicos aquellos que se encuentran explícitamente garantizados por un arreglo cons-
titucional en una sociedad.
4 EXCLUSIÓN SOCIAL

Como resultado del proceso de exclusión sobresale la inhabilidad o incapacidad

de un grupo importante de ciudadanos para participar protagónica y activamente en
las instituciones sociales, apartados de actividades económicas, políticas, sociales o
culturales.
Por lo tanto, la construcción de un Estado Social de Derecho parte de la necesidad
de avanzar en el proceso de inclusión social, como mecanismo de reconocimiento de
los derechos y obligaciones ciudadanas de la población.
Varias son las aproximaciones al concepto de exclusión social, de las cuales se des-
tacan tres vertientes principales: 1) como una problemática social de acceso a bienes,
servicios y procesos políticos, 2) como una problemática de ciudadanía, por la supedi-
tación y anteposición de los derechos de los individuos y 3) como una problemática de
realización de los individuos, como se consideran que son y están en la sociedad3.
La primera aproximación teórica a la exclusión entiende fundamentalmente la
problemática social a partir de una visión de insuficiencia o privación de bienes,
servicios y de participación en procesos políticos de un conjunto de la población. Es la
aproximación más cercana a los conceptos de pobreza y desigualdad económica, com-
plementada con una visión de desenvolvimiento social y político, apuntando como ar-
gumento principal a la capacidad de la sociedad para proveer un acceso a bienes, servi-
cios y procesos políticos sin exclusiones de origen étnico, económico, político o
cultural4.
Desde este punto de vista, los excluidos son el conjunto de la población que no
está integrada al consumo y a la producción5, sin conexión con circuitos o redes so-
ciales, económicas, y políticas; es decir, marginados de dos elementos sustanciales de la
sociedad: el acceso a bienes y servicios y a la deliberación social. La exclusión, bajo
esta aproximación, es relacionada con la desigualdad en términos de concentración del
ingreso, condiciones y calidad de empleo, acceso a las cadenas productivas y de con-
sumo, y garantía de disfrute de bienes públicos, ya que estas desigualdades son crea-
doras de desventajas sociales, origen de la exclusión social.
En este sentido, la diferenciación entre la exclusión social y la desigualdad estaría
en que la primera es un fenómeno social-cultural y la segunda un fenómeno
socioeconómico; la primera tendría un carácter de diferencia y la segunda uno de
carácter de igualdad. La desigualdad sería un elemento sustancial de la exclusión,
creadora de desventajas. Sin embargo, la exclusión es un concepto amplio centrado
en la capacidad y la disponibilidad de hacerse y construirse en una sociedad, donde

3 Tézanos, José Félix, Tendencias en desigualdad y exclusión social. Ed. Sistema. Madrid. 1999, pp. 12-53.
4 Valencia, Alberto Gutiérrez (editor), La exclusión social y la construcción de lo público en Colombia. Ed. Uni-
versidad del Valle-Cerec, octubre 2001, pp. 5-20.
5 Se puede decir que se encuentran parcialmente integrados al consumo, lo cual garantiza su sobrevivencia pero
con altas insuficiencias que los hacen excluidos.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 5

los derechos sean garantizados y donde la inclusión deba ser de carácter permanente,
dinámica y constante.
La segunda aproximación referencia a la ciudadanía y a los derechos como ejes
centrales de la problemática social, al existir un conjunto de la población al que no se le
garantiza, en igualdad de condiciones, el acceso a los derechos sociales, económicos y
políticos. Se entiende la exclusión como: “la no habilidad para acceder a los derechos
sociales sin ayuda, sufriendo de autoestima, inadecuación de las capacidades para
cumplir las obligaciones, riesgo de estar relegado largo tiempo a vivir del asisten-
cialismo y la estigmatización”6. En este sentido, se supera el concepto de pobreza,
involucrando una multidimensionalidad conjugada con el apartamiento y la falta de
capacidades que se dan en diferentes ámbitos no centrado únicamente en variables
como las de pobreza o insuficiencia y que reflejan más un problema de ciudadanía
como eje central. En otras palabras, la exclusión se entendería como “la no incorpora-
ción de un conjunto de la población a la comunidad social y política, negando
sistemáticamente sus derechos de ciudadanía”7.
La tercera aproximación ve a la exclusión social como una forma “de ser y estar en
la sociedad, ligada a una concepción del orden social y a una interpretación específica
del devenir social”8. Esta interpretación puede ser entendida como el apartamiento,
voluntario e involuntario, de las relaciones sociales, la marginación y la segregación.
Todas entendidas como formas simbólicas de una determinada estructura social. La
exclusión sería vista como la carencia estructural de empleo, ingreso, bienes materia-
les, formas de asociación, participación, capacidades, etc.
La exclusión bajo esta vertiente significa una ruptura de lo social, lo político, lo
económico, en el sentido de pertenencia, subordinándose a un orden simbólico común
que impide el disfrute de los derechos. La exclusión sería un fenómeno económico,
social, político y cultural, que bloquea la naturaleza humana del ser y el estar en socie-
dad de los individuos, y que impide que los hombres se conviertan en sujetos de su
devenir social.
La exclusión nace de la acumulación de desventajas que llevan a la privación de
diferentes aspectos de la vida en sociedad. Desventajas en la ley, en las instituciones
públicas y en el acceso a las riquezas del país.
El análisis de la exclusión social permite determinar el grado de cohesión social
(sentimiento de pertenencia a la sociedad), la fragmentación de la sociedad, identifi-
cando los grupos de la sociedad integrados (a los mercados, a los procesos políticos y
a las instituciones) y no integrados, y medir la importancia de las poblaciones afecta-
das por este fenómeno en sus diferentes dimensiones.

6 Op cit., 4, Velásquez, Fabio, Exclusión social y gestión urbana: a propósito de Cali, p. 109.
7 Op cit., 4, p. 112.
8 Op cit., 4, p. 107.
6 EXCLUSIÓN SOCIAL

Estas aproximaciones conciben la exclusión social como un fenómeno multi-

dimensional9, que abarca instancias económicas, sociales, políticas y culturales. Des-
de un punto de vista dinámico, se trata de un fenómeno recurrente y amplificador de
las desventajas de la población afectada; la exclusión en algunas dimensiones amplía
las desventajas en otras, lo que lleva en la práctica a la marginación de los individuos
tanto de los derechos ciudadanos como de la participación en los mercados.
La exclusión social es un fenómeno complejo, que se desarrolla en la interacción
social y en los posicionamientos estratégicos de los actores particulares al vincularse
en el espacio de lo público. La exclusión sería propiciada por sectores sociales pode-
rosos que se apoyan en prácticas rígidas y excluyentes, de pertenencia social y de
segregación condicional, que produzcan la marginalización de una parte de la socie-
dad en posición desventajosa (privación de recursos) con respecto a aquellos que
detentan el poder10.
Existen varios métodos y conductas sociales que favorecen el nacimiento de la
exclusión por parte de grupos de actores que detentan poder, tales como la corrup-
ción, el clientelismo, la informalidad y la violencia, aprovechándose de la debilidad
institucional del Estado y del mercado para contrarrestarlos.

La medición de la exclusión social

El análisis de la exclusión social ha estado guiado a responder, desde un punto de
vista descriptivo: ¿Quiénes son los excluidos? ¿En qué circunstancias se encuentran?
¿Y cómo solucionar su problemática? Y, desde un punto de vista estructural, ¿cómo
se produce la exclusión social? ¿Y por qué se genera el proceso?
Desde el punto de vista descriptivo, el proceso multidimensional y el carácter
dinámico de la exclusión pueden ser mostrados a partir del establecimiento de zonas11
en las cuales los individuos se desenvuelven en la sociedad; es decir, la forma en que
los individuos se articulan a las diferentes instituciones sociales. La primera zona
correspondería a la de integración social de los individuos y grupos sociales que son
partícipes de las instituciones, el mercado y la sociedad. Una segunda zona vulnera-
ble constituida por los individuos y grupos sociales que están en situaciones precarias

9 Condiciones económicas: pobreza, desigualdad, distribución del ingreso, concentración de los recursos, falta de
acceso a mercados de bienes y servicios, desempleo, etc. Condiciones sociales: educación, salud, asistencia
social, relaciones sociales, segregación, marginación, desviación, etc. Condiciones políticas y de derechos civi-
les: libertad, derecho de elección, derechos civiles, sindicalización, demandas sociales, etc. Condiciones de loca-
lización: distribución de la riqueza nacional, facilidad de acceso a bienes públicos, facilidad de acceso a merca-
dos, etc..
10 Op cit., 3, Camacho, Álvaro, Democracia, exclusión social y lo público, pp. 55-68.
11 Las zonas son entendidas como espacios sociales donde interactúan los individuos bajo condiciones similares,
que permiten identificar si el grupo de individuos se encuentran integrados o no a una determinada situación, y
en las cuales se distribuyen en forma desigual los riesgos de exclusión.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 7

en cuanto a su estabilidad económica, social y política, con sus derechos en condicio-

nes de fragilidad, potencialmente vulnerados. Por último, se encuentra la zona de
exclusión conformada por los individuos que se encuentran alejados, no partícipes de
las instituciones sociales y de los mercados. A éstos no se les garantizan sus derechos
sociales, económicos y políticos, carecen de acceso a bienes y servicios que se produ-
cen en la sociedad y no poseen capacidad de deliberación social y política en el espa-
cio de lo público.
En general, los excluidos son el conjunto de la población que sufre de desventajas
en términos de educación, habilidades, empleo, vivienda y recursos financieros y de
participación en procesos políticos, teniendo dificultades en el acceso a las institucio-
nes y a los mercados que distribuyen estos bienes y servicios. Una situación que
permanece en el tiempo12 y cuyo resultado es un deterioro relativo de sus condiciones
de vida, aún cuando quieran mejorar su posición relativa en la sociedad.
Siguiendo a Arjan de Hann13, la zona de exclusión se diagrama a través de sus
diferentes dimensiones y se presenta como un fenómeno que integra en conjunto la
realidad de vida de la sociedad y que permite identificar la naturaleza de la exclusión
y establecer las características de la población excluida; ¿Quiénes son los excluidos?
¿Y de qué son excluidos?
En el cuadro 1.1 se muestran las diferentes dimensiones de la exclusión social.

Cuadro 1.1
Dimensiones de la exclusión social
Dimensión Aspectos
Económica Ingreso
Consumo
Mercado de trabajo
Activos
Capital humano Salud
Educación
Capital social Controles sociales
Antecedentes personales
Antecedentes culturales
Compromisos cívicos psicológicos
Política y derechos civiles Derechos civiles
Libertad de asociación
Ciudadanía
Física Localización
Infraestructura
Desplazamiento

12 González, Ana Arriba de Durana, “El concepto de Exclusión en política social”. Unidad de Políticas Comparadas.
Documento de Trabajo 02-01. Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), enero 2002, pp. 10-11.
13 Op cit., 1.
8 EXCLUSIÓN SOCIAL

La dimensión económica sintetiza la exclusión en aspectos relevantes de la vida

económica de los individuos y de los grupos sociales; en otras palabras, hace referen-
cia a la incapacidad de un conjunto de actores para generar ingresos suficientes para
cubrir un mínimo de necesidades consideradas socialmente indispensables. Ha sido
medida a través de indicadores como la carencia, insuficiencia e irregularidad de los
ingresos; el nivel y la calidad de los mismos; la facilidad de acceso a activos produc-
tivos; los índices de concentración de la riqueza, de pobreza, de desempleo, de
subempleo, de informalidad, de temporalidad; precariedad del empleo y la carencia
de experiencia laboral, entre otros.
La dimensión de capital humano se refiere a la incapacidad de obtener acceso a la
educación y a la salud, que constituyen determinantes para la acumulación de capital
humano y que son esenciales en la generación de riqueza e ingresos. Los indicadores
que se han utilizado para medir la exclusión en esta dimensión son: analfabetismo,
deserción escolar, escolaridad por edades, tasas de cobertura, acceso a instituciones
de educación y sistemas de protección en salud, indicadores de morbilidad, vacuna-
ción, presencia de enfermedades entre grupos de la sociedad, afiliación a sistemas de
protección para la vejez.
La dimensión de capital social se relaciona con la disponibilidad de mecanismos de
participación en las relaciones e instituciones sociales. En este sentido, la exclusión
sería concebida como el apartamiento social surgido de la estigmatización voluntaria o
involuntaria de los espacios sociales y culturales; mostraría la pérdida de confianza en
los mecanismos sociales y en sus instituciones. Algunos indicadores utilizados para
medirla son: la carencia de vínculos familiares, la falta de membresía en redes sociales,
aislamiento, estigmatización étnica, racial o económica, no afiliación ni pertenencia a
instituciones, desconfianza en las instituciones, percepción de corrupción y clientelismo
en las entidades del Estado, insuficiente transparencia de las actuaciones sociales, poca
credibilidad en las instituciones, diferencias de género, raza o etnia.
La dimensión política y civil se refiere a la vulnerabilidad y fragilidad de los dere-
chos políticos y civiles de los ciudadanos que no son garantizados debidamente por el
Estado. Se asocian indicadores como tasa de delitos, homicidios y secuestros, aparta-
miento de los procesos de elección de cuerpos colegiados y autoridades representati-
vas, e incapacidad del Estado para garantizar los derechos de asociación (por ejem-
plo, sindicatos), la libre expresión y la movilidad territorial.
La dimensión física hace referencia a la exclusión que se origina en aspectos como
la localización física del individuo, que influyen en el acceso a bienes, servicios, institu-
ciones políticas y económicas, y en las condiciones de vida. La privación de bienes
originada en el espacio geográfico determina la capacidad para hacerse partícipe de la
sociedad en igualdad de condiciones que el resto de los individuos. Generalmente, se
mide a través de indicadores como la distribución regional de la riqueza y de la pobreza,
la disponibilidad y distribución regional de los bienes públicos, el tiempo de viaje al
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 9

mercado o a los sitios de trabajo, las disparidades de ingresos, de acceso y distribución

de servicios públicos domiciliarios, de tasas de desempleo, del grado de hacinamiento,
de la proporción de hogares sin vivienda, del carácter de ilegalidad de las viviendas, del
desplazamiento.
Estas dimensiones contribuyen a la operalización del concepto de exclusión so-
cial, al identificar sus características y naturaleza, especificar las zonas de exclusión y
facilitar la definición de las políticas públicas para avanzar en el proceso de inclusión.

La exclusión social y el Estado Social de Derecho (ESD)

“El Estado de Bienestar (EB) es un sistema basado en un contrato social escrito y
tácito que garantiza la seguridad social, individual y colectiva, que promueve la jus-
ticia social y que propone fórmulas eficaces de solidaridad entre los hombres y las
generaciones14”. Desde esta perspectiva, el EB tiene una raíz histórica basada en la
concepción, según la cual el Estado aparece como la única institución capaz de esta-
blecer los correctivos necesarios para salvar al capitalismo de sus agudas crisis. Así,
el EB se presenta como una institución integradora de la sociedad15, que permite el
acceso de la población a servicios básicos y garantiza unas condiciones mínimas de
vida, junto con el progreso económico.
En contraste, el Estado Social de Derecho (ESD) aparece como un programa de
acción –proyectivo– que busca la instauración de una sociedad basada en los princi-
pios de la democracia económica y política. En este sentido, es un plan de acción que
persigue dar una dirección racional al proceso histórico, propiciando la participación
de los diferentes actores sociales en lo político, lo social y lo económico, en el marco
de un proceso de transición hacia la inclusión social y hacia la democracia en pleno.
El ESD es el elemento central de la sociedad para garantizar el proceso de inclusión
social, ya que como contrato social abarca, además de los aspectos económicos y socia-
les del EB, los componentes políticos, ideológicos, culturales y jurídicos que permiten
avanzar hacia una sociedad plural, democrática y justa16. En tal sentido, el ESD conteni-
do en la Constitución Política (CP) de 1991 es una carta de derechos democráticos, que
busca realizarse hacia el futuro de una manera participativa mediante el proceso de
inclusión social.

14 Ver Durán, Víctor Manuel, “Estado Social de Derecho, Democracia y Participación”. Ponencia realizada en la
VII Conferencia Latinoamericana de Trabajadores de los Servicios Públicos. Valle del Bravo, México, 22-25 de
abril, 2001.
15 Las bases del EB se concentran en la búsqueda de la universalización de los derechos económicos y sociales de
los individuos, siendo un elemento integrador de la sociedad.
16 En este sentido, se puede afirmar con García Pelayo que “… la idea y el concepto de ESD se extiende a aspectos
más generales que hacen de él una forma política concreta sucesora del Estado Liberal de Derecho, aunque no en
contradicción irresoluble con él”. Citado en Durán (2001).
10 EXCLUSIÓN SOCIAL

La CP reconoce la importancia del carácter democrático del ESD, promoviendo la

adopción de la democracia participativa como complemento de la democracia repre-
sentativa, y como una herramienta central de control social, fortaleciendo el proceso
de inclusión a través de la acción del Estado y la sociedad.
En lo económico, de igual forma, una democracia genuina presupone unas garan-
tías materiales mínimas, ya que solamente así existirán ciudadanos libres e iguales,
capaces de ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones constitucionales17. La
democracia económica18 no solamente es una condición para fortalecer la democracia
política y social, sino que es una necesaria para disminuir la exclusión social. Un
mejor acceso al poder económico (Democratización Económica) es una condición
para una mayor participación de los individuos en la sociedad, de manera directa o
indirecta, que posibilita la inclusión social y vigoriza la economía nacional.
La estrechez del mercado interno y la complejidad del proceso de globalización
hacen imprescindible una redefinición del papel del mercado y del Estado para resol-
ver la aparente dicotomía entre acumulación y redistribución que ha de ser abordada
para instaurar un ESD. En ese sentido, el avance de los derechos consagrados en el ESD
colombiano ha sido insuficiente, por la clara precariedad de las políticas públicas
para avanzar en el proceso de inclusión social. En consecuencia, las preguntas perti-
nentes son: ¿Cuál es el nivel de exclusión social en Colombia? ¿Y en qué dimensio-
nes está concentrada la exclusión social en Colombia?
Cada uno de estos interrogantes intentan ser respondidos en las secciones siguientes,
donde se demuestra que el Estado no ha creado los mecanismos institucionales sufi-
cientes para propiciar la inclusión social y el fortalecimiento del ESD.

LA EXCLUSIÓN SOCIAL EN COLOMBIA19

Exclusión económica
La exclusión económica es la acumulación de desventajas relativas de los individuos
para crear riqueza, y la que generan es insuficiente para tener acceso a un conjunto de
bienes y servicios considerado como mínimo en la sociedad.
Uno de los primeros elementos considerados para el análisis de la exclusión y desi-
gualdad económicas es la distribución de las riquezas entre los diferentes actores de la

17 El puente entre Constitución Política y bienestar social fue posible debido a la extensión de derechos públicos
como: expropiación, sindicación, etc. La Constitución de Weimar de 1919 es la expresión constitucional más
lúcida sobre “Estado Social de Derecho”.
18 La democracia económica se entiende como la capacidad de la sociedad para determinar una distribución de las
riquezas en función de lograr una mejor asignación de los mismos, en términos de relativa equidad entre los
diferentes actores sociales.
19 Ver anexo estadísticas, “La exclusión social en Colombia”.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 11

sociedad, ya que ésta determina, en gran parte, la capacidad relativa de cada uno de los
individuos en la obtención de ingreso y riqueza. La insuficiencia de riqueza e ingresos
imposibilita el acceso a activos, a capital humano o financiero, y a su acumulación.
Se consideran tres tipos de exclusión económica: 1) la originada en la desigualdad
de ingresos; 2) la exclusión del mercado de trabajo que impide obtener ingresos regu-
lares, y 3) la exclusión de activos que impide el libre desarrollo económico de los
individuos.

Exclusión de ingresos
Durante la última mitad de la década del noventa los colombianos vivieron una dis-
minución en sus ingresos: de un PIB per cápita de 2145 dólares en 1995 se descendió
a 1798 dólares en 2000. En pesos constantes, el país sufrió una disminución del 2%
del PIB per cápita en cuatro años, produciéndose un empobrecimiento de la sociedad
y, a su vez, un aumento de la exclusión por ingresos entre su población.
El alto grado de desigualdad de los ingresos de la sociedad colombiana se puede
observar a través del coeficiente de Gini, el cual muestra que el ingreso se ha concen-
trado hoy a niveles superiores de hace más de veinte años, después de haberse agudizado
entre 1978 y 1991 y reducido muy levemente hasta 1995; en 1980 el indicador era de
0,542 mientras que en 2000 era de 0,56620 (gráfico 1.1). El grupo de mayores ingre-
sos (quintil 5) aumentó su participación en el ingreso en detrimento del grupo más
pobre: en sólo tres años el quintil cinco pasó de devengar 21,4 a 26,3 veces más que
el quintil uno; es decir, el proceso de concentración del ingreso se ha venido profun-
dizando desde mediados de los noventa.
El 20% de los hogares más ricos concentran el 52% de los ingresos, mientras que
el 59,8% de la población se encuentra por debajo de la línea de pobreza21, condición
que se ha configurado como una característica estructural del sistema social. En efec-
to, en 1978 cerca del 59,1% de los colombianos se encontraban en situación de pobre-
za, permaneciendo inalterada hasta comenzar los noventa. Esto fue revertido parcial-
mente durante la primera parte de la década de los noventa como resultado del “boom”
de la demanda interna, lo que permitió que un 10% de este núcleo de la población
pudiera escapar de la condición de pobres aunque por muy poco tiempo ya, que la
situación vuelve a deteriorarse rápidamente a partir de 1997, con el inicio de una de
las crisis económicas de mayor duración en el país. Infortunadamente, el hecho de
que casi el sesenta por ciento de la población en el país se encuentre por debajo de la
línea de pobreza, sólo comprueba que en veinte años el crecimiento económico ob-

20 Entre mayor es el coeficiente de Gini, mayor el nivel de concentración de los ingresos.

21 El valor de la línea de pobreza se obtiene multiplicando el valor de la línea de indigencia por un factor constante
que da cuenta de los gastos básicos no alimentarios (Cepal, 2001, p. 39).
12 EXCLUSIÓN SOCIAL

servado ha sido claramente insuficiente para la inclusión social de los sectores margi-
nados.
De igual forma, una expresión más profunda de la exclusión radica en el hecho de
que hoy el 23,4% de la población se encuentre por debajo de la línea de indigencia 22, lo
cual significa que no se ha avanzando mayormente desde finales de la década de los
setenta cuando el índice era de 25,11% y ante el hecho de que se ha mantenido perma-
nentemente por encima del 20%, a excepción de los años 1996-1998 –con el 18,5%, en
promedio. Se observa entonces, un aumento de los excluidos de la sociedad, tanto en
número como en participación, cerca de 1 de cada 4 colombianos no tiene acceso a una
canasta básica de alimentos, lo cual significa que no solamente son excluidos del consu-
mo de éstos, sino que además se encuentran en riesgo vital.

Gráfico 1.1
Desigualdad y exclusión económica
0,6

0,5 9

0,5 8

0,5 7

0,5 6

0,5 5

0,5 4

0,5 3
19 78 19 88 19 91 19 95 20 00

G in i to tal na cio na l % H o ga re s b ajo L P

Fuente: Misión Social-DNP.

La actual distribución de la riqueza no sólo agrava la iniquidad en forma temporal

sino permanentemente, para aquellos que desean acumular capital humano o físico
(Trujillo, 1994), ya que la adquisición de estos factores está determinada por la rique-
za y el ingreso.
Cerca del 46% de la población está excluida de un acceso efectivo a activos reales
y otras formas de riqueza de la sociedad, debido a que sus ingresos se encuentran por
debajo de la cuarta nacional. Ingresos, que a su vez, no alcanzan para acumular capi-

22 La línea de indigencia corresponde al costo de la canasta alimentaria, entendiéndose por indigentes (o extrema-
damente pobres) las personas que residen en hogares cuyos ingresos son tan bajos que, aunque se destinaran
íntegramente a la compra de alimentos, no permitirían satisfacer adecuadamente las necesidades nutricionales de
todos sus miembros (Cepal, 2001, p. 39).
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 13

tal financiero y no son una garantía real suficiente para la obtención de créditos en
condiciones comerciales que posibiliten la inversión y la acumulación de activos rea-
les o contingentes, lo cual limita su representatividad social y económica.
De otro lado, la distribución del ingreso entre salarios y ganancias es igualmente
desfavorable a los grupos de menores ingresos. Ocampo anota que el reciente deterio-
ro en la distribución del ingreso está asociado a: 1) sesgo en la demanda por trabaja-
dores, 2) la reducción de la demanda por mano de obra y 3) el aumento de los ingresos
no salariales urbanos23. Bajo estos hechos, el coeficiente Gini del ingreso laboral
aumentó de 0,45 a 0,511 entre 1994 y 2000, presentándose una relación positiva entre
el desempleo y la concentración de los ingresos laborales durante la segunda mitad de
la década. De esta forma, el aumento del desempleo involucró un aumento en la
concentración del ingreso laboral24.
La concentración del ingreso no solamente acentúa la reproducción de condiciones
favorables a la pobreza, sino que además reduce las posibilidades de participación de
los ciudadanos en los procesos democráticos. Sin contenidos reales de democracia econó-
mica y social, los ciudadanos pueden votar, así sea con escasa información, pero no
podrán ejercer debido control a la gestión del Estado, ni ser partícipes de la formula-
ción de las políticas públicas y mucho menos ser protagonistas de formas de acción
colectiva que impliquen transformaciones sociales con contenido democrático.
Algunos factores se han utilizado para luchar contra la exclusión económica, prin-
cipalmente el gasto social; sin embargo, aunque se ha incrementado en los últimos
años25, sus resultados son insuficientes en cuanto a la distribución del ingreso, ya que
se aumentó el coeficiente de concentración Gini ( de 0,54 en 1980 a 0,566 en 1999).
Pero si por el lado del gasto la efectividad de la política fiscal parece haber sido
moderado en generar una sociedad más igualitaria y menos excluyente, también su-
cede lo mismo por el lado de los ingresos fiscales. En efecto, las sucesivas reformas
tributarias no han permitido establecer una estructura tributaria progresiva que con-
tribuya definitivamente a la redistribución de la renta; además, se ha dado una alta
dependencia en impuestos indirectos (57% del total de impuestos recaudados en 2000),
generando efectos perversos en la distribución, ya que concentra, de manera genera-
lizada y relativamente uniforme el pago de impuestos sobre el total de la población y
no sobre aquellos que perciben mayores rentas.

23 Ocampo y Tovar, “Flujos de capital, ahorro e inversión en Colombia”. En El ahorro en Colombia: evolución y
comportamiento global y sectorial, DNP-Tercer Mundo Editores. Bogotá, julio, 1998, p. 57.
24 Op cit., 24, p. 58.
25 El gasto social pasó del 7,4% del PIB en 1980 al 13,9% del PIB en 1999, lo cual ha producido una disminución de
las necesidades básicas insatisfechas de la población colombiana, desde 55,4% a un 25,7%. En De la democracia
“restringida” a la democracia “asediada”. Para entender la crisis de la Democracia Colombiana. Nôtre Dame,
abril de 2001. Pizarro, Eduardo y Bejarano, Ana María.
14 EXCLUSIÓN SOCIAL

La falta de una política redistributiva y el aumento de la exclusión y desigualdad

económica frenan la generación de ahorro26 e inversión y, por la misma razón, limitan
la expansión económica en el mediano y largo plazo. En los últimos veinticinco años
la tasa media de ahorro en Colombia ha fluctuado alrededor del 18% del PIB, con un
franco deterioro durante los noventa. De igual forma, es observable que los países
que tuvieron mayores niveles de crecimiento en los noventa se caracterizaron por
tener tasas de ahorro superiores al 30%, mientras que en Colombia el nivel más alto
alcanzado ha sido de 26% en 198727.
Bajo estas condiciones restrictivas, difícilmente podría aumentarse de manera per-
durable el consumo y la inversión de los individuos y las empresas, limitándose la
capacidad de crecimiento de la economía28. Entonces, el problema de la exclusión
social estaría íntimamente ligado a la posibilidad de hacer sociedades más prósperas
y equitativas de ampliar la capacidad de participación del conjunto de los individuos
en el sistema económico.

Exclusión del mercado de trabajo

Uno de los principales rasgos de la exclusión y de la pobreza se encuentra en la
dificultad de acceso al trabajo en condiciones adecuadas de calidad y remuneración.
El mercado no siempre logra proporcionar ni los ingresos, ni la cantidad de trabajos
suficientes para que la población logre un mínimo de condiciones de vida.
El primer indicador de exclusión del mercado de trabajo es la tasa de desempleo,
que mide la proporción de la población que no tiene acceso al trabajo y la cual ha
venido aumentando en el país desde la segunda mitad de la década del noventa. La
tasa de desempleo pasó del 10,6% en 1991 al 20,5% en el 200029 (gráfico 1.2), situán-
dose en uno de sus máximos históricos, como resultado de la peor crisis desde la Gran
Depresión en la década del treinta.
Este conjunto de la población excluida no posee una fuente regular de ingresos y
es altamente vulnerable, ya que si no dispone de un nivel de riqueza que le permita su
consumo básico durante el período que dure el desempleo, estará en riesgo de caer en
la pobreza e incluso en la indigencia.

26 Raquel Bernal muestra que el ahorro en Colombia se ha debilitado. “El ahorro de los hogares: una revisión para
el período 1970-1996”. En El ahorro en Colombia: evolución y comportamiento global y sectorial. Ed. DNP-
Tercer Mundo Editores. Bogotá, julio de 1998, pp. 319-361.
27 Los analistas atribuyen la caída del ahorro reciente de la economía colombiana al deterioro del ahorro empresa-
rial (Sánchez, 1999), que está asociada a una reducción del excedente de explotación propiciada por las nuevas
condiciones económicas y financieras surgidas con la apertura. Adicionalmente, entran a explicar esta situación
en la reforma a la seguridad social y el aumento de la tributación que distorsiona la generación de ahorro y de
riqueza (Avella y Flórez).
28 Esto sucede al desaprovechar las economías de escala, tal como plantea Krugman (Krugman, Paul, Desarrollo,
geografía económica y teoría económica. Antoni Bosch, Editor, Barcelona, 1997).
29 DANE, septiembre de 2000.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 15

Gráfico 2
Tasa de desempleo en siete áreas metropolitanas
21,0
19,0
17,0
15,0
13,0
11,0
9,0
7,0

M a r-9 1
M a r-8 4

M a r-8 5

M a r-8 6

M a r-8 7

M a r-8 8

M a r-8 9

M a r-9 0

M a r-9 2

M a r-9 3

M a r-9 4

M a r-9 5

M a r-9 6

M a r-9 7

M a r-9 8

M a r-9 9

M a r-0 0
Tasa de d ese m pleo
Fuente: DANE.

Otro grupo de excluidos del mercado de trabajo son los subempleados (28,6% en
el 2000), grupo de la población que labora, pero que considera que no es remunerado
de acuerdo con sus habilidades y capacidades, o que desea incrementar el tiempo de
trabajo y no lo ha podido hacer porque el mercado laboral no logra responder efecti-
vamente a las necesidades laborales del conjunto de la población, excluyéndolos de
aprovechar debidamente de sus capacidades y habilidades.
La informalidad30 es un elemento adicional de la exclusión en el mercado de traba-
jo, que se da por la incapacidad de los diferentes sectores económicos para suminis-
trar empleo e ingresos adecuados y permanentes a la población que garanticen unas
mínimas condiciones económicas y la satisfacción de derechos sociales básicos. Se la
asociado, al menos en parte, a la falta de educación de la mano de obra y a su perma-
nencia en actividades económicas tradicionalmente rezagadas, técnica y productiva-
mente, surgidas de la exclusión en otras dimensiones.
El empleo informal está caracterizado por no tener un carácter contractual, sino
basado fundamentalmente en las relaciones de parentesco y/o ocasionalidad, con baja
productividad y con acceso limitado o nulo a las instituciones de la sociedad constitu-
tivas del ESD.
Las actividades primordiales a las cuales se dedican los informales se concentran
en el sector comercial. Abarcan el 61,4% del empleo nacional en el año 2000, exis-
tiendo cerca de 2 millones de unidades productivas, con un número de trabajadores
inferior a 10, que constituyen el 50% del empleo nacional; el otro 10% de la informa-
lidad se concentra en los vendedores ambulantes y el servicio doméstico31. Estos sec-

30 Se considera como informales a todos los ocupados en empresas que tengan un número inferior a 10 tranbajadores,
incluidas las empresas unipersonales. Además, se incluyen los sectores marginales, de baja productividad, en
términos de ingresos.
31 Informe DNP, La informalidad en Colombia. Enero de 2001.
16 EXCLUSIÓN SOCIAL

tores están caracterizados por generar ingresos inferiores y disparidades en los dere-
chos sociales respecto a los trabajadores formales al no tener acceso a ningún tipo de
seguridad social (84,5% de los informales en el 2000). De igual forma, la informali-
dad afecta con mayor rigor a grupos más vulnerables, como mujeres y jóvenes.
Hay que anotar que si bien el proceso de informalización se agudizó en los últimos
cuatro años como consecuencia de la crisis económica, éste es un rasgo estructural de
la economía colombiana, ya que desde inicios de los ochenta más de la mitad del
empleo se genera en sectores informales, con niveles salariales inferiores a los que se
pagan en el sector formal. La informalidad se agudiza en la parte baja del ciclo econó-
mico, de tal suerte que con el boom de comienzos de los noventa se alcanzó el nivel
más bajo de informalidad en al menos dos décadas, pero retornó rápidamente a su
tendencia estructural con la situación recesiva de la economía.
La informalidad (exclusión de lo formal) de los ciudadanos crea distorsiones noci-
vas para el desempeño económico de la sociedad, ya que la necesidad de mejorar los
ingresos del hogar obliga a que más miembros de la familia trabajen (probablemente
en el sector informal), llevando en algunos casos a que los miembros menores inte-
grantes de la familia deserten del sistema educativo, reproduciendo efectos perversos
que retroalimentan causales de la misma informalidad y, en últimas, de la exclusión.
Además, en el mercado de trabajo se refleja el problema de la exclusión social en
el país en la medida en que el 37,6% de los ocupados tiene ingresos precarios inferio-
res a un salario mínimo mensual.

Exclusión de activos
El acceso a activos permite el desarrollo de las habilidades individuales y posibilita la
creación de riqueza, facilitando la generación de ingresos y el crecimiento económico. De
tal suerte que la exclusión en este acceso contribuye a la desigualdad económica y social.
La tenencia de la tierra es uno de los principales factores de exclusión. A pesar de
los intentos de reforma agraria en las últimas décadas se ha concentrado la propiedad,
en buena parte mediante la utilización de recursos de origen ilícito y la promoción del
desplazamiento forzado. Hoy la tierra está concentrada en pocas manos, al punto que el
1,08% de los propietarios posee el 53% de la tierra32, cuando diez años atrás un mayor
número de propietarios (1,40%) controlaba una menor extensión de la tierra (46%).
Dentro de la estructura de la propiedad agraria, los pequeños propietarios han venido
perdiendo participación en términos de superficie, desde un 23% en 1984 a un 21% en
1996, mientras su número ha venido aumentando hasta representar el 91% en 1996.

32 Machado, Absalón. El mercado de tierras en Colombia. 1999. Citado en “Modelo, política e institucionalidad
agropecuaria y rural”. CGR. 2002. Cifras correspondientes a 1996.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 17

Se ha presentado un aumento del minifundio33, el cual representa el 77,3% de los

propietarios, los cuales no tienen ni la cantidad ni la calidad de tierra suficiente que
les permitan generar ingresos suficientes para su sostenimiento y el de sus familias.
Además, el microfundio34 representa el 62,3% de los propietarios, con lo cual una
familia con cuatro integrantes hace parte de la población pobre del país.
Este proceso de concentración de la propiedad y del ingreso rural ha estado aso-
ciado a la persistencia y aumento de la pobreza rural, debido a que la limitación en el
acceso a la tierra, de gran parte de la población rural impide que se expanda en mayor
medida la capacidad de producción agrícola y se reduzca la iniquidad en el sector
rural colombiano.
La concentración de los activos también se observa en el mercado de capitales. En
efecto, las 10 empresas más grandes absorben el 75% del mercado y el índice de
concentración de la propiedad accionaria –medidas a través del coeficiente de Gini
accionario– supera el 0,9335, lo cual muestra el alto grado de concentración de la
propiedad de las empresas en Colombia y la falta de alternativas de inversión. La
democratización económica a través del mercado de capitales aparece, bajo este pa-
norama, como una alternativa lejana.
El acceso al crédito es restringido, aún en los espacios supuestamente diseñados
para llegar a la mayoría de la población. Por ejemplo, el crédito dirigido a través de
los mecanismos de redescuento llega solamente al 6,4% de los pequeños productores
agrícolas, y el 31,7% a pequeños industriales del total de las líneas disponibles para
este propósito36.
En cuanto al crédito en general, la concentración es aún más excluyente y alta. Los
50 mayores deudores del sistema financiero absorben el 20% de la cartera comercial
del sistema financiero y los 1.500 mayores deudores el 75%. Estos indicadores mues-
tran la baja disponibilidad del acceso al crédito para el conjunto de la sociedad, y su
orientación hacia intereses particulares de unos pocos, sin corresponder a su función
social establecida por la CP37 ni contribuir a la democratización económica y a la
inclusión social.
En términos de la propiedad de vivienda, en Colombia solamente el 55,7% de la
población es propietaria, en Bogotá el 50%, en San Andrés el 37%, en la región
Atlántica el 62%, en la región Pacífica el 56% y en la región Central el 54%. Vivien-
das, que a su vez tienen un carácter de ilegalidad en un 19%, construidas con materia-
les inadecuados en el 6,7% de los casos, y siendo mayor este porcentaje en el área
rural (14,8%). Aún así, persiste un déficit cuantitativo del 11,7% (2000).

33 Se considera minifundio a los fundos que no generan una UAF mensual.

34 Se considera microfundio a los predios que generan menos de media UAF.
35 Supervalores. Estudio Econometría, 1999.
36 IFI y Finagro, 2000.
37 Artículo 335.
18 EXCLUSIÓN SOCIAL

Exclusión de capital humano

El capital humano es uno de los elementos fundamentales de la exclusión, ya que la
privación temporal de educación y salud producen efectos discriminatorios y perma-
nentes sobre los individuos. Un ejemplo del tipo de impacto de la exclusión de servi-
cios de salud es el de la no vacunación en la niñez que puede producir secuelas per-
manentes, como en el caso de la enfermedad de la polio, que limitan capacidades y
habilidades, y relegan al individuo a una situación de apartamiento de la sociedad y
de una vida digna. Por lo cual, resulta preocupante que la vacunación completa sólo
llegue al 52% de la niñez colombiana38.
También es posible ilustrar la exclusión en capital humano en la falta de cobertura
del sistema general de seguridad social, que cubre solamente el 51,4%39 de la pobla-
ción en salud y el 29% en pensiones40, en marcado contraste con las metas estableci-
das por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.
De forma similar, la exclusión en la educación es notoria, reflejada por el elevado
analfabetismo que llega al 8% de la población mayor de 15 años, por el alto grado de
deserción escolar: 17,8% en el grado primero y del 6,3% en el grado quinto, por la
insuficiente cobertura en educación secundaria que sólo llega al 82,5% y la baja co-
bertura en educación superior del 22,5%, con un promedio de años de escolaridad de
apenas 7,341.
A lo anterior hay que agregarle que la calidad y pertinencia de la educación entre
escuelas públicas y privadas es superior en estas últimas, particularmente en ciertas zonas
del país , lo que acentúa las diferencias en el capital humano susceptible de ser reproduci-
da durante el período escolar entre niños (as) y jóvenes de diferentes estratos sociales –
entre niños pobres y los de estratos altos, entre zonas rurales y ciudades capitales, etc.
Esto significa que una gran parte de la población colombiana inicia su vida pro-
ductiva con un reducido capital humano, como una de las causantes de desigualdad
de ingreso, de diferencias en las relaciones económicas y sociales, y en últimas, como
uno de los factores generadores del círculo vicioso de la exclusión.

Exclusión del capital social42

El capital social es elemento constitutivo del patrimonio colectivo, reproducido a
través de las relaciones entre los individuos, con sustento en la confianza y de la

38 Ministerio de Salud. Dirección General de Seguridad Social. Subdirecciones de EPS y Régimen subsidiado 2000,
las vacunas corresponden a: BCG, DPT, polio, sarampión
39 Ministerio de Salud. Dirección General de Seguridad Social. Subdirecciones de EPS y Régimen subsidiado 2000.
40 Superbancaria y DANE, 2000.
41 DNP-DDS-GCV.
42 Con base en Sudarsky, John. “El capital social en Colombia. La medición nacional con el Barcas”. Archivos de
Macroeconomía. 122 a 127. DNP.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 19

participación en la definición de propósitos e intereses colectivos, en la fiscalización

y control ciudadano sobre asuntos públicos y, en fin, en la integración de la sociedad.
El primer nivel de exclusión de capital social reside en la precaria capacidad de
control social de los ciudadanos sobre las instituciones y su funcionalidad. Aunque en
Colombia se han instaurado mecanismos de control ciudadano a partir de la Constitu-
ción de 1991, su efectividad ha sido muy reducida. Por ejemplo43, se han llevado a cabo
once intentos de revocatoria de mandato, pero en todos los casos la decisión no ha
procedido por falta de participación de la ciudadanía. De igual forma, el referendo que
es un mecanismo de validación y control de aspectos clave de la sociedad, ha sido
utilizado escasamente y, en alto porcentaje, ha servido para crear municipios o para
separarlos, a pesar de que su alcance llega al nivel de llamado a elecciones anticipa-
das, revocatoria de leyes y cambios constitucionales
Otros mecanismos de participación y control social han sido utilizados aún en
menor medida: en el caso de las iniciativas legislativas de origen popular sólo se han
promovido dos, las cuales culminaron en vencimiento del tiempo requerido para la
recolección de firmas. Otro mecanismo como la consulta popular se ha convocado en
23 oportunidades entre 1996 y 2000, pero en todos los casos el resultado de la vota-
ción no ha procedido. Estos hechos muestran la poca efectividad y el bajo nivel de
apropiación de estos mecanismos, que surgen de la existencia de amplias barreras
para su utilización y del desconocimiento de los mismos por parte de la ciudadanía.
Además de la baja participación en los mecanismos de control, la confianza en las
instituciones democráticas para afrontar la problemática social es débil. Solamente el
46% de los ciudadanos entrevistados por el Latinobarómetro prefiere la democracia
como sistema de gobierno y el 75% no se considera satisfecho con ella. De igual
forma, la institucionalidad pública se percibe como corrupta, como en el caso del
Congreso44, el Seguro Social y la Policía Nacional, situación que no contribuye a la
formación de capital social, ya que no se cuenta con un nivel de confianza requerido
para el robustecimiento del tejido social y para la fiscalización y veeduría ciudadana
de los intereses colectivos a través de las instituciones.
El Estado se percibe como un generador de exclusión que sirve a intereses particula-
res y cuya institucionalidad no funciona para contribuir a la integración social y en la
resolución de los conflictos en la sociedad. El Estado, lugar de lo público por excelen-
cia, no es visto como un mecanismo de congruencia de intereses y de objetivos sociales
De otro lado, la pertenencia a organizaciones de diverso tipo no se percibe como
fundamental para el desenvolvimiento social. Por el contrario, se atacan algunas or-
ganizaciones y se excluye a sus miembros. En el caso de sindicatos45, en la década del

43 Todas las cifras electorales corresponden a información de la Registraduría General del Estado Civil.
44 Banco Mundial y Vicepresidencia de la República. Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad:
Desarrollando una Estrategia Anticorrupción para Colombia. Febrero 15 de 2002.
45 En el año 2000 hubo más sindicalistas muertos en Colombia que en todo el resto del mundo.
20 EXCLUSIÓN SOCIAL

noventa fueron asesinados 1.556 miembros y actualmente constituye uno de los gru-
pos más amenazados46.
Otra forma de la exclusión surge de la diferenciación de género, manifiesta, entre
otras razones, por la amplia diferencia entre las tasas de desempleo de las mujeres
(24%) y la de los hombres (16,9%), por las condiciones salariales inferiores en un
25% para las mujeres, con el agravante de que el 42,9% de las ocupadas recibe menos
de un salario mínimo mensual.
La alta percepción de desconfianza, la baja integración y la abierta discriminación
en contra de los miembros de algunas organizaciones sociales bloquean la formación
de capital social y promueven la exclusión, dificultan la democratización de la socie-
dad y aumentan los costos de transacción en el sistema.

Exclusión política y de derechos civiles

Uno de los principales factores de exclusión lo constituye la violación de los derechos
ciudadanos y civiles para una amplia proporción de la población colombiana debido
a la radicalización de la violencia y del conflicto en el país, lo cual ha estado íntima-
mente relacionado con la debilidad institucional del Estado.
Uno de los principales derechos vulnerados es el de la vida. La tasa de homicidios
llega a 63 por cada cien mil habitantes, y aunque ésta se ha venido reduciendo durante
la década, deja a Colombia como el segundo país en el hemisferio americano con la
mayor tasa de homicidios. Unido a esta situación se ha presentado un incremento en
las masacres principalmente las cometidas por las autodefensas y las guerrillas, y
grupos de origen desconocido.
De igual forma, se ha agravado el desplazamiento forzoso, que sobrepasa los dos
millones de personas para el período 1990-2002, después de haber triplicado su nú-
mero en los últimos cinco años, creándose no solamente una grave situación de ines-
tabilidad social para las comunidades desplazadas, al perder sus activos y al verse mar-
ginados en su lugar de llegada, sino además, para los lugares donde migran, donde en
general las posibilidades de avance social son limitadas para ellos, y lo cual conduce a
su pauperización económica y social.
Otra violación a los derechos civiles es el secuestro, presentándose 5,9 casos por
cada cien mil habitantes, lo que coloca a Colombia como el país con la mayor tasa de
secuestros en el mundo. De igual forma, se sigue presentando una alta tasa delictiva,
1.004 delitos por cada cien mil habitantes, que en confluencia con una alta impunidad
muestra que el Estado ha sido incapaz de proporcionar la debida seguridad, justicia y
protección al total de la población colombiana47.

46 Informe anual. Sobre las violaciones a los derechos sindicales. 2000. OIT.
47 208 municipios se encuentran indefensos ante la ausencia militar o policial. Comando Fuerzas Militares.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 21

Además, sobresalen las violaciones a los derechos políticos, ya que, por ejemplo,
en el 2000 no pudieron ejercer su derecho al voto 166.723 ciudadanos, impidiéndoles
ser partícipes de la democracia, aparte de la intimidación que ejercen los grupos ar-
mados sobre poblaciones y zonas de influencia para favorecer a ciertos candidatos en
los comicios electorales.
No solamente con la ausencia del Estado en algunos municipios se nota la falta de
garantías a los derechos ciudadanos, existe una baja accesibilidad a las cortes, tribu-
nales y jueces de la rama judicial con la consecuente indefensión de la población ante
la violación de la ley y ante los actores violentos e ilegales. Por ejemplo, el cubri-
miento real de la defensoría del pueblo es de sólo el 50% de los municipios y el 70%
de la población carcelaria del país48.
Estas violaciones a los derechos de las personas bloquean el proceso democrático
al imposibilitar la participación de los individuos en la sociedad.

Dimensión física de la exclusión social

La exclusión física hace referencia a la privación de bienes y derechos que se origina
por la localización geográfica de los individuos en el espacio; muestra la dificultad de
acceso a bienes particulares que son provistos localmente, tales como: la infraestruc-
tura de servicios públicos, las características propias de la vivienda, la facilidad de
acceso a los mercados y la movilidad física de los individuos (ver cuadro 1.1)49.
La dimensión física de la exclusión en Colombia muestra las profundas diferen-
cias entre sus habitantes, entre el rural y el urbano, entre el habitante de Bogotá y los
del resto del país; originadas en la disponibilidad de acceso a bienes y servicios, a
mercados y a la tenencia de propiedad.
El primer indicador de exclusión física corresponde a la distribución geográfica de las
riquezas y a la amplia diferenciación en el desarrollo regional. El producto interno bruto
se concentra en tres centros de producción; Bogotá (23,63%), Antioquia (14,73%) y Va-
lle del Cauca (11,84%), en tanto que cinco departamentos aportan el 60,6% y sólo reside
el 47% de la población total del país. En general, un habitante de Bogotá posee, en prome-
dio, ingresos superiores en un 66% a los de otras regiones, y tres veces superior a los de
habitantes como Vichada, Amazonas y Nariño50. Los 10 departamentos con menores
ingresos generan sólo el 3,5% de la producción y cobijan el 5% de la población.
El acceso a agua potable51 es disímil: en la región Atlántica alcanza el 62,9% de la
población, en la región Oriental el 63%, en la Pacífica el 72%, en la región Central el
72%, en San Andrés el 31% y en Bogotá el 99%, con un cubrimiento nacional del 85%.

48 Defensoría del Pueblo.

49 Las cifras regionales son tomadas de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 1997, DANE.
50 Con base en las proyecciones del DANE para población de 2002 y las cuentas departamentales del DANE para 1998.
51 Encuesta Nacional de Calidad de Vida, DANE, 1997.
22 EXCLUSIÓN SOCIAL

El 10,4% de las viviendas en Colombia no tiene acceso a ningún servicio público,

y gran parte de estos servicios públicos se proporcionan en las cabeceras municipales,
con un promedio superior al 99% en agua potable, mientras que en el resto del área
municipal sólo se llega a un cubrimiento promedio del 60%, mostrando un mayor
grado de exclusión en las áreas rurales del país.
La seguridad social, la disponibilidad de servicios de salud y el aseguramiento, de
igual forma, presentan una cobertura muy diferencial entre las regiones. Por ejemplo,
en la región Atlántica sólo el 43% de la población se encuentra afiliada al sistema de
seguridad social en salud, el 65% en la región Oriental, el 56% en la Pacífica, el 52%
en la Central y el 66% en Bogotá y Soacha, con un cubrimiento nacional promedio
del 51,4% en el año 2000.
El porcentaje de la población rural bajo la línea de pobreza es del 82,6% en 2000,
mientras que el nacional es del 59,8%; el porcentaje de la población rural bajo la línea
de indigencia duplica a la nacional que es del 23%, y las tasas de deserción escolar en
el campo colombiano son cinco veces superiores a la tasa nacional en el grado prime-
ro y la duplican en el grado quinto. Al observar el gráfico 1.3, se aprecia cómo la línea
de pobreza rural ha aumentado en los últimos 20 años, con una leve disminución en la
mitad de la década de los ochenta y un aumento sostenido durante toda la década de
los noventa, mientras que el porcentaje nacional ha permanecido relativamente cons-
tante, con una leve disminución en la mitad de los noventa, pero volviendo a subir
desde entonces. Esta situación muestra la gran diferencia que existe entre lo rural y lo
urbano, diferenciación que ha venido en aumento en la última década y media.

Gráfico 1.3
Porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza
85
80
75
70
65
60
55
50
19 7 8 19 8 8 19 9 1 19 9 5 20 0 0
N a cion al R u ral
Fuente: Misión Social-DNP.

Este conjunto de indicadores muestra una marcada exclusión social en Colombia

debida a la localización física de las personas. En la siguiente sección se estima el
comportamiento de la exclusión en el país, tomando como unidad de análisis el nivel
departamental.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 23

El comportamiento de la exclusión social en los departamentos colombianos

Como una primera aproximación se avanza en la identificación estadística de los
factores determinantes de la exclusión social en los niveles departamentales, propo-
niendo un indicador agregado de aquellos derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Política de 1991, en el marco de un Estado Social de Derecho.

Metodología
Para la construcción del Índice de Exclusión Social se utilizó la Técnica de Análisis
de Componentes Principales (ACP). Éste es un método multivariado que reduce un
sistema p-dimensional a un sistema m-dimensional, con m < p. Las componentes
principales son “nuevas” variables que se generan como combinaciones de las varia-
bles incluidas. Este método sintetiza un gran volumen de información con un mínimo
de pérdida. Las variables se estandarizan para manejarlas en una misma unidad y se
escalan con respecto a niveles mínimos de referencia en países desarrollados o nor-
mas básicas del Estado Social de Derecho52.
Como un primer ejercicio se escogieron los siguientes indicadores para la confor-
mación del índice:
• Que informan sobre la exclusión por el no acceso a los servicios que garanti-
zan el derecho a la vida y a la salud: % de población no afiliada a la seguridad social
en salud, tasa de mortalidad materna, tasa de mortalidad infantil, % población bajo la
línea de indigencia, tasa de homicidios, % hogares expulsados por la violencia, % de
población desplazada que llega al departamento, % población con necesidades bási-
cas insatisfechas en vivienda, servicios, hacinamiento, % de niños no vacunados.
• Exclusión por no acceso a los servicios que garantizan el derecho a la educa-
ción: % de población con NBI en asistencia escolar, tasa de inasistencia escolar por
edades de 7 a 11, de 12 a 17 y de 18 a 25 años, tasa de no cobertura neta en educación
primaria y secundaria, tasa de analfabetismo de población de 15 años y más.
• Exclusión por no acceso a un ingreso que permita ejercer los derechos econó-
micos, sociales y políticos: % población bajo la línea de indigencia, % población bajo
la línea de pobreza, tasa de desempleo, duración del desempleo, % población con NBI
dependencia, relación de ingreso entre el quintil más rico y el quintil más pobre.
Este conjunto de variables corresponde a la información disponible de exclusión
social para la muestra de departamentos. Sin duda, la disponibilidad de información

52 La información utilizada se basa en el Boletín SISD, No. 29 del DNP, que, en su mayoría, se obtiene de la Encuesta
de Hogares del DANE. El indicador no se cuantifica para los antiguos territorios nacionales.
24 EXCLUSIÓN SOCIAL

estadística para otras variables relevantes permitiría una mejor aproximación a la

medición de exclusión social.

Resultados
Las variables empleadas explican la variabilidad de la información en un 54% para el
año 2000 y un 60% para 1997. Estas variables son: % de población con NBI en vivien-
da (Viv.), Servicios (Serv.) y dependencia económica (depe), % de población bajo
línea de indigencia (li), tasa de desempleo (td), tasa de analfabetismo de población de
15 años y más (tanal), tasa de mortalidad infantil (tmi), tasa de mortalidad materna
(tmm), % población no cubierta por salud (cobs), tasa neta de no cobertura en educa-
ción primaria y secundaria (nced.)
El índice estimado de exclusión social quedó de la siguiente forma para cada de-
partamento i (variables estandarizadas):

IES2000 = 11,22*tmmi + 12,88*li i+ 20,5*tanali + 11,88*depei + 10,13*tmii +

10,35*servi + 2,46*cobsi + 11,9 * td + 7,06 *vivi + 1,64 ncedi.

IES1997 = 4,96*tmmi + 17,11*li i+ 18,97*tanali + 14,32*depei + 5,28*tmii +

13,81*servi + 11,66*cobsi + 2,03 * td + 9,98 *vivi + 1,88 ncedi.

Las variables que más se relacionan con la exclusión son, en su orden, el analfabe-
tismo y el no acceso de la población a una canasta básica de alimentos, seguida por el
desempleo, las necesidades básicas insatisfechas en dependencia económica, la mor-
talidad infantil y materna, las necesidades básicas insatisfechas en servicios y vivien-
da, y la no cobertura en salud y educación.
Entre los años 1997 y 2000 se observa una agudización tanto a nivel nacional como
departamental53, en la exclusión social del acceso a los servicios que pueden mejorar
las condiciones de vida, asociada principalmente a aumentos en la población indigente,
el desempleo, el analfabetismo y disminución en la cobertura en salud (gráfico 1.4).
Se distinguen cuatro grupos de departamentos: el primero, conformado por Chocó
y Cauca con la mayor exclusión relativa, debido a que un alto porcentaje de su pobla-
ción se encuentra en situación de indigencia, incrementándose entre los años 1997 y
2000, además de mostrar altas tasas de mortalidad infantil y materna y sin un mejora-
miento en la cobertura de educación primaria (gráfico 1.5). Además, para el caso del
Chocó la mayoría de viviendas no cuenta con servicios básicos, situaciones que lleva-
ron a un incremento del indicador en 2000 (gráfico 1.6).

53 A excepción de algunos departamentos con los mayores niveles relativos de exclusión.

COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 25

Gráfico 1.4
Índice de exclusión 1997-2000

Fuente: DES-Social, CGR.

Gráfico 1.5
Análisis factorial en componentes principales
Individuos activos: 25
Eje 2 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0
0,8
C órd ob a

S ucre

0,5
M ag dalena

0,3 B olív ar
G uajira

C esa r N . de
S antan der
A ntio qu ia
A tlán tic o
0,0 NA CION AL
Tolima S antan der Q uin dío
Hu ila C und in am arc a Va lle
M eta R isa ralda
B ogo tá
C ald as
C aqu etá
-0,3
B oya cá
C auc a
N ariñ o
C hoc ó

-0,5
-1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0

Eje 1
Fuente: DES-Social, CGR.

El segundo grupo representado, en su mayoría, por los departamentos de la Costa

Atlántica, con excepción de Atlántico, los cuales, a pesar de presentar mejoras en el
indicador de exclusión, originadas por la disminución del porcentaje de la población
bajo la línea de indigencia, el analfabetismo de la población de mayor de 15 años y el
porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas en vivienda, todavía
mantienen niveles de exclusión por encima del promedio nacional por sus altos por-
26 EXCLUSIÓN SOCIAL

centajes de población con necesidades básicas insatisfechas en vivienda y dependen-

cia económica y por tener una baja cobertura en salud (56% de la población).
Del tercer grupo hacen parte Nariño, Caquetá y Boyacá con una discreta disminu-
ción en la exclusión social, a pesar de un débil aumento en la cobertura en salud, de
decrecimientos en los indicadores de NBI en servicios, de analfabetismo y de pobla-
ción bajo la línea de indigencia y con una cierta mejora en la cobertura en educación
(excepción Nariño), los altos niveles de mortalidad materna y el notable incremento
en el desempleo no permitieron una mejora en el indicador integral de exclusión.
El cuarto grupo está constituido por Atlántico, Valle, Meta y los departamentos de la
región Andina, exceptuando Norte de Santander, aumentaron los niveles de exclusión
principalmente por incrementos en el desempleo, la población bajo la línea de indigen-
cia, el analfabetismo, y por disminuciones de la cobertura en salud. En el caso de Bogo-
tá, Atlántico, Huila y Risaralda se presentó una reducción de la cobertura en educación.
Norte de Santander, a pesar de doblar su tasa de desempleo, logró una reducción
en más de 10 puntos porcentuales en la exclusión social, explicada por la mejora en
los demás indicadores que conforman el índice.

Una comparación entre el Índice de Calidad de Vida y el Índice de Exclusión Social

El Índice de Condiciones de Vida –ICV– es un indicador de estándar de vida que combi-
na variables asociadas con la acumulación de bienes físicos, con el capital humano
presente y potencial y con variables sobre la composición del hogar. Permite hacer
ordenamientos y comparaciones entre hogares, regiones o zonas en diferentes períodos.
El Índice de Exclusión aquí presentado difiere del ICV en que su construcción no
se tiene a nivel de hogar, aunque igualmente permite hacer comparaciones entre re-
giones o zonas en diferentes períodos. Incluye indicadores como tasa de desempleo,
% de población bajo la línea de indigencia, mortalidad materna e infantil y no cober-
tura en salud.
En el gráfico 1.6 se muestra el comportamiento de los dos índices para el año
2000.
Existe una alta correlación negativa entre los dos indicadores (-0,93) señalando
que las poblaciones con mayor exclusión social también son las que presentan mayor
deterioro en sus condiciones de vida. Sin embargo, la diferencia en condiciones de
vida entre Bogotá y Chocó (86,9 y 56,6) que son los dos extremos, no es tan marcada
como en exclusión social (23,97 y 84,17). El coeficiente de variación del indicador de
exclusión es de 27, mientras que el de condiciones de vida es de 22; es decir, hay más
homogeneidad bajo el indicador de condiciones de vida que bajo el de exclusión.
No obstante lo anterior, mientras el ICV nacional presenta un incremento de 73,3 a
75,7 en el período (1997-2000), insinuando una mejora en las condiciones promedio
de vida de la población, el incremento en el indicador de exclusión de 36 a 40 refleja
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 27

lo contrario: muestra un detrimento promedio en el bienestar de la población, explica-

do básicamente por el incremento de la población bajo la línea de indigencia, del
desempleo y el bajo incremento en las coberturas en educación y salud.

Gráfico 1.6
Comparativo indicadores de exclusión social y de condiciones de vida 2000

Fuente: DES-Social, CGR.

Exclusión social en Colombia y algunos países de América Latina54

Comparativamente, el proceso de exclusión social en Colombia es amplio, dadas las
condiciones generalizadas de deterioro económico del país. El PIB en dólares tuvo un
crecimiento del 5,7% en Colombia durante toda la década del noventa, mientras que
Argentina55 creció un 31%, Costa Rica un 22% y Brasil un 12%. Esta situación, unida
al aumento de la volatilidad del crecimiento56, la alta inestabilidad financiera interna-
cional y la persistencia de la corrupción y de ineficiencia en el manejo de los recursos
públicos, impidieron que se avanzara significativamente en el proceso de inclusión
social en Colombia.
Las fuertes restricciones financieras de los países de Latinoamérica, surgidas del
bajo crecimiento, el aumento del gasto público en el salvataje del sector financiero, el
elevado servicio de la deuda pública, no permitieron generar empleo, riqueza y acu-
mulación de capital para combatir el avance de la exclusión social en América Latina.

54 La exclusión social será entendida a partir de los derechos de ciudadanía y los países considerados son Argenti-
na, Brasil, Chile, Costa Rica y Ecuador.
55 Argentina, antes de la crisis económica, política y social que enfrenta actualmente.
56 En inicios de la década, se incrementó fuertemente el crecimiento económico. Sin embargo, a partir de la segun-
da parte de la década la mayoría de los países entra en crisis.
28 EXCLUSIÓN SOCIAL

Aunque en la región se ha avanzado, aún se encuentran serias dificultades de acce-

so a algunos servicios públicos. En este sentido, Colombia se encuentra rezagada con
respecto a otros países latinoamericanos en materia de infraestructura. La Cepal57
muestra cómo la cobertura en agua potable en Colombia llega al 89,7% de la pobla-
ción, mientras que países como Costa Rica tienen cubierta a la totalidad de la pobla-
ción y otros como Argentina cubren el 98%.A diferencia, la población con acceso a
sistemas de recolección de desechos es más amplia en Colombia 84%, comparadas
con un 64% en Brasil y un 82% en Argentina. Otros servicios son más extendidos en
la región, como el de energía eléctrica, que en Colombia cubre el 94% de la pobla-
ción, mientras en Argentina y Costa Rica superan el 98%.
Otro elemento sustancial de exclusión es el acceso diferencial a la información. Por
ejemplo, en Colombia el número de usuarios de Internet58 es de 15 personas por cada
1.000, mientras que en Brasil y Argentina es de 20 y 27, respectivamente, lo cual
muestra la amplia dificultad de gran parte de la población para integrarse a los nuevos
canales de información y de conocimiento.
Sin embargo, donde se nota una mayor exclusión social en Colombia es en la
dimensión económica. Según la Cepal, en Colombia el 48,7% de los hogares tiene
ingresos inferiores a la línea de pobreza, mientras en Argentina llega al 13% y en
Brasil al 29%. De igual forma, el 23,5% de la población obtiene ingresos inferiores a
la línea de indigencia en Colombia59, siendo apenas del 3% en Argentina y del 7% en
Brasil, del 5% en Costa Rica; sólo es superado por Ecuador con el 27%.
Colombia, después de Brasil, posee la población más alta por debajo de la cuarta
de ingresos nacionales60, equivalente al 46% de la población, con un coeficiente de
concentración de ingresos (Gini) de 0,564, comparado con uno de 0,521 en Ecuador
y 0,542 en Argentina, muestra el mayor grado de exclusión en Colombia, con excep-
ción de Brasil con un Gini de 0,642. Ello es corroborado por el hecho de que el decil
10 obtiene ingresos 28,2 veces más que el decil 1 en Colombia en comparación con
40,2 veces en Brasil, y en contraste con 17 veces en Argentina, 14,1 veces en Costa
Rica y 13 veces en Ecuador. Estos índices resultan ser superiores a los de muchos
países desarrollados e inclusive al de países de ingresos medios.
Otros problemas económicos también muestran la alta exclusión en América Lati-
na y su ampliación durante la década. Por ejemplo, el desempleo creció en Colombia
el 92%, en Argentina el 104%, en Brasil el 65% y en Ecuador el 130%, llegando a
tasas de desempleo urbano del 20,2%, 15,1%, y 14,1%, respectivamente61.

57 Informe Estadístico 2001 y Panorama Social América Latina 2000-2001. Cepal. El año de comparación corres-
ponde a 1999 y todas los datos son tomados de estos informes a menos que se referencie lo contrario.
58 Pyramid Research, 1999.
59 2000.
60 Este indicador muestra la alta diferenciación entre los individuos originados en el poder económico relativo.
61 Ver anexo estadísticas Exclusión Social en Colombia.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 29

Esta situación de creciente desempleo se ha visto agravada por el aumento de los

sectores informales o de baja productividad, empleando, en promedio, un 50% de la
población ocupada en puestos de trabajo de calidad inferior y con una reducida cober-
tura de asistencia social. Por ejemplo, en Colombia la informalidad llega al 61%62, en
Brasil la población ocupada en sectores de baja productividad es del 47%, en Ecuador
del 58%, en Costa Rica al 41,6% y en Argentina del 40%.
En cuanto a la exclusión de capital humano se aprecia un incremento en los años
de escolaridad de la población mayor de 25 años y de la cobertura en salud en Amé-
rica Latina, existiendo, por supuesto, una clara diferenciación entre países. Por ejem-
plo, Argentina alcanza un promedio de escolaridad de 10,2 años, Ecuador de 9,9
años, Costa Rica de 9,3 años, Colombia de 8,6 años y Brasil de 7. Sin embargo, la
asistencia escolar aún sigue siendo muy baja en los rangos de edad de 13 a 19 años
(66%, en promedio, para estos países) y de 19 a 24 años (16%, en promedio).
La exclusión social en capital humano ha buscado ser contrarrestada con el gasto
social, que ha alcanzado niveles altos en países como Colombia y Argentina (4,7%
del PIB en educación y 4,1% del PIB en salud, y 4,6% y 4,7% del PIB, respectivamente)
y más bajos en países como Brasil (3,9% del PIB en educación y 3,4% del PIB en
salud). Éste es un indicativo del esfuerzo social en la formación de capital humano
que están realizando cada uno de estos países; sin embargo, aún persisten graves
problemas de eficiencia que no han sido cuantificados.
Se siguen presentado problemas en la nutrición de la población infantil que afec-
tan la formación de capital humano. En Colombia, todavía el 8% y 15% de la pobla-
ción infantil menor de cinco años presenta bajo peso y baja talla, mientras en otros
países estas deficiencias son menores; en Argentina 2% y 5%, en Ecuador 5% y 6% y
en Brasil 6% y 11%, respectivamente.
Estos indicadores muestran cómo la exclusión social en Colombia, especialmente
en las dimensiones de exclusión física y económica, es más amplia que en algunos
países latinoamericanos (con excepción de algunos casos en los que Brasil presenta
una peor situación).

CONCLUSIONES
La exclusión social dificulta la cohesión social, el desarrollo y el crecimiento econó-
mico y la democratización de la sociedad, al bloquear la potenciación y el aprovecha-
miento de las capacidades y habilidades y limitar las posibilidades de participación
en asuntos de interés colectivo de amplios grupos de la sociedad.

62 DANE, 2000.
30 EXCLUSIÓN SOCIAL

En las últimas décadas han sido comunes las críticas a los Estados protectores,
altamente burocratizados e ineficientes, enfatizando la urgencia de recuperar, de al-
gún modo, la forma liberal del Estado Social de Derecho y desarrollar una forma de
solidaridad a través de la promoción de la eficiencia y la competitividad en el marco
del respeto a la libertad individual y la libre iniciativa.
Sin embargo, como lo señala Adela Cortina, “el Estado Social de Derecho tiene
por presupuesto ético la necesidad de defender los derechos humanos, al menos de las
dos primeras generaciones (es decir, los derechos civiles, políticos, sociales y econó-
micos), por lo que la exigencia que se presenta es una exigencia de justicia que debe
ser satisfecha por cualquier Estado que hoy quiera ser legítimo”.
Si bien resulta complejo implantar programáticamente una adecuada respuesta a
la exigencia de inclusión social y especificar hasta dónde llega el “mínimo decente”
que una sociedad debe cubrir, sí existe consenso sobre la necesidad de desarrollar
caminos hacia procesos reales de inclusión social. La sociedad no puede desconocer
esta realidad y debe aceptar la necesidad de construir un pacto social para la transi-
ción, con contenido en el tiempo, mediante políticas públicas claras y responsabilida-
des y acciones decididas por parte de actores sociales determinantes, a fin de avanzar
en el proceso de inclusión social y en la instauración de un Estado Social de Derecho.
No hay que perder de vista que los retos que enfrenta el país requieren compromi-
sos sociales, cambios estructurales y esfuerzos colectivos mancomunados que toma-
rán tiempo y dedicación para concretarse: la pobreza y la desigualdad son inacepta-
bles y con carácter estructural por lo que se necesitan más que buenas políticas públicas;
la informalidad es uno de los rasgos más sobresalientes del sistema económico, dado
que genera más de la mitad del empleo de la fuerza laboral, con bajos niveles salaria-
les y sin seguridad social, malas condiciones de trabajo, baja productividad y atraso
tecnológico y falta de competitividad, lo que “bloquea” la ampliación de un mercado
interno, el aprovechamiento de economías de escala y de alcance de las firmas,
coadyuvando a un producto social que crece a ritmos insuficientemente superiores a
los de la población, como para mejorar el ingreso disponible de la población y para
financiar la provisión de un volumen mayor de bienes colectivos.
Con el agravante de que la exclusión de la niñez colombiana es profundamente
notoria: el 24% de la población bajo la línea de pobreza es menor de 10 años, 2.5
millones de niños colombianos sufren de maltrato infantil, un millón son desplaza-
dos, 13,5% de los menores de cinco años padecen de desnutrición crónica y, entre
otros factores, el 18,3% no tiene acceso al sistema educativo, lo cual reafirma el
proceso intergeneracional de la exclusión y muestra una grave precariedad en la for-
mación de capital humano y social con implicaciones perversas para el futuro de la
sociedad colombiana.
Colombia se caracteriza por ser una sociedad con un alto nivel de exclusión social,
situación que contrasta con los principios rectores y con los derechos consagrados en
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 31

la Constitución de 1991. La sociedad no puede desconocer esta realidad y debe acep-

tar la necesidad de construir un pacto social para la transición, con contenido en el
tiempo, mediante políticas públicas claras y responsabilidades y acciones decididas
por parte de actores sociales determinantes a fin de avanzar en el proceso de inclusión
social y en la instauración de un Estado Social de Derecho.
La exclusión social ha estado mediada en diferentes ámbitos por la imposición de
intereses egoístas, excluyentes en detrimento de intereses y propósitos colectivos,
con el uso no poco frecuente de la intimidación y el recurso a prácticas ilegales, que
reproduce dinámicas excluyentes en diversas instancias de las relaciones sociales.
La grave iniquidad en la distribución del ingreso y la elevada concentración de la
propiedad, las extremas condiciones de pobreza e indigencia que afligen a amplias
capas de la población desde hace varias décadas, la precariedad del sistema de protec-
ción social existente que impide la observancia de derechos sociales de grupos
desfavorecidos, el predominio de la informalidad y el desempleo como rasgos estruc-
turales del sistema social constituyen expresiones del nivel de exclusión en la dimen-
sión económica; los primeros, relacionados con un insuficiente poder político y una
debilidad del Estado para redistribuir la riqueza y los demás con la incapacidad del
sistema económico para proveer adecuados empleos de calidad.
De otro lado, la dimensión física de la exclusión social muestra cómo regiones del país
se encuentran claramente excluidas del acceso a bienes, servicios y procesos políticos que
no sólo restringen a niveles muy precarios su situación, sino que, además, les impiden
integrarse a las relaciones sociales, económicas y políticas más modernas en el país.
Los altos niveles de conflictividad en todas sus manifestaciones y la poca efectivi-
dad en los mecanismos de participación creados en la Constitución de 1991, demues-
tran la alta vulnerabilidad en que se encuentran amplias capas de la población colom-
biana debido, en buena parte, a la debilidad institucional y la precaria representatividad
democrática del Estado.
La exclusión social se constituye como un verdadero proceso estructural de natu-
raleza intergeneracional, enraizado en el “bloqueo” de la posibilidad de ascenso so-
cial de gran parte de la población, negándoseles sistemáticamente las posibilidades
de potenciar y fortalecer su capital humano y social, e impidiéndoseles el disfrute de
los derechos de ciudadanía. El sistema de protección social existente se caracteriza
por ser restringido, excluyente e ineficaz, con serias falencias en términos de cobertu-
ra y calidad, y por no regirse por los principios éticos de equidad y solidaridad.
La construcción de un Estado Social de Derecho es un reto determinante para la
sociedad colombiana. Sólo será posible avanzar en esa dirección en la medida en que
la sociedad se comprometa decididamente a desmontar las raíces de la exclusión so-
cial en el ordenamiento económico, político, social y cultural del país.
 32
ANEXO
A1.I. Exclusión y vulnerabilidad económica

Comportamiento

Tipo de indicador 1991 1995 2000

M
PIB per cápita (pesos constantes de 1994) *** 1784271 1739811
PIB per cápita (dólares corrientes) *** 2145 1798
Ingresos reales de la población ocupada *** 350302 299101
Porcentaje de la población bajo línea de pobreza 57,7 55,0 59,8
S
Porcentaje de la población bajo línea de pobreza rural 68,4 78.9 82,6
Porcentaje de la población bajo línea de indigencia 20,4 18,7 23,4
Ingresos

S
Porcentaje de la población bajo línea de indigencia rural 35,2 42.9 43,4
Incidencia de la pobreza 57,0 56,3 59,8
Índice de brecha de pobreza 0,44 0,449 0,503
Índice de severidad de la pobreza 0,15 0,15 0,187
Índice de desigualdad de Sen 0,35 0,343 0,397
Porcentaje de personas que devengaban menos de dos salarios mínimos 65,5 **** 53.9 66,2
S
NBI * 36.3 25.9 22,9
L
NBI rural ** 62.5 43.7 40
S
Concentración por quintiles Q5/Q1 21.4 26,3
Concentración del ingreso Gini 0,55 **** 0.54 0,56
Concentración del ingreso Gini de pobres 0,32 0,3 0,35

*1990 **1993 ***1994 ****1996 S1997 L1998 M1999

Tipo de indicador 1991 1995 2000

Mercado de

Tasa de desempleo 7 áreas municipales 10,6 ** 15.1 20,5

trabajo

EXCLUSIÓN
Tasa de informalidad * 54 ** 54 61
Tasa de subempleo Siete áreas municipales 13,7% 11% *** 20.7
Porcentaje de los ocupados que devenga menos de un salario mínimo 23% 20% 37%

SOCIAL
* 1992 **1996 ***1999

(Continúa pág. siguiente)

(Continuación anexo A1.I)

Tipo de indicador Comportamiento

Concentración activos 1984 1996 2000
Concentración de la tierra Gini total * 0,85 0,90
Concentración de la tierra Gini privado * 0,84 0,86
Estructura de la propiedad rural privada (superficie)
Pequeña 23,15% 21,04%
Mediana 30,50% 24,80%
Grande 46,35% 53,80%
Estructura de la propiedad rural privada (predios)

Activos
Pequeña 86,92% 91,11%
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE

Mediana 8,68% 7,81%

Grande 1,40% 1,08%
S
Gini accionario promedio de los sectores ** 0.83 **** 0,82 0,81
Hogares residentes con tenencia de vivienda propia *** 62,8% 59,40%
*1985 **1992 ***1994 ****1996 S1999

Tipo de indicador Comportamiento

Acceso al crédito 1991 1997 2000
Porcentaje de participación de los pequeños productores en el
crédito de redescuento de Finagro 28,70% ** 10,6% 6,40%
Porcentaje de participación de las mipyme en el crédito
de redescuento de IFI 80,6% (1994-96) 49,20% 38,30%
Concentración del crédito

Activos
Participación de los 50 mayores deudores privados en la cartera
comercial *** 20%
Participación de los 500 mayores deudores privados en la cartera
comercial *** 60%
Participación de los 1.500 mayores deudores privados en la cartera
comercial *** 75%
Concentración beneficios tributarios
Participación ICR por tipo de productor pequeños * 4% 3% 2%
*1994 **1998 ***1999
33

Fuente: CGR, Supervalores, DNP, Finagro, IFI, Supervalores, CGR.

34 EXCLUSIÓN SOCIAL

A1.II. Exclusión y vulnerabilidad capital humano

Comportamiento

Tipo de indicador 1993 1995 2000

Afiliados al sistema de seguridad salud 23,85% **** 55% 51%

Porcentaje de cubrimiento Sisben **** 46% 43%
Salud

Desnutrición como % de los menores de 5 años * 10.1% 8,40% 6,70%

Muertes infantiles por cada 10.000 33,5 31 (1990-1995) 25(1995-2000)
% de la población infantil con vacunación completa ** 67% 65% 52%
Morbilidad número de atendidos sobre número
de enfermos *** 67% 51%

*1986 **1990 ***1993 ****1997

Comportamiento

Tipo de indicador 1990 1995 2000

Analfabetismo * 12,3% *** 8,6% 8%

Deserción escolar primero 26,8% (1982-83) 21,90% **** 17,8%
Deserción escolar quinto total 10,5% (1982-83) 6,50% **** 6,3%
Educación

Deserción escolar primero rural 26,5% (1981-82) 33,30% **** 30,5%

Deserción escolar quinto rural 12,7% (1981-82) 57,20% **** 50,1%
Tasa de cobertura bruta primaria ** 118,5 *** 113 111
Tasa de cobertura bruta secundaria ** 63,9 *** 82,5 84,2
Tasa de cobertura bruta superior * 13,0 *** 22,5 22,2
Tasa de escolaridad Superior 9,1 11,5 13,8
Años de educación mayores de 15 años 6,2 *** 6,9 7,3
Pensión

Afiliados activos como porcentaje de la PEA ***26% 22%

*1985 **1993 ***1997

Fuente: Ministerio de Salud, DANE, Profamilia, Misión Social, DNP-UDS-Diogs, Superbancaria.

A1.III. Exclusión y vulnerabilidad política y de derechos civiles

Comportamiento

Tipo de indicador 1990 1995 2000

Tasa de criminalidad por cada 100.000 habitantes 1,26 1,252 1,004

S
Tasa de secuestros por cada 100.000 habitantes 3,5 3,4 5,9
Derechos Civiles

Hacinamiento carcelario 14% 16% 15,80%

Municipios sin presencia militar o policial 208
L
Número de policías por cada 100.000 habitantes * 216 235 226
s
Tribunales de justicia ** 4.311 3.268 3,212
Número de tutelas por cada 100.00 habitantes ** 54 **** 79 200
Número de jueces por cada 100.000 habitantes * 10.08 *** 8.8 7,9
Número de defensores por cada 1.000 encarcelados N.D. 6,6 22,7
Número de municipios sin atención de la Defensoría del Pueblo N.D. N.D. 252
Cubrimiento real por municipios de la Defensoría del Pueblo N.D. N.D. 50,16%
Cubrimiento de la Defensoría del Pueblo a población carcelaria N.D. N.D. 0,7
Electoral

M
Total de municipios con elecciones saboteadas 21
M
Total de corregimientos saboteadas 156
M
Total de personas que no pudieron votar 166.723

*1991 **1993 ***1994 ****1996 S1997 L1997 M2002-03

Fuente: CGR, Comando Fuerzas Militares, Defensoría del Pueblo, Registraduría General del Estado Civil.
 COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE
A1.IV. Exclusión capital social
Participación cívica

Consultas populares 3 (1995) 2 (1997) 7 (1999)

Control social

Revocatorias mandato 5 (1996) 3 (1999) 3 (2000)

Iniciativas legislativas 2 a la fecha
Referendos 9 (1995) 8 (1997) 13 (2002)
Protestas sociales 131 (1990) 146 (1995) 147 (1997)
Paros cívicos 21 (1990) 5 (1995) 5 (1997)

Solidaridad La ayuda procede El Estado es quien menos

Articulación vertical

de la familia (1999) ayuda a la gente (1999)

Instituciones que hacen mediación Iglesia, gremios, sindicatos,
grupos y partidos (1999)
Participación electoral El 20% de los posibles votantes
no ha votado nunca (1999)
Abstencionismo votaciones Presidencia 56,59% (1990) 56,68% (1994) 40,98% (1998)
Abstencionismo votaciones Senado 63,52% (1991) 67,31% (1994) 57,79% (2002)
instituciones públicas

Percepción general Partidos políticos menos confiables (1999) Congreso, más deshonesto (2000)
Confianza en las

Fiscalía, mayor confianza (1999) SENA más honesta (2002)

Percepción de equidad en la justicia El sistema legal está entre poco 70% No hay igualdad
y algo confiable (1999) en justicia (2002)
Confianza en niveles de gobierno Nivel local, mayor confianza (1999) El 9% confía mucho en el gobierno
Confianza en los medios La confianza se encuentra
entre poco y algo confiable (1999)

Pertenencia a organizaciones Mayor concentración de pertenencia Menos frecuente en partidos

canismo
Republi-

cívico

en instituciones religiosas (1999) políticos y sindicatos (1999)

Sabe que hace su localidad con los recursos Más del 80% no lo sabe (1999)
Transpa-
rencia

Transparencia vs. presencia de la corrupción Relación inversa entre

estas variables (2002)

Exclusión de género
sociales
Antece-
dentes

Tasa de desempleo, mujeres 13.1 (1991) 11,3 (1995) 24,5 (2000)

Porcentaje de mujeres que reciben menos
de un salario mínimo 31.8% (1991) 28,4% (1995) 42,9% (2000)

Fuente: Registraduría General del Estado Civil, Vicepresidencia de la República, DNP, DANE.

35
 36
A1.V. Exclusión y vulnerabilidad física

Tipo de indicador Comportamiento

Concentración de la riqueza regional 1998
Cinco departamentos con mayor PIB/ PIB nacional 60%
Ingresos relativos
Localización

PIBBogotá / promedio PIB resto del país 1,66

PIBVichada / promedio PIB resto del país 0,36
Diez departamentos con menor PIB/ promedio PIB resto del país 3,50%
Número de departamentos sobre ingreso medio / número
de departamento totales 28,13%
Calidad de la vivienda 1993 1997 2000
Infraestructura

Ilegalidad 24%* 19,00%

Déficit habitacional cuantitativo 15,06% 11,70%
Déficit habitacional cualitativo 35,04% 27,15%
Porcentaje de viviendas con materiales inadecuados 11,60% 8,00% 6,70%
Porcentaje de viviendas con materiales inadecuados rural 23,70% 17,50% 14,80%
Población total sobre stock de viviendas 5,36 5,18
*1999
Suministro de servicios públicos 1985 1993 2000
Porcentaje de hogares con acceso a acueducto 60% 79,00% 85,7%
Infraestructura

Porcentaje de hogares con acceso a alcantarillado 44% 63,00% 73,3%

Porcentaje de hogares con acceso a energía 85,8% 95,2%
Horas de suministro en zonas no interconectadas 8,8%
Porcentaje de hogares con acceso a gas 28,2%
Número de íneas telefónicas sobre población ****8.05% ** 15.56% 18%
Porcentaje de viviendas sin ningún servicio público 16% 9% 10,4%
Número de desplazados **** 77000 *** 89000 * 342000

EXCLUSIÓN
Otros

Total desplazados por cada cinco años 470.000 (87-91) 457.000(92-96) 1.512.000 (97-01)
Total desplazados 2.502.000 (2001)
*2001 **1999 ***1995 ****1990

SOCIAL
Fuente: DANE, Inurbe, Ministerio de Desarrollo, Camacol, ICAV, CGR, DNP, SSPD, Codhes.
COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE 37

A1.VI. Indicador de exclusión social por departamento 1997-2000

Departamento 1997 2000

Chocó 83,85 84,17
Córdoba 81,31 66,61
Sucre 65,77 52,99
Bolívar 62,54 53,09
Nariño 59,88 54,12
Magdalena 57,8 45,84
La Guajira 56,94 41,95
Cauca 56,23 63,43
Caquetá 55,92 51,75
Boyacá 54,85 50,5
Cesar 49,89 48,59
Nte. Santander 48,53 38,08
Tolima 46,6 49,71
Huila 43,03 45,51
Meta 37,08 46,61
Caldas 34,65 39
Santander 33,93 40,93
Cundinamarca 31,38 39,52
Antioquia 29,56 34,4
Atlántico 29,11 38,19
Quindío 29 34,76
Risaralda 25,18 38,45
Valle 20,21 31,88
Bogotá 10,1 23,97
Nacional 35,99 40,45
Fuente: Cálculos Des-Social CGR.

Indicadores al año 1997

Departamento % % % % Tasa de % población Tasa de No cobertura
población población población población analfabetismo no afiliada a desempleo en educación
con NBI con NBI con NBI bajo LI población la seguridad (14) primaria y
vivienda servicios dependencia (6) de 15 años y social en secundaria
(1) (2) (5) más (10) salud (13) (15)

Bogotá 3,9 0,8 1,7 6,1 2,0 15,0 9,9 18,55

Antioquia 6,3 2,5 10,6 14,3 7,4 28,2 10,9 26,9
Atlántico 4,5 6,7 6,4 11,7 5,9 50,5 10,2 23,5
Bolívar 22,4 20,4 14 23,7 12,3 73,3 10,1 30,55
Boyacá 4,1 11,1 11,6 30,5 14,0 53,4 6,4 29,25
Caldas 2,0 0,7 9,8 16,7 7,8 56,7 7,9 32,15
Caquetá 11,5 10,5 19,8 15,3 11,0 64,8 4,1 41,6
Cauca 10,7 8,3 11,8 30,3 12,1 55,7 11 36,3
Cesar 13,4 5,3 14 18,4 12,4 63,2 8,1 36,3
Chocó 6,9 27,9 17 44,8 17,8 68,5 5,6 35,25
Córdoba 37,3 9,7 20,8 41,1 20,2 74,5 7,8 27,9
Cundinamarca 3,8 4,7 7,3 15,0 7,4 46,8 6,6 28,2
Huila 8,5 4,8 10,8 24,1 9,9 47,9 6,6 25,55
La Guajira 13,7 7,3 17,1 25,6 13,6 66,6 8,8 29,2
Magdalena 19,2 9,9 14,2 24,1 14,3 71,1 9,2 31,95
Meta 9,7 4,4 10 10,1 9,5 46,0 8,4 30,2
Nariño 8,7 9,6 8,1 38,2 14,4 64,0 10,2 31,5
Nte. Santander 4,2 6,3 11,1 23,5 15,5 58,2 7,9 31,15
Quindío 1,0 0,9 7,2 13,1 7,7 51,9 7,5 30,2
Risaralda 0,7 0 7,5 16,0 5,3 37,5 9,2 23,05
Santander 3,9 4,2 6,2 18,5 10,6 37,8 7,4 27,15
Sucre 30,1 15,1 15,1 28,2 15,8 69,7 4,3 28,3
Tolima 7,1 5,1 10,6 26,0 10,2 62,1 10,7 27,35
Valle 1,8 0,3 4,9 9,4 4,4 34,7 16,6 26,45
Total 8,0 5,4 7,6 18,1 8,6 45,0 9,9 27,4
Fuente: DNP, Boletín SISD No. 29.
38 EXCLUSIÓN SOCIAL

Indicadores al año 2000

Departamento % % % % Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de % población No
población población población población desempleo analfabet. mortalidad mortalidad no afiliada a cobertura
con NBI con NBI con NBI bajo LI(6) (8) población infantil materna la seguridad neta en
vivienda servicios(2) dependencia de 15 años 1993(11) 91-95(12) social en educación
(1) (5) y más (10) salud (13) (22)

Bogotá 1,4 0,1 3 14,9 20,3 2,4 21,7 63,5 30,4 21

Antioquia 4,9 1,8 7,8 20 16,3 6,9 28,5 57,8 43,9 25
Atlántico 4,8 5,3 7 28,1 18,7 5,7 29,5 65 59,3 25
Bolívar 15 12,4 11,3 31,9 13,4 12,2 44,9 73,7 63,2 25
Boyacá 3,3 4,1 9,6 29,2 11,7 12,1 35,5 186,8 48,2 28
Caldas 0,6 0,4 7,4 20,7 14,9 8,7 31,4 125,4 53,9 28
Caquetá 8,9 3,4 10,8 28,7 11,6 9,2 65,4 170,8 63,4 29
Cauca 8 4,5 12,4 39,7 12,5 13,5 62,3 196 57,8 38
Cesar 11,6 4,5 11,1 16,4 12,5 13,2 43,3 111,6 58 32
Chocó 6,9 46,8 12,5 47,4 9,8 20 106,5 183,4 53,2 35
Córdoba 32,9 6,8 13,6 36,7 16,6 16,5 34,4 97,9 60 27
Cundinamarca 4,6 3,5 6,3 28,1 17,3 7,6 30,4 89,3 46,9 26
Huila 10,4 5 9 26,8 15 8,1 40,3 124,6 46,7 33
La Guajira 11,6 14,6 9,3 23,6 4,8 11,3 43,1 84,5 56,1 24
Magdalena 18,3 5,9 11,7 18,4 13,6 10,7 37,5 62,5 64,5 28
Meta 5,8 1,1 12,1 17,5 16,7 8,6 44,6 140,2 47,6 30
Nariño 10,2 1,7 5,7 40,6 13,3 11,2 59,6 178,5 59,2 34
Nte. Santander 3,8 0,7 7,7 20,2 14,7 9,9 32,7 67,7 62,5 26
Quindío 1,1 0 8 11,5 17,1 8,6 34,3 73,9 36,6 28
Risaralda 1,2 0,1 7,9 23,2 19,1 6,8 35,1 78,2 52,2 30
Santander 2,9 3,9 8,1 23,1 15 10,2 28,7 95,9 44,4 26
Sucre 21 9,3 13,4 26,6 9,6 15,6 29,6 62,1 61,4 24
Tolima 9,7 4,7 8,8 31 15,2 10,7 37,5 131,1 54,7 28
Valle 2,9 1 4,6 15,8 21,7 4,5 27,5 73,1 54,4 27
Nacional 6,7 3,6 7,6 23,4 16,6 8 33,9 93,6 48,6 27
Fuente: DNP, Boletín SISD 29, Coyuntura Departamental.
 COLOMBIA: UNA SOCIEDAD EXCLUYENTE
A1.VII. Comparativo Colombia - América Latina (1999)
Indicador Exclusión física
Argentina Brasil Colombia Costa Rica Ecuador
Acceso a agua de tubería potable 98,7 85,6 89,7 100 ND
Disposición de sistemas de eliminación de desechos 82,9 64,6 84,3 ND. ND
Hogares con conexión a energía eléctrica 99,5 94,5 94,4 98,8 ND
Número de kilómetros de la red vial 218,276 1.840.000 114,912 35,597 43,249
Porcentaje de la red vial pavimentada 29,1 9,3 11,9 17 13,3
Tráfico de Internet por habitante (kbits) 79 68 48 N.D ND
Suscriptores a Internet por cada 1.000 habitantes 27 20 15 N.D ND
Indicador Exclusión económica
Argentina Brasil Colombia Costa Rica Ecuador
Porcentaje de hogares en situación de pobreza 13,1 29,9 48,7 18,2 58
Porcentaje de hogares en situación de indigencia 3,1 7,1 18,7 5,4 27,2
Crecimiento del PIB en la década del noventa en dólares 31,74% 12,38% 5,75% 22,65% -3,74%
Pobreza relativa Pobreza Colombia /Pobreza país 3,718 1,629 1,000 2,604 ND
Indigencia relativa Indigencia Colombia/ Indigencia país 6,032 2,634 1,000 3,463 0,688
Ingresos por debajo de la cuarta nacional 44,20% 53,80% 46,10% 34,50% 33,80%
Concentración del ingreso Gini 0,542 0,625 0,564 0,419 0,521
Distribución del ingreso deciles D10/D1 17,05 40,27 28,21 14,11 13,87
Disparidad de los ingresos: ingresos mujeres/ ingresos hombres 1999 65 64 75 67 67
Desempleo urbano 15,1 7,1 20,2 5,3 14,1
Crecimiento del desempleo en la década del noventa 104,05% 65,12% 92,38% -1,85% 131,15%
Desempleo mujeres 1999 16,5 14,1 23,0 7,4 19,3
Porcentaje de empleados ubicados en sectores de baja productividad 40,40% 47,30% 60% 41,60% 58,90%
Indicador Exclusión capital humano
Argentina Brasil Colombia Costa Rica Ecuador
Años de educación, mayores de 25 años 10,2 7 8,6 9,3 9,9
Gasto social per cápita como porcentaje del PIB per cápita 23,09% 23,31% 16,70% 16,94% ND
Gasto público en educación como porcentaje del PIB 4,70% 3,90% 4,70% 4,40% ND
Promedio de alumnos por maestro 17 24 25 21 23
Asistencia escolar primer quintil del ingreso
7-12 98,7 90,5 91,1 95,1 98,1
13-19 61,8 64,3 67,8 66,3 73,2
19-24 11,3 14,5 18 19,3 21,1
Gasto público en salud como porcentaje del PIB 4,60% 3,40% 4,10% 4,90% ND
Promedio de habitantes por médico 346 682 992 1240 752
Malnutrición infantil como porcentaje de la población menor de 5 años
Bajo peso 2 6 8 5 ND
Bajo talla 5 11 15 6 ND

39
Fuente: Cepal.
40 EXCLUSIÓN SOCIAL

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 Parte II
DE LOS DERECHOS SOCIALES
42 DE LOS DERECHOS SOCIALES
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 43

Capítulo 2
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN
Y SEGURIDAD SOCIAL*

A nte la crítica situación social del país es inaplazable la búsqueda de medidas para
superar, de manera sostenible la pobreza, la desigualdad y los problemas institucionales
–en el campo de la eficiencia, efectividad y transparencia en el flujo de los recursos y
en la habilidad de las administraciones públicas– que oponen un “bloqueo” sistémico
al acceso universal y en condiciones de equidad a los servicios sociales básicos, así
como garantizar la justicia, la seguridad ciudadana, el monopolio de la fuerza por
parte del Estado y en general su legitimidad democrática.
Pero en el contexto de una economía abierta en tiempos de volatilidad de los flujos
financieros internacionales, de muy reducida discrecionalidad efectiva de las autori-
dades económicas para el manejo de las variables monetarias y cambiarias, de una
desactivación productiva, de una fiscalidad procíclica –tributariamente insuficiente y
no equitativa, con gasto ineficiente– y, entre otros rasgos, sometida a un endeuda-
miento insostenible, dicho compromiso colectivo debe realizarse en el marco de los
instrumentos de una economía de mercado.

EL DILEMA DEL COMPROMISO SOCIAL Y LA PRUDENCIA FINANCIERA

Así las cosas, hay una tensión que, de acuerdo con un análisis convencional de econo-
mía pública, se puede expresar como el conocido trade off entre eficiencia y equidad.
Y desde una perspectiva de elección social, como un “dilema social” entre el “com-
promiso social” y la prudencia financiera.
La idea del “dilema social” de Sen1 plantea el conflicto tradicional entre eficiencia
y equidad propio de la teoría de la economía del bienestar a un nivel de política
económica y social no como una disyuntiva entre algo bueno y algo malo per se sino
entre dos valores positivos en conflicto y que demandan atención de la política.

* Elaborado por: Carlos Emilio Betancourt, director de Estudios del Sector Social.
1 Sen, A. (2000), “Compromiso social y democracia: las demandas de equidad y el conservadurismo financiero”,
en: Barquer, P. (compilador), Vivir como iguales, Paidós, Barcelona, pp. 21-56.
44 DE LOS DERECHOS SOCIALES

La justificación de este dilema social se basa en tres consideraciones. Por una parte,
la idea del liberalismo conservador sobre la disyuntiva entre la libertad e igualdad y la
conveniencia de un Estado mínimo hoy día es cuestionable. A pesar del individualismo
que promueve el capitalismo, fenómenos como la expansión económica, la transición
demográfica y los crecientes intercambios culturales propios de las sociedades demo-
cráticas modernas implican una mayor interacción social. Mayor interdependencia im-
plica mayores obligaciones de los individuos con sus semejantes.
La verdadera libertad individual requiere medios mínimos como los cuidados bá-
sicos de la salud, la educación básica, la protección contra la indigencia, la garantía
del respeto de los derechos humanos y la participación social y política, todo lo cual,
aunque en términos de provisión de servicios pueda contar con el concurso privado,
requiere la responsabilidad y, al menos, la coordinación del Estado para, por una
parte, establecer y regular las obligaciones como contrapartida de los derechos y, por
otra, para financiar y/o regular la provisión de bienes y servicios sociales y merito-
rios. En este contexto, el compromiso social por la igualdad tiene sentido sólo sobre
la base del respeto de la libertad individual efectiva2. Se trata de un postulado liberal
democrático que Sen sintetiza en el objetivo de lograr la “libertad individual como
compromiso social”.
Por otra parte, el progreso económico por sí sólo no ha logrado hacer más equita-
tivo el reparto del ingreso y la riqueza, sino que, por el contrario, en muchos casos ha
ahondado las desigualdades. Esta observación proveniente de críticos demócratas y
socialistas es crecientemente compartida.
Si bien los objetivos de igualdad se han fortalecido, los diagnósticos reflejan me-
nos alineamiento ideológico y más preocupación por la búsqueda de planteamientos,
diseños y acuerdos sociales y políticos, que bajo reglas de la economía de mercado
permitan honrar los compromisos sociales. Esto ha favorecido el desarrollo del cono-
cimiento político aplicado, de la política económica y de la economía política alrede-
dor de un enfoque y una disciplina institucional de las políticas públicas, tanto a nivel
macro de lo económico y de lo social como a nivel sectorial.
Así, juega un papel crucial el análisis de los incentivos, la adecuación burocrática,
la eficiencia en asuntos de interés colectivo y los pactos sociales alrededor de medi-
das de protección contra el desempleo, la indigencia, la vejez y otras contingencias,
más allá del énfasis excluyente entre orientaciones y medidas mercadocéntricas o,
alternativamente, estadocéntricas.

2 Un concepto alternativo más radical de estirpe liberal socialista es el de la “libertad real para todos” de Van
Parijs, cuyo postulado principal implica que para que el ejercicio de la libertad sea real, es necesario que con el
único requisito de la ciudadanía y por tanto independientemente de sus ingresos, cada individuo cuente con una
“renta básica” que garantice su subsistencia y pueda participar de la vida social sin estigmas ni preferencias. La
bibliografía del autor en esta materia es amplia pero quizá un texto muy comprensivo de sus ideas es Libertad
real para todos publicado en 1996 por Piadós de Barcelona.
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 45

Al respecto es muy importante aclarar que la tensión entre la fidelidad a las reglas
de la economía de mercado y la necesidad de resolver los problemas distributivos a la
luz del principio filosófico de “libertad individual como compromiso social” impone
el reto de imaginar instituciones propias de un Estado de Bienestar (aseguramientos
contra contingencias como el desempleo, el hambre, la vejez, etc.), entendidas como
aquéllas que surgen de las demandas de carácter social y político más que de objeti-
vos económicos asociados con la necesidad de regularizar el ciclo económico en pro-
cura de garantizar el crecimiento de largo plazo, como ocurre a instancias del Estado
keynesiano. La distinción es importante porque mientras que las instituciones propias
del Estado de Bienestar operan sobre la distribución secundaria del ingreso, las del
Estado keynesiano lo hacen sobre la distribución primaria, implicando un papel más
activo del sector público como asignador de recursos3.
De manera que la aspiración y propuesta de avanzar hacia las instituciones del
Estado de Bienestar deberían estar exentas de críticas acerca de los efectos
distorsionadores de medidas de regulación económica. Constituyen apenas una rei-
vindicación de la adecuación histórica de las formas de regulación social compen-
satorias que se dieron desde fines del siglo XIX y se afianzaron en el mundo desarro-
llado hasta fines de los años sesenta del siglo XX, que se han adecuado y racionalizado
para mejorar su eficiencia sin pretender desmontarse injustificadamente en conside-
ración de su legitimidad social y raigambre histórica.
Hoy más que nunca es claro que el compromiso social no puede ignorar la necesi-
dad de cierto conservadurismo financiero. Para la salud de las finanzas públicas es
crucial la sostenibilidad intertemporal y considerar entre sus objetivos la promoción
del crecimiento económico y la garantía de reglas del juego que incentiven la toma de
riesgos de inversión por parte de los empresarios, así como la capacidad de aprove-
chamiento de los auges del ciclo económico y de reducción de riesgos y costos duran-
te las recesiones.
Así, debe propiciarse la habilidad política para contar con resultados fiscales
ajustables intertemporalmente para que, de un lado, no sea necesario sacrificar en
cada coyuntura los gastos necesarios de los servicios sociales básicos y, de otro lado,
no se “rompan” las reglas básicas de la estabilidad macroeconómica, en particular la
prevención contra tasas de inflación altas y crecientes por su efecto negativo sobre el
crecimiento y sobre los ingresos reales de aquellos que perciben rentas salariales.
Lo importante es, entonces, entender que los compromisos sociales no dejan de
representar gasto público en un contexto de recursos escasos, pero debe garantizarse
que no pueden representar demandas financieras excesivas en el sentido de que sus

3 Esta discusión sobre el Estado de Bienestar en contraste con el Estado keynesiano puede verse en Isuani,, E.
(1991), “Bismarck o Keynes ¿quién es el culpable?”, en Isuani, et al., El Estado benefactor. Un paradigma en
crisis, Niño y Dávila Editores, Buenos Aires.
46 DE LOS DERECHOS SOCIALES

costos tienen que ser comparados con los beneficios sociales que reportan. Así, en la
introducción de los rubros de gasto que entran en la restricción presupuestaria del
gobierno debe considerarse que los gastos sociales deben ser capaces de competir con
otros rubros en términos de “costo efectivo” y en términos de consistencia macroeco-
nómica para que no aumenten más allá de un límite que reproduzca riesgos de inesta-
bilidad dinámica, como generan, por ejemplo, tasas de inflación altas o aún modera-
das pero persistentes.

EL DILEMA SOCIAL Y EL PAPEL DEL ESTADO

La discusión sobre el dilema social que constituye el reto de avanzar hacia un Estado de
Bienestar remite al problema más concreto sobre el papel del Estado en ese propósito
social. El debate sobre el tamaño del Estado ya no es tan importante como el de su capa-
cidad para cumplir ciertas funciones en el contexto de la economía global y los serios
compromisos sociales concomitantes. Quizás una de las mejores síntesis de esas funcio-
nes la ofrece Stiglitz4 al debatir sobre el papel del gobierno en el desarrollo económico:
1. Promover la educación y procurar cobertura universal al menos de los grados
básicos, dados sus efectos positivos sobre la formación de capital humano y sobre
la inclusión social.
2. Crear y mantener la red de seguridad social, lo cual más allá de desempeñarse como
institución coadyuvadora de mayor productividad de la fuerza de trabajo y atenuan-
te de las resistencias sociales a la inseguridad económica, tiene un papel clave en la
elevación de los estándares de vida de la población y, por tanto, en el ejercicio
efectivo de la libertad y los derechos. Al respecto, Stiglitz señala que, dada la gran
inseguridad económica de la población en un contexto de urbanización acelerada,
de menor participación corporativa en el aseguramiento y de mayor frecuencia de
las perturbaciones macroeconómicas que afectan más siempre a los más pobres prin-
cipalmente por la vía del desempleo o de la precariedad del empleo, el papel del
Estado en los países de América Latina en la actualidad es más importante que el
que cumplieron los Estados de los países desarrollados y los del sudeste asiático en
momentos similares de desarrollo al que atraviesa la región.
3. Promover la tecnología, en particular en las áreas de las comunicaciones.
4. Apoyar al sector financiero con el fin de contribuir a repartir eficientemente los
recursos de capital y atenuar las fallas de información mediante políticas e institu-
ciones de regulación bancaria que busquen la garantía de estabilidad financiera y
la disminución del riesgo sistémico a nivel financiero.

4 Stiglitz, J. (1997), “El papel del gobierno en el desarrollo económico”, en Banca y Finanzas, No. 45, julio-
septiembre, Asobancaria, Bogotá.
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 47

5. Invertir en infraestructura mediante la implantación de instituciones impulsoras y

mediante la inversión directa para fortalecer la competitividad.
6. Prevenir la degradación ambiental, en la perspectiva de contribuir a la mejora
intergeneracional de la calidad de vida de la población.
En esta formulación de las funciones claves del Estado en el desarrollo económi-
co es decisiva la compatibilización de los objetivos de observar las reglas de una
economía de mercado con los del compromiso social. Falta agregar, sin embargo, que
en la perspectiva de alcanzar progresivamente mayor inclusión social, dado un punto
de partida de alta pobreza y aguda desigualdad, es necesario vindicar la “discrimina-
ción positiva”, lo cual implica, a nivel de políticas, diseñar estructuras progresivas
bajo principios de solidaridad, eficiencia y viabilidad financiera para la fiscalidad a la
renta personal y las cotizaciones en los diversos aseguramientos, así como un meca-
nismo efectivo de favorecimiento de los más pobres en cuanto a las medidas asisten-
cialistas.
Así, independientemente del grado de participación privada, el Estado debe man-
tener responsabilidades indelegables en el conjunto de estrategias orientadas a garan-
tizar a la población, igualdad de oportunidades para disminuir la inequidad y eliminar
la pobreza como objetivo central de la política social.
¿Cuál ha sido, al menos hasta ahora, el papel de la política social? Los resultados
sugieren que las estrategias, normas e instrumentos se han subordinado indebidamen-
te a otros objetivos de política, diferentes al social y distributivo. La política no ha
sido distributiva. Es decir, no ha buscado explícitamente modificar la distribución del
ingreso mediante una tributación signada por estricta progresividad. Su carácter ha
sido especialmente de corte asistencialista y ha confundido la naturaleza instrumental
de la focalización, elevándola al nivel de principio de política. En consecuencia, los
resultados aparecen insuficientes a la luz del objetivo máximo de reducir radicalmen-
te la exclusión social5.

5 En este sentido se plantea la siguiente discusión: vale la pena anteponer el crecimiento económico al logro de
mejoras en las condiciones de vida de las personas “reformando las reformas” para fortalecer la competencia
privada en la provisión de servicios sociales y reforzar la focalización. O, por el contrario, la política social debe
proponerse la oferta de posibilidades sobre la tenencia de la propiedad, el acceso a los activos, la vivienda, etc.,
procurando el incremento de las capacidades humanas no exclusivamente en términos del ingreso sino del acce-
so a titularidades.
El complemento clave es, si con los recursos disponibles y su crecimiento proyectado, pueda brindárseles a las
personas más acceso a la participación política, a la toma de decisiones, al ejercicio libre de sus derechos demo-
cráticos. Es decir, que a sus necesidades se les reconozca su perfil humano y, por tanto, sean beneficiarios de
todos sus derechos o simplemente se limita a verlos como los destinatarios de un subsidio.
48 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Es indelegable que el Estado formule la política social estableciendo prioridades

tanto a nivel de objetivos como de beneficiarios, ámbitos, instrumentos, organización
y coordinación institucional, regulación de la calidad de la oferta, tarifas, informa-
ción para evitar asimetrías a favor de intereses particulares. Así mismo, debe garanti-
zar la rendición de cuentas sobre la utilización de los recursos públicos. La delega-
ción en agentes privados debe concentrarse en el manejo de algunos recursos o en la
prestación de servicios, siempre bajo esquemas de regulación y de control público.
Este es un acuerdo público explícito propio de un Estado Social de Derecho.
Lo cierto es que a pesar de importantes esfuerzos del Estado colombiano tanto a
nivel del gasto público como del diseño de mecanismos y herramientas de selección
de beneficiarios y de medición de impactos, hoy no se cuenta con una política social
que funcione como un sistema integral de protección asistencial y asegurada, para el
cabal cumplimiento, de manera sistémica, de principios de universalidad, solidari-
dad, progresividad y eficiencia.

Expansión y limitaciones del gasto social

De hecho, aunque el gasto social público ha crecido durante tres décadas, la prioridad
social del Estado no resulta tan evidente si se lo analiza desde el punto de vista tanto de
gasto per cápita como de su efectividad y eficacia. En efecto, entre 1973 y 1999 el gasto
social creció 7,62 veces en términos reales, pero al aislar los componentes demográfico
(crecimiento de la población) y económico (crecimiento del PIB), de manera que se
revele el “aumento inercial” del gasto público, el gasto social público aumentó sólo 2.5
veces en 25 años, lo cual luce insuficiente frente a la grave situación social en el país.
Como porcentaje del PIB el gasto social pasó de representar el 6,2% en 1973 al
14,5% en 2001. Los principales cambios se registraron en la década del noventa:
mientras en los años setenta el promedio de gasto social fue de apenas el 6,4% del PIB
y en los ochenta del 8,1%, en los noventa se pasó al 12,6% y en 2000-2001 al 14,4%
(gráfico 2.1).
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 49

Gráfico 2.1
Evolución del gasto social 1973-2002 (% del PIB)
18

16

14

12
P orce n ta je

10

0
73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 92 94 95 96 97 98 99 00 01
Tota l g a sto so c ia l P o lin ó m ica (To ta l g a s to s o cia l)

Fuente: (1973-1998) Cálculos de la Misión Social DNP con base registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. (1999) Cálcu-
los Misión Social con base en la Ejecución Presupuestal presentada en Indicadores de Coyuntura Económica diciembre
de 1999. DNP-Umacro. (2000, 2001 y 2002). Cálculos Dirección de Estudios Sectoriales con base en el comportamiento
del Presupuesto General de la Nación.

La importancia relativa de los subsectores de educación, salud, seguridad social,

asistencia social, vivienda, agua potable y saneamiento dentro del total de gasto so-
cial público ha variado considerablemente durante el período analizado. El subsector
de la educación disminuyó su participación en 20 puntos entre 1975 y 2000 (de 49,8%
del gasto social público a 29%), mientras que los sectores de salud (de 14,1% a 25,8%),
seguridad social (de 20,8% a 32,4%) y asistencia social (de 2,4% a 4,6%) experimen-
taron aumentos sustanciales (gráfico 2.2 a 2.5).

Gráfico 2.2
Evolución del gasto social y gasto en educación 1973-2002 (% del PIB)
18

16

14

12
Po rce n ta je

10

0
73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 92 94 95 96 97 98 99 00 01
E d u ca ció n Tota l g a sto so c ia l
50 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 2.3
Evolución del gasto social y gasto en seguridad social 1973-2002 (% del PIB)
18

16

14

12
P orce n ta je

10

0
73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 92 94 95 96 97 98 99 00 01
S e gu rid a d so c ia l Tota l g a sto so c ia l

Gráfico 2.4
Evolución del gasto social y asistencia social 1973-2002 (% del PIB)
18

16

14

12
P o rce n ta je

10

0
73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 92 94 95 96 97 98 99 00 01
A siste n c ia so c ia l Tota l g a sto so c ia l

Gráfico 2.5
Evolución del gasto social y gasto en salud 1973-2002 (% del PIB)
18

16

14

12
P orce n ta je

10

0
73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 92 94 95 96 97 98 99 00 01
S a lu d Tota l g a sto so c ia l
Fuente: las mismas fuentes que la del gráfico 2.1.
 EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL
Cuadro 2.1
Gasto social y sus componentes como % del PIB 1973-2002
Conceptos 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Total Gasto Social 6,15 6,38 6,69 6,03 6,14 6,29 7,07 7,58 8,02 8,05 8,17 8,18 8,03 7,73
Educación 2,86 3,36 3,33 3,14 2,90 2,91 3,05 3,20 3,32 3,54 3,65 3,70 3,53 3,31
Administración /1 0,31 0,32 0,20 0,35 0,19 0,15 0,18 0,20 0,24 0,36 0,30 0,31 0,32 0,39
Primaria /2 0,79 0,86 1,05 0,95 1,07 1,14 0,95 1,14 1,16 1,21 1,19 1,14 1,07 1,02
Secundaria /3 0,85 1,43 1,13 0,93 0,71 0,65 0,82 0,69 0,70 0,86 0,88 0,93 0,88 0,84
Superior /4 0,52 0,45 0,53 0,57 0,57 0,60 0,67 0,67 0,72 0,72 0,82 0,79 0,73 0,67
Otras /5 0,37 0,28 0,41 0,32 0,36 0,37 0,40 0,45 0,45 0,37 0,45 0,53 0,53 0,39
Auxiliares /6 0,01 0,02 0,02 0,01 0,02 0,01 0,03 0,04 0,05 0,02 0,01 0,01 0,00 0,00
Salud 1,02 0,94 0,95 0,90 0,73 0,80 0,93 1,17 1,24 1,20 1,24 1,09 1,38 1,30
Administración /7 0,32 0,35 0,47 0,36 0,21 0,19 0,24 0,27 0,34 0,30 0,29 0,31 0,23 0,29
Hospitales /8 0,55 0,51 0,44 0,44 0,46 0,49 0,62 0,76 0,76 0,83 0,82 0,66 1,01 0,87
Servicios Particulares /9 0,15 0,08 0,04 0,09 0,06 0,11 0,08 0,14 0,13 0,07 0,14 0,11 0,13 0,13
Seguridad Social /10 1,42 1,16 1,39 1,30 1,32 1,37 1,72 1,84 2,30 2,00 2,07 2,05 2,12 2,10
Asistencia Social 0,31 0,25 0,16 0,15 0,57 0,64 0,78 0,63 0,70 0,60 0,58 0,53 0,32 0,31
Asistencia y Bienestar /11 0,12 0,11 0,12 0,12 0,17 0,14 0,32 0,18 0,18 0,11 0,07 0,10 0,07 0,05
Otros de Asistencia /12 0,19 0,14 0,04 0,03 0,40 0,50 0,46 0,45 0,52 0,50 0,51 0,43 0,25 0,26
Otros Servicios Sociales 0,17 0,16 0,54 0,19 0,19 0,20 0,23 0,22 0,18 0,19 0,20 0,20 0,22 0,21
Servicios Recreativos y Cult. /13 0,16 0,16 0,19 0,18 0,17 0,19 0,22 0,21 0,18 0,19 0,20 0,20 0,21 0,21
Servicios Religiosos y Otros /14 0,00 0,00 0,35 0,01 0,02 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Vivienda /15 0,35 0,48 0,30 0,31 0,37 0,33 0,32 0,49 0,22 0,46 0,35 0,46 0,27 0,44
Agua Potable y Saneamiento /16 0,02 0,01 0,02 0,04 0,07 0,05 0,04 0,04 0,06 0,05 0,08 0,14 0,20 0,06

1/ Ministerio de Educación: Administración. Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes). Icetex. Construcciones.
2/ Educación elemental, construcción nuevas escuelas y pago de profesores.
3/ Educación secundaria, capacitación del magisterio Inem, politécnicos, normalista y construcciones.
4/ Educación universitaria, especialización profesional, enseñanza superior no universitaria, becas y construcciones.
5/ Sena; educación vocacional, religiosa, agropecuaria industrial, comercial, enfermería, artística. Conservatorio. Granjas Infantiles. Becas. Educación por Radio y T.V. Educación de Adultos. Acción Cultural Popular.
6/ Restaurantes escolares. Construcciones y conservaciones relacionadas.
7/ Minsalud: Parte Administrativa, Capacitación del Personal. Instituto Nacional de Cancerología. Instituto Nacional de Salud (Inas). Labor investigativa. Construcciones.
8/ Minsalud: Sostenimiento de Hospitales, Centros de Salud, Manicomios, Lazaretos. Fondo Nacional Hospitalario. Sanatorio de Agua de Dios. Sanatorio de Contratación. Construcciones.
9/ Minsalud: Campañas directas de vacunación, reconocimiento de cáncer. Servicio Nacional de Erradicación de la Malaria (SEM) Programas y Clínicas de control de la natalidad. Donación de sangre. Construcciones.
10/ Administración de Caja Nacional de Previsión (Cajanal). Instituto de Seguros Sociales (ISS). Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom). Caja de Sueldos de Retiro de las FF.MM.
Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria. Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades. Hospital Militar Central. Cajas de Compensación Familiar.
Construcciones para fines relacionados. Incluye los pagos a personas por enfermedad o accidente. Pensiones de jubilación tanto para empleados del gobierno, civiles y militares, y particulares.
Subsidio familiar y programas especiales para ex combatientes, viudas y huérfanos y los servicios pecuniarios.
11/ Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y todos los programas relacionados con la administración del cuidado de ancianos, niños, incapacitados, enfermos mentales y demás servicios de protección de la familia. Construcciones.
12/ Cuidado a los ancianos. Cuidado a los incapacitados y enfermos mentales. Cuidado de niños. Otros.
13/ Sociedades Culturales. Congresos y exposiciones artísticas. Bibliotecas. Bandas y Orquestas Sinfónicas. Teatros. Museos. Academias Culturales. Institutos de Cultura. Colonias Vacacionales. Parques y Jardines Botánicos, Estadios,
Loterías. Juntas Administradoras.
14/ Contribuciones a Sindicatos, Comunidades y Fiestas Religiosas, Organizaciones Juveniles. Microempresas.
15/ Vivienda. Ordenación urbana y rural. Recolección de basuras. Alcantarillado. Otros.
16/ Acueducto y Alcantarillado. Comprende la promoción, reglamentación, investigación y asistencia para la conservación, conducción y distribución de agua potable para usos generales. Construcciones.
Fuente: (1973-1998) Cálculos de la Misión Social DNP con base en registro F-400 Cuentas Nacionales DANE (1999) Cálculos Misión Social con base en la Ejecución Presupuestal presentada en Indicadores de Coyuntura Económica di-
ciembre de 1999 DNP-Umacro.
(2000, 2001) Cálculos Dirección de Estudios Sectoriales con base en el comportamiento del Presupuesto General de la Nación, Anexo Gasto Social.

51
 52
(Continuación cuadro 2.1)

Conceptos 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Total Gasto Social 7,72 7,86 9,95 8,21 8,08 9,28 9,96 10,22 13,14 16,70 14,53 14,68 15,85 14,38 14,53
Educación 3,29 3,19 3,29 3,15 3,13 3,99 3,77 3,09 3,57 5,03 4,49 4,82 4,64 4,21 4,25
Administración /1 0,37 0,38 0,38 0,36 0,26 1,16 0,78 0,47 0,51 0,73 0,87 0,94 0,79 0,71 0,72
Primaria /2 1,08 1,04 1,08 1,02 1,08 1,12 1,16 0,95 1,10 1,68 1,13 1,22 1,40 1,27 1,28
Secundaria /3 0,79 0,81 0,79 0,82 0,83 0,79 0,84 0,71 0,77 1,18 1,30 0,91 1,09 0,99 1,00
Superior /4 0,64 0,62 0,63 0,62 0,62 0,57 0,66 0,68 0,83 1,04 0,83 1,25 0,93 0,85 0,86
Otras /5 0,41 0,35 0,40 0,33 0,34 0,34 0,33 0,27 0,36 0,38 0,33 0,49 0,42 0,39 0,39
Auxiliares /6 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,02 0,02 0,02 0,01 0,01 0,01
Salud 1,29 1,39 1,22 1,24 1,07 1,09 1,75 2,14 3,68 3,08 3,40 4,03 4,08 3,70 3,74
Administración /7 0,31 0,24 0,22 0,25 0,18 0,25 0,54 0,52 1,37 0,50 0,97 1,50 1,45 1,32 1,33
Hospitales /8 0,87 1,06 0,91 0,93 0,82 0,76 1,06 1,42 2,05 2,23 2,08 2,20 2,24 2,04 2,06
Servicios Particulares /9 0,11 0,09 0,09 0,06 0,07 0,09 0,15 0,19 0,26 0,35 0,36 0,34 0,39 0,35 0,35
Seguridad Social /10 2,10 2,18 4,11 2,54 2,44 2,76 3,00 3,58 4,23 6,29 4,47 3,76 5,14 4,66 4,71
Asistencia Social 0,32 0,39 0,50 0,52 0,51 0,55 0,54 0,49 0,68 0,70 0,73 0,75 0,73 0,66 0,67
Asistencia y Bienestar /11 0,13 0,13 0,18 0,16 0,17 0,19 0,16 0,11 0,16 0,14 0,14 0,21 0,19 0,18 0,18
Otros de Asistencia /12 0,19 0,26 0,32 0,36 0,35 0,36 0,38 0,38 0,52 0,56 0,59 0,54 0,53 0,48 0,49
Otros Servicios Sociales 0,20 0,26 0,29 0,27 0,26 0,26 0,32 0,36 0,35 0,57 0,47 0,39 0,40 0,36 0,37
Servicios Recreativos y Cult. /13 0,20 0,26 0,29 0,26 0,25 0,26 0,32 0,35 0,34 0,50 0,42 0,38 0,38 0,35 0,35
Servicios Religiosos y Otros /14 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,00 0,01 0,01 0,07 0,05 0,01 0,02 0,02 0,02
Vivienda /15 0,38 0,30 0,39 0,34 0,35 0,38 0,36 0,37 0,41 0,61 0,61 0,71 0,54 0,49 0,49
Agua Potable y Saneamiento /16 0,14 0,15 0,14 0,15 0,32 0,25 0,21 0,20 0,22 0,41 0,35 0,21 0,33 0,30 0,30
DE LOS DERECHOS SOCIALES
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 53

Además, la equidad del gasto social público varía ampliamente entre subsectores.
Resulta progresivo, por quintiles de ingreso, en los subsectores de educación primaria
y secundaria (al ser mayor para los quintiles de ingresos bajos), neutral porque no
evidencia redistribución alguna (es igual para todos los quintiles de ingreso) en los de
salud y nutrición y claramente regresivo en el de la educación superior (al ser mayor
para los quintiles de ingresos superiores) (gráfico 2.6).

Gráfico 2.6
Distribución del ingreso y del gasto social en salud y educación por quintiles -1997
100

90

80
P orce n ta je d e g a s to p ú b lic o /in g re s o

70

60

50

40

30

20

10

0
0 1 2 3 4 5
Q u in tile s d e p o b la c ió n
P rim a ria S e cu n d a ria S u p erio r S a lu d y N u tric ió n D istrib u ció n d el ing re so

Fuente: DANE - Encuesta Nacional de Calidad de Vida, 1997.

Ahora bien, el ascenso del gasto social dentro de las finanzas públicas no ha sido
acompañado por la suerte de buenos arreglos institucionales para superar dificultades
de la ejecución mayor, más rápida y más eficiente de los recursos. Problemas que se
acusaron especialmente durante la década del ochenta cuando el ajuste fiscal y la
reorientación del gasto público de los años 1985 y 1986 provocaron una reducción
del gasto social, todavía no se han resuelto totalmente6.
La llamada “inercia” presupuestal también aplica a los sectores sociales dada la
ausencia de sistemas que efectivamente evalúen la calidad del gasto, aparte de que
aún se ejecutan acciones demasiado disgregadas tanto a nivel funcional como territo-
rial y que las autoridades centrales tienen demasiadas obligaciones administrativas en

6 Sobre la gestión y el gasto social en los ochenta se puede encontrar un buen análisis en Ramírez, J.C. (1994), “La
gestión social en los ochenta”. En: Luis Bernardo Flórez (director de investigación), Colombia, gestión económi-
ca estatal de los 80’s, Universidad Nacional-CIID, Bogotá.
54 DE LOS DERECHOS SOCIALES

asuntos relacionados con ejecutorias del gasto descentralizado, lo cual implica la rea-
lización de muchos contratos de pequeñas cuantías y trámites excesivos. Además, los
plazos excesivos que impone el Ministerio de Hacienda en algunos casos para la
transferencia de los recursos y la persistencia de la práctica de postergar para el fin de
año el giro de la mayor parte de ellos, resta flexibilidad a los ejecutores territoriales,
desvirtuando la programación y planeación y generando incentivos adversos para los
contratistas privados con los cuales los municipios realizan obras, estudios, etc.
Por otra parte, persisten problemas en multiplicidad de aspectos relacionados con
la descentralización. Los esfuerzos que se hicieron a principios de la década del no-
venta para mejorar la capacidad institucional territorial, en particular la de los depar-
tamentos, con programas como el Plan de Desarrollo Institucional (PDI), en realidad
no observaron una continuidad clara, y apenas con la reciente reforma de la Ley 60 de
1993 sobre Competencias y Recursos entre niveles de gobierno, se vuelve a fortalecer
el papel de coordinador y asesor que debe cumplir el nivel intermedio de gobierno,
aunque plantea ciertos arreglos institucionales que pueden funcionar con detrimento
de la equidad en la distribución para los servicios sociales básicos.
En efecto, la nueva ley (715 de 2001) define más claramente las competencias de
los niveles de gobierno, pero, en algunos casos, amplía más de lo conveniente la
discrecionalidad de la Nación, mientras que en otros, por restricciones fiscales y de
capacidad institucional, hace temer que la mayor autonomía concedida a las entida-
des territoriales resulte impracticable. Por lo demás, subestima la precaria correspon-
dencia fiscal y ciertos obstáculos institucionales en los sectores de educación y salud.
Así, sienta las bases para introducir a mediano plazo un mercado regulado en el pri-
mer sector y cierta dualidad en el último, al incorporar gastos y procedimientos de
provisión de servicios basados en el concepto de subsidio de la oferta en yuxtaposi-
ción con el esquema de subsidios a la demanda que gobierna el régimen actualmente.
Pero el énfasis en la eficiencia desplaza el predominio de la equidad contenido en la
norma anterior (Ley 60 de 1993). El efecto sobre el acceso de los más pobres y otras
poblaciones vulnerables por razones socioeconómicas, puede ser adverso a nivel tan-
to de salud como de educación7.
El privilegio de la eficiencia en la asignación del gasto descentralizado obedeció a
que se asumieron como más graves los problemas de colisión de competencias, de
sobrecostos en la educación, de falta de información en salud, de rigidez en los man-
datos de gastos y de restricciones a las decisiones subnacionales, que los problemas
de desigualdad de riqueza y de ingresos entre regiones, asociados con coberturas
insuficientes y fallas de calidad en los servicios básicos de salud, educación, de agua
potable y de seguridad, entre otros. Se ignoró que aunque dichos problemas de efi-

7 CGR, (2002), “Observaciones a la Ley del Sistema General de Participaciones”, en Economía Colombiana, Edi-
ción 289, Bogotá.
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 55

ciencia son ciertos, los debidos a la falta de equidad y las carencias cuantitativas y
cualitativas son tanto o más importantes desde el punto de vista del carácter estructu-
ral de las acciones requeridas para atenuar la crisis social, recuperar el dinamismo del
gasto agregado en el mediano plazo y construir capitales humano y social en una
perspectiva de largo plazo.
En este orden de ideas y como lo muestran hoy la teoría y la evidencia de muchos
países en desarrollo, no es cierto que las medidas que buscan la mejor administración
de los recursos por sí solas garantizan la equidad de su reparto, mucho menos cuando
dichos recursos son insuficientes y el dominio donde se aplican se caracteriza por una
desigualdad económica considerable y una intermediación política perniciosa.
La integralidad es indispensable para enfrentar la problemática de la protección
social en términos de cobertura, calidad, eficiencia en la provisión de servicios, equi-
dad en el acceso, búsqueda de mayor compaginación entre aportes y beneficios en
todos los aseguramientos, progresividad en las contribuciones, diseños instituciona-
les que sin desvirtuar los incentivos en una economía de mercado permitan al Estado
reconocer derechos y por último posibilidades financieras que en cada subsector tien-
dan a estimular mayor productividad microeconómica y mejor aprovechamiento de
los recursos presupuestales. A continuación se describen estos rasgos generales de
una reforma de la protección social en el marco de un Sistema Integral de Protección
y Seguridad Social (SIPSS). (Los detalles técnicos por cada subsector social se tratan
en los respectivos capítulos 3 a 11).

UN SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL - SIPPS

En la perspectiva de avanzar hacia un Estado Social de Derecho (versión formal de
Estado de Bienestar) obliga conciliar debidamente la filosofía de la libertad indivi-
dual como compromiso social y con la tensión del dilema social entre el reconoci-
miento efectivo de los derechos y la necesidad de prudencia financiera. En este con-
texto se propone articular un Sistema Integral de Protección y Seguridad Social (SIPSS).
Este sistema está orientado por ciertos principios éticos rectores, compuesto por
tres subsistemas y condicionado por ciertas modificaciones institucionales y de polí-
tica requeridas para su desarrollo (véase diagrama 2.1).

Los principios del SIPSS

Los principios éticos rectores son la universalidad, la solidaridad, la progresividad y
la eficiencia8. La universalidad consiste en garantizar a todos los ciudadanos el cuida-

8 Este desarrollo se basa parcialmente en Cepal (2000), Equidad, desarrollo y ciudadanía, pero adiciona otros
argumentos derivados de la visión aquí propuesta sobre lo que debe ser un SIPSS.
56 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Diagrama 2.1
Sistema Integral de Protección y Seguridad Social (SIPSS)

“Cuidado” básico: Aseguramientos Principios

1. Salud 1. Para garantizar la subsistencia Universalidad
Progresividad
2. Educación 2. Contra la inseguridad económica y el
desempleo Solidaridad
3. Vivienda Eficiencia
social 3. Ante las contingencias de la vejez
Políticas
4. Seguridad
ciudadana Asistencia
Seguros

Reproducción del SIPSS

Principios
1. Acceso de los pobres a activos:
capital humano, tierra y crédito Redistribución

2. Justicia Políticas

3. Participación política Fiscalidad

progresiva

do básico de la alimentación, la salud, la educación y otras necesidades que varían

culturalmente pero que son consideradas fundamentales para la vida individual en
sociedad. La universalidad es considerada, al menos desde dos perspectivas, como
principio y como objetivo de política.
La primera es que la garantía del cubrimiento de las necesidades constituye un
derecho, de manera que no puede implicar la aceptación de discriminación alguna por
raza, credo, costumbres, género y niveles de riesgo para que esa protección social
básica constituya un vehículo primordial de inclusión social para todos los individuos
de manera que logren participar como actor social protagonista de los asuntos de la
colectividad. Es, desde este punto de vista, un requisito mínimo de legitimidad del
contrato social y de la construcción de capital social.
La segunda tiene que ver con que la garantía de universalidad no excluye de ma-
nera alguna que quienes puedan costear su protección, así lo hagan. Bajo escenarios
de recursos escasos, la falta de universalidad afecta a los más pobres. Así, la selectivi-
dad o la focalización deben operar como instrumentos para ser más eficientes y efica-
ces las medidas de protección social universal. La focalización no es un principio del
SIPSS sino un instrumento para que el principio de universalidad sea alcanzable dadas
unas restricciones presupuestales.
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 57

La aclaración es necesaria porque la definición del carácter instrumental de la

focalización implica que, dependiendo de los recursos, de la magnitud de la pobreza
y, por ende, de las necesidades y de la profundidad de la exclusión, el establecimiento
de programas selectivos aislados de algunos servicios sociales, puede desvirtuarlos y
hacerlos ineficaces para reducir la pobreza. O puede suceder lo contrario si la pobreza
estuviera localizada regionalmente, por ejemplo.
En general, dada la heterogeneidad de los factores y las características de la pobre-
za las políticas para combatirla deben ser integrales en el doble sentido de perseguir
reducirla mediante combinación de protección universalizada y posiblemente finan-
ciada asistencialmente, con protección focalizada en la búsqueda de mayor inclusión
social. Ello exige alternativas más integrales que consideren medidas distributivas,
de promoción laboral, de democratización del crédito y de acceso a activos entre las
más importantes.
El principio de la solidaridad consiste en que el financiamiento del SIPSS los bene-
ficiarios puedan contribuir de acuerdo con su capacidad económica. Así, se contribu-
ye a la universalidad y junto con la progresividad, se contribuye a la equidad en el
acceso a la protección social. La solidaridad se justifica porque el bienestar individual
tiene externalidades positivas, puesto que la ausencia de hambre, la salud y la educa-
ción, por mencionar lo más básico para todos, genera mejores condiciones de seguri-
dad y sociabilidad para la sociedad. Así ha de garantizarse que todos los ciudadanos
sean partícipes de los derechos y de las obligaciones del SIPSS en proporción con la
capacidad económica de cada cual y procurando, en lo posible, una adecuada compa-
tibilidad entre contribuciones y beneficios, sobre todo a nivel de la protección provis-
ta por aseguramiento.
Ahora bien, la instrumentación de la solidaridad se logra bien por medio del gasto
público, asignando subsidios a quienes no tienen capacidad de pago, pero con mecanis-
mos que impliquen cierta obligación, como por ejemplo el aporte en trabajo para los
receptores del subsidio alimentario (como se propone en el capítulo 3 sobre pobreza
extrema), bien mediante subsidios cruzados en el caso de las cotizaciones de seguridad
social tanto en salud, pensiones y protección contra el desempleo o bien mediante la
tributación que es la vía más sólida de transformación distributiva en el mediano y largo
plazo. Aquí la condición definitiva es el establecimiento de una estructura progresiva.
El principio de progresividad complementa el de solidaridad para asegurar equi-
dad en el acceso a la protección social. Para ello se requiere que los aportes al SIPSS a
nivel de aseguramientos individuales por intermedio de las cotizaciones y a nivel de
su financiamiento global por intermedio de los impuestos, crezcan proporcionalmen-
te con los ingresos.
Tanto en pensiones como en el régimen de seguridad social en salud hay condicio-
nes propicias para introducir progresividad en las cotizaciones, lo cual no sólo contri-
buiría a mejorar la financiación de los sistemas respectivos, sino que haría posible la
58 DE LOS DERECHOS SOCIALES

solidaridad con los miembros de la sociedad sin capacidad económica. La progresividad

debe introducirse en la cotización para el seguro de desempleo, como un susbsistema
del SIPSS propuesto (desarrollado en cada uno de sus subsistemas en los capítulos 3 a
9). Ciertamente, la progresividad ha de imponerse como principio y objetivo primor-
diales en la estructura tributaria9.
Finalmente, el principio de eficiencia se refiere al logro de los mejores resultados
posibles con los recursos disponibles en cuanto a cobertura y calidad de la protección.
Así, en consonancia con las restricciones presupuestales y, por ende, con la viabilidad
macroeconómica, la asignación de los recursos debe implicar sana competencia entre
los rubros de gasto presupuestario y obedecer a una asignación eficiente en términos
de mercado cuando se trata de provisión privada de servicios sociales, asunto para el
cual la capacidad regulatoria del Estado es fundamental. La eficiencia contribuye
también a la equidad toda vez que la minimización del desperdicio de recursos
coadyuva al logro de universalidad y a la legitimación de las medidas de progresividad
en el pago de las cotizaciones dentro de la protección por aseguramiento.

Los subsistemas del SIPSS

Es claro que si la protección social busca ser integral, debe por lo menos garantizar el
“cuidado básico” de la población en salud, educación básica, vivienda social, seguri-
dad ciudadana y asegurarla contra el hambre, el desempleo y las contingencias de la
vejez. Con excepción de la seguridad ciudadana, que en una sociedad democrática
moderna debe ser responsabilidad exclusiva del Estado10, en la provisión de los “cui-
dados básicos” y en los aseguramientos, la participación del Estado y del sector pri-
vado deben seguir los principios ya expuestos y combinar según convenga las medi-
das asistencialistas con los seguros. La descripción de cada uno de estos elementos a
nivel de diagnóstico, políticas, costos totales y fiscales e instituciones necesarias para
hacerlos realidad se tratan más adelante en sus capítulos respectivos.

9 La progresividad puede ser débil o fuerte según el criterio de Arrow. Es débil cuando en una estructura de tasas
de tributación dada, las mismas aumentan positivamente pero decrecientemente a partir de un nivel dado de
ingreso gravable; y es fuerte cuando los aumentos positivos y crecientes a lo largo de todo el espectro de tasas
hasta el último nivel de ingreso gravable (en sentido ascendente). Técnicamente, la progresividad es débil cuan-
do la primera derivada de una curva de tasas de tributación respecto a nivel de ingreso gravable es positiva pero
la segunda derivada es negativa; mientras que la progresividad es fuerte cuando tanto la primera como la segunda
derivada son positivas.
10 Según Giddens, se puede idear una evolución del uso de la violencia, en tanto cuestión del poder de Estado.
Primero se tendrían los Estados premodernos que no pueden evitar el uso privado de la violencia. Luego los
Estados modernos que monopolizan el uso de la violencia como instrumento de poder público. Finalmente, los
Estados propios de una “sociedad posmilitar” que usan muy limitadamente la violencia. Esto por el efecto de la
globalización económica y otras fuerzas disruptoras de la naturaleza internacional de los conflictos. Al respecto
ver Giddens, A. (1996), Más allá de la izquierda y la derecha. El futuro de las políticas radicales, Cátedra,
Madrid, cap. IX: “La teoría política y el problema de la violencia”.
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 59

Otro elemento clave por su papel organizador y preventivo de los problemas de

eficiencia que puedan derivarse de la existencia de información asimétrica es el Re-
gistro Único de Prestaciones Sociales (RUPS). Este es un subsistema que pretende
dotar al SIPSS de algo que los diferentes programas de lucha contra la pobreza y de
esquemas de protección social han adolecido en algún grado: confiabilidad y domi-
nio de la información de manera que la aplicación de instrumentos de política como la
focalización sean eficientes y eficaces en la “discriminación positiva” a favor de los
más pobres, que fenómenos como las duplicaciones u omisiones por estratificación
mal clasificada o no comprobada en la asignación de subsidios y que las fugas de
recursos por elusión y evasión en contribuciones, cotizaciones, etc. a los sistemas de
seguridad social puedan ser minimizadas.

Diagrama 2.2
Regristo Único de Prestaciones Sociales
Sistem as de inform ación de las diferentes
instituc io nes

S .I. m un icip ales

Inform ac ión d el
s isben
S is ben S .I. m un icip ales
In st. oto rgan subsidio s

S ist. d e seg uridad socia l

In st. oto rgan

subsidios

S ist. fin anciero

R e gistra duría

--- Info rm ació n e n lín e a

D IA N _ __ B ase s de da tos p ara cruza r
la info rm ació n ca da do s m e se s

El RUPS permite tener una información en línea con los municipios, que por medio
del Sisben registran los nuevos posibles beneficiarios de los subsidios, así como con
las instituciones que otorguen los subsidios.
El flujo de la información tiene como entrada la captación de los usuarios, en cada
municipio, que por sus características deben ser evaluados por el Sisben, que, en
60 DE LOS DERECHOS SOCIALES

principio, seguiría funcionando como hasta ahora, con una encuesta de actualización
masiva cada tres (3) años, y constantemente por demanda, es decir, quien crea que
está en condiciones para pertenecer al sistema, solicita su evaluación y su calificación
de acuerdo con los parámetros establecidos.
El Sisben debe evaluar las características que se definen para otorgar cada subsidio
(ver diagrama 2.3 “Información recolectada por medio del Sisben”), de tal manera que
permita identificar los posibles beneficiarios para cada uno de ellos. Al mismo tiempo,
debe entregar caracterizados a los posibles beneficiarios de cada subsidio de acuerdo
con sus niveles de ingreso, de tal manera que las instituciones que los otorgan tengan
una priorización según este parámetro que les permita focalizar mejor sus recursos.
Igualmente, para permitir un mayor control a las distintas formas de evasión, elusión
y multiafiliación que puedan afectar la estabilidad financiera del Sistema Integral de
Protección y Seguridad Social, se deberán llevar a cabo cruces de información con
bases de datos que administren otras entidades, tanto públicas como privadas.
En resumen, aunque el ideal es un sistema de información en línea, que centralice
la información de muchas entidades (incluyendo subsidiarias y aseguradoras de ser-
vicios sociales) y tenga al día la base de datos actualizada, es difícil y costoso de
lograr, ya que implicaría un cubrimiento de toda la población colombiana. Sin embar-
go, con el fin de facilitar el control de los recursos y la focalización apropiada de los
mismos, en principio, el RUPS debería:
• Obtener una información completa que permita la identificación y evaluación de
los posibles beneficiarios de subsidios en salud, educación, pensiones, empleo y/o
vivienda en todo el país.
• Tener una base de datos centralizada (a nivel nacional) actualizada por la informa-
ción capturada a nivel municipal y departamental por el Sisben.
• Realizar cruces con otras entidades (DIAN, Superintendencia Bancaria, Registraduría
Nacional, instituciones que controlen el aseguramiento en salud, educación, empleo y
pensiones), que permitan verificar los datos capturados y depurar la base de los posibles
beneficiarios de los subsidios, su periodicidad podría ser de cada dos meses.
Tener un sistema en línea con las instituciones que otorgan subsidios de salud, edu-
cación, pensiones, empleo y/o vivienda, para que tengan un acceso permanente a la
base de datos actualizada y así otorgar los subsidios a quienes de acuerdo con sus carac-
terísticas se encuentren dentro de los diferentes grupos de posibles beneficiarios.

Las políticas para el SIPSS

El carácter integral y social de derecho del SIPSS también aplica a las políticas para
implantarlo, operarlo y reproducirlo a nivel tanto de los subsistemas de “cuidado bási-
co” como el de aseguramientos. Dado que el objetivo último es avanzar de manera
 EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL
Diagrama 2.3
Información recolectada por medio del Sisben

61
(Continúa pág. siguiente)
(Continuación diagrama 2.3)
62
DE LOS DERECHOS SOCIALES
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 63

macroeconómica y fiscalmente consistente hacia la inclusión social, las políticas del

SIPSS deben cumplir los requisitos de gradualidad, promoción de mayor productivi-
dad microeconómica y racionalización administrativa en cada sector para introducir
un componente de ahorro fiscal y, por último, ser adaptable a cada tipo de protección.
Unos ejemplos de algunas aplicaciones de esos requisitos dentro de los componentes
del SIPSS, pueden ilustrar mejor el asunto.
En el dominio del “cuidado básico” conviene combinar medidas asistenciales con
aseguramiento. En salud, aunque el objetivo de mediano plazo es el aseguramiento
universal de una canasta de servicios igual para todos los asegurados, en el corto plazo
apenas es posible avanzar en cobertura manteniendo el esquema actual de canastas
diferentes (POS contributivo vs. POS subsidiado), aparte de que es necesario mediante
subsidio cruzado costear el aseguramiento de las personas sin capacidad de pago, de
manera que en una política que integre asistencia con aseguramiento, la financiación
combina los excedentes derivados de introducir mayor progresividad al régimen contri-
butivo con la fuente presupuestaria para adelantar un programa gradual de cobertura y
homologación de la calidad de la provisión de salud.
La provisión de la educación ofrece un ejemplo distinto en cuanto a la financia-
ción porque debe ser presupuestaria en su totalidad dado que se trata de un bien
meritorio no caracterizado como un riesgo a asegurar y por tanto no implica “cotiza-
ción”. La gradualidad en cobertura y homologación de calidad también está conside-
rada en virtud de la restricción fiscal y de las nuevas reglas de asignación y distribu-
ción que ordena la Ley 715 de 2001, así como una mayor eficiencia administrativa.
En todo caso, aquí lo más importante a nivel de derechos y de búsqueda de inclusión
social es la elevación e igualación de la calidad entre privados y públicos en cuanto a
la educación impartida, a instancias de los principios del SIPSS.
En cuanto a los aseguramientos, obviamente los criterios de solidaridad y
progresividad son determinantes pero tampoco se descarta su combinación con me-
didas asistencialistas, tratándose de una emergencia y una manifestación extrema
de exclusión social, como es caso del alivio de la indigencia. En este componente
adicionalmente se convoca la solidaridad del sector privado a instancias de la confor-
mación y mantenimiento de los bancos de alimentos, lo cual atiende la consigna de
contribuir al ahorro fiscal.
En pensiones, el tema de la solidaridad y la progresividad para contribuir a un
financiamiento fiscalmente sostenible es definitivo, así como ciertas condiciones de
flexibilidad en el monto de las cotizaciones para avanzar en cobertura. La solidaridad y
progresividad deben aplicarse no sólo con criterio intergeneracional sino también
intrageneracional puesto que, en las condiciones actuales, el subsidio implícito en las
pensiones es regresivo porque termina favoreciendo a aquellos con mejores ingresos.
En este orden de ideas, la modificación de los parámetros sobre edad de jubilación,
semanas cotizadas y tasas de reemplazo y contribución debe empezarse desde ya con
64 DE LOS DERECHOS SOCIALES

la gradualidad debida como se propone en el capítulo 6. Un elemento adicional a tener

en cuenta es la introducción de un subsidio de sobrevivencia para ancianos pobres que
por su condición y su historia laboral ya no cotizaron. La protección de las contingen-
cias por la vejez bajo el SIPSS también combina ampliación y sostenibilidad en el asegu-
ramiento con medidas asistenciales con propósitos de inclusión social a corto plazo.
La protección contra el desempleo, por su parte, tiene además de gradualidad, un
fuerte componente de solidaridad por medio de un subsidio cruzado para cubrir gra-
dualmente a aquellas personas por fuera del mercado formal de trabajo. El esquema
propuesto es tal que los excedentes del componente de aseguramiento que incluyen
cotización progresiva, son suficientes para cubrir el subsidio a los mencionados bene-
ficiarios sin capacidad de pago. Así las cosas, la protección contra el desempleo en la
propuesta del SIPSS resulta incluyente por los encadenamientos positivos sobre el
consumo que supone, sin representar carga fiscal.
Por último, dado el punto de partida de aguda desigualdad de ingresos, riquezas y
oportunidades, así como de la ausencia de una fiscalidad realmente proclive a la equi-
dad social, tanto a nivel de la tributación como del gasto, el principio rector en la pers-
pectiva de alcanzar inclusión social permanente y sostenible debe ser la redistribución.
Para ello es indispensable que la fiscalidad, la arquitectura financiera, las instancias
de participación social y la democracia política se modifiquen buscando deliberada-
mente que los pobres tengan acceso a los activos como el capital humano, la tierra y
el crédito, que la justicia les sea imparcial y efectiva, que los medios de comunicación
masiva les sean accesibles y, por último, que la representación democrática se dé por
amplios grupos sociales y no exclusivamente por grupos de interés, o sea que la de-
mocracia política sea tal y no poliarquía11.
En este contexto, la política pública fundamental es una fiscalidad progresiva sobre
todo en la tributación sobre la renta y la riqueza personal y una estructura de gasto público
que privilegie el gasto productivo y la protección social. Ese es un reto futuro si la elec-
ción social favorece la adopción y las consecuencias de un SIPSS como el propuesto.

Costos y financiamiento del SIPSS

La deuda social del país es grande, de manera que a pesar de la ventaja que en materia
financiera supone la aplicación de los principios de solidaridad y de progresividad y

11 Este término denota la influencia decisiva de los grupos de interés en la representación democrática y en el
ejercicio del gobierno. Así, pueden existir todas las instituciones formales de la democracia, en particular las
elecciones, pero en la práctica el poder no se genera de las mayorías sociales y/o políticas sino que responde a los
intereses de dichos grupos que ponen a su servicio el sistema político. El concepto es de Robert Dahl, politólogo
estadounidense, prestigioso por sus estudios sobre democracia y sobre la relación entre economía y política en la
formulación y ejecución de políticas públicas. Puede verse su texto “La poliarquía”, en Rafael del Águila y otros
(editores), La democracia en sus textos, Alianza editorial, Madrid, 1998.
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 65

la consigna de ahorro fiscal arriba expuestos, la implantación gradual del SIPSS re-
quiere recursos adicionales crecientes durante los primeros ocho años, al pasar de
2,8% del PIB en 2003 al 8,1% del PIB en 2010 (cuadro 2.2)

Cuadro 2.2
Costos totales del Sistema Integral de Protección y Seguridad Social SIPSS
% PIB

Año Desempleo Alivio gradual Subsidio Salud 2 Educación Total

Seguro Subsidio indigencia pensional 1
2003 0,88 0,30 0,53 0,90 0,30 0,34 2,80
2004 0,88 0,31 1,06 0,86 0,59 0,61 3,86
2005 0,86 0,41 1,33 0,83 0,88 0,82 4,93
2006 0,84 0,47 1,60 0,80 1,59 0,96 6,27
2007 0,82 0,49 2,13 0,76 1,93 1,05 7,18
2008 0,78 0,59 2,65 0,73 2,23 1,06 8,05
2009 0,74 0,74 2,63 0,70 2,49 0,90 8,22
2010 0,69 0,65 2,61 0,67 2,63 0,79 8,07
1
Subsidio correspondiente al 40% de un SML los mayores de 65 años pobres.
2
Se contempla exclusivamente el déficit del régimen subsidiado. Hasta el 2006 el gasto en ampliación de cobertura y
del 2006 al 2010 nivelación Plan de Servicios.

Los subsistemas de Alivio a la Indigencia y Salud son los que más recursos de-
mandan, a pesar de que se aplicarían gradualmente a lo largo de diez años. Mientras
en 2003 estos subsistemas en conjunto requerirían menos del 1% del PIB, en 2010 su
exigencia financiera llegaría al 5,2%, si se pretendiera cubrir totalmente el déficit
tanto cuantitativo como cualitativo (en el caso de salud) hacia finales de la década.
Los costos correspondientes a los programas de subsidio de desempleo y educa-
ción también aumentarían rápidamente pero en menor proporción. De otra parte, los
costos de subsidio a la vejez y seguro de desempleo disminuirían en este período,
26% y 22% respectivamente, aunque su disminución no es tan acentuada.
Con el fin de que las presiones que sobre las finanzas públicas tiene la construc-
ción de un Estado Social de Derecho no sean tan excesivas, la propuesta plantea una
estrategia para el financiamiento no presupuestal del SIPSS. En algunos subsistemas
como el de protección contra el desempleo la implantación del programa no acarrea-
ría ningún costo fiscal adicional, mientras que en otros la financiación estatal tendría
que ser total. Así mismo, en algunos subsistemas se plantean varios escenarios de
financiación, mientras que en otros la estrategia planteada es única. Los resultados se
ilustran en los cuadros 2.3 y 2.4 sobre el financiamiento.
El financiamiento no presupuestal, bajo el escenario 1, alcanza a cubrir el 72,6%
del costo total del SIPSS en el año inicial de su implantación. Sin embargo, con el paso
del tiempo estas fuentes de financiación van disminuyendo en términos porcentuales
frente al componente fiscal, hasta alcanzar el 47,3% en 2010.
66 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 2.3
Financiamiento del Sistema Integral de Protección y Seguridad Social
Escenario 1 (% PIB)
Año Seguro y subsidio Alivio gradual Reducción déficit Salud 4 Total
de desempleo 1 indigencia2 Régimen Prima Media3
2003 1,18 0,54 0,22 0,10 2,03
2004 1,22 0,85 0,32 0,12 2,50
2005 1,26 0,95 0,42 0,14 2,77
2006 1,30 1,25 0,42 0,16 3,13
2007 1,35 1,44 0,43 0,19 3,41
2008 1,39 1,54 0,53 0,21 3,67
2009 1,43 1,54 0,54 0,24 3,75
2010 1,46 1,54 0,55 0,26 3,82
1
50% Cajas de Compensación Familiar y 50% cesantías.
2
Ayuda internacional, Sistema General de Participaciones y Bancos de Alimentos.
3
Diferencia entre el escenario pasivo y el escenario 1: en 2003 aumento de la tasa de cotización efectiva en 2 puntos y
otro punto en 2008, y aumento cobertura a los niveles de salud, conservando la actual distribución entre regímenes.
4
Contempla aumento progresivo de la cotización (> 4 SML) y aumento cobertura régimen contributivo.

Cuadro 2.4
Financiamiento del Sistema Integral de Protección y Seguridad Social
Escenario 2 (% PIB)
Año Seguro y subsidio Alivio gradual Reducción déficit Salud 4 Total
de desempleo 1 indigencia2 Régimen Prima Media3
2003 1,18 0,54 0,33 0,10 2,14
2004 1,22 1,05 0,53 0,12 2,92
2005 1,26 1,25 0,73 0,14 3,38
2006 1,30 1,45 0,74 0,16 3,65
2007 1,35 1,64 0,76 0,19 3,94
2008 1,39 1,74 0,89 0,21 4,23
2009 1,43 1,74 0,91 0,24 4,32
2010 1,46 1,74 0,92 0,26 4,39
1
50% Cajas de Compensación Familiar y 50% Cesantías.
2
Ayuda internacional, Sistema General de Participaciones y Bancos de Alimentos.
3
Diferencia entre el escenario pasivo y el escenario 2: En 2003 aumento de la tasa de cotización efectiva en 2 puntos
y otro punto en 2008, y el aumento de cobertura, a los niveles de salud, se da exclusivamente en el régimen de prima
media.
4
Contempla aumento progresivo de la cotización (> 4 SML) y aumento cobertura régimen contributivo.

El comportamiento de la financiación no presupuestal es heterogénea entre

subsistemas. Mientras que la estrategia planteada hace que el componente de seguro
y subsidio de desempleo pueda implementarse sin recursos fiscales adicionales, el
subsidio para las personas mayores y el programa de educación dependerían exclusi-
vamente de ellos. En los subsistemas de salud y alivio a la indigencia la estrategia de
financiamiento es mixta.
Bajo el escenario 2, el porcentaje de financiamiento es mayor, aunque la participa-
ción de la financiación presupuestaria presenta una tendencia creciente en la década.
En 2003 el financiamiento no fiscal sería del 76% en 2003 y llegaría al 54% en 2010.
EL SISTEMA INTEGRAL DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD SOCIAL 67

Debe tenerse en cuenta que la diferencia entre ambos escenarios radica en los subsistemas
de pensiones y alivio a la indigencia.

Cuadro 2.5
Costos Fiscales del Sistema Integral de Protección y Seguridad Social
Escenario 1 (% del PIB)
Año Seguro y Alivio gradual Subsidio Salud Educación Total
subsidio de indigencia Pensional
desempleo
2003 - - 0,68 0,20 0,34 1,22
2004 - 0,22 0,54 0,47 0,61 1,84
2005 - 0,39 0,41 0,74 0,82 2,35
2006 - 0,35 0,32 1,43 0,96 3,06
2007 - 0,68 0,33 1,74 1,05 3,8
2008 - 1,10 0,2 2,02 1,06 4,38
2009 - 1,09 0,16 2,25 0,90 4,4
2010 - 1,07 0,12 2,37 0,79 4,35

Cuadro 2.6
Costos Fiscales del Sistema Integral de Protección y Seguridad Social
Escenario 2 (% del PIB)
Año Seguro y Alivio gradual Subsidio Salud Educación Total
subsidio de indigencia Pensional
desempleo
2003 - 0,00 0,57 0,20 0,34 1,11
2004 - 0,01 0,33 0,47 0,61 1,42
2005 - 0,08 0,1 0,74 0,82 1,74
2006 - 0,15 0,06 1,43 0,96 2,6
2007 - 0,49 0,00 1,74 1,05 3,28
2008 - 0,91 -0,16 2,02 1,06 3,83
2009 - 0,89 -0,21 2,25 0,90 3,83
2010 - 0,87 -0,25 2,37 0,79 3,78

Para terminar, el costo fiscal una vez descontado el financiamiento que se logra en
algunos subsistemas gracias a esquemas de contribución progresiva, y bajo los dos
escenarios contemplados se incrementaría durante el período 2003-2010 (cuadros 2.5
y 2.6). Bajo el escenario 1 pasaría de 1,22% del PIB en 2003 a 4,35% del PIB en 2010,
mientras que bajo el escenario 2 del 1,1% del PIB en 2003 al 3,78% del PIB en 2010.
Las menores cargas fiscales bajo el escenario 2 se obtienen gracias a la mayor reduc-
ción del déficit del régimen de prima media con la implantación de las modificacio-
nes de los parámetros propuestos para el sistema pensional y el programa de alivio a
la indigencia.
68 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Capítulo 3
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE*

El concepto de exclusión se ha asociado a la carencia de ciertos bienes, atributos o

servicios como la alimentación básica, la vivienda, la escolaridad y la seguridad so-
cial, entre otros. Estas definiciones circunscriben la exclusión a su componente eco-
nómico básico. Otras perspectivas la definen como la negación de la ciudadanía, es
decir, el impedimento para gozar de los derechos civiles, políticos y sociales, en un
régimen democrático1.
Entonces, la exclusión no significa solamente la privación de artículos básicos
asociados al bienestar material, sino la negación de una vida tolerable, que menosca-
ba la dignidad, la confianza y el respeto a sí mismos de quienes la padecen. Situación
éticamente inaceptable en un mundo moderno.
Este capítulo identifica y caracteriza tres grupos poblacionales que encarnan la
manifestación extrema de exclusión social. Se trata de la población indigente o en
pobreza extrema, los habitantes de la calle y la población desplazada víctima del
conflicto armado, tres grupos diferentes con una característica en común: el padeci-
miento de hambre. De igual manera, se analizan los factores que causan y reproducen
estos fenómenos así como las políticas y programas hasta ahora desarrollados. Final-
mente, se presenta una propuesta de carácter asistencial para la erradicación gradual
de las carencias alimentarias que se enmarca dentro del Sistema Integral de Protec-
ción Social y que constituye una prioridad para la transición hacia un Estado Social
de Derecho.

POBLACIÓN INDIGENTE O EN POBREZA EXTREMA

Se considera población indigente o en pobreza extrema a quienes no cuentan con un
ingreso mínimo (Línea de Indigencia, LI) que les permita adquirir una canasta básica de
alimentos para suplir necesidades nutricionales mínimas. Los indigentes hacen parte de

* Elaborado por: Gildardo Quintero, Jorge Fuentes, Martha Yanira Castañeda y Liria Adriana Rodríguez, profe-
sionales CGR, Sector Social. Director de Estudios Sectoriales: Carlos Emilio Betancourt Galeano.
1 El tema de exclusión social fue desarrollado ampliamente en el capítulo: “Colombia: una sociedad excluyente”.
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 69

la población pobre, definida como la población que no cuenta con ingresos (Línea de
Pobreza) para adquirir una canasta básica más amplia de bienes y servicios básicos.
Durante la década del noventa la proporción de indigentes aumentó tanto en cabe-
cera como en resto, pese a una leve mejoría a mediados de la década explicada por la
disminución de indigentes en las cabeceras. En 2000, el número de pobres llegó a
24.6 millones, de los cuales 9.7 millones se encontraban en pobreza extrema; es decir,
el 23,4% de la población no contaba con los ingresos mínimos que les permitiera
suplir necesidades nutricionales básicas.
El aumento de la indigencia ha sido particularmente intenso en los últimos años:
entre 1998 y 2000 el porcentaje de población por debajo de la línea de indigencia
creció en un 28,5%, mientras que la población por debajo de la línea de pobreza lo
hizo en proporción de 16,1%. El incremento de la indigencia correspondió principal-
mente al área urbana (cabeceras municipales) donde creció 56,4% frente al 15,7% del
resto (cuadro 3.1).

Cuadro 3.1
Población en pobreza en indigencia 1991-2000
Año Población en pobreza Población en indigencia
Total (%) Cabecera (%) Resto (%) Total (%) Cabecera (%) Resto (%)
1991 20,4 13,8 35,2 53,8 47,3 68,4
1993 19,4 11,6 37,7 51,7 43,6 70,7
1996 18,7 10,0 40,3 52,8 42,8 77,4
1997 18,1 8,3 42,9 50,3 39,1 78,9
1998 17,9 10,1 37,5 51,5 41,8 75,8
1999 19,7 11,7 40,3 56,3 47,2 79,6
2000 23,4 15,8 43,4 59,8 51,0 82,6
Fuente: DNP, Boletín SISD No. 30.

Existen amplias y persistentes diferencias entre área urbana y rural, tanto en la

proporción de indigentes (durante la década, el porcentaje de población en pobreza
extrema en el área rural es en promedio 3,4 veces el porcentaje de las cabeceras),
como en la respuesta al ciclo económico (la indigencia en cabeceras parece responder
en buena medida al comportamiento de la economía, mientras que la indigencia rural
parece obedecer en forma más marcada a fenómenos diferentes al desempeño de la
economía, tales como las limitaciones de la tierra, las desigualdades del desarrollo
regional del país que tiene fuerte incidencia sobre los niveles de remuneración y la
satisfacción de las necesidades básicas2).

2 Bejarano, Jesús Antonio, “Empleo y distribución de los ingresos en el sector rural”. En: Revista de Planeación
y Desarrollo, Bogotá, Vol. XXI, Nos. 1 y 2, enero-junio de 1989, referenciado en DANE, Boletín de Estadística.
70 DE LOS DERECHOS SOCIALES

En el contexto latinoamericano, Colombia ocupa la tercera posición en agudiza-

ción de la indigencia después de Venezuela y Ecuador. En efecto, mientras en el
período 1990-1999 la población indigente en América Latina disminuyó del 22,5% al
18,5%, en Colombia, Venezuela, Ecuador y El Salvador se incrementó3.
Estos altos, persistentes y crecientes niveles de pobreza extrema están asociados
con el rezago educativo, las decisiones de participación laboral, la inadecuada inser-
ción en el mercado de trabajo y el tamaño de las familias de la población pobre.
Como lo demuestran recientes estudios4, la desigualdad y la pobreza están alta-
mente relacionadas con la disparidad en los salarios explicada en gran parte por las
brechas educativas, cuyos orígenes tocan aspectos como la participación laboral, las
tasas de fecundidad y la estructura de las familias. A continuación se analizan uno a
uno los factores asociados a la pobreza, lo que permite identificar quiénes son los
indigentes y por qué lo son.
Los indigentes no sólo tienen niveles educativos ostensiblemente menores a los de
la población no indigente, sino que esta brecha ha crecido en el tiempo, de forma tal
que los avances en el logro educativo no han sido homogéneos para pobres y ricos.
Esto indica una escasa movilidad social y un creciente rezago educativo de la pobla-
ción indigente que contribuye a la reproducción de pobreza y desigualdad. El impac-
to desigual y la brecha entre pobres y ricos es evidente al comparar los logros educa-
tivos de unos y otros entre 1978 y 1995. Durante este período Colombia incrementó
su promedio de escolaridad en 2,3 años (de 4,5 a 6,8 para la población de 18 años y
más), avance que para los indigentes tan sólo representó un aumento de 1,5 años de
escolaridad (de 2,8 a 4,3) frente a un incremento de 3,1 años en la población del decil
con mayores ingresos, el decil 10 (de 7,6 a 10,7)5.
El tamaño de las familias muestra también una estrecha relación con la pobreza.
Los hogares en pobreza extrema viven en hogares más grandes. En 2000 el tamaño
promedio de los hogares en pobreza extrema de las cabeceras era de 4,7 frente a 4 de
los no indigentes y en el área rural 5 frente a 4,1. En general, el tamaño de los hogares
es más reducido a medida que crece el ingreso, lo que implica que la desigualdad de
ingresos sea mayor entre personas que entre hogares. La diferencia de tamaño de los
hogares se explica fundamentalmente por una mayor presencia de niños en los hoga-
res indigentes: en el área urbana 27 de cada 100 personas en extrema pobreza son

3 Datos obtenidos de la Cepal, 2001.

4 Para ilustración, ver: América Latina frente a la desigualdad. Banco Interamericano de Desarrollo BID, 1998.
5 Datos obtenidos de Ocampo, José Antonio; Pérez, María José; Tovar, Camilo Ernesto y Lasso, Francisco Javier,
“Macroeconomía, ajuste estructural y equidad en Colombia: 1976-1996”. Aquí los autores analizan los deciles
de distribución del ingreso asimilándolos a la situación de pobreza, así: deciles 1 y 2 que cubre a las personas
indigentes, deciles 3, 4 y 5 donde se concentran los pobres, deciles 6, 7 y 8 que corresponde a los sectores medios
y los deciles 9 y 10 considerados por separado.
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 71

menores de 10 años frente a 18 de los hogares no indigentes; diferencia también

presente en el área rural.
Derivada de esta composición y estructura de los hogares, el porcentaje de pobla-
ción que puede aportar su fuerza de trabajo varía considerablemente según el ingreso:
en 2000, el porcentaje de población en edad de trabajar (PET) para los deciles 1 y 2 era
de 68,5% (68,5 personas de cada 100 en extrema pobreza podían aportar su fuerza de
trabajo) frente a 88,1% del decil 10. Adicional a lo anterior, que obedece estrictamen-
te a la estructura demográfica y a la composición de los hogares, la participación
laboral que expresa la decisión de participar en el mercado de trabajo presenta dife-
rencias importantes. En 2000, la Tasa Global de Participación –TGP [(ocupados +
desocupados) / PET]– de la población del decil 10 era 11 puntos superior a la TGP de la
población en extrema pobreza (66,3% frente a 55,0%), diferencias vinculadas a los
patrones de participación de las mujeres que, a su vez, obedecen a los bajos niveles de
educación y el mayor número de hijos de las mujeres de los deciles más bajos. Esta
situación se agrava por el hecho de que la participación de las mujeres tiene impactos
directos sobre el nivel educativo de los hijos, pues “los hijos de mujeres que han
ingresado a la fuerza laboral muestran una mayor probabilidad de estar matriculados
en las escuelas y de completar un mayor número de años de escolaridad” (BID, 1998).
Los componentes hasta ahora analizados (bajo nivel educativo, hogares más gran-
des, mayor proporción de niños y menor participación laboral) se complementan con
la precaria inserción laboral de las personas en indigencia: desempleo, informalidad y
menores niveles de remuneración están asociados estrechamente con el grado de po-
breza.
El desempleo golpea más fuerte a la población en pobreza extrema, con el agra-
vante de que la brecha entre ésta y la población de los deciles más altos se ha acentua-
do. Mientras en 1978, cuando el desempleo nacional era de 5,4%, la tasa de desem-
pleo para los indigentes era 2,5 veces la del decil 10 (8,5% frente a 3,4%), en 1995
cuando la tasa nacional era de 7,6%, la tasa para indigentes ya era 2,9 veces la tasa del
decil 10 (11,5% frente a 3,9%) y en 2000 la relación llega a 3,4 veces (28,1% para los
indigentes y 8,2% para el decil 10).
La participación en el sector informal de la economía es mayor para la población
indigente: en 1984, el 79,4% de los ocupados del decil 1 estaba vinculado al sector
informal, frente al 45,8% de los ocupados del decil 10. En 2000, las proporciones
llegan a 93,5% y 41,1%, respectivamente, lo que evidencia la creciente informalización
de la población en extrema pobreza y la ampliación de la brecha entre los más pobres
y los más ricos.
La estructura demográfica sumada a las mayores tasas de desempleo de los
indigentes tiene como consecuencia mayores tasas de dependencia económica [(inac-
tivos + desempleados) / ocupados] para los hogares en extrema pobreza: en 1995,
había 2,6 dependientes (desempleados o inactivos) por cada persona ocupada de los
72 DE LOS DERECHOS SOCIALES

deciles 1 y 2, mientras que en el decil 10 había 0,8 dependientes por cada ocupado, y
en 2000 eran de 1,5 para los indigentes y 0,6 para el decil 10.
Las diferencias demográficas y laborales mencionadas se visualizan en la distri-
bución de la población total de los deciles 1 y 2 frente a la población del decil 10
(cuadro 3.2).
Cuadro 3.2
Distribución de la población total y de la población en edad de trabajar
Indigentes y decil 10 en el 2000
Grupos de población Indigentes = Decil 10 (%)
decil 1 + decil 2 (%)
Distribución de la población total
Población en Edad de Trabajar, PET 68,5 88,1
No PET (menores) 31,5 11,9
Distribución de la PET
Ocupados 39,6 60,9
Desocupados 15,5 5,4
Inactivos 45,0 33,7
Fuente: Cálculos DES Social-CGR con base en DANE-ENH 2000.

Además de la precariedad de ingresos que no permite la satisfacción de necesida-

des nutricionales mínimas, la población en extrema pobreza presenta graves caren-
cias habitacionales, sanitarias y educativas. Así lo evidencia el análisis integrado de
indigencia y necesidades básicas insatisfechas –NBI6–, según el cual, en 2000 el 15,9%
de los hogares en pobreza extrema o indigentes se encontraba en hacinamiento críti-
co, el 20,8% habitaba viviendas consideradas impropias para el alojamiento humano,
el 14,0% presentaba alta dependencia económica, el 22,2% no tenía acceso a condi-
ciones vitales y sanitarias mínimas (carecen de acueducto y sanitario conectado a
alcantarillado) y en el 7,1% había niños en edad escolar que no asistían a la escuela.
La existencia de necesidades básicas insatisfechas – NBI– es mayor en los hogares
indigentes del área rural (cuadro 3.3) donde sobresale el alto porcentaje de hogares
con vivienda y servicios inadecuados.
De la caracterización anterior se concluye que la erradicación de la indigencia
requiere políticas que aborden y corrijan las causas estructurales que la producen y
multiplican. Por tal razón, el Sistema Integral de Protección Social contempla políti-
cas educativas, de empleo, vivienda y servicios básicos, que en el mediano y largo
plazo aumentarán el nivel educativo de la población (en especial de los pobres e
indigentes), contribuirán a la readaptación laboral de las personas, adecuarán la co-

6 Las necesidades básicas insatisfechas (NBI) se miden a través de cinco indicadores simples que identifican la
insatisfacción de necesidades en educación, salud, condiciones de vivienda y acceso a servicios, así como la alta
dependencia económica.
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 73

rrespondencia entre la oferta y demanda de trabajo y mejorarán las condiciones

habitacionales y sanitarias de la población7. No obstante, en el corto plazo es impres-
cindible la formulación y ejecución de políticas de carácter asistencial que garanticen
la supervivencia de los grupos vulnerables.

Cuadro 3.3
Porcentaje de hogares indigentes con necesidades básicas insatisfechas –NBI–
(indicadores simples) según área geográfica en el 2000
Indicador simple de Necesidades Hogares indigentes (%)
Básicas Insatisfechas (NBI)
Cabecera Resto Total

Hacinamiento crítico 15,9 15,8 15,8

Inasistencia escolar 5,8 8,1 7,1
Alta dependencia económica 10,0 17,1 14,0
Vivienda inadecuada 7,7 31,2 20,8
Servicios inadecuados 5,0 35,8 22,2

Fuente: Cálculos DES Social-CGR con base en DANE-ECH 2000.

LOS HABITANTES DE LA CALLE

Son habitantes de la calle aquellas personas que han abandonado su familia, se en-
cuentran en condiciones absolutas de miseria y abandono total en su apariencia per-
sonal, desaseo y desgreño y viven a la intemperie (Instituto Distrital para la Protec-
ción de la Niñez y de la Juventud, Idipron, 1998).
El crecimiento de la pobreza extrema, la violencia, la iniquidad social, la desinte-
gración familiar, entre otros factores, confluyen en el considerable incremento de la
población habitante de la calle, uno de los principales problemas sociales que enfren-
tan los gobiernos locales de las grandes ciudades, agravado por la ausencia de políti-
cas y programas integrales encaminados a su inclusión.

7 Dichas políticas están desarrolladas en los capítulos: “Propuesta de seguro de desempleo” y “Educación básica:
cobertura, calidad, institucionalidad y financiamiento”.
74 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Recuadro 3.1. Gasto público social destinado a programas de subsistencia alimentaria

El gasto público social destinado a programas de subsistencia alimentaria contrasta con la eleva-
da proporción de población indigente. En 2001, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF) tuvo un presupuesto de inversión de 759 mil millones de pesos equivalentes al 0,40% del
PIB y los programas relacionados con subsidios de alimentación de la Red de Solidaridad Social,
124 mil millones de pesos, 0,06% del PIB. Para un total de inversión del nivel central de 809 mil
millones de pesos, equivalentes al 0,46% del PIB8.
Del presupuesto de inversión del ICBF, principal entidad encargada de programas alimentarios,
691 mil millones de pesos corresponden a programas estrictamente alimentarios que beneficia-
ron a 3.35 millones de personas en 2001 (cuadro 3.4).
Además del bajo porcentaje de recursos destinados a programas alimentarios, se destaca el
hecho de que éstos muestran una tendencia decreciente como porcentaje del Presupuesto Gene-
ral de la Nación (cuadro 3.5), evidenciando la carencia de una política activa, estructurada y
estable en el corto, mediano y largo plazo.
Cuadro 3.4
Programas del ICBF relacionados con subsidio alimentario en el 2001
Programa Usuarios Presupuesto
(miles $ 2001)

Apoyo alimentario a familias con factores de riesgo social 90 13.413

Hogares comunitarios de bienestar 0-7 años 800.050 299.665.572
Hogares infantiles 127.873 102.033.110
Asistencia nutricional al escolar y adolescente 2.179.840 100.348.794
Apoyo integral a mujeres en período de gestación, puerperio y lactancia a niños
y niñas menores de dos años 6.070 282.936
Apoyo a familias indígenas en su función socializadora con niños y niñas menores de 7 años 15.900 6.099.123
Apoyo a familias indígenas para el fortalecimiento de factores protectores de niños
y niñas menores de 15 a 18 años 110.889 4.986.801
Asistencia a la población rural dispersa 24.315 2.664.836
Administración del Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional –Sisvan–. Producción,
compra y distribución de alimentos de alto valor nutricional 59.003.000
Asistencia técnica al Sistema de Vigilancia Alimentaria y Nutricional –Sisvan 57.652.655
Adquisición, promoción y distribución de sales orales
Producción, compra y distribución de alimentos de alto valor nutricional 996.096
Recuperación nutricional ambulatoria 47.886 3.376.520
Instituciones de protección –internado, atención a la niñez 39.737 50.844.246
Centro de Protección especial para niños, niñas y jóvenes 414 3.429.692
Total 3.353.064 691.396.798

Fuente: ICBF.

Cuadro 3.5
Inversión ejecutada por el ICBF, 1995-2001
Año Inversión ejecutada % PIB % Presupuesto % Gasto social
(millones de pesos corrientes) General de la Nación
1995 350.426 0,48 2,26 3,16
1996 453.609 0,52 2,19 2,70
1997 597.873 0,57 2,23 3,38
1998 664.516 0,55 2,16 3,20
1999 730.143 0,56 1,82 3,03
2000 767.969 0,52 1,52 3,10
2001 759.279 0,40 1,12 2,68
Fuente: ICBF.

8 Municipios y departamentos también destinan recursos a programas alimentarios. Por ejemplo, en 2000
el Distrito Capital invirtió por este concepto 1000 millones, equivalentes al 0,0007% del PIB. Sin em-
bargo, para este análisis se considera sólo el gasto del nivel central.
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 75

Puesto que no se cuenta con información nacional suficiente y consolidada acerca

del fenómeno, para la caracterización y evolución de la problemática se utiliza la
información proveniente de los censos de habitantes de la calle de Bogotá-Soacha en
1997, 1999 y 20019 (cuadro 3.6).

Cuadro 3.6
Habitantes de la calle en Bogotá y Soacha. 1997-2001
Año Total población censada Crecimiento
1997 4.515
1999 7.817 73,13%
2001/p 11.000 40,71%
/P Según DANE, la información preliminar del Censo adelantado en el 2001 es
de 10.000 habitantes de la calle, pero con un subregistro estimado de 1.000
habitantes de la Calle del Cartucho a la cual no fue permitido el acceso.
Fuente: I, II y III Censo Habitantes de la Calle. Idipron.

En 2001, la población habitante de la calle en Bogotá-Soacha es 2,4 veces mayor

a la existente en 1997. Según el censo de 1999, se trata de un fenómeno no transitorio
asociado con el consumo de sustancias psicoactivas y con alto grado de desamparo
que afecta mayoritariamente a hombres, en edad adulta y con bajo nivel educativo
(recuadro 3.2).

POBLACIÓN DESPLAZADA VÍCTIMA DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO

Se considera desplazada “toda persona que se ha visto obligada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividad económica
habitual porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han
sido vulneradas o se encuentran amenazadas con ocasión de cualquiera de las si-
guientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, vio-
lencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al
derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”10.
Después de Sudán, Colombia es el país con mayor población desplazada en el
mundo, constituyéndose en uno de los problemas sociales y humanitarios más agudos
con graves implicaciones económicas, políticas y culturales. Al igual que la indigen-
cia y la pobreza, el desplazamiento socava los principios fundamentales de justicia y
dignidad humana.

9 Adelantados por Idipron (Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud) y el DANE en 1999 y con
la Universidad Nacional en 1997 en la ciudad de Bogotá y Soacha.
10 Documento Conpes No. 1804. Ministerio del Interior, DNP y Consejería Presidencial para los Derechos Huma-
nos, septiembre 1995.
76 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Recuadro 3.2. Caracterización de los habitantes de la calle de Bogotá, 1999

De acuerdo con los resultados del censo sectorial a habitantes de la calle realizado por el DANE en
Bogotá y Soacha (1999), el número de personas en esta condición era 7.817: 85,9% hombres y
13,4% mujeres.
Esta población es fundamentalmente adulta; sólo el 1,4% tiene hasta 7 años de edad; el 11,4%,
entre 8 y 16 años; el 15% corresponde a adolescentes entre 17 y 21 años y el 63,6% de 22 años en
adelante.
El fenómeno callejero no parece ser transitorio: el 44,1% manifestó llevar 6 años o más
deambulando por las calles.
El nivel educativo es sumamente bajo: el 10,8% de los habitantes de la calle manifestó no
tener ningún nivel educativo; sólo algún año de primaria, el 42%; algún año de secundaria, el
22%; y algún año de educación universitaria el 1,6%; mientras que el 24% no informó su nivel
educativo.
El consumo de drogas está extendido en esta población, siendo diferencial por edad: el pegante
es lo que más consumen los niños y las niñas hasta los 11 años (5,7% hasta los 7 años y 32% en
los que tienen entre 8 y 11 años). A partir de esta edad, el consumo de pegantes disminuye y el es
bazuco el que ocupa el primer lugar (50%), seguido por la marihuana (30%).
La mendicidad (retacar) y el reciclaje (68%) constituyen las dos actividades más importantes
de los habitantes de la calle con niveles educativos bajos. A medida que aumenta el nivel educa-
tivo de los habitantes de la calle, se incrementa la proporción de éstos que dice dedicarse a
“trabajar”.
El desvalimiento total de estas personas es muy elevado, más del 70% declaró no recibir
ayuda de nadie. El tipo de ayuda recibido por los habitantes de la calle es diferencial por edad: los
niños y las niñas hasta 7 años reciben ayuda fundamentalmente de su mamá (69%). Es muy bajo
el apoyo institucional (8%); el porcentaje más alto de ayuda por parte de las instituciones lo
reciben los niños y las niñas entre 12 y 16 años (13%).

Fuente: DANE, Censo sectorial de habitantes de la calle. Informe final. Junio de 2000.

La cuantificación y caracterización del fenómeno, insumos indispensables para

comprenderlo y formular políticas eficaces y oportunas, no es una tarea fácil por la
alta movilidad y las estrategias de autoprotección que asume la población desplazada.
El primero de estos factores (alta movilidad) se expresa en la dispersión e inesta-
bilidad de los patrones de residencia de los desplazados, que obedecen a la búsqueda
de condiciones mínimas de seguridad y protección que garanticen la vida e integridad
propia, de la familia o comunidad, y al deseo de encontrar un entorno económico,
sociopolítico y cultural que brinde las condiciones mínimas de subsistencia y que
permita la recuperación, estabilización o, en términos ideales, el mejoramiento de la
situación previa al desplazamiento. El segundo factor (estrategias de autoprotección)
incluye el “anonimato”, el “silencio” y la pérdida de historia personal y colectiva que
por razones de seguridad prefieren “callar” frente a la estigmatización a la que con
frecuencia son sometidos. Alta movilidad y estrategias de autoprotección inducen al
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 77

subregistro del fenómeno (muchos desplazados no aportan información) y a que los

diversos sistemas de información diverjan en sus estimaciones. Este análisis toma
como fuente las estadísticas de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Des-
plazamiento (Codhes)11.
El desplazamiento para el período 1985-2000 se estima en 2.16 millones de perso-
nas (45 mil hogares), de las cuales 1.4 millones corresponden al último quinquenio
(gráfico 3.1). El 62% corresponde a desplazamientos de carácter individual o familiar
y el 35% a desplazamientos colectivos o éxodos en masa.

Gráfico 3.1
Número de desplazados en Colombia por año, 1985-2001
4 0 0 .0 0 0
3 4 2 .0 0 0
N ú m e ro d e p e rs on a s d es p la z a d as

3 5 0 .0 0 0
3 0 8 .0 0 0 3 1 7 .0 0 0
3 0 0 .0 0 0
2 8 8 .0 0 0
2 5 0 .0 0 0
2 5 7 .0 0 0
2 0 0 .0 0 0
1 8 1 .0 0 0
1 5 0 .0 0 0
11 9 .0 0 0
1 0 .5 0 0 0 11 0 0 0 0
1 0 0 .0 0 0 7 8 .0 0 0
6 4 .0 0 0 8 9 .0 0 0
5 0 .0 0 0 3 6 .0 0 0 7 7 .0 0 0
5 9 .0 0 0 4 5 .0 0 0
2 7 .0 0 0
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Boletín 35 Codhes, 2001.

Mujeres y menores de edad son poblaciones altamente vulnerables. De acuerdo

con las estimaciones, el 57% son mujeres y el 70% menores de 19 años.
Los principales departamentos expulsores de población durante el año 2000 fue-
ron Antioquia, Magdalena, Tolima, Bolívar, Putumayo, Sucre, Santander, Chocó,
Huila, Cauca y Cesar. Los departamentos o ciudades receptoras de desplazados fue-
ron Antioquia, Bogotá, Magdalena, Bolívar, Atlántico, Huila, Córdoba, Santander,
Putumayo, Sucre y Nariño. Una alta proporción de los desplazamientos corresponde
a migraciones del área rural a las cabeceras dentro de los mismos municipios.
De acuerdo con información de los desplazados, los actores presuntamente res-
ponsables fueron en un 43% paramilitares, 35% guerrilla, 6% Fuerzas Militares y
15% desconocidos. Los principales motivos de desplazamiento son las amenazas gene-
ralizadas (42%), el miedo (20%) (cuadro 3.7). Tan sólo el 20% del total de desplazados

11 Esta fuente, además de ser considerada de alta calidad, es utilizada por la mayoría de organismos internacionales
que hacen seguimiento al fenómeno y gestionan ayuda o cooperación.
78 DE LOS DERECHOS SOCIALES

recibe ayuda del gobierno pese a la precariedad de sus condiciones de vida que se
expresan en un 48% de desempleo, empleo precario12, altos niveles de marginalidad,
pobreza, hacinamiento y ausencia de servicios de salud y educación (cuadro 3.8).

Cuadro 3.7
Causas del desplazamiento en Colombia en el 2000
Causas %
Amenazas generalizadas 42
Miedo 20
Homicidios intencionales de personas protegidas y/o
ejecuciones extrajudiciales 10
Masacres 11
Desarrollo de acciones bélicas 8
Otras causas 9
Fuente: Informe Codhes: Desplazados: rostros anónimos de la guerra.

Cuadro 3.8
Principales necesidades de la población desplazada en Bogotá, 1999
Necesidades %
Empleo 80,5
Vivienda 79,7
Alimentos 47,1
Necesidades económicas 36,3
Necesidad de reubicarse 15,1
Orientación legal 7,1
Situación militar 4,2
Reencuentro familiar 3,5
Atención psicosocial 2,2
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, 1999.

Las acciones gubernamentales en el nivel central se circunscriben a la labor de la

Red de Solidaridad Social (entidad responsable de proteger y asistir a los desplazados
y desarrollar un sistema integral de registro, información, seguimiento y evaluación
de la población desplazada). En el nivel descentralizado se han conformado los Co-
mités Territoriales de Atención a la Población Desplazada (departamentales, regiona-
les y municipales) en los entes territoriales donde el fenómeno ha adquirido mayor
intensidad13. No obstante, los programas han sido cuestionados por escasa efectivi-
dad y oportunidad.

12 El empleo al que acceden los desplazados es duro, normalmente temporal; mal remunerado (trabajan por menos
de un salario mínimo) e inmerso en la economía informal.
13 Otras entidades que tienen programas de estabilización socioeconómica para las comunidades desplazadas son:
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria; el FAG (Banco Agrario, Fondo Nacional Agropecuario, Fondo de
Garantías); ICA, Corpoica, Pronatta, Secretarías de Agricultura; SENA; Ministerio de Trabajo; Ministerio de Agri-
cultura, Secretarías de Agricultura; Ministerio de Salud; Ministerio de Desarrollo Económico; Inurbe; ICBF,
Ministerio de Educación.
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 79

PROGRAMA PARA SUPERAR LAS CARENCIAS ALIMENTARIAS

Un programa que pretenda erradicar las carencias alimentarias en Colombia, ha de
garantizar el acceso a una canasta básica de alimentos a la población en pobreza
extrema, la población desplazada por el conflicto armado y los habitantes de la calle.
Se trata de un programa que complemente los ingresos de las personas indigentes
hasta alcanzar el nivel de la línea de indigencia, lo que puede conseguirse a través de
subsidios en dinero o en especie, o con una combinación de los dos mecanismos.
Las condiciones de las finanzas públicas, las crecientes demandas de carácter so-
cial y el alto costo de la superación de la indigencia exigen la formulación de un
subsidio mixto para la erradicación de la indigencia que contemple una parte en dine-
ro y otra en especie. La primera consiste en la entrega de un cheque (puede adoptar la
forma de bono de manera que sólo puede cambiarse por alimentos) y la segunda en la
entrega de los alimentos a la población en pobreza extrema a través de los denomina-
dos Bancos de Alimentos (a cargo de instituciones sin ánimo de lucro y/o autoridades
gubernamentales que gestionarían el aporte o adquisición de alimentos, su almacena-
miento, clasificación y posterior distribución en forma de subsidio en especie a la
población en extrema pobreza).
El programa debe ser parte de una política integral de lucha contra la pobreza y la
exclusión y, en consecuencia, ha de complementarse con estrategias y programas de
desarrollo en un horizonte de mediano y largo plazo para indigentes, habitantes de la
calle y desplazados, considerando la multidimensionalidad de estos fenómenos14.
Con el programa para superar las carencias alimenticias que se presenta a conti-
nuación, la erradicación del hambre es un objetivo alcanzable en el mediano plazo.
Su puesta en marcha y éxito es posible si en él confluyen los recursos, esfuerzos y el
compromiso del gobierno en el nivel central y territorial, de los organismos interna-
cionales, los agentes privados y la sociedad civil organizada.
Para calcular el costo del programa, se estimaron la población indigente para cada
año (2003 a 2010) y el monto de dinero necesario para que esta población pueda
alcanzar ingresos mínimos equivalentes al valor de la línea de indigencia, diferencia
conocida como brecha de indigencia.

14 Al respecto, debe mencionarse la ambigüedad de las relaciones entre crecimiento y reducción de la pobreza,
sobre la cual existe una aceptación ya casi generalizada en los círculos académicos y corroborada en diversos
estudios de que el crecimiento por sí solo no es suficiente para solucionar el problema de la pobreza y que por
tanto son necesarias políticas activas, integrales y focalizadas en los grupos más vulnerables para mejorar la
distribución de ingreso y del acceso a activos y oportunidades en la sociedad. Así lo confirma un estudio del
PNUD (1998) realizado para 38 países en el que concluye que ni el crecimiento moderado ni el crecimiento
acelerado han incidido de manera definitiva en la reducción de la pobreza. Lo que se ha mostrado es que el efecto
será menor cuanto mayor sea la desigualdad entre grupos y personas, resultando imperioso desarrollar una ac-
ción conjunta frente a la iniquidad y la pobreza y no focalizarla solamente en esta última.
80 DE LOS DERECHOS SOCIALES

La estimación de las personas indigentes se efectuó a partir de la proyección de las

personas pobres, considerando a los primeros como una proporción de los segundos.
La población pobre (bajo la línea de pobreza) se calculó empleando un modelo
econométrico del Banco Interamericano de Desarrollo –BID– elaborado para Colom-
bia en 199915, que relaciona la incidencia de pobreza con el crecimiento del PIB, la
inflación y el desempleo16. Obtenida la población pobre se estimó la población bajo la
línea de indigencia (LI) correspondiente al 35% de los pobres. Para el año 2003, el
número de indigentes sería de unos 5.6 millones.
El costo del subsidio de alimentación se obtiene multiplicando el número de
indigentes por la brecha de indigencia que para el año 2000 era de $74.310 en cabece-
ras y de $61.559 en el resto. Finalmente, considerando constantes la proporción de
indigentes de cabecera y resto y la brecha de indigencia, se calcula el costo para el
período 2003-2010 (cuadro 3.9). El costo expresado en proporción del PIB es cercano
al 2,4% durante el período en mención.

Cuadro 3.9
Costos del programa para erradicar las carencias alimentarias, 2003 - 2010
Año Costo subsidio de alimentación para población indigente

Población Costo subsidio Costos administrativos Costos totales % PIB Subsidio promedio
bajo LI (millones $ de 2001) y logísticos (millones $ de 2001) mensual por persona
(millones $ de 2001) indigente ($ de 2001)

2003 9.666.897 4.879.757.6 487.975.7 5.367.733.3 2,67 42.066

2004 9.591.830 5.035.539.3 503.553.9 5.539.093.2 2,66 43.749
2005 9.564.646 5.222.118.9 522.211.8 5.744.330.7 2,66 45.498
2006 9.570.208 5.434.162.0 543.416.2 5.977.578.2 2,67 47.318
2007 9.537.907 5.632.453.6 563.245.3 6.195.698.9 2,66 49.211
2008 9.499.799 5.834.347.4 583.434.7 6.417.782.1 2,65 51.180
2009 9.458.566 6.041.385.3 604.138.5 6.645.523.8 2,63 53.227
2010 9.376.404 6.228.462.5 622.846.2 6.851.308.7 2,61 55.356

Fuente: Cálculos y proyecciones DES Social-CGR.

Dados los costos del programa y la infraestructura física y organizacional17 que

requiere su puesta en marcha, la propuesta contempla una implementación gradual.
En 2003, iniciaría atendiendo al 20% de la población indigente, porcentaje que se
incrementaría gradualmente hasta llegar al 100% en el 2008. El cuadro 3.10 presenta
la cobertura y fases del programa.
La financiación del programa deberá integrar esfuerzos y recursos de entidades
estatales del nivel central y territorial, organizaciones no gubernamentales de carácter
social, organismos internacionales, empresas productoras y distribuidoras de alimen-
tos y la sociedad civil organizada.

15 Leibovich José y Núñez, Jairo, BID, Los activos y recursos de la población pobre en Colombia, mayo 1999.
16 Los datos de crecimiento del PIB, inflación y desempleo corresponden a los supuestos macroeconómicos y pro-
yecciones calculadas por la DEFP de la CGR y la DES-Social.
17 Los costos administrativos del programa fueron calculados como el 10% del valor de los subsidios a otorgar.
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 81

La consecución de recursos vía cooperación internacional es factible para Colom-

bia por su doble condición de país de bajo desarrollo económico y social con un serio
conflicto armado generador de masivos desplazamientos internos y del agravamiento
de las condiciones de insuficiencia alimentaria para amplios grupos de la población.
Dentro de los organismos internacionales que pueden contribuir al programa se cuen-
tan la Asistencia Oficial para el Desarrollo –AOD–, el Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia –Unicef18– y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricul-
tura y la Alimentación –FAO19–, cuyos objetivos son compatibles con la erradicación
de la indigencia. Por tal razón y con base en las circunstancias sociales, políticas y
económicas de Colombia, es imperativa la gestión de una ayuda significativa y sosteni-
da que pueda convertirse en fuente de financiación de los subsidios de alimentación.
En este punto debe considerarse además el compromiso mundial contra la pobreza
–suscrito en la Cumbre de Monterrey a comienzos de 2002– que instó a los países
desarrollados a aportar el 0,7% de su PIB, como asistencia oficial para el desarrollo de
los países pobres. En este campo también es útil una gestión activa del país. El logro
de cooperación internacional sería gradual y como meta se ha calculado en 0,2% del
PIB para los años 2004 y 2005, 0,4% del PIB en 2006 y 0,5% del PIB en el período
2007-2010. Otro escenario más optimista prevé el logro de financiación del 0,3% del
PIB en 2004, 0,4% en 2005, 0,5% en 2006 y 0,6% entre 2007 y 2010.
La segunda fuente de financiación del programa serían los recursos presupuestales
de los niveles central y territorial que se ajustan al objetivo de erradicación de la
indigencia. Éstos incluyen, a nivel municipal, los recursos asignados por la Ley 715
de 2001 (0,5% del Sistema General de Participaciones) para programas de alimenta-
ción escolar y una proporción discrecional de los recursos de Propósito General o de
sus recursos propios. En el nivel departamental, con base en los principios de concu-
rrencia y subsidiaridad, se podrían emplear recursos de las utilidades generadas por
las beneficencias, toda vez que éstas persiguen fines asistenciales.
Por otra parte, los recursos del nivel central destinados a programas de alimenta-
ción y dispersos en los presupuestos de la Red de Solidaridad Social y del ICBF y los
recursos del Plan Colombia deberán unificarse para financiar el subsidio de alimenta-
ción. En 2001, éstos ascendían al 0,42% del PIB, porcentaje que se asume constante
para el período 2002-2010.

18 Unicef podría contribuir a través del financiamiento de programas de nutrición infantil.

19 El Programa Mundial de Alimentos de la FAO creó en 1994 “El Sistema de Ayuda Alimentaria”, con el objeto de
contribuir a la promoción de la seguridad alimentaria y la erradicación del hambre y la pobreza. Se basa en los
principios universales de ayuda alimentaria, soporte al desarrollo económico y social, ayuda a refugiados y promo-
ción de la seguridad alimentaria. Sus estrategias incluyen: salvar la vida de refugiados y otras personas en situacio-
nes de emergencia, contribuir a la nutrición y calidad de vida de grupos vulnerables en momentos críticos, ayudar a
promover la autorrealización de los pobres a través de trabajos programados. Entre los objetivos del programa para
América Latina y el Caribe, el Sistema de Ayuda Alimentaria establece un aporte asistencial del 0,2% del PIB. No
obstante, dadas las condiciones del país se podría gestionar una ayuda de hasta 0,4% del PIB.
82 DE LOS DERECHOS SOCIALES

La tercera fuente de financiación estaría a cargo de los agentes privados mediante

aportes a los Bancos de Alimentos. En el escenario pesimista se consideran aportes
equivalentes al 0,1% del PIB en 2003, aumentando progresivamente hasta el 0,6% del
PIB en 2008, mientras que el escenario optimista prevé una mayor dinámica que permi-
tiría llegar al 0,7% del PIB en 2010. La administración de estos Bancos podría estar a
cargo del ICBF aprovechando su amplia presencia en el territorio nacional. A su vez, la
fuerza de trabajo necesaria para su funcionamiento podría ser aportada por los bene-
ficiarios del subsidio, como contrapartida del mismo, lo que se traduciría en una re-
ducción de costos, fortalecimiento de su autoestima y evitaría el riesgo moral.
Con estas metas y fuentes de financiación se cubriría en promedio el 72% del
costo del subsidio en el escenario pesimista y el 82% en el optimista. Los recursos
faltantes deberán ser aportados por la Nación, mediante apropiaciones del presupues-
to general que oscilarán entre el 0,22% del PIB en 2004 y 1,1% del PIB en 2008 en el
escenario pesimista, y 0,02% del PIB en 2004 y 0,9% en 2008 en el optimista.
Como se deriva de lo anterior, la organización y funcionamiento del programa,
requiere una eficiente integración entre agentes y acciones de las esferas pública y
privada, lo que implica, además, una estricta fiscalización y participación ciudadana.
En lo relacionado con la estructura orgánica y funcional del programa, el munici-
pio –unidad ejecutora de la política social estatal– sería la entidad territorial encarga-
da de garantizar alimentación básica a sus habitantes mediante la entrega de los sub-
sidios y, como se mencionó para el caso de los bancos de alimentos, la amplia
infraestructura institucional del ICBF –con 28 regionales, 5 agencias a nivel departa-
mental y 199 centros zonales a nivel municipal– podría aprovecharse para garantizar
la cobertura del programa.
El desarrollo armónico del programa y el cumplimiento de su misión requiere una
precisa distribución de responsabilidades y competencias entre los niveles estratégi-
co, táctico y operativo. El primero estaría encargado de la formulación de los objetivos
generales del programa, establecimiento de los criterios de distribución de los recursos
y la gestión de la asistencia internacional. Estaría a cargo del Conpes, el Departamento
Administrativo Nacional de Planeación y el Instituto Colombiano de Bienestar Fami-
liar. El nivel de gestión táctico desarrollaría las funciones de transformación de objeti-
vos en metas específicas, se encargaría de la coordinación interinstitucional y con el
sector privado y del seguimiento y evaluación de la gestión operativa. Estaría consti-
tuido por un Comité Departamental de Gestión Táctica conformado por el Goberna-
dor o su delegado, el jefe de la Oficina Departamental de Planeación, el Gerente
regional del ICBF, dos alcaldes de municipios del departamento, dos diputados de la
Asamblea y tres concejales de la jurisdicción. Y el nivel de gestión operativo estaría
bajo la responsabilidad de los alcaldes y se encargaría de la ejecución del proyecto
garantizando la máxima calidad y cobertura posible en el ámbito de su jurisdicción,
ATENCIÓN ALIMENTARIA A LA POBLACIÓN INDIGENTE 83

en consonancia con los objetivos y metas establecidos por los niveles de gestión es-
tratégico y táctico.

Cuadro 3.10
Fases de ejecución y dos escenarios de financiación del programa para erradicar las
carencias alimentarias, 2003-2010
Año Fases para la implantación Financiación 2 (escenario optimista)
del subsidio de alimentación
Fase Población a % Costo Gasto actual en Recursos para Asistencia y Subsidio en Costo
subsidiar Población subsidio programas de alimentación escolar cooperación especie Fiscal
Atendida (%PIB) alimentación del Sistema General internacional (Bancos de adicional
(RSS+ICBF) de Participaciones (% PIB) Alimentos) (%PIB)
(%PIB) (% PIB)

2003 1 1.933.379 20 0,53 0,42 0,03 0,00 0,09 0,00

2004 2 3.836.732 40 1,06 0,42 0,03 0,20 0,2 0,22
2005 3 3.825.858 50 1,33 0,42 0,03 0,20 0,3 0,39
2006 4 5.742.125 60 1,60 0,42 0,03 0,40 0,4 0,35
2007 5 7.630.326 80 2,13 0,42 0,02 0,50 0,5 0,68
2008 6 9.499.799 100 2,65 0,42 0,02 0,50 0,6 1,10
2009 6 9.458.566 100 2,63 0,42 0,02 0,50 0,6 1,09
2010 6 9.376.404 100 2,61 0,42 0,02 0,50 0,6 1,07

Año Fases para la implantación Financiación 2 (escenario optimista)

del subsidio de alimentación
Fase Población a % Costo Gasto actual en Recursos para Asistencia y Subsidio en Costo
subsidiar Población subsidio subsidios de alimentación escolar cooperación especie Fiscal
Atendida (%PIB) alimentación del Sistema General internacional (Bancos de adicional
(RSS+ICBF) de Participaciones (% PIB) Alimentos) (%PIB)
(%PIB) (% PIB)

2003 1 1.933.379 20 0,53 0,42 0,03 0,00 0,09 0,00

2004 2 3.836.732 40 1,06 0,42 0,03 0,30 0,3 0,02
2005 3 3.825.858 50 1,33 0,42 0,03 0,40 0,4 0,09
2006 4 5.742.125 60 1,60 0,42 0,03 0,50 0,5 0,15
2007 5 7.630.326 80 2,13 0,42 0,02 0,60 0,6 0,48
2008 6 9.499.799 100 2,65 0,42 0,02 0,60 0,7 0,90
2009 6 9.458.566 100 2,63 0,42 0,02 0,60 0,7 0,89
2010 6 9.376.404 100 2,61 0,42 0,02 0,60 0,7 0,87

Fuente: Cálculos DES Social-CGR.

CONCLUSIONES
La transición hacia un Estado Social de Derecho demanda políticas de carácter
asistencial dirigidas a las personas en exclusión extrema. En Colombia, tres grupos
que enfrentan carencias alimentarias pueden catalogarse en dicha situación: la pobla-
ción que se encuentra por debajo de la línea de indigencia, los desplazados por el
conflicto armado y los habitantes de la calle.
El programa para superar las carencias alimentarias consiste en la asignación de un
subsidio mixto de alimentación (monetario y en especie) que garantice como mínimo un
nivel de ingresos equivalente a la línea de indigencia. Su implantación sería gradual y se
financiaría con recursos del presupuesto general de la nación, de las entidades territoria-
les, de organismos internacionales, los agentes privados y la sociedad civil organizada.
Este programa forma parte del Sistema Integral de Protección Social y sólo puede
ser concebido como una estrategia de corto y mediano plazo que garantice la supervi-
84 DE LOS DERECHOS SOCIALES

vencia de la población indigente, desplazada y habitante de la calle mientras que las

políticas (educativas, empleo, salud, vivienda y defensa) que atacan sus causas es-
tructurales se traducen en la inserción económica, social, política y cultural de los
hasta ahora excluidos.

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Intergubernamental Iberoamericana para la lucha contra la pobreza, Cartagena, noviembre.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 85

Capítulo 4
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN*

INTRODUCCIÓN
El nivel educativo de una persona le determina, en alto grado, las oportunidades de
acceder a los derechos básicos propios de una sociedad democrática y moderna. El
empleo, el ingreso, la seguridad social, la participación política, el desarrollo de su
vida personal y familiar, el acceso a servicios culturales, a la ciencia y a la tecnología,
entre otros, están muy ligados con las oportunidades que cada quien haya tenido de
obtener mayores niveles de educación. Por esto, la educación es uno de los derechos
fundamentales, como la vida, pues garantiza la posibilidad de desarrollarla. Asimis-
mo, es el medio por excelencia para desarrollar la libertad y la equidad, base y sostén
de la democracia, cuya plena existencia garantiza el reconocimiento de los derechos
inherentes al Estado Social de Derecho.
En Colombia, legalmente la educación es un derecho y un servicio público con una
función social, cuya responsabilidad está a cargo de las instituciones sociales funda-
mentales: la familia, la sociedad y el Estado. Es uno de los soportes que tiene la socie-
dad colombiana para superar con éxito los desafíos que enfrenta. El primero de ellos es
consolidar el sistema político democrático, lo cual exige la construcción de un verdade-
ro Estado Social de Derecho y, por tanto, una institucionalidad política moderna con
suficientes garantías para todos1. No obstante, la educación colombiana tiene graves
dificultades en relación con la cobertura, la calidad, la equidad personal y regional, la
orientación de los recursos, entre otros. En un Estado Social de Derecho como el co-
lombiano consagrado por la Constitución Política, no es lícito admitir la exclusión ma-
siva de colombianos de las ventajas de la educación2 pues ello acentúa las desigualda-
des socioeconómicas y, por tanto, hace menos posible la plena vigencia de valores
como la solidaridad, la cohesión, el respeto por la diferencia y, por ende, la democracia.

* Elaborado por: Marcela Corredor M., investigadora principal, y José Díaz R., quienes agradecen la asistencia de
Ingrid Gutíerrez L.
1 MEN, Plan Decenal de Educación 1996-2005, Bogotá, 1995.
2 Para algunos formuladores de políticas educativas el esfuerzo se debería incrementar en los sectores medios y
superiores por su mayor impacto –en el corto plazo– en el crecimiento económico, pero esto es condenar a la
exclusión a grandes masas de la población.
86 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Este capítulo pretende identificar las condiciones particulares del sector educativo
colombiano y de sus formas de financiamiento para aproximarse a una estimación de
la deuda social colombiana en materia educativa desde dos perspectivas: el número
de niños y jóvenes excluidos y los recursos necesarios para ofrecer la oportunidad de
educación para todos los niños en edad escolar.
Una primera parte identifica las características del sector y las condiciones de
cobertura nacional y departamental según niveles; una segunda hace referencia a la
calidad utilizando las mediciones en las cuales se ha comprometido el Estado en los
años noventa; la tercera parte aborda la institucionalidad y, finalmente, se analiza el
financiamiento de la educación pública. Cada uno de los apartes aborda también una
breve comparación internacional.

SECTOR EDUCATIVO COLOMBIANO

Un corte transversal del sector, en 2000, permite establecer que hay 9.9 millones de
niños matriculados en todo el ciclo educativo anterior al superior. La matrícula en
educación básica (grados 1º a 9º) constituye el 80%, el 20% restante corresponde en
proporciones iguales a preescolar y educación media (grados 10º y 11º). El 75% per-
tenece al sector urbano y el resto (25%) al rural; estas mismas proporciones califican
a los estudiantes que asisten a instituciones públicas y privadas, respectivamente.
Según el nivel educativo la matrícula privada no es alta, sobre todo en primaria (19%),
cuyo índice, en el contexto latinoamericano, es comparable con los índices de Ecua-
dor y Venezuela (cuadro 4.1). La más alta representación privada está en preescolar
(45%), nivel relativamente alto y comparable al de Chile (51%).

Cuadro 4.1
Matrícula privada en países latinoamericanos escogidos, (%) 1996
País Preprimaria Primaria Secundaria

Argentina 29 20 n.d
Chile 51 42 45
Colombia* 45 19 35
Ecuador 38 18 n.d
México 8 6 11
Panamá 26 10 n.d.
Paraguay 28 14 27
Perú 22 12 16
Uruguay 26 16 16
Venezuela 19 18

*2000, MEN.
Fuente: Unesco, tomado de Wolf, L. y de Moura, C., Public or Private Education for Latin America, That is a (False)
Question?, p. InterRed.

Las entidades educativas de los niveles aquí considerados llegan a 70.900, de las
cuales el 77% es del sector oficial y tiene una relación alumno/docente igual a 25, que
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 87

Gráfico 4.1
Tasa bruta de escolaridad primaria y secundaria
120

100

80

% 60

40

20

0
195 1 196 4 197 3 198 5 198 9 199 3 199 7 200 0
Prim aria S ecu ndaria

Fuente: DNP, Sistema de indicadores sociodemográficos, SISD, Nos. 19 y 29.

no es baja si se compara con la de colegios privados (18). Por su parte, los docentes
suman poco menos de 440.000 personas, de las cuales 180.000 tienen título de licen-
ciado (41%). Con el gobierno laboran unas 295.000 (68%), en el entendido de que los
establecimientos públicos y los empleados del orden educativo comprenden el grupo
más amplio del empleo oficial, alrededor de 26%3.
En cuanto a la eficiencia interna, los indicadores aún continúan siendo preocupantes.
La deserción, por ejemplo, supera el 7% en primaria básica; en las otras modalidades
se sitúa algo más baja4. La retención por cohorte es apenas de 45% para el total de
grados. La tasa de repitencia general ronda el 4,5% y pese a la estrategia de promoción
inmediata, en básica primaria se presenta el índice más alto (5,4%). Como consecuen-
cia, la variable promoción es cercana al 85%, aunque en preescolar supera el 90%.

COBERTURA
El indudable avance de la cobertura educativa en primaria y secundaria es una carac-
terística común en la mayoría de los países de América Latina. En Colombia, tanto las
tasas de escolaridad bruta para primaria y secundaria (111% y 84%), como las netas
para esos mismos niveles (84% y 63%, respectivamente), tuvieron una evolución
positiva durante los últimos treinta años. No obstante, aunque la cobertura primaria
es relativamente alta, en la escuela secundaria se requiere mayor esfuerzo para lograr
el mandato constitucional sobre educación obligatoria hasta el grado noveno.

3 Borjas, G. y Acosta, O., “Education Reform in Colombia”, Working Paper Series, Documentos de trabajo, N°.
19, Fedesarrollo, Bogotá, 2000.
4 Los índices de deserción y aprobación corresponden a 1999.
88 DE LOS DERECHOS SOCIALES

El mejoramiento de las coberturas, en la década de los setenta, fue significativo

debido a los bajos niveles previos y a la mayor aplicación de recursos destinados
primordialmente a la educación primaria, después de la reforma constitucional de
19685. Sin embargo, la evolución posterior, y especialmente en los años noventa,
registra desaceleración, entre otras razones, por la recesión económica y la evolución
de las finanzas públicas.
Actualmente, la cobertura neta más alta (88%) corresponde a la educación básica
primaria6 y siguen, en su orden, la básica secundaria (52%), preescolar (34%) y la
media (26%). Estos guarismos dan cuenta de la necesidad de mejorar las coberturas
tanto en los niveles como en las regiones que menos atención tienen: Cauca, Chocó,
Nariño (secundaria) y Valle, Huila, Guajira (primaria) (cuadro 4.2).

Cuadro 4.2
Cobertura neta primaria y secundaria de matrícula extraedad
por departamentos (%), 2000
Departamento Primaria Secundaria Matrícula extraedad
Bogotá 82,3 75,3 21,7
Antioquia 87,2 62,7 18,4
Atlántico 81,5 68,1 24,8
Bolívar 84,6 64,8 27,4
Boyacá 89,4 54,7 27,1
Caldas 82,7 61,5 23,0
Caquetá 81,2 60,6 29,1
Cauca 82,4 41,8 28,5
Cesar 81,0 55,6 23,1
Córdoba 85,4 61,1 31,5
Cundinamarca 87,5 60,9 23,0
Chocó 85,7 44,7 34,7
Huila 79,1 54,0 24,0
Guajira 79,9 72,1 36,8
Magdalena 82,8 61,9 28,2
Meta 82,4 58,5 28,5
Nariño 81,6 49,8 24,7
Nte. Santander 85,4 62,0 19,5
Quindío 81,7 61,7 20,3
Risaralda 83,5 55,5 22,7
Santander 85,5 61,8 21,7
Sucre 88,3 63,6 31,6
Tolima 82,3 61,3 24,9
Valle 78,8 66,5 29,1
Fuentes: MEN hoja Web. Corpoeducación, Situación de la educación básica, media y superior en Colombia, Casa Edito-
rial El Tiempo y otros, Bogotá, 2002.

5 Clavijo, S., Política Fiscal y Estado en Colombia, Banco de la República, Universidad de Los Andes, Bogotá,
1998.
6 En 1990 la cobertura neta era 84%, lo que significa que en la década sólo creció en 4 puntos.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 89

Gráfico 4.2
Tasa bruta de escolaridad primaria y secundaria

Fuente: MEN.

El gobierno actual se propuso cumplir el mandato constitucional de garantizar el

acceso universal a la educación básica, lo cual implica alcanzar una tasa neta de co-
bertura de 90% en el presente año, y un promedio de 28 estudiantes por maestro para
la zona urbana y 15 para la zona rural en el sector público. Esta pretensión es un
acierto, siempre y cuando se tenga en cuenta no sólo la población en edad (5 a 16
años), sino toda aquella que por causas como la pobreza, la violencia y la desigualdad
no ingresa al sistema oportunamente y, por tanto, pierde las oportunidades que el
Estado Social de Derecho le debe garantizar con una educación de calidad –competi-
tiva, pertinente y promotora de valores culturales, sociales y económicos–. La políti-
ca también debe permitir el mejoramiento del nivel de alfabetización que en el país es
de 91,2% para los adultos con más de 15 años de edad. Este indicador, correspondien-
te a 1998, es superior al promedio de Latinoamérica, pero más bajo que los de países
como Uruguay, Cuba, Chile y Argentina. Asimismo, deberá aumentar la escolarización
promedio tanto en el sector rural como en el urbano cuyos indicadores son relativa-
mente bajos (cuadro 4.3).

CALIDAD
El concepto de calidad educativa ha sido objeto de debate7. En las décadas de los
cincuenta y sesenta Colombia incorporó el concepto en el sentido de motor para el

7 Una buena reseña al respecto está en: DNP, “Los planteles, la calidad de la educación y el residuo”, Misión
Social, Bogotá, 1997.
90 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 4.3
Indicadores educativos para países latinoamericanos escogidos
País Alfabetización Niños que Cobertura Cobertura Escolariza- Escolariza-
1998 llegan a neta escuela neta escuela ción urbana, ción rural,
(>15 años) grado 5° primaria secundaria (# años) (# años)
1995/7 (%) 1997 1997 1999 1999

Argentina 96,7 _ 99,9 76,9 10,4 _

Brasil 84,5 71 97,1 65,9 7,3 3,5
Chile 95,4 100 90,4 85,2 10,2 (1998) 7,4
Colombia 91,2 73 89,4 76,4 8,7 4,2
Costa Rica 95,3 90 91,8 55,8 9,3 6,6
Cuba 96,4 100 99,9 69,9 _ _
Ecuador 90,6 85 99,9 50,9 _ _
México 90,8 86 99,9 66,1 9,5 5,5
Paraguay 92,8 78 96,3 61,1 9,5 5,2
Perú 89,2 _ 93,8 83,9 _ _
Uruguay 97,6 98 94,3 83,8 _ _
Venezuela 92,0 89 82,5 48,9 8,5 4,3
OCDE _ _ 99,9 88,8 _ _
A, Latina y el Caribe 87,7 _ 93,3 65,3 _ _
Fuentes: PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2000, Tercer Mundo Editores, Washington, 2001. Corpoeducación,
op. cit.

crecimiento económico y el desarrollo social. Así, se buscó la expansión cuantitativa

del sistema, cuyos resultados fueron cuestionados en la siguiente década al conside-
rar que el crecimiento en cobertura no es suficiente para alcanzar la modernización e
industrialización del país, sino que es necesario priorizar los criterios de productivi-
dad, eficiencia, eficacia y pertinencia. Entonces, se introdujeron variables relativas a
la eficiencia interna: promoción, retención, deserción y repitencia. Consecuen-
cialmente, las propuestas de mejoramiento tenían que ver con capacitación y bienes-
tar de los maestros; atención a las escuelas normales; adecuación de los programas,
contenidos y métodos a las características de la población; reestructuración de los
niveles educativos para lograr la continuidad; modelos de educación para la forma-
ción permanente, y administración educativa. En los años noventa, las tendencias
involucran los factores que inciden en el logro8: el estudio de los contenidos, las
metodologías, el entorno escolar, el nivel socioeconómico del estudiante, la escolari-
dad de los padres, la calidad y disponibilidad de material didáctico, entre otros. Así,
se van explorando las interacciones entre el sistema educativo, el entorno social y los
impactos derivados de tal relación.
Al tiempo que cambian las perspectivas, el Ministerio define “calidad de la educa-
ción” como el mejoramiento de las condiciones para el aprendizaje y de sus logros o

8 “El 60% del rendimiento escolar diferencial se explica por factores extraescolares”. Banco Mundial, citado por
Ernesto Cohen, Educación y equidad: una difícil convivencia, Documento LC/R 1664, Cepal, Santiago de Chile,
agosto, 1996.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 91

resultados. En esa dirección y dado que la Ley 115 de 1994 entrega al Estado la
obligación permanente de atender los factores que favorezcan la calidad, se crea el
Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación (Saber) y se promueve
la participación del país en programas internacionales de evaluación.
Con esa base, el tema en Colombia puede abordarse desde diversos escenarios. En
cuanto al logro que ha sido medido mediante las pruebas Saber-MEN, el sector priva-
do urbano alcanza el mayor porcentaje (66% en promedio), seguido por el sector
oficial urbano (63%). A su vez, las zonas rurales (con 60%) están por debajo del
promedio nacional (62%). Al interior de las zonas rurales el logro promedio es más
alto en los niños de estratos socioeconómicos superiores (cuadro 4.4).

Cuadro 4.4
Logro por establecimiento según categoría
Categoría Logro9 σ* Logro total N°. de % de
promedio establec. establec.
1. Privado urbano 65,75 9,59 5057,28 267 20
2. Oficial urbano 62,69 10,66 4597,64 350 26
3. Oficial rural 60,00 14,76 1695,06 715 53
4. Privado rural 59,70 13,68 4755,83 10 1
Total 61,84 13,04 1342 100
*Desviación estándar.
Fuente: DNP. Tomado de “Los planteles..., op. cit.

Otra medición reciente para el Distrito Capital10 establece que, en promedio, los
estudiantes apenas alcanzan la mitad de lo que se espera para su edad. En general, los
planteles privados, los de mayor nivel socioeconómico, los de jornada única, los no-
mixtos y los que ofrecen todos los niveles, presentan los mejores resultados académi-
cos. La diferencia en logro entre colegios oficiales y privados se presenta en los plante-
les con más de 250 alumnos (la brecha aumenta en los más grandes) y en los planteles
de mayor nivel socioeconómico (quintiles 4 y 5). Como lo señalan Sarmiento y otros,
“Aunque en el quintil 111, el sector oficial supera al privado, es en éste donde se presen-
ta el menor logro en ambos sectores”, De otra parte, también concluyen que, “tanto en
el sector público como en el privado, la expansión continua de recursos no va acom-
pañada de un incremento continuo en los resultados”.
En 1997 y en el contexto del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la
Calidad de la Educación (Llece) conformado por trece países, se aplicó la prueba de

9 Proporción lograda del aprendizaje esperado. Siendo conceptos relativos, “el logro máximo equivale a la calidad
óptima”, el DNP.
10 Sarmiento A. y otros, “Evaluación de la calidad de la educación primaria en Santafé de Bogotá 1998. Estudio de
factores asociados al logro”, Documento resumen, SED, Corporación Mixta para el Desarrollo de la Educación
Básica, DNP, Bogotá, marzo, 2000.
11 El quintil 1 de nivel socioeconómico es equivalente a los estratos 1 y 2 del Sisben.
92 DE LOS DERECHOS SOCIALES

matemáticas, lenguaje y factores asociados cuyos resultados tampoco son favorables

a Colombia. Las calificaciones están por debajo de la media tanto en matemáticas
como en lenguaje y se ubica en el grupo de bajo rendimiento en el grado tercero y de
rendimiento medio en el cuarto. Es imprescindible destacar que el único país de alto
rendimiento es Cuba. De igual manera una situación sobresaliente para Colombia es
que algunas escuelas rurales tuvieron mejores resultados que las urbanas, lo cual
puede atribuirse a la metodología de la Escuela Nueva, la cual se ha recomendado
extenderla a la escuela secundaria12.

Cuadro 4.5
Resultados pruebas Llece
Lenguaje Matemáticas
Grado 3 Grado 4 Grado 3 Grado 4
1er. lugar: 1er. lugar: 1er. lugar
Cuba / 349 Cuba / 351 Cuba / 353
2do. lugar: 2do. lugar: 2do. lugar: 2do. lugar:
Argentina / 263 Chile / 286 Argentina / 251 Brasil / 269
Chile / 259 Argentina / 282 Argentina / 269
Brasil / 256 Brasil / 277 Chile / 265
Colombia / 265 Colombia / 258
México / 252 México / 256
Paraguay / 251
3er. lugar: 3er. lugar: 3er. lugar: 3er. lugar:
Venezuela /242 Venezuela / 249 Brasil / 247 Paraguay / 248
Colombia / 238 Honduras / 238 Chile / 242 Bolivia / 245
Bolivia / 232 Bolivia / 233 Colombia / 240 Rep. Dominicana / 234
Paraguay / 229 Rep. Dominicana /232 Bolivia / 240 Honduras / 231
México / 224 México / 236 Venezuela /226
Rep. Dominicana / 220 Paraguay /232
Honduras / 116 Rep. Dominicana / 225
Venezuela / 220
Honduras / 218
Fuente: Unesco-Oreal, tomado de Corpoeducación, op. cit.

Sobre las pruebas internacionales Timss (cuadro 4.6), en las que participan más de
45 países, los resultados para Colombia son realmente deplorables pues ocupa los
últimos lugares. En Matemáticas, por ejemplo, ante un promedio internacional de
513 y un parámetro superior para Singapur igual a 643, el país alcanza un promedio
de apenas 385 y no logra siquiera el más bajo nivel del ganador (500). En Ciencias el
promedio internacional es 516, el mejor intervalo es 455 y 770 y Colombia apenas
llega a un promedio de 411 con intervalo entre 290 y 530.

12 Perfetti, M., Leal, S. y Arango, P. R., “Alternativas exitosas de la educación rural en Colombia”, Coyuntura
Social, N°. 25, Fedesarrollo, Bogotá, 2001.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 93

Cuadro 4.6
Resultados del Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias, Timss
País Puntaje Puntaje Años de Edad
promedio promedio escolaridad promedio
Matemáticas Ciencias
Singapur 643 (4,9) 607 (5,5) 8 14,5
Corea 607 (2,4) 565 (1,9) 8 14,2
Bélgica 565 (5,7) 550 (4,2) 8 14,1
Francia 538 (2,9) 498 (2,5) 8 14,3
Irlanda 527 (5,1) 538 (4,5) 8 14,4
Canadá 527 (2,4) 531 (2,6) 8 14,1
Estados Unidos 500 (4,6) 534 (4,7) 8 14,2
Colombia 385 (3,4) 411 (4,1) 8 15,7
Kuwait 392 (2,5) 15 (3,7) 8 15,3
Sudáfrica 354 (4,4) 326 (6,6) 8 15,4
Promedio internal. 513 516
Fuente: Díaz, C, J., “Diseño, metodología y resultados del Timss en Colombia”, Revista EDU.co, Vol. 1, N° 1. MEN
Bogotá, 1998 (en paréntesis la desviación estándar).

Las más antiguas pruebas de calidad en el país son los Exámenes de Estado reali-
zados por el Icfes para evaluar a los egresados de la educación media y cuyos resulta-
dos dan señales a las familias, la sociedad y el gobierno acerca del nivel de competen-
cia de los colegios para lograr que los estudiantes ingresen y tengan éxito en la
educación superior.
Una serie correspondiente a los años 1986 a 1995 da cuenta de que las institucio-
nes de nivel alto disminuyeron en el período de un 24% a un 18%, y las clasificadas
en nivel medio pasaron del 40% a 30%; mientras que las de rendimiento bajo aumen-
taron a más del 50%, cuando en 1986 constituían sólo el 30%13.
Por su parte, los resultados del año 2001 muestran que la estructura de las siete
clasificaciones Icfes está altamente concentrada, sobre todo en los niveles bajo y medio
que, en conjunto, constituyen poco menos del 65%; los niveles superior y muy superior
apenas suman el 5,6% (cuadro 4.7). La distribución por zonas también refleja concen-
tración en Bogotá, no sólo en el número de colegios sino en la calidad, pues más de 400
instituciones de la capital (33%) están en los niveles alto o más; entre tanto, otras regio-
nes de importancia sociogeográfica, el Valle del Cauca y Antioquia, apenas cuentan
con 113 y 118 colegios, respectivamente, en esos rangos (15% cada uno). Así, se mues-
tra falta de equidad regional en términos de calidad. Los casos extremos de mala calidad
también se concentran en Amazonas y Vaupés, cuyos colegios están en el rango de
nivel bajo o menos; algunos departamentos de la Costa como Bolívar, Córdoba, Guajira
y Magdalena; pero también Chocó y Caquetá, entre otros.

13 Corpoeducación, Situación de la educación básica, media y superior en Colombia, Casa Editorial El Tiempo y
otros, Bogotá, 2002.
94 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 4.7
Distribución de colegios en categorías de desempeño en los exámenes del Icfes para
departamentos escogidos, 2001
Categoría Muy Superior Alto Medio Bajo Inferior Muy Total
superior inferior
Departamento N°. % N°. % N°. % N°. % N°. % N°. % N°. % N°. %

Bogotá 45 3,67 128 10,44 235 19,17 501 40,86 304 24,80 13 1,06 0 0,00 1226 100
Amazonas 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 4 80,00 1 20,00 0 0,00 5 100
Antioquia 8 1,02 41 5,20 69 8,76 132 16,75 377 47,84 161 20,43 0 0,00 788 100
Atlántico 8 1,58 15 2,96 22 4,34 78 15,38 199 39,25 180 35,50 5 0,99 507 99
Bolívar 1 0,31 11 3,42 16 4,97 36 11,18 145 45,03 112 34,78 1 0,31 322 100
Caldas 1 0,40 13 5,26 14 5,67 58 23,48 121 48,99 40 16,19 0 0,00 247 100
Cauca 0 0,00 5 2,35 12 5,63 52 24,41 89 41,78 55 25,82 0 0,00 213 100
Chocó 0 0,00 0 0,00 0 0,00 6 8,33 16 22,22 50 69,44 0 0,00 72 100
Córdoba 0 0,00 7 3,48 3 1,49 23 11,44 71 35,32 97 48,26 0 0,00 201 100
Cundinamarca 2 0,42 14 2,94 50 10,50 157 32,98 219 46,01 34 7,14 0 0,00 476 100
Huila 2 1,03 7 3,61 13 6,70 62 31,96 82 42,27 28 14,43 0 0,00 194 100
Guajira 1 0,98 1 0,98 4 3,92 7 6,86 39 38,24 50 49,02 0 0,00 102 100
Magdalena 0 0,00 2 0,89 5 2,22 30 13,33 86 38,22 102 45,33 0 0,00 225 100
Nte.Santander 1 0,35 10 3,52 23 8,10 60 21,13 127 44,72 60 21,13 3 1,06 284 99
Putumayo 0 0,00 1 2,50 2 5,00 12 30,00 19 47,50 6 15,00 0 0,00 40 100
Quindío 0 0,00 3 3,13 6 6,25 21 21,88 56 58,33 10 10,42 0 0,00 96 100
Risaralda 2 1,20 3 1,80 12 7,19 37 22,16 87 52,10 26 15,57 0 0,00 167 100
Sucre 0 0,00 3 2,22 12 8,89 34 25,19 52 38,52 34 25,19 0 0,00 135 100
Valle 14 1,81 40 5,16 59 7,61 193 24,90 345 44,52 122 15,74 2 0,26 775 100
Vaupés 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2 50,00 2 50,00 0 0,00 4 100
Total nacional 96 1,21 353 4,43 705 8,85 2000 25,12 3285 41,26 1510 18,97 13 0,16 7962 100

Fuente: Icfes.

De otra parte, un análisis reciente14 de las pruebas de 1999 revela que a nivel
nacional “los puntajes de los estudiantes de colegios privados fueron 18,3 puntos más
altos que los de colegios públicos” y aún al controlar por diferencias socioeconómicas
de los grupos, la diferencia persiste a favor de los colegios privados (13,4 puntos). No
obstante, al observar los resultados en matemáticas, lenguaje y ciencias, las diferen-
cias son mínimas (3,2, 4,3 y 3,8 puntos, respectivamente).

Cuadro 4.8
Puntaje promedio Icfes según tipo de institución y zona, 1999
Zona Nacional Urbano Rural
Tipo Prom. Icfes Prom. Icfes Prom. Icfe
Privado 262,95 263,62 254,48
Público 244,65 245,97 236,21
Diferencia 18,3 17,65 18,27
Fuente: Núñez y otros, op. cit.

Cuando se comparan las zonas rural y urbana, en la primera se mantiene la dife-

rencia nacional entre públicos y privados (18,3); mientras que en los colegios urbanos
es un tanto menor (17,7 puntos). De otra parte, cotejando los dos tipos de colegios

14 Núñez, J. y otros, ¿Cuáles colegios ofrecen mejor educación en Colombia?, Documento Cede, versión electróni-
ca, abril de 2002.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 95

con los de educación contratada en los 36 municipios donde se imparte15, el promedio

del examen de Estado no sólo favorece a la educación contratada cuyo indicador es
248,7, sino también a la pública (241,6) en relación con la privada (230,5) 16. Más aún,
en el estrato uno la educación privada resulta de más baja calidad que la pública.
Así las cosas, no se puede afirmar que lo determinante en el logro educativo sea el
carácter público o privado de la institución. De hecho, la caracterización de los dos
tipos establece diferencias, pero “éstas no son muy grandes”. El cuadro 4.9 ilustra la
situación para ambos tipos de colegios y, como se observa, las condiciones no permi-
ten aceptar de manera contundente una situación notablemente favorable a alguno de
los dos. Así, mientras el porcentaje promedio de personal docente es mayor en los
públicos que en los privados, en éstos hay un mayor número de médicos, consejeros,
etc., lo cual parece ser un indicador de buena calidad. La proporción de docentes con
educación superior es mayor en los colegios públicos, mientras el porcentaje de ad-
ministrativos es superior en los colegios privados. Además, aunque en promedio es
mayor el porcentaje de colegios privados con biblioteca y aula múltiple, el número de
alumnos por computador es menor en los colegios públicos. Sin embargo, el número
promedio de repitentes es mayor en los oficiales que en los privados17. De suerte que
se concluye que “la calidad de la educación posee una inercia considerable que sólo
unos cuantos planteles logran evadir”.

Cuadro 4.9
Caracterización de colegios públicos y privados
Característica Total Oficial Privado
Porcentaje de repitentes 1,9 2,3 1,3
Docentes con educación superior 88,8 89,4 87,7
Porcentaje de directivos docentes 7,1 6,8 7,7
Porcentaje de docentes 67,3 69,9 63,0
Porcentaje de personal administrativo 22,0 20,8 23,9
Porcentaje médicos, odontólogos y terapeutas 1,1 0,9 1,5
Porcentaje de consejeros escolares y orientadores 2,5 2,2 3,0
Número de alumnos por computador 14 12 17
Colegios con biblioteca 94 92 97
Relación alumno / docente, primaria* 25,7 26,8 21,5
Relación alumno / docente, secundaria* 19,2 20,2 17,2
Tamaño medio de los grupos en primaria 18,9 18,1 23,4
Tamaño medio de los grupos en secundaria 33,3 33,8 32,2
Egresados x 100 matriculados en 1° primaria (1995/9)* 33 31 43
Fuentes: Núñez y otros, op. cit. *Corpoeducación, op. cit. Cuadros Nos. 25, 26, 28, 29.

15 La Ley 20 de 1974 establece un acuerdo que el estudio reseñado denomina educación contratada, para que la
Iglesia Católica administre parte de la educación oficial en ciertas regiones, siguiendo las políticas del Ministerio
y con recursos aportados por el Estado.
16 Núñez, J. y otros, ibid. Tabla 11.
17 Ibid.
96 DE LOS DERECHOS SOCIALES

EQUIDAD
Hay esferas de la actividad humana como la educación que no pueden ser analizadas
únicamente con la lógica del mercado. Lo peor es que dado que las correlaciones
empíricas más simples tienden a mostrar que hay relaciones positivas entre nivel educa-
tivo y el ingreso, el problema se torna en uno de equidad tanto por la posibilidad de
acceso al servicio educativo como por la movilidad social que de éste se deriva18. El
primer aspecto es crucial para la realización de un Estado Social de Derecho. El segun-
do se logra con la educación superior cuya senda obligada es el ciclo educativo previo.
En relación con la movilidad y para el caso colombiano, es de resaltar que la
herencia social o probabilidad de permanencia del hijo, en el nivel educativo del
padre, es bastante alta para los casos extremos, esto es, sin ninguna educación y con
educación terciaria. En efecto, en el primer caso, la probabilidad del hijo de no alcan-
zar educación alguna es de 37% en el sector urbano y 47% en el rural; por su parte, los
hijos de padres con educación superior lograrán ese nivel educativo con una probabi-
lidad de 46% en el área urbana y 39% en la rural19. Por su parte, la probabilidad de
movilidad es baja, corroborada con el crecimiento lento de la educación promedio
nacional en las zonas urbana y rural por deciles de ingreso20. El problema descrito
hace que exista un alto grado de rigidez de la estructura social porque el escaso nivel
de educación de los jóvenes cuyos padres también tuvieron estudios escasos, bloquea
la principal fuente de movilidad como es el capital educacional –número de años de
estudio y calidad de la educación–, cuyo promedio mínimo para garantizar el no
seguir o no caer en la pobreza, debe ser de 12 a 14 años en el caso de Colombia21. Sin
embargo, es necesario advertir que la igualdad de oportunidades también hace falta
para el ascenso social, dado que los jóvenes que provienen de hogares con ingresos
bajos perciben ingresos inferiores a otros con el mismo nivel educativo, pero prove-
nientes de hogares con ingresos más altos.
La Cepal analiza, para algunos países latinoamericanos, el porcentaje de jóvenes
que logra superar el nivel educativo del padre y alcanzar el promedio de escolaridad

18 La equidad en las condiciones de acceso es también conocida como equidad presistema; la equidad intrasistema
alude a la homogeneidad en la calidad; finalmente, la equidad postsistema relaciona la capacidad de inserción
productiva y de desarrollo social y cultural de alumnos con distintos orígenes socioeconómicos. Cepal, Equidad,
desarrollo y ciudadanía, p. InterRed.
19 La movilidad perfecta se refleja en un indicador de 20% que expresa que cada individuo tiene igual probabilidad
de moverse a cualquier nivel educativo, independientemente de cuál sea el nivel educativo de su padre; por su
parte, cuando el nivel educativo depende exclusivamente de la educación del padre, el índice es igual a 100% lo
cual implica inmovilidad total. Nina, E. y Grillo, S., “Transmisión intergeneracional del capital humano y movi-
lidad social en Colombia”, DNP, Misión Social y PNUD, Bogotá, marzo, 2000.
20 El análisis de la movilidad social o movimiento de las personas de una clase social a otra que implica variaciones
en los niveles de educación, ocupación, ingresos o riqueza, busca identificar las relaciones entre las oportunida-
des que ofrece una sociedad a una persona y las circunstancias familiares. Nina, E. y Grillo, S., ibid.
21 Cepal, Equidad..., op. cit.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 97

que le permite acceder al capital educativo básico. Algunos de los resultados se en-
cuentran en el cuadro 4.10 en el que se adjuntan los datos para Colombia. La situa-
ción referida a la zona urbana para el país es similar para aquella del continente, pero
en el sector rural la situación colombiana es peor. Brasil y Chile, por su parte, son los
extremos de la muestra con resultados altamente positivos para el segundo.

Cuadro 4.10
Superación educacional intergeneracional de los hijos entre 20 y 24 años, según zonas
Jóvenes que superan Jóvenes que no superan Jóvenes que superan Jóvenes que no superan
la educación de la educaciónde la educaciónde la educación
sus padres de sus padres de sus padres de sus padres
Año Y logran Y no logran Y logran Y no logran Y logran Y no logran Y logran Y no logran
un capital un capital un capital un capital un capital un capital un capital un capital
educativo educativo educativo educativo educativo educativo educativo educativo
básico básico básico básico básico básico básico básico

1997 Zona urbana Zona rural

Colombia 22 25 9 44 4 23 0 73

1994 Zona urbana Zona rural

A. Latina 30 17 7 46 12 16 0 71
Brasil 9 26 2 63 2 12 0 86
Chile 48 8 19 24 26 15 4 55
Costa Rica 33 15 4 48 9 13 1 77

Fuente: Cepal, tomado de Nina, E. y Grillo, S., op. cit.

Desde otro ángulo, la equidad involucra dos aspectos principales22: a) toda la co-
munidad tiene derecho a la educación básica y, por tanto, a los conocimientos y com-
petencias necesarios para actuar apropiadamente en la sociedad; b) es obligación del
Estado garantizar que no se niegue tal derecho a los pobres y menos aventajados, a las
minorías étnicas, a las mujeres, a los habitantes de regiones remotas, a quienes tienen
necesidades educativas especiales. Por todo lo anterior, la intervención pública en el
sector se justifica no sólo porque reduce la desigualdad, amplía las oportunidades
para los menos aventajados, compensa las fallas del mercado y brinda información
acerca de los beneficios y las disponibilidades educativas, sino además porque puede
establecer estándares claros de desempeño que permitan el mejoramiento general de
la calidad (cuadro 4.11).
Sin embargo, en Colombia tanto el acceso como el financiamiento están distribui-
dos de manera poco equitativa. Por ejemplo, en términos de la matrícula según estra-
to, se favorece en mayor medida a las personas que proceden de las clases sociales
más altas. En preescolar, el estrato bajo matricula al 81% de los niños en edad, mien-
tras el alto lo hace en el 98%. La diferencia es menos notoria a medida que aumentan

22 Hay desigualdad cuando estudiantes potenciales calificados no pueden matricularse en institución alguna, ya sea
porque las oportunidades educativas no existen o porque no tienen capacidad de pago. “Priorities and Strategies
for Education”, A World Bank Review, World Bank, BIRD, Washington, 1995.
98 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 4.11
Evolución de la educación promedio por deciles de ingreso 1988-1997
Zona urbana
Decil 1988 1991 1993 1995 1997
1 4,5 4,5 5,0 5,3 5,1
2 5,2 5,2 5,7 5,8 5,7
3 5,6 5,8 6,1 6,3 6,2
8 8,6 8,7 8,9 9,2 9,7
9 10,2 10,2 10,4 10,4 10,9
10 12,4 12,3 12,4 12,8 13,1
Total 7,3 7,5 7,8 7,9 8,1
Zona rural
1 2,4 2,6 2,7 2,8 2,9
2 2,4 2,6 2,7 3,1 2,9
3 2,5 3,0 2,9 3,3 3,2
8 3,7 4,2 4,2 4,3 4,5
9 4,4 4,7 5,1 5,3 4,9
10 5,6 6,1 6,4 6,8 7,3
Total 3,3 3,7 3,8 4,0 4,0
Total nacional
1 3,7 3,8 4,1 4,3 4,3
2 4,1 4,2 4,5 4,7 4,6
3 4,4 4,7 4,8 5,2 6,5
4 4,6 4,8 5,2 5,3 5,4
5 5,0 5,3 5,6 5,7 5,9
6 5,5 5,7 6,0 6,1 6,4
7 6,0 6,4 6,5 6,6 6,8
8 6,8 7,0 7,1 7,3 7,8
9 8,0 8,1 8,4 8,5 8,7
10 9,9 10,0 10,3 10,7 11,0
Total 5,8 6,0 6,3 6,4 6,6
Fuente: DNP, Misión Social. Tomado de Nina, E. y Grillo, S., op. cit.

la edad y el nivel educativo, de suerte que en el total el acceso a la educación de los

estratos medio y alto es casi igual, pero infortunadamente el estrato bajo está rezagado.
Es interesante observar que la matrícula, cuya tendencia venía en aumento, pierde im-
pulso en el último año, excepto entre los infantes más pequeños (cuadro 4.12).

Cuadro 4.12
Tasas de matrícula por estrato socioeconómico y edad
Estrato Bajo Medio Alto
Edad 1991 1994 1998 1991 1994 1998 1991 1994 1998
5-6 66,4 76,7 80,9 81,2 87,8 90,5 92,0 96,9 98,2
7-8 93,5 94,5 92,2 97,1 97,9 97,3 99,0 98,2 97,3
10-13 92,6 93,5 90,2 96,4 97,0 95,7 98,0 97,6 96,0
14-16 70,2 73,8 73,1 85,4 86,5 86,9 84,0 89,6 85,6
Total 83,4 86,2 85,0 91,4 93,0 93,0 93,0 95,1 94,0
Fuente: DANE. Tomado de Borjas, G. y Acosta, O., op. cit.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 99

Desde otra perspectiva es posible examinar la equidad del gasto analizando el subsi-
dio entregado por nivel de ingreso, lo cual permite colegir que, en general, es regresivo
principalmente en la educación superior para la cual el gasto en los dos primeros quintiles
apenas llega al 11%. En cambio, la escuela primaria y secundaria subsidia en mayor
proporción a los estratos más bajos. Pese a lo anterior, se ha de tener claridad en que “la
educación pública gratuita no garantiza por sí sola que los hijos de los pobres perma-
nezcan en las aulas (...) sería necesario, simultáneamente, contar con instrumentos que
protejan los ingresos de los hogares más vulnerables”23.

Cuadro 4.13
Gasto en servicio básico de educación por quintil de ingreso, 1997
Quintil Primaria Secundaria Superior Gasto total Grados 6° a 9° Básica
1 35,9 24,9 3,4 21,4 26,8 31,3
2 28,7 26,8 8,0 21,2 24,2 26,4
3 21,2 24,4 19,1 21,5 22,5 21,8
4 10,2 16,6 27,6 18,1 15,3 12,7
5 4,1 7,3 41,6 17,6 11,2 7,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: DNP, Misión Social, tomado de Corpoeducación, op. cit.

Gráfico 4.3
Gasto per cápita vs. cobertura neta, 2000
3.0 00.00 0

2.5 00.00 0
G u a n ía

2.0 00.00 0
G as to per cápita

Va u p és

1.5 00.00 0
Vich a d a
S a n A n d ré s y P ro v id e n cia
B o ya c á G u a v ia re
1.0 00.00 0 N a riñ o C a sa n a re
G u a jira
C a u ca C h o có B o g otá
C e sa r
500 .000 C ó rd o b a

0
60% 65% 70% 75% 80%
C ob ertura neta
Fuente: MEN.

De manera similar, el gasto per cápita por departamentos evidencia una distribu-
ción poco equitativa. En la vigencia fiscal 2000, por ejemplo, hay diferencias bastan-

23 Gaviria, A. Los que suben y los que bajan. Educación y movilidad social en Colombia, Fedesarrollo y Alfaomega,
Bogotá, 2002.
100 DE LOS DERECHOS SOCIALES

te notorias; aunque se reconoce que los costos educativos entre regiones y niveles
deben ser muy diferentes. De hecho, el costo de atender un niño nariñense en preesco-
lar resulta más caro que atenderlo en Bogotá o en una de las ciudades aledañas. No
obstante, la dispersión de los valores pagados durante ese año por cada estudiante
matriculado en los diferentes departamentos fluctúa entre $593.897 (Córdoba) y
$2´415.221 (Guainía). De otra parte, si se compara el gasto per cápita con la cobertu-
ra neta en las entidades territoriales se puede inferir que existe una clara correlación
entre ambas, excepto para casos aislados.

Recuadro 4.1: Breve reseña histórico-legal de la educación pública

La gratuidad del servicio prestado por parte del gobierno es un propósito constante en la legislación
colombiana. De acuerdo con A. Sarmiento, en su Historia de las reformas educativas en Colombia,
la Ley 12 de 1934 expresa que el Estado, que ya contaba con una obligación legal de dedicar el 10%
del presupuesto nacional para gastos educativos, se compromete a ofrecer gratuitamente la educa-
ción primaria, a ejercer vigilancia del sector y a construir colegios nacionales, lo cual no se logra por
la ausencia de recursos financieros. En 1938, la educación secundaria era pagada por la Nación y los
departamentos y municipios otorgaban becas en colegios privados de secundaria, mientras que su-
fragaban los gastos de la primaria. Hacia 1951 el financiamiento continuaba siendo asumido por las
diversas instancias gubernamentales: el municipio suministraba los locales, el departamento pagaba
los sueldos de los maestros y el gobierno nacional la dirección programática y los útiles, ayudando
en la construcción de escuelas para primaria. La reforma estatal de 1968 impuso la creación de los
FER cuyo propósito principal fue manejar adecuadamente los recursos de departamentos y munici-
pios provenientes tanto de recursos propios como de transferencias nacionales. El marco político era
el Estatuto Orgánico de 1973 y la llamada nacionalización de los docentes, mediante la cual el nivel
nacional del Estado se hacía responsable del pago de salarios y prestaciones de los docentes inicial-
mente contratados por departamentos y municipios. Los profesores de primaria se habían nacionali-
zado en 1960; mientras que los de secundaria entre 1976 y 1980. Los regímenes salariales de todos
los departamentos se unificaron en 1978. Pese a la reglamentación del situado fiscal en 1971, el
Estatuto Presupuestal vigente hasta 1989 dejó el manejo financiero de todos los entes en manos del
Ministerio de Hacienda lo cual generó, para el sector educativo, una inmensa deuda prestacional que
posteriormente se pretendió subsanar con la creación del Fondo Nacional del Magisterio en 1990.
Para entonces y desde 1986, el gobierno nacional proveía el 90% de los recursos para pago de
docentes. Las partidas provenían principalmente del situado fiscal (educación primaria) y de las
transferencias nacionales del impuesto a las ventas (secundaria); había también un pequeño aporte
(alrededor del 27% como máximo) en recursos propios, del cual hacían parte dineros de los departa-
mentos, los municipios y los pagos que realizaran los padres de familia de los educandos. A partir de
1986 el gobierno adoptó un enfoque municipalista que encargaba a estos entes la construcción y
mantenimiento de la infraestructura escolar, la función de control y vigilancia del sistema y la admi-
nistración directa de la planta docente. La Constitución de 1991 acentuó el enfoque descentralista y
responsabilizó de la gestión a los departamentos previendo su posterior transferencia a los munici-
pios. La facultad de tomar decisiones esenciales en lo educativo, financiero y de asignación de
docentes se dirige al nivel gubernamental intermedio que recibe el situado fiscal. El modelo plantea-
do inicialmente como de municipalización de los servicios educativos, resultó convertido en uno de
gestión compartida entre los niveles central (diseño de las políticas generales), departamental (ges-
tión laboral, financiamiento y poder decisorio, todos ellos compartidos con el central) y municipal
(gestión corriente y de capital).
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 101

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA EDUCACIÓN PÚBLICA

La institucionalidad y el financiamiento de la educación pública colombiana durante
los tres últimos lustros del siglo anterior se insertan en el marco más amplio de des-
centralización política, promovida desde el gobierno central y con poca participación
de las autoridades y comunidades locales24.

Cuadro 4.14
Modelo colombiano de descentralización educativa
Áreas Conducción Financiamiento Administración Otra Contenido
Niveles Regulación de personal administración
Evaluación
Gobierno Política Situado fiscal o transferencias Sueldos negociados Normas
central Educacional a departamentos, asignadas a nivel central más técnicas,
Supervisa según gasto histórico; estatuto docente curriculares y
sistema, participación municipal en pedagógicas
e- valúa ingresos corrientes de la básicas para
logros nación distribuidas según orientar las
gasto histórico y fórmula entidades
para equidad y eficiencia. territoriales
Nivel Supervisa y Recursos propios, crédito Contrata, traslada, Ajustes
intermedio evalúa despide, capacita curriculares,
sistemas a la mayoría del jornada y
departamenta- personal calendario
les. Asistencia escolar.
municipios Planifica
municipios educación
Gobierno Supervisa Recursos propios, crédito Contrata, organiza Provee servicio Ajustes
local sistemas trabajo, capacita (1 (gestión corriente, curriculares,
municipales de cada 5 docentes) de capital, programas
utiliza ingresos mantenimiento, anuales de
co participados Inversión, dotación) inversión
de nación
Unidad Alguna Fórmula PEI,
autonomía Plan
incipiente de Educativo
Educativa gestión institucional
corriente con amplia
flexibilidad
curricular
Comunidad Supervisa, Colabora material y financie- Participa en Participa en
apoya, evalúa ramente (gobiernos escolares) gestión elaboración
servicio corriente del PEI
municipal y (gobiernos
escuelas escolares)

Fuente: Cepal, tomado de Esap, “Modelo de gestión pública en educación y salud. Una mirada retrospectiva a la Ley 60 de 1993.
El caso de la educación”, Bogotá, 2000.

Esta situación se presenta en casi todos los países de América Latina con las carac-
terísticas que se detallan a continuación.

24 Sobre el tema ver: Cepal/GTZ, Descentralización fiscal en América Latina balance y principales desafíos, tomo
1, 1996. Cepal, La brecha de la equidad, una segunda evaluación, Segunda conferencia regional de seguimiento
de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Santiago de Chile, mayo de 2000; Serie de Política Pública sobre
descentralización.
102 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 4.15
Énfasis de objetivos y estrategias de descentralización
Objetivos y estrategias Énfasis
Mayor eficiencia administrativa Todos los países
Redistribución de la responsabilidad financiera Argentina, Chile, Colombia, México, Brasil, Nicaragua
Mayor democratización mediante la redistribución Colombia, Nicaragua, Guatemala, El Salvador
del poder
Mayor control local mediante desregulación Brasil, Nicaragua
Subsidios a la demanda Chile, Colombia
Mejoría en la calidad Todos los países
Neutralización de centros de poder en competencia México, Chile, Nicaragua
Fuente: Gajardo, M., Reformas educativas en América Latina. Balance de una década, Preal, 1999.

En Colombia, la reforma constitucional promueve dos normas trascendentales en

materia educativa: la Ley 60 de 199325 y la 115 de 199426. La primera, hasta su vigen-
cia, reglamentó lo relacionado con el situado fiscal y la participación de los munici-
pios en los ingresos corrientes de la Nación, destinados básicamente a educación y
salud. Pese al crecimiento de estas transferencias desde su puesta en marcha, los
recursos para educación en las regiones fueron insuficientes, lo que propició la crea-
ción del Fondo Educativo de Compensación (FEC), que financió el faltante desde
1996. En diciembre 14 de 2001, la Ley 60 es reemplazada por la Ley 715 sobre la
base del Acto Legislativo 01 del mismo año que modificó los artículos 356 y 357 de
la Constitución (recuadro 4.2).

25 Los cambios más destacables fueron: la forma de cálculo para transferir el situado con base en variables como la
necesidad regional, la eficacia en el recaudo de recursos propios y la eficiencia en la prestación del servicio; la
flexibilidad en el manejo de los fondos para educación y salud cuyo porcentaje, dentro de cierto margen, se distri-
buía mejor según las necesidades propias del ente territorial; la creación del Fondo de Inversión Social (FIS) como
forma de cofinanciación que no sólo buscaba mejorar la equidad de las transferencias vía manejo de recursos para
educación y salud, sino también auspiciar programas de interés nacional y regional. Además, se puso en marcha el
Plan de Desarrollo Educativo cuya forma de financiamiento es el subsidio a la demanda para expandir la educación
secundaria mediante la concesión de becas a niños egresados de la escuela pública primaria. Al decir de Sarmiento,
éste es un sistema bastante mejorado por cuanto: llega a niños pobres clasificados con arreglo a las condiciones del
Icetex; exige contrapartida municipal que obliga al control del ejecutivo municipal, que considera el programa
dentro del Plan de Desarrollo local; hay una oferta previa de colegios que permite asegurar la calidad; previene el
encarecimiento como quiera que el costo se fija de acuerdo con el gasto promedio oficial.
26 Dicta normas para la educación impartida por los particulares y regula aspectos como la prestación, distribución
y evaluación del servicio público y la forma de financiarlo. Enuncia las fuentes principales del gasto social
educativo: el situado fiscal, los demás recursos públicos nacionales de los cuales participan los entes territoriales
y el aporte de los departamentos, distritos y municipios. Incorpora los FER en la estructura de las secretarías asig-
nándoles funciones de: pago de los salarios; administración de los recursos; administración y trámite de solicitudes
de prestaciones con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; mantenimien-
to y actualización de los sistemas contables y de información de personal. De otra parte, obliga a los distritos y
municipios, en concurrencia con los departamentos, a financiar la construcción, mantenimiento y dotación de las
instituciones educativas estatales. Para el efecto como también para la ampliación de cobertura crea líneas de crédi-
to y de apoyo para cofinanciar servicios adicionales como el transporte, la capacitación y profesionalización docen-
te, entre otros. Finalmente, propicia la participación ciudadana mediante las juntas de educación.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 103

Recuadro 4.2. Ley 715 de 2001

Amén de establecer una nueva distribución de competencias entre los diferentes niveles de go-
bierno y el funcionamiento del Sistema General de Participaciones (SGP) para salud, educación y
propósito general, pretende garantizar “la estabilidad de los recursos orientados a financiar la
inversión social en las entidades territoriales”. Parte de una base de $10.962.000 millones que
crecerán en los primeros cuatro años del período de transición (2002-2008) a la inflación causada
más 2% y en los restantes tres años, más 2,5%. En materia educativa, intenta crear las condiciones
para cumplir el derecho constitucional de educación básica y media con buena calidad y cobertura
universal. Así mismo, busca una institucionalidad adecuada redefiniendo competencias entre na-
ción, departamentos y municipios; ordenando equitativamente las plantas docentes y establecien-
do mecanismos que permitan la contención de costos. Las herramientas son entre otras: mayor
descentralización de la administración del servicio educativo; claridad en las funciones de los
entes territoriales y las instituciones educativas en la prestación del servicio; asignación de recur-
sos según variables (población atendida, población por atender y pobreza) y características de
cada nivel educativo y región (urbano y rural); fortalecimiento de las instituciones dando más
competencias al rector; contención de costos en pro de la sostenibilidad financiera del sistema,
limitada a la disponibilidad de recursos del SGP; establecimiento de un sistema de información
confiable; adaptación en un período de transición (2002-2003) para no fracturarlo y adaptarlo a la
nueva normatividad. La distribución sectorial, que se realiza después de deducir un 4% discrimi-
nado entre: resguardos indígenas (0,52%); municipios ribereños del río Magdalena (0,08%); pro-
gramas de alimentación escolar (0,5%) y Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales- Fonpet-
(2,9%), ordena entregar a educación el 58,5% de los recursos del SGP, lo cual corresponde a $6,2
billones en el presente año 2002, que se destinarán prioritariamente a financiar el pago de personal
docente y administrativo, pero también a cancelar las contribuciones inherentes a la nómina (aportes
parafiscales) y las prestaciones sociales, la construcción de infraestructura y mantenimiento, el
pago de servicios públicos, la provisión de la canasta educativa (dotaciones escolares; textos,
bibliotecas y materiales audiovisuales y didácticos, y actividades para mantener, evaluar y promo-
ver la calidad educativa). La distribución de la participación para educación (Cuadros 4.16 y 4.17)
diferencia las entidades certificadas de las no certificadas y hace a las primeras responsables
directas de la prestación del servicio, del manejo de los recursos y de la administración del perso-
nal docente y administrativo. También diferencia los distritos especiales y el Distrito Capital, para
los cuales el tratamiento implica atender el financiamiento en forma de subsidio a la demanda, ya
que desde la presente vigencia y de acuerdo con la Ley 715 y el Conpes 57, se entregará los
recursos teniendo en cuenta el número de estudiantes atendidos.

Cuadro 4.16
SGP: Asignación para educación según Ley 715 de 2001 (millones de pesos 2002)
Componente
A. SGP educación 6.187.810
B. Distribución departamentos, municipios certificados y no certificados 3.641.306
C. Distribución distritos 599.188
D. Recursos por transferir (D = A – (B + C)) 1.947.315
Fuente: Conpes 57 de 2002.
(Continúa pag. siguiente)
104 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 4.17
Distribución para educación a departamentos, municipios certificados y no certificados
(millones de pesos 2002)
Entidad territorial Prestación de servicios Aportes Total
A. Departamentos 2.676.529 278.588 2.955.117
B. Municipios certificados 75.253 4.936 80.189
C. Municipios no certificados 549.022 56.978 606.001
Total (A + B + C) 3.300.804 340.502 3.641.306
Fuente: Conpes 57 de 2002.

EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS PARA EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO

DE LA EDUCACIÓN

El gasto público en educación representa cerca del 5% del PIB. Las familias colom-
bianas le dan gran importancia a la educación, lo cual se corrobora en el hecho de que
su gasto alcanza el 4% del PIB. Los pagos que sufragan las familias están constituidos
por la remuneración a la oferta de educación privada, el resto es pago complementa-
rio en textos, uniformes, transporte y materiales27.
Por su parte, el gasto público muestra una tendencia ascendente en las últimas
décadas. En los setenta representaba alrededor de 3,0% del PIB y en los años ochenta
cerca del 3,5%. Durante los noventa y más específicamente después de la Ley de
Educación alcanzó niveles superiores al 4% del PIB, resultado atribuible a la Consti-
tución de 1991 y al esfuerzo del nivel nacional, ya que las transferencias a los depar-
tamentos y municipios crecieron 70%, en términos reales, durante la década, creci-
miento superior al de cualquier otra fuente de financiación del sector. A continuación
(cuadro 4.18) se aprecia la estructura de los componentes de la financiación, cuyos
renglones principales han sido los recursos del presupuesto nacional.

Cuadro 4.18
Estructura de las fuentes de financiamiento, 1997
Transferencias nacionales 86
Situado Fiscal (departamentos) 53
PICN (municipios) 16
FEC 14
Cofinanciamiento 3
Recursos propios 14
Departamentos 5
Municipios 6
Créditos y donaciones 3
Fuente: DNP. Tomado de Borjas G. y Acosta, O., op. cit.

27 Vargas, J . E. y Sarmiento, A., La descetralización de los servicios de educación en Colombia, Serie Reformas
de Política Pública, No. 50, Naciones Unidas y Cepal, Santiago de Chile, 1997.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 105

El aporte del gobierno central se dedica principalmente a la educación primaria

siguiendo, en su orden, la secundaria y la superior (cuadro 4.19). Sin embargo, el
nivel preescolar gana participación notoriamente durante el período señalado (1973-
1999). En esos niveles, excepto el universitario, el sector privado realiza una labor
complementaria28.

Cuadro 4.19
Gasto en educación: valores, estructura y proporción del PIB (millones de pesos de 2001)
Año Administración Primaria Secundaria Superior Otras Auxiliares Total E/ PIB

$ % $ % $ % $ % $ % $ % $ %

1974 809 9,4 2.196 25,6 3.655 42,6 1.156 13,5 707 8,2 59 0,7 8.583 3,4
1984 10.245 8,5 37.063 30,7 30.364 25,2 25.626 21,2 17.229 14,3 196 0,2 120.724 3,7
1990 55.391 11,5 156.034 32,4 125.898 26,1 94.307 19,6 49.901 10,4 364 0,1 481.895 3,2
1991 53.473 8,3 223.329 34,6 170.369 26,4 126.874 19,7 70.369 10,9 405 0,1 644.821 3,1
1992 311.176 29,1 299.753 28,0 212.416 19,9 153.404 14,3 91.911 8,6 766 0,1 1.069.426 4,0
1993 277.597 20,6 413.769 30,6 301.965 22,4 235.989 17,5 118.005 8,7 2.693 0,2 1.350.019 3,8
1994 260.337 15,3 522.215 30,7 390.787 23,0 374.476 22,0 148.106 8,7 5.625 0,3 1.701.545 3,6
1995 359.590 14,3 774.235 30,7 545.808 21,6 585.558 23,2 251.272 10,0 6.759 0,3 2.523.222 4,1
1996 605.511 14,5 1.389.919 33,4 975.046 23,4 861.649 20,7 318.677 7,6 16.022 0,4 4.166.824 5,0
1997 901.448 19,4 1.172.457 25,2 1.347.522 29,0 863.437 18,6 341.619 7,3 22.013 0,5 4.648.496 4,5
1998 1.136.132 19,5 1.482.822 25,4 1.100.887 18,9 1.508.220 25,8 587.694 10,1 19.002 0,3 5.834.756 4,8
1999 1.093.911 16,9 1.945.714 30,1 1.511.947 23,4 1.302.034 20,2 591.017 9,1 15.732 0,2 6.460.355 4,7
Fuente: DNP.

Al analizar el gasto realizado durante los años en que rigió la Ley 60 de Compe-
tencias y Recursos, se determina que el total de transferencias pasó de $1,4 billones
en 1994 a $5,5 en 2001, lo cual significa un crecimiento absoluto de más de $4 billo-
nes en términos corrientes. Este crecimiento de las transferencias lleva consigo un
aumento de más un punto porcentual del PIB durante los ocho años, como quiera que
se incrementó del 2% al 3,2% del PIB, adicionando los recursos del FEC desde 1996
(cuadro 4.20).
Cuadro 4.20
Transferencias para educación y porcentaje del PIB, 1994-2000 (millones de pesos corrientes)
Año Situado FEC S.F. + FEC PICN Total % PIB
fiscal transferencias
educación

1994 1.148.729 1.148.729 262.266 1.410.995 2,09

1995 1.448.591 1.448.591 366.739 1.815.331 2,15
1996 1.910.899 132.800 2.043.699 462.954 2.506.653 2,49
1997 2.105.928 361.300 2.467.228 631.949 3.099.177 2,55
1998 2.401.138 722.900 3.124.038 767.976 3.892.015 2,76
1999 3.277.752 500.000 3.777.752 870.854 4.648.606 3,05
2000 3.021.262 1.243.600 4.264.862 981.062 5.245.924 3,03
2001 4.037.634 514.100 4.551.734 978.267 5.530.001 3,18
Fuente: DNP y cáculos de la DES-Social.

28 Un análisis reciente para algunos municipios de Antioquia en la segunda mitad de los noventa establece que los
mayores aumentos de la matrícula escolar se presentaron en preescolar y secundaria. Cide, Evaluación de la
descentralización municipal: indicadores de desempeño y hechos estilizados, DNP, febrero de 2001.
106 DE LOS DERECHOS SOCIALES

En este mismo contexto puede observarse que la estructura del gasto por departa-
mentos, tiende a permanecer en el período 1995-2000 (cuadro 4.21). Por razones
obvias, aumenta algunos puntos en la mayoría de los departamentos, lo cual beneficia
a regiones escasamente atendidas en el pasado como la Costa Atlántica, Cauca,
Cundinamarca, Norte de Santander, Nariño, los nuevos departamentos, entre otros.
Algunos pierden participación, como en el caso del Distrito Capital, Santander, Tolima,
Valle. Curiosamente, Antioquia, siendo el departamento de mayor participación en
1995 (11,8%) aún por encima de Bogotá, gana un punto porcentual en el período.
Cuadro 4.21
Estructura del gasto educativo según departamentos, 1995, 1998, 2000 (Ley 60 de 1993)
Departamento 1995 (%) 1998 (%) 2000 (%) Matrícula oficial 2000 ($)
Bogotá 9,67 9,11 8,90 708.674
Amazonas 0,32 0,33 0,32 14.885
Antioquia 11,81 12,29 12,89 986.904
Arauca 0,58 0,75 0,70 56.840
Atlántico 3,56 3,56 3,46 279.626
Bolívar 3,86 4,38 4,56 346.957
Boyacá 5,17 4,53 4,85 257.433
Caldas 3,61 3,15 2,66 191.840
Caquetá 1,41 1,34 1,40 95.296
Casanare 0,76 0,81 1,03 63.125
Cauca 3,08 3,47 3,82 250.366
Cesar 2,50 2,76 2,57 193.624
Chocó 1,73 1,36 1,61 114.080
Cordoba 3,51 4,04 4,05 366.671
Cundinamarca 6,34 5,76 5,52 406.770
Guainía 0,26 0,29 0,28 6.009
Guaviare 0,30 0,39 0,39 18.468
Huila 2,69 2,76 2,73 207.194
La Guajira 1,26 1,50 1,41 116.673
Magdalena 2,91 2,93 3,05 240.137
Meta 1,67 1,88 1,85 145.772
Nariño 4,17 3,95 4,66 302.949
Nte. de Santander 3,47 3,54 3,59 249.384
Putumayo 0,88 0,99 1,08 78.489
Quindío 1,89 1,51 1,29 95.446
Risaralda 2,41 2,36 2,24 157.667
San Andrés y Providencia 0,27 0,31 0,30 11.692
Santander 5,59 5,21 4,81 350.687
Sucre 2,00 2,21 2,36 198,512
Tolima 4,33 4,28 3,82 277.876
Valle 7,47 7,62 7,16 552.700
Vaupés 0,26 0,30 0,29 7.999
Vichada 0,26 0,33 0,36 13.853
Total nacional 100,00 100,00 100,00 7.364.996
Fuente: MEN y cálculos de la DES-Social.

Desde otro punto de vista, una breve visión del gasto para algunos países latinoa-
mericanos evidencia que en todos los casos, excepto en Chile, se registra un aumento
progresivo de recursos entre los años setenta y mediados de los noventa, tanto como
porcentaje del PIB como en relación con el gasto total del sector público. Así, Brasil,
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 107

México, Bolivia y Nicaragua dedican los porcentajes más altos (entre 4,6% y 4,4% del
PIB) a la educación. Colombia, por su parte, apenas logra a mediados de los años noven-
ta un nivel del 3,2%. Desde la perspectiva del gasto público total, México ocupa el
primer lugar con el 27% y Colombia registra el menor volumen, 12% (cuadro 4.22).

Cuadro 4.22
Análisis comparativo con países latinoamericanos
País Porcentaje del PIB % del GPTD Per cápita e
Argentina 2,6 (1970/7) 3,6 (1994)a n,d, n,d,
Bolivia 3,1 (1991) 4,4 (1994)b 21; 22 23; 35
Brasil 4,6 (1990) c 12,9 76,3
Chile 4,3 (1980) 2,8% (1994) b 15,4; 13,4 68,2; 67,4
Colombia 2,4 (1991) 3,2 (1994) b 10; 12 31; 44
México 3 (1991) 4,5 (1994) b 22; 27 58,4; 86
Nicaragua 4,4 (1993) b 18,7 36
a
Sector público no financiero b Gobierno central c Gobierno general d Gasto público Total e dólares.
Fuente: Cepal.

REMUNERACIÓN DE LOS DOCENTES OFICIALES

Una de las aristas en la discusión sobre el financiamiento, que se ha dado sobre todo
después de la Ley 115, tiene que ver con la remuneración de los docentes públicos a
quienes, al respecto, se les ha considerado “buscadores de rentas”29. El problema real
ha sido que intentando compensar los salarios notoriamente bajos de los maestros
oficiales se les han concedido prerrogativas prestacionales y de pensiones, que con-
tribuyen a la ineficiencia del gasto. La solución resultó más costosa porque la deno-
minada “bomba pensional” del gobierno, en buena parte, se endilga a las pensiones
de los maestros.
Con el propósito de precisar la evolución de los salarios de estos servidores guber-
namentales, el cuadro 4.23 presenta las remuneraciones para el año 2002 que fluctúan
aproximadamente entre $376.000 y $1´586.000 para los maestros escalafonados y,
entre $325.000 y $530.000 para los no escalafonados. Si el valor de los salarios com-
parables, correspondientes a los bachilleres y a los grados A, B y 1, se coteja con el
salario mínimo actual, $309.000, puede establecerse que las remuneraciones no son
tan bajas. Sin embargo, habida cuenta de que los hogares colombianos tienen en pro-
medio cuatro personas y asumiendo que dado el alto desempleo entre las clases más
pobres, en los hogares de menos calificación trabaja sólo uno de los esposos, puede
afirmarse que cualquiera de esos niveles remunerativos con facilidad pueden conver-
tir al hogar en uno bajo línea de pobreza o aún de indigencia.

29 Wiesner, E., La efectividad de las políticas públicas en Colombia, TM Editores-DNP, Bogotá, 1997.
108 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 4.23
Salarios de los docentes oficiales, 2002 (pesos corrientes)

No escalafonados Escalafonados
A B 1 2 3 4 5 6
Bachiller Técnico Profesional 376.765 417.373 467.750 484.853 514.523 534.835 568.569 601.429
profesional universitario
o tecnólogo 7 8 9 10 11 12 13 14

346.147 461.733 564.199 683.480 752.391 834.991 915.290 1.047.409 1.250.450 1.388.892 1.586.175

Fuente: Decreto 688 de 2002.

Atendiendo la evolución 1994-2000 de los ingresos reales para ciertos tipos de tra-
bajadores, cuyos perfiles pueden compararse con los de algunos grados docentes, se
observa que el aumento de los salarios de los maestros ha sido importante. No obstante,
es necesario precisar que la nivelación realizada después de la puesta en vigencia de la
Ley 115 era imprescindible, pues los ingresos de todos los grados docentes, excepto el
14, estaban bastante rezagados en relación tanto de los empleados gubernamentales,
como de los trabajadores con educación secundaria. Así, en 1994, los grados A, B y
hasta 5o han tenido ingresos iniciales muy inferiores a los de los empleados del gobier-
no. La comparación es pertinente si se tiene en cuenta que los grados docentes A y B,
pese a no exigir título, requieren 12 y más años de experiencia docente en primaria; por
su parte, los grados 1o a 5o sí exigen título de bachiller pedagógico.

Cuadro 4.24
Ingresos reales de docentes y de tipos escogidos de trabajadores (pesos de 1996)
Tipo de trabajador 1994 1996 1998 2000
Empleados del gobierno 474.500 545.500 591.400 657.000
Trabajadores con educación superior 900.577 851.467 873.459 771.206
Trabajadores con educación secundaria 366.108 338.496 334.351 286.573
Docentes escalafonados
A 114.736 172.304 270.553 364.710
B 127.103 190.875 299.714 404.020
1 142.445 213.915 335.891 452.785
2 147.652 221.736 348.172 469.341
3 156.690 235.306 369.479 498.062
4 162.874 244.595 384.064 517.724
5 173.148 260.022 408.288 550.378
6 184.851 277.596 435.884 587.577
7 210.070 315.469 495.351 667.739
8 238.127 357.603 561.510 756.923
9 264.669 397.463 624.099 841.293
10 290.451 436.181 684.893 923.245
11 332.882 499.900 784.945 1.058.116
12 398.811 598.907 940.407 1.267.681
13 444.190 667.055 1.047.412 1.411.925
14 508.788 764.064 1.199.736 1.617.258
Docentes no escalafonados
Bachiller 105.412 158.302 248.566 335.071
Técnico profesional o tecnólogo 140.612 211.163 331.571 446.961
Profesional universitario 171.817 258.024 405.151 546.148
Fuente: Decretos del Departamento Administrativo de la Función Pública. DNP, SISD No. 31
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 109

Análogamente, los salarios de los trabajadores que han cursado educación supe-
rior, al compararse con los de los grados 6o a 14o , resultan superiores en todos los
casos. Respecto al grado 14o , por ejemplo, el ingreso de los trabajadores rebasa al de
los docentes en cerca de $400.000. Además, las exigencias para acceder a este nivel
son, en muchos casos, mayores; pues amén de la licenciatura en ciencias de la educa-
ción, el maestro debe tener título de posgrado en educación reconocido por el Minis-
terio o ser autor de una obra de carácter científico, pedagógico o técnico.

DEUDA SOCIAL EDUCATIVA: CÁLCULO DE POBLACIÓN NO ATENDIDA Y

COSTOS DE ASUMIR SU ATENCIÓN

Con el propósito de lograr una estimación aproximada de la deuda social colombiana

en materia educativa, se identifica el grupo de personas no atendidas por los sectores
privado o público, y cuya educación debería ser asumida por el Estado, dadas sus
condiciones de precariedad socioeconómica.
La población objetivo inicial, de niños y jóvenes entre 5 y 16 años de edad era de
10.7 millones en el año 2000; para este grupo poblacional la educación básica es de
carácter obligatorio (hasta grado 9°) y la educación media es una prioridad social (cua-
dro 4.25). No obstante, teniendo en cuenta que la extraedad es relativamente alta en
todo el país –los índices fluctúan entre 18% para Antioquia y 37% en la Guajira– y que
los fenómenos que la producen, como son la pobreza y la violencia, están fuera del
control de la gente, la población objetivo es aumentada en la proporción de extraedad
respectiva a cada departamento. Así, la población total comparable aumenta a 13.4
millones en el año inicial y alcanzaría un total de 14,8 millones hacia el año 2010.
La proyección de matrícula muestra que el número de niños matriculados en los
tres niveles es 9,9 millones en 2000 y ascendería hasta unos 13.9 millones en el año
201030. Al comparar la población objetivo aumentada con la población en extraedad
con la proyección de la matrícula, se obtiene la población por atender, la cual tiene
dos componentes: los niños no cubiertos cuyas edades fluctúan entre los 5 y 16 años
y los niños excluidos que están fuera de este rango. Esto implica que ante la ausencia
de una política educativa que busque cobijar a quienes no están atendidos, en 2002
habría poco más de 3 millones de niños fuera del sistema educativo básico. La cifra,
en virtud de las situaciones demográficas y la dinámica más activa de matrícula esco-
lar, podría disminuir progresivamente hasta llegar a 1,4 millones aproximadamente
en 2010.

30 Las tasas de crecimiento están basadas en las observadas en el período 1985-1997 del DNP (Boletín Nº. 19 del
Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia) y las tasas extractadas de la serie de matrícula 1999-
2000 del MEN.
110 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 4.25
Población objetivo y recursos necesarios para pagar la deuda social educativa
Variable 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total población objetivo nacional (1) 13.371.536 13.511.745 13.637.833 13.765.533 13.891.415 14.007.606 14.165.096 14.325.520 14.488.946 14.655.446 14.825.094
Total matrícula (2) 9.866.779 10.214.013 10.574.380 10.948.407 11.336.644 11.739.662 12.158.057 12.592.453 13.043.497 13.511.867 13.998.266
Total población sin atender 3.504.757 3.297.732 3.063.453 2.817.126 2.554.771 2.283.386 2.080.056 1.910.112 1.746.418 1.574.575 1.394.248
Total población que se atendería
según proporción de matrícula oficial (3) 2.697.929 2.535.578 2.355.364 2.164.816 1.961.569 1.754.647 1.599.203 1.471.444 1.350.212 1.222.904 1.089.266
Total población que se atendería
en el período de transición (4) 563.425 1.021.908 1.370.031 1.664.045 1.910.112 1.746.418 1.574.575 1.394.248
UPC promedio ponderado según
matrícula (5)* 1.119.317 1.120.230 1.121.154 1.122.089 1.122.502 1.122.932 1.123.377 1.123.838 1.124.317 1.124.811 1.125.325
Recursos totales necesarios
(primer escenario) (6)** 3.086.214 2.905.508 2.703.600 2.489.823 2.261.385 2.026.990 1.847.707 1.698.560 1.557.616 1.409.218 1.253.036
Recursos totales primer escenario / PIB 1,75 1,51 1,38 1,24 1,09 0,94 0,82 0,73 0,64 0,56 0,48
Recursos totales necesarios
(segundo escenario) (7)*** 631.166 1.145.717 1.537.297 1.867.894 2.144.926 2.265.731 2.088.782 1.902.822
Recursos totales segundo escenario / PIB 0,34 0,61 0,82 0,96 1,05 1,06 0,90 0,7

1. Proyección de la población objetivo total (5 a 16 años y niños en extraedad).

2. Proyección de la matrícula según tasas de matrícula 1985-1997 y matrícula total 1999-2000.
3. Población que atendería el Estado, si asumiera la proporción de matrícula oficial en cada departamento.
4. Población que se atendería si se establece un período de transición para cubrimiento total, atendiendo 20% anual desde 2003.
5. Elaborada por Fedesarrollo y actualizada a precios de 2001.
6. Recursos necesarios para cubrir a la población por atender si el Estado asume la proporción correspondiente a la matrícula oficial (millones de pesos de 2001).
7. Recursos necesarios para cubrir a la población por atender si se decide la alternativa del período de transición, atendiendo 20% anual desde 2003 (millones de pesos de 2001).
* En pesos de 2000 ** En millones de pesos de 2000 *** En millones de pesos de 2000.
Fuente: Mora y otros, op. cit., Pérez, F., OP. CIT., MEN, DANE, DNP y cálculos de la DES-Social.

Para lograr el cubrimiento, se plantean los siguientes escenarios alternativos: El

primero, el Estado se hace responsable de la proporción de niños que atendería el
sector público, dada la matrícula oficial para cada departamento. Esto hace que la
población a ser atendida descienda a 2.4 millones en el presente año y a poco menos
de 1.1 millones en 2010. La segunda establece un período de transición de cinco años,
a partir de 2003, con un incremento de matrícula equivalente al 20% anual de la
población excluida. Esto implica atender unos 560.000 niños en el año inicial y cubrir
el 100% desde el 2007 en adelante.
En términos del monto de recursos necesarios para cubrir esta población con nue-
vos programas educativos, su estimación se realiza con base en la UPC-Educativa
elaborada por Fedesarrollo para la Fundación Corona31.
Al multiplicar el valor de la UPC por el número de niños y jóvenes que debe atenderse
se obtiene el valor de los recursos totales necesarios. En el caso de decidir el cubri-

31 El estudio presenta dos escenarios de los cuales se escoge el de ajuste alto por cuanto el valor de la UPC es más
acorde con la actualización de la UPC elaborada por Francisco Pérez, en 1996: “Cálculo de la unidad de pago por
capitación UPC de la educación básica”. El valor es un promedio ponderado según la matrícula que “corresponde
al costo observado por alumno en 1995”. Para estimarlo Pérez tomó las ejecuciones presupuestales de los fondos
educativos regionales (FER) de ese año y extrajo los componentes referidos al costo de los maestros, es decir,
asignación básica, primas, bonificaciones, subsidios de alimentación y transporte, etc. Un segundo elemento de
la UPC se refiere a los insumos asociados a la calidad “y corresponde básicamente a dotaciones escolares y
capacitación de maestros”. El autor también toma en consideración los costos diferenciales según nivel educati-
vo (primaria o secundaria) y la zona donde sea provisto el servicio (rural o urbana). La aproximación establece
una serie del valor de la UPC-E a precios de 2001, cuyos parámetros inicial ($1.119.317) y final ($1.125.325)
corresponden a los años 2000 y 2010, respectivamente. Mora, H. y otros, “Financiamiento de la educación por
medio de subsidios a la demanda: evaluación de la viabilidad del sistema de capitación”, Bogotá, 1999.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 111

miento de la población que debiera ser atendida por el Estado según proporción de
matrícula oficial, el total de recursos en 2003 ascendería a $2.5 billones, equivalente
al 1,2% del PIB, disminuyendo progresivamente hasta un 0,5% del PIB en 2010. Aco-
ger la alternativa del período de transición implicaría un gasto inicial del 0,3% del PIB
en el primer año, y poco más de 1% del PIB para alcanzar el cubrimiento total en el
año 2007, para a partir de entonces, ir reduciéndose hasta un 0,8% del PIB en 2010.
Los recursos podrían provenir de diversas fuentes. Una alternativa sería la aplica-
ción de una cuota educativa de solidaridad (CES) para las matrículas y pensiones en
los colegios de los estratos 5 y 6. Si las familias con mayores ingresos pagan bonos
que, a pesar de estar prohibidos, alcanzan en ocasiones sumas superiores a los diez
millones de pesos al año, podrían aportar un porcentaje anual (5 a 10%) sobre los
pagos que realizan a las instituciones educativas privadas. Otra alternativa probable
implicaría que en una reforma tributaria se considerara también el aumento en un
punto de las rentas de la licoreras departamentales, parte de cuyos recursos se asignan
a educación actualmente. Otra fuente alternativa sería que los recursos utilizados en
educación continuada por las Cajas de Compensación Familiar –sobre todo aquellas
de mayor tamaño relativo: Cafam, Colsubidio, Compensar, Comfama–, se inviertan
en la educación de los niños no cubiertos. Finalmente, la dinámica misma de las
pensiones y prestaciones sociales de los docentes, dada la reforma constitucional rea-
lizada con el Acto Legislativo 01 del año anterior, será fuente también de liberación
de recursos en el mediano plazo.
En estrecha relación con los recursos se encuentran los costos de prestación del
servicio. Al respecto, el cálculo de costos del servicio privado se estimuló en la se-
gunda mitad de la década anterior, cuando se reglamentó el artículo 202 de la Ley 115
con el Decreto 2253 de 1995. La exigencia normativa para los colegios privados
alude a la identificación de la estructura de ingresos y costos del establecimiento,
mediante la cual se pueden clasificar dentro del régimen de tarifas32. Por su parte, los
costos en el sector público están en proceso de construcción dada la Ley 715 y parti-
cularmente el Conpes 57 que exige los costos de cada territorialidad y condiciona la
entrega de parte de las transferencias de este año (30%) a la aprobación de dichos
costos por parte de los organismos competentes33.
En torno a los costos de prestación de los servicios de educación, los análisis de la
Secretaría de Educación del Distrito Capital (SED) merecen especial mención por
cuanto son trabajos cuidadosos que responden a un costeo real con base en lo efecti-
vamente pagado en cada uno de los renglones del gasto educativo, no sólo para cada

32 MEN, Manual de evaluación y clasificación de establecimientos educativos privados para la definición de tarifas
educativas, Bogotá, 1996.
33 A propósito de la exigencia, el estudio reseñado del Cide afirma que la eficiencia del gasto “no pudo verificarse sino
parcialmente porque no se disponía de información sobre los costos reales de la educación a nivel municipal”.
112 DE LOS DERECHOS SOCIALES

una de las zonas y localidades sino para cada entidad específica. Así, es posible acce-
der a costos unitarios promedio de las entidades públicas, las concesionadas, entre
otras34. Los cuadros 4.26 y 4.27 muestran un costo promedio por alumno de $1´051.989
en el año 2000, cuyos componentes principales son: recursos humanos con una partici-
pación del 82%, el plantel (8,9%), el alumno (5,2%) y la administración central (3,5%).
Por su parte, el costo según jornada resulta menor para la sección nocturna; mientras
que, desde el punto de vista de la zona, es más costosa la educación en la zona rural. Al
examinar los niveles educativos, la primaria es algo menos costosa que la secundaria y
que el preescolar cuyo costo resulta ser el más alto de todos.

Cuadro 4.26
Distrito Capital: costo anual según canasta educativa estándar
Tipo de costo Costo Promedio Costo según jornada

Componente Costo x alumno Participación (%) Mañana Tarde Nocturna

Recursos humanos 866.019,33 82,30 919.613,16 804.547,38 881.598,70

Personal docente 767.381,58 72,93 819.516,40 705.643,25 797.663,06
Personal administrativo 98.637,76 9,37 100.096,75 98.904,13 83.935,64
Componente plantel 93.697,03 8,90 94.024,13 92.773,05 98.071,41
Aulas, talleres y laboratorios 5.419,63 0,52 5.446,31 5.245,26 6.548,37
Material bibliográfico 1.451,49 0,14 1.430,99 1.405,27 1.989,25
Equipos y maquinaria de oficina 3.270,78 0,31 3.353,22 3.191,59 3.174,85
Equipo de cafetería 34,79 0,00 36,33 31,22 49,30
Terrenos e inmuebles 35.816,58 3,40 36.035,03 34.807,28 41.796,49
Mantenimiento infraestructura 15.428,54 1,47 15.430,63 15.829,91 12.280,74
Proyectos de inversión 130,61 0,01 147,02 117,90 87,80
Operación de centros
educativos 32.144,61 3,05 32.144,61 32.144,61 32.144,61
Componente alumno 55.099,05 5,24 62.105,83 52.108,55 17.786,85
Desarrollo de proyectos
pedagógicos 4.290,12 0,41 5.721,10 3.252,30
Seguros de accidente 378,63 0,04 378,99 378,97 378,95
Refrigerios 32.098,00 3,05 36.820,10 30.974,15
Transporte 10.933,73 1,04 11.738,90 10.015,76 11.124,38
Texto y útiles escolares 7.357,48 0,70 7.406,00 7.446,61 6.242,74
Administración central 37.439,08 3,56 37.474,06 37.471,94 37.469,89
Personal administrativo 26.015,53 2,47 26.039,84 26.038,36 26.036,94
Gastos generales 8.384,13 0,80 8.391,96 8.391,48 8.391,03
Inventario Secretaría de
Educación 2.143,83 0,20 2.145,83 2.145,71 2.145,59
Proyectos de inversión 816,07 0,08 816,83 816,79 816,74
Terrenos e inmuebles
Secretaría 79,53 0,01 79,60 79,60 79,59
Total 1.052.254,50 100,00 1.113.217,18 986.900,92 1.034.926,85
Fuente: Secretaría de Educación Distrito Capital.

34 “Para poder asignar racionalmente los recursos, tanto a nivel de política como de proyectos concretos, es impres-
cindible conocer los costos de los insumos y los impactos que de cada uno de ellos se deriva. Sólo así será posible
construir canastas de insumos que maximicen el impacto al menor costo posible”, Cohen, E., Educación y equi-
dad..., op. cit.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 113

Cuadro 4.27
Distrito Capital: costo por alumno según nivel educativo y zona.
Nivel Preescolar Primaria Secundaria Urbano Rural

Componente Costo x alumno % Costo x alumno % Costo x alumno % Costo x alumno % Costo x alumno %

1. Recursos
humanos 1.261.524,37 84,33 781.700,14 81,52 1.043.721,94 87,35 864.486,63 82,35 1.034.977,52 77,47
2. Plantel 144.028,89 9,63 76.166,64 7,94 96.436,74 8,07 93.596,84 8,92 104.740,97 7,84
3. Alumno 52.719,79 3,52 63.431,73 6,62 17.280,91 1,45 54.159,21 5,16 158.703,20 11,88
4. Administración
central 37.587,84 2,51 37.553,17 3,92 37.489,43 3,14 37.471,40 3,57 37.636,48 2,82
Total 1.495.860,89 100,00 958.851,67 100,00 1.194.929,03 100,00 1.049.714,08 100,00 1.336.058,16 100,0

Fuente: Secretaría de Educación Distrito Capital.

La estructura de costos refleja que el pago a recursos humanos supera el 80% en

casi todos los casos. Los renglones restantes (plantel, alumno y administración) refle-
jan una inversión relativamente escasa.
Los costos descritos pueden ser buen argumento para sostener que resulta baja la
asignación por alumno referida en el Conpes 57 para la distribución de los recursos
educativos del SGP. En efecto, el monto asignado de $826.512 es apenas el 77% del
valor más bajo entre los referenciados y calculados por la SED. Asimismo, está por
debajo del gasto per cápita que con base en el total de las transferencias, adicionados
el giro correspondiente al FEC y las prestaciones de los maestros, calcula la CGR en un
valor de $927.561, en promedio.
Sin pretender desconocer las diferencias territoriales, la CGR también calculó los
recursos necesarios para atender la matrícula oficial proyectada con base en la asigna-
ción por alumno del Conpes referido ($826.512) y su respectiva proyección, supo-
niendo que sería utilizada para todos los entes territoriales. Este ejercicio permite
apreciar que a partir del año 2004, cuando ya no exista transición y todos los recursos
se asignen según la población atendida, se podría generar un déficit en relación con el
giro de recursos del SGP, cuyo monto, en el año 2010, sería equivalente a un 0,6% del
PIB35. Este hecho desvirtúa la posible inclusión de los recursos para funcionamiento y
calidad señalados en la ley y reivindica el criterio de la CGR que considera la asigna-
ción por alumno demasiado baja recomendando su actualización.

35 El Conpes Social 057 de 2002 estableció la distribución del SGP vigencia 2002, con los criterios establecidos por
la Ley 715 de 2001. Ésta estableció un período de transición (2002-2003) para los departamentos y municipios y
exceptuó del mismo a los distritos. Dispuso que a los departamentos y municipios se les distribuya durante el año
2002 un monto igual al costo en términos reales de la prestación del servicio educativo en su territorio durante el
año 2001 y a los distritos se les distribuyan los recursos determinando una asignación por alumno que se multi-
plica por la población atendida en cada distrito e incluye recursos para funcionamiento y calidad. Para el cálculo
de la asignación por alumno los costos totales de la matrícula certificada por el MEN se dividieron por la matrícu-
la total de los distritos en el año 2001. Desde el año 2004, este mecanismo de distribución se utilizará para
asignar los recursos a todas las entidades territoriales, teniendo en cuenta, los criterios de equidad y población
por atender.
114 DE LOS DERECHOS SOCIALES

De manera similar, el cálculo de los recursos necesarios para atender la misma

proyección de matrícula, con base en la UPC-educativa elaborada por Fedesarrollo y
actualizada a 2002, refleja un déficit en relación con los recursos del SGP equivalente
a 1,4% del PIB a partir del año 2002. La comparación de los dos resultados establece
que los recursos de funcionamiento y calidad faltantes para atender adecuadamente la
matrícula representarían 1,5% del PIB en el año 2002.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Colombia podrá avanzar efectivamente hacia un verdadero Estado Social de Derecho

en la medida en que la población tenga las mismas oportunidades de acceso a una
educación de calidad. De otra manera, las condiciones de exclusión social, dada la
poca movilidad que genera una educación precaria y deficiente se reproducirán
intergeneracionalmente.
Con el propósito de cubrir la población que hoy está excluida y no tiene la garantía
de los derechos y privilegios que da el acceso a la educación y que Colombia como un
Estado Social de Derecho debe procurar sobre todo a la población más desvalida, se
requiere incrementar el gasto público actual en un máximo de un punto porcentual del
PIB por año, entre las vigencias 2003 a 2010 (el rango está entre 0,3% y 1,06%). Las
fuentes de recursos podrían ser: establecimiento de una cuota educativa de solidari-
dad (CES), por ejemplo, un 5% a 10% sobre los pagos que realizan las familias a las
instituciones educativas por matrículas y pensiones en los colegios de los estratos 5 y
6; aumento en un punto porcentual a la tributación de las rentas de la licoreras depar-
tamentales para educación; reorientación de recursos utilizados en educación conti-
nuada por las Cajas de Compensación Familiar. Finalmente, la dinámica misma de
las pensiones y prestaciones sociales de los docentes, dada la reforma constitucional
realizada con el Acto Legislativo 01 del año anterior, será fuente de liberación de
recursos en el mediano plazo.
Los principales problemas del sector tienen que ver con la calidad y la equidad
tanto del acceso como del gasto; aunque también subsiste preocupación por insufi-
ciencias en la cobertura, dado su impacto regresivo en los sectores más desfavorecidos
de la sociedad.
La calidad de la educación colombiana es notoriamente baja, de acuerdo con los
resultados de las pruebas nacionales e internacionales. La buena calidad adolece de
estar muy concentrada en la ciudad capital. No hay evidencia suficiente que permita
concluir que los colegios privados sean apreciablemente mejores que los públicos, ni
tampoco que la educación que se imparte en las ciudades sea cualitativamente mejor
que la de muchas zonas rurales. El modelo de escuela nueva es ejemplo de buena
educación en el campo y recomendable para ser extendido a la secundaria.
UNIVERSALIDAD DE LA EDUCACIÓN 115

La cobertura en primaria es relativamente alta, se requiere mayor esfuerzo en el

preescolar y la secundaria para lograr el mandato constitucional sobre educación obliga-
toria universal hasta el grado noveno. Esto exige tener en cuenta la población en
extraedad que por causas como la pobreza, la violencia y la desigualdad, no puede
ingresar oportunamente al sistema y, por tanto, pierde el derecho básico que el Estado
Social de Derecho le debería garantizar con una educación de calidad (competitiva,
pertinente y promotora de valores culturales, sociales y económicos).
El gasto público en el sector educativo ha crecido progresivamente en las últimas
décadas (como proporción del PIB); pero aún así, la exclusión de niños en edad esco-
lar y en extraedad es muy alta. Es evidente que aplicar más recursos no garantiza por
sí solo una cobertura suficiente ni una calidad satisfactoria. Se requiere un mejor uso
del gasto que propicie la calidad mediante incentivos al mejoramiento de las condi-
ciones socioeconómicas y de capacitación de los docentes, acceso a las nuevas tecno-
logías y a la informática y actividades que, en general, compensen las deficiencias de
los factores extraescolares relacionados con el logro (capacidad económica, organi-
zación y clima educacional del hogar, entre otras) tanto en los colegios públicos como
en los privados, sean o no de estratos altos.
Sobre la nueva Ley del SGP y particularmente en relación con algunas decisiones
tomadas mediante el Conpes 57 hay que advertir, por ejemplo, que el valor de la UPC
ofrecida para los distritos este año es muy baja, si se compara con las estimaciones
hechas por la Secretaría de Educación del Distrito Capital. La actualización es im-
prescindible para incorporar los recursos de funcionamiento y calidad que determina
la Ley 715. El problema radica en que aplicar recursos evidentemente escasos a la
educación puede tener como consecuencia la afectación de la calidad, ya de hecho
bastante regular. Además el financiamiento mediante el esquema de subsidio a la
demanda probó no ser lo mejor en el sistema actual de salud; es preciso por tanto
regular y reglamentar adecuadamente las normas que lo están introduciendo definiti-
vamente al sistema educativo e identificar las respectivas responsabilidades. De otro
manera, se convertirá en un nuevo mecanísmo de exclusión que no corrige las fallas
del mercado.
Condicionar el giro de un 30% del total de recursos que corresponden a las entida-
des territoriales a la entrega de las tablas de costos es, por decir lo menos, inconve-
niente, en la medida en que los presupuestos de las entidades educativas son bastante
rígidos y será imposible atender todas las necesidades con un recorte tan amplio. La
medida de exigir los costos de insumos es un acierto siempre y cuando las entidades
gubernamentales estén atentas no sólo a capacitar y ayudar a quienes compete en la
estimación de tales costos en un plazo más o menos corto sino a establecer criterios de
diferenciación entre regiones..
116 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Capítulo 5
SALUD PARA TODOS*

La declaración de Alma-Atá expresa que “la salud, que es un estado de completo

bienestar físico, mental y social, y no sólo la ausencia de enfermedad, es un derecho
humano fundamental (...) la consecución del nivel de salud más alto posible es un
objetivo social prioritario en todo el mundo, cuya realización requiere la acción de
muchos otros sectores sociales y económicos, además del sector sanitario”1. En esta
conferencia, que representa un significativo avance en la concepción del derecho a la
salud, las naciones se comprometieron con el objetivo de salud para todos en el año
2000, basándose en la estrategia de la atención primaria.
Sin embargo, esta meta dejó de considerarse viable y se optó por estrategias selec-
tivas como la supervivencia infantil, para proteger a los niños del impacto de condi-
ciones económicas y sociales desfavorables. Aunque se ha reconocido la importancia
para la salud de tales condiciones, no se ha operado integralmente, sino que, por el
contrario, se ha venido reduciendo cada vez más el problema a la atención de la
enfermedad y renunciando al propósito de salud para todos.
En Colombia, la salud y la seguridad social tienen rango constitucional, pues ha-
cen parte de los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la Carta
Política. El artículo 49 establece que la salud es un servicio público a cargo del Estado
y el artículo 48 que la seguridad social es un derecho irrenunciable que se garantizará
progresivamente por el Estado con la participación de los particulares. Esto significa
que aunque la universalidad del servicio de salud es un principio constitucional, la
cobertura y extensión del servicio de salud está condicionada por la disponibilidad de
recursos y el desarrollo económico del país2.
Aunque la salud no está expresamente consagrada como derecho fundamental
para toda la población, por jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha sentencia-
do que puede adquirir tal carácter si su vulneración compromete en forma inminente
derechos fundamentales como la vida, la integridad física y moral y la dignidad hu-

* Elaborado por: Mary Jazmín Campos Rubio, Jesse Cruz Hernández y Marcela Corredor Moyano.
1 Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de Salud, Encuentro de Ministros de Salud en Alma-Atá,
Kazajstán, 1978.
2 Sentencia Corte Constitucional T-312 de 1996. M. P. doctor Alejandro Martínez Caballero.
SALUD PARA TODOS 117

mana. Así, “cuando se habla del derecho a la salud, no se está haciendo cosa distinta
a identificar un objeto jurídico concreto del derecho a la vida... Es decir, se trata de
concreciones del derecho a la vida, mas no de bienes jurídicos desligados de la vida
humana, porque su conexidad próxima es inminente”3.
El sistema de aseguramiento establecido en la Ley 100 de 1993 se inscribe dentro
del derecho a la seguridad social. Es concordante con el derecho a la salud, pero está
orientado prioritariamente hacia la atención de contingencias, es decir, la atención de
enfermedades. Así las cosas, Colombia ha seguido las tendencias internacionales en
cuanto a implantar un modelo que garantice la atención de las enfermedades median-
te el aseguramiento, pero en el proceso el sector ha sido desvinculado del diseño y
ejecución de políticas tendientes a mejorar las condiciones ambientales, sociales y
económicas de la población que han demostrado tener mayor impacto en el bienestar
físico, mental y social de las comunidades.
El Informe de Desarrollo Humano para Colombia 2000 expresa que el “derecho a
la salud tiene un carácter prestacional y que para respetarlo es necesario, como prime-
ra medida, tener acceso a la seguridad social” (DNP, 2001)4. Esta prevalencia del dere-
cho a la seguridad social sobre el derecho a la salud se evidencia en el desmejoramiento
de los indicadores de salud pública y en el bajo impacto del mayor gasto en salud
durante los últimos años en el estado de salud de los colombianos.
Con el objetivo de dar una mirada a la situación actual de la salud colombiana y
proponer algunas soluciones a la falta de equidad y calidad en la prestación del servi-
cio, especialmente en lo relacionado con la población más pobre, este trabajo presen-
ta unas notas sobre la reforma de 1993 y las condiciones institucionales derivadas,
que dieron lugar al Sistema General de Seguridad Social en Salud (Sgsss). La des-
cripción aborda las características particulares del sector en cuanto a descentraliza-
ción, financiamiento, efectividad, eficiencia, calidad, regulación y vigilancia y con-
trol, entre otras. Al final se propone una solución para hacer viable la cobertura universal
de la población nacional desde 2006 y, al mismo tiempo, eliminar la atención exclu-
yente que supone el actual sistema de planes de atención diferentes. Un impacto tal
implicaría alcanzar un acercamiento a la protección de la salud colombiana como
corresponde a los deberes de un Estado Social de Derecho. El cierre del capítulo se
hace con las conclusiones y recomendaciones.

DEL ASISTENCIALISMO AL ASEGURAMIENTO, DIEZ AÑOS DE REFORMA

El Sistema Nacional de Salud, SNS, creado en 1973, estaba estructurado centra-
lizadamente. La Nación ejercía las funciones de dirección, financiación y control

3 Sentencia Corte Constitucional T-494 de 1993. M. P. doctor Vladimiro Naranjo Mesa.

4 DNP, Informe de desarrollo humano para Colombia 2000. Bogotá, 2001.
118 DE LOS DERECHOS SOCIALES

mediante el Ministerio de Salud, desconcentrando la administración de personal y de

algunas instituciones en los Servicios Seccionales de Salud. Los municipios tenían
poca injerencia en este esquema.
Funcionalmente, comprendía un subsistema de seguridad social5, un subsistema
de prestadores y aseguradores privados, y un subsistema público de atención. Éstos
operaban en forma fragmentada y desarticulada. La seguridad social atendía a los
empleados del sector formal, el sector privado y el público al resto de la población de
acuerdo con la capacidad de pago para cancelar el seguro o la atención.
Este esquema institucional, que logró significativas mejoras en el estado de la
salud de la población durante la década de los setenta y ochenta, también produjo
problemas de equidad, eficiencia y calidad del servicio que motivaron su reforma,
mediante la promulgación de la Ley de Seguridad Social Integral. Con ella desapare-
ció el papel monopólico del Estado y de los antiguos entes de seguridad social en la
administración y prestación de servicios, al crearse un mercado de competencia regu-
lada con creciente participación del sector privado. Este mecanismo se garantizó
mediante la creación de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) e Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), y el establecimiento del principio de libertad
de elección entre estas entidades por parte de los usuarios.
El nuevo sistema buscó articular mejor la prestación de los servicios y dar cober-
tura integral a las personas, bajo un esquema de aseguramiento6. Entonces, tanto el
entorno institucional como las reglas de juego se adecuaron a las condiciones de un
mercado de seguros. Así, se introdujeron agentes de aseguramiento (EPS), se estable-
cieron instancias de regulación para corregir las imperfecciones del mercado, refor-
zando también la función de control y ajustando el papel de los demás agentes para
buscar un desempeño eficiente en condiciones de competencia.
La atención pública y la privada, antiguos subsectores de la seguridad social, deja-
ron de operar y fueron reemplazadas por los Regímenes Contributivo y Subsidiado, y
el temporal de los vinculados7. Igual suerte corrieron los diferentes niveles de cotiza-
ción y los planes de beneficios al establecerse un POS y una UPC similar para los dos
regímenes8. Así se configuró una de las limitaciones de la Ley 100, pues estratificó a

5 Incluía el ISS y más de mil Cajas de Previsión, entidades monopólicas, con coberturas parciales y diversas a las
familias de sus trabajadores afiliados.
6 El aseguramiento implica que el individuo cubre periódicamente las primas para protegerse de posibles eventos
desfavorables. Los eventos de enfermedad o accidente son típicamente aleatorios, lo cual tiene efectos sobre la
demanda de los servicios. En efecto, en condiciones de incertidumbre, la elección del consumidor depende de su
actitud hacia el riesgo. Si los individuos tienen aversión al riesgo optarán por proteger su nivel actual de bienestar
cubriéndose con algún tipo de seguro de salud, en lugar de asumir los costos cada vez que ocurra un evento
7 Creado para atender, durante el ajuste del sistema, a los pobres que aún no se habían afiliado al Régimen Subsidiado
y se esperaba fueran cubiertos antes del 2001. Sin embargo, esta meta no se logró y hoy hay una cantidad
significativa de vinculados.
8 La Unidad de Pago por Capitación, UPC, y el Plan Obligatorio de Salud , POS, de los dos regímenes difieren en el
proceso de transición pero se esperaba unificarlos antes del 2001.
SALUD PARA TODOS 119

la población: existe un sistema para pobres, otro para sectores de ingresos medios y uno
para los ricos (medicina prepagada). La misma ley promueve tratamientos diferencia-
dos en servicios y en derechos, lo que impide la construcción de una sociedad menos
dividida y regida por el Estado Social de Derecho que consagra la Constitución.
En el área del financiamiento, la reorganización del modelo creó el Fondo de
Solidaridad y Garantía (Fosyga) cuyas funciones principales tienen que ver con la
administración y distribución de los recursos de compensación del Régimen Contri-
butivo, la solidaridad del Régimen Subsidiado, la promoción de la salud y la preven-
ción de la enfermedad, y el seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito.
Por su parte, la creación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud y la
redefinición del papel del Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de
Salud fortalecieron la dirección, regulación y modulación del sistema.

REFORMAS SECTORIALES LATINOAMERICANAS

La reforma llevada a cabo en Colombia se inscribe en el programa latinoamericano

de reformas que se realizara en la región liderado por los organismos internaciona-
les9. En efecto, en 1987, el Banco Mundial presentó una agenda para la reforma en el
informe sobre El financiamiento de los servicios de salud en los países en desarrollo
que abogaba por introducirla en Latinoamérica. La agenda, habiendo destacado que
la causa fundamental del bajo desempeño del sector era la obligación gubernamental
de sufragar con recursos fiscales los costos necesarios para una atención universal,
propuso restringir el gasto público en salud a servicios básicos con beneficio para
toda la población. En ese sentido, la atención curativa debería ser pagada por quien la
recibiese y los recursos estatales se destinarían a los denominados “bienes públicos”;
por tanto, las políticas que se presentaban en la agenda fueron, entre otras: cobro de
aranceles a los usuarios de los servicios, provisión de seguros, protección frente a
riesgos, descentralización de los servicios, empleo de recursos no gubernamentales.
En 1993, el Informe sobre el desarrollo mundial. Invertir en salud, se convirtió
prácticamente en la política de salud y en el informe técnico instrumental para los
diferentes países. Entre las estrategias planteadas pueden incluirse: intervenciones
costo efectivas; definición de externalidades; privatización; focalización del gasto
público; riesgos compartidos entre financistas y prestadores; separación de funcio-
nes de prestación, administración, financiamiento, modulación; copagos y cuotas
moderadoras; subsidiaridad del Estado.

9 Franco, A., “Sistemas Previsionales, Salud y Reformas en América Latina”, Revista de Salud Pública, Vol. 3,
No. 3, Universidad Nacional de Colombia, noviembre de 2001.
120 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Además, tanto en la Cumbre de las Américas (1994) como en la Reunión especial

sobre reforma del sector salud (1995) en la OPS, los gobiernos, el BID10, y el Banco Mun-
dial asumen estrategias para apoyar las reformas del sector salud. En 1997, la OPS y la
Agencia de Estados Unidos para el desarrollo internacional, lanzaron la Iniciativa regio-
nal de reforma del sector salud en América Latina y el Caribe para apoyar a un buen
número de países en los procesos de reforma. Esta iniciativa destaca ciertos procesos
comunes a las reformas sectoriales de los últimos lustros: políticas de descentralización
gerencial, introducción del Seguro Nacional de Salud, recuperación de costos, focalización
del gasto, estimación de planes básicos de atención, renovación de los modelos de contra-
tación, privatización de los servicios de salud, descentralización financiera11.
También se ha mencionado que “las reformas de los sistemas de salud formaron parte
de los programas de estabilización y ajuste estructural que recorrieron todo el continente
bajo el influjo del Fondo Monetario Internacional”12. Sin embargo, a pesar de la presión
para implantar el modelo estandarizado en todos los países del continente hubo grandes
diferencias entre países. Algunos aplicaron la receta de los organismos financieros; otros
se limitaron a la reducción de gastos; otros más desarrollaron procesos de optimización
de los sistemas de salud, manteniendo su concepción de salud y desarrollo, su historia, su
cultura, sus logros, concepción filosófica de equidad y derecho a la salud, justicia social y
solidaridad. Pero, en general, todas las reformas fueron apoyadas con créditos y coopera-
ción de los organismos multilaterales de orden financiero.
A continuación se presentan algunas características de las reformas y los énfasis
puestos en algunos países (cuadros 5.1 y 5.2).
Cuadro 5.1
Caracterización de las reformas del sector salud en América Latina y el Caribe
Fortalezas Países
Articulación del Sistema Nacional de Salud Brasil y Costa Rica
Rectoría del Ministerio de Salud Chile
Sistemas locales de salud Costa Rica, Nicaragua, Perú
Descentralización Argentina, Colombia, Chile, Perú
Mezcla público privada Argentina, Colombia, C. Rica, Chile, Nicaragua
Regulación mercados Argentina, Colombia, Chile
Reestructuración de hospitales Argentina, Brasil, Chile
Separación y especialización de funciones Argentina, Colombia, Chile
Contrato de desempeño con prestadores públicos Argentina, Colombia
Incentivo al desempeño Brasil, Chile
Mejoramiento de la gestión de recursos humanos Costa Rica, Chile
Uso de pagos por capitación Argentina, Colombia, Chile
Pagos prospectivos (GDT, grupos de diagnóstico y tratamiento) Argentina, Brasil, Colombia, Chile
Solidaridad y equidad en financiamiento Argentina, Brasil, Colombia, Chile
Prestaciones básicas universales unificadas Colombia, Costa Rica, Nicaragua
Ampliación de coberturas (universal y focalizado) Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Nicaragua
Fuente: Unicef, tomado de Franco, A., op. cit.

10 El planteamiento de la entidad está en el informe Progreso Económico y Social de América Latina de 1996.
Cómo organizar con éxito los servicios sociales , BID, Washington, 1996.
11 Crocco, P., citado por Franco, A., op, cit.
12 Granados, R. T. y Gómez, M. C. citados por Franco, A., ibid.
SALUD PARA TODOS 121

Cuadro 5.2
Estilo y énfasis de las reformas según países o grupos de países
Argentina y Uruguay Afianzan modelos de mercado pero reformulan la participación estatal con énfasis en el
control
Argentina Libre elección. Unificación de afiliación y contribución al Seguro Nacional de Salud.
Brasil Unificación del Sistema: Sistema Único de Salud, servicios públicos más servicios de
seguridad social. Regulación del sector privado cuya obligación es alta en atención hospitalaria.
Modelo de sistema único de salud basado en contratos.
Chile Sistema de Salud dual, con distintas lógicas y propietarios, sin competencia. Lógica pública
de reparto, privado por riesgos individuales.. Introduce cuasimercados, separar funciones
Fonasa, Minsalud y Servicios; mediciones de desempeño (eficiencia micro). Consolida un
sistema de mercado con dualidades ricos y pobres pero actualmente busca la vía pública.
Colombia Descentralización del gasto. Competencia regulada. Sistema de Seguridad Social Integral y
Solidario. Transición del subsidio a la oferta al subsidio a la demanda.
Costa Rica Sistema Integrado (no estratificado). Separación de funciones: Ministerio (rector y promotor),
la Caja del S. S. (actividades operativas). Impulso de equipos básicos de atención integral en
salud. Gerencia hospitalaria y desempeño. Sistema Nacional de Evaluación. A pesar de
reforzar la gestión económica y la mezcla público-privada, mantiene una tendencia
universalista.
Cuba Sostiene su concepción estatal.

México Introduce los cuasimercados o mercados internos institucionales. Tiene dificultades para
aplicar a fondo las reformas ortodoxas.
Países caribes* Sistemas públicos fuertes e integrados. Seguro Nacional de Salud.

* De habla inglesa.
Fuente: Tomado de Franco, A., op. cit.

Los sistemas han tenido diversas evaluaciones13, en algunos casos prematuras,

pero permiten algunas conclusiones generales que se presentan en el recuadro 5.1. El
desempeño de los procesos ha sido evaluado sobre criterios de equidad14, efectivi-
dad15, calidad, eficiencia en la asignación16 y en la distribución17 de recursos, calidad
técnica18, calidad percibida19, participación social y sostenibilidad20, entre otros.

13 HSP-OPS/OMS. Infante, A. Citados por Franco, A., op. cit.

14 Desagregación en cobertura, distribución de recursos y uso de servicios.
15 Mortalidad infantil, mortalidad materna, recién nacidos con bajo peso al nacer, mortalidad por cáncer
cervicouterino, incidencia de SIDA, enfermedades inmunoprevenibles, mortalidad por diabetes, hipertensión esen-
cial en mayores de 25 años.
16 Introducción de mecanismos de asignación de recursos más eficaces; asignación de recursos por unidad territo-
rial, para el desarrollo de acciones intersectoriales, para prevención de patologías de alta prevalencia.
17 Gasto total en salud per cápita, gasto público en salud per cápita, médicos por 10.000 habitantes y otros.
18 Porcentaje de establecimientos de primer nivel con comité de calidad, porcentaje hospitales con comité de cali-
dad, disponibilidad de medicamentos esenciales, incidencia de infecciones hospitalarias
19 Selección del prestador de atención primaria por usuarios, establecimientos con programa de mejora de calidad,
establecimientos con procedimientos de orientación al usuario, centros que hacen encuestas de opinión, grados
de satisfacción del usuario
20 Legitimación o aceptabilidad de las instituciones, disponibilidad de información sobre gasto público y privado
por unidad territorial, sostenibilidad de incremento de cobertura por programas o por servicios, capacidad de
ajustar ingresos y gastos en el sector público, porcentaje de hospitales con capacidad de cobrar a terceros paga-
dores.
122 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Recuadro 5.1: Evaluación de las reformas al sector salud en algunos países latinoamericanos

El indicador de equidad en cobertura revela disminución de la brecha en la población cubierta

para un conjunto básico de prestaciones: inmunizaciones, control prenatal, uso de anticonceptivos,
y sólo en algunos países (Brasil, Costa Rica, El Salvador y México). En relación con la equidad
en la distribución de recursos, las mejoras se dan en muy pocos países. En efectividad dos países
mejoran el indicador con la reforma sectorial (Brasil y Costa Rica). En calidad técnica sólo Costa
Rica responde favorablemente; mientras, en calidad percibida, Costa Rica, México y Chile mues-
tran mejoría de la calidad. En relación con eficiencia en asignación de recursos Argentina, Costa
Rica, Guatemala, Honduras y Chile responden apropiadamente. Los resultados de sostenibilidad
revelan buenos comportamientos para Brasil y Honduras ha aumentado la legitimación; Argentina,
Honduras, Chile, El Salvador, Brasil, Guatemala sugieren mejorías en alguno de los indicadores de
sostenibilidad, a partir de la reforma. Los resultados en participación social: hay mejoría en la
mayoría de los países: en El Salvador, Honduras, México, Perú, Paraguay, Panamá y República
Dominicana, atribuyen la mejoría a la participación local y municipal como consecuencia de la
reforma. En asignación de recursos sobre indicadores específicos (cobertura por agua potable,
alcantarillado, porcentaje del presupuesto de salud destinado a servicios de salud pública, porcen-
taje del gasto de salud en atención primaria) sólo Brasil sugiere mejoría a partir de la reforma. En
cuanto a asignación de recursos para actividades de alta externalidad, sólo en El Salvador y Chile
hay datos que permitan suponer mejorías atribuibles a la reforma (reasignación de recursos). En
gestión de recursos Argentina, Costa Rica y Chile usan medidas de actividad y rendimiento es-
tandarizado; Costa Rica y Chile muestran mejorías en Rendimiento hospitalario; igual sucede
con centros hospitalarios que han “negociado compromisos de gestión”; sólo en Argentina los
establecimientos responden al gasto usando menos ingresos (a raíz de la reforma); los mismos
países mejoran el número de centros con presupuestos basados en criterios de actividad. No
existen en las propuestas, mecanismos de evaluación de impacto ni de vigilancia del desarrollo
de la reforma. El principal problema, como tantas veces se ha denunciado, son las carencias en la
sistematización de la información: poca disponibilidad de ella, incompleta, dispersa, inoportuna;
por ejemplo, sobre equidad, acceso a servicios y uso de los mismos, la información es muy
precaria (preocupante por la importancia de estas categorías para la salud pública).

CONDICIONES INSTITUCIONALES DEL SGSSS

Descentralización
El intento de reforma del SNS, iniciada en 1987 con el Decreto 77, terminó en una
descentralización del manejo de la red pública de salud hacia los municipios median-
te la Ley 10 de 1990. La política significó no sólo el traslado de la capacidad de
decisión desde el nivel nacional hacia las entidades territoriales y el logro de mayor
autonomía de las instituciones prestadoras de servicios de salud, sino la cesión a los
municipios de la construcción, dotación y mantenimiento de puestos, centros de sa-
lud y hospitales locales. En general, se trasladó el manejo de la red pública asignando
la prestación del primer nivel de atención a los municipios, y del segundo y tercero a
SALUD PARA TODOS 123

los departamentos, pero también generando “muchas dificultades administrativas y

financieras”21.
El proceso fue fortalecido con la Constitución Nacional de 1991, al incrementar los
recursos de transferencias en salud para departamentos y municipios. Luego, mediante
la Ley 60 de 1993, se reorganizaron las competencias en el marco constitucional. La
Ley 100 de 1993 consolidó la reforma estableciendo un modelo de prestación del servi-
cio de salud basado en el aseguramiento, y entregando funciones en materia de adminis-
tración y financiación del régimen subsidiado a departamentos y municipios. El esque-
ma separó los servicios individuales y los servicios colectivos en salud, dejando los
primeros en manos del mercado y, los segundos, en las del Estado. La reforma de la
Constitución en materia de transferencias con el Acto Legislativo 01 creó el Sistema
General de Participaciones, SGP, reglamentado por la Ley 715 de 2001.
Este proceso ha permitido distribuir los recursos de manera algo más equitativa
entre las regiones y aproximar las instancias de decisión a los usuarios. Sin embargo,
las diferencias regionales han producido diversos grados de avance de la descentrali-
zación. Los problemas y limitaciones más relevantes para el tránsito hacia una efecti-
va descentralización fueron el trámite del proceso de certificación y la obligación de
asumir las plantas de personal, con una legislación laboral inflexible y su respectiva
carga prestacional. En el año 2001, todos los distritos, el 66% de los departamentos y
el 50% (548) de los municipios se habían descentralizado (Minsalud 2001)22.
En materia de autonomía de las IPS públicas, los resultados son significativos sobre
todo en el caso de las instituciones de II y III nivel que en 1998 tenían, respectivamente,
el 96% y el 82% de las entidades convertidas en Empresas Sociales del Estado23. En
contraste, sólo el 55% de los hospitales del primer nivel se había transformado; lo cual
responde a la complejidad y alto costo de la estructura legal exigida para adaptarse en
este nivel de atención.

Cuadro 5.3
Hospitales convertidos en Empresas Sociales del Estado a junio de 1998
Hospitales Total ESE %
III nivel 28 23 82
II nivel 125 120 96
I nivel 354 194 55
Total 507 337 66
Fuente: Ministerio de Salud, Programa de Mejoramiento de los Servicios
de Salud.

21 Hernández, M., “El derecho a la salud en Colombia: obstáculos estructurales para su realización”, ponencia
presentada al coloquio La política social y los derechos económicos, sociales y culturales en los noventa: balan-
ce y perspectivas, Bogotá, octubre 6 a 8 de 1999. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo.
22 Ministerio de Salud. Informe de actividades 2000-2001, julio de 2001.
23 El Acuerdo 17 de 1997 ordenó la transformación de los hospitales públicos en Empresas Sociales del Estado.
124 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Los efectos adversos del proceso están relacionados con la fragmentación de los
programas históricamente administrados por la Nación, especialmente de salud pú-
blica, que al ser transferidos hacia entidades territoriales con menor capacidad técni-
ca, han representando retrocesos y deterioro de los indicadores de salud en algunas
regiones.

REGULACIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL

Las actividades de vigilancia y control sobre el sector competen a la Superintendencia
Nacional de Salud, acompañada por las instancias de control del nivel nacional y
territorial y de los mecanismos de control ciudadano. En materia fiscal, la Contraloría
General de la República controla la eficiencia, eficacia, economía y equidad en la
gestión de las entidades del sector del orden nacional y, de acuerdo con el principio de
concurrencia, fiscaliza los recursos ejecutados por las entidades territoriales que pro-
vienen de la Nación. Sin embargo, las actividades de control de las diversas entidades
no tienen la coordinación suficiente para realizar un control integral y efectivo.
En el sector salud las fallas de mercado son más notorias que en cualquier otro sector
por la información asimétrica que lo caracteriza. El sistema de precios es muy poco
equitativo, lleva en su interior sistemas de exclusión y de falta de solidaridad. Puede ser
muy eficiente, pero genera inequidades que deberían ser solucionadas por el Estado
sobre todo en un campo como es de la salud que involucra el derecho a la vida.
Por esto, poner en práctica un sistema de regulación apropiado es difícil y en
algunos casos contraproducente. Por ejemplo, la Superintendencia de Salud y el Con-
sejo Nacional de Seguridad Social en Salud –Cnsss no cuentan con los sistemas de
información adecuados para ejercer el control ni para garantizar mediante incentivos
que las instituciones aseguradoras y prestadoras ajusten su comportamiento al interés
colectivo. Ésta, que ha sido la mayor debilidad del sistema, genera grandes deficien-
cias en el servicio. Los agentes privados han actuado en función del lucro, afectando
la calidad, oportunidad y eficiencia, sin que el Estado haya podido regularlos efecti-
vamente. Por ejemplo, se han detectado políticas de contención de gastos por parte de
las EPS, como: limitación de medicamentos, exámenes y cirugías; demoras en las
citas; multiafiliaciones; duplicidad y compensación de personas fallecidas 24, entre
otras. Las anomalías descritas no sólo causan detrimento de la calidad del servicio y
malversación de recursos, sino también implicaciones perversas para la sostenibilidad
financiera del sistema.

24 En el año 2000, 2,25% de los afiliados (481.611 personas) presentan doble afiliación. DANE, Encuesta Nacional
de Hogares.
SALUD PARA TODOS 125

DESEMPEÑO DE LAS EPS PÚBLICAS

A diciembre de 2001, el mercado del régimen contributivo es atendido en un 70% por
las EPS privadas y el 30% restante por EPS públicas. El sector público comprende
principalmente al Instituto de Seguros Sociales con 3.8 millones de afiliados, a Cajanal
con 569 mil y a Caprecom con 100 mil. El dominio del mercado por parte del Seguro
Social y la importante participación de las EPS públicas han afectado la sostenibilidad
del sistema dado su deficiente desempeño.
La promulgación de la Ley 100 de 1993 cambió sustancialmente la situación
institucional y operacional de la entidades de seguridad social. En el nuevo sistema
dejan de operar como entidades monopólicas para competir como EPS, y también
como ARS en el caso de Caprecom, en el mercado de la salud. Sin embargo, la rigide-
ces institucionales del sector público y los problemas estructurales heredados no les
permitieron adecuarse a las condiciones de mercado. Sumado esto a los fenómenos
de selección adversa y fraccionamiento de mercados, los problemas financieros y de
gestión de estas entidades se profundizaron, en detrimento de la calidad y oportuni-
dad del servicio, haciéndolas acreedoras de sanciones por parte de la Superintendencia
Nacional de Salud. Cabe destacar también la responsabilidad del Estado por el mane-
jo ineficiente y clientelista de las instituciones públicas.

Gráfico 5.1
Afiliación al régimen contributivo por EPS 2001
S a lu d co o p
S a lu d To ta l
C a fe sa lu d
C a jan a l
C ru z Bla n ca
H u m a n a V iv ir
S a lu d C o lm e n a
C o m fe n alc o Va lle
C o lse g u ro s
C a p re c o m
O tra s E PS

0 1 .0 0 0 2 .0 0 0 3 .0 0 0 4 .0 0 0 5 .0 0 0
M ile s d e a filiad o s
Fuente: Superintendencia de Salud.

FINANCIACIÓN DEL SGSSS

En materia del financiamiento del sector, tanto en gasto público como en inversión del
sector privado, se observan avances destacables. El gasto en salud en el período 1993 a
1999 creció del 7,2% al 10% del PIB. El gasto público se incrementó en el 57%, pasando
de 3,5% a 5,5% del PIB y el privado en el 50% al pasar de 3% a 4,5% del PIB.
126 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 5.2
Gasto en salud como porcentaje del PIB 1993-1999
12

10

0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
G a s to p úb lico /P IB G a s to p riv a d o /PIB G a s to to ta l / PIB
Fuente: DNP –Cuentas Nacionales de Salud, Cifras de 1998 y 1999 provisionales.

Sin embargo, la viabilidad del sistema está en riesgo. El modelo de reforma supo-
nía que la economía crecería por lo menos en un 4% anual, la tasa de desempleo no
pasaría del 14%, el empleo asalariado crecería en un 3,5% anual y el independiente en
un 2,1%, y los ingresos reales promedio de los asalariados e independientes crecerían
en un 1,8% por año. Estos supuestos no se concretaron y, por el contrario, evolucio-
naron en forma desfavorable25. Desde 1996, la variación del PIB estaba por debajo del
supuesto, llegando a un crecimiento negativo en 1999. A partir de 1998, el desempleo
sobrepasó el esperado y se mantiene en el orden del 18%.

Gráfico 5.3
Supuestos del sistema general de seguridad social en salud
25

20

15

10

-5

-1 0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Tas a d e de s e m p le o (s e p ) D e se m p le o e s p e ra d o
Va ria ció n d e l P IB C re c im ie n to e s p e ra d o

Fuente: DANE, Banco de la República y cálculos de la DES Social.

25 Las condiciones macroeconómicas son importantes para el sector, pero el empleo es determinante de la seguri-
dad social, porque es el núcleo como lo señalara la Corte Suprema de Justicia: “el empleo es la savia de la
seguridad social”, citada por Franco, A., op. cit. De otra parte, los supuestos sobre empleo del modelo fueron
muy optimistas en la medida en que la informalización de la clase trabajadora se extendió ya como fenómeno
masivo desde los años ochenta.
SALUD PARA TODOS 127

Este entorno económico lo mismo que los regímenes excepcionales, la evasión y

elusión de los agentes y la falta de progresividad en la cotización han incidido en el
menor recaudo de recursos. Esto, al tiempo que afecta la estabilidad del régimen
contributivo por el agotamiento de los recursos acumulados de la cuenta de compen-
sación y del régimen subsidiado por la reducción de sus fuentes de financiación26,
pone en riesgo el equilibrio y la viabilidad del modelo de seguridad social.
El comportamiento de la subcuenta de compensación del Fosyga refleja el impac-
to de la situación económica en las finanzas del régimen contributivo. A partir del
2000, el resultado neto del proceso de compensación empieza a ser deficitario; ac-
tualmente se estima que los recursos sólo alcanzarían hasta el año 200227. Los meno-
res recaudos en las cotizaciones han afectado negativamente los aportes de solidari-
dad para el régimen subsidiado, situación agravada por el hecho de que el gobierno
nacional no ha aportado los recursos pari passu correspondientes al período 1994-
199628. En estas circunstancias la cobertura del régimen subsidiado se ha estancado,
situándose alrededor de 11 millones de personas en el 2001. De otra parte, la inexac-
titud y demora en el proceso de compensación también influye en el flujo efectivo de
los recursos, que permanecen indebidamente en las EPS.

Gráfico 5.4
Excedentes acumulados subcuenta de compensación 1996-2002 (en millones)
4 0 0 .0 00

3 3 5 .9 56
3 0 0 .0 00
2 5 6 .6 77
2 2 1 .2 93
2 0 0 .0 00

1 2 8 .4 39
1 0 0 .0 00
9 .4 5 9
1 6 .4 6 1
0 0
1996 1997 1998 1999 2000 2001* 2002*

Fuente: Ministerio de Salud, Situación actual y perspectivas 2001. * proyectado.

Por su parte, la evasión ha sido identificada como uno de los más graves proble-
mas para el financiamiento y la sostenibilidad del sistema. De acuerdo con la Encues-

muy optimistas en la medida en que la informalización de la clase trabajadora se extendió ya como fenómeno
masivo desde los años ochenta.
26 El 1% de las cotizaciones es destinado para la subcuenta de solidaridad.
27 Ministerio de salud, Situación actual y perspectivas 2001.
28 La Ley 100 establece que la Nación aporte a la subcuenta de solidaridad como mínimo un monto igual al recau-
dado por tal concepto en el régimen contributivo. Según el Ministerio de Salud, la deuda asciende a $ 531.314
millones a precios de 1998.
128 DE LOS DERECHOS SOCIALES

ta Nacional de Hogares, en el año 2000 un 75% de los trabajadores del sector infor-
mal y un 17% del sector formal no estaban afiliados a seguridad social en salud y así
dejaban de recaudarse cuantiosos recursos. El estudio de Econometría revela que en
el marco del programa de apoyo a la reforma del Ministerio de Salud, la evasión-
elusión ascendió en el 2000 a $2 billones ese año (1,2% PIB), lo que equivale al 36%
del valor de las cotizaciones. A este respecto y con base en la información del DANE
(ENH, etapa 107), la CGR realizó un ejercicio de aproximación a la evasión y estimó
que el valor es cercano a los $800 mil millones para el año 2000; de este monto
alrededor de unos $70 mil millones se destinarían al régimen subsidiado por concepto
de solidaridad.

Cuadro 5.4
Evasión y elusión al régimen contributivo, 2000
Concepto Población ocupada I.B.C. ($/mes) Cotización M$/año) Evasión/
elusión %

Recaudo potencial 6.330.350 621.291 5.663.504 100,0

Recaudo efectivo 4.697.667 533.873 3.611.460 63,8
Evasión / Elusión 6.330.350 225.111 2.052.044 36,2
Subdeclaración de ingresos 4.697.667 83.460 564.578 10,0
Afiliados no cotizantes 333.596 877.457 421.511 7,4
Afiliados al régimen subsidiado 224.217 527.214 170.223 3,0
Pensionados no cotizantes 6.599 556.466 5.288 0,1
No afiliados al SGSSS 1.068.272 578.845 890.444 15,7
Mora cotizantes inactivos 676.005 617.333 600.941 12,6

Fuente: Econometría S. A., con base en la ECV y ENH, DANE.

COBERTURA Y ACCESO
Diferentes estudios sobre el impacto de las reformas del sistema muestran que uno de
los mayores logros del nuevo esquema es el incremento de la cobertura de la seguri-
dad social, cuyo cubrimiento en 1992 era del 23% y pasó al 52,4% en 2000.
Sin embargo, es inapropiado comparar el acceso a la salud en el SNS, y en el SGSSS
mediante el indicador de cobertura del aseguramiento. En el SNS concurrían tanto la
seguridad social como la atención privada y el subsistema público para garantizar el
acceso a la salud de la población. Así, en 1992 el 17% de las personas acudía a la
práctica privada, 23% a la seguridad social, 40% al sector oficial y el 25% estaba
desprotegido (Minsalud, 1994)29.
En el nuevo sistema, el indicador de cobertura que relaciona la afiliación al Sgsss
permite establecer que aún no se han logrado las metas de cobertura universal esta-
blecidas en la Ley 100 de 1993 para el año 2000. El aseguramiento alcanzó sólo el

29 Ministerio de Salud, Reforma a la seguridad social en salud. 1994. Datos ENH 1992.
SALUD PARA TODOS 129

52,4% de la población, el régimen contributivo y los regímenes de excepción el 35,7%

(14,5 millones) y el subsidiado el 16,7% (6.8 millones). Además de las bajas cobertu-
ras se presentan marcadas diferencias entre la población urbana (57%) y la rural
(40,7%)30.
En el 2001, la afiliación total incluyó unas 14.2 millones de personas en el contri-
butivo y 11 millones en el subsidiado. Con la afiliación en los regímenes de excep-
ción cercana a 1.2 millones, la cobertura se ubica en 61,6% (cuadro 5.5). La situación
es particularmente alarmante para las zonas rurales, “en donde cerca de la mitad (48%)
de la población no pertenece a ninguno de los dos regímenes de salud”. No obstante,
después de 1995 sí hubo aumento en la afiliación rural y ésta favoreció principalmen-
te a los quintiles bajos, lo cual es consistente con la mayor afiliación al régimen
subsidiado y la concentración de personas de bajos recursos en la zona31. Si se cotejan
los indicadores descritos con aquellos también enunciados de la época del SNS, es
fácil deducir que los esfuerzos no han sido muy exitosos, por lo menos en cuanto a
afiliación, porque en tiempos del SNS el cubrimiento alcanzaba al 75% de las perso-
nas y hoy con el Sgsss es apenas del 62%.

Cuadro 5.5
Cobertura de la seguridad social en salud, 2001
Grupo poblacional Cobertura %
Población total 43.070.703 100,00
Afiliados a seguridad social en salud 26.510.366 61,55
Régimen contributivo 14.233.791 33,05
Régimen subsidiado 11.062.708 25,68
Regímenes de excepción 1.213.867 2,82
No afiliados 16.560.337 38,45
Fuente: Superintendencia de Salud.

La cobertura medida en términos del acceso efectivo a los servicios de salud es

baja. Mientras en 1993, el 67,1% de las personas que se declararon enfermas fue
atendido, en el 2000 el grupo de enfermos que consultó a un médico se redujo a
51,1% (DNP, 2001)32. Además, el número de personas para las cuales el Fosyga reali-
za pagos de compensación a las EPS33, siempre es mucho menor que el número de
afiliados, lo cual es indicativo de rangos bajos de cobertura efectiva.

30 DANE, ENH 2000, cálculos de Vargas, G.

31 Flórez, C. E., Tono, T. y Nupia, O. A., “Medición y realidad de las inequidades en salud en Colombia 1990-
2000”, Revista víaSalud, No. 19, Bogotá.
32 Las personas que no consultaron lo hicieron por limitación de recursos, por levedad de la enfermedad o porque
no los atendieron.
33 En 1998, de 16 millones de afiliados se pagó compensación por 12.3 millones. Ministerio de Salud, Informe anual
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud a las comisiones séptimas de Senado y Cámara, Bogotá, 1999.
130 DE LOS DERECHOS SOCIALES

EFICIENCIA
El modelo de gestión establecido buscó redefinir el papel del Estado y del mercado en
la provisión de los servicios de salud para lograr mejoras en eficiencia. Sin embargo,
aunque es evidente el aumento del gasto por parte de la población, no es posible
verificar que este esfuerzo haya sido acompañado correlativamente de mayores y
mejores niveles de atención en salud.
La competencia entre Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud en teoría iría
a establecer formas de prestación más económicas y aprovechar de mejor manera los
recursos disponibles. Sin embargo, la evidencia muestra que la eficiencia de las insti-
tuciones públicas, base de la oferta de servicios, no ha evolucionado positivamente.
Es así como en el SNS se privilegiaba el gasto para acciones curativas y servicios
de mayor complejidad y costo, generándose una asignación irracional de la oferta.
Aunque el primer nivel debía atender una mayor cantidad de problemas de salud, el
índice de ocupación reflejaba la situación contraria. En 1993, el primer nivel presen-
taba una ocupación del 42%, mientras que el segundo y tercer niveles el 58% y 75%,
respectivamente. Un estudio del Departamento Nacional de Planeación afirma que
“sólo el 27% de los casos tratados en hospitales especializados correspondía a ese
nivel de atención” (DNP, 2000)34. Este problema no se ha resuelto con el nuevo siste-
ma; antes por el contrario, para el 2000 la ocupación del primer nivel se redujo al 34%
y aumentó en el segundo y tercer niveles al 71% y 85%, respectivamente.

Cuadro 5.6
Índice de ocupación
Niveles 1993 a % 2000 b %
Nivel 1 42 34
Nivel 2 58 71
Nivel 3 75 85
Total 59
Fuente: a) Ministerio de Salud, La Reforma de Salud en Colom-
bia. 1995. b) Ministerio de Salud, Sistema Nacional de Seguri-
dad Social en Salud. Situación actual y perspectivas. 2001.

Otro factor de ineficiencia del sistema es la inadecuada asignación de subsidios.

Es así como en 1997 la proporción de personas no pobres afiliadas al régimen
subsidiado era del 27,4% (1.920.000 personas) y en el año 2000 ya alcanzaba al
39,2% (2.780.000 personas) (CID 2001). Se observa una tendencia creciente a incluir
en el Régimen Subsidiado a personas con capacidad de pago, lo que muestra las
deficiencias en el diseño y operatividad de la focalización.

34 DNP, Evaluación Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2000.

SALUD PARA TODOS 131

CALIDAD
En el modelo anterior de salud no existían incentivos para que las entidades
monopólicas de seguridad social y las instituciones prestadoras de servicios de salud
mejoraran la atención. Eran frecuentes las demoras en la atención, la insuficiencia de
insumos y medicamentos y la insatisfacción de los usuarios. Se sumaba a ello la
imposibilidad de exigir mayores niveles de calidad porque se consideraba un servicio
asistencial de caridad.
Aunque no hay estudios que permitan comparar la calidad anterior y posterior a la
reforma, los resultados de encuestas realizadas en los últimos años muestran mejorías
en los indicadores. La Encuesta de Calidad de Vida de 1997 evidencia que de las
personas encuestadas que presentaron algún problema de salud y consultaron a una
institución de salud, profesional, promotora o enfermera, el 85% consideró que la
atención fue oportuna y apenas un 15% demorada.
Por su parte, la Encuesta de Calidad de la Defensoría del Pueblo presenta resulta-
dos similares en cuanto a la percepción de los usuarios sobre la oportunidad o demora
en la prestación del servicio. En cuanto a la calidad, un 84% de quienes recibieron
atención la calificó como de buena calidad, el 13% regular y 3% mala.

Cuadro 5.7
Tiempo de espera para recibir atención
Días Consulta general Consulta especializada
0-7 62,8 50,1
8-14 8,8 19,0
15-30 10,5 25,5
+ 30 1,9 5,4
ND 16,0 0
Fuente: Defensoría del Pueblo, Encuesta Nacional de Calidad
en Salud 2000.

A pesar de los buenos resultados de las encuestas, “la reforma acusa un inexplica-
ble descuido de los factores epidemiológicos, de la promoción de programas preven-
tivos, de la integración de los niveles de atención y de la conformación de redes de
referencia y contrarreferencia asociadas con ella”35.

EFECTIVIDAD
Los impactos de la reforma en el estado de salud de la población son heterogéneos.
Mientras los índices de morbimortalidad continúan su tendencia decreciente, las co-
berturas en acciones de salud pública se han deteriorado.

35 Sojo, A., Reformas de gestión en salud en América Latina: los cuasidineros de Colombia, Argentina, Chile y
Costa Rica, Serie de políticas públicas, No. 39, Cepal, Santiago de Chile, 2000.
132 DE LOS DERECHOS SOCIALES

La Encuesta Nacional de Demografía y Salud del 2000 registra que las coberturas
del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) han disminuido. Así, entre los niños
de un año, el 67,5% había cumplido el esquema completo de vacunación en 1990, y a
pesar de haber descendido al 65,5% en 1995, el indicador cayó todavía más al 52% en
el 2000. Las coberturas del BCG y polio primera dosis se han mantenido constantes en
93% y 97%, respectivamente, pero la de sarampión se ha reducido del 81,2% en 1990
al 70,8% en el 2000, lo mismo que la tercera dosis de polio que pasó del 82,2% al
71,3%. Esta situación no sólo responde a los problemas propios del proceso de im-
plantación del SGSSS y de la descentralización, sino que infortunadamente ha permi-
tido el regreso de epidemias que, como el sarampión, estaban superadas en Colombia.

Gráfico 5.5
Cobertura de vacunación 1990-2000
100

80

60

40

20

0
BCG DP T1 P o lio 1 S a ra m p ió n Tod a s

1990 1995 2000

Fuente: Profamilia y Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2000.

El abandono progresivo del programa de vacunación por parte de las instituciones

que lo operaban, la deficiente asunción de estas obligaciones por parte de los munici-
pios y EPS, y la falta de claridad en la delimitación de las competencias en materia de
promoción y prevención entre el Plan de Atención Básica (PAB) y el Plan Obligatorio
de Salud (POS) han originado deficiencias en la aplicación de los programas de vacu-
nación.
Esta situación ha incidido en la evolución de la mortalidad infantil y materna. En
el quinquenio 1990-1995 la tasa de mortalidad infantil (menor de un año) era de 27
por mil, pasando a 21 por mil en el siguiente quinquenio, la neonatal pasó de 18 a 15
por mil y la de la niñez (menor 5 años) de 31 a 25 por mil; en tanto que la mortalidad
materna alcanzó un índice de 71 por cien mil nacidos vivos en 1998, después de haber
sido de 93,6 por cien mil nacidos vivos durante el período 1991-1995 36.

36 Cálculos DNP-DDS-GCV, con base en DANE y estadísticas OPS.

SALUD PARA TODOS 133

Cuadro 5.8
Mortalidad infantil y en la niñez
1985-1990 1990-1995 1995-2000
Neonatal 16 18 15
Postneonatal 10 10 7
Menor de 1 año 26 27 21
De 1 a 5 años 9 4 4
Menor de 5 años 35 31 25

Fuente: Profamilia y Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2000.

Por el contrario, las atenciones prenatal e institucional del parto han experimenta-
do avances significativos. La atención prenatal pasó del 82% al 90,8% y la atención
del parto por parte de un profesional del 80,6% al 86,4%. “Sin embargo, persisten
marcadas inequidades (sic) por zona de residencia y por edad en la atención del parto
por médico”37. Hay iniquidad en contra de las mujeres que habitan las zonas rurales y
tienen treinta años o más.

EQUIDAD38
La necesidad de lograr un sistema más equitativo en el aseguramiento, la financiación
y la prestación de los servicios de salud fue una de las motivaciones de la reforma al
Sistema Nacional de Salud,
“...en 1992, el 12% de las hospitalizaciones y el 20% de las cirugías adelantadas en el
sector público, que debían dirigirse principalmente a la población más pobre, fueron
recibidas por pacientes pertenecientes al 20% más rico de la población. En términos de
financiamiento también existían grandes iniquidades; por ejemplo, mientras que el gas-
to privado promedio en salud representaba para el 20% más rico de la población 1,4%
de sus ingresos, esta proporción era más de 5 veces superior entre el 20% más pobre de
la población (7,5%)”(Castaño, 2001).

Sin embargo, actualmente existe un acceso poco equitativo al Sistema de Seguri-

dad Social, ya que mientras el 20% de la población con mayores ingresos tenía una
cobertura de aseguramiento del 75% en el año 2000, el quintil más pobre sólo alcan-
zaba una cobertura del 35%.
Así, es evidente la falta de equidad en la prestación del servicio, porque mientras
la enfermedad tiene mayor incidencia sobre los grupos más pobres de la población, la
atención se concentra especialmente en los quintiles superiores. En 1993, el primer
quintil concentró el 22,7% de las personas que se sintieron enfermas y el último

37 Flórez, C. E., Tono, T. y Nupia, O. A., op. cit.

38 Su búsqueda implica tratar de reducir las brechas evitables en las condiciones de salud de las personas y en su
acceso, utilización y gasto en atención de salud entre grupos con niveles sociales y económicos diferentes.
Flórez, C. E. y Nupia, O. A., “Desnutrición infantil en Colombia: inequidades y determinantes”, CEDE, U. de Los
Andes, p. Web.
134 DE LOS DERECHOS SOCIALES

quintil el 16,9%. En el 2000, las desigualdades se mantienen con un 22,7% de enfer-

mos en el primer quintil y 18,8% en el último. En contraste, mientras que en 1993
sólo el 48% de las personas enfermas del primer quintil fue atendido y el 80% del
último quintil, en el 2000 recibieron atención el 42% de los enfermos del quintil más
pobre, el 65% del cuarto quintil y el 54% del quintil más rico. Se observa una reduc-
ción general en el acceso a la atención cercana al 67% en 1993 y al 51% en el 2000,
con el agravante de que se mantienen las desigualdades entre ricos y pobres.

Cuadro 5.9
Distribución de la enfermedad y la atención según quintil de ingresos 1993 y 2000
1993 2000

Quintil Enfermos % Atención % aten/enf % Enfermos % Atención % Aten/enf %

1 1.322.938 22,70 629.930 16,11 48 1.156.213 22,75 484.880 18,65 42

2 1.253.341 21,50 814.498 20,84 65 1.046.272 20,59 464.179 17,89 44
3 1.172.104 20,11 825.465 21,12 70 1.031.786 20,30 554.586 21,37 54
4 1.096.060 18,81 848.176 21,70 77 890.343 17,52 575.637 22,19 65
5 983.841 16,88 790.981 20,23 80 957.555 18,84 516.303 19,90 54
Total 5.828.284 100,00 3,909.050 100,00 67 5.082.169 100,00 2.594.585 100,00 51

Fuente: Misión Social con base en encuesta Casen,1993 y Encuesta Nacional de Hogares 2000.

Gráfico 5.6
Distribución de la cobertura salud 1993-2000
80

60 Q u in til 1
Q u in til 2
Q u in til 3
40
Q u in til 4
Q u in til 5
20

0
1993 1997 2000
Fuente: 1) DANE - Encuesta Casen 1993, cálculos Sánchez F. y Núñez J. 2) DANE -Encuesta de Calidad de Vida 1997,
cálculos de Moreno H. 3) DANE - Encuesta Nacional de Hogares 2000, cálculos Moreno H.

Gráfico 5.7
Personas atendidas entre las reportadas como enfermas por quintil de ingreso 1993-2000
90
80
70
60
P o rc e nta je

50
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5
1993 2000
Fuente: Misión Social con Encuesta Casen 1993 y Encuesta Nacional de Hogares 2000.
SALUD PARA TODOS 135

De otra parte, la desnutrición crónica o retraso en el crecimiento, indicador que da

cuenta de “las magnitudes de las iniquidades en el estado de salud”39, muestra una
relación positiva con el nivel socioeconómico, especialmente en las zonas urbanas.
Los niveles de iniquidad en contra de los grupos pobres son diferentes entre zonas
urbana y rural, pero también entre los géneros: en las zonas urbanas la iniquidad es
algo mayor para las niñas, mientras que en las zonas rurales lo es para los niños.
“Parecería que en las zonas urbanas hay menor atención en salud en las niñas que en
los niños de los estratos socioeconómicos bajos, mientras que en las zonas rurales la
menor atención en salud en los estratos socioeconómicos bajos se presenta más en los
niños que en las niñas.”
Adicionalmente, la brecha entre el plan de servicios del régimen contributivo y el
subsidiado, y el límite de veinte (20) salarios mínimos legales vigentes (smlv) en la
base de cotización, son las mayores iniquidades del sistema vigente.

INDICADORES DE SALUD EN LATINOAMÉRICA

La situación de la salud colombiana frente a la latinoamericana es precaria. Los
indicadores de mortalidad materna e infantil están dentro de los rangos de los países de
desarrollo humano medio según se observa en el cuadro 5.10, en el que se han ordenado
los países de acuerdo con su índice de desarrollo humano. En cuanto a los recursos con
que cuenta el sector, se puede destacar que el gasto en salud como porcentaje del PIB es
superior al nivel promedio latinoamericano, pero infortunadamente el número de médi-
cos por habitante es considerablemente inferior frente al de la mayoría de los países.

Cuadro 5.10
Estado de la salud en América Latina (países escogidos)
País Esperanza de Tasa de mortalidad Tasa de mortalidad Médicos x 10.000 Gasto en salud
vida, 2000 materna infantil habitantes, 1999 (% PIB) 1996

Argentina * 73,4 41,0 1999 17,6 1999 26,8 10,7

Chile* 75,3 22,7 1999 10,1 1999 13,0 5,8
Uruguay* 74,4 11,1 1999 14,1 2000 37,0 9,9
Costa Rica 74,6 19,1 1999 10,2 2000 15,0 8,9
México 72,6 50,6 1998 14,5 1999 15,6 4,1
Cuba 76,0 34,1 2000 6,4 1999 58,2 6,3
Venezuela 72,9 59,3 1999 19,2 1999 19,7 9,6
Colombia 71,2 71,0 1998 21,0 2000 9,3 8,2
Brasil 67,3 59,1 1997 33,1 1998 21,0 8,4
Perú 69,1 185 94-00 37,0 00-05 10,3 4,9
Paraguay 70,1 114,4 1999 19,4 1999 4,9 7,5
Ecuador 70,0 74,3 1998 30,0 94-99 13,2 4,6
AL 95-00 69,7 35,7 95-00 21,4* 7,2

*Países de Desarrollo Humano Alto.

Fuente: Profamilia, Situación de la salud en las Américas 2000, Información en salud materno perinatal, Organización Panameri-
cana de la Salud.

39 Flórez, C. E. y Nupia, O. A., op. cit.

136 DE LOS DERECHOS SOCIALES

LA GARANTÍA DE LA SALUD EN UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Los principios fundamentales de la salud en un Estado Social de Derecho son: la
universalidad, la calidad y la equidad en los servicios de salud individual y colectiva;
pero también, el equilibrio financiero y la eficiencia del sistema de aseguramiento.
Encaminar el país hacia el logro de tales principios y, por tanto, buscar un adecua-
do nivel de salud para la población colombiana requiere de la articulación de las
políticas estatales y las acciones, tanto sociales como individuales, tendientes a ga-
rantizar el aseguramiento para toda la población con niveles apreciables de calidad.
También es imprescindible la protección de la salud pública por parte del Estado y el
mantenimiento de la red de servicios públicos que permitan el acceso efectivo a la
atención, independientemente de condiciones socioeconómicas de las personas.
En este contexto, se estiman dos escenarios alternativos de la evolución del SGSSS.
El primero, inercial siguiendo las tendencias actuales, y el segundo, suponiendo la
aplicación de propuestas para mejorar la eficiencia, cobertura y equidad en el sistema.

Escenario pasivo: deficiente cobertura y limitada equidad

Alcanzar la cobertura universal del aseguramiento en el presente año requeriría la asigna-
ción de recursos adicionales por un valor equivalente al 1,37% del PIB. Tal proporción
permitiría cubrir a la población pobre (por LP) no afiliada al sistema, mantendría las
condiciones institucionales del SGSSS y los costos de aseguramiento, haciendo efectivos
los mecanismos establecidos para controlar la inadecuada asignación de subsidios.

Cuadro 5.11
Estimaciones de la evolución del SGSSS 2001–2010 (pesos de 2001)
Déficit del régimen subsidiado/PIB
Año Cobertura Costo de
aseguramiento continuidad/PIB (3) Cuantitativo (1) Cualitativo (2) Total (1+2)
(%) (%) (%) (%) (%)
2001 62,0 0,90 1,20 1,96 3,16
2002 61,9 0,97 1,37 2,03 3,40
2003 62,0 0,97 1,34 2,00 3,33
2004 62,4 0,97 1,27 1,94 3,21
2005 63,0 0,98 1,22 1,90 3,11
2006 63,7 0,99 1,17 1,87 3,03
2007 64,6 1,00 1,11 1,83 2,94
2008 65,4 1,01 1,06 1,79 2,85
2009 66,7 1,04 0,99 1,76 2,75
2010 68,2 1,07 0,91 1,72 2,63
1) Población bajo línea de pobreza no afiliada al régimen subsidiado.
2) Diferencia entre el POS-S y el POS-C.
3) Costo fiscal y parafiscal de mantener las coberturas alcanzadas.
a) Supuestos macroeconómicos y de pobreza basados en los modelos de la CGR.
b) La afiliación del régimen subsidiado se proyecta calculando la mayor afiliación por el crecimiento real del Sistema General de
Participaciones.
c) La afiliación del régimen contributivo se proyecta con el crecimiento de la población ocupada según modelo de empleo.
d) UPC proyectada con variación del PIB per cápita.
Fuente: Cálculos de la DES Social.
SALUD PARA TODOS 137

En caso de no aumentar la aplicación de recursos, se estima que en el año 2010 la

cobertura no superaría el 68% del total de la población. Habría un leve incremento del
régimen subsidiado, dado el impacto del crecimiento real del Sistema General de
Participaciones (SGP), pero también del régimen contributivo por el crecimiento eco-
nómico estimado40.
Gráfico 5.8
Proyección de cobertura de aseguramiento en salud, 2002-2010
7 0 ,0

6 0 ,0

5 0 ,0
P o rc e nta je

4 0 ,0

3 0 ,0

2 0 ,0

1 0 ,0

0 ,0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

C o b e rtu ra to ta l R . co n trib u tiv o R . su b s id ia d o

Fuente: Cálculos de la DES Social.

Por su parte, lograr la cobertura universal y a la vez eliminar la falta de equidad, en

cuanto a la brecha entre los planes de servicios del régimen subsidiado y el contribu-
tivo, requeriría de un gasto fiscal del 3,4% del PIB en 2002, adicional al 0,97% del PIB
asignado actualmente al régimen subsidiado.
En este estadio, las limitaciones fiscales generan una disyuntiva entre equidad y
universalidad. El problema de elección social es priorizar entre la afiliación de todos
los pobres con un plan de servicios limitado (POS-S) o la provisión para algunos po-
bres de un plan de servicios de salud en igualdad de condiciones al régimen contribu-
tivo (POS-C). En todo caso, es un imperativo ético avanzar en la reducción progresiva
de la diferencia de los planes de servicios hasta alcanzar un nivel de servicios homo-
géneo y adecuado a las necesidades de toda la población.

Escenario propuesto: afiliación universal y plan uniforme de servicios

La extensión y cobertura de los servicios de salud dependen del progreso económico
y social del país, por ello se asume que el Plan de Servicios del Régimen Contributivo
es el apropiado para el nivel de desarrollo nacional.

40 Mediante el Modelo de Consistencia Macroeconómica de la CGR.

138 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Es por esto que el costo para la sociedad de lograr la meta de aseguramiento uni-
versal se calcula con base en el valor de la UPC del régimen contributivo por grupos
etáreos y las proyecciones de población del DANE. De esta manera, garantizar un plan
de salud estándar para la totalidad de la población en el 2002 tendría un valor de
7,04% del PIB. Si se recuerda que el gasto público y privado en salud asciende a 10%
del PIB, es razonable proponer la meta en el mediano plazo, siempre y cuando se
establezcan medidas para redistribuir el gasto y lograr mayor eficiencia en el sector.

Cuadro 5.12
Costo del Plan de Servicios de Salud Estándar para Colombia 2002
Rangos de edad Población Valor UPC Promoción Valor aseguramiento /PIB
y prevención (%)
0a1T 985.174 742.690 12.690 0,38
1a4T 3.804.989 384.876 12.690 0,77
5 a 14 T 9.268.932 204.465 12.690 1,03
15 a 44 H 10.570.685 180.411 12.690 1,05
15 a 44 M 10.769.388 372.849 12.690 2,13
45 a 59 T 5.354.956 243.554 12.690 0,70
60 y más T 3.079.993 685.560 12.690 1,10
TOTAL 43.834.117 12.690 7,04
Fuente: DANE. Acuerdo 218 CNSSS y cálculos de la DES Social.

Sin embargo, una propuesta de este tipo requiere la gradualidad que permita mo-
dificar la institucionalidad del sector. Por tanto, es prioritario aumentar las coberturas
del régimen subsidiado con el plan de servicios actual; una vez lograda la universali-
dad a este nivel podría continuarse con la reducción en las desigualdades de los pla-
nes de servicios.

Reformas institucionales
El seguro de salud en el marco de un Sistema Integral de Protección y
Seguridad Social
La incapacidad del sistema de seguridad social para garantizar el derecho a la salud
en el marco de un sistema integral, viable financieramente, universal y solidario evi-
dencia la necesidad de constituir un nuevo modelo de protección social que compren-
da mecanismos eficientes de dirección, administración, vigilancia y control.
Este Sistema Integral comprendería una Central Única de Recaudo y Administra-
ción de los recursos del sistema para mejorar tanto la oportunidad en el flujo de los
recursos como la eficiencia en la gestión, y al mismo tiempo garantizar el mejor uso
de los rendimientos financieros. A la vez, facilitaría la administración del sistema de
registro de aportantes, beneficiarios y afiliados, permitiendo un control más estricto a
la evasión y elusión.
SALUD PARA TODOS 139

En salud, el ingreso de las cotizaciones a la Central de Recaudo sería un incentivo

para que las EPS efectuaran el proceso de compensación de manera más oportuna y
exacta, dado que éste constituiría un requisito previo para acceder a los recursos del
sistema. El flujo de los recursos se haría en forma inversa a la establecida actualmente.
De manera complementaria, un sistema centralizado de registro, que valide la in-
formación con diferentes bases de datos, permitiría eliminar las duplicidades en la
afiliación, corregir la inadecuada asignación de subsidios y realizar un efectivo con-
trol a la evasión y elusión, problemas críticos en el sector salud.

Mayor equidad en el sector y progresividad en la cotización

La aplicación de un porcentaje de cotización igual para todos los rangos salariales y el
establecimiento de un monto máximo en la base de cotización de 20 salarios mínimos
mensuales vulnera el sentido de equidad por el que debe propender un sistema de
protección social. Estas medidas son regresivas por cuanto quienes tienen mayores
ingresos están destinando una menor proporción de su salario para el aseguramiento,
respecto de quienes están bajo el tope máximo.
Gráfico 5.9 Cuadro 5.13
Tasa de cotización efectiva del régimen contributivo Propuesta de progresividad
20
en las cotizaciones
15 SMLV Cotización
Po rce n ta je

%
10
hasta 4 12,0
5
4 a 7,99 12,5
8 - 11,99 13,0
0
12 - 15,99 13,5
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 16-19,99 14,0
smm v 20 en adelante 14,5
ta sa d e co tiza c ió n a c tu a l ta sa d e co tiza c ió n p ro p u e sta

Fuente: Cálculos de la DES Social.

Para incorporar mayor progresividad a las cotizaciones y generar recursos adicio-

nales para el régimen subsidiado se propone un incremento escalonado de medio
punto en la tasa de cotización a partir de cuatro (4) salarios mínimos. Este aporte
adicional estaría a cargo del empleado, se destinaría exclusivamente para financiar
subsidios de salud y permitiría recaudar un monto adicional del 3% sobre las cotiza-
ciones actuales. Con la aplicación de este escalonamiento del sistema41, sería posible
obtener anualmente un recaudo adicional de $174.646 millones de 2003, lo cual per-
mitiría afiliar 1.039.634 personas al régimen subsidiado, durante el mismo año.

41 Cálculos obtenidos con base en la información que sobre rangos salariales de los cotizantes tiene registrada la
Superintendencia Nacional de Salud a diciembre de 2001.
140 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 5.14
Cálculo de recaudo total y adicional por rangos de salarios según propuesta
de progresividad, 2003
(4)
Nuevos Cotizantes Rangos de Valor recaudo total Progresividad
(1)
cotizantes Totales (2) salarios (3) anual Tasa (%) Monto adicional

314.629 5.330.440 Hasta 4 4.231.764.599.613 0 0

25.415 430.582 4 > o =8 1.092.342.646.242 0,5 45.514.276.927
6.470 109.616 8> o =12 498.837.204.116 1,0 41.569.767.010
2.262 38.321 12 > o =16 246.528.826.998 1,5 30.816.103.375
1.034 17.514 16> o =20 146.346.803.531 2,0 24.391.133.922
977 16.559 20 o más 155.304.786.480 2,5 32.355.163.850
350.787 5.943.031 6.371.124.866.980 174.646.445.083

Fuente: Cálculo DES Sector Social.

1. El sistema, con mayor control e información, generaría la inclusión de personas con capacidad de pago al régimen
contributivo.
2. Suma de actuales, nuevos y crecimiento inercial.
3. Expresados en salarios mínimos legales vigentes de 2003.
4. Según propuesta de aumento progresivo de la cotización (0,5%) utilizado exclusivamente para inclusión de pobres
en el régimen subsidiado.

Al mismo tiempo, la propuesta permite una contribución progresiva a la disminu-

ción del déficit como resultado sinérgico de la aplicación de las nuevas tasas y el
aumento de la cobertura en el régimen contributivo. En este contexto, es posible fi-
nanciar, año a año, parte del déficit de financiamiento que se crearía para lograr el
cubrimiento universal. Como proporción del PIB la nueva situación generaría recur-
sos que van del 0,10% en 2003 hasta el 0,26% del PIB en 2010.

Gráfico 5.10
Componentes de la propuesta de financiamiento en dalud

4 4 ,8 3 4 2 ,9 9 4 1 ,3 6 3 9 ,9 6 3 8 ,8 2
5 1 ,3 0 4 9 ,6 3 4 7 ,1 8

1 6 ,6 1 1 4 ,8 5
2 1 ,2 7 1 8 ,6 9
2 4 ,5 2
2 8 ,4 0
3 3 ,6 0
4 0 ,8 1
4 3 ,4 3 4 6 ,3 3
3 5 ,7 4 3 9 ,9 5
3 0 ,6 6
2 4 ,4 2
1 6 ,7 6
7 ,8 9
0 ,1 0 0 ,1 2 0 ,1 4 0 ,1 6 0 ,1 9 0 ,2 1 0 ,2 4 0 ,2 6
% fin an c ia m ie n to d e l d éficit 2 0 0 3 -2 0 1 0

A u m e n to c ob e rtura C o tiz a ció n p ro g re siv a E fe cto co m b ina d o

Fuente: Cálculo DES Sector Social.

Esta alternativa de tasa progresiva desde cuatro salarios mínimos adolece de in-
convenientes, como los incentivos adversos que trae un aporte superior para las per-
sonas de mayores ingresos, sin la respectiva retribución en el alcance del plan de
SALUD PARA TODOS 141

servicios prestado, pero se buscaría poder contrarrestar la posible elusión mediante

sistemas de información y control eficientes.
Por otra parte, frente a la limitada solidaridad de los regímenes excepcionales con
el resto del Sistema, se requiere homologar progresivamente las cotizaciones y elimi-
nar los privilegios en los planes de servicios. Esto permitiría mejorar las condiciones
de equilibrio y viabilidad financiera del Sistema, ya que el perfil de ingresos de estos
afiliados es superior al promedio y su número de beneficiarios inferior. La diferencia
se mantendría solamente para el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, dado que su riesgo es mayor.

Redistribución del gasto social

El Sistema Integral de Protección Social permitiría incrementar la afiliación del régi-
men Subsidiado y contributivo por efecto del control de la evasión y recaudo de
mayores recursos de solidaridad por el aumento de la progresividad en las cotizacio-
nes. Sin embargo, estas medidas no son suficientes y se requiere un incremento adi-
cional de recursos para lograr la cobertura universal y la homologación de los planes
de servicios de los dos regímenes.
En este escenario y con el propósito de cubrir tanto el déficit cuantitativo como el
cualitativo –es decir, la diferencia entre los planes de servicios–, se requeriría aportar
subsidios adicionales por un 0,29% del PIB en 2003, con incrementos sucesivos hasta
alcanzar el 2,52% en el 2010. En el 2006, una vez cubierto el déficit de subsidios, se
procedería a ampliar progresivamente el POS-S.
Cuadro 15.15
Escenario propuesto 2001-2010 (precios de 2001)
Año Cobertura Gasto adicional para ampliación servicios/PIB Evolución del déficit de aseguramiento / PIB
aseguramiento (3)
(%) Cuantitativo (1) Cualitativo (2) Total (1+2) Cuantitativo (1) Cualitativo (2) Total (1+2)
(%) (%) (%) (%) (%) (%)

2001 62,0 0,00 0,00 0,00 1,20 1,96 3,16

2002 63,7 0,00 0,00 0,00 1,37 2,03 3,40
2003 74,3 0,29 0,00 0,29 0,96 2,00 2,95
2004 83,8 0,57 0,00 0,57 0,60 1,94 2,54
2005 92,6 0,84 0,00 0,84 0,28 1,90 2,17
2006 100,0 1,07 0,43 1,49 0,00 1,44 1,44
2007 100,0 1,01 0,82 1,83 0,00 1,01 1,01
2008 100,0 0,96 1,18 2,13 0,00 0,62 0,62
2009 100,0 0,89 1,50 2,39 0,00 0,26 0,26
2010 100,0 0,81 1,72 2,52 0,00 0,00 0,00

1) Población bajo línea de pobreza no afiliada al R. S.

2) Diferencia entre el POS-S y el POS-C.
3) cobertura que se alcanzaría por efecto de mayor asignación de recursos.
a) Supuestos macroeconómicos y de pobreza basados en los modelos de la CGR.
b) Se supone una eficiente asignación de subsidios.
c) Se incorpora progresividad en la tasa de cotización a partir de 4 salarios mínimos.
d) UPC proyectada con la variación PIB per cápita. Supuestos macroeconómicos CGR.
Fuente: Cálculos DES Sector Social.
142 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 5.11 Gráfico 5.12

Gasto adicional para cubrir el déficit de aseguramiento Evolución del déficit de aseguramiento
2002-2010 (% PIB) 2002-2010 (% PIB)
3 ,5 3 ,5

3 ,0 3 ,0

2 ,5 2 ,5
P o r ce n ta je

Po rce n ta je
2 ,0 2 ,0
1 ,5 1 ,5
1 ,0 1 ,0
0 ,5 0 ,5
0 ,0 0 ,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2 00 1 2 00 2 2 00 3 2 00 4 2 00 5 2 00 6 2 00 7 2 00 8 2 00 9 2 01 0

G a sto a m p lia ció n c o b e rtu ra G a sto a u m e n to d e b e n e fic io s D e fic it cu an tita tiv o D e fic it cu alita tiv o

Fuente: Cálculos de la DES Social.

Gráfico 5.13
Evolución de la cobertura de aseguramiento 2001-2010
11 0
100
90
80
70
P o rc e n taje

60
50
40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

E sc e n ario p a siv o E sc e n ario p ro p u e s to

Fuente: Cálculos de la DES Social.

Más acertada focalización y asignación de subsidios

El Sistema Integral de Protección y Seguridad Social, SIPSS, al estar estructurado
sobre un esquema solidario de cotizaciones, requiere de una herramienta de focalización
que guarde íntima relación con la metodología de LP, de manera tal que pueda medir
más acertadamente la existencia de capacidad de pago para aportar al financiamiento
del sistema o la ausencia de ingresos para acceder a los subsidios. Esta herramienta
debe permitir focalizar independientemente los beneficiarios del régimen subsidiado
de salud de los demás programas del sistema, ponderando en mayor medida las varia-
bles que inciden en el estado de salud de las personas.
Para evitar la manipulación y mal uso de esta herramienta, es necesario establecer
mayores niveles, de seguridad y más eficaces mecanismos de auditoría de la informa-
ción, los cuales junto con la periódica validación con el Sistema General de Informa-
ción del SIPSS, permitirán un mayor control y seguimiento de la asignación de subsi-
dios. El Sisben tendría que ser ajustado a estas condiciones.
SALUD PARA TODOS 143

Integración de las Entidades Públicas Promotoras de Salud del orden nacional

Teniendo en cuenta que las condiciones de mercado no incentivan a las EPS privadas a
prestar sus servicios en las zonas marginales y lejanas del territorio nacional, resulta
indispensable la presencia de EPS públicas en el sistema, amén de las consideraciones
de orden estratégico para el sector, como servir de mecanismo para regular el compor-
tamiento de los demás agentes. Por tanto, es inaplazable que el Estado detenga el dete-
rioro de las instituciones públicas. Para el efecto es conveniente tomar medidas inme-
diatas de solución de la problemática común por la que atraviesan Cajanal, Caprecom y
el ISS. Una de estas propuestas es establecer una única EPS pública nacional para así
aprovechar las ventajas de la centralización como son las economías de escala, menores
gastos de publicidad y la eliminación de duplicidades innecesarias.
Las entidades podrían congregarse alrededor del ISS, dado que el instituto está adelan-
tando procesos de mejoramiento que permitirían liderar el aseguramiento público. Con
esta organización se fortalecería la oferta oficial, mejorando la prestación del servicio a
los usuarios y facilitando la vigilancia y control de las entidades. Porque una acción
urgente, tanto en el ámbito público como en el privado, es eliminar, o por lo menos
disminuir, la intermediación que, por supuesto, generó ineficiencia. Los recursos que
debían utilizarse en la atención del paciente y fortalecimiento de la medicina como profe-
sión y como ciencia, se han destinado para cubrir gastos multiplicados de administración
e intermediación en los múltiples entes creados por la Ley 100, EPS y ARS42.
En tal contexto, hay entidades aseguradoras que posiblemente no reúnen condi-
ciones de eficiencia debido a sus características y deseconomías de escala. Por ejem-
plo, de 200 ARS, sólo el 4% tiene una cobertura mayor a los 25.000 afiliados, el 84%
tiene un número de afiliados entre los 5.000 y los 25.000, un 8% tiene menos de
5.00043. Algunos aseguradores actúan realmente como intermediarios costosos y no
como aseguradores valiosos, es el caso de Aseguradoras del régimen subsidiado que
se apropian de una fracción considerable de la UPC y trasladan el saldo a una segunda
entidad intermediadora, la cual a su vez subcontrata con prestadores de servicios.
También, “cuando no existen relaciones de competencia entre los aseguradores se
evidencian, además de las demoras en los pagos, prácticas abusivas en cuanto a impo-
sición de tarifas a aquellos hospitales que tienen débil capacidad negociadora”. Las
prácticas abusivas de las ARS se presentan en ocasiones en asocio con las autoridades
municipales44. Pero lo que es pero es que la falta de pago o su demora se da en cir-
cunstancias en que las entidades tienen resultados superavitarios en el manejo del
régimen subsidiado: en 1996, los recursos no ejecutados ascendieron al 60%45.

42 e+Health Latin America, “¿Fracasó la política de salud en Colombia?”, “La medicina prepagada”, enero de
2000, p. Web.
43 Sojo, A., op. cit.
44 Londoño y otros, citado por Sojo, A., ibid.
45 Jaramillo, I., citado por Sojo, A., ibid.
144 DE LOS DERECHOS SOCIALES

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Los procesos que han reformado los regímenes de salud en Latinoamérica han estado
guiados por las decisiones de organismos multilaterales como el Banco Mundial, el
Banco Interamericano de Desarrollo, la Organización Mundial de la Salud y, más
recientemente, la Organización Panamericana de la Salud. El esquema general ha ido
cambiando el sentido de las políticas sociales, para transformarlas en servicios renta-
bles, al introducir a la prestación de servicios como la salud y la educación la lógica
del mercado, que no siempre actúa dentro de los principios de igualdad, solidaridad,
equidad y universalidad y más bien propende por disminuir el gasto público y garan-
tizar las ganancias de los agentes privados del sistema, cuyo papel protagónico en
términos sociales debería especificarse más claramente.
En el sector salud las fallas de mercado son más notorias que en cualquier otro
sector por la información asimétrica que lo caracteriza. El sistema de precios es muy
poco equitativo, lleva en su interior sistemas de exclusión y de falta de solidaridad.
Puede ser muy eficiente, pero genera iniquidades que deberían ser solucionadas por
el Estado sobre todo en un campo como el de la salud que implica el derecho a la vida.
La estratificación social que propició la Ley 100 al establecer un sistema para
pobres (subsidiado), otro para sectores de ingresos medios (contributivo) y uno para
los ricos (medicina prepagada), promueve tratamientos diferenciados en servicios y
en derechos, lo que impide la construcción de una sociedad menos dividida y regida
por el Estado Social de Derecho que consagra la Constitución. Es un imperativoético
avanzar en la reducción progresiva de la diferencia de los planes de servicios hasta
alcanzar un nivel homogéneo y adecuado a las condiciones epidemiológicas, de riesgo
de enfermedad y de salud pública del país, y a las necesidades de toda la población.
La viabilidad del SGSSS está en riesgo. Entre otras razones, porque: los supuestos
sobre los cuales fue creado adolecieron de un gran optimismo en relación con varia-
bles definitivas como el crecimiento económico y el empleo cuyas evoluciones han
sido muy precarias en el último lustro; las condiciones de las subcuentas del Fosyga
son alarmantes, sobre todo la de solidaridad; la evasión y elusión de los agentes al
sistema son altas; el grupo de entidades que lo conforman en buena medida, ARS y
EPS, son intermediarias, lo cual ha acrecentado los costos del servicio; finalmente, los
regímenes excepcionales y la falta de progresividad en la cotización contribuyen tam-
bién al menor recaudo. Entonces es imprescindible mejorar y unificar el sistema de
recaudo para que el flujo de recursos sea controlable, haciendo uso de mecanismos
como el cruce de datos inter e intrasistemas de información.
Una acción urgente, tanto en el ámbito público como en el privado, es eliminar, o
por lo menos disminuir, la intermediación que, por supuesto, generó ineficiencia. Esto
implica la modificación estructural y legal del sistema para que eliminando o modifi-
cando las entidades aseguradoras y de administración, los recursos sean utilizados en
SALUD PARA TODOS 145

la ciencia médica y en la prevención y atención de enfermedades. Una medida tal

subsanaría las múltiples dificultades originadas en que las aseguradoras, en general,
actúan como intermediarios costosos y no como aseguradores valiosos, por cuanto
sus prácticas non sanctas ocasionan altos costos de transacción y, lo que es peor,
situaciones que como las políticas de contención de gastos –limitación de medica-
mentos, exámenes y cirugías; demoras en las citas; multiafiliaciones; duplicidad y
compensación de personas fallecidas, entre otras– han desmejorado la calidad de los
servicios.
La incapacidad del sistema de seguridad social para garantizar el derecho a la
salud evidencia la necesidad de constituir un nuevo modelo de protección social que
podría estar constituido por una central única de recaudo y administración de los
recursos que propiciaría la oportunidad de los pagos, el control de la evasión y elusión
y la generación de utilidades donde las condiciones del mercado sean propicias; un
sistema centralizado de registro que valide la información con el cruce de diferentes
bases de datos y elimine tanto las afiliaciones ficticias como la inadecuada asignación
de subsidios. En este último aspecto se hace imprescindible que el mecanismo de
focalización se reforme identificándose a los beneficiarios mediante una metodología
que guarde relación con la Línea de Pobreza para que en la elección primen las varia-
bles de capacidad de pago, cuya actualización debe ser periódica y frecuente. Así,
quienes puedan aportar al financiamiento del sistema lo hagan efectivamente, mien-
tras los demás acceden a los subsidios.
El régimen contributivo propiciaría mejores niveles de equidad si hace más progre-
siva la estructura de cotizaciones aumentando la tasa en medio punto y de manera esca-
lonada a partir de cuatro salarios mínimos. Con la aplicación de este escalonamiento en
las tasas no sólo se lograría un mayor cubrimiento en el régimen contributivo (350.787
personas) sino en el subsidiado (1.039.634), amén de lograr recursos ($174,6 miles de
millones en el año 2003) para sufragar los gastos adicionales requeridos en la búsqueda
de la cobertura universal que el Estado Social de Derecho debería promocionar.
Las entidades públicas prestadoras de los servicios de salud son imprescindibles
tanto para regular el comportamiento de los demás agentes como para constituir la
oferta de equidad. Por tanto, es inaplazable que el Estado detenga el deterioro de las
instituciones públicas que podrían congregarse alrededor de una única aseguradora
nacional, lo cual permitiría aprovechar las ventajas de la centralización como son las
economías de escala, menores gastos de publicidad y la eliminación de duplicidades
innecesarias. La matriz podría ser el ISS, dado que está adelantando procesos de mejo-
ramiento que permitirían liderar el aseguramiento público. Esta organización podría
fortalecer la oferta oficial, mejorando la prestación del servicio a los usuarios y faci-
litando la vigilancia y control de las entidades del sector oficial.
146 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Capítulo 6
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO*

LA SEGURIDAD SOCIAL: COMPONENTE ESENCIAL DE UN ESTADO SOCIAL

DE DERECHO

La seguridad social es uno de los elementos fundamentales en todo Estado Social de

Derecho. Así lo afirman diferentes tratados internacionales, al reconocerse el derecho
humano a estar amparado por un sistema de seguridad social. Por ejemplo, la Organi-
zación Internacional del Trabajo manifiesta que:
“La Seguridad Social es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros,
mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales”.

“La Seguridad Social tiene como objetivo proteger a todos los miembros de la sociedad
frente a todas las contingencias a que se exponen a lo largo de la vida. Por ejemplo, la
salud, vejez, cargas familiares, accidentes de trabajo, invalidez, muerte o desempleo,
tienen que ser garantizadas obligatoriamente por el Estado, siendo éste responsable de
su cumplimiento, asegurando el carácter redistributivo de la riqueza con justicia social”.

La seguridad social es uno de los requisitos esenciales de la liberación de las per-

sonas del imperio del azar y la necesidad. La pérdida de capacidad laboral sin la
existencia de un sistema de seguridad social recaería exclusivamente sobre el trabaja-
dor y su familia. Por eso los sistemas de seguridad social buscan distribuir el riesgo de
eventos catastróficos individuales en toda la sociedad, de tal forma que uno de los
principios rectores fundamentales es el de la solidaridad.
Pero la solidaridad debe estar acompañada por el requisito ineludible de la viabili-
dad financiera, para garantizar los propósitos mismos del sistema, es decir, teniendo en
cuenta que las restricciones financieras no pueden eludirse indefinidamente, el sistema
de seguridad social debe tener garantizado su financiamiento en el largo plazo.

* Elaborado por: Juan Carlos Parra Niño, Walden Alberto Borja Guerrero y Germán Moisés Malaver Canaría,
profesionales CGR - Sector Social. Director de Estudios Sectoriales: Carlos Emilio Betancourt Galeano.
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 147

• Desde su creación, el sistema de pensiones no ha sido homogéneo

en cuanto a reglas de juego y beneficios
En Colombia comienza a abordarse el tema de la seguridad social en 1915 cuando se
regularon los accidentes de trabajo. Un sistema propiamente dicho data de 1945-
1946 con la creación de la Caja Nacional de Previsión (Cajanal) y el Instituto Colom-
biano de Seguros Sociales (ISS). Antes de 1993, el Sistema era bastante heterogéneo
debido al gran número de instituciones (en 1990 existían 1.046 entidades, de las cua-
les 1.008 eran estatales) y regímenes pensionales diferentes. No obstante, en 1988
sólo la mitad del empleo asalariado estaba afiliada a la seguridad social (Ayala, s.f.1)
A pesar de que en 1993 se implementó un sistema dual (con la Ley 100) hoy
subsisten quince cajas y fondos públicos y se mantienen regímenes especiales y ex-
ceptuados. El régimen dual está compuesto por dos subsistemas: uno de reparto
con prestación definida y uno de ahorro individual. En el primero los recursos para
las mesadas de los pensionados provienen de los aportes que hacen los trabajadores
jóvenes y éstos, a su vez, obtendrán en el futuro sus pensiones gracias a las cotizacio-
nes de las siguientes generaciones de trabajadores (solidaridad intergeneracional). El
monto que se recibe es una proporción del promedio de los salarios obtenidos durante
los últimos años de su vida laboral2. A diferencia del subsistema de ahorro individual
en el que cada trabajador “ahorra” sus aportes en una cuenta individual con destino a
su propia pensión, su monto es indefinido, pues depende del capital acumulado y de
los rendimientos financieros obtenidos.

• En términos internacionales, especialmente en relación con un sistema

maduro, el sistema pensional en Colombia tiene una baja tasa de cotización,
bajo período mínimo de cotización y alta tasa de reemplazo
Si se comparan los parámetros del sistema pensional colombiano con aquellos de los
sistemas de similar pasivo pensional, se puede afirmar que el colombiano es poco
exigente. La tasa de reemplazo, que para Colombia es aproximadamente del 65%, es
en el promedio de estos países del 44%. En el mismo sentido, la duración de retiro
esperada es para Colombia de 17 años para los hombres y de 19 años para las mujeres,
siendo el promedio de los países en mención de 11 y 15 años, respectivamente. Si a
estas circunstancias se le añade que, a escala mundial, las tasas de cotización prome-
dio oscilan entre 18% y 20% del ingreso, en Colombia ésta es apenas del 13,5%, se

1 Ayala, Ulpiano (s.f.), Introducción a la Seguridad y a los Seguros Sociales. En: Rodríguez, Óscar y Arévalo, D.,
Estructura y crisis de la seguridad social en Colombia 1946-1992, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
2 Esta proporción se conoce como tasa de reemplazo. En el régimen de prima media administrado por el ISS, ésta
corresponde al 65% del salario promedio de los últimos 10 años. La tasa de reemplazo promedio en un grupo de
36 países es del 45%.
148 DE LOS DERECHOS SOCIALES

concluye que existe un gran desbalance entre los beneficios que reciben los pensiona-
dos y el esfuerzo que realizan para su obtención. Al hacer la comparación con países
de América Latina se observa que el período de cotización para acceder a una tasa de
reemplazo del 65% es superior al exigido en Colombia, de 20 años (por ejemplo,
Bolivia, 33 años; Chile, 35 años; El Salvador, 49 años y México, 34 años) . Lo ante-
rior permite concluir que el sistema pensional colombiano presenta fallas en cuanto al
establecimiento de los parámetros, con lo que se hace frágil su viabilidad financiera .

Cuadro 6.1
Sistemas de pensiones en el mundo
Requisitos de calificación Contribución a los sistemas de pensiones

Empleador
Edad de retiro Duración Período Trabajadores Gobierno Total

Empleado
Países esperada mínimo de autónomos
de retiro cotización
H M H M
Chile 65 60 20 13 0 Subsidios 13
Argentina (60) 62 (55) 57 16 24 20 11 16 27 Ayuda a cubrir el déficit 27
Brasil 65 60 5 9 20 15 Ayuda a cubrir el déficit 29
Paraguay 60 60 15 9,5 13 1,5 24
Uruguay 60 (55) 60 17 25 30 12 14,5 Ayuda a financiar el déficit 26
Bolivia 55 50 15 6 6 1,5 13,5
Ecuador 55 55 21 23 30 7 2,4 8,39 4 13,39
Perú (60) 65 (55) 60 15 21 15 14 0 0 13,5
Venezuela 60 55 17 24 14 4 10 1,5 15,5
Colombia (60) 62 (55) 57 17 19 20 3,4 10,1 13,5 Subsidio parcial 13,49
Méjico 65 65 10 2,1 13 0,42 15,5
EE.UU. 65 65 15 19 6,2 3,2 12,4 Beneficios especiales 9,4
España 65 65 15 18 15 4,7 23,6 Subsidio anual 28,3
Francia 65 65 19 24 38 6,7 9,8 Subsidio variable 16,45
Reino Unido 65 60 14 21 47 9.2* 11** US$44*** Ayuda a cubrir el déficit 20,2

* Promedio de cotización entre los diferentes sistemas. La cotización para mujeres casadas y viudas es sólo 3,85%
** Promedio de cotización entre los diferentes sistemas.
*** Además de esta tasa fija mensual, los trabajadores independientes que tengan un ingreso neto entre US$12.550 y US$43.334 al año
deben cotizar un 6% de éste.
Nota. Las edades de retiro en paréntesis son prerreforma.
Fuente: Observatorio de Coyuntura Socioeconómica CID No. 8, febrero de 2001.

Gráfico 6.1
Pasivo pensional como porcentaje del PIB
300
242
250
216
206
193
200
162 157 156
146
150
11 3
97
100 81
51
50

0
E E.U U .
C o lo m b ia

Ja p ó n

F ilip in a s
R ein o U n id o

Tu rqu ía

C o sta R ica
Ita lia

Fra n c ia

A le m a n ia
U ru g u a y

Ec u a d or
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 149

• El sistema de pensiones tiene baja cobertura y es poco efectivo

Sólo el 19,8% de la Población Económica Activa –PEA– comprende el conjunto de
afiliados activos al sistema, es decir, las personas que realizan aportes y tienen dere-
cho a la pensión. Teniendo en cuenta que la cobertura respecto de la PEA era de 25%
en 1990, se evidencia un incumplimiento con el objetivo planteado en la reforma
pensional de 1993. En esto han incidido el desempleo y la composición de la fuerza
laboral colombiana.
La cobertura del sistema refleja inequidades en cuanto a la composición salarial
de los afiliados. De aquellas personas que ganaban dos salarios mínimos o más, en
1999 estaban afiliadas un 65%, frente a sólo el 28,31% de las personas con salario
inferior a dos salarios mínimos. Además, los indicadores de cobertura son muy varia-
bles entre ramas de actividad, siendo Servicios Públicos el más alto con un 99% y las
Actividades Agropecuarias y Extractivas las más bajas con 6% de afiliación.
Una medida de la efectividad del sistema es la cantidad de personas que estando
en edad de pensión, efectivamente la reciben. Esta población (mujeres mayores de 55
años y hombres mayores de 60 años) era de 3.633.544 personas y apenas alrededor de
850.000 (23%) estaban pensionados. Es decir, el 77% de los adultos mayores no
recibe protección por parte del sistema pensional. Esta situación se ve agravada por la
tendencia al aumento del desempleo en los adultos mayores (2,7% en 1994, 10,4% en
1999 y 14,1% en 2000), y al hecho de que dicha población está siendo relativamente
más afectada por la pobreza.
La baja cobertura constituye un indicador aproximado del problema de evasión y
elusión dentro del sistema. La Ley 100 obliga a todas las personas ocupadas (15.593.000,
en junio de 2001) a afiliarse al sistema, pero su cobertura es de apenas el 28,6%.

• El sistema es injusto porque privilegia a los afiliados con más altos ingresos
teniendo en cuenta que se pagan con recursos públicos
En el régimen de prima media (RPM) se genera un subsidio implícito de entre el 42%
y el 72% por cada salario mínimo pagado en las pensiones3, debido a que los benefi-

3 Para establecer el subsidio, se estimó el valor presente de los aportes que habría acumulado un afiliado si hubiera
cotizado durante 20 años sobre el mismo salario base y se comparó con el valor presente de las mesadas que se
espera reciba en calidad de pensionado, suponiendo una edad de retiro de 60 años, 19 años en calidad de pensio-
nado (la esperanza de vida de una persona que llega a esa edad según la tabla de mortalidad del ISS 1980-1989)
y una tasa real de interés del 4% anual. Se elaboraron dos escenarios, uno restrictivo, en el cual la persona cumple
las semanas requeridas e inmediatamente inicia el disfrute de la pensión, y el otro, más laxo, en el cual cotiza las
semanas requeridas y se retira hasta cumplir la edad de pensión y espera máximo 20 años para iniciar el disfrute
de la pensión. A partir de estos dos escenarios se estimaron los subsidios máximo y mínimo por niveles salaria-
les, teniendo en cuenta las posibilidades que el sistema ofrece en la tasa de reemplazo de acuerdo con las semanas
cotizadas.
150 DE LOS DERECHOS SOCIALES

cios son mayores a las contribuciones. Con respecto a la tasa efectiva de cotización se
observa un alto grado de regresividad, dado que, a partir de ingresos superiores a 20
salarios mínimos legales, adquiere una tendencia decreciente. Adicionalmente, en
1997 el 58,9% de las personas afiliadas al ISS y el 80,1% de las afiliadas a las AFP
cotizan con un salario inferior a dos salarios mínimos mensuales, por lo que su pen-
sión sería inferior a dicho monto y el faltante habría de cubrirse con recursos del
Presupuesto Nacional, lo que presionaría las finanzas públicas en el mediano y largo
plazo. Una de las medidas que podría contribuir a enfrentar esta problemática podría
ser el aumento de cobertura.

Gráfico 6.2 Gráfico 6.3

Subsidios a las mesadas por nivel salarial Tasa efectiva de cotización por nivel salarial
7 4 ,5 0
L ey 1 0 0 d e 1 99 3

Ta s a ne ta d e co tiza c ió n (% )
6
S ub sid ia do 4 ,0 0
5
N o s ub sid ia do
3 ,5 0
4

3 3 ,0 0

2
2 ,5 0
1
2 ,0 0
0 0 10 20 30 40 50
1 S M LV 2 S M LV 4 S M LV 2 0 SM LV
In g re s os e n SM L
Fuente: Cálculos CGR. Fuente: Cálculos CGR.

• El pasivo pensional es alto (206% del pib de 2000) y no está financiado

por el sistema (déficit pensional es 192% del pib de 2000)
El problema de la deuda pensional tiene dos dimensiones básicas: el pasivo pensional
y el déficit pensional.
El pasivo pensional es el valor presente de las obligaciones futuras por pensiones
de jubilación que el régimen deberá pagar a los afiliados que ya tienen o van a adqui-
rir ese derecho. Este pasivo en el régimen colombiano equivale aproximadamente al
206% del PIB de 2000.
El pasivo sólo está financiado con los recursos del sistema en un 7%. Según el
modelo DN Pensión (Parra Osorio, 20014), el déficit pensional alcanzaría el 192,4%
del PIB de 2000 y tendría que ser cubierto con recursos del Presupuesto Nacional. Por
otra parte, los pagos por este concepto crecieron durante toda la década del noventa,
alcanzando un 2,04% del PIB en 1999. El déficit de caja anual del régimen pensional
llegaría al 5,5% del PIB en el año 2019, máximo histórico.

4 Parra O., Juan Carlos (2001), “DN Pensión: un modelo de simulación para estimación del costo fiscal del sistema
pensional colombiano”, Archivos de Economía No. 150, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá.
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 151

Gráfico 6.4 Cuadro 6.2

Pagos de pensiones Déficit en valor presente pensional
(% del PIB) Gobierno Nacional Central (% del PIB)
2 ,5
2 ,0 4 Entidad / Rubro Porcentaje
2 1 ,8 8
1 ,6 2 1 ,6 6 ISS 61,45
1 ,5 1 ,3 4 Cajas Públicas Nacionales 55,46
1 ,1 6
0 ,9 4 1 ,0 1 Bonos pensionales a cargo de la Nación 17,14
1 0 ,8 4
Fomag 19,48
0 ,5 FF.AA. y Policía Nacional 38,83
Total SGP 192,36
0
1 9 91

19 9 2

19 93

19 94

1 9 95

19 96

19 97

19 98

19 99

Tomado de: Debates de Coyuntura Social, Número Fuente: DNP, “DN Pensión”, Archivos de Economía, mayo 2001.
13 –Fedesarrollo.
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

• Los regímenes especiales y exceptuados constituyen otro factor de desigual-

dad del sistema pensional
La Fuerza Pública, Ecopetrol y el Magisterio (regímenes exceptuados), así como el
Congreso y las Altas Cortes (regímenes especiales) disfrutan de privilegios en sus
regímenes pensionales. Los parámetros que definen su derecho a la pensión no son
los mismos que rigen para los regímenes de prima media o de ahorro individual.
Teniendo en cuenta su mayor perfil de beneficios y el origen público de sus recursos,
tales regímenes constituyen una fuente de inequidad dentro del sistema de pensiones
en Colombia. Los afiliados a estos regímenes representaban en el año 2000 el 11%
del total del sistema. Sin embargo, y como constatación de la iniquidad reproducida,
los pasivos del Fondo de las Fuerzas Militares y Policía y del Magisterio equivalen al
30% del déficit pensional del la Nación en valor presente.

Cuadro 6.3
Activos Pensionados Pasivo (% del PIB de 1999)
Magisterio público 303.000 61.848 30,0
Policía y FF.MM. 220.000 93.300 20,0
Ecopetrol 6.000 7.947 2,0
Total 529.000 163.095 52,0

Los diferenciales existentes entre las mesadas promedio de los pensionados son el
resultado de la aplicación de parámetros diferentes. Llevar a cabo una medición de la
desigualdad entre regímenes a partir de las mesadas pensionales implicaría conocer el
perfil de su afiliado promedio. Por esta razón, es de esperar que aún en el mismo
152 DE LOS DERECHOS SOCIALES

régimen, los trabajadores de Ecopetrol o de la Fuerza Pública reciban una pensión

mayor al promedio del Seguro Social, teniendo en cuenta que la mayoría de las perso-
nas afiliadas al ISS hace sus cotizaciones por debajo de dos salarios mínimos. Esto es,
una persona con ingreso base de cotización alto recibirá una pensión más elevada que
una persona de ingreso base de cotización bajo aún en el mismo sistema.

• Fenómenos de selección adversa afectan la sostenibilidad

del régimen de prima media5
El estancamiento en la cobertura del sistema pensional contrasta abiertamente con el
acelerado crecimiento de los afiliados a los fondos privados de pensiones. Las AFP
pasaron de tener 1.133.371 afiliados en febrero de 1995 a más de cuatro millones en
2001 y de una participación en el mercado del 19,55% en 1994 a una del 48,2% en junio
de 2001. Esta aparente contradicción se explica a partir del comportamiento de las
afiliaciones en el régimen de prima media. El número de afiliados cotizantes del Institu-
to de Seguros Sociales pasó de 3,54 millones en 1994 a 2,23 millones en el 2001, lo cual
se originó en el traslado masivo a las AFP, el aumento del desempleo y la doble afilia-
ción. De hecho, el 42,5% de los afiliados a las AFP provienen del ISS y sólo el 45,4% son
personas que ingresan por primera vez al sistema. Pareciera ser, entonces, que el éxito
afiliador de las AFP se nutre en buena medida del debilitamiento del ISS.

Cuadro 6.4
Sistema de pensiones
Clasificación de los afiliados en activos e inactivos1
1995-2001
Año Administradoras de Fondos de Pensiones Afiliados al Seguro Social2

Activos % Inactivos % Total % Cotizantes 2 % No cotizantes % Total %

1995* 3.254.617 312.816 3.567.433

1996* 3.254.617 1.014.066 4.268.683
1997* 1.538.574 67,9 728.346 32,1 2.266.920 33,4 2.759.818 61,2 1.753.036 38,8 4.512.854 66,6
1998** 1.396.459 50,9 1.347.098 49,1 2.743.557 37,2 2.625.667 56,6 2.013.283 43,4 4.638.950 62,8
1999* 1.662.268 52,2 1.519.490 47,8 3.181.758 40,9 2.445.782 53,2 2.151.890 46,8 4.597.672 59,1
2000* 1.859.825 50,1 1.853.524 49,9 3.713.349 45,2 2.423.017 53,9 2.072.206 46,1 4.495.223 54,8
2001*** 2.099.422 49,1 2.172.523 50,9 4.271.945 48,7 1.869.892 41,6 2.622.400 58,4 4.492.292 51,3

* Corte a junio.
** Corte a julio.
*** Corte a octubre.
1 Fuente: Gerencia Nacional de Informática y Estadística de ISS. En: CID (2001).
2 Fuente: hasta el año 2000, informes estadísticos ISS. Información presentada a Min. Hacienda para programación presupuestal, CID
(2001).
Fuente: Superbancaria.

5 Se consideran afiliados no activos a quienes han dejado de cotizar durante los últimos seis (6) meses en el
régimen de ahorro individual. En el régimen de prima media se calcula el número de cotizantes y no cotizantes en
razón de los fenómenos de multiafiliación.
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 153

• El manejo irresponsable de los recursos del Instituto de Seguros Sociales ha

afectado la sostenibilidad del régimen de prima media
Desde 1967, varias decisiones gubernamentales sobre el manejo de los recursos cap-
tados por el Instituto de Seguros Sociales generaron cuantiosas pérdidas para su patri-
monio. Así, las inversiones del ISS en Bonos de Valor Constante del gobierno (desde
1967) perdieron su valor en el tiempo porque se utilizaron para financiar a entidades
con serias dificultades, en condiciones poco competitivas y con alto riesgo como el
BCH, la FEN y el IFI, lo cual demuestra que no es prudente intentar cumplir otros
objetivos de política con los recursos de la seguridad social (CGR, 20016).

• La deuda del Gobierno colombiano con el iss acentúa

los problemas financieros del sistema
A partir de 1966, se determinó una financiación del sistema por parte del Gobierno
Nacional, los empleadores o patronos y los trabajadores. Luego, en 1973 la cotización
al ISS pasó a ser bipartita, o sea de empleadores y trabajadores. Sin embargo, el Gobier-
no Nacional dejó de cumplir sus compromisos, de manera que hoy adeuda $2,4 billones
de 2001 a los trabajadores que cotizaron para pensiones en el Seguro durante ese perío-
do comprendido entre 1967 y 1973 (CGR, 20017). Si además se tienen en cuenta rubros
como el reajuste quinquenal entre trabajadores y empleadores, la mesada adicional
establecida en la Ley 100, el reajuste ordenado por la Ley 445 de 1998 y otras obliga-
ciones, la Nación le adeuda al ISS $55,6 billones.

Cuadro 6.5
Deuda de la Nación con el ISS–pensiones (miles de millones de $)
Cotización a cargo del Estado entre 1967 y 1993 Dec. 3041/1967 2,400
Reajuste quinquenal trabajadores-empleadores Decreto 1935/73 26,300
Aportes 20% prestaciones Dec-1935/73 3,900
Mesada adicional artículo 142 de la Ley 100 de 1993 1,600
Disminución del patrimonio de vejez por transferencia de acciones del BCH al ISS 800
Falta de rentabilidad de las reservas 4,200
Otras obligaciones artículo 137 Ley 100/93 9,600
Reajuste ordenado por la Ley 445 de 1998 9
I.V.M. Servicio doméstico 67
Bonos tipo B 6,700
Total pensiones 55,576

Fuente: ISS.

6 CGR (2001), “La Reforma Pensional Colombiana: Paradigma y Realidades”, Gestión Fiscal No. 9. Informe
Especial. Septiembre de 2001, pp. 4 - 27.
7 Ibid.
154 DE LOS DERECHOS SOCIALES

• Avanzar en la garantía de cobertura universal del sistema pensional requie-

re hasta el 18,9% del pib de 2002
Teniendo en cuenta la pensión promedio en el régimen de prima media y en los regí-
menes especiales y exceptuados, el gasto correspondiente al reconocimiento de pen-
siones equivaldría al 4,51% del PIB en 2001. Si se supone una cobertura de personas
en edad de jubilación (PEJ) constante durante el período 2002-2010 y teniendo en
cuenta el crecimiento de este grupo etáreo, los gastos correspondientes al pago de
pensionados ascenderían a un 4,75% del PIB de 2010.
Cubrir el déficit de la cobertura pensional en las personas mayores, que es del
75%, entregándoles un subsidio equivalente a un salario mínimo, valdría un 4,9% del
PIB en 2001 y un 5,1% en 2010 (cuadro 6.6, columna 3).
De otro lado, si se decidiera entregar mensualmente a todas las PEJ un salario
mínimo, tanto a los que están dentro como a los que están fuera, el costo sería el 6,5%
del PIB en 2001 y 6,85% en 2010. Esta opción aseguraría un ingreso mínimo universal
para todas las personas mayores pero implicaría vulnerar los derechos adquiridos de
los pensionados y desconocería el esfuerzo de realizar cotizaciones durante la etapa
productiva (cuadro 6.6, columna 1).
Una solución que respetara los derechos de los pensionados, y que le garantice un
ingreso mínimo a todas las personas mayores, se obtendría cancelando el valor de las
pensiones establecidas en los regímenes pensionales a los jubilados (25% de la PEJ)
sin ningún tipo de recorte y entregando un subsidio equivalente a un SML a todas los
mayores que están fuera del sistema. Esta solución tendría un costo para el año 2001
del 9,4% del PIB y del 9,9% en 2010 (cuadro 6.6, columna 5).
Ahora bien, si el valor del subsidio se redujera a medio SML, con lo cual se recono-
cería que aquellos que cumplieron con sus obligaciones en el sistema tendrían pleno
derecho a un ingreso mínimo (garantía de pensión mínima) mayor al de aquellos que
no cotizaron al sistema, el costo se reduciría al 6,9% del PIB en 2001 y al 7,3% en
2010 (duadro 6.6, columna 6). De otro lado, el costo de entregar a todas las PEJ el
valor de la pensión promedio en el sistema equivaldría al 18% del PIB en 2001 y al
19% del PIB en 2010 (cuadro 6.6, columna 7).
Un escenario consecuente con la situación de los ancianos propone un subsidio de
un SMLV para todos los mayores de 65 años en condición de pobreza que en 2001
habría de costar 2,2% del PIB y un 1,7 % en 2010. Mientras que si se otorgara un
subsidio del 40% de un SMLV (como se propone en el Proyecto de Ley 206 S) se
llegaría a incurrir en un costo del 0,9% del PIB en 2001 y el 0,7% en 2010.
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 155

Cuadro 6.6
Gasto pensiones 2002-2010, Garantizando cobertura universal, % PIB
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Toda PEJ Pago Los que Los que Pensión Pensión Todos con > 65 pobres > 65
con 1 SMLV Pensiones faltan con faltan con Prom. (25%) Prom. (25%) pensión con 1 SMLV pobres con
Actuales 1 SMLV 1/2SMLV y 1 SMLV y 1/2 SMLV promedio % PIB 0,4 SMLV
(75%) (75%)

2001 6,50 4,51 4,87 2,44 9,38 6,94 18,03 2,20 0,88
2010 6,85 4,75 5,13 2,57 9,88 7,31 18,99 1,67 0,67

Escenario inercial
Suponiendo que la cobertura del sistema general de pensiones tiene el mismo compor-
tamiento de la población ocupada, la cobertura sobre la población económicamente
activa no sería superior al 20,9% en el 2010, equivalente a cerca de 5 millones de
personas (proyecciones de población ocupada CGR, con base en información del DANE).

Financiamiento del régimen de prima media

Asumiendo que la distribución de los afiliados activos o cotizantes entre regímenes
pensionales se mantiene igual a la actual, el número de cotizantes en el régimen de
prima media que en 2001 era de 1,9 millones, en el 2010 sería de 2,4 millones. En este
punto debe tomarse en cuenta que la dinámica de la distribución de afiliados entre
regímenes ha implicado un crecimiento continuo del número de afiliados al RAI a
costa del número de afiliados del RPM.
Para calcular el déficit de caja del régimen de prima media se hacen tres supues-
tos. Primero, que el ingreso base de cotización de los afiliados al RPM era $553.582
mensuales en el 2001 (corresponde al salario promedio de los afiliados al régimen
contributivo de salud, con una distribución de cotizantes por rango de salario muy
similar a la del ISS en 1999). Segundo, que dicho ingreso base de cotización sigue el
mismo comportamiento que el ingreso real per cápita, y, por último, que la pensión
real promedio se mantiene constante en el tiempo (cuadro 6.7).
Así, entonces, los recursos provenientes de las cotizaciones correspondientes a su
cobertura sólo alcanzarían a cubrir el 22% del total de pagos del RPM en el año 2010.
En ese año el déficit del régimen de prima media equivaldría al 2,55% del PIB.
Vale la pena anotar que este valor, a ser cubierto con recursos del presupuesto de
la Nación, sería aproximadamente igual al subsidio de medio SML a todas las perso-
nas mayores que estuvieran fuera del sistema. En síntesis, el costo del déficit a favor
de los afiliados al sistema (25% de la PEA), fruto del alto nivel de subsidio implícito
que reciben, sería igual al de un subsidio importante para los “excluidos” (75% de la
PEA).
156 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 6.7
Déficit de caja del régimen de prima media 2002-2010
Escenario pasivo: el número de afiliados crece de acuerdo con la población ocupada
Año Valor mesadas Valor cotizaciones** Diferencia Déficit de caja PIB (%)
$mill* del RPM (%)

2001 5.963.496 1.242.166 4.721.330 79,17 2,46

2002 6.179.052 1.259.446 4.919.607 79,62 2,52
2003 6.407.959 1.302.262 5.101.697 79,62 2,54
2004 6.655.901 1.367.373 5.288.528 79,46 2,54
2005 6.930.541 1.437.610 5.492.931 79,26 2,55
2006 7.218.316 1.516.480 5.701.836 78,99 2,54
2007 7.533.512 1.602.341 5.931.171 78,73 2,54
2008 7.866.444 1.693.930 6.172.514 78,47 2,55
2009 8.215.903 1.791.556 6.424.347 78,19 2,55
2010 8.587.260 1.896.828 6.690.432 77,91 2,55

* Se toma el valor de la mesada promedio de los pensionados en 2001 el RPM equivalente a $644.343 por 14 pagos.
** Se toma el 10% (lo que efectivamente llega al sistema) del salario promedio anual de 2001, equivalente a $553.582
mensual y se supone que se comporta igual que el ingreso real per cápita.

Los problemas asociados a la limitada cobertura no sólo están relacionados con la

incapacidad del sistema de garantizar el derecho de los ciudadanos de tener una pen-
sión, sino con la estabilidad financiera del régimen de prima media. La incapacidad
del sistema para autosostenerse aumentará las presiones sobre las finanzas públicas,
seguramente desplazando recursos de otros sectores sociales.

• Propuesta de reforma del sistema

Un Sistema de Pensiones debe hacer parte de un Sistema General de Protección y
Seguridad Social y responde al compromiso de la Sociedad de proteger a su pobla-
ción contra las grandes contingencias sociales, entre ellas la vejez. Así, se considera
que la meta es que todos los adultos mayores tengan asegurado un nivel de ingreso tal
que, por lo menos, les permita satisfacer sus necesidades básicas.
El esquema propuesto tiene dos componentes: el de aseguramiento y el de asisten-
cia. El aseguramiento implica la cotización previa y está concebido tanto para sopor-
tar financieramente al sistema como para involucrar a cada una de las personas con el
compromiso individual y social. El componente asistencial corresponde a un subsi-
dio garantizado a todos los adultos mayores de 65 años en condición de pobreza,
equivalente a un 40% de un SML, cuyo costo no sería superior al 1% del PIB anual. La
identificación de los beneficiarios se haría mediante alguno de los instrumentos de
focalización, tal como el Sisben.
El componente asistencial implica un esfuerzo institucional importante, toda vez
que la identificación de beneficiarios y la provisión del subsidio no tiene anteceden-
tes en el sistema pensional colombiano. Se considera que la responsabilidad de la
ejecución debe recaer en las entidades territoriales en provecho de la descentraliza-
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 157

ción. El nivel nacional debe participar en el financiamiento, ya que los recursos re-
queridos deberán provenir en mayor parte del sistema pensional. Además, el nivel
nacional debe brindar el apoyo institucional requerido en el sistema integral de pro-
tección social, mediante las herramientas que se diseñen para tal fin (por ejemplo, el
carné único de seguridad social).
A continuación se presentan los aspectos centrales de la reforma necesaria en el
componente de aseguramiento que permitan viabilizar los objetivos esenciales del sis-
tema pensional. El primero es la importancia central del aumento de la cobertura. El
segundo es la necesidad de introducir la solidaridad intra e intergeneracional en el siste-
ma pensional mediante el régimen de prima media. Por último, la necesidad de unificar
los regímenes pensionales con el propósito de eliminar privilegios injustificados.
Ello implica la reforma integral al régimen de prima media para fortalecer el Institu-
to de Seguros Sociales. Esto es, ajustar los parámetros del sistema a la realidad demográ-
fica y económica del país, avanzar en el establecimiento de medidas garantes del princi-
pio de la solidaridad y progresividad del sistema, como transferencias o impuestos a las
pensiones de los estratos altos a favor de los más bajos, establecer y definir reglas claras
en cuanto a las responsabilidades estatales con el régimen de ahorro individual.

• Aumento de la cobertura del sistema

Una causa importante de la inequidad y exclusión social en el sistema colombiano de
pensiones es el restringido acceso a los beneficios de la seguridad social. Su precarie-
dad, como ya se ilustró, se refleja en su baja cobertura total y en los diferenciales entre
ramas de actividad económica según la naturaleza del empleo. Así, mientras es casi
total en el sector público, es muy limitada en el sector privado, especialmente informal;
además de que es más baja en los trabajadores con bajos niveles de ingreso que en los de
ingresos altos. El muy reducido alcance del sistema implica, además, una baja tasa de
dependencia y acentúa las debilidades en la financiación del régimen mismo.
La evasión a pensiones se refleja en la diferencia entre el número de afiliados al
régimen contributivo de salud y el número de afiliados efectivos al sistema de pensio-
nes. Una posibilidad real de aumento de cobertura es la inclusión de estas personas,
alrededor de 1.5 millones en 2001, al sistema pensional. Esta propuesta sólo puede
ser llevada a cabo en el marco de un Sistema de Información de Seguridad Social
unificado que permita asegurar la afiliación simultánea en los dos sistemas, así como
reducir la incidencia de la elusión.
En segundo lugar, se requiere aumentar progresivamente la afiliación de la pobla-
ción al Sistema en calidad de cotizantes. Esto pasa por campañas de información y
educación respecto del aseguramiento en el sentido de que la afiliación a un sistema
de seguridad social no representa un esfuerzo tributario adicional sino una inversión
a futuro. Así mismo, plantear incentivos a la cotización de los trabajadores con mejo-
158 DE LOS DERECHOS SOCIALES

res salarios, mediante estructuras de aportes que alivien en forma progresiva la carga
para el empleador.
Igualmente, la afiliación al Sistema Pensional y al Sistema General de Seguridad
Social debe ser obligatoria y exigida como requisito indispensable para diferentes
procedimientos de índole administrativa (contratación con el Estado, acceso a crédi-
tos, por ejemplo).
Sin embargo, no se pretende que permanentemente todas las personas efectúen
cotizaciones al sistema de pensiones, toda vez que las características del mercado
laboral no lo permiten (alto desempleo, alta informalidad), sino que lo hagan todos
los que tengan la capacidad de pago. Así, es imprescindible mejorar los mecanismos
de control de la evasión, de administración y de organización del sistema.
El aparato administrativo que implicaría el control de las afiliaciones al Sistema
General de Seguridad Social, así como los costos de recaudo e información, serían
asimilables a los de la DIAN y las superintendencias de subsidio y de salud (segura-
mente inferior, por el menor número de variables de control), que en el año 2001
ascendieron a $320 mil millones (0,17% del PIB).
Debe tenerse en cuenta que la institucionalidad propuesta no se restringe al sector
de las Pensiones, sino que involucra al sector Salud y a un posible Seguro de Desem-
pleo, así que los beneficios involucrados no estarían relacionados exclusivamente
con el régimen de prima media.

• Reforma a los parámetros del sistema

Para cumplir con sus objetivos fundamentales el sistema de aseguramiento requiere
mecanismos que garanticen su viabilidad financiera que, en últimas, descansa en el
comportamiento de determinantes endógenos y exógenos al sistema. Los determi-
nantes endógenos son sus parámetros básicos (tasa y período de cotización, tasa de
reemplazo, etc.), la administración de los recursos y la regulación del sistema. Entre
los exógenos están el comportamiento del mercado laboral, el entorno macroeconómico
(existen procesos de feed-back) y financiero.
En las condiciones actuales, se requiere la modificación de los parámetros para, de
un lado, contrarrestar el déficit de caja del régimen de prima media y, de otro, impedir
la generación de nuevos pasivos que implicaría el aumento de la cobertura en las
condiciones actuales.
El aumento en la cobertura del régimen de prima media en las actuales circunstan-
cias no es financieramente deseable dado el alto subsidio implícito que ofrece a los
actuales afiliados, lo que significaría la creación de un pasivo pensional mucho más
alto del actual en el futuro. Por esta razón, deben introducirse modificaciones a los
parámetros del sistema para garantizar su sostenibilidad y para imprimirle la debida
progresividad por razones de solidaridad inter e intrageneracional.
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 159

La definición de nuevos parámetros implica una disminución de los beneficios

pensionales que recibirán las generaciones jóvenes en comparación con los pensiona-
dos actuales, que es necesaria en tanto la tasa de reemplazo implícita del régimen garan-
tice mejor correspondencia entre los aportes hechos y la esperanza de beneficios futuros
de los afiliados. De lo contrario, el régimen resulta insostenible, teniendo en cuenta el
perfil “Juego de Ponzi” que tiene un sistema de reparto como el existente con una
relación de dependencia (pensionados / cotizantes) que disminuye en el tiempo.
Si se tienen en cuenta que el aumento en la esperanza de vida para una persona en
edad de jubilación (60-65 años) es de 19,5 años, que la entrada al mercado laboral
está alrededor de los 20 años, lo que implica una vida laboral potencial de más de 40
años (2000 y más semanas) y que una tasa de rendimiento real de los aportes puede
oscilar alrededor del 6%, podrían formularse, mediante un análisis individual no
actuarial, un conjunto de parámetros con los que, por un lado, se eliminaría el subsi-
dio implícito para aquellos individuos que no requieran de la garantía de pensión
mínima y, por otro, se aliviaría el déficit de caja.

Cuadro 6.8
Propuesta de modificación de parámetros
Parámetros Vigente Propuesta
Edad de pensión 55-60 65
Tasa de reemplazo 65% 65%
No. semanas mínimas requeridas 1.000 1.350
Tasa de cotización 13,5% 14,5%
- Administración y reaseguros 3,5% 2,5%
Subsidio Implícito 72% 0%

La redefinición de los parámetros incluye el aumento de la tasa de cotización en un

punto porcentual y el traslado al fondo común de un punto porcentual del valor cotizado
de los 3,5 actualmente destinados a administración y reaseguros, es decir, el aumento
efectivo de 2 puntos de la tasa (del 10% al 12% en total) en forma inmediata y el de
otro punto de cotización al cabo de un período de 5 años, como mínimo; el incremento
en la edad de jubilación de 60 a 65 años y el aumento en el período mínimo de cotiza-
ción en 1.350 semanas. De acuerdo con las experiencias internacionales, estas modifi-
caciones no estarían fuera de proporción y sí contribuirían al buen funcionamiento del
sistema.
En el gráfico 6.5 se observa el efecto de las reformas propuestas sobre el subsidio
implícito. Con los parámetros actuales y dados algunos supuestos8 se parte de un subsi-

8 El cálculo del subsidio implícito supone que el afiliado cotiza durante mil semanas y se jubila inmediatamente,
tiene una esperanza de vida de 79,5 años al momento de jubilarse (60-65 años) y las reservas por él constituidas
tienen un rendimiento del 6% real anual.
160 DE LOS DERECHOS SOCIALES

dio implícito del 60%. La reforma propuesta a la tasa de cotización reduce este subsi-
dio al 50% 9. Si adicional a esto se aumenta la edad mínima para acceder a los benefi-
cios pensionales se puede alcanzar una reducción de nueve puntos más. Por último, al
establecer el período mínimo de cotización en 1.350 semanas, además de las reformas
mencionadas, se eliminaría el subsidio completamente, es decir, los nuevos afiliados
bajo estas condiciones harían aportes equivalentes a los beneficios por recibir.
En virtud del valor de las mesadas, en la propuesta presentada no se modifica la tasa
de reemplazo. Sin embargo, si no se plantea un cambio en los demás parámetros, la tasa
de reemplazo tendría que ser del 27% para que no hubiese subsidio implícito. En el
gráfico 6.6 se ilustran otras opciones.

Gráfico 6.5 Gráfico 6.6

Subsidio implícito y modificación Tasa de reemplazo sin subsidio
de parámetros implícito
39%

T. C otiza c ión 1 2 % 32%

6 0%
E d a d: 6 5 a ñ os 27%
5 0% T. C otiza c ión 1 0 %
S e m a n as : 1 .00 0
4 1% E d a d: 6 5 a ñ os T. C otiza c ión 1 0 %
A um en to de
S u bs idio 2 p un tos e n
in icial la tas a de S e m a n as : 1 .00 0 E d a d: 6 0 a ñ os
co tiz ació n +
E da d S e m a n as : 1 .00 0
6 5 añ os
+
S em an as
1 .3 50
-2%

1 2 3 4
Fuente: Cálculos DES Social. Fuente: Cálculos DES Social.

La estrategia escogida para financiar parte del déficit de caja del régimen de prima
media, implica el cambio de deuda presente por futura. Si bien esta política podría ser
considerada irrelevante en el largo plazo (equivalencia ricardiana), tiene efectos posi-
tivos sobre las necesidades de financiamiento del régimen de prima media y, por
tanto, fortalecerá las finanzas del ISS, lo cual es fundamental desde el punto de vista
fiscal y de bienestar social.
Como se explicó, las cotizaciones actuales en el régimen de reparto son insuficientes
para cubrir el valor de las mesadas. Estimaciones iniciales sugieren que las cotizaciones
de los afiliados activos del ISS no alcanzan a financiar más del 30% del gasto promedio
mensual en pensiones (escenario pasivo). Si bien hasta ahora la diferencia ha sido cu-
bierta con las reservas del régimen de prima media, éstas no van a alcanzar por mucho
tiempo y sería ineludible aumentar los ingresos corrientes del sistema.

9 Si el aumento en la tasa de cotización efectiva es de 3 puntos, el subsidio se reduciría en 3 puntos más.

RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 161

Los siguientes escenarios muestran cómo un aumento en la cobertura del régimen

de prima media permitiría aliviar las presiones ejercidas por su déficit de caja sobre
las finanzas públicas.

• Escenario alternativo 1
Cuadro 6,9
Escenario alternativo 1
Año Valor mesadas Valor cotizaciones Diferencia Déficit de caja PIB (%)
$mill del RPM (%)

2001 5.963.496 1.242.166 4.721.330 79,17 2,46

2002 6.179.052 1.259.446 4.919.607 79,62 2,52
2003 6.407.959 1.757.623 4.650.336 72,57 2,31
2004 6.655.901 2.033.392 4.622.509 69,45 2,22
2005 6.930.541 2.335.431 4.595.109 66,30 2,13
2006 7.218.316 2.463.558 4.754.759 65,87 2,12
2007 7.533.512 2.603.041 4.930.471 65,45 2,11
2008 7.866.444 2.751.830 5.114.615 65,02 2,11
2009 8.215.903 2.910.425 5.305.478 64,58 2,10
2010 8.587.260 3.081.442 5.505.818 64,12 2,10

Un primer escenario contempla dos modificaciones. Primera, el aumento de cobertu-

ra hasta que alcance el mismo nivel de afiliación del Sistema de Salud. Dado que los
cotizantes a salud tienen un ingreso base de cotización por lo menos igual al de los
cotizantes a pensiones10, queda claro que estarían en posibilidad de afiliarse efectiva-
mente tanto al sistema de salud como al de pensiones. Segunda, el aumento de un
punto en la tasa de cotización en 2003 y el traslado al fondo común de uno de los 3,5
puntos correspondientes a administración y a reaseguros, y el aumento de otro punto
en la tasa de cotización en 2008.
Si la cobertura del sistema de pensiones igualara la del sistema de salud y se man-
tuviera la distribución de los afiliados activos entre los regímenes de pensiones, en
los tres primeros años (2003-2005) ingresarían 1,5 millones de personas al Sistema
General de Pensiones, de las cuales 0,7 millones se vincularían al régimen de prima
media. Con esta ampliación de la cobertura y con el aumento en la cotización (en
2003 y 2008), el valor de las cotizaciones cubriría el 28% en 2001 y hasta el 39% en
2010 del valor de los pagos del RPM, lo que equivaldría a un déficit de caja del 2,52%
y 2,1% del PIB, respectivamente. En valor absoluto, para el primer año de la reforma,
2003, un aumento de 500.000 afiliados promedio (manteniendo la distribución entre
regímenes) disminuye el déficit de caja en 0,07% y el aumento de la tasa de cotiza-
ción explica la disminución de 0,16% en dicho déficit.

10 Las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud equivalen al 12% del ingreso base de cotiza-
ción. Los trabajadores dependientes pueden hacerlo por lo menos por 1 SML, mientras que los trabajadores
independientes afiliados a salud cotizan sobre 2 SML.
162 DE LOS DERECHOS SOCIALES

• Escenario alternativo 2
Cuadro 6.10
Escenario alternativo 2
Año Valor mesadas Valor cotizaciones Diferencia Déficit de caja PIB (%)
$mill del RPM (%)

2001 5.963.496 1.242.166 4.721.330 79,17 2,46

2002 6.179.052 1.259.446 4.919.607 79,62 2,52
2003 6.407.959 1.971.067 4.436.892 69,24 2,21
2004 6.655.901 2.474.122 4.181.779 62,83 2,01
2005 6.930.541 3.020.645 3.909.895 56,42 1,81
2006 7.218.316 3.186.364 4.031.952 55,86 1,80
2007 7.533.512 3.366.772 4.166.740 55,31 1,79
2008 7.866.444 3.559.215 4.307.230 54,75 1,78
2009 8.215.903 3.764.341 4.451.561 54,18 1,76
2010 8.587.260 3.985.535 4.601.725 53,59 1,75

En este escenario se asume el mismo aumento en la tasa de cotización y un aumento

de la cobertura hasta alcanzar los niveles de afiliación en salud, y que esta ampliación
se dirige únicamente al RPM. Así, el número de afiliados al ISS se incrementaría en 1,5
millones entre 2003 y 2005 y el déficit de caja descendería del 79,2% en 2001 al
49,7% en 2010 equivalentes a 2,5% y 1,63% del PIB, respectivamente.
Aquí se trataría de igualar la cobertura del Sistema Pensional a la del Sistema
General de Salud (que equivaldría a 1,5 millones de personas). Esto se haría en desa-
rrollo de la afiliación obligatoria que exige la Ley 100 a todos los trabajadores depen-
dientes y, además, mediante la obligación de afiliación a los trabajadores indepen-
dientes con capacidad de pago.

• Las reformas deben tener en cuenta posibles efectos sobre el mercado

laboral: La progresividad en las cotizaciones puede complementarse con la
modificación de la participación en la cotización de empleado y empleador
El aumento de la tasa de cotización y la disminución de los beneficios pensionales
pueden tener efectos adversos sobre la cobertura misma del sistema y aun sobre el
mercado de trabajo. Un aumento de la tasa de cotización total conservando la actual
proporción de aportes entre empleado y empleador seguramente significaría una dis-
minución del empleo formal o, por lo menos, un estancamiento del mismo.
Teniendo en cuenta lo anterior se propone un esquema de cotización que implique
el aumento progresivo del porcentaje de cotización a cargo del empleado, lo que
significaría un incentivo para que los empleadores hicieran las cotizaciones sobre el
salario real de sus empleados. Este esquema parte de reconocer que, en términos
internacionales, el porcentaje de cotización a cargo del empleado es bajo en Colom-
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 163

bia y, en último término, la cotización al sistema de pensiones es un ahorro para el

empleado y un impuesto para el empleador.

Cuadro 6.11
Progresión en el incremento de las tasas de cotización
SMLV Incremento Participación
Tasa de cotización (%) Empleador (%) Empleado (%)
Menos de 2 0,5 75 25
Entre 2 y 5 1,0 75 25
Entre 5 y 10 1,5 50 50
Entre 10 y 15 2,0 25 75
Entre 15 y 20 2,5 0 100
Más de 20 3,0 0 100

De la misma manera, es posible plantear una ponderación del aumento en la tasa

de cotización de acuerdo con los ingresos de los afiliados, con el fin de no afectar
significativamente sus patrones de consumo básico. Sin embargo, las propuestas de
progresividad deben partir del reconocimiento de que la distribución salarial propia
del mercado laboral colombiano hace obligatorio que aun los trabajadores de meno-
res ingresos deban aumentar su porcentaje de cotización.
Otro de los parámetros a ser modificados es la tasa de reemplazo. Deben explorarse
formas alternativas para realizar el cálculo de las tasas de reemplazo dentro del siste-
ma, a fin de relacionarlas más estrechamente con las variables demográficas y ma-
croeconómicas. Se trataría de establecer tasas de reemplazo de acuerdo con la espe-
ranza de vida del afiliado y con el comportamiento de la economía. Por ejemplo, para
calcular el monto de la pensión en Suecia, se emplea un factor de división que tiene
en cuenta la esperanza de vida certificada por la Oficina de Estadística, con miras a
que, quien vaya a disfrutar de más tiempo de pensión, reciba relativamente menos
que quienes menor tiempo de disfrute vayan a tener. Entre más edad se tenga al mo-
mento de la pensión, más alta será la tasa de reemplazo.
Relacionado con lo anterior, el ingreso considerado como punto de referencia para
calcular la tasa de reemplazo (ingreso base de liquidación) debe ser el de toda la vida
laboral, pues sobre esta base se hacen todas las cotizaciones. Considerar períodos más
cortos, por ejemplo los últimos 10 años, introduce elementos de “riesgo moral” que a
la larga terminan confluyendo en contra del sistema.

• La necesidad de mantener la garantía de pensión mínima

La Garantía de Pensión Mínima es un subsidio que el Estado debe dar a todas aque-
llas personas que, habiendo cumplido con los requisitos establecidos por el sistema
para la jubilación, no logran acumular el capital requerido para asegurarse una pen-
164 DE LOS DERECHOS SOCIALES

sión vitalicia equivalente a un salario mínimo mensual. Ahora bien, ¿es equitativo
mantener este subsidio para los afiliados al sistema, que después de todo son una
minoría y tienen garantizado ya un ingreso en su vejez?
Examinar esta cuestión requiere considerar dos aspectos: uno, la promoción de la
cultura del aseguramiento y, dos, la necesidad de asegurar un consumo más o menos
estable a lo largo de la vida de la persona.
El Estado debe promover la cultura del aseguramiento, en general, y del seguro de
vejez como las pensiones, en particular. Baste afirmar que, en la medida en que las
personas se encarguen por sí mismas de hacer las provisiones necesarias para cubrir
su vejez, se gana en bienestar individual (protección contra la pobreza) y en bienestar
social (se liberan esfuerzos que pueden ser útiles para los más necesitados). Por esto
es necesario promover la responsabilidad individual en tanto cultura de autoayuda y
autoprotección.
Pero debe tenerse en cuenta que grupos de población con ingresos muy bajos
podrían no alcanzar a acumular activos físicos o financieros durante su vida produc-
tiva que les garanticen en su vejez un flujo de ingresos que los mantengan en un nivel
aproximadamente igual al que tenían como trabajadores. En estas circunstancias, las
personas que, no obstante haber hecho un esfuerzo por lo menos igual al de los de-
más, no podrían protegerse efectivamente contra la pobreza. En este caso, el Estado
debe corresponder al esfuerzo realizado por los ciudadanos garantizando un ingreso
mínimo en su vejez, ya que, de lo contrario, se reproduciría un claro desestímulo a la
afiliación de personas de bajos ingresos. Estas personas no verían la diferencia entre
asegurarse y no hacerlo, ya que esperarían recibir la asistencia del gobierno, mediante
políticas de asistencia a la tercera edad en condiciones de pobreza, que posiblemente
representaría ingresos similares a los que él habría podido acumular por sí solo.
Cualquier declaración de que las personas en tercera edad deben valerse por sí
solas, no sería creíble, además de resultar claramente injusta, así que debe buscarse en
cualquier circunstancia el aseguramiento universal. Una política de esta naturaleza
involucra medidas de diversa índole: de tipo administrativo como el establecimiento
de la afiliación obligatoria de todos los trabajadores dependientes o independientes;
de tipo educativo recalcando la necesidad de la cultura de autoayuda y, sobre todo, la
implantación de un sistema con los incentivos económicos pertinentes.

• Se debe construir un sistema pensional único, sin regímenes especiales o

exceptuados
La uniformidad en las reglas de juego es uno de los principios universales de justicia.
Las diferencias existentes en cuanto a la productividad del trabajo deben reflejarse en
el salario. Si bien algunos empleos pueden conllevar estructuras de riesgo diferentes,
éstas deben compensarse primordialmente en el salario. Esto es, suponiendo igual
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 165

productividad, si un trabajo X ofrece mayor riesgo que otro trabajo Y, el pago en X

debe ser mayor que en Y, en tal medida que la esperanza de ingresos laborales en
ambos trabajos sea por lo menos equivalente.
Aquí se sostiene que, en general, los empleos ofrecen estructuras de riesgo simila-
res y que los diferenciales en productividad deben reflejarse en los salarios de cada
uno de estos trabajadores. Sólo en casos extremos se justifica la definición de reglas
de pensión diferentes (por ejemplo, Fuerzas Militares, excluyendo al personal admi-
nistrativo).
Los inconvenientes en definir beneficios pensionales que compensen los bajos
salarios (caso del magisterio) residen en la generación de pasivos desfinanciados, de
incentivos perversos para el ingreso de los nuevos empleados y de castigos o penali-
dades a aquellos que cambien de empleo. En términos sintéticos, se rompe la corres-
pondencia entre ingresos laborales y productividad.
En el sector público los beneficios pensionales justificados a partir de la riqueza
relativa del sector, o de su importancia estratégica, encarnan privilegios a favor de un
grupo particular que desplaza gasto que podría ser orientado a sectores desfavorecidos.
Esta situación es evidentemente inequitativa ya que privilegia a los grupos de presión
sobre los grupos excluidos. Por ejemplo, el pasivo pensional de sólo 7.947 pensiona-
dos y 7.624 activos de Ecopetrol ascendía a 2.500 millones de dólares (para 1999),
que está siendo cubierto con rentas petroleras de la Nación (Acosta y Ayala, 200111).

• La transición a un sistema que sea exclusivamente de ahorro individual no

elimina las presiones sobre las finanzas públicas
La propuesta expuesta contribuye a reducir las presiones sobre las finanzas públicas,
reconociéndose como limitante que el fortalecimiento del régimen de prima media no
terminaría con las transferencias del Presupuesto Nacional en el corto y mediano
plazo. La clave está en evitar la creación de nuevos pasivos mediante la modificación
de los parámetros, como ya se expuso. No obstante, puede plantearse la posibilidad
de cerrar el acceso a este régimen, dejando que se diluya en el tiempo convirtiendo al
sistema pensional en un sistema único, tal como se hizo en Chile.
Esta posibilidad podría “sincerar” la deuda pensional. El pasivo acumulado por
los pensionados actuales y los cotizantes derechohabientes se podría determinar con
precisión, equivalente a “parar el taxímetro” o a “dejar de excavar”. Sin embargo, tal
alternativa implicaría varios efectos críticos en términos financieros y fiscales.
Dentro del régimen de prima media, los ingresos por concepto de cotizaciones son
menores a los pagos a pensionados actuales y esta diferencia se acentuaría y tendría

11 Acosta, Olga Lucía y Ulpiano Ayala (2001), “Reformas pensionales y costos fiscales en Colombia”, Cepal: Serie
Financiamiento del Desarrollo No. 116, Santiago de Chile, noviembre.
166 DE LOS DERECHOS SOCIALES

que ser cubierta con las reservas y con recursos del Presupuesto Nacional. Esto nece-
sariamente desplazaría otros tipos de gasto prioritario, en virtud de las limitaciones
presupuestales. Dada la prioridad que hoy tienen los gastos en defensa, seguridad y
pago de deuda, en el contexto colombiano parecería que el recorte terminaría hacién-
dose a costa de la inversión social y la de infraestructura.
Ahora bien, la nómina anual de los actuales pensionados del régimen de prima
media asciende a 3,2% del PIB de 2002. En la medida en que los cotizantes actuales
tiendan a envejecer y se limite la entrada de nuevos cotizantes al régimen de prima
media y dado que las reservas pronto se agotarán, estos pagos tenderán a crecer por lo
menos hasta la mitad de la próxima década y la fuente de recursos del régimen, es
decir las cotizaciones cubrirán una parte cada vez menor de los pagos, hasta el límite
de que toda la presión recaiga sobre las finanzas públicas.
Éste es un aspecto eminentemente financiero de caja, pero no por ello menos im-
portante. Los efectos que tiene un desplazamiento de gasto público hacia consumo,
de la magnitud de los requerimientos de pensiones, en contra de otras inversiones en
capital físico o humano, también tiene efectos negativos sobre el potencial de creci-
miento de la economía en el largo plazo, que no pueden despreciarse.
Si se asume que los pagos a los pensionados del régimen en extinción se realizan
mediante deuda a largo plazo, por ejemplo con recursos de los fondos privados, se
corrige el trade off entre gastos presentes. Sin embargo, está claro que ello significa-
ría mayor carga tributaria futura, así como la imposibilidad de que dichos recursos se
orienten a fortalecer el mercado de capitales y, por consiguiente, no puedan alimentar
la inversión en el sector real. De esta manera, cualquier decisión que se tome implica-
rá efectos de carácter intergeneracional.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el fortalecimiento del régimen de ahorro
individual también genera costos fiscales en virtud de la garantía de pensión mínima
por parte del Estado, sin la cual y de acuerdo con el perfil salarial de los afiliados (más
del 80% devenga dos SMLV o menos), promovería fenómenos de selección adversa en
contra de los trabajadores de menores ingresos a tal punto que el sistema perdería
efectividad por cuanto la pensión a la que podrían acceder dichas personas no les
permitiría la satisfacción de las necesidades mínimas.

Cuadro 12
Afiliados a AFP por salarios mínimos - junio de 2001
Salarios mínimos Afiliados %

Menos de 2 3’325.656 80,1

Entre 2 y 4 493.742 11,9
Entre 4 y 7 194.390 4,7
Más de 7 136.984 3,3

Fuente: Superintendencia Bancaria.

RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 167

Por último, un sistema eminentemente de ahorro individual sólo permite un tipo

de política redistributiva, cual es la de garantía de pensión mínima. Como se sostuvo,
sin duda ésta debe mantenerse. Sin embargo, es posible explorar mecanismos de
redistribución intergeneracional al interior de los afiliados al sistema pensional, que
básicamente se definen por tasas internas de retorno diferenciales por niveles de sala-
rio, lo cual riñe con la concepción misma de un sistema de cuentas individuales.
Las propuestas alternativas plantean una dilema que no es simplemente entre la
“sinceridad” y el “engaño”, sino entre gastos sociales de diferente índole y entre
diferentes opciones de redistribución. Es fundamental que en el debate público se
aclaren las implicaciones de cada una de las propuestas; cualquiera que sea la solu-
ción escogida, deben tenerse en cuenta los problemas de corto, mediano y largo plazo
en una evaluación social integral.

• Si bien debe promoverse la acumulación de activos a nivel individual, un

sistema de seguridad social es irreemplazable
No debe perderse de vista que un sistema de pensiones sólo tiene sentido en el marco
de un sistema de protección social integral, en razón del restringido tipo de riesgos
que cubre. No obstante, es indiscutible que cualquier sociedad moderna debe estable-
cer un mecanismo expedito para la protección de todos aquellos que, por razones de
edad, no pueden participar en el proceso productivo.
La pensión no lo es todo, ya que la acumulación de activos físicos y/o financieros
por parte de las personas en su edad productiva también puede cumplir los fines
planteados. (En un sistema puro de capitalización individual no tiene sentido plantear
esta diferencia, ya que en principio serían iguales). Pero en una realidad donde la gran
mayoría de los ciudadanos no tiene acceso a activos, la única alternativa a una pen-
sión es la solidaridad familiar, cada vez más difícil en las sociedades contemporá-
neas, o la caridad privada. Resulta irrenunciable construir un sistema afirmado en la
solidaridad, progresividad y sostenibilidad financiera.

• Impuestos a las pensiones altas

En la perspectiva de establecer medidas garantes de los principios de solidaridad y de
progresividad en el sistema pensional, se considera necesario establecer un impuesto
a las pensiones altas. Este impuesto tendría la ventaja de no generar perturbaciones en
el mercado laboral de empleos con altos requerimientos de capital humano y se justi-
fica si se tiene en cuenta que los pensionados actuales reciben mayores subsidios que
los estimados para los futuros pensionados.
168 DE LOS DERECHOS SOCIALES

El impuesto a las pensiones altas podría orientarse a dos fines: Podría, en primera
instancia, cubrir parte del déficit de caja del régimen de prima media y en esta medida
contribuiría a aliviar las presiones sobre las finanzas públicas; en segunda instancia,
los recursos provenientes de este impuesto se orientarían a los subsidios para los
adultos mayores pobres. En el primer caso los pensionados, particularmente los del
régimen de prima media, responderían en parte por el subsidio implícito, excepcio-
nalmente alto del que disfrutan sus pensiones. En el otro caso, sería una transferencia
de recursos de las personas con mejores ingresos en la vejez a aquellas que no cuen-
tan con esta protección.
La tasa de este impuesto puede plantearse de forma similar a la que rige para la
retención en la fuente para empleados. Por ejemplo, el proyecto de ley 206 S estable-
ce un impuesto a las pensiones altas, con tasas diferenciales del 3%, 5% y 8% para
salarios superiores a 10 SML. Debe tenerse en cuenta que el impacto global del im-
puesto sería limitado, ya que por este concepto el sistema general de pensiones perci-
biría entre $130 mil millones y $150 mil millones en los primeros 5 años, toda vez
que el porcentaje de pensionados que deben pagarlo es muy pequeño, el 1,8% de las
Fuerzas Armadas, Policía, Caprecom, Fonprecon, Ferrocarriles, Fopep y Superin-
tendencia Bancaria, y el 0,8% de los pensionados del ISS. Como proporción de las
pensiones, la participación de las pensiones gravadas es del 10,1% y del 5,1%, res-
pectivamente12.

SÍNTESIS DE LA PROPUESTA DE REFORMA PENSIONAL

La problemática que caracteriza al sistema pensional colombiano hace indispensable
su reforma (cuadro 6.13). Esta reforma además del carácter financiero tiene un im-
portante componente político, toda vez que, en el fondo, se trata de la eliminación de
privilegios o de la definición de reglas claras, justas y eficientes en el componente
pensional de un sistema de seguridad social. Debe reconocerse que la forma más
adecuada de resolver un dilema político como éste es el de la discusión y negociación
de intereses en la arena democrática.

12 La información utilizada no incluye al Magisterio y Ecopetrol porque no se obtuvo información al respecto. Sin
embargo, estos son regímenes exceptuados, como el de las fuerzas militares, así que no se verían afectadas por la
reforma propuesta.
RÉGIMEN PENSIONAL EQUITATIVO 169

Cuadro 6.13
Síntesis de la propuesta de reforma pensional
Situación actual Situación propuesta Efecto

Para 2002, por lo menos el 50% de las En el componente asistencial de la propuesta Se da protección social a quienes
personas mayores de 65 años se se contempla un subsidio de 40% de un SMLV estuvieron fuera del sistema durante su
encuentra bajo LP y fuera del sistema para todas las personas mayores de 65 años etapa productiva y se encuentran en
de seguridad social en pensiones. bajo LP cuyo costo sería 0,9 del PIB de 2002. condición de vulnerabilidad.

A febrero de 2002 el sistema cuenta
con 4,2 millones de afiliados entre
activos y cotizantes en los dos
regímenes.
En el componente contributivo de la propuesta Aumento de la cobertura y alivio
se contempla igualar el número de afiliados a financiero al Régimen de Prima Media
pensiones con el de afiliados a salud
(+1,5 millones más) de manera
gradual en tres años.

El Estado garantiza una pensión
equivalente a un salario mínimo para
los afiliados al RAI, cuyos aportes no
alcancen a garantizar una mesada
pensional de ese valor.
Se propone que se debe mantener la garantía Se elimina el riesgo moral de las AFP y se
de pensión mínima pero que cada régimen reducen futuras presiones a las finanzas
debe crear los mecanismos necesarios para del Estado por este concepto.
su sostenimiento.

En la actualidad existen regímenes Se propone homogeneizar el sistema pensional, Mayor equidad y justicia social al interior
especiales y exceptuados cuyos eliminando los regímenes especiales y del sistema.
beneficios pensionales son fuente de exceptuados.
inequidad al interior del sistema.

La edad mínima para obtener pensión Se propone unificar la edad de pensión en 65

es de 55 para las mujeres y 60 para los años tanto para hombres como para mujeres.
hombres

La tasa de reemplazo es Se mantiene la tasa de reemplazo en 65%, con

aproximadamente del 65%.
Para tener derecho a pensión se
requiere haber cotizado mínimo durante
1.000 semanas.
La tasa de cotización es del 13,5%
del total de ingresos del trabajador.
la posibilidad ulterior de modificarlo a la baja
siguiendo la experiencia internacional.
Se propone aumentar a 1.350 las semanas
mínimas requeridas para tener derecho
a pensión.
Se propone aumentar la tasa de cotización a
14,5% de manera ponderada.
Se aminoran las presiones sobre las
finanzas del Estado, se elimina el
subsidio implícito a las mesadas
pensionales y se introduce solidaridad
intra e intergeneracional con la obtención
de recursos a través de las pensiones
altas.

Del total cotizado, 3,5 puntos se utilizan Se propone disminuir a 2,5 puntos la proporción
para cubrir gastos de administración y de la cotización para gastos de administración y
de reaseguros. de reaseguros.

En las condiciones actuales el subsidio Con las reformas propuestas el subsidio

implícito de las mesadas pensionales es implícito de las mesadas pensionales se elimina.
del 72%.

Las pensiones más altas gozan de Establecer un impuesto a las pensiones altas, En primera instancia permite atenuar las
exenciones tributarias. que replique en alguna medida la tabla de presiones sobre las finanzas públicas.
retención en la fuente para los empleados. En segundo lugar fortalece la solidaridad
y progresividad del sistema.

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170 DE LOS DERECHOS SOCIALES

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PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 171

Capítulo 7
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO*

EL DESEMPLEO DURANTE LOS AÑOS NOVENTA:

CAUSAS, EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS

• El elevado y persistente desempleo observado en Colombia desde los noventa

hasta hoy obedece al aumento de la participación laboral, la combinación de un
proceso de reestructuración industrial y cambio tecnológico asociados con la
apertura económica en un contexto de revaluación cambiaria, y a los efectos del
ciclo de la economía.
Los factores que explican el aumento de la participación laboral son la transición
demográfica y el fenómeno del trabajador adicional. El impacto de la dinámica de-
mográfica sobre el mercado de trabajo se relaciona con los cambios en el grado de
dependencia demográfica1. El gráfico 7.1 muestra cómo el número de aportantes (po-
blación entre 15 y 59 años) ha venido creciendo y con ello la presión de la oferta
laboral sobre el mercado de trabajo. Puesto que la economía no ha tenido capacidad
para absorber el aumento en la participación, ésta se ha traducido en alzas de la deso-
cupación, con el consecuente deterioro del capital humano, del tejido social, de las
finanzas públicas y de los sistemas de seguridad social, entre otros. El fenómeno del
trabajador adicional se refleja en el aumento de la participación de mujeres y jóvenes
en los períodos de recesión económica, quienes ingresan al mercado de trabajo para
recuperar los ingresos perdidos por el desempleo de otros miembros del hogar.
Las consecuencias sobre el mercado de trabajo de una apertura económica en un
entorno de revaluación, elevadas tasas de interés domésticas, ingreso masivo de capi-
tales del exterior y rápido crecimiento del gasto público, se relacionan con el deterio-
ro de ciertos sectores de la industria nacional y la consecuente expulsión de mano de

* Elaborado por: Liria Adriana Rodríguez Castillo y Martha Lucía Cabanzo Vargas –profesionales CGR– Sector
Social. Director de Estudios Sectoriales: Carlos Emilio Betancourt Galeano.
1 Indicador que relaciona la población en edad activa (entre 15 y 59 años) con la población en edad inactiva
(menores de 15 y mayores de 59) y que puede interpretarse como la proporción de población que está en capaci-
dad de aportar su fuerza de trabajo.
172 DE LOS DERECHOS SOCIALES

obra y con los desajustes entre la oferta y la demanda de empleo por la reconversión
tecnológica2.

Gráfico 7.1
Indicador de dependencia demográfica 1950-2050
(Población potencialmente aportante/Total población)
70 ,0
6 6,6
65 ,0 6 5,7
6 4,0 6 2,9
6 2,6 6 1,2
60 ,0 6 1,1 5 9,8
5 9,7
5 8,2 5 8,1
55 ,0
5 3,6
5 2,4
50 ,0
4 8,7 4 8,9

45 ,0
1950 1960 1970 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2030 2040 2050

Fuente: DANE-Cálculos CGR.

El primero de estos efectos se ocasiona por los cambios en la estructura de consu-

mo a favor de bienes importados y por la pérdida de competitividad de los sectores
exportadores relacionada con la revaluación del primer quinquenio de la década. En
segundo lugar, la reconversión tecnológica3 implicó modificaciones sustanciales en
la estructura de la demanda de mano de obra, sin que la oferta respondiera con la
misma velocidad, ocasionando aumentos importantes en el desempleo estructural y
friccional4.
Además, el comportamiento económico ocupa un lugar importante dentro de las
causas del desempleo. En efecto, la tendencia creciente del desempleo registrada a
partir de 1995 coincide con el inicio de la desaceleración de la economía y la poste-
rior recesión registrada entre 1998 y 19995, y se mantiene a pesar de la leve recupera-
ción económica registrada en el 2000, fenómeno que se conoce como la persistencia
o histéresis del desempleo.

2 OIT. Empleo: un desafío para Colombia. Primera edición, 1999.

3 Ibid.
4 El desempleo friccional está determinado por el flujo de individuos que entran y salen del mercado laboral y la
velocidad con la cual encuentran empleo. Se relaciona con problemas de flujos de información del mercado de
trabajo. El desempleo estructural se origina por los desajustes entre la oferta y la demanda, determinados por la
asimetría entre las calificaciones de la fuerza de trabajo y los requerimientos de los empleadores o por desbalances
regionales de la mano de obra.
5 Este desempleo, originado por las fluctuaciones de la actividad económica y particularmente por la contracción
de la demanda agregada, corresponde al componente cíclico del desempleo.
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 173

• Las tasas más altas de desempleo son para mujeres y jóvenes; sin embargo, los
jefes de hogar y los ancianos han sido los grupos más perjudicados con el deterio-
ro laboral durante la última década.
El comportamiento histórico del desempleo evidencia la vulnerabilidad de las muje-
res6 y los jóvenes en el mercado laboral (gráficos 7.2 y 7.3). Para la década del noven-
ta, las mayores diferencias entre las tasas de desempleo femeninas y masculinas se
observan en 1994 cuando la primera era 2,3 veces más alta que la segunda, brecha
que se reduce en el segundo quinquenio de los noventa cuando dicha proporción se
ubica en 1,4 veces. En el caso de los jóvenes, la tasa de desempleo es, en promedio,
dos veces superior a la del total de la población.
El deterioro de la situación laboral de los jefes de hogar y los ancianos se mani-
fiesta en el comportamiento de sus tasas de desempleo entre 1991 y 2000; para los
primeros aumentó en proporción de 183% y para los segundos (personas de 56 años y
más) en 260%, mientras que el aumento de la tasa de desempleo para el total de la
población fue del 101%.

Gráfico 7.2
Tasa de desempleo por sexo (1991-2000). Siete áreas metropolitanas
(Septiembre de cada año)
2 5 ,0
2 3,3 2 4,5

2 0 ,0
1 8,0
1 7,2
1 5,1
1 6,9
1 5 ,0 1 3,1 1 2,6 1 5,1
11 ,0 11 ,2
11 ,3 1 2,5
1 0 ,0
7 ,4 9 ,6 9 ,8
6 ,5
5 ,3 6 ,8
5 ,0
4 ,9

0 ,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
H o m b re s M u je res

Fuente: Cálculos CGR-DES Social con base en DANE-ECH.

6 La vulnerabilidad de las mujeres en el mercado de trabajo también se evidencia en la desigualdad de ingresos (se
concentran en los trabajos peor remunerados) lo que se explica parcialmente por la existencia de segmentación
en el mercado de trabajo, dentro de la que se distinguen dos tipos: la segmentación horizontal relacionada con la
concentración de las mujeres en un número reducido de ocupaciones tradicionalmente femeninas (enseñanza,
servicios de atención y personal de servidumbre) y la segmentación vertical que se refiere a la concentración en
los niveles de menor jerarquía de cada ocupación.
174 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 7.3
Tasa de desempleo por grupos de edad (1991-2000)
Siete áreas metropolitanas (Septiembre de cada año)
45,0
4 2,2 4 4,7
40,0
3 6,3
35,0 3 3,3
3 1,8 3 4,8
30,0
2 9,1 2 9,2
2 3,8
25,0
2 0,7 2 1,0 2 3,7
1 8,4 2 2,0
20,0
1 9,1 1 6,0
1 5,4
1 8,4 1 8,0 1 6,6
15,0
1 5,7 1 4,5 11 ,1
8 ,8 8 ,9 1 4,1
10,0 7 ,0 1 0,4
6 ,6 6 ,3 9 ,2
5 ,4 5 ,5
5,0 5 ,9
4 ,0 4 ,6
3 ,9 3 ,5 3 ,0 2 ,7
0,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
12 a 17 18 a 24 25 a 55 56 y m ás
Fuente: Cálculos CGR-DES Social con base en DANE-ECH.

• El comportamiento de la economía y el desempleo afecta de manera diferente a la

población según su nivel educativo: los menos calificados (individuos con educa-
ción secundaria completa e incompleta) son los más afectados cuando se inicia la
desaceleración económica en 1996, mientras que el impacto negativo sobre los
más calificados (individuos con educación superior) se manifiesta en 1998, ante
la inminente recesión.
Este comportamiento diferencial evidencia la racionalidad de los empresarios ante
períodos de desaceleración y recesión: cuando se inicia un período de crisis económi-
ca los empresarios despiden primero a los menos calificados y sólo cuando la situa-
ción es insostenible despiden a los más calificados. Por otra parte, los individuos con
educación primaria completa e incompleta presentan las menores tasas de desempleo,
asociadas con la imposibilidad de financiar largos períodos de inactividad, situación
que los conduce a aceptar empleos o a emprender actividades independientes asocia-
das a subempleo e informalidad.

• En Colombia se observa una relación directa entre el desempleo y su duración.

Así los altos niveles de desempleo se agravan con la larga duración del mismo.
Puesto que el nivel de desempleo y duración responden de la misma forma al ciclo
económico, Colombia observa simultáneamente niveles altos de desempleo y largos
períodos de duración en los años de desaceleración y recesión (1996-2000) y bajos
niveles de desempleo y corta duración en los de auge (1991 a 1995). Esta relación
directa entre duración y nivel de desempleo agrava los períodos de crisis y acarrea
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 175

efectos colaterales sobre el capital humano (mayores períodos de desempleo ocasio-

nan la pérdida de habilidades y desactualización de los desocupados) y la persistencia
del desempleo en algunos grupos de individuos debido a la percepción adversa de los
empresarios hacia personas con largos períodos de desocupación.

• El mercado laboral en Colombia es segmentado, esto es, los salarios de trabaja-

dores de diferentes regiones con iguales características presentan tendencias in-
dependientes en el largo plazo. Así, desempleo y duración muestran alta disper-
sión entre ciudades y entre áreas urbana y rural.
La segmentación laboral pone de relieve imperfecciones en el funcionamiento del
mercado de trabajo y tiene consecuencias negativas sobre la distribución del ingreso
y el desempleo. Es imperativo contemplar tal heterogeneidad en materia de formula-
ción de políticas.
La disparidad entre los mercados urbano y rural se evidencia en el comportamien-
to del desempleo y subempleo. Mientras el desempleo muestra niveles muy superio-
res en el área urbana (en promedio, duplica al desempleo rural), el subempleo ha sido
más significativo en el área rural aunque la brecha ha venido disminuyéndose. Las
bajas tasas de desempleo rural (comparadas con las urbanas) pueden explicarse por la
posibilidad de emprender actividades agropecuarias –en gran proporción, de subsis-
tencia o pancoger– en el área rural, pues las personas disponen de medios de produc-
ción en forma relativamente inmediata (tierra y trabajo)7, lo que disminuye los nive-
les de desempleo pero aumenta la ocupación en actividades generalmente asociadas a
situaciones de subempleo con bajos niveles de productividad, ingresos precarios, tiem-
po parcial o poco calificados.

• El desempleo agrava la desigualdad de ingresos y riqueza de los hogares y perju-

dica su bienestar y calidad de vida.
El impacto inmediato del desempleo es el deterioro de los ingresos de los hogares: la
década del noventa inicia con un ingreso promedio por hogar de $895.000 (en pesos
de 1999), alcanza durante el auge un promedio de $1.129.000 y termina con un pro-
medio en 1999 de $782.000, evidenciándose el empeoramiento de las condiciones
económicas de los hogares. La disminución de los ingresos tiene implicaciones sobre
la escolaridad, la cobertura en seguridad social y los patrones de consumo.
Además, el desempleo implica el desperdicio de la capacidad productiva y una
carga para el erario, la pérdida de libertad y exclusión social, el deterioro y pérdida a
largo plazo de las aptitudes profesionales, daños psicológicos porque el papel del

7 Empleos de este tipo son los que desempeñan los trabajadores por cuenta propia o trabajadores familiares sin
remuneración que desarrollan actividades agrícolas o forestales y que representan el 30% de los ocupados rurales.
176 DE LOS DERECHOS SOCIALES

trabajo en la vida humana no se reduce a obtener ingresos, desaliento, ruptura de rela-

ciones humanas y quebranto de la vida familiar, profundización de la desigualdad racial
y de género porque se aumentan las tensiones entre diferentes colectividades por la
escasez de puestos de trabajo, pérdida de valores sociales y de responsabilidad porque
las personas se acostumbran a depender de los demás, inflexibilidad organizativa y
freno a la innovación (en escenarios de alto desempleo, el temor a quedar sin trabajo
hace que los empleados muestren resistencia a procesos de modernización administra-
tiva y tecnológica que se perciben como causantes de desplazamiento de mano de obra).

• Los altos niveles de desempleo han desencadenado transformaciones en la con-

formación familiar de los hogares, aumento de las tasas de participación y creci-
miento del empleo precario, subempleo e informalidad.
Con el fin de mitigar los impactos negativos del desempleo la configuración de fami-
lias extensas y compuestas ha sido una alternativa para los hogares. En efecto, entre
1991 y 2000 la distribución de los hogares de las ocho principales ciudades, según
tipología de familia, muestra un descenso de los hogares nucleares del 70,9% al 67,9%
a favor de los hogares extensos o compuestos (hogares en los que además del jefe,
cónyuge y los hijos conviven otros parientes u otros no parientes). Transformación
que se ha acentuado en los hogares más pobres.
El aumento en las tasas de participación, explicado por el fenómeno del trabajador
adicional, se evidencia en una TGP (Tasa Global de Participación) de las familias con
jefe de hogar desocupado, cinco puntos más alta que la TGP de las familias con jefe de
hogar ocupado.
Por otra parte, subempleo, informalidad y empleos precarios representan una es-
trategia de supervivencia o refugio involuntario de los desempleados debido a la in-
capacidad de la economía para absorber total y adecuadamente la oferta de mano de
obra. Por esta razón y ante la inexistencia de programas de asistencia para los desocu-
pados, cuando un trabajador se encuentra sin empleo le resulta imposible permanecer
sin trabajo por lo que debe dedicarse a cualquier otra actividad para sobrevivir, aun
cuando en ésta subutilice su capacidad productiva, no pueda desempeñar sus compe-
tencias, obtenga ingresos que no le permitan llevar un nivel de vida adecuado o no
acceda a los beneficios de la seguridad social. Estas situaciones constituyen otras
imperfecciones del mercado de trabajo adicionales al desempleo, evidenciando que
éste representa sólo una parte de la problemática laboral del país.
El subempleo abarca las situaciones de empleo que reflejan la subutilización de la
capacidad productiva de los trabajadores8. En este sentido, da cuenta de un importan-

8 Se trata de personas que no han alcanzado su nivel de pleno empleo según el Convenio sobre la política del
empleo adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1964. De acuerdo con el cual, el pleno empleo
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 177

te grupo de trabajadores que realizan un trabajo menos productivo del que podrían y
desearían realizar, bien sea porque trabajan menos horas (subempleo por insuficien-
cia de horas), ganan menos ingresos (empleo inadecuado por ingresos) o utilizan
parcialmente sus calificaciones (empleo inadecuado por competencias).
En Colombia, desempleo y subempleo han mostrado una fuerte correlación, lo
que conduce a que la subutilización, medida como la suma de desempleo y subempleo,
se haya duplicado en la última década (cuadro 7.1). Así, mientras a principios de los
90, 24 de cada 100 personas económicamente activas se encontraban subutilizadas,
en el 2000 la cifra llega a 47.
La composición del subempleo muestra que de los 2.5 millones de personas que se
encontraban subempleadas en el segundo trimestre de 20019, 1.9 millones estaban en
situación de empleo inadecuado por ingresos, 1,1 millones eran subempleadas por
insuficiencia de horas y 335 mil tenían empleo inadecuado por competencias10. La
gravedad de la subutilización puede observarse a partir de la simultaneidad de los
tipos de subempleo. De hecho, 700 mil de los 2.5 millones de subempleados presen-
tan simultáneamente dos o tres tipos de subempleo.

Cuadro 7.1
Estructura y evolución de la subutilización de fuerza de trabajo. Siete ciudades. 1991-2001
Junio de: Subutilización total Tasa de desempleo Tasa de subempleo
(Desempleo + subempleo) (Desempleados / PEA) (Subempleados / PEA)
1991 23,9 10,8 13,1
1992 26,1 11,2 14,9
1993 20,9 9,1 11,8
1994 21,9 9,9 12,0
1995 21,2 9,0 12,2
1996 27,0 11,6 15,4
1997 28,9 13,4 15,5
1998 36,7 15,9 20,8
1999 42,5 19,9 22,6
2000* 46,6 17,4 29,2
2001* 47,0 18,1 28,9
*Nueva metodología para medición del empleo, desempleo y subempleo. Datos de segundo trimestre.
Fuente: Cálculos CGR-DES Social con base en DANE-Encuesta de Hogares.

asegura que i) haya trabajo para todas las personas dispuestas a trabajar y que busquen empleo, ii) que dicho
trabajo sea tan productivo como sea posible; y iii) que haya libertad para escoger empleo y que cada trabajador
tenga las posibilidades de adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y utilizar en ese
empleo dicha formación y las facultades que posea. Las situaciones en que no se cumple el objetivo i) se refieren
al desempleo, y aquellas en que no se cumplen los objetivos ii) o iii) se refieren principalmente al subempleo.
[OIT, 1999].
9 Cifra correspondiente a las 13 principales ciudades y áreas metropolitanas.
10 Un individuo puede encontrarse simultáneamente en más de una de estas situaciones, por lo cual la sumatoria de
los tres tipos de subempleo no corresponde al total.
178 DE LOS DERECHOS SOCIALES

La caracterización de la población subempleada por género, muestra que durante

los ochenta el subempleo afectó principalmente a los hombres y que la brecha con las
mujeres ha venido disminuyendo en la presente década. De acuerdo con el nivel edu-
cativo, se observan comportamientos diferentes para cada tipo de subempleo. El
subempleo por insuficiencia de horas y el empleo inadecuado por ingresos presentan
una relación inversa con el nivel de escolaridad. Mientras que el subempleo por com-
petencias observa una relación directa con el nivel educativo, reflejando que la pre-
sencia de personas con ocupaciones no acordes a su formación crece a medida que
hay mayor capital humano11. Esto evidencia, además de la incapacidad de la econo-
mía para absorber el capital humano existente, problemas de pertinencia en la educa-
ción superior o la discordancia entre la formación de las entidades educativas y las
exigencias cambiantes del mercado laboral.
El empleo asociado al sector informal12 permite una aproximación a la calidad del
empleo que provee una economía. En efecto, está asociado a empleos precarios en
términos de ingresos, jornadas laborales y desprotección de seguridad social, así como
a bajos niveles de productividad13.
La evolución de la informalidad en la década refleja, como se mencionó anterior-
mente, la estrecha relación de este fenómeno con el desempleo, debido a que surge
como una alternativa frente al mismo (gráfico 7.4).
La tendencia hacia la “informalidad” del empleo en Colombia se visualiza me-
diante los cambios en la estructura del empleo entre asalariados (empleados de em-
presa particular, del gobierno y empleados domésticos) e independientes (trabajado-
res por cuenta propia y patrones). Los segundos pasan de representar el 49% del
empleo en 1992 al 59% en 2000. En términos de número de empleos, mientras entre
1992 y 2000 se crearon 104 mil empleos asalariados en las siete principales ciudades,
el número de trabajos independientes creció en 670 mil.
Las mayores tasas de informalidad se presentan en los más jóvenes (12 a 19) y los
más viejos (de 60 y más años). Por ejemplo, en el año 2000 de cada 100 ocupados con
edades entre 12 y 14 años, 94 estaban vinculados al sector informal y 88 de cada 100
ocupados con edades entre 70 y 79 años. Lo anterior, aunado a las altas tasas de
desempleo de los jóvenes, pone de relieve la alta vulnerabilidad de este grupo y la
necesidad de políticas focalizadas. Por otra parte, los altos niveles de informalidad de

11 Debido a que las cifras de subempleo por competencias sólo se construyen a partir de 2000, no es posible definir
si esto obedece al aumento significativo del capital humano en la primera mitad de la década del noventa o si se
trata de un característica generalizada del subempleo por competencias en Colombia.
12 La medición realizada en Colombia comprende a los trabajadores por cuenta propia que no son profesionales ni
técnicos, a los patronos y asalariados de las empresas de menos de diez trabajadores permanentes, a los trabaja-
dores del servicio doméstico y a los trabajadores familiares sin remuneración.
13 Debe notarse que debido a que la medición nacional considera “informal” los empleos de empresas de diez o
menos trabajadores allí pueden contarse empresas con alta productividad y completamente formalizadas cuyos
empleos no son precarios, pero la Encuesta de Hogares no permite hacer esta diferenciación.
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 179

los viejos muestran deficiencias del sistema pensional tanto de cobertura como de la
capacidad de compra de las mesadas y manifiestan la necesidad de programas de
asistencia integral a la tercera edad.
Gráfico 7.4
Desempleo, subempleo e informalidad.
1991-1999. Siete principales ciudades (Junio de cada año)
35 62
Tasa de d ese m pleo / s ubem ple o

30 60

Ta sa d e in form alida d
25 58

20 56

15 54

10 52

5 50

0 48
91 92 93 94 95 96 97 98 99 00
D es em p leo Su bem p leo Info rm alidad

Fuente: Cálculos CGR-DES Social con base en DANE-ENH.

Por nivel educativo se observa que el sector informal opera como un refugio para
los menos educados (cuadro 7.2).
Cuadro 7.2
Tasa de informalidad por nivel educativo.
Siete ciudades. Junio de 1998
Nivel educativo Tasa de informalidad (%)
Total 54,7
Ninguno 90,0
Primaria 76,3
Secundaria 57,9
Superior 26,3
Fuente: Cálculos CGR-DES Social con base en DANE-ENH-

Según deciles de ingreso, la informalidad es un fenómeno que ha afectado princi-

palmente a los más pobres: es así como en 1992 el 78% de los ocupados del primer
decil eran informales, mientras que sólo el 43% del decil 10 lo eran. Esta situación se
agudiza a lo largo de la década en contra de los pobres, a tal punto que en 2000 estas
cifras alcanzan el 94% y el 41%, respectivamente.
Finalmente, el comportamiento de los salarios relativos es útil para observar la
precariedad asociada a los fenómenos de subempleo e informalidad. Así, el salario de
los no subempleados representa 1.8 veces el de los subempleados y el de los formales
2 veces el de los informales.
180 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Este panorama ha ilustrado la grave situación laboral de los países que, como
Colombia, enfrentan altas tasas de desocupación, pues a los efectos inherentes al
desempleo debe sumarse el desmejoramiento de las condiciones de la población ocu-
pada ocasionada por el subempleo y la informalidad.

ESCENARIOS, COSTOS Y FINANCIACIÓN

• La evolución reciente de los indicadores del mercado laboral colombiano evidencia
la urgencia de introducir políticas efectivas para combatir el desempleo y aliviar
sus efectos económicos y sociales. La protección frente al desempleo constituye una
medida de carácter pasivo que debe ser formulada dentro de un conjunto de políti-
cas de generación de empleo y de disminución del subempleo y la informalidad.
Las agudas y persistentes deficiencias del mercado laboral colombiano ponen de re-
lieve la importancia de emprender políticas efectivas encaminadas a la solución del
problema del desempleo. Esto incluye implantar programas activos (aquellos que
generan empleo directamente) y pasivos de empleo (dirigidos a aliviar los efectos
económicos y sociales del desempleo). En este contexto, se requieren medidas con-
cretas como: a) acelerar la ejecución de políticas para reactivar la demanda y amino-
rar el impacto del componente cíclico del desempleo, b) desarrollar programas acti-
vos de empleo que consideren, por una parte, los desajustes entre las necesidades de
la demanda y las características de la oferta, y, por otra, la asimetría de la información
en el mercado laboral, factores que explican una porción importante del desempleo
observado, c) la ampliación de los sistemas de información, d) la reorientación de
recursos para la conformación de seguros o subsidios de desempleo, y e) reformas
educativas y programas eficaces de capacitación.
La propuesta de protección frente al desempleo que se analiza a continuación hace
parte del Sistema Integral de Protección Social, cuyo objeto es asegurar la transición
hacia un Estado Social de Derecho14. La protección frente al desempleo comprende
dos tipos de programas: los subsidios y los seguros de desempleo. Los primeros se
relacionan con políticas asistenciales (ayudas económicas), los segundos con la con-
formación de regímenes de seguro o prestacionales para los desempleados cesantes.

14 Los antecedentes de protección frente al desempleo en Colombia se circunscriben al régimen de cesantías, que
consiste en el pago de un mes de salario por año de servicio o una cantidad proporcional por fracción que los
empleadores consignan en una Sociedad Administradora de Fondo de Cesantías escogida por el trabajador. Las
cesantías son entregadas al trabajador como indemnización a la finalización del contrato de trabajo. No obstante,
se permite la utilización de estos recursos para financiar gastos diferentes a los períodos de desempleo, como
matrícula en entidades de educación superior y compra o mejoramiento de vivienda, convirtiéndose en un “aho-
rro obligado” que se destina a diversos fines.
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 181

• Los programas de protección frente al desempleo (subsidios o seguros) contribu-

yen a disminuir el desempleo cíclico a través de la reactivación de la demanda
agregada, a mejorar la correspondencia entre la oferta y la demanda de trabajo
y atenuar el desempleo friccional y estructural a través de los sistemas de infor-
mación y recalificación laboral conexos. No obstante, al aumentar el salario de
reserva, se tendería a incrementar la duración del desempleo.
Para examinar el impacto de un sistema de protección frente al desempleo, se
desagregan sus efectos sobre cada componente del desempleo: friccional, estructural
y cíclico.
El impacto más importante es sobre el desempleo cíclico, porque al mantener el
nivel de gasto de las familias, estimula la demanda de bienes de consumo básico,
jalona la producción, la inversión y la generación de empleo, es decir, mantiene la
demanda agregada, contribuyendo a la protección de la economía en períodos de
desaceleración o recesión.
Con respecto al desempleo friccional, el seguro de desempleo disminuye los cos-
tos de búsqueda de empleo, aumenta el salario de reserva (es decir, el salario por
debajo del cual un desempleado no está dispuesto a aceptar un empleo) e incrementa
el período de búsqueda o la duración del desempleo.
No obstante esta limitación, el seguro estimula una asignación de puestos de tra-
bajo más acorde con la disponibilidad de tiempo de las personas, con sus competen-
cias y su productividad, permitiendo que consigan una ubicación laboral más acorde
con sus necesidades y calificaciones porque los desempleados pueden financiar pe-
ríodos más largos de búsqueda. Esto implicaría una disminución del subempleo y una
mejor correspondencia entre la oferta y la demanda, aumentando la eficiencia del
mercado de trabajo. Otro efecto positivo del seguro de desempleo, que contrarresta el
aumento en la duración del desempleo, es el mejoramiento de los sistemas de informa-
ción del mercado de trabajo, pues la regulación y el funcionamiento del seguro implican
la conformación de una red de información que facilite proveer empleo a los desocupa-
dos y que adicionalmente sirva para comprobar su disponibilidad de emplearse.
Finalmente, sobre el desempleo estructural (explicado por los desajustes entre la
calificación de oferta y las necesidades de la demanda y las restricciones y desbalances
regionales de la mano de obra), si el seguro está condicionado a la recalificación o
readaptación laboral de los desocupados contribuiría disminuirlo con cierta efectividad.

• ¿Seguro de desempleo o subsidio al desempleo?

Seguro y subsidio de desempleo difieren en cuanto a población objetivo, fuente de
financiación y requisitos de acceso. El subsidio de desempleo se concede a todos los
desempleados (cesantes y aspirantes, provenientes del sector formal e informal, del
área urbana y rural) o a los grupos más vulnerables (desempleados pobres o jefes de
182 DE LOS DERECHOS SOCIALES

hogar) sin la exigencia de requisitos, asigna un monto de beneficios fijo e indepen-

diente de la remuneración previa y se financia con recursos estatales o provenientes
de la solidaridad. Por su parte, el seguro de desempleo protege exclusivamente a los
trabajadores afiliados al sistema de seguridad social otorgándoles un monto propor-
cional al salario devengado con anterioridad y previa cotización o aporte.
Las condiciones de las finanzas públicas y las crecientes demandas de carácter
social en Colombia exigen la formulación de un sistema mixto de protección al des-
empleo, en el cual quienes tengan la posibilidad de cotizar (aportar) una prima de
aseguramiento deban cotizar para un seguro de desempleo, mientras que los no cu-
biertos por el seguro pueden ser protegidos a través de un subsidio.

• El seguro de desempleo es costeable y socialmente deseable. No implica necesa-

riamente un incremento de los costos laborales o mayores esfuerzos fiscales, ra-
zón por la cual no tiene efectos negativos sobre el nivel de empleo, tampoco re-
quiere gran inversión institucional y puede ser manejado por el sector privado.
No obstante, su alcance es reducido debido al alto grado de informalidad de la
economía.
El seguro de desempleo funciona bajo un esquema de aseguramiento en el cual los
individuos aportan periódicamente una prima para protegerse de una posible situa-
ción desfavorable de desempleo en el futuro. El aporte de la prima se hace de forma
similar a las cotizaciones de pensión y salud y hace parte del sistema de seguridad
social de la población ocupada. Como se desprende de lo anterior, el disfrute de los
beneficios del seguro de desempleo aplica para aquellos que hayan estado vinculados
al sector formal de la economía, lo que implica la exclusión de una parte importante
de la población desocupada. Entre los desamparados se cuentan los desocupados que
aspiran por primera vez a emplearse (aspirantes) y los desocupados cesantes que no
provengan del sector formal, es decir, la mayoría de los desocupados que trabajaba en
el área rural y en el sector informal urbano, cuya vinculación laboral se caracteriza
por la inexistencia de contrato laboral escrito y de vinculación a la seguridad social.
Así las cosas, la cobertura del seguro sería sólo para los desocupados que estuvie-
ron vinculados al sector formal urbano de la economía y que, por tanto, realizaron
aportes a la seguridad social.
Las variables básicas para delinear una propuesta de seguro de desempleo y eva-
luar su factibilidad son el tiempo y monto de cotización, el nivel de la prestación (es
decir, el porcentaje del salario devengado previamente que se reconocerá como segu-
ro), las razones válidas de salida del empleo, la duración de la prestación y los requi-
sitos en términos de contraprestación de los desocupados.
La determinación del tiempo de cotización mínimo para acceder al seguro debe
tener en cuenta: a) la estabilidad laboral de los ocupados, es decir el número de meses
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 183

que, en promedio, los ocupados permanecen empleados en un año, con el fin de ga-
rantizar una alta cobertura, b) la sostenibilidad financiera del seguro y c) las experien-
cias internacionales, cuya exigencia de cotización oscila entre tres y seis meses en los
últimos 12 meses laborados por el desempleado. Con base en este análisis, se propon-
dría un tiempo mínimo de cotización de seis meses en los últimos 12 meses.
El monto de la prestación, definido a partir de la sostenibilidad financiera del
seguro y de un nivel mínimo que garantice la supervivencia y protección a los des-
ocupados, se ha estimado entre el 60% y 80% de lo devengado por el beneficiario
antes de quedar desempleado, con topes mínimo del 80% del salario mínimo y máxi-
mo cuatro salarios mínimos. Con base en esta definición, el costo del seguro se estima
bajo tres escenarios: con prestación equivalente al 60% del salario devengado, con
prestación equivalente al 80% y con montos de prestaciones diferenciales entre los
tres primeros meses (80%) y los tres restantes (60%).
Las razones consideradas válidas para acceder al seguro son aquellas no imputa-
bles a la voluntad o capacidad laboral del trabajador, como el despido involuntario
por cierre o reestructuración de empresas o cualquier otro tipo de despido sin causa
justa.
La duración de la prestación considera la duración promedio del desempleo, con
el objeto de que el seguro no se convierta en un incentivo para que los desempleados
prolonguen su situación de desempleo. Las estimaciones contemplan dos escenarios,
uno con duración de tres meses y otro con duración de seis meses, ambas coherentes
con una duración promedio de desempleo de 12 meses. Esta duración de la prestación
debe ajustarse periódicamente con base en los cambios de la duración promedio del
desempleo.
Finalmente, las contraprestaciones por parte de los beneficiarios contemplan la
inscripción en el sistema de información y la disposición de participar en cursos de
readaptación o recapacitación laboral.
Como se desprende de lo anterior, el seguro de desempleo requiere tanto la exis-
tencia de un sistema de información sobre oferta y demanda de trabajo como un
sistema de readaptación y recapacitación laboral, que operen en los niveles local,
regional y nacional. El primero facilita la ubicación de los desocupados y permite
probar su disponibilidad de aceptar un empleo en las condiciones predominantes en
la economía, reduciendo el riesgo moral. El segundo facilitará el acceso a empleo de
aquellos desocupados no calificados o cuyas competencias estén desactualizadas. En
este punto (sistema de información y readaptación) se considera de la mayor impor-
tancia el mejoramiento del SENA, entidad, que en principio, coordinaría (no necesa-
riamente ejecutaría) esta actividad.
Por otra parte, puesto que la principal dificultad de los sistemas prestacionales
actuales es la ausencia de redes de información y políticas de regulación eficientes, la
instauración de un seguro de desempleo debe incorporar un arreglo institucional que
184 DE LOS DERECHOS SOCIALES

permita controlar y verificar la captación de los recursos, así como el reparto y asig-
nación de prestaciones15.
El tipo de administración puede ser desconcentrada a nivel territorial (por ejem-
plo, departamental) o puede utilizarse la infraestructura institucional de entidades
como las Cajas de Compensación.
Para calcular el costo del seguro de desempleo, se estima el número mensual de
ocupados que pierden su empleo y que cumplen las condiciones para ser beneficia-
rios del seguro, que, como se mencionó, son los desempleados cesantes provenientes
del sector formal urbano. Las estadísticas se basan en la Encuesta Continua de Hoga-
res correspondiente al segundo trimestre de 2001, según la cual, de los 2,74 millones
de desempleados en este período, 2,40 millones están ubicados en cabecera; de éstos,
2,25 millones son cesantes y apenas 0,76 millones16 provienen del sector formal.
Estos últimos constituirían el stock inicial de beneficiarios potenciales. Para el costeo
mensual del seguro, es necesario establecer el número de personas con estas caracte-
rísticas que en un mes pierden su trabajo (68 mil aproximadamente).
De éstos, sólo serían beneficiarios aquellos que reúnan los requisitos de haber
perdido su empleo por razones válidas y haber realizado una cotización mínima de 6
meses durante los últimos 12 meses. Para el primero, se utiliza la información de la
ECH del primer trimestre de 2001, según la cual, el 82,2% de los desocupados cesan-
tes que eran asalariados perdieron su trabajo por razones válidas17. Para el segundo,
se utiliza información de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 1997, según la
cual, el 93,7% de ocupados asalariados del sector formal trabajó 6 meses o más en el
último año. Para determinar la población objetivo del seguro se aplican estos porcen-
taje, obteniendo una cifra mensual de beneficiarios potenciales de 52.727, que cons-
tituye el punto de partida para el costeo del seguro.
Aplicando las proporciones y factores a las proyecciones de desempleo18 y tenien-
do en cuenta el crecimiento de la formalidad, se obtiene el número de desempleados
beneficiarios del seguro mensualmente para el período 2003-2010.
Para cada año se costean cinco escenarios que varían en cuanto a duración de la
prestación y el porcentaje del salario que se reconozca como prestación (cuadro 7.3).

15 La propuesta es conformar un sistema único de registro, captación, seguimiento y control de los aportes de
carácter prestacional (salud, pensiones y seguro de desempleo) y parafiscal (SENA, ICBF, Cajas de Compensa-
ción), puesto que el funcionamiento actual en el que cada entidad receptora asume estas funciones constituye una
dispersión de recursos financieros, físicos y humanos, y facilita la aparición de fenómenos como la evasión,
elusión y corrupción.
16 Desocupados que trabajaron como asalariados en empresas de tamaño mayor a 10 personas.
17 Se consideraron razones válidas el despido, enfermedad o accidente, cierre o dificultades de la empresa y trabajo
temporal terminado; no válidas, para dedicarse a estudiar, responsabilidades familiares, jubilación o retiro, con-
diciones de trabajo insatisfactorias.
18 Cálculos DES Social, con base en proyecciones macroeconómicas DEFP, CGR.
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 185

Cuadro 7.3
Seguro de desempleo
Escenarios de costeo
Escenario Duración Monto
A 3 meses 60% del salario cotizado
B 3 meses 80% del salario cotizado
C 6 meses 60% del salario cotizado
D 6 meses 80% del salario cotizado
E 6 meses 3 meses con 80%, 3 meses con 60%

El número de beneficiarios por mes varía según el escenario porque se obtiene

sumando a los desempleados del período en cuestión, los desempleados que habiendo
salido en meses anteriores (dos meses si la prestación se otorga por tres meses y cinco
meses si se otorga por seis meses) aún continúan desempleados. La permanencia en el
desempleo de estos últimos se calcula a partir de la distribución de probabilidad de
salida del desempleo19. Así, para el caso del tercer mes (y si la prestación es otorgada
por tres meses), los beneficiarios serán quienes salieron en el mes 3, más las personas
que salieron en los meses 2 y 1, que aún continúan desempleadas.
El monto promedio de la prestación se calculó con base en la información de
ingresos laborales monetarios de los asalariados formales reportados en la Encuesta
Continua de Hogares. Para cada salario se calcula el monto equivalente a la presta-
ción en caso de despido (60% u 80% según el escenario), imputando, de acuerdo con
los topes máximo y mínimo, así: si la prestación calculada es superior a cuatro sala-
rios mínimos se imputa el valor máximo de cuatro salarios mínimos y si la prestación
calculada es inferior al 80% del salario mínimo se le imputa el valor mínimo de 80%
del salario mínimo. Finalmente, se calcula el promedio ponderado de la prestación
($377.433 cuando la prestación equivale al 60% del salario devengado y $454.936
cuando equivale al 80%, a precios de 2001). El costo incluye también el aporte para
mantener la afiliación al sistema de seguridad social en salud (8% por parte del segu-
ro, sustituyendo al empleador, y 4% que se descuenta de la prestación monetaria del
desempleado). El costo para el período 2003-2010 en los cinco escenarios analizados
se observa en el anexo 1. Para el año 2003 oscila entre 0,77 (escenario A) y 1.59
billones de pesos de 2001(escenario D), equivalentes al 0,38% y 0,74% del PIB, res-
pectivamente
El costo de los sistemas conexos (información y recapacitación laboral) y el costo
administrativo (recaudo, control y regulación) fluctuaría entre 0,38 y 0,42 billones de
pesos de 2001. Para el cálculo de la red de información laboral, se toma como refe-
rencia el presupuesto del SENA en su componente de sistema de información para el

19 La variable proxy es la duración del desempleo obtenida de la Encuesta Continua de Hogares.

186 DE LOS DERECHOS SOCIALES

empleo que actualmente funciona en 48 cabeceras municipales ($11.493 millones),

dado que se requiere la ampliación al total de cabeceras se prevé duplicarlo a cargo de
los recursos del seguro de desempleo.
Para costear el sistema de readaptación laboral se estima el costo promedio de
capacitación por persona, promediando el valor de un curso impartido por el SENA
($281.812) y un curso del programa Jóvenes en Acción ($1.052.036), y el número de
desocupados beneficiarios del seguro que serían incluidos en los programas de re-
adaptación o recapacitación laboral (para tal fin se excluye a las personas con niveles
educativos superiores a secundaria completa) que equivale al 20% de los desempleados.
Con lo anterior, el costo del sistema de recapacitación para 2001 ascendería a $0.33
billones de 2001. El costo administrativo se ha estimado en $102, $86 o $51 miles de
millones de 2001 según el escenario de financiación (ver cuadro 2), monto correspon-
diente al aporte del subsistema de seguro de desempleo a la Central Única de Regis-
tro, Captación, Seguimiento y Control cuyo costo anual ascendería a unos $360 mil
millones (equivalente al presupuesto de 2001 de la DIAN) de los que el seguro de
desempleo fondearía el 14,2%, 18,8% o 28,4%, respectivamente. No se contabilizan,
dentro de los costos, el traslado y giro de recursos a los beneficiarios porque puede
utilizarse la modalidad de compensación en días al sistema financiero que consiste en
pagar la tarifa/comisión realizando la consignación de los recursos con varios días de
anticipación.
En el anexo 2 se muestran los resultados del costo total para los 15 escenarios
calculados.

Fuentes de financiación
Se contemplan como fuentes de financiamiento y fondeo del seguro los recursos que
actualmente se aportan a las Cajas de Compensación (4% de la nómina mensual) y a
cesantías (8,33% de la nómina mensual). La combinación de estas fuentes de finan-
ciación sirve para la simulación de tres escenarios:

Cuadro 7.4
Seguro de desempleo
Escenarios de fondeo
Escenario Cajas de Compensación (%) Cesantías (%)
A 100 100
B 50 100
C 50 50

Para estimar el monto de los aportes se calcula la nómina mensual del empleo
asociado al sector formal (excluyendo a los profesionales independientes) a partir de
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 187

la información de la ECH, según la cual, sería de $2,9 billones en 2001, con $1,39
billones de aportes anuales para Cajas de Compensación y $2,9 billones para cesan-
tías. Así, en 2001, los recursos para fondear el seguro ascenderían a $4.29 billones en
el escenario A, 3,59 billones en el escenario B y $2,14 billones en el escenario C, lo
que evidencia la factibilidad financiera del seguro. El detalle de la estimación para el
período 2.001 a 2.010 se presenta en el anexo 3.

• El subsidio de desempleo es universal, no exige requisitos de cotización ni de

pertenencia al sector formal. Institucionalmente demanda una exigente red de
identificación de beneficiarios y un eficaz sistema de control y regulación. Su
financiación puede ser mixta, con los excedentes del seguro de desempleo y recur-
sos presupuestales.
Dado el alto porcentaje de población que sería excluida del seguro de desempleo
(desempleados provenientes del sector informal, trabajadores rurales y aspirantes), es
imprescindible la formulación de algún tipo de subsidio de desempleo como progra-
ma complementario. Sin duda, frente a los altos niveles de desempleo e informalidad,
la mayor proporción de protección para los desocupados provendrá del subsidio. Por
la misma razón y frente a la restricción de recursos, la implantación del subsidio debe
ser gradual tanto en cobertura como en beneficios y financiada totalmente con los
excedentes del seguro.
De los escenarios costeados para el seguro se escoge aquél acorde con la duración
del desempleo y con las necesidades de financiación del subsidio (6 meses y 60% del
salario devengado), y entre las fuentes de financiación se elige la de menores
implicaciones en términos de economía política (50% de las cesantías y 50% de los
aportes a Cajas de Compensación).
La gradualidad para implantar el subsidio de desempleo se presenta en el cuadro
5. Se trata de siete fases o etapas a desarrollar en un horizonte de ocho años en el que
paulatinamente se aumentaría la cobertura del subsidio así como los beneficios otor-
gados. Los beneficios del sistema de protección frente al desempleo son tres: la ins-
cripción en el sistema de información, la recapacitación y la prestación monetaria.
Los destinatarios o beneficiarios se han agrupado, según la situación de pobreza, en
pobres y no pobres (por el indicador de línea de pobreza), y, de acuerdo con la situa-
ción en el hogar, en jefes o cabeza de familia, cónyuges y otros miembros del hogar.
La fase uno, correspondiente al año 2003, contemplaría los tres beneficios para los
jefes de hogar pobres; la prestación económica se calcula en 60% del salario mínimo
legal vigente con duración de tres meses. El resto de desempleados sería beneficiado
con la inscripción al sistema de información. El costo llegaría a 0,59 billones de pesos
de 2001 que se financiaría con los excedentes del seguro para ese año (0.60 billones
de pesos de 2001).
 188
Cuadro 7.5
Fases para la implantación de un subsidio de desempleo. 2003-2010
Beneficios
Fases y Población objetivo Años Costo (millones Excedentes seguro Déficit /superávit
años (desempleados no cubiertos Prestación monetaria Recapacitación Inscripción de pesos de desempleo (millones de
por el seguro de desempleo) sistema de de 2001) (millones de pesos pesos de 2001)
Información de 2000

Fase 1 Jefes de hogar pobres 3 meses, 60% SMLV 50% de los jefes pobres 2003 595.874.8 605.847.2 9.972.4
Cónyuges pobres
Otros pobres Universal
Jefes de hogar no pobres
Otros no pobres
Fase 2 Jefes de hogar pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de los jefes pobres 2004 635.563.1 706.070.4 70.507.3
Cónyuges pobres 70% de las cónyuges pobres
Otros pobres Universal
Jefes de hogar no pobres
Otros no pobres
Fase 3 Jefes de hogar pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de los jefes pobres 2005 886.001.3 855.896.6 -30.104.7
Cónyuges pobres 70% de las cónyuges pobres 2006 1.058.017.1 1.032.598.0 -25.419.1
Otros pobres Año 5: 30%, Año 6: 50% Universal
Jefes de hogar no pobres
Otros no pobres
Fase 4 Jefes de hogar pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de los jefes pobres 2007 1.138.400.7 1.237.417.7 99.017.0
Cónyuges pobres 70% de las cónyuges pobres
Otros pobres 60% de los otros pobres Universal
Jefes de hogar no pobres 50%
Otros no pobres
Fase 5 Jefes de hogar pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de los jefes pobres 2008 1.427.986.9 1.470.491.3 42.504.4
Cónyuges pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de las cónyuges pobres
Otros pobres 70% Universal
Jefes de hogar no pobres 50%
Otros no pobres
Fase 6 Jefes de hogar pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de los jefes pobres 2009 1.859.752.9 1.732.173.2 -127.579.7
Cónyuges pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de las cónyuges pobres
Otros pobres 3 meses, 50% SMLV 70% Universal

DE LOS DERECHOS SOCIALES

Jefes de hogar no pobres 50%
Otros no pobres
Fase 7 Jefes de hogar pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de los jefes pobres 2010 1.706.128.5 2.037.489.4 331.360.9
Cónyuges pobres 3 meses, 60% SMLV 90% de las cónyuges pobres
Otros pobres 3 meses, 50% SMLV 75% Universal
Jefes de hogar no pobres 60%
Otros no pobres 50%
PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 189

Las fases subsiguientes incorporarían nuevos grupos en los programas de

recapacitación: inicialmente los cónyuges pobres y los otros pobres (fases 2 y 3 corres-
pondientes a los años 2004 a 2006) y posteriormente los jefes de hogar no pobres en la
fase 5 (año 2008). La cobertura de las prestaciones económicas se ampliaría a partir de
la fase 5, cuando se otorgaría a los cónyuges pobres, y finalmente en la fase 6 (año
2009) se cubre a todos los desempleados pobres20. La última fase garantizaría presta-
ción monetaria para todos los desempleados pobres (con monto diferencial entre jefes/
cónyuges y otros miembros del hogar), recapacitación para los desempleados pobres y
no pobres (con coberturas diferenciales según vulnerabilidad de la población) e inscrip-
ción universal en el sistema de información. La totalidad de los beneficios se financia
con los excedentes del seguro de desempleo, algunos años exhibirían superávit que
debería ser administrado por el sistema como reserva para los años de aumento en el
desempleo o la ampliación paulatina de cobertura de los programas de recapacitación,
el monto o la duración de la prestación económica tanto del seguro como del subsidio.
Las consecuencias de la información asimétrica, controladas en el seguro de desem-
pleo mediante el sistema de información –que registra las causas de salida de los traba-
jadores y su trayectoria laboral– y las contraprestaciones exigidas a los beneficiarios,
se acentúan en el subsidio de desempleo como consecuencia de la inexistencia de
información propia del empleo asociado al sector informal. Por tal razón, además de
las contraprestaciones que se exigirían a los beneficiarios del seguro: inscripción en
el sistema de información y disposición a participar en cursos de readaptación labo-
ral, se implantaría el requisito de trabajar en programas de servicio social.

CONCLUSIONES
La propuesta del sistema mixto de protección frente al desempleo incluye un seguro
de desempleo para aquellos provenientes del sector formal urbano y un subsidio de
desempleo que protegería progresivamente a los excluidos del seguro. Ambos planes
se componen de tres beneficios: prestación económica, recapacitación e inscripción
en el sistema de información.
Además del impacto social que se logra asistiendo a los individuos o familias afec-
tadas por el desempleo, la protección frente éste tiene impactos macroeconómicos rela-
cionados con la estabilización que introduce a la economía en períodos de recesión y
laborales porque contribuye a mejorar la movilidad en el mercado de trabajo. Este tipo
de programas favorece la disminución del desempleo cíclico –porque al mantener el
nivel de gasto de las familias y estimular la demanda de bienes de consumo básico,

20 La prestación monetaria de estas fases sólo se otorga a las personas entre 18 años y 65 años. Los menores de 18
acceden únicamente a los programas de recapacitación y al sistema de información. Los pobres mayores de 65
años son excluidos porque el sistema integral de protección social los cobija con una pensión subsidiada.
190 DE LOS DERECHOS SOCIALES

reactiva la demanda agregada– y estructural –a través del sistema de recalificación

laboral conexo–. El impacto sobre el desempleo friccional es la combinación de dos
efectos: por una parte, disminuye vía el sistema de información y, por otra, aumenta
como consecuencia del aumento del salario de reserva que implica un subsidio o
seguro de desempleo.
El seguro y el subsidio son costeables. No implican un incremento de los costos
laborales o mayores esfuerzos fiscales, razón por la cual no producirán efectos negati-
vos sobre el nivel de empleo actual. El subsidio podría irse financiando progresivamen-
te con los excedentes del seguro que se destinarían a un fondo de solidaridad para ese
propósito.
Serían beneficiarios del seguro de desempleo aquellas personas ocupadas en el sec-
tor formal urbano que habiendo cotizado un mínimo de seis meses en los últimos doce
meses, pierdan su empleo por razones no imputables a su voluntad o capacidad laboral.
La prestación equivaldría al 60% de lo devengado antes de quedar desempleado y sería
otorgada por seis meses o hasta la consecución de un nuevo empleo. Como
contraprestación al seguro, el desempleado deberá inscribirse en el sistema de informa-
ción y deberá tener la disposición de participar en programas de recapacitación laboral.
Se financiaría a través de cotizaciones que corresponderían al 50% de los recursos que
actualmente se aportan a Cajas de Compensación Familiar y a cesantías.
El subsidio sería destinado a los desempleados no cubiertos por el seguro (aquellos
provenientes del sector informal, del área rural y los aspirantes), por tal razón no exigi-
ría requisitos de cotización ni de pertenencia al sector formal, pero institucionalmente
demandaría una exigente red de información para su identificación y un eficaz sistema
de control y regulación. La implantación del subsidio sería gradual tanto en cobertura
como en beneficios. La cobertura daría prioridad a la población vulnerable de acuerdo
con los criterios de pobreza y posición en el hogar. Los beneficios se ampliarían progre-
sivamente iniciando en 2003 con la inscripción al sistema de información universal,
mientras que recapacitación y prestación monetaria serían otorgados sólo a los jefes de
hogar pobres. En 2008 se tendrían prestaciones monetarias para todos los desempleados
pobres (diferencial de acuerdo con la posición en hogar) y recapacitación para todos los
desempleados. Además de las contraprestaciones que se exigen a los beneficiarios del
seguro, los beneficiarios del subsidio trabajarían en programas de servicio social.
Este subsidio sería financiado totalmente con los excedentes del seguro de desem-
pleo. Si además de ello el gobierno aportase recursos sería factible la ampliación de
coberturas y beneficios a un ritmo más acelerado.
El sistema propuesto se sustenta en un fuerte componente de solidaridad entre los
sectores formal e informal, y entre los trabajadores internos (insider) y externos (out-
sider), incluyendo en este último grupo a los desempleados provenientes del sector
informal, los desempleados del área rural y los que aspiran por primera vez a un
empleo.
 PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO
Anexo 1
Costo anual del seguro de desempleo 2001 a 2010- Componente prestación monetaria
Pesos de 2001

2.001 2.002 2.003 2.004 2.005

Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses
Promedio de beneficiarios al mes 123.289 188.575 146.631 251.081 156.360 268.844 161.932 279.246 164.446 284.150
Número de pagos por año 1.479.462 2.262.902 1.759.567 3.012.968 1.876.317 3.226.133 1.943.180 3.350.956 1.973.354 3.409.799

Prestación 60% del salario cotizado 603.069.685.669 922.421.338.080 718.615.933.700 1.230.511.363.366 768.800.369.539 1.321.872.631.178 799.230.818.689 1.378.249.411.896 814.910.657.394 1.408.101.071.137
Prestación 80% del salario devengado 726.905.465.392 1.111.833.554.196 866.178.257.899 1.483.187.526.274 926.667.686.494 1.593.309.136.555 963.346.797.262 1.661.262.461.020 982.246.371.759 1.697.243.931.768
3 meses con 80% y 3 meses con 60% - 1.046.257.117.804 - 1.378.073.687.565 - 1.479.739.948.133 - 1.542.365.390.469 - 1.575.436.785.503

Billones de 2001

Prestación 60% del salario cotizado 0,60 0,92 0,72 1,23 0,77 1,32 0,80 1,38 0,81 1,41
Prestación 80% del salario devengado 0,73 1,11 0,87 1,48 0,93 1,59 0,96 1,66 0,98 1,70

3 meses con 80% y 3 meses con 60% - 1,05 - 1,38 - 1,48 - 1,54 - 1,58

Pesos de 2001

2.006 2.007 2.008 2.009 2.010

Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses Duración 3 meses Duración 6 meses

Promedio de beneficiarios al mes 166.182 287.266 166.469 288.044 164.936 285.734 161.626 280.335 155.136 269.716
Número de pagos por año 1.994.189 3.447.190 1.997.625 3.456.522 1.979.237 3.428.811 1.939.510 3.364.015 1.861.634 3.236.594
Prestación 60% del salario cotizado 827.011.777.534 1.429.586.584.630 832.044.256.839 1.439.699.588.467 827.975.828.563 1.434.377.155.375 814.890.149.761 1.413.399.755.235 785.576.780.138 1.365.785.514.437
Prestación 80% del salario devengado 996.832.365.014 1.723.141.332.276 1.002.898.225.723 1.735.330.964.645 997.994.376.600 1.728.915.610.341 982.221.653.040 1.703.630.660.403 946.889.005.596 1.646.239.196.879

3 meses con 80% y 3 meses con 60% - 1.599.407.172.109 - 1.610.553.557.351 - 1.604.395.703.412 - 1.580.731.258.514 - 1.527.097.739.894

Billones de 2001

Prestación 60% del salario cotizado 0,83 1,43 0,83 1,44 0,83 1,43 0,81 1,41 0,79 1,37
Prestación 80% del salario devengado 1,00 1,72 1,00 1,74 1,00 1,73 0,98 1,70 0,95 1,65
3 meses con 80% y 3 meses con 60% - 1,60 - 1,61 - 1,60 - 1,58 - 1,53

Fuente: Cálculos DES Social-CGR. Con base en ECH.

191
 Anexo 2

192
Aportes, costos totales (prestación monetaria, recapacitación, sistema de información y administración) y superávit/déficit del seguro
de desempleo 2001-2010 (tres escenarios de financiación y cinco escenarios de duración y monto de prestación). Pesos de 2001
Aportes y costos Superávit o déficit

Año 2001 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías* 100% cesantías* 50% cesantías* 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 4.289.023.899.695 3.593.506.510.555 2.144.511.949.847

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado** 1.026.331.189.461 1.012.540.360.816 983.820.960.164 3.262.692.710.234 2.580.966.149.739 1.160.690.989.683
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado** 1.150.166.969.184 1.136.376.140.540 1.107.656.739.888 3.138.856.930.510 2.457.130.370.015 1.036.855.209.960
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado** 1.345.682.841.872 1.331.892.013.228 1.303.172.612.575 2.943.341.057.822 2.261.614.497.327 841.339.337.272
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado** 1.535.095.057.988 1.521.304.229.343 1.492.584.828.691 2.753.928.841.707 2.072.202.281.212 651.927.121.156
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60%** 1.469.518.621.596 1.455.727.792.951 1.427.008.392.299 2.819.505.278.099 2.137.778.717.604 717.503.557.548

Año 2002 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 4.450.841.853.650 3.729.083.715.220 2.225.420.926.825

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.177.019.862.929 1.163.229.034.284 1.134.509.633.632 3.273.821.990.721 2.565.854.680.936 1.090.911.293.193
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.324.582.187.128 1.310.791.358.484 1.282.071.957.832 3.126.259.666.522 2.418.292.356.736 943.348.968.993
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.688.915.292.595 1.675.124.463.950 1.646.405.063.298 2.761.926.561.055 2.053.959.251.270 579.015.863.527
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 1.941.591.455.503 1.927.800.626.858 1.899.081.226.206 2.509.250.398.147 1.801.283.088.362 326.339.700.619
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 1.836.477.616.794 1.822.686.788.149 1.793.967.387.497 2.614.364.236.856 1.906.396.927.071 431.453.539.328

Año 2003 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 4.733.049.784.001 3.965.528.197.406 2.366.524.892.000

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.250.115.604.422 1.236.324.775.778 1.207.605.375.126 3.482.934.179.578 2.729.203.421.628 1.158.919.516.875
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.407.982.921.378 1.394.192.092.733 1.365.472.692.081 3.325.066.862.623 2.571.336.104.673 1.001.052.199.919
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.803.187.866.061 1.789.397.037.417 1.760.677.636.765 2.929.861.917.939 2.176.131.159.989 605.847.255.236
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 2.074.624.371.439 2.060.833.542.794 2.032.114.142.142 2.658.425.412.562 1.904.694.654.611 334.410.749.858
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 1.961.055.183.017 1.947.264.354.372 1.918.544.953.720 2.771.994.600.984 2.018.263.843.034 447.979.938.280

Año 2004 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 5.072.036.522.830 4.249.544.113.722 2.536.018.261.415

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.293.439.492.824 1.279.648.664.179 1.250.929.263.527 3.778.597.030.006 2.969.895.449.543 1.285.088.997.888
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.457.555.471.397 1.443.764.642.753 1.415.045.242.100 3.614.481.051.433 2.805.779.470.970 1.120.973.019.315
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.872.458.086.031 1.858.667.257.387 1.829.947.856.734 3.199.578.436.799 2.390.876.856.336 706.070.404.681

DE LOS DERECHOS SOCIALES

Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 2.155.471.135.156 2.141.680.306.511 2.112.960.905.859 2.916.565.387.674 2.107.863.807.211 423.057.355.556
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 2.036.574.064.604 2.022.783.235.960 1.994.063.835.308 3.035.462.458.226 2.226.760.877.763 541.954.426.107

Año 2005 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 5.442.611.265.861 4.560.025.655.181 2.721.305.632.930

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.314.728.818.577 1.300.937.989.933 1.272.218.589.280 4.127.882.447.284 3.259.087.665.248 1.449.087.043.650
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.482.064.532.942 1.468.273.704.298 1.439.554.303.646 3.960.546.732.919 3.091.751.950.883 1.281.751.329.285
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.907.919.232.320 1.894.128.403.676 1.865.409.003.024 3.534.692.033.541 2.665.897.251.505 855.896.629.907
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 2.197.062.092.951 2.183.271.264.306 2.154.551.863.654 3.245.549.172.910 2.376.754.390.874 566.753.769.276
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 2.075.254.946.686 2.061.464.118.041 2.032.744.717.389 3.367.356.319.175 2.498.561.537.140 688.560.915.542
* Escenarios de financiación.
** Escenarios de duración y monto de prestación.
(Continuación anexo 2)

Aportes y costos Superávit o déficit

Año 2006 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 5.847.271.053.522 4.899.064.936.735 2.923.635.526.761

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.330.972.943.071 1.317.182.114.427 1.288.462.713.775 4.516.298.110.450 3.581.882.822.308 1.635.172.812.986
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.500.793.530.551 1.487.002.701.907 1.458.283.301.254 4.346.477.522.971 3.412.062.234.828 1.465.352.225.506
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.933.547.750.167 1.919.756.921.522 1.891.037.520.870 3.913.723.303.355 2.979.308.015.212 1.032.598.005.891
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 2.227.102.497.814 2.213.311.669.169 2.184.592.268.517 3.620.168.555.708 2.685.753.267.565 739.043.258.244
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 2.103.368.337.647 2.089.577.509.002 2.060.858.108.350 3.743.902.715.875 2.809.487.427.732 862.777.418.411

Año 2007 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 6.277.976.366.596 5.259.926.144.986 3.138.988.183.298

PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.336.425.281.545 1.322.634.452.900 1.293.915.052.248 4.941.551.085.051 3.937.291.692.086 1.845.073.131.050
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.507.279.250.429 1.493.488.421.784 1.464.769.021.132 4.770.697.116.167 3.766.437.723.202 1.674.219.162.166
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.944.080.613.173 1.930.289.784.528 1.901.570.383.876 4.333.895.753.423 3.329.636.360.458 1.237.417.799.422
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 2.239.711.989.351 2.225.921.160.706 2.197.201.760.054 4.038.264.377.245 3.034.004.984.280 941.786.423.244
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 2.114.934.582.057 2.101.143.753.412 2.072.424.352.760 4.163.041.784.539 3.158.782.391.574 1.066.563.830.538

Año 2008 1 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 6.725.287.965.111 5.634.700.727.526 3.362.643.982.556

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.328.261.527.780 1.314.470.699.136 1.285.751.298.483 5.397.026.437.331 4.320.230.028.390 2.076.892.684.072
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.498.280.075.817 1.484.489.247.172 1.455.769.846.520 5.227.007.889.295 4.150.211.480.354 1.906.874.136.036
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.934.662.854.592 1.920.872.025.948 1.892.152.625.295 4.790.625.110.519 3.713.828.701.578 1.470.491.357.260
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 2.229.201.309.558 2.215.410.480.913 2.186.691.080.261 4.496.086.655.554 3.419.290.246.613 1.175.952.902.295
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 2.104.681.402.629 2.090.890.573.984 2.062.171.173.332 4.620.606.562.483 3.543.810.153.542 1.300.472.809.224

Año 2009 1 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 7.189.818.736.088 6.023.902.184.290 3.594.909.368.044

Costo 3 meses y 60% del salario cotizado 1.306.736.707.590 1.292.945.878.946 1.264.226.478.293 5.883.082.028.498 4.730.956.305.344 2.330.682.889.750
Costo 3 meses y 80% del salario cotizado 1.474.068.210.869 1.460.277.382.224 1.431.557.981.572 5.715.750.525.219 4.563.624.802.066 2.163.351.386.472
Costo 6 meses y 60% del salario cotizado 1.905.246.313.065 1.891.455.484.420 1.862.736.083.768 5.284.572.423.023 4.132.446.699.870 1.732.173.284.276
Costo 6 meses y 80% del salario cotizado 2.195.477.218.232 2.181.686.389.587 2.152.966.988.935 4.994.341.517.856 3.842.215.794.702 1.441.942.379.109
Costo 3 meses con 80% y 3 meses con 60% 2.072.577.816.343 2.058.786.987.699 2.030.067.587.046 5.117.240.919.745 3.965.115.196.591 1.564.841.780.997

Año 2010 1 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y 100% cajas, 50% cajas y 50% cajas y
100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías 100% cesantías 100% cesantías 50% cesantías

Aportes 7.672.204.091.617 6.428.062.887.571 3.836.102.045.808

3 meses y 60% del salario cotizado 1.260.914.064.449 1.247.123.235.804 1.218.403.835.152 6.411.290.027.168 5.180.939.651.766 2.617.698.210.656
3 meses y 80% del salario cotizado 1.422.226.289.906 1.408.435.461.262 1.379.716.060.610 6.249.977.801.710 5.019.627.426.309 2.456.385.985.199
6 meses y 60% del salario cotizado 1.841.122.798.747 1.827.331.970.103 1.798.612.569.451 5.831.081.292.869 4.600.730.917.468 2.037.489.476.358
6 meses y 80% del salario cotizado 2.121.576.481.190 2.107.785.652.546 2.079.066.251.893 5.550.627.610.427 4.320.277.235.025 1.757.035.793.915
3 meses con 80% y 3 meses con 60% 2.002.435.024.205 1.988.644.195.560 1.959.924.794.908 5.669.769.067.412 4.439.418.692.010 1.876.177.250.900

Fuente: Cálculos CGR-DES Social.

193
 194
Anexo 3
Ingresos para fondear seguro de desempleo
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Formales 4.962.505 5.139.930 5.448.035 5.816.066 6.215.961 6.649.884 7.108.750 7.582.234 8.070.807 8.574.956
Formales menos cuenta propia profesionales (7,8%) 4.573.590 4.737.110 5.021.069 5.360.258 5.728.812 6.128.728 6.551.633 6.988.009 7.438.293 7.902.932
Ingreso promedio 633.636 634.844 636.918 639.345 641.920 644.646 647.453 650.273 653.105 655.949
Nómina mensual (pesos de 2001) 2.897.989.121.415 3.007.325.576.790 3.198.006.610.811 3.427.051.704.615 3.677.440.044.501 3.950.858.819.947 4.241.875.923.376 4.544.113.489.940 4.857.985.632.492 5.183.921.683.525
Nómina mensual (en billones de pesos de 2001) 2,90 3,01 3,20 3,43 3,68 3,95 4,24 4,54 4,86 5,18

Aportes anuales Cajas

Compensación Familiar (pesos de 2001) 1.391.034.778.279 1.443.516.276.859 1.535.043.173.189 1.644.984.818.215 1.765.171.221.360 1.896.412.233.575 2.036.100.443.220 2.181.174.475.171 2.331.833.103.596 2.488.282.408.092
Aportes anuales Cajas
Compensación Familiar (billones de 2001) 1,39 1,44 1,54 1,64 1,77 1,90 2,04 2,18 2,33 2,49

Cesantías anuales (pesos de 2001) 2.897.989.121.415 3.007.325.576.790 3.198.006.610.811 3.427.051.704.615 3.677.440.044.501 3.950.858 .819.947 4.241.875.923.376 4.544.113.489.940 4.857.985.632.492 5.183.921.683.525
Cesantías anuales (billones de 2001) 2,90 3,01 3,20 3,43 3,68 3,95 4,24 4,54 4,86 5,18

Total aportes (billones de 2001)

Escenario 1 (total cajas + total cesantías) 4,29 4,45 4,73 5,07 5,44 5,85 6,28 6,73 7,19 7,67
Escenario 2 (cajas 50%, cesantías todo) 3,59 3,73 3,97 4,25 4,56 4,90 5,26 5,63 6,02 6,43
Escenario 3 (cajas 50%, cesantías 50%) 2,14 2,23 2,37 2,54 2,72 2,92 3,14 3,36 3,59 3,84

Fuente: Cálculos CGR-DES Social.

DE LOS DERECHOS SOCIALES

PROTECCIÓN FRENTE AL DESEMPLEO 195

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196 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Capítulo 8
EL DERECHO A LA VIVIENDA*

INTRODUCCIÓN
La problemática de la vivienda es extensa y toca diversos ámbitos. En Colombia ha sido
particularmente importante (tanto la vivienda como la construcción en general) como
elemento macroeconómico y en materia de financiación, factores estos de gran importan-
cia para el desarrollo, pero se han venido dejando de lado otros aspectos en la agenda
gubernamental como la calidad y las condiciones urbanísticas, los cuales son centrales en
la perspectiva de un Estado Social de Derecho y del mandato de la Constitución Política.
En este documento se busca enfocar el problema de la vivienda no sólo como un
bien, sino como un derecho que debe ser: a) provisto b) en condiciones de calidad que
permitan una clara interacción con la ciudad y c) en condiciones de financiación que
permitan a los ciudadanos mantenerlo en el tiempo. Para lograr estos fines debe par-
tirse de una clara definición de vivienda.

ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS

La definición de vivienda, de lo individual a lo colectivo

El déficit de vivienda corresponde a la suma de los déficit cuantitativo y cualitativo que
se presenten en el país. El abordaje de éstos y la concepción misma de la problemática
que, de la vivienda se haga, se relaciona estrechamente con la definición de ésta.
La vivienda es un elemento constitutivo de la ciudad1, estructurante en cierto sen-
tido, y también es una pieza clave que se inscribe entre las cuatro funciones que se
efectúan en la urbe expresadas por los arquitectos modernos como Le Corbusier:
residir, desplazar, trabajar y recrear. En este sentido, la vivienda se integra con el
resto de elementos constitutivos de la ciudad, de sus atributos como el equipamiento,
el espacio público, los servicios públicos domiciliarios, el transporte, etc.

* Elaborado por Jhon Jairo Martínez Cepeda; Director de Estudios Sectoriales de Infraestructura: Nelson Galeano.
1 En esta sección se aborda el tema de la vivienda en el contexto urbano, por considerarse que el aspecto de la
vivienda rural se relaciona más con la tenencia de la tierra.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 197

Para que la vivienda tenga condiciones óptimas no puede limitarse exclusivamen-

te a la casa o interioridad, sino que debe prolongarse a los aspectos de la exterioridad
o entorno; es decir, la vivienda se extiende desde la dimensión que otorga protección,
abrigo y descanso hasta aquellos elementos que dan las bases para la adecuada satis-
facción de las personas2; es decir, lo que permite el desarrollo y la interacción social.
Esta visión es consistente con la idea del Estado Social de Derecho que la Consti-
tución colombiana busca implementar, en el caso de la vivienda, señalando (Artículo
51) que “todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna”; se debe enton-
ces entender claramente qué es una vivienda digna, si ésta se adecua a las caracterís-
ticas de interioridad y exterioridad esbozadas anteriormente, debe decirse que la “dig-
nidad” de la vivienda debe contemplar no sólo la calidad de los materiales, la
comodidad, etc., sino también la relación con el entorno, lo que se refleja en la poten-
cialidad de construir ciudad.
Desde una perspectiva contemporánea como la de Amartya Sen3, lo que se busca
para llegar al bienestar y a la felicidad es desarrollar las habilidades o capacidades
que poseen los individuos; en este sentido, la actividad estatal no sólo tiene que ver
con factores como la educación y la salud, sino también con la vivienda en condicio-
nes que propicien el desarrollo del individuo sin limitarse a la simple provisión de un
techo desarticulado de otros elementos; la idea de desarrollo se ocupa de extender al
máximo las libertades de las personas, pero estas libertades se refuerzan entre sí, por
lo que la satisfacción de esta necesidad posibilita el acceso a otras oportunidades que
incluyen la participación política y económica.
Otro enfoque fundamental tiene que ver con las orientaciones de la economía
espacial o geográfica4. Una de las razones de creación de las ciudades es la existencia
de economías externas que aprovechan la aglomeración de las actividades, en este
sentido el factor de los precios del suelo tiene también alta incidencia sobre la genera-
ción y ubicación de la vivienda.
La vivienda es un hecho colectivo y las condiciones de vivienda digna tienen que
ver con la interrelación con las diferentes oportunidades que brinda la ciudad.

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

El panorama internacional y la política de vivienda
Tanto en Colombia como en la mayoría de países del mundo se pueden diferenciar en
el sector de la vivienda dos grandes divisiones, la que tiene que ver con la destinada a

2 Giraldo Isaza, Fabio, Ciudad y crisis: ¿Hacia un nuevo paradigma? TM Editores, 1999.
3 Sen, Amartya, “Las teorías del capital a principios del siglo XXI”. En: Cuadernos de Economía, No. 29, 1998.
Universidad Nacional de Colombia.
4 Fujita, Krugman, Venable, Economía espacial. Ariel, 2000.
198 DE LOS DERECHOS SOCIALES

los sectores más pobres de la población y el resto de viviendas para los demás habitan-
tes. En Colombia, el primer tipo se llama vivienda de interés social (VIS) desde la Ley
3a. de 1991 y se aplica a hogares con ingresos mensuales inferiores a cuatro salarios
mínimos5. Por lo general, en todo el mundo existe una tendencia a que, en este tipo de
vivienda, intervenga el Estado, ya sea a través de construcción directa o de otros instru-
mentos como los subsidios; para el resto de la vivienda, en Colombia, se fijan normas
en materia de financiación, pero la intervención no suele ir más allá de la regulación.
En Colombia, hasta el año de 1991 se siguió un modelo por medio del cual el
Estado directamente construía las viviendas para los más necesitados, esto se llevaba
a cabo a través del Instituto de Crédito Territorial (ICT), el cual desapareció con la Ley
3a. de 19916; mediante esta ley se dio un vuelco total al esquema de vivienda en el
país ya que se pasó de un sistema de Estado constructor, a uno en el que se daba más
espacio al sector privado, de esta forma la labor estatal se redujo a la formulación de
la política y a la asignación de subsidios a la demanda. Este nuevo enfoque determina
el cambio del “Estado suministrador” al “Estado facilitador” (aunque este último tér-
mino puede ser muy flexible, en términos generales puede asimilarse a la mayor in-
tervención del sector privado en detrimento de la estatal).
Las nuevas orientaciones en materia de vivienda vinieron fundamentalmente des-
de la ONU con la Estrategia mundial de vivienda hasta el año 2000, Cnuah (Hábitat)7
publicada en 1988. Este nuevo enfoque empieza por reconocer que desde Hábitat I
–llevado a cabo en 1976– no se habían obtenido resultados satisfactorios en materia
de vivienda, y acepta que la privatización puede traer ventajas para algunos servicios,
aunque no sea la respuesta común para todos. Se pretende entonces aprovechar las
características de los mercados privados en términos de tierra, materiales de construc-
ción, finanzas, vivienda terminada, reducción de costos, respuesta rápida a demandas
cambiantes y diversas posibilidades de elección para el consumidor8.
Las propuestas para el cambio de política originadas en la ONU y en el Banco
Mundial se habían empezado a implementar en la práctica mucho antes, incluso des-
de la década de los setenta, como fue el caso de Chile, el cual reconoció que el sistema

5 El salario mínimo es el mínimo precio impuesto por el Gobierno Nacional de Colombia para el mercado laboral,
se mide mensualmente y para diciembre de 2001 equivalía a cerca de US$120.
6 Técnicamente, con esta ley se modificó el ICT para convertirse en el Inurbe (Instituto de Vivienda de Interés
Social y Reforma Urbana), sólo hasta 1996 con la Ley 281, se separó definitivamente al Inurbe de las funciones
del antiguo ICT mediante la creación de una unidad liquidadora.
7 Un mundo en proceso de urbanización, Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos, 1996. Tomo II;
Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). TM Editores, 1997.
8 En este sentido, también se presenta cierta incidencia del Banco Mundial que centró su atención en permitir que
trabajen los mercados facilitadores, dando menos atención a los aspectos sociales y políticos. La relación esta-
blecida por el Banco Mundial entre el desarrollo económico y la vivienda fue formalizada en 1991 con Urban
Policy and Economic Development: An Agenda for the 1990s y en otro documento elaborado en 1993: Housing:
Enabling Markets to Work, que defendió las reformas de la política e intervención gubernamental para facilitar el
trabajo de los mercados habitacionales más eficientemente.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 199

tradicional de vivienda desarrollado por la Corporación de Vivienda (Corvi) –creada

en 1953 y con funciones análogas a las del ICT en Colombia– no estaba dando los
resultados esperados. En 1978, se implementaron los subsidios a la demanda que
actualmente rigen en gran parte de los países del mundo, incluyendo a Colombia. En
Costa Rica se acabó con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en
1987, cuando también se dio paso a los subsidios a la demanda.
En todos los casos las razones para el desmonte de los sistemas tradicionales del
Estado constructor fueron casi las mismas: incapacidad del Estado para satisfacer una
creciente demanda forzada por la acelerada urbanización, deficiencias administrativas,
etc.; en el caso del ICT se argumentó, además, que las soluciones de vivienda no corres-
pondían a clase baja sino a clase media, por lo que se desviaba el objeto del instituto.
De modo que la tendencia general, en América Latina, fue el cambio hacia las polí-
ticas de mercado, pasando directamente a los subsidios a la demanda, como en los casos
de Chile y Colombia, o atravesando previamente una etapa de créditos subsidiados, lo
que en la mayoría de los casos no dejó buenas experiencias debido a su poca transparen-
cia y su carácter regresivo entre otras cosas. El proceso, de acuerdo con Michael Jacobs9,
tuvo una primera fase que abarcó los años cincuenta y setenta, en la que el principal
instrumento de política para aumentar la oferta de vivienda para los pobres era la cons-
trucción directa de multifamiliares construidos por una entidad pública. La segunda
fase se inició en América Latina en los años setenta. En ésta, el costo de eliminación
de barriadas y el llevar a cabo nuevas construcciones se volvió sumamente alto. Así,
se empezó a considerar con mayor interés la capacidad que tenían los pobres para
construir sus propias viviendas; el problema de vivienda se redefinió como un proble-
ma de infraestructura urbana, los programas de mejoramiento de barriadas y de lotes
con servicios fueron los más utilizados. La tercera fase se refirió a los subsidios a la
demanda, en la que el Estado se limita a dar los recursos y el sector privado se encarga
de la construcción.
Un estudio reciente de Günther Held (2000)10 para la Cepal señala que la nueva
política ha arrojado resultados satisfactorios en países como Colombia, Costa Rica y
Chile, al aumentar considerablemente el número de unidades de vivienda de interés
social e impactar sobre el déficit habitacional; sin embargo, resalta que aún quedan
deficiencias por solucionar en lo que se refiere a déficit cualitativo de vivienda, suelos
para la vivienda de interés social y mercado secundario para este tipo de viviendas11.

9 Jacobs, Michael, “Política de vivienda: ¿cuáles son sus enseñanzas y hacia dónde nos dirigimos?” En: La Ciu-
dad en el siglo XXI, Eduardo Rojas y Robert Daughters Editores, 1998.
10 Held, Günter, “Políticas de vivienda de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios
a la demanda en Chile, Costa rica y Colombia”. En: Cepal: Serie Financiamiento del Desarrollo No. 96. Santia-
go de Chile, 2000.
11 Esto redunda en problemas de solución del déficit debido a que no se dan los recursos suficientes para adquirir
vivienda de interés social usada.
200 DE LOS DERECHOS SOCIALES

De acuerdo con Szalachman (2000)12, los niveles de vivienda propia pagada son
similares en los cuatro países objeto de su estudio: Bolivia (51,5%), Colombia (52,1%),
Chile (54,7%) y Uruguay (60,3%), pero con una diferencia significativa en este últi-
mo. No obstante, en Colombia se presentan los niveles más altos de vivienda en
arriendo (35,5%), mientras que en los otros tres países oscilan del 17% al 20%. (grá-
fico 8.1)
Gráfico 8.1
Déficit Sector Urbano (%)
50
45
4 8,7
40
35
P o rc e n ta je

30
25
30
20
2 5,4
15
2 0,2
10
1 7,1
1 0.1 1 4,3
5 6 ,8
0
Bo livia C olom b ia C hile U rug ua y

C ua ntita tivo C ua lita tivo

S zla ch m a n (2 0 0 0 )

Fuente: Cepal: Szalachman (2000).

La comparación internacional de Szalachman indica cierta buena posición de Co-

lombia en relación con otros países de América Latina; sin embargo, los cálculos para
los déficit, en especial el cualitativo, debieron considerar aspectos homogéneos, por
lo que sólo se incluyeron en el cálculo del déficit cualitativo los servicios públicos, el
hacinamiento y la calidad de los materiales de vivienda; esto significa que un análisis
más profundo del déficit arroja resultados más altos, como se aprecia en la siguiente
sección, lo que hace más relevante el problema del déficit cualitativo de lo que se
podrá percibir inicialmente.
Cuadro 8.1
Categorización de la vivienda urbana según características cualitativas
(Distribución de hogares como proporción del total)
Bolivia Colombia Chile Uruguay

Clase I 19,4 69,5 44,7 29,8

Clase II 65,1 26,1 47,8 49,3
Clase III 15,5 4,2 7,5 20,3
Total 100 100 100 100
Fuente: Cepal. Szalachman (2000). Las clases corresponden a la clasificación de
la autora, siendo la vivienda Clase I la vivienda de mejor calidad y la tipo III la de
peor.

12 Szalachman, Raquel, “Perfil del déficit y políticas de viviendas de interés social: situación de algunos países de
la región en los noventa”. En: Cepal: Serie Financiamiento del Desarrollo No. 103. Santiago de Chile, 2000.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 201

La vivienda en Colombia: características relevantes

El marco institucional
En el caso particular de la política de vivienda, el Conpes funciona como órgano de
carácter consultivo, al igual que el Consejo Superior de Vivienda, el cual está confor-
mado por diferentes ministerios y agentes que hacen parte del sector de la construc-
ción y del mercado de la vivienda en general.
El Ministerio de Desarrollo es quien define las políticas de vivienda, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público define las de financiación del sector, el Ministerio de
Agricultura define las políticas en materia de vivienda rural; al respecto, existe el
Decreto 1133 de 2000, en el cual se delinean los parámetros de política para la VIS
rural. Además, la Red de Solidaridad Social coordina las políticas de vivienda para
desplazados y el Departamento Nacional de Planeación hace seguimiento al Plan
Nacional de Desarrollo.
La Ley 3a. de 1991 creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (Sinavis),
el cual contempla actores para el fomento, la ejecución, la asistencia técnica y la
financiación.
La más grande entidad en materia de asignación de subsidios es el Inurbe, entidad
gubernamental que otorga subsidios en áreas urbanas. También se encuentran las
Cajas de Compensación Familiar, las cuales asignan subsidios prioritariamente a sus
afiliados13; éstas son un componente bien importante en esta materia, pues en el período
1991-1998 han asignado la tercera parte de los subsidios para vivienda en el país.
Otras instituciones son la Caja Promotora de Vivienda Militar, que otorga subsi-
dios a las fuerzas militares, el Banco Agrario en áreas rurales y las mismas entidades
territoriales a través del subsidio municipal para vivienda, aunque éstos son en gene-
ral muy pequeños.
Entre las entidades del componente crédito se encuentran aquellas que otorgan
crédito abierto14, el Fondo Nacional del Ahorro que da crédito a los empleados del
Estado, y a particulares afiliados, Finagro para vivienda rural; Findeter, crédito a
municipios para inversión y Fonade a municipios para estudios de preinversión.
En materia de asistencia técnica, se encuentran el Inurbe, las entidades territoria-
les, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizaciones populares de vi-
vienda (OPV), cuya principal función se relaciona con la formulación y gestión de
proyectos de vivienda para el subsidio, el sector privado (a través de la formulación

13 Mediante la Ley 49 de 1990 se determinó que el subsidio de las Cajas de Compensación no se limita a sus
afiliados.
14 Existen en Colombia las llamadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAV), las cuales se dedicaban exclusi-
vamente a crédito para vivienda; a partir de la Ley 546 de 1999, éstas tuvieron la posibilidad de convertirse en
bancos comerciales y de dar crédito de consumo.
202 DE LOS DERECHOS SOCIALES

de proyectos), las universidades y otras entidades, como el Departamento Adminis-

trativo Nacional de Estadísticas (DANE) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC) que suministran estadísticas y base cartográfica.

Cuadro 8.2
Entidades del marco institucional de la vivienda en Colombia
Formuladores de política
Ministerio de Desarrollo Económico Formulación de las políticas de vivienda
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Formulación de las políticas de financiación de vivienda
Ministerio de Agricultura Formulación de las políticas de vivienda rural
Departamento Nacional de Planeación Elaboración y seguimiento del plan nacional de desarrollo
Organismos asesores: Conpes y Consejo Superior de Vivienda
Entidades del componente subsidio
Inurbe Otorga subsidios en las áreas urbanas
Banco Agrario Otorga subsidios en las áreas rurales
Caja Promotora de Vivienda Militar Otorga subsidios a las Fuerzas Militares
Cajas de Compensación Familiar Subsidios a afiliados y no afiliados
Entidades Territoriales Subsidio municipal de vivienda
Entidades del Componente Crédito
Fondo Nacional del Ahorro Crédito a empleados que tengan sus cesantías allí
Establecimientos de crédito Crédito hipotecario abierto (Bancos y CAV)
Findeter Crédito a municipios para inversión
Fonade Crédito a municipios para preinversión
Finagro Crédito para vivienda rural
Entidades del componente asistencia técnica
Inurbe Orientación, elegibilidad de proyectos
Entidades Territoriales Formulación y presentación de proyectos
ONG y OPV (Organizaciones populares de vivienda) Formulación y presentación de proyectos
Constructores Formulación de proyectos
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
Cenac Centro Nacional de la Construcción
Universidades Investigación y formulación de proyectos
Entidades de Regulación y Control
Contraloría General Control fiscal sobre entidades públicas del marco
Superbancaria Vigilancia y control sobre establecimientos de crédito
Supersubsidio Vigilancia y control sobre Cajas de Compensación Familiar
Supervalores Vigilancia en operaciones con títulos valores
Agremiaciones
Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol)
Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda (ICAV)
Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF)
Asociación de Entidades Bancarias (Asobancaria)
Fuente: CGR. Adicionalmente, existen otras entidades como el Centro Nacional de Estudios de la Construcción (Cenac)
y Fedevivienda.

Los entes de regulación y control se encargan de la vigilancia y control de las

entidades del componente subsidio y crédito.
Entre las agremiaciones más importantes del sector se encuentran la Cámara Co-
lombiana de la Construcción (Camacol), que agremia a los constructores privados;
también están las agremiaciones del sector financiero.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 203

Es posible que el mayor problema de coordinación institucional se presente entre el

nivel municipal y el nacional; a pesar de los procesos de ordenamiento territorial, aún
no existe una planeación coherente, no se tiene conocimiento para acceder a los recur-
sos, etc.; no obstante, en el mismo nivel nacional es importante que cada vez haya más
entendimiento entre los Ministerios de Hacienda y Desarrollo, a pesar de que en el
último año se presentaron avances en este sentido (cuenta AFC, exenciones para cons-
tructores, adelanto en la asignación de $100.000 millones para subsidios), todavía
falta fortalecer la unión entre la política de financiación de vivienda y la política VIS,
teniendo siempre presente la visión del desarrollo urbano y territorial.
En el mismo sentido, al interior del mismo Ministerio de Desarrollo debe presen-
tarse una mayor coordinación, no sólo entre las direcciones que lo componen (i. e.
vivienda –agua potable y saneamiento básico– desarrollo urbano), sino entre sus en-
tidades adscritas y vinculadas, una prueba de ello son los graves problemas de flujos
de información, poco menos que caóticos, que se presentaron entre el Inurbe y la
Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los asuntos del ICT15.
En general, los formuladores de política deben buscar su generación suficiente-
mente adecuada para solucionar el problema del déficit habitacional; sin embargo, la
solución esperada debe contener componentes que se identifiquen con la formación
de ciudades y el urbanismo.
Ahora bien, conviene hacer algunas observaciones sobre entidades del marco
institucional que son objeto del control de la CGR.

Ministerio de Desarrollo
En el plan estratégico del presente gobierno, el Ministerio de Desarrollo presentó tres
objetivos institucionales para la acción en el sector, dirigidos a: (i) el fortalecimiento
del Sistema Nacional de Vivienda; (ii) el diseño de políticas que propendan por la
transformación de las ciudades a través del diseño de macroproyectos urbanos, mer-
cados inmobiliarios y la formalización del predial; (iii) la identificación de sistemas
constructivos óptimos para la construcción de VIS.
En cuanto a los subsidios, se han causado ciertos problemas en materia de equidad
que parecerían estarse corrigiendo por la vía normativa. El Decreto 2620 de 2000, en
cumplimiento de la Ley 546 de 1999, estableció procedimientos y parámetros para la
distribución regional de los recursos; posteriormente, el Decreto 1585 de 2001 buscó
una mejor distribución de los subsidios de acuerdo con el tipo de vivienda (el cual

15 Esta unidad liquidadora se creó mediante la Ley 281 de 1996, con el fin de separar al Inurbe de los negocios,
totalmente distintos que manejaba el ICT. Para el proceso de liquidación se supone que se debía de pasar la
información, sobre las propiedades que tenía el ICT, por parte del Inurbe a la liquidadora, pero este proceso ha
sido lento, ya que aún no se tiene absoluta certeza sobre las propiedades del ICT.
204 DE LOS DERECHOS SOCIALES

está determinado por el valor final de la vivienda). De otro lado, se han logrado recur-
sos importantes para otorgar un mayor número de subsidios, aunque éstos siguen
siendo insuficientes, los problemas son de procedimiento. Durante el año 2001, una
de las asignaciones fue suspendida por identificación de documentos falsos en una
parte importante de postulantes.
Es necesario entonces hacer una revisión permanente de los Decretos reglamenta-
rios en materia de vivienda, en especial del 1396 de 1999, 2620 de 2000 y 1585 de
2001.
La metodología de estos decretos puede generar distorsiones en la asignación de
subsidios. En el caso del primero, se presenta una ecuación lineal para determinar el
puntaje de calificación de cada postulante, cuyas variables corresponden a factores de
equidad como el Sisben, el número de miembros del hogar, condición de mujer cabe-
za de familia, etc.; sin embargo, las constantes de las variables deben ser sujeto de
ajuste, ya que si éstas fueron determinadas a partir de una serie histórica, por medio
de una regresión múltiple, o a través de algún otro método, las cifras originarias de las
constantes pueden verse sujetas a variaciones que deben ser actualizadas por el Mi-
nisterio, evitando que se rezaguen los criterios de distribución ante la realidad cam-
biante del país.
El Decreto 1396 tiene una réplica cercana en el Decreto 2420 de 2001, el cual se
utilizó para fijar los criterios de distribución de los $100.000 millones que se asigna-
ron a finales del 2001; sin embargo, en este último la fórmula excluyó el residuo, lo
cual ciertamente no tiene efectos sobre el orden de las asignaciones
Respecto a los otros dos decretos mencionados, debe tenerse en cuenta que la
distribución regional de los subsidios está dada por factores como la pobreza de cada
departamento y se reglamenta por medio de los llamados Coeficientes de Distribu-
ción (Artículo 75, Decreto 2620 de 2000), cifras rígidas, que a pesar de que intentan
buscar cierta equidad, pueden convertirse en un elemento que distorsione la óptima
asignación del subsidio. Los cambios demográficos son, en la actualidad, sumamente
dinámicos en el país, las poblaciones desplazadas, a pesar de tener ciertas garantías
legales para vivienda (Ley 387 de 1997), tienen que someterse a procedimientos ex-
tensos para poder acceder a alguna. Esta población es precisamente objeto del subsi-
dio de vivienda; algunos departamentos pueden efectivamente necesitar más subsi-
dios de los asignados por medio de los coeficientes de distribución establecidos en el
Decreto 2620 de 2000.
En este mismo sentido, es preciso señalar que la constante variación de las reglas
de juego para la asignación del subsidio no es saludable, ya que se generan costos de
transacción adicionales en el proceso de asignación y, probablemente, de desembol-
so. Esto ha sucedido frecuentemente en temas como el tiempo del ahorro programado
necesario para acceder al subsidio, o el monto de asignación de acuerdo con el tipo de
vivienda.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 205

En cuanto a los macroproyectos urbanos, no es mucho lo que se ha logrado hacer

(hasta finales del 2001 el Ministerio no había desarrollado ningún macroproyecto);
este problema se encuentra directamente relacionado con el marco institucional, la
coordinación entre el nivel nacional y el municipal. Es claro que para solucionar un
problema de déficit cualitativo es necesario, primero que todo, evitar la proliferación
de nuevas fallas urbanísticas, en suelos inciertos y tipologías improvisadas (la
autoconstrucción no ayuda mucho a solucionar este problema). Lo segundo que se
debe hacer es intervenir las zonas con alto deterioro en términos de entorno, pero ésta es
una labor municipal, la coordinación entre Nación y municipio debe garantizar accio-
nes integrales, orientadas a la generación de espacio público, acceso vial, equipamiento
(incluyendo los requisitos básicos de servicios públicos, materiales, etc.).
En concordancia con el segundo objetivo institucional (el diseño de políticas que
propendan por la transformación de las ciudades a través del diseño de macroproyectos
urbanos, mercados inmobiliarios y la formalización del predial), se ha avanzado mu-
cho más en el número de predios legalizados a través de titulación, donde se ha supe-
rado ampliamente la meta establecida para el año 2001 (más de 7.200 predios titula-
dos cuando la meta máxima era de 6.500). Esto es positivo en el sentido de que
facilita varias acciones encaminadas al desarrollo (servicios públicos domiciliarios,
subsidios de vivienda, entre otras), pero no es una solución total, ya que no se puede
corregir totalmente el déficit cualitativo que se presenta con procedimientos inade-
cuados de urbanización y construcción.
En materia de tecnología, tradicionalmente han existido grandes falencias en Co-
lombia; esta situación ha tendido a cambiar debido a la coyuntura particular de la
crisis. Los constructores perdieron mercados que estaban dando alta rentabilidad y la
única alternativa que quedó fue la vivienda de interés social; sin embargo, las carac-
terísticas en este mercado son distintas; en el mercado VIS las utilidades son menores,
y el negocio sólo es rentable para el privado, si se logra rotar el capital por lo menos
cuatro veces en un año16. Ello exige que los proyectos se construyan rápidamente y en
volúmenes de viviendas aceptables. La necesidad de rotar el capital de trabajo a esta
velocidad ha obligado a los constructores a implementar tecnologías que les permitan
construir viviendas, con los mismos estándares de calidad, a mayor velocidad. A pesar
de lo anterior, en Colombia, para finales del año 2001, sólo se encontraba un sistema
constructivo registrado por la Comisión de Sismorresistencia, mientras que este núme-
ro es superado varias veces por otros países de América Latina.
Es claro de todos modos que éste no es el caso de la generalidad, y que aún existen
graves problemas de calidad en las viviendas; el problema en este caso, tiene mucho
que ver con la normatividad y los vacíos que ésta aún soporta, ya que no existe una

16 De acuerdo con Camacol en entrevista con la CGR.

206 DE LOS DERECHOS SOCIALES

norma específica sobre calidad de las viviendas, salvo la de sismorresistencia. Por lo

demás, este tipo de normas son potestativas de los municipios.

Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe)

El Inurbe es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Desarrollo; tiene
como fin fundamental la asignación de los subsidios para vivienda de interés social,
de acuerdo con las directrices de la Ley y las emanadas del Ministerio de Desarrollo.
La asignación de subsidios ha sido irregular en los últimos años. La problemática
en materia de asignación se encuentra en gran parte en los procedimientos para la
calificación de los postulantes; lo anterior se relaciona directamente con los sistemas
de información existentes en la entidad, ya que es complejo realizar cruces con otras
bases de datos estatales o de las Cajas de Compensación Familiar.
En materia de reforma urbana, es poco lo que se ha podido adelantar por parte del
Inurbe, ya que sus funciones no tienen el alcance suficiente para este tipo de interven-
ción.
Otro tema de gran relevancia para los objetivos institucionales del sector tiene que
ver con la distribución regional de los subsidios; ésta ha sufrido un cambio importan-
te con el Decreto 2620 de 2000, ya que hasta el año 1999 se estaba presentando una
concentración injustificada en la Costa Atlántica.
Otro problema importante tiene que ver con el desembolso (en términos técnicos
se conoce también como la movilización, la cual se hace mediante resolución para
pasar definitivamente los recursos a las cuentas para que puedan ser utilizados), ya
que éste suele representar porcentajes relativamente bajos respecto a los porcentajes
asignados por la entidad; el complemento de este problema es la demora en el desem-
bolso del subsidio.
Los procedimientos para la asignación de subsidios no están exentos de riesgos
que pueden hacer que no se aprovechen correctamente los dineros destinados a este
fin. En todo caso, estos subsidios han tenido una mejora en materia de equidad, debi-
do a que, por vía normativa, se han establecido parámetros para que se mejore la
distribución regional de los recursos, como se observa en el cuadro 8.3.
Para el año 1999, las asignaciones tuvieron un sesgo muy importante hacia la Costa
Atlántica; cerca de la quinta parte de los subsidios se asignó al departamento del Atlántico.
El Decreto 2620 de 2000 consideró factores como el NBI en vivienda y la población para
efectuar la distribución regional, lo cual corrigió bastante la asignación de subsidios en
el año 2001. Los desembolsos de los subsidios han tenido comportamientos similares,
en términos de la participación regional, a la asignación de los mismos.
En el proceso para la asignación del subsidio se puede generar desde una postulación
individual o colectiva; esta última se hace para proyectos que tienen más de diez
viviendas y cuentan previamente con viabilidad por parte del Inurbe.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 207

Cuadro 8.3
Asignación de subsidios: Inurbe
Asignación ordinaria Asignación Decreto Asignación ordinaria Diferencia (Dcto.
de Inurbe en 1999 (%) 2620 de 2000 (%) de Inurbe en 2001 (%) 2620/00 y asig. 2001)

Amazonas 5,68 0,11 0,03 0,08

Antioquia 0,00 8,91 9,14 -0,23
Arauca 0,35 0,68 0,47 0,21
Atlántico 20,22 6,47 7,28 -0,81
Bogotá 1,68 16,64 16,73 -0,09
Bolívar 3,75 7,1 5,97 1,13
Boyacá 2,40 1,59 1,62 -0,03
Caldas 0,93 1,39 1,68 -0,29
Caquetá 4,30 0,7 1,05 -0,35
Casanare 0,27 0,58 0,39 0,19
Cauca 2,60 1,48 1,31 0,17
Cesar 1,96 4,03 3,46 0,57
Chocó 0,14 0,62 0,22 0,40
Córdoba 2,84 4,7 4,18 0,52
Cundinamarca 2,30 3,98 5,39 -1,41
Guainía 0,00 0,03 0,03
La Guajira 0,00 2 1,69 0,31
Guaviare 3,49 0,17 0,08 0,09
Huila 0,88 1,69 3,80 -2,11
Magdalena 6,23 4,58 3,73 0,85
Meta 0,91 1,57 2,35 -0,78
Nariño 6,84 3,51 2,62 0,89
Nte. de Santander 10,75 3,45 3,99 -0,54
Putumayo 0,39 0,35 0,45 -0,10
Quindío 0,00 1,17 1,38 -0,21
Risaralda 0,38 0,35 2,18 -1,83
San Andrés 0,02 1,73 1,73
Santander 6,35 3,13 4,07 -0,94
Sucre 2,69 4,62 3,81 0,81
Tolima 8,50 2,7 3,20 -0,50
Valle 3,15 9,85 7,73 2,12
Vaupés 0,00 0,04 0,04
Vichada 0,00 0,08 0,08
Total 100,00 100,00 100,00 0,00
Fuente: CGR, con base en Decreto 2620 de 2000 y datos de Inurbe.

En el caso de la postulación individual, la ejecución del subsidio es más difícil de

seguir, ya que se requieren más recursos para la comprobación, por lo cual es impor-
tante que se ideen mecanismos adecuados para tal fin. A pesar de que los subsidios se
otorguen a proyectos elegibles por el Inurbe, el control no es efectivo, menos aún
para los casos de mejoramiento de vivienda.
Para la postulación colectiva existen también ciertos riesgos en materia de la com-
probación del subsidio; es posible, si no hay confrontación, que los subsidios no se
destinen de la forma adecuada; incluso los proyectos pueden ser viabilizados, pero su
ejecución real puede no corresponder a lo aprobado inicialmente.
Es de vital importancia que los mecanismos para la asignación del subsidio eviten
que algunos constructores se aprovechen de los beneficiarios del subsidio incorrecta-
mente. Las personas beneficiarias deben conocer adecuadamente los procedimientos
208 DE LOS DERECHOS SOCIALES

de entrega del subsidio, para evitar que se presenten casos en los cuales se firman
escrituras al constructor antes de que se entregue la vivienda.
La posibilidad de fraude en la información siempre está presente en este tipo de
procesos, por lo cual es importante desarrollar bases de datos y sistemas de informa-
ción (incluso interinstitucionales) lo suficientemente fuertes y confiables para evitar
que se desvíen los subsidios de su objeto inicial, lo cual perjudicaría gravemente a la
política de vivienda en términos de su aplicación práctica.

Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Antiguo Instituto

de Crédito Territorial (UAE-ICT)
El artículo 10 de la Ley 3 de 1991 señaló que las obligaciones adquiridas en el pasado
por el ICT se entenderían realizadas por el Inurbe. La visión sobre las anteriores accio-
nes adelantadas por el ICT, y su prolongación en el Inurbe, tuvo consecuencias en el
manejo de la entidad. De modo que los problemas derivados de un esquema distinto
de operación (de la construcción directa a los subsidios) planteó al Inurbe dilemas
para los cuales su estructura no estaba preparada, además de los distintos conflictos
referentes a la información y a la propiedad del antiguo ICT. Esta situación se prolon-
gó hasta 1996, cuando el legislador aprobó la Ley 281, mediante la cual se decidió
separar al Inurbe de los problemas del antiguo ICT y dedicar una sola entidad para
liquidar todos aquellos asuntos.
La entidad creada para el fin fue la Unidad Administrativa Especial Liquidadora
de los Asuntos del ICT, la cual se constituyó como adscrita al Ministerio de Desarrollo
Económico, con personería jurídica y patrimonio propio; el Decreto 1565 de 1996
organizó la unidad y señaló sus funciones.
Desde su creación, la UAE-ICT ha tenido problemas serios de información sobre las
propiedades del antiguo ICT, al tiempo se establecía que muchas de éstas contaban
con problemas jurídicos.
De acuerdo con la Ley 281 de 2001, la UAE-ICT sólo podía funcionar por cinco
años, es decir, hasta el 28 de mayo de 2001; sin embargo, este período fue prorrogado
por medio de la Ley 653 de 2001 por un año más. En general, los avances de la UAE-
ICT se deben observar con reserva, ya que la confusión implícita en el proceso
liquidatorio, desde su creación, es muy grande, empezando porque originalmente ni
siquiera fue producto del cambio radical del 91, sino de las circunstancias que impo-
sibilitaron la compatibilidad del los asuntos del ICT con el Inurbe.
Hasta principios de 2001, la UAE-ICT había utilizado cerca de $388.000 millones
($ de 2001), con parte de los cuales se logró cancelar en su totalidad la deuda; sin
embargo, se utilizaron cerca de $67.000 millones en el funcionamiento de una enti-
dad que, por múltiples motivos, como la improvisación en su creación y la confusión
de información en el antiguo ICT, no arrojó los resultados esperados; por ejemplo,
EL DERECHO A LA VIVIENDA 209

deberá devolver al Inurbe varias de las propiedades que previamente había recibido
de él para que se incluyeran en el proceso de liquidación, ésta es una de las principa-
les muestras de una gestión que resultó costosa para el Estado, en relación con los
beneficios obtenidos.

Fondo Nacional del Ahorro (FNA)

El Fondo Nacional del Ahorro (FNA) es una entidad singular en el arreglo institucional
de la vivienda en Colombia. Sus recursos provienen de las cesantías que depositan
allí los empleados públicos y privados; sin embargo, no se trata de un fondo de pen-
siones y cesantías, tal como se conoce en el marco de la seguridad social en Colom-
bia; aparte de lo anterior, es una entidad que tiene la función de otorgar créditos para
vivienda17.
El peso de la entidad en materia de cesantías, en el mercado, es bastante importan-
te. Para mayo de 2001, el valor de las cesantías era sólo superado por Porvenir y
Horizonte; en este fenómeno influye mucho el mercado cautivo de la entidad.
A pesar de la posibilidad de afiliar empleados privados a partir de 1998, la entidad
no había tenido buenos resultados hasta mediados del año pasado, el crecimiento de
las cesantías anualizadas hasta mayo de 2001, había sido negativo en un 5,78%,
mientras que los demás fondos de cesantías tuvieron un crecimiento de cerca del
16%, lo que significa una pérdida en la participación del mercado de la entidad y un
posible riesgo para el largo plazo.
El FNA llegó a tener una cartera hipotecaria vencida bastante alta en relación con la
cartera hipotecaria total. En 1998, la relación fue del 40%; sin embargo, esta partici-
pación se ha venido reduciendo paulatinamente hasta llegar a un 22% en el 2001
(datos a noviembre). De otro lado, para los bancos y CAV la relación ha aumentado
paulatinamente, hasta el punto de casi equipararse a la relación del FNA.
La cartera del FNA ha disminuido a través de los últimos años en aquella que tiene
menos de un año de vencida, mientras que la cartera de más de un año se ha incrementado
en relación con la totalidad de la cartera hipotecaria vencida. La proporción de la cartera
mayor a un año sobre la totalidad de la cartera hipotecaria vencida es siempre compara-
tivamente menor que la misma relación para los bancos y las CAV.
Su carácter singular ha mantenido al FNA alejado de los problemas del sector fi-
nanciero colombiano; sin embargo, aún existen en la entidad problemas relacionados
con la gestión y la atención al cliente que deben ser solucionados con prontitud.

17 El FNA fue creado mediante el Decreto Ley 3118 de 1968 como establecimiento público de orden nacional.
Mediante la Ley 432 de 1998, la entidad pasó a ser una empresa industrial y comercial del Estado y la destinación
de los créditos se amplió a la educación.
210 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Características del sector en Colombia

El déficit de vivienda se mide sumando el déficit cuantitativo y el cualitativo. El
déficit cuantitativo en Colombia llega a más de 1.200.000 unidades habitacionales de
un total de 7.162.000 hogares (Ministerio de Desarrollo con base en el Censo 1993),
estimando una suma de cuatro personas por hogar. Esto significa que cerca de cinco
millones de personas en Colombia necesitan vivienda, problema grave, más aún si se
nota que el 82% de esta cifra pertenece a la población que gana menos de cuatro
Salarios mínimos legales mensuales (SMLM), lo que quiere decir que el déficit real
cuantitativo de vivienda de interés social que se busca combatir es de 1.042.444 vi-
viendas18.
El diagnóstico es más preocupante para el déficit cualitativo. En este caso, la cifra
asciende a 2.922.200 viviendas (correspondiente al 35% del total de viviendas a di-
ciembre de 2000), cuya mayoría obedece a la problemática de déficit por servicios
públicos (teniendo en cuenta que no se incluyen en la metodología de déficit cualita-
tivo los factores de movilidad y accesibilidad, los cuales también son críticos). Algu-
nos puntos de vista19 señalan que la cifra real para cada tipo de déficit puede llegar
hasta los seis millones de personas.
En particular, un estudio del Centro Nacional de Estudios de la Construcción
(Cenac)20 que incluye variables de entorno (localización, infraestructura de servi-
cios, ámbitos de participación y comunicación y contorno en general, lo cual hace
novedoso este estudio en cuanto a las mediciones del déficit cualitativo), señala que
gran parte del déficit se encuentra directamente relacionado con las falencias en este
tipo de variables –las necesidades internas de la vivienda están mejor satisfechas que
las externas–, en especial las correspondientes a participación y comunicación. El
99% de las viviendas de estratos subnormal, bajo-bajo y medio-bajo tiene alguna de
las falencias evaluadas, ya sea de casa o entorno. El estudio también señala que la
pobreza en la vivienda representa el 30% de la pobreza en su conjunto.
Durante las tres últimas administraciones del Gobierno nacional, el objetivo pri-
mordial ha sido el de solucionar el déficit cuantitativo, mediante el fortalecimiento
del sistema de asignación de subsidios, teniendo mayor o menor éxito en el cumpli-
miento de las metas establecidas.
En particular, las metas del gobierno 1990-1994 fueron más modestas que las trazadas
en el período 1994-1998, lo que explica que el cumplimiento de las metas de este último

18 Esto representaría un déficit del 21,1% del total de hogares de la población objetivo (hogares con ingresos
mensuales inferiores a cuatro salarios mínimos), de acuerdo con el Censo de 1993, los cálculos de la Cepal
muestran un déficit cuantitativo del 25,4% de acuerdo con Szalachman (2000).
19 Arango, Gilberto, “La vivienda en Colombia en el cambio de siglo”. En Trayectorias urbanas, 2001.
20 Giraldo Isaza, Fabio, op. cit.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 211

período fuera más discreto; sin embargo, los efectos reales de los dos gobiernos fue-
ron similares en asignación de subsidios21 y otorgamiento de créditos para VIS.
Cuadro 8.4
Cumplimiento de las metas trazadas 1990-1998 en materia de vivienda
de interés social urbana (ejecutado / metas, %)
Número Valor
1991-1994 Subsidios 99 112
Crédito 127 160
1994-1998 Subsidios 50 50
Crédito 36 49
Fuente: Inurbe.

Cuadro 8.5
Veces que superan las metas del gobierno 1994-1998 a las del gobierno 1990-1994
en el número y valor de subsidios y créditos a asignar
Número Valor
Subsidios 2,36 5,75
Crédito 1,53 2,22
Fuente: Inurbe.

La administración 1998-2002 estableció metas que se adecuan más al comporta-

miento histórico de otorgamiento de subsidios. En este sentido, se propuso en el Plan
Nacional de Desarrollo22 la construcción de 500.000 viviendas y la asignación de
242.000 subsidios, es decir, casi la misma cifra de lo asignado durante el período
1994-1998.
Durante el período 1991-2000, el sistema de subsidios a la demanda adjudicó
cerca de $5.4 billones (a precios de 2000) en subsidios23 (ver gráfico 8.2), lo que
representa cerca de $5 millones por hogar, mientras las Cajas de Compensación tie-
nen un promedio de $6 millones.
Esto significa que durante toda la década anterior se han adjudicado cerca de 1
millón de subsidios (incluyendo Cajas de Compensación y subsidios rurales que su-
man cerca de 290.000 subsidios), lo que representa solo el 25% del déficit actual de
vivienda estimado por el Ministerio de Desarrollo. De acuerdo con éste, los subsidios

21 La asignación del subsidio no implica necesariamente el desembolso efectivo del subsidio (movilización del
subsidio); en este sentido, se han presentado ciertos rezagos como se verá más adelante.
22 El PND fue aprobado mediante la Ley 508 de 1998, pero ésta dejó de tener vigencia jurídica por un fallo de uno
de los altos tribunales de Colombia; sin embargo, el Gobierno Nacional ha seguido los lineamientos, trazados en
el plan.
23 El 33% de estos subsidios ha sido adjudicado por las Cajas de Compensación. Estos datos corresponden a los
presentados a la CGR por el Ministerio de Desarrollo; sin embargo, de 1991 a 1994, los datos del DNP tienen una
diferencia considerable.
212 DE LOS DERECHOS SOCIALES

asignados a lo largo de la década de los noventa han tenido un comportamiento decre-

ciente, de modo que cada vez se han invertido menos recursos del gobierno central en
las soluciones de vivienda.
Gráfico 8.2
Subsidios urbanos asignados 1991-2000
11 0

100
M ile s d e m illo n e s d e $ c on s ta n tes d e 2 00 0

N ú m ero d e s u b sid io s en m ile s

600 90

80
500 70

60
400 50

40
300 N ú m e ro Va lo r
30

20
200
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Ministerio de Desarrollo.

En este contexto cobra gran relevancia el problema de la vivienda ilegal, la forma más
expedita de solucionar la falta de vivienda. En Colombia, el DANE reportó para el período
1999-2000 un incremento de 154.272 unidades en stock de viviendas en el país; la misma
fuente reportó 125.040 unidades aprobadas legalmente24 en el mismo período, lo que deja
un 19% del incremento sin explicación, porcentaje que puede ser más alto si se tiene
en cuenta que no todas las viviendas están registradas. Si se señala que el promedio de
construcción de una vivienda no es mayor a un año, se estaría hablando de la apari-
ción de aproximadamente 29.000 viviendas ilegales en sólo los dos años.
Las dinámicas de ilegalidad están directamente relacionadas con el precio y la
disponibilidad de la tierra, los cuales a su vez tienen mucho que ver con la ineficiencia
de la acción y de la administración pública de la tierra y con la limitada capacidad de
la población de pagar por la vivienda. Este fenómeno se acentúa por la complicidad
de la sociedad y del sistema gubernamental. Al respecto, la ONU, en su informe sobre
asentamientos humanos, señala25:
Hay menos invasiones, en el sentido de ocupación ilegal de la tierra, de lo que ha sido
sugerido en la mayoría de la literatura general sobre asuntos urbanos del Sur [sur del
planeta]. Sólo rara vez se organizan los mercados ilegales de tierra enfrentando una
posición fuerte de los gobiernos, terratenientes y compañías inmobiliarias. En la mayo-
ría de los casos, los mercados de tierra operan dentro de los límites que no amenazan los

24 En 9 áreas metropolitanas y 25 ciudades que constituyen el mayor volumen de crecimiento y densidad poblacional.
25 Un mundo en proceso de urbanización, p. 495, tomo I.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 213

intereses de los gobiernos y terratenientes, de las compañías inmobiliarias y de los urba-

nizadores.

La ilegalidad de la vivienda es uno de los principales obstáculos para la genera-

ción de una vivienda digna que se ajuste a la definición de vivienda planteada al
inicio de este capítulo, ya que en este tipo de ocupaciones la planeación es el último
factor que se considera, la extensión de redes de servicios públicos domiciliarios, el
acceso a medios de transporte, equipamiento y recreación se ven sacrificados mien-
tras se privilegia la densidad y la improvisación, muchas veces sobre suelos que tie-
nen características de amenazas y riesgos. Como se señalaba en el informe de Nacio-
nes Unidas, existe cierta complacencia, y también impotencia, de las administraciones
(las locales, en el caso de Colombia) ante estos hechos; la mayoría de las veces los
lotes no han sido invadidos sino comprados en un sistema de alta explotación del
suelo y abuso de la necesidad de los ocupantes, denotando falta de control estatal,
planeación e implementación de la política pública de urbanismo.
La posterior titulación de los predios ilegales (requisito para las gestiones de sub-
sidios y servicios públicos) no soluciona los problemas de urbanismo, ya causados, y
el consecuente detrimento sobre las condiciones de calidad de la vivienda. En 1996,
Cnuah26 señaló, respecto a la tenencia de la vivienda, que en los países del Sur, entre
el 30% y el 50% de las viviendas son ilegales, en los países de ingresos bajo-medio,
como Colombia (según su clasificación), los niveles de ilegalidad oscilarían entre el
8% –caso de Bogotá– y el 65% en ciudades como El Cairo y Manila, teniendo en
cuenta que el caso de Bogotá es bastante reducido debido a las titulaciones adelanta-
das; esto, a pesar de solucionar el problema de la tenencia, prorroga en el tiempo el de
la calidad en condiciones dignas.
Por supuesto, la gestión sobre los precios del suelo es uno de los factores más
importantes para evitar la ilegalidad y redundar en la asequibilidad a la vivienda en
buenas condiciones. En Colombia, existen en la actualidad varios instrumentos
implementados a través de la Ley 388 de 1997 y que hacen parte de la fase de ejecu-
ción de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), pero estos instrumentos han
sido mínimamente utilizados por los municipios.
Las actividades especulativas sobre el precio del suelo son notorias, se presentan
entonces altos incrementos en áreas donde no se da la mayor densificación27. El factor
que se debe pagar, por ejemplo en Bogotá, por un lote para vivienda (es decir, con
infraestructura) en relación con la tierra en bruto sin urbanizar es bastante alto en
relación con otros países del mismo ingreso per cápita (en el principio de los años
noventa) como Santiago y Bankog, es más costoso en países de bajo ingreso urbani-

26 Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.

27 Al respecto, ver el caso particular de Bogotá en: Garza y Montaña: “Valores e intensidades del uso del suelo en
Bogotá”. En: Cuadernos de Economía, No. 33, 2000.
214 DE LOS DERECHOS SOCIALES

zar que en los de alto ingreso debido a la disponibilidad de la infraestructura; por eso
desarrollar lotes urbanos en Bogotá es, en términos relativos, más caro que en Viena,
Amsterdam, Londres, Melbourne o Tokio28.

Cuadro 8.6
Algunos indicadores sector vivienda
Indicador Colombia

Stock de viviendas 1993 Total: 6.923.943 / Cabecera: 4.819.944

% Vivienda con Acto, alc. y energ. (1993) 61,5
% Vivivienda sin ningún servicio (1993) 10,4
Stock de viviendas 2000 8.176.556 unidades
% de viviendas arrendadas 1995 28
% de viviendas arrendadas 2000 30
Área aprobada para vivienda año 2000 5.204.000 m2 (39% para VIS y 61% para no VIS)
Área promedio por vivienda año 2000 Total: 62 m2 VIS: 54m2 No VIS: 87m2
Destino de las edificaciones año 2000 Vivienda: 72%. Otras actividades: 28%
Financiación de vivienda 1999 VIS: 28% No VIS: 72%
Financiación de vivienda 2000 VIS: 49,8% No VIS: 50,2%
Nivel de ilegalidad estimado 1999-2000 19%

Fuente: CGR con base en DANE, Inurbe, Mindesarrollo

La problemática de la vivienda en interacción con la ciudad va más allá de su

expresión ilegal, aún en la autorizada se han generalizado modelos con conflictos
funcionales, espaciales y de tipología; es el caso de los conjuntos cerrados que tien-
den a fragmentar la ciudad de forma incoherente. Se presenta también baja capacidad
de diseño urbano y arquitectónico, falta de control en los estándares mínimos de la
vivienda, tecnología aplicada a la misma y tratamientos inadecuados en materia de
espacio público, diseño del paisaje, especificaciones de las vías, tratamiento de pen-
dientes, etc., factores que complementan la problemática descrita anteriormente29.

La financiación de la vivienda
Sistema de crédito30
El sistema de crédito que se adoptó con la Ley 546/99 tiene algunas características
que deben ser tenidas en cuenta como determinantes en sus posibilidades de éxito.
a. Los intereses tienen una parte fija (que la Corte Constitucional estableció que
tiene que ser la menor del mercado, hoy 11% para la VIS) y una parte variable
asociada a la inflación a través de la UVR (unidad de valor real).

28 Un mundo en proceso de urbanización, p. 515, tomo I.

29 Arango, Gilberto, op. cit.
30 Estos apartes fueron tomados de: Jaramillo Robledo y Silva Zárate, “Vivienda social en Colombia, necesidades
y atención: un reto estructural”. Camacol. Junio 2001. En www.camacol.org.co
EL DERECHO A LA VIVIENDA 215

b. Un sistema de financiación basado en recursos de largo plazo, captado en el mer-

cado de capitales a través de bonos y títulos hipotecarios, que pudiendo ser
cuponables (es decir, con vencimientos parciales en el plazo) deben tener plazos
de maduración iguales al de los créditos subyacentes.
c. No existen las restricciones que se adicionaron al antiguo sistema UPAC al final de
su existencia; esto quiere decir que se pueden hacer pagos anticipados, sin ningún
tipo de sanción, ya no existen los sistemas de las cuotas llamadas “supermínimas”
que aumentaban exponencialmente las cuotas mensuales y no se permite la capita-
lización de intereses.

Las tasas de interés y su influencia en el sistema

El actual entorno deficitario de la nación y el alto endeudamiento del gobierno han
provocado que a través de los TES se haya venido captando un porcentaje cada vez
mayor del ahorro financiero (32,4%). Al ocurrir esto, la tasa de referencia para el
largo plazo es la de estos títulos. Para efectos de establecer la posible salud del siste-
ma, la alta prima de plazo que se paga en Colombia, llevando la tasa real de los TES de
10 años al 7,8%, desde el 5% para los de un año, se establece una dificultad para
captar recursos en el mercado de capitales a plazos mayores a un año y colocarlos en
crédito de vivienda de interés social.

El crédito hipotecario de largo plazo

Los factores determinantes del crédito de largo plazo son la tasa nominal y el plazo.
En las actuales condiciones colombianas, el crédito hipotecario es costoso compara-
do con el de otros países31, debido ante todo a que la tasa nominal es alta (19% para
VIS y 22% para No VIS). El efecto de las altas tasas es de dos caras, una cuota mensual
alta con relación a la capacidad de pago de los colombianos y el bajo impacto del
aumento del plazo, donde las disminuciones en la cuota son marginalmente decre-
cientes al aumentar el plazo.

Condiciones de acceso a crédito

Las dificultades que atravesaron los colombianos en los últimos años, sumadas a la
alta proporción de la población con ingresos provenientes del sector informal, difi-
cultan severamente el acceso al crédito.

31 La tasa del crédito hipotecario de largo plazo en Estados Unidos es en este momento el 6,76% nominal (en
promedio), que al restarle la inflación deja una tasa real de 4,35%.
 216 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Las entidades financieras del sector formal, encargadas de manejar recursos del
público, difícilmente pueden prestar a personas que, siendo informales, no pueden
demostrar legal y plenamente el origen de sus ingresos y el monto de los mismos.
Hacerlo constituiría poner en riesgo el ahorro encomendado.
Esta situación sólo es superable mediante garantías, que en el actual esquema se
ven entorpecidas por el límite a la tasa de interés impuesto por la Corte Constitucio-
nal, que impide que su costo sea incluido en el pago mensual. La otra alternativa, es
tener el Estado como garante contra recursos presupuestales.
El Estado colombiano ya ha sido garante de última instancia en ocasiones anterio-
res, la más reciente en la crisis hipotecaria del año 1999, con un costo cercano a los
tres billones de pesos32. Dada esta realidad, alternativas de garantía por parte del
Estado deben ser estudiadas.

Evolución de la financiación
Como consecuencia de la crisis económica y del sector de la construcción, la finan-
ciación de vivienda ha sufrido una baja muy importante en términos reales (ver gráfi-
co 8.3).
En términos constantes (precios de 2001), la financiación de vivienda en el año
1995 se acercó a los $4 billones y a $4.5 billones en 1996, el primer gran descenso se
presentó en 1998, cuando bajó en un 27,6%; en el año 2000, los recursos para finan-
ciar vivienda ascendieron sólo a $831.486 millones (de 2001).

Gráfico 8.3
Financiación de vivienda en Colombia ($ constantes de 2001)
1 .5 0 0
M ile s d e m illo n e s d e $ d e 20 0 1

1 .0 0 0

500

0
2001
II
III

II

III

II
III

II

III

II

III

II

III

II

III
1997

1998

1999

2000
19 9 5

1 99 6
IV

IV

IV

IV

IV

IV

Fuente: DANE, datos por trimestre.

32 Valga la pena aclarar que existen dudas sobre la equidad social que puede producir la solución de la crisis
mencionada.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 217

Las cifras a diciembre de 2000 muestran que mientras el promedio anual de vi-
viendas financiadas entre 1990 y 1998 fue de 126.000 unidades, en el año 2000 ape-
nas se financiaron 40.000; en el caso de la banca hipotecaria, el número total de
viviendas financiadas pasó de 95.000 en el período mencionado a 24.000 en el año
2000. El número total de viviendas financiadas es similar al de las que se financiaron
en 1975; el de las financiadas por la banca hipotecaria es ligeramente inferior a la
cifra de 1981. El único dato alentador de estas cifras es que la VIS no sufrió mayor
menoscabo; con excepción de una drástica caída de las viviendas financiadas en 1999,
en el 2000 mantuvieron una dinámica creciente.
La dinámica de la financiación de vivienda en Colombia no sólo ha cambiado en
su tendencia general, sino también en su composición; la participación de la financia-
ción de vivienda de interés social en Colombia hacia el año 2000 no tiene que ver
mucho con la que se presentaba en 1995; en aquel entonces, los recursos de financia-
ción eran en su gran mayoría destinados a la vivienda No VIS, la composición en el
último trimestre de 1995 era de 15% para vivienda VIS y de 85% para No VIS. En el
primer trimestre de 2000 los papeles se invirtieron y por primera vez en cinco años, la
financiación para VIS fue mayor que la de No VIS en una proporción 60-40.

Gráfico 8.4
Participación de las VIS y No VIS en la financiación total
100
90
80
70
Po rce n ta je

60
50
40
30
20
10
0
2001
II
III

II
III

II
III

II
III

II
III

II
III

II
III
1995

1996

1997

1998

1999

2000
IV

IV

IV

IV

IV

IV

F in a n cia m ie n to de V IS F in a n cia m ie n to de N o V IS
Fuente: DANE.

Es improbable que este comportamiento se deba a lo señalado en el artículo 28 de

la Ley 546 de 1999, en el cual se ordena a los establecimientos de crédito destinar
como mínimo el 25% del incremento de la cartera bruta de vivienda a VIS, durante los
cinco años siguientes a la expedición de la Ley. Las disminuciones mostradas en la
financiación total de la vivienda, determinaron el incremento de la participación de
recursos destinados a vivienda de interés social, de modo que se trata de un artículo
inoficioso en la Ley de Financiación de Vivienda, y que hubiese podido resultar in-
cluso perjudicial si el mercado No VIS hubiera respondido rápidamente, en cuyo caso
se hubiera tenido que destinar recursos, por orden legal, a un mercado que no los
estaría exigiendo en la misma medida que el No VIS.
218 DE LOS DERECHOS SOCIALES

De acuerdo con datos del DANE, la financiación también ha visto sus efectos sobre
la vivienda nueva y usada; por ejemplo, en la vivienda No VIS, en el año 1995, los
recursos destinados a vivienda nueva superaban en casi tres veces a los destinados a
vivienda usada; en el año 2000, la composición se tendió a equiparar. En la dinámica
en el mercado VIS ha sobresalido el destino de recursos para vivienda nueva; sin
embargo, aquí es necesario señalar que los mecanismos de mercado de vivienda usa-
da VIS requieren especial atención y estímulo, pues esto tiene que ver también con el
deterioro de las viviendas y, por lo tanto, con su calidad.
Del saldo de la cartera hipotecaria, que en diciembre de 1999 era de $17 billones,
el mayor deterioro de su calidad durante la crisis se registró en enero del 2001, cuan-
do el indicador de calidad de cartera llegó al 20%. En la historia de las CAV no se
había registrado hasta entonces un deterioro de la cartera hipotecaria de magnitud
semejante. El indicador de calidad de cartera cayó rápidamente en los primeros meses
de 2000, hasta un 12% en junio, probablemente como respuesta a los alivios para
deudores morosos, según lo dispuesto por la nueva Ley de Vivienda.

Gráfico 8.5
Cartera hipotec. vencida/cartera hipotec. total
Agregado de bancos y CAV
25
22
20
20
17
P o rc en ta je

15

10
10
6
5

0
1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: CGR-Superintendencia Bancaria.

El índice de cartera hipotecaria vencida (cartera hipotecaria vencida/cartera hipo-

tecaria total) se ha incrementado constantemente desde 1997, cuando llegaba apenas
a un 6%, el 2001 terminó con un índice del 22% para todos los bancos y corporacio-
nes de ahorro y vivienda33.
El número de deudores de vivienda (información disponible desde diciembre de
1999) ascendió a un máximo de 850 mil y, desde mediados de 2000, viene en conti-

33 El número de CAV ha disminuido definitivamente en los últimos años, mientras en 1997 existían nueve CAV, para
finales de 2000 sólo había dos. Esta situación se aceleró debido a las disposiciones de la Ley 546 de 1999 que
permitieron a las CAV dar créditos comerciales y convertirse en bancos, lo cual desvió los recursos destinados a
la vivienda hacia otros sectores.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 219

nuo descenso. En el caso de deudores vencidos, el máximo ascendió a 270 mil y en

promedio han representado el 30% aproximadamente del total en el período observado.
Una información recientemente construida corresponde a las viviendas recibidas
en dación de pago de las deudas, elaborada por el Instituto Colombiano de Ahorro y
Vivienda –ICAV– mediante encuestas a los establecimientos de crédito con cartera
hipotecaria. La serie muestra que el máximo de viviendas entregadas en dación de
pago ascendió a 11.900 y que la mayor parte de ellas era diferente de VIS.

Gráfico 8.6
Calidad de cartera hipotecaria
Agregado de bancos y CAV

1 99 7 6 6% 3 4%

1 99 8 6 6% 3 4%

1 99 9 6 4% 3 6%

2 00 0 7 4% 2 6%

2 00 1 4 4% 5 6%

ca rte ra ve n cid a <ó = 1 2 m e se s/ca rte ra

c arte ra h ip o te ca ria v en c id a > 1 2 m e se s/c a rtera h ip o tec a ria v en c id a

Fuente: CGR-Superintendencia Bancaria.

Los bienes en dación de pago ascendieron a $1,68 billones para noviembre de

2001, teniendo en cuenta el agregado de bancos y CAV, lo que representa una diferen-
cia de $763 mil millones con el año de 1997 (precios de 2001), es decir, un crecimien-
to del 83% en términos reales.

Síntesis de la situación actual

En Colombia, a partir de 1991 se implementó un sistema de subsidios a la demanda
de vivienda siguiendo la tendencia internacional de política. Este sistema ha demos-
trado conseguir ciertos resultados, reconocidos aún en comparaciones internaciona-
les; no obstante, existen graves problemas de déficit cualitativo (cuando se entiende
la vivienda como la interioridad y el entorno) que se relacionan con las deficiencias
en la administración del suelo urbanizable –en complicidad con la sociedad–, la falta
de planeación, la improvisación en la construcción y la falta de innovación tanto en la
urbanización y diseño, como en la implementación de tecnologías para la construc-
ción, factores estos que inciden en la generación de una ciudad deseable.
A pesar de los esfuerzos que se han hecho para satisfacer la demanda de vivienda,
aún existen grandes dificultades para proveer de vivienda a gran parte de la población
220 DE LOS DERECHOS SOCIALES

deficitaria; además, la interrelación de la vivienda con la ciudad no es la más funcional,

lo que puede tener efecto sobre el desarrollo de las capacidades de las personas y de las
libertades que se refuerzan entre sí para lograr la expresión política y económica.
La situación, en cuanto a financiación, muestra un gran deterioro, seguramente
como consecuencia de la crisis económica, y los instrumentos implementados en la
Ley 546 de 1999 son aún difíciles de evaluar en cuanto a su impacto, no obstante
parece se presentan señales de recuperación en el corto plazo.

PROSPECTIVA Y ALTERNATIVAS PARA EL SECTOR

El diagnóstico de la vivienda en Colombia mostró la existencia de cierta problemáti-
ca que es pertinente revisar para desarrollar una visión de futuro en el sector.
Para acercarse a una perspectiva del futuro es necesario aclarar bien los elementos
iniciales de los cuales se parte. Esta sección pretende desarrollar una visión del sector
a través de un trabajo de prospectiva que incluye variables clave en el análisis; se
busca con esto aproximarse a una propuesta para el mejor desarrollo de la política de
vivienda en el marco de un Estado Social de Derecho.

Elementos de contextualización y definición de variables relevantes

La prospectiva a desarrollar se extiende hasta el año 2010 para el sector de la vivienda
en Colombia. Debe tenerse en cuenta que en este período se presenta una división
correspondiente a dos períodos presidenciales, 2002-2006 y 2006-2010.
Para el desarrollo del sector de la vivienda deben considerarse varios factores: la
población y la forma como ésta se distribuye en edades influye directamente en la
demanda por vivienda, la pobreza y la distribución del ingreso se relacionan con la
demanda de vivienda de interés social (VIS). No obstante, esta demanda sólo puede
ser efectiva si existen factores adecuados de financiación y de subsidios desembolsa-
dos. La manera como se utilicen estos recursos, teniendo en cuenta la normatividad
vigente y el marco institucional, puede determinar las condiciones de calidad y urba-
nismo que, en últimas, redundarán en la disminución del déficit habitacional en el
contexto de “vivienda digna”, de la cual habla la Constitución Nacional. Los meca-
nismos de control de los precios del suelo y la relación del monto del subsidio sobre
el valor de la VIS son factores clave para la asequibilidad de la vivienda.
De modo que se pueden determinar ciertas variables a tener en cuenta en el desa-
rrollo del sector:
EL DERECHO A LA VIVIENDA 221

Cuadro 8.7
Variables clave en el desarrollo de la vivienda en Colombia
1 Población
2 Distribución del ingreso y pobreza
3 Pirámide poblacional
4 Financiación del sector vivienda
5 Asignación de subsidios
6 Desembolso de subsidios
7 Calidad de la vivienda, urbanismo y generación de ciudad
8 Déficit habitacional
9 Monto del subsidio / valor de la VIS
10 Manejo de los precios del suelo
11 Normatividad vigente y marco institucional
12 Dinámica del sector de la construcción

Estas variables son generales e intentan abarcar los aspectos político-administrati-

vos, físicos y económicos; por supuesto, quedan muchos elementos específicos a
considerar como no explícitos, como el acceso a servicios públicos domiciliarios (im-
plícito en la calidad de la vivienda y el déficit), el transporte (incluido en urbanismo y
generación de ciudad), la participación del sector privado y su interrelación con la
acción estatal (implícito en el marco institucional y la normatividad vigente), etc. De
cualquier modo, la consideración de variables bastante amplias tiene la ventaja de
tomar en cuenta esos elementos particulares.
Al realizar un ejercicio sobre los impactos cruzados34 que se presentan entre las
variables seleccionadas, es posible suponer ciertas tendencias en las que se puede
notar que las variables que se encuentran determinando el sistema son, principalmen-
te, la distribución del ingreso y la pobreza, el marco institucional y la normatividad
vigente, aunque también son de alta importancia la asignación de subsidios y el ma-
nejo de los precios del suelo. Como altamente determinadas por el resto del sistema
se encontrarían la calidad de la vivienda, el déficit habitacional y la dinámica del
sector de la construcción; esta última conclusión puede parecer extraña, pero debe
tenerse en cuenta la idea de que la mayor demanda en el sector de la VIS puede produ-
cir incrementos en la actividad del sector. De otro lado, se debe considerar que la
influencia del resto de variables es equivalente entre ellas.
Las variables de la financiación y el desembolso de subsidios presentan valores
altos, tanto como causantes de impacto sobre el resto del sistema, como receptoras de
él. La población y su distribución por edades, así como el monto del subsidio sobre el
valor de la vivienda son menos influyentes e influenciados por el resto del sistema en
su conjunto.

34 A través de un ejercicio de extracción de las variables que se consideran relevantes para el sector, de acuerdo con
varias investigaciones, se establece el impacto que cada una de ellas tiene sobre las demás; las variables que
causan un mayor impacto sobre las otras son las más relevantes.
222 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Evolución de algunas variables clave y consideraciones para el diseño

de escenarios futuros
Una de las primeras variables, determinante para el diseño de los escenarios, es la
evolución de la población.
A pesar de que la población colombiana ha venido aumentando constantemente
en Colombia, su tasa de crecimiento ha disminuido con el tiempo, y se espera, de
acuerdo con las proyecciones del DANE, que siga declinando en los próximos años.
Mientras en el período 1991-2000 la tasa de crecimiento promedio fue del 1,9% anual,
se espera que para la década 2001-2010 sea de 1,6% anual; para el final de este perío-
do la población total del país sería de cerca de 49.6 millones de personas. Para enton-
ces, alrededor del 75% de esta población será urbana, y allí se concentrará la mayor
parte del déficit habitacional (gráfico 8.7).

Gráfico 8.7
Evolución de la población total y de su tasa de crecimiento en Colombia (1986-2010)
60 2 ,5 0

50 2 ,0 0

40

P o rc e n ta je
1 ,5 0
M illo nes

30
1 ,0 0
20

0 ,5 0
10

0 0 ,0 0
199 1

200 1
19 86
19 87
19 88
19 89
19 90

1 992
19 93
19 94
199 5
19 96
19 97
19 98
19 99
20 00

2 002
20 03
20 04
200 5
20 06
20 07
20 08
20 09

20 10

P o bla ció n to tal Tas a d e cre c im ie n to (% )

Fuente: DANE.

La composición poblacional por grupos de edad ha cambiado notablemente desde

la década de los sesenta. Para 1964, más de la mitad de la población (56%) tenía
menos de 20 años. Para la década de los noventa este panorama cambió, y probable-
mente en el 2010 será aún mayor la diferencia; para este año, la pirámide poblacional
se hará más ancha en la mitad, tal como ha venido pasando hasta ahora, la población
entre los 20 y los 45 años será mucho más representativa; sólo en la franja de los 30 a
los 39 años, la diferencia del 2010 con 1964 será de 3,52% en la participación de la
población total, porcentaje que para ese año representará cerca de un millón setecien-
tas mil personas, que en su mayoría estarán demandando vivienda.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 223

Gráfico 8.8
Evolución de la composición poblacional por grupos de edad

30

20
P o rc e nta je

10

0
0- 9 1 0 -1 9 2 0 -2 9 3 0 -3 9 40- 49 5 0 -5 9 60- 69 7 0 -7 9 8 0 ...

1964 1993 2010

Fuente: Censos y proyecciones DANE.

El incremento de la demanda en vivienda tiene gran parte de su explicación en el

aumento del número de hogares jóvenes; esto trae consigo el incremento en la necesi-
dad de equipamientos y de todos los elementos de la ciudad que deben acompañar la
vivienda digna. Estos elementos son importantes para la solución del déficit cualitativo.
A pesar de que en la década de los noventa se lograron ciertos avances significati-
vos en materia de pobreza y distribución del ingreso, se han presentado estancamien-
tos y retrocesos recientes35; gran parte de estos fenómenos pueden hallar cierta expli-
cación en la crisis económica del final de la década. En este contexto, se incrementó
la población urbana por debajo de la línea de pobreza, se deterioró el índice de calidad
de vida del 40% más pobre de la población, se incrementó el empleo informal y la
distribución primaria del ingreso se deterioró a nivel urbano.
Estos factores inciden directamente en la materia que ocupa esta sección. Así como
el deterioro de la actividad económica afectó significativamente los logros en materia
social obtenidos a lo largo de la década, es posible que una recuperación económica
sostenida cambie el panorama (2007, para retroceder luego, llegando, incluso, a un
crecimiento negativo en el 2009).
Las restricciones aquí planteadas llevan a considerar un comportamiento con in-
fluencia intertemporal en lo fiscal. La posibilidad de que se presenten altos creci-
mientos en el PIB está acompañada de incrementos en la inversión pública, en este
caso el terreno en materia de vivienda se podría ganar si no se disminuye la participa-
ción del gasto en el sector y, si es posible, se incrementa.
Otros elementos que merecen una alta consideración son los de asignación y desem-
bolso de subsidios. En un principio, la desagregación de estas variables podría pasar
desapercibida, pero su diferenciación es bien importante, ya que en Colombia el nivel

35 Ocampo, José Antonio, Un futuro económico para Colombia. Alfaomega Colombiana S.A., 2001.
224 DE LOS DERECHOS SOCIALES

de desembolso de los subsidios es bastante bajo en relación con otros países de Amé-
rica Latina. De acuerdo con González Arrieta (1999)36, el Inurbe (entidad guberna-
mental que asignó el 47% del valor de los subsidios en la década de los noventa en
Colombia) sólo logró desembolsar, entre 1991 y 1996, el 49% del número de subsi-
dios asignados y el 46,5% de su valor; es decir, menos de la mitad de los subsidios
asignados cumplió su propósito. De acuerdo con el Ministerio de Desarrollo, el siste-
ma de subsidios a la demanda desembolsó efectivamente, en 1999 y 2000, sólo el
42% y el 60% de los subsidios, respectivamente37.
El bajo nivel de desembolso en los subsidios puede tener razones que tienen que
ver con el diseño mismo de la política de vivienda. En Colombia, el subsidio cubría
sólo el 27% del valor de la vivienda de los estratos más bajos38, lo que deja un margen
amplio para ser financiado, dadas las restricciones de crédito a las personas de bajos
ingresos, los créditos suelen ser de difícil acceso, por lo que se puede perder el subsi-
dio39. El problema es más grave en las grandes ciudades, donde la construcción de las
viviendas tipo 1 (las viviendas más económicas y en las que el subsidio tiene una
mayor participación sobre el valor final de la vivienda) es prácticamente inviable
debido a la dinámica de los precios del suelo. Adicionalmente, también existen pro-
blemas de agilidad en la entrega del subsidio.
En materia de financiación deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
El sistema de financiación de la vivienda en Colombia fue modificado por la Ley
546 de 1999 o Ley de Financiación de Vivienda. Esta ley eliminó graves errores del
sistema de financiación del pasado: el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constan-
te), errores que no eran propios de la misma naturaleza del sistema, sino de las mani-
pulaciones a las que se vio sometido en la década de los noventa40.
El sistema UPAC financió durante su existencia, por medio de las corporaciones de
ahorro y vivienda (CAV), cerca de un millón y medio de viviendas; estas CAV, a partir
de la Ley 546/1999, se convirtieron en bancos comerciales, lo que posibilita que el
ahorro se desvíe a crédito de consumo.

36 González Arrieta, Gerardo, “Acceso a la vivienda y subsidios habitacionales directos: experiencias latinoameri-
canas”. En: Revista de la Cepal. No. 69, diciembre de 1999.
37 De acuerdo con el Inurbe, en 1999 fue movilizado, mediante resolución, el 85% de los subsidios y en el 2000 el
57% de éstos.
38 González Arrieta, op. cit. Esta tendencia ha cambiado, por lo menos normativamente, a partir de los Decretos
2620 de 2000 y su modificatorio 1585 de 2001; en este último el subsidio puede llegar a representar el 83% del
valor de la vivienda tipo I.
39 Institucionalmente, lo que sucede es que el Ministerio de Hacienda de Colombia no gira los recursos, cuando
éstos no son efectivamente movilizados (desembolsados) por medio de resolución del Inurbe.
40 La fórmula del UPAC fue modificada pasando de tener en cuenta el factor del IPC (Índice de Precios al Consumi-
dor) al DTF (tasa promedio de las tasas de los certificados de depósito a término a noventa días). Cuando se
presentaron las grandes alzas en la tasa de interés en 1998 y 1999, en parte debido a la defensa del sistema
cambiario y a las condiciones de tipo fiscal, la gran mayoría de los deudores se vio afectada en sus créditos.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 225

La ley en mención permitió también detener ciertos problemas que se presentaban

en el anterior sistema, ahora, bajo la Unidad de Valor Real ( UVR), los créditos se
ajustan exclusivamente con la inflación, se prohíbe la capitalización de intereses y no
existen penalizaciones por pagos anticipados de la deuda hipotecaria41. Así mismo, se
dio fuerza a instrumentos como las titularizaciones y los bonos hipotecarios. Estos
factores pueden dar más seguridad de poder mantener el bien a través del tiempo.
Las medidas tomadas por la Ley 546 de 1999 necesitan aún de más tiempo para
ser evaluadas; en el momento es difícil diferenciar si las medidas son poco relevantes,
o si se está presentando un efecto neutralizador de éstas, provocado por la crisis eco-
nómica que aún persiste.
En este sentido, vale la pena señalar que las medidas normativas por sí solas no
modifican la estructura del mercado, y no se puede esperar que la Ley introduzca
siempre soluciones si no se contemplan acciones integrales. Es el caso del artículo 28
de la Ley 546/1999, en el que se señala que el 25% del incremento de la cartera bruta
en vivienda se destinará a la construcción, mejoramiento y adquisición de vivienda de
interés social; sin embargo, los resultados tomados de los balances del total de bancos y
CAV, presentados a la Superintendencia Bancaria, muestran que la cartera bruta de vi-
vienda no se ha incrementado, tampoco los préstamos a los constructores; más aún de
diciembre de 2000 a noviembre de 2001, la cartera de vivienda se redujo en cerca de un
billón de pesos, y los préstamos a los constructores en cerca de $52.257 millones.
Algunas otras medidas tienen una posibilidad considerable de afectar positiva-
mente el desarrollo del sector y, además, han dado muestra de cierta coordinación
institucional entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de
Desarrollo. Es el caso del respaldo por parte del Fondo Nacional de Garantías (FNG)
para trabajadores independientes que contraigan deudas hipotecarias (70% del valor
de la obligación y hasta por los cincos primeros años de vida del crédito); de las
cuentas de Ahorro para el fomento de la Construcción (AFC), las cuales tienen exen-
ciones tributarias; además de las facilidades a las cajas de compensación familiar para
movilizar recursos para subsidios.
Las medidas que favorecen la financiación y los subsidios son de gran importan-
cia para la economía debido al peso del sector de la construcción en el crecimiento
económico. El impacto de la edificación sobre la demanda de bienes y servicios al
resto de la economía se mide por la producción directa e indirecta que se requiere
para ofrecer una unidad de inversión en construcción a los compradores locales. Por
cada peso de producción de vivienda, se requieren 81 centavos de la producción de

41 Para buscar un equilibrio en la actividad financiera hipotecaria se creó el Fondo de Reserva para la Estabilización
de la Cartera Hipotecaria FRECH; este Fondo está diseñado para dar viabilidad financiera a las entidades crediticias
en los casos en que, actuando de conformidad con la ley, concedan créditos de vivienda a una tasa de interés real
que resulte inferior al rendimiento que paguen por los recursos captados del público.
226 DE LOS DERECHOS SOCIALES

otros sectores para abastecer sus insumos directos e indirectos42. Esta cifra sólo es
superada por los alimentos manufacturados con 95 centavos y por algunos bienes de
consumo masivo, con 92 centavos. Es decir, este sector tiene un gran poder para
transmitir el comportamiento de su demanda a otros sectores.
Pero, la edificación tiene, además, un enorme poder generador de ingreso. La poca
participación de insumos importados hace que los gastos en edificación se traduzcan
en su mayor parte en ingreso para los productores y las familias locales. Cada peso
gastado en edificación se convierte en 93 centavos de ingreso local y sólo se importó
directa o indirectamente 7 centavos. Esta cifra de ingreso es levemente superada por
los productos agrícolas y los servicios como educación y salud.
Como adición a la elevada capacidad para generar ingresos, el sector edificador
favorece de manera especial a las familias y su bienestar, por medio de los salarios
pagados y con los ingresos que provienen de pequeñas empresas y que se transmiten
directamente a las familias. De los 93 centavos de ingreso generados por peso de
demanda de edificación, 35 centavos son salario de los trabajadores que participan
directa o indirectamente en la producción del sector y de sus insumos, y 24 centavos,
el ingreso de pequeñas empresas familiares que aportan su concurso en estas produc-
ciones. Es decir, los ingresos que reciben las familias directamente de la construcción
suman 59 centavos por peso invertido en edificación. Sólo los productos primarios,
algunas de sus manufacturas, los servicios de educación y salud son mejores en esta
característica.
A la fabricación de bienes y servicios de consumo corresponde un ingreso, que al
ser dividido por la inversión original en edificación, resulta en un multiplicador del
ingreso. La edificación presenta un multiplicador de $2,22 por peso invertido por un
comprador de vivienda. Esto es, por cada peso que se produce en el sector, el ingreso
total alcanza a más del doble. Por eso la construcción es un sector líder. Este efecto
multiplicador le produce al gobierno un ingreso de 12 centavos por cuenta de los
impuestos directos. Con la tendencia de finales de la década en el cobro de impuestos
indirectos, a la totalidad de las transacciones a los impuestos se suman otros 7 centa-
vos para un total de 19 centavos de impuestos del orden nacional por cada peso de
valor de una edificación.
Estas características del sector de la edificación, con relación al ingreso, le permi-
ten demandar numerosos empleos a lo largo del proceso de la construcción y de la
demanda por consumo. Como el sector responde con facilidad a los parámetros de la
política económica, sirve de transmisor de las intervenciones gubernamentales hacia
el empleo, lo que hace de la edificación uno de los instrumentos más importantes para
un programa de recuperación de los niveles de empleo y salarios reales.

42 Consideraciones tomadas de: Jaramillo Robledo y Silva Zárate, “Vivienda social en Colombia, necesidades y
atención: un reto estructural”. Camacol, junio 2001. En www.camacol.org.co
EL DERECHO A LA VIVIENDA 227

Escenarios de desempeño de la política de vivienda en Colombia

Como base para las estimaciones de los escenarios construidos se tomaron las esta-
dísticas poblacionales del DANE y la estimación del déficit actual, tanto cuantitativo
como cualitativo43. El supuesto inicial es que, en el proceso de crecimiento poblacional,
existirá un número de hogares susceptible de entrar en déficit en una proporción simi-
lar a la existente en la actualidad.
Para el desarrollo de los escenarios se parte de lo siguiente:
Sin tener en cuenta la acción del sistema de subsidios a la demanda, el déficit
habitacional aumentaría cada año en una cifra cercana a los 70.000 hogares.
Al sumar el déficit actual con este incremento se llegaría a una cifra de 4.810.728
hogares en déficit habitacional en el año 2010, es decir, cerca de 19.2 millones de
personas sin vivienda.

Gráfico 8.9
Evolución del déficit habitacional en Colombia (2002-2010)
5

3
M illon e s

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

D é fic it To ta l D é fic it C ua n t. D é fic it C ua lit.

Fuente: CGR con base en DANE y Ministerio de Desarrollo. Cifras en millones de viviendas necesarias para los hogares
en déficit.

Cuadro 8.8
Déficit habitacional proyectado 2002-2010 sin intervención del sistema de subsidios
Incremento Incremento del Incremento del Déficit Déficit Déficit
Año de la pob. déficit en habitantes déficit en hogares total cuantitativo total cualitativo total

2002 763.412 290.478 72.620 4.256.033 1.282.862 2.974.717

2003 749.462 285.170 71.293 4.327.325 1.304.802 3.025.586
2004 741.684 282.211 70.553 4.397.878 1.326.515 3.075.928
2005 713.883 271.632 67.908 4.465.786 1.347.414 3.124.383
2006 733.141 278.960 69.740 4.535.526 1.368.877 3.174.145
2007 748.577 284.834 71.208 4.606.734 1.390.791 3.224.955
2008 735.859 279.994 69.999 4.676.733 1.412.334 3.274.901
2009 725.346 275.994 68.999 4.745.732 1.433.568 3.324.134
2010 683.274 259.986 64.996 4.810.728 1.453.571 3.370.511
Total 6.594.638 2.509.260 627.315 4.810.728 1.453.571 3.370.511

Fuente: CGR con base en DANE y Ministerio de Desarrollo. Tanto el déficit total como el cuantitativo y el cualitativo contemplan el actual más
el incremento anual de este déficit expresado en hogares.

43 Ministerio de Desarrollo.
228 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Para el desarrollo de los escenarios se generó un modelo que contempla los datos
de déficit e involucra las disposiciones normativas para la asignación del subsidio
(Decreto 2620 de 2000 y 1585 de 2001). Las condiciones para la modelización se
muestran en el cuadro 8.9 correspondiente a los supuestos para el diseño de escena-
rios.
Cuadro 8.9
Supuestos para el diseño de escenarios
Condiciones para la modelización Escenario pasivo Escenario solución Escenario medio

• La distribución de los tipos de vivien-
da para la asignación del subsidio es
mayor en los tipos de vivienda más
bajos.
• Esta distribución se hace de acuer-
do con los datos reportados por el
Inurbe en su asignación de 2000 (66%
para vivienda tipo 1, 20% para tipo 2,
10% para tipo 3, 3% para tipo 4 y 1%
para tipo 5).
• Los valores de la vivienda ocupan el
tope máximo para la entrega de los
subsidios aprobado por la norma (Dcto.
2620 de 2000).
• El ahorro programado equivale al
10% del valor final de la Viv. (Dcto.
2620 de 2000).
• Los subsidios se entregan ocupan-
do los valores máximos autorizados
por el Decreto 1585 de 200144, este
decreto se considera más progresivo
que el 2620 de 2000, al incluir menor
porcentaje de subsidio para las VIS más
costosas.
• La acción gubernamental no lo-
gra destinar los recursos suficien-
tes para combatir el déficit habi-
tacional.
• Existen restricciones en la polí-
tica respecto al monto del subsi-
dio sobre el valor de la vivienda.
• El nivel de desembolsos de los
subsidios asignados llega en pro-
medio hasta el 50%.
• Existen problemas de coordi-
nación institucional.
• Los precios del suelo obedecen
a condiciones de especulación
que elevan el valor final de la vi-
vienda de interés social.
• La financiación se ve afectada
por la situación general de la eco-
nomía, la dinámica del sector se
centra en la VIS.
• La acción gubernamental lo-
gra destinar los recursos sufi-
cientes para combatir el déficit
habitacional.
• No existen restricciones en la
política respecto al monto del
subsidio sobre el valor de la vi-
vienda.
• El nivel de desembolsos de
los subsidios asignados llega
hasta el 100%.
• Se solucionan los problemas
de coordinación institucional.
• Los precios del suelo tienen
cierto control, pero siguen sien-
do más altos en las grandes ciu-
dades por efectos de demanda.
• La financiación responde ade-
cuadamente a los requerimien-
tos de las viviendas subsidiadas
por ser el margen financiable
más pequeño.
• El nivel de desembolsos
de los subsidios asignados
llega hasta el 100%.
• Se solucionan los proble-
mas de coordinación insti-
tucional, los municipios asu-
men con más compromiso
los procesos de planeación
y su implementación.
• Los precios del suelo tie-
nen cierto control, pero si-
guen siendo más altos en
las grandes ciudades por
efectos de demanda.
• La financiación responde
adecuadamente a los re-
querimientos de las vivien-
das subsidiadas por ser el
margen financiable más pe-
queño.
• Se eliminan restricciones
e influencias burocráticas en
la asignación y el desem-
bolso del subsidio.

• No se consideran subsidios para vi-

viendas tipo 6 por ser su monto muy
reducido.

• Escenario pasivo o inercial: Se extiende hasta el 2010 la situación actual. En

un escenario pasivo o inercial, la acción de la política de subsidios a la demanda
alcanzaría apenas para solucionar el incremento del déficit cuantitativo que se produ-
ciría cada año, pero tendría muy poco efecto en la solución del déficit cuantitativo
actual. En este escenario el déficit cualitativo seguiría creciendo notablemente, de
modo que el déficit total de vivienda en el año 2010 sería mayor que el actual en más
de 250.000 viviendas; es decir, con las condiciones actuales, los $2.17 billones (equiva-

44 El Decreto 1585 de 2001, en una decisión que refleja la variabilidad del Ministerio de Desarrollo, fue modificado
por el Decreto 2342 de 2001, en el cual el valor del subsidio volvió a ser el mismo que el establecido anterior-
mente en el Decreto 2620 de 2000. Esto significa que las viviendas tipo 5 o 6, pueden recibir subsidios hasta de
20 SMLM (y no de 10 SMLM como lo disponía el modificado 1585/01), mientras las viviendas 1 y 2 pueden
obtener un subsidio de 25 SMLM.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 229

lentes a 1,2% del PIB) destinados a subsidios sólo serviría para evitar una mayor explo-
sión del déficit, pero éste crecería. Los recursos de financiación para satisfacer los re-
querimientos de la vivienda subsidiada se acercarían a los $1.16 billones (cuadro 8.10).
Los errores en materia de coordinación institucional, la falta de control de los
precios del suelo y la extensión de la situación de pobreza redundarían en una exten-
sión de los problemas de calidad, de urbanismo y de generación de la ciudad. Aunque
la extensión del déficit cualitativo que se contempla en las cifras corresponde a la
metodología actual de medición, se quedan por fuera factores como los considerados
por Giraldo Isaza (1999), que para el año 2010 podrían ser aún más graves.

Cuadro 8.10
Escenario pasivo: asignación de subsidios por el sistema en general 2002-2010
(pesos de 2002)
Tipo Sbs de viv V/r ahorro V/r sbs V/r sbs por año V/r financ. Financ. Sbs a asignar
(2002-2010) prog. (202-2010) por viv. por año

1 193.050 178.957.350.000 1.491.311.250.000 165.701.250.000 119.304.900.000 618.000 21.450

2 58.500 90.382.500.000 451.912.500.000 50.212.500.000 361.530.000.000 6.180.000 6.500
3 29.250 63.267.750.000 180.765.000.000 20.085.000.000 388.644.750.000 13.287.000 3.250
4 8.775 27.114.750.000 40.672.125.000 4.519.125.000 203.360.625.000 23.175.000 975
5 2.925 10.845.900.000 9.038.250.000 1.004.250.000 88.574.850.000 30.282.000 325
2 92.500 370.568.250.000 2.173.699.125.000 241.522.125.000 1.161.415.125.000 3.970.650 32.500

Fuente: CGR, de acuerdo con modelo basado en Decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001.

Debe tenerse en cuenta que los problemas de coordinación institucional entre na-
ción y municipio son fundamentales para entrar a generar las condiciones de calidad
y urbanismo en un contexto de dignidad en las ciudades de Colombia. La normas
urbanísticas, la planeación y la determinación del uso del suelo son facultades muni-
cipales. Es por eso importante que se preste atención a estos factores para una mejor
generación de la vivienda. Una adecuada planeación puede utilizar mecanismos de
manejo del suelo, como los bancos de tierras45, que pueden llegar a ser de gran utili-
dad para controlar los precios del suelo, aunque son de difícil implementación en los
municipios pequeños.
La improvisación del escenario actual en la generación de vivienda sólo lleva
a que se disminuyan los costos en el corto plazo, pero incrementándolos de gran
forma en el largo plazo; los costos asociados a infraestructura, medios de trans-
porte hacia la vivienda, servicios públicos domiciliarios, entre otras cosas, llegan
a ser más altos cuando se necesita hacer intervenciones posteriores para solucio-
nar aquel déficit cualitativo46. De modo que una evaluación económica correcta

45 Muchos de estos elementos de manejo del suelo urbano estaban presentes en la Ley 9 de 1989, o Ley de Reforma
Urbana, y fueron ratificados y fortalecidos en la Ley 388 de 1997, o Ley de Desarrollo territorial, la cual modi-
ficó a la anterior.
46 Al respecto, ver: María de la Luz Nieto, “Metodologías de evaluación de proyectos de viviendas sociales”. En:
Cepal-Eclac. Serie: Manuales. Santiago de Chile, 1999
230 DE LOS DERECHOS SOCIALES

de los proyectos hallará en la relación costo beneficio un mayor costo social y fiscal
(de darse una intervención para el mejoramiento) en las prácticas de ilegalidad, vi-
viendas sin condiciones de urbanismo, etc.

• Escenario de solución: Los resultados del escenario solución, presentados en

el cuadro 8.11, contemplan la solución total del déficit cuantitativo hasta el año 2010.
Los recursos necesarios para solucionarlo durante la presente década ascienden a
cerca de $10.8 billones de 2001. Los gastos anuales para la solución de este problema
ascenderían a cerca de $1.2 billones anuales, teniendo en cuenta que las cajas de
compensación no podrían aumentar mucho sus subsidios, la mayor parte del esfuerzo
para incrementar los subsidios tendría que venir del gobierno (cuadro 8.11).

Cuadro 8.11
Escenario solución: asignación de subsidios por el sistema en general 2002-2010
(pesos de 2002)
Tipo Sbs de viv. V/r ahorro V/r sbs V/r sbs por año V/r financ. Financ. Sbs a asignar
(2002-2010) prog. (202-2010) por viv. por año

1 959.357 889.323.809.220 7.411.031.743.500 823.447.971.500 592.882.539.480 618.000 106.595

2 290.714 449.153.439.000 2.245.767.195.000 249.529.688.333 1.796.613.756.000 6.180.000 32.302
3 145.357 314.407.407.300 898.306.878.000 99.811.875.333 1.931.359.787.700 13.287.000 16.151
4 43.607 134.746.031.700 202.119.047.550 22.457.671.950 1.010.595.237.750 23.175.000 4.845
5 14.536 53.898.412.680 44.915.343.900 4.990.593.767 440.170.370.220 30.282.000 1.615
Tot. 1.453.571 1.841.529.099.900 10.802.140.207.950 1.200.237.800.883 5.771.621.691.150 3.970.650 161.508
Fuente: CGR, de acuerdo con modelo basado en Decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001.

Esto significa que, teniendo en cuenta los tipos de vivienda, y la proporción como
se han venido asignando por el Inurbe, se requerirían cerca de 6 puntos del PIB para
subsidiar el déficit cuantitativo, el valor de las viviendas para solucionarlo ascendería
a 10 puntos del PIB actual, pero el déficit cualitativo seguiría existiendo. Si se aplicara
un subsidio como el promedio de la década pasada para solucionar el déficit cualita-
tivo, los requerimientos alcanzarían los 14 puntos del PIB actual.
Estos resultados coinciden con los presentados por Currie (1976)47, se necesitarían
de 5 a 10 puntos del PIB para todo el proceso de “ciudades dentro de la ciudad” en
países desarrollados, y para familias de ingresos suficientes. Los cálculos para Co-
lombia incluían un 10,8% del PIB, en procesos de desarrollo urbano y vivienda, para
todos los ingresos hasta el año 2000, que incluían una combinación apropiada del
valor bruto de la vivienda, las edificaciones requeridas para comercio y oficinas, ade-
más de energía eléctrica, agua potable y alcantarillado. La proposición en este caso es
que estas inversiones serían recuperadas con los efectos del crecimiento económico.

47 Currie, Lauchlin, “Condiciones necesarias para el funcionamiento satisfactorio del proceso de fltración o esca-
lamiento”. Habitat Internacional, Vol. 4, No. 3, pp 291-297, 1976. Reimpreso en Cuadernos de Economía Nos.
18-19, 1993.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 231

Para efectos del presente análisis, se está hablando de porcentajes similares pero que
se aplicarían a los más necesitados focalizadamente y no a todo el proceso de urbani-
zación.

• Escenario medio CGR: En este escenario se supone que se desembolsarán los

subsidios en su totalidad, cuya asignación se establece en una proporción similar a la
que se presentó en el último período de gobierno. En este caso, el déficit cuantitativo
al final del periodo será de 863.360 viviendas, es decir, mucho más bajo que el del
escenario sin intervención del sistema de subsidios a la demanda, pero aún bastante
significativo.
Los recursos que se utilizarían para subsidios en el período de análisis serían de
$4.39 billones (pesos de 2002), equivalentes al 2,4% del PIB.

Cuadro 8.12
Escenario medio: asignación de subsidios por el sistema en general 2002-2010
(pesos de 2002)
Tipo Sbs de viv V/r ahorro V/r sbs V/r sbs por año V/r financ. Financ. Sbs a asignar
(2002-2010) prog. (202-2010) por viv. por año

1 959.357 889.323.809.220 7.411.031.743.500 823.447.971.500 592.882.539.480 618.000 106.595

1 389.539 361.102.894.020 3.009.190.783.500 334.354.531.500 240.735.262.680 618.000 43.282
2 118.042 182.375.199.000 911.875.995.000 101.319.555.000 729.500.796.000 6.180.000 13.116
3 59.021 127.662.639.300 364.750.398.000 40.527.822.000 784.213.355.700 13.287.000 6.558
4 17.706 54.712.559.700 82.068.839.550 9.118.759.950 410.344.197.750 23.175.000 1.967
5 5.902 21.885.023.880 18.237.519.900 2.026.391.100 178.727.695.020 30.282.000 656
Tot. 590.211 747.738.315.900 4.386.123.535.950 487.347.059.550 2.343.521.307.150 3.970.650 65.579

Fuente: CGR, de acuerdo con modelo basado en Decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001.

Los escenarios de crecimiento de los subsidios tienen consigo una consideración

muy importante: la inversión social que se destine a subsidios, aparte de los benefi-
cios sociales, y de los beneficios a largo plazo en términos de urbanismo y calidad,
tienen un efecto importante sobre el empleo. De acuerdo con Camacol48, si se invir-
tieran setecientos mil millones de pesos anuales adicionales en subsidios para vivien-
da, se tendría: 140 mil empleos directos y 56 mil indirectos en el sector de la cons-
trucción; 200 mil empleos indirectos en la cadena productiva; $225.000 millones en
impuestos directos nacionales; $147.000 millones en impuestos indirectos naciona-
les; $315.000 millones en impuestos departamentales y municipales; $4.1 billones de
pesos en actividad económica.

48 Hernández y Silva, op. cit.

232 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 8.10
Comparación de escenarios en relación al valor de subsidios
en el período 2002-2010 y su participación en el PIB
$ 1 2 .0 0 7 ,0
$ 1 0 .8 0
6 ,0 %
6 ,0
$ 1 0 .0 0
Va lor sb s > $ d e 2 0 02

5 ,0
$ 8 .0 0

% d e l PIB
4 ,0
b illo n e s

$ 6 .0 0
$ 4 .3 8 3,0
2 ,4 %
$ 4 .0 0
2 ,0
$ 2 .1 7 1 ,2 %
$ 2 .0 0 1 ,0

$ 0 .0 0 0 ,0
E sc e n ario p a siv o E sc e n ario s o lu c ió n E sc e n ario m e d io

Va lo r d e lo s s b s % P IB

Fuente: CGR.

Para la solución del déficit habitacional se plantean aquí tres caminos: continuar
con el mismo comportamiento actual; solucionar definitivamente el déficit cuantitati-
vo que se genere hasta el 2010; o buscar una solución intermedia, en la cual, utilizan-
do el presupuesto actual, se logre elevar el nivel de desembolsos de los subsidios,
combinado esto con soluciones alternativas para proveer techo a los colombianos. En
el primero de los caminos, se utilizaría en el período 2002-2010 el 1,2% del PIB del
2001 y habría que construir 32.500 viviendas de interés social por año (se construye-
ron 28.416 VIS en 1999 y 37.616 en el 2000 según el DANE). En el segundo camino, se
necesitaría el 6% del PIB de 2001 y se necesitaría construir 161.508 viviendas por
año; esta solución es muy costosa y requeriría una gran respuesta del mercado. En el
tercer camino sería necesario gastar el 2,4% del PIB del 2001 y construir 65.579 vi-
viendas por año.
Para la implementación del tercer escenario es necesario sofisticar los mecanis-
mos de selección de beneficiarios del subsidio y agilizar los procesos de desembolso.
Para lo anterior, es necesario consolidar un sistema de información integral y respetar
una normatividad que eleve la proporción del subsidio sobre el valor final de la vi-
vienda de los tipos más bajos.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 233

Cuadro 8.13
Resumen comparativo de los resultados de los escenarios de futuro de la vivienda
Variable Escenario pasivo Escenario solución Escenario medio

Número de sbs Asignados por cada año

del período 2002-2010 65.000,00 161.508,00 65.579,00
Número de sbs desembolsados por cada
año del período 2002-2010 32.500,00 161.508,00 65.579,00
Número de sbs desembolsados en todo
el período 2002-2010 292.500,00 1.453.571,00 590.211,00
Déficit cuantitativo 2010 después de la acción
de los subs (hog.) 1.161.071,00 0,00 863.360,00
Valor de los sbs desembolsados por cada año
del período 2002-2010 (millones de $ de 2002) 241.522,10 1.200.237,00 487.347,00
Valor de los sbs desembolsados en todo
el período 2002-2010 (millones de $ de 2002) 2.173.669 10.802.140,00 4.386.123,00
Recursos de financ necesar para las VIS
subsidiadas en todo el período 2002-2010
(millones de $ de 2002) 1.161.415,10 5.771.621,00 2.343.521,00
% del PIB del 2001 del valor de los sbs
desembolsados 1,20 6,00 2,40
Fuente: CGR.

El incremento del subsidio sobre el valor de la vivienda disminuirá la necesidad de

financiación para los más pobres y aumentará la relación de los subsidios desembol-
sados/asignados. Esta condición se ha venido presentando en Colombia con los De-
cretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001. Este último autoriza el subsidio de más del 85%
para las VIS más baratas; sin embargo, este decreto fue de nuevo modificado por uno
que vuelve a otorgar porcentajes más altos de subsidio a las VIS más costosas. El cum-
plimiento de esta normatividad puede incrementar los porcentajes de desembolso.
El déficit que quede después de la acción de los subsidios (cerca de 873.000 vi-
viendas en el tercer escenario) debe subsanarse por medio de otros mecanismos que
no impliquen necesariamente la compra de la vivienda.

La solución del déficit habitacional no depende sólo de los subsidios

Ante la magnitud del problema de la vivienda en Colombia es imposible que las
acciones vengan sólo del suministro de subsidios por parte del Estado y de las Cajas
de Compensación Familiar, como se ha observado en las simulaciones cuantitativas.
No se puede imputar la solución del déficit habitacional al modelo en el cual el Esta-
do subsidia para que todas las familias colombianas tengan una vivienda propia; se
trata de algo fiscalmente insostenible.
Para darle solución al problema de la vivienda, vale la pena retomar las consideracio-
nes que se hicieron en la introducción de este documento, es decir, el déficit cuantitativo
debe ser solucionado pero en condiciones que permitan el desarrollo de vivienda “digna”.
234 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Es muy importante detener el crecimiento del déficit cualitativo que hace que se
incrementen las casas –no siempre en buenas condiciones–, pero no las viviendas,
para esto es necesario tener mayor acción local en puntos tan importantes como la
planeación local y la implementación de instrumentos legales para la gestión del suelo.
Para evitar la proliferación del déficit cualitativo (entendido en el sentido lato de
los factores de calidad de la casa más el urbanismo), en la acción local deben
implementarse los elementos de planeación existentes, y hacer que éstos tengan una
ejecución óptima; en este caso, no se trata de inventar nuevas herramientas, sino
aplicar las ya existentes. Estas herramientas se concretan en el Plan de Desarrollo
Municipal y, en especial, en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
La misma Ley 388 de 1997 que reglamentó la elaboración de los POT por parte de
los municipios, estableció instrumentos para la gestión del suelo que pueden ser de
gran utilidad para la generación de vivienda de calidad en condiciones óptimas de
urbanismo. En este sentido, se deben considerar los instrumentos de planificación,
gestión del suelo y financiación.
Entre los instrumentos de planificación se encuentran los planes parciales, los
cuales pueden ser de gran utilidad para el desarrollo de proyectos de vivienda de
interés social en el área urbana, ya que se establecen reglas particulares (sujetas al
POT) para el manejo del suelo y de las reglamentaciones de construcción.
Los instrumentos de gestión del suelo pueden ofrecer un mayor aprovechamiento
de este recurso escaso y la liberación de espacio apto para la construcción de VIS. Entre
estos instrumentos están el reajuste de suelos, la integración inmobiliaria, la coopera-
ción entre partícipes, enajenación voluntaria y forzosa, la expropiación por vía adminis-
trativa, la declaratoria de desarrollo prioritario y el derecho de preferencia.
Como el desarrollo urbano necesita financiación, se puede contar con herramien-
tas como la valorización de beneficio general o local, la participación en plusvalías y
los pagarés y bonos de reforma urbana.
Debe aclararse que estos instrumentos tienen mayor aplicación en las ciudades
más grandes, pero es allí donde se concentra la mayor población. La implementación
de estos instrumentos es aún precaria, de su desarrollo depende gran parte del éxito en
el manejo del suelo como recurso escaso para la VIS y la implementación de los POT.
Existen otros instrumentos, que no son estrictamente identificables con los descri-
tos, pero que pueden llegar a tener gran éxito para el manejo de los precios del suelo,
como es el caso de los bancos de tierras o similares49. Con estos instrumentos las
municipalidades pueden adquirir tierras, realizar las obras de urbanismo y controlar
los precios del suelo, que se vería sometido a procesos de especulación con proyectos

49 Este instrumento se implementó en la Ley 9 de 1989 y se retomó en la Ley 388 de 1997 bajo el nombre de Bancos
inmobiliarios.
EL DERECHO A LA VIVIENDA 235

más pequeños50. En este tipo de sistemas se podría pensar en figuras contractuales

que permitan al municipio controlar el precio del suelo sin necesidad de que tenga
que adquirir los predios, como por ejemplo el arriendo, mientras se adjudican los
predios a los constructores.
La tenencia de techo no implica necesariamente que las familias deban adquirir
una vivienda. En casos como la indigencia se debe pensar en el desarrollo de proyec-
tos de vivienda colectiva, en algunos casos de paso, cuando se trate de asistencia a los
más pobres de la población.
El estímulo de la vivienda en arriendo entre los asalariados es otra alternativa
importante, que exige el control de los precios de los cánones y la protección del
arrendador de eventuales abusos por parte de los inquilinos, lo cual desestimula el
mercado.
Otras alternativas como el leasing habitacional, la vivienda en usufructo o comodato
deben ser tenidas en cuenta para facilitar el acceso al techo de personas que no pue-
den adquirir una vivienda.
La estrategia de los lotes con servicios debe considerarse con cuidado, pues en el
pasado no se tuvieron buenas experiencias al respecto, ya que en muchos casos se
urbanizaban los lotes y se proveían de servicios pero no eran construidos, o simple-
mente se construian sin condiciones de entorno óptimas. En este mismo sentido, es
importante que la autoconstrucción tenga una orientación importante por parte de lo
local, para evitar las inconsistencias con la ciudad y los problemas de tipología.
La reconversión de edificaciones y el mejoramiento zonal o barrial requiere de la
importante convergencia de actores para su óptimo desarrollo.

CONCLUSIÓN
Durante el actual gobierno se ha continuado implementando la política de subsidios
que rige desde la Ley 3a, de 1991. En este sentido, se direccionan subsidios a través
de entidades con tal fin, como el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana (Inurbe) o las Cajas de Compensación Familiar. En este contexto, la
política del actual gobierno ha intentado atacar el déficit habitacional en Colombia.
Durante el período 1998-2001 se han asignado subsidios urbanos que corresponden
al 80% de la meta establecida por el gobierno nacional en el Plan Nacional de Desarro-
llo “Cambio para Construir la Paz”. Sin incluir las Cajas de Compensación –es decir,
sólo incluyendo los subsidios gubernamentales urbanos– se habría llegado a un cumpli-
miento de un 46% de la meta establecida. El cumplimiento de esta meta se refiere
básicamente a asignación, pero se deben esperar los resultados sobre desembolsos, ya

50 De esta forma funciona Metrovivienda en Bogotá.

236 DE LOS DERECHOS SOCIALES

que, según datos del Ministerio de Desarrollo, en los años 1999 y 2000 los desembolsos
no correspondieron al 100% de las asignaciones, sino al 42% y 60%, respectivamente.
En el período de gobierno 1998-2002 se han expedido decretos que han buscado
refinar los criterios para la asignación del subsidio, como el 2620 de 2000 y el 1585
de 2001. Igualmente, otras medidas normativas han buscado favorecer el desarrollo
de la vivienda, no sólo en materia de interés social, sino de aquella que no lo es, por
medio, entre otros, de estímulos tributarios, como es el caso de la AFC, que es una
Cuenta de Ahorro para el Fomento de la Construcción.
Para la solución del déficit habitacional se plantearon tres caminos: continuar con
el mismo comportamiento actual; solucionar definitivamente el déficit cuantitativo
que se genere hasta el 2010; o buscar una solución intermedia, en la cual, utilizando el
presupuesto actual, se logre elevar el nivel de desembolsos de los subsidios, combi-
nado esto con soluciones alternativas para proveer techo a los colombianos. En el
primero de los caminos, se utilizaría en el período 2002-2010 el 1,2% del PIB del 2001
y habría que construir 32.500 viviendas de interés social por año (se construyeron
28.416 VIS en 1999 y 37.616 en el 2000 según el DANE), lo que requeriría cerca de
$241.500 millones anuales en subsidios. En el segundo camino, se necesitaría, en el
mismo período, el 6% del PIB de 2001 y sería necesario construir 161.508 viviendas
por año, lo que implica cerca de $1.2 billones en subsidios por año; esta solución es
muy costosa y requeriría una gran respuesta del mercado. En el tercer camino sería
necesario gastar el 2,4% del PIB del 2001 y construir 65.579 viviendas por año con un
costo anual en subsidios de $487.347 millones.
Para la implementación del tercer escenario es necesario sofisticar los mecanis-
mos de selección de beneficiarios del subsidio y agilizar los procesos de desembolso.
Para lo anterior, es necesario consolidar un sistema de información integral y respetar
una normatividad que eleve la proporción del subsidios sobre el valor final de la
vivienda de los tipos más bajos.
Es muy importante detener el déficit cualitativo desde su base. Para esto se hace
necesario expedir normas respecto a condiciones de calidad de las viviendas, mayor
coordinación y asesoría a los municipios para que puedan implementar viviendas a
bajo costo, con condiciones de urbanismo y la generación de una política clara de
mejoramiento o intervención urbana. La detención de las prácticas de ilegalidad in-
cluye el control de los llamados urbanizadores piratas, además del control de los
precios del suelo. Para el control de los precios del suelo, es muy útil la implementación
en las ciudades de programas de bancos de tierras, modelos similares al de
Metrovivienda en Bogotá. Estos sistemas también pueden incluir el leasing para que
no sea necesaria la compra por parte del municipio.
Finalmente, es necesario señalar que se debe abrir la posibilidad a otras formas de
acceso a la vivienda para la población necesitada, que incluye la propiedad colectiva,
el leasing con opción de compra, la vivienda en arriendo, etc. La solución del proble-
EL DERECHO A LA VIVIENDA 237

ma de vivienda en Colombia no proviene exclusivamente de la acción de los subsi-

dios (aunque sería aconsejable que se aumentaran los recursos disponibles para tal fin
y su nivel de desembolso). Por esta razón es importante explorar las otras posibilida-
des de vivienda que se barajan desde hace tiempo, sin olvidar que en las ciudades
colombianas recae una inmensa responsabilidad con la planeación y la utilización del
instrumental legal disponible para la gestión del suelo.

ANEXO 1
Monto del subsidio asignado de acuerdo con el Decreto 2620 de 2000 (en SMLM)
Vivienda tipo Valor máximo Monto del subsidio
1 30 25
2 50 25
3 70 25 –20*
4 100 20
5 120 20
6 135 20
* 25 SMLM en municipios con población superior a 500 mil habitantes y 20
SMLM en municipios con población inferior a 500 mil habitantes.

Monto del subsidio asignado de acuerdo con el Decreto 1585 de 2001 (en SMLM)
Vivienda Tipo Valor máximo Monto del subsidio
1 30 25
2 50 25
3 70 25 –15*
4 100 15
5 120 10
6 135 10
* 25 SMLM en municipios con población superior a 500 mil habitantes y
15 SMLM en municipios con población inferior a 500 mil habitantes.

ANEXO 2
Subsidios asignados por el sistema de subsidios a la demanda
1991-2001 ($ constantes de 2001)
Año Inurbe Banco Agrario CCF CPVM Total urbano

Número Valor Número Valor Número Valor Número Valor Número Valor

1991 17.402 338.380 ... 0 9.128 85.616 1.949 159.100 28.479 583.096
1992 40.313 184.184 20.165 85.764 1.028 131.601 3.028 224.414 44.369 540.198
1993 57.940 278.389 38.912 136.883 22.066 59.324 2.547 137.815 82.553 475.528
1994 65.760 397.229 81.206 175.753 14.381 108.299 4.338 152.869 84.479 658.397
1995 71.380 291.927 40.888 111.115 33.227 128.315 4.097 50.884 108.704 471.127
1996 49.390 156.553 50.441 108.954 31.922 153.037 4.058 39.365 85.370 348.955
1997 57.479 177.496 25.201 81.089 39.694 211.477 3.120 31.215 100.293 420.188
1998 19.966 57.308 12.301 40.117 28.847 155.493 6.046 36.120 54.859 248.921
1999 21.369 141.524 3.201 10.121 20.374 115.791 5.150 53.358 46.893 310.673
2000 22.111 136.432 12.346 50.214 20.069 128.911 3.535 39.172 45.715 304.515
2001 32.139 208.760 19.235 78.328 36.219 235.374 3.677 41.877 72.035 486.011
Total 455.249 2.368.183 303.896 878.338 256.955 1.513.237 41.545 966.189 753.749 4.847.609
238 DE LOS DERECHOS SOCIALES
EL DERECHO A LA VIVIENDA 239
238 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Capítulo 9
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS:
EQUIDAD Y EFICIENCIA

A. ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y TELEFONÍA*

Evolución de la prestación de los servicios

Cobertura
En general, la cobertura de los servicios públicos domiciliarios en Colombia ha
aumentado significativamente en la última década. La distribución urbano-rural de
estos aumentos en cobertura ha sido desigual, presentándose aumentos mayores en
los cascos urbanos que en las zonas rurales, generándose diferencias progresivas. El
gráfico 9.1 presenta datos de cobertura urbana para los servicios de acueducto, alcan-
tarillado y aseo.
Gráfico 9.1
Coberturas acueducto, alcantarillado y aseo
100

90

80

70
Po rce n ta je

60 A L C ru ra l
A C ru ra l
50
A L C urb a n a
40 A C u rb a n a
30 A se o u rb a n a

20

10

0
1985 1993 2000
Fuente: DNP-SSPD.

La cobertura urbana de acueducto pasó de un 82% en 1985 a cerca de un 95% en el

año 2000, la cobertura rural del mismo servicio se encuentra muy rezagada con un nivel

* Elaborado por Victoria Gaitán; Director de Estudios Sectoriales de Infraestructura: Nelson Galeano C., con la
colaboración de Yasmín Durán.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 239

del 44% en el año 2000. A pesar de las diferencias urbano-rurales, se encuentran au-
mentos significativos, al pasar la cobertura rural de un 11% en el año 85 a un 44% para
el año 2000.
Respecto al servicio de alcantarillado, se observa el mismo rezago del sector rural,
ya que la cobertura en el año 2000 alcanzó apenas un 21%, mientras que la cobertura
urbana fue de un 87,3% en el mismo año.
Los niveles de cobertura urbana del servicio de aseo muestran un nivel cercano al
95% en el año 2000, aumentado 0,5 puntos porcentuales frente al año 1999.

Acueducto y alcantarillado
En comparación con otros países, como se muestra en el gráfico 9.2, los indicadores
de cobertura urbana en acueducto y alcantarillado en el país, con un 95% y 87%,
respectivamente, presentan los niveles más altos de Latinoamérica, después de Chile,
país que presenta coberturas de 99% y 89%; cifras bastante superiores a las de los
otros países de América Latina, siendo niveles cercanos a los mostrados por países
desarrollados como Estados Unidos.
A nivel suramericano, las coberturas más bajas se presentan en Paraguay con índi-
ces de 67% y 13% en acueducto y alcantarillado urbanos, respectivamente.

Gráfico 9.2
Coberturas urbanas año 2000
120

100

80

60
%

A cu e d u cto
40 A lc a n tarilla d o

20

0
P ro m . L atin oa m e ric.
B ra sil
Ven e zu e la

A rg e n tin a

M é xic o

P e rú

B o liv ia

C a na d á

C o lo m b ia

C h ile
E c ua d o r

E s ta d os U nido s
P a ra g u ay

U ru g u ay

P ro m . P a ís es D L LA

Fuente: Cepis-OPS.

El concepto de cobertura se determina como porcentaje, el número de hogares

con conexión domiciliaria del servicio frente al total de hogares y puede sobrevalorar
240 DE LOS DERECHOS SOCIALES

la verdadera situación de la prestación del servicio, en tanto tal cobertura se ve dismi-

nuida por las interrupciones en la prestación del servicio (continuidad) y por el nivel
de calidad en la prestación de los mismos.
La continuidad del servicio de acueducto, aunque ha presentado aumentos sensi-
bles en los últimos años, al pasar el promedio nacional de 19,4 a 21,5 horas, no logra
aún un índice del 100%, equivalente a 24 horas/día.

Telefonía pública básica conmutada (TPBC)

La telefonía pública básica conmutada se encuentra constituida por los servicios de
telefonía local, larga distancia nacional e internacional.
El subsector de TPBC en Colombia tiene 40 operadores distribuidos por todo el
territorio nacional, en total se cuenta con 6.865.140 líneas en servicio, lo cual repre-
senta una teledensidad de 18,4% para el año 2000 (15,89 para 1999), indicador favo-
rable para Colombia frente al promedio latinoamericano que se ubica en cerca de
13% para el mismo año, como se muestra en el cuadro 9.1:

Cuadro 9.1
Teledensidad comparada
Número de líneas telefónicas en servicio por cada 100 hab. Año 1999

País Teledensidad
Uruguay 25,04
Chile 20,55
Argentina 20,27
Colombia 15,89
Prom. latinoamericano 12,97
Brasil 12,05
Venezuela 11,67
México 10,36
Ecuador 7,83
Bolivia 6,88
Fuente: UIT. Tomado de CRT.

Sin embargo, las diferencias al interior del país son evidentes. El programa de
telefonía social Compartel I, mediante la instalación de 7.415 puntos que cubren a 4
millones de habitantes, en zonas rurales donde el servicio era inexistente o deficiente,
ha pretendido disminuir esta brecha, bajo el esquema de acceso comunitario como
mecanismo para llevar el servicio básico de telefonía a una mayor población.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 241

Calidad
Acueducto
La calidad en la prestación del servicio de acueducto en Colombia es, en la actuali-
dad, deficiente. Solamente el 29% de los municipios del país suministran agua pota-
ble y el restante 71% no lo hace1. Es necesario tener en cuenta, sin embargo, que el
29% de los municipios que sí distribuyen a sus usuarios agua apta para el consumo
humano, incluye las 4 ciudades más grandes del país: Bogotá, Medellín, Cali y
Barranquilla, las cuales abastecen una población de 12.7 millones de personas, que
representan el 42% de la población urbana del país2.

TPBC

El servicio de telefonía básica no presenta deficiencias de calidad tan severas como

en los otros servicios públicos. La Comisión de Regulación de Telecomunicaciones
(CRT) se ha propuesto atar el nivel de calidad de las empresas a la fijación de las
tarifas para telefonía local, metodología que busca “premiar” o “castigar” a los opera-
dores según su nivel.
La CRT ha desarrollado un indicador de calidad Q, que involucra cinco factores de
calidad y que asigna un dato final para cada empresa entre 0 y 1. Los cinco parámetros
de calidad, bajo los cuales califica a cada empresa prestadora del servicio son: Tiem-
po medio de reparación de daños, tiempo medio de instalación de nuevas líneas, nú-
mero de daños por cada 100 líneas en servicio, porcentaje de completación de llama-
das en hora pico y nivel de satisfacción del usuario.

Tarifas
Acueducto y alcantarillado
En los últimos cinco años las tarifas de todos los servicios públicos han aumentado de
manera significativa en términos reales, principalmente en acueducto y alcantarilla-
do, como se observa en el cuadro 9.2, encontrándose incrementos en un 238% en
promedio en el estrato 1, para una muestra de 9 ciudades capitales.
Los incrementos tarifarios se produjeron con posterioridad a la Ley 142 de 1994,
que consideraba que las tarifas hasta ese entonces no cubrían los costos de prestación
del servicio y que determinó la disminución de los subsidios para los estratos 1, 2 y 3.

1 “Informe Superintendencia de Salud”. En Supercifras en Mts3 No. 5.

2 Fernández Riva, Javier y asociados. Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios, p. 29.
242 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 9.2
Incremento real acumulado tarifa media básica de acueducto 1996-1999 (en %)

Ciudad Estrato
1 2 3 4 5 6
Barranquilla 67,3 60,1 54,9 90,0 107,2 96,6
Popayán 77,2 89,8 59,4 19,5 17,0 11,8
Pereira 400,3 219,3 228,6 243,7 193,7 168,1
Manizales 194,2 140,4 126,8 73,3 48,1 22,0
Ibagué 115,2 101,2 66,1 5,3 -7,4 -18,7
Cúcuta 405,4 321,7 236,0 117,7 43,9 37,9
Santa Marta 652,7 448,9 260,7 209,8 143,3 94,2
Cartagena 60,5 62,3 61,3 29,8 54,6 34,8
Bogotá 169,7 149,9 101,0 65,2 93,5 68,7
Promedio 238,1 177,1 132,8 94,9 77,1 57,3
Fuente: Cálculos CGR, Supercifras No. 2, año 2000, SSPD.

Se determinaron, entonces, unas tarifas meta que cubrieran la totalidad de los cos-
tos (no sólo los de operación, sino también los de inversión), a los cuales debían
llegar las empresas en el año 2001. Las comisiones de regulación de los servicios
públicos establecieron la metodología según la cual las empresas debían calcular di-
chas tarifas meta. Resultaron unas tarifas meta muy superiores a las tarifas que se
estaban cobrando en el momento y que deberían alcanzarse en el año 2001. Como el
impacto en los usuarios era muy fuerte, se expidió la Ley 632 de 2000, ampliando el
plazo hasta el año 2005.
El impacto es más pronunciado en los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, pues ade-
más del incremento en los costos del servicio, para llegar a un nivel real que incluya
tanto los de operación como los de inversión necesarios, se desmontan los subsidios
parcialmente.
Los aumentos tarifarios en los servicios de acueducto y alcantarillado se deben
por tanto, no sólo al desmonte de subsidios mencionado, sino al hecho de que la
metodología tarifaria, vigente en la actualidad y determinada por la Comisión, permi-
te a las empresas trasladar a los usuarios el costo de sus ineficiencias.
En la normatividad expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable
–CRA– las tarifas meta determinadas con el propósito de cobrar a los usuarios el costo real
del servicio –según lo establecido por la Ley 142 de 1994– están realmente por enci-
ma de los costos eficientes. La Resolución CRA 151 de 2001 –contentiva de las Reso-
luciones 08 y 09 de 1995– tiene fallas tanto en la metodología como en su aplicación,
debido a asimetrías de información entre el regulador y las empresas.

Aseo
El promedio nacional de incrementos para el período 1997-2000, en diez ciudades
capitales, alcanza para los estratos 1, 2 y 3 niveles promedio anuales del 13%, 13% y
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 243

10%, respectivamente. Las ciudades donde se presentaron mayores incrementos fue-

ron Manizales, Cúcuta y Pereira como se observa en el cuadro 9.3.

Cuadro 9.3
Incremento real anual, tarifas aseo 1997-2000 (%)
Ciudad Estrato
1 2 3 4 5 6 Prom.
Bogotá -1 -1 -1 -1 -1 -1 -1
Medellín 32 18 10 -2 -2 -5 8,5
Cali 0 0 1 -2 -2 -2 -1,2
B/quilla 10 11 9 12 9 2 8,8
B/manga 25 18 6 -5 -6 -12 4,3
C/gena 2 2 2 2 1 2 1,8
Cúcuta 25 31 31 15 5 6 18
Pereira 10 23 23 8 2 3 11,5
Santa Marta 0 0 0 0 0 0 0
Manizales 31 32 18 14 14 6 19
Prom. 13,4 13,4 9,9 4,1 2,0 -1 6,97
Fuente: Fernández Riva, Javier. Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios.

En el sector de aseo se ha presentado una marcada demora en el desmonte de los

subsidios. Sólo en ciudades como Medellín, Bucaramanga, Armenia y Villavicencio
se ha seguido una conducta consecuente con la ordenada por la Ley, lo que implica
mayores incrementos tarifarios en los menores estratos. Las ciudades más alejadas de
las metas son Cartagena y Bogotá.
Dada la estructura del mercado, los usuarios no podrán disminuir el consumo como
en otros servicios públicos domiciliarios (recuérdese que en el servicio de aseo se
cobra la misma tarifa para todos los consumos, excepto para los pequeños producto-
res comerciales y grandes productores) con el objeto de equilibrar el valor absoluto
del pago.

TPBC

En telefonía el incremento anual en la tarifa para llamadas locales ha sido de un 14%

promedio real en los últimos 5 años, producto del rebalanceo tarifario y de la apertura
a la competencia del servicio de larga distancia, servicio que “subsidiaba” al local.
Por recomendación del regulador, los cargos por conexión (tarifa para instalar una
nueva línea) han disminuido con el objetivo de capturar más usuarios; el mismo efec-
to se ha visto en las tarifas de larga distancia como producto de la competencia (grá-
fico 9.3).
244 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 9.3
Evolución tarifaria,
telefonía local en Colombia
Conexión Consum o Fijo
380 45 9

360 40 8
35 7
340

P e so s
30
M ile s

M iles
320
25 5
300
20 4
280 15 3
260 10 2
1996 1997 1998 1999 2000 01-03 1996 1997 1998 1999 2000 01-03 1996 1997 1998 1999 2000 01-03

Fuente: CRT.

Los incrementos en la tarifa local continuarán hasta que las empresas alcancen el
nivel de costos eficientes, momento en el cual comenzará un reajuste hacia la baja a
través de los factores de calidad y productividad para cada empresa establecidos por
la CRT.
Por el lado de los usuarios, el sistema de subsidios y contribuciones pretende equi-
librar el acceso de los usuarios mejorando las condiciones de asequibilidad de aque-
llos con menores ingresos. Las contribuciones permitirían recobrar a través de las
tarifas en estratos superiores al 4 un monto que compensaría el menor recaudo en los
estratos subsidiados. Si después de hacer la compensación la empresa seguía en défi-
cit, el Fondo de Comunicaciones entregaría al operador el monto restante. Sin embar-
go, los subsidios se han tratado de desmontar paulatinamente, debido a que el Fondo
de Comunicaciones anunció en 1997 que no contaba con recursos para cubrir los
déficit de las empresas, las cuales en su mayoría solicitan subsidio.

Costos
Acueducto y alcantarillado
En el período 1995-2000, los costos operacionales por usuario aumentaron un 15,6%,
en promedio y en términos reales; dicho aumento indica un efecto combinado de
caídas en el nivel de eficiencia operacional de las empresas y aumentos en los niveles
de inversión.
Los costos promedio por usuario pasaron de 26.289 a 30.400 pesos (del 2000),
entre 1995 y el año 2000, para una muestra de 25 empresas. Fernández Riva indica
que “puede que exista cierto efecto de gatos gordos, es decir, que ante la mejora en
ingresos en las empresas, éstas hayan relajado el control del gasto”3.

3 Fernández Riva, Javier y asociados, Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios, pp. 124 y ss.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 245

Dentro del grupo de grandes empresas, los mayores costos en el año 2000 son
registrados por EAAB (Bogotá) y Triple A (B/quilla) con unos costos por usuario de
36.444 y 39.258 pesos, respectivamente. A diferencia, las EPM presentan un costo por
usuario de $25.838, inferior al promedio.
Otras empresas de la muestra que presentan costos por encima del promedio son las
de las ciudades de Cali (Emcali), Santa Marta (Metroagua S. A.), Armenia (EPA) y
Palmira (Acuaviva S. A.) con $37.233, $36.780, $24.781 y $39.346, respectivamente.

TPBC

En telecomunicaciones los costos están distorsionados por las interrelaciones necesa-

rias entre empresas para la comunicación eficiente, con los procesos de acceso a la
red y transporte entre diferentes operadores.
Adicionalmente, la preeminencia en el sector de empresas de carácter mixto o
estatal provoca que se involucren dentro de los costos de operación montos que no
corresponden al proceso productivo, como es el caso del pasivo pensional. Para
Telecom, por ejemplo, ello representa un problema estructural de largo plazo que
puede poner en peligro la viabilidad de la empresa; siendo dicho pasivo de $4,2 billo-
nes a diciembre de 2001. Éstas son algunas de las razones por las cuales sería irreal
hablar del nivel de costos verdadero para producir el servicio.

Normatividad
El artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos son
inherentes a la función social del Estado y su deber es asegurar la prestación eficiente
a todos los habitantes del territorio. En desarrollo de este mandato constitucional se
expidió la Ley 142 de 1994 o Régimen General de los servicios públicos domicilia-
rios, que junto con sus decretos reglamentarios y las diferentes leyes que la modifican
o adicionan, son el marco normativo de estos servicios. Existe además una amplia
normatividad para cada servicio público particular expedida tanto por el Congreso
como por los diferentes ministerios y comisiones de regulación, como se observa en
el cuadro 9.4.

Arreglo institucional y regulación

Las funciones de planeación y diseño de políticas se encuentran en cabeza del Go-
bierno Nacional a través del Departamento Nacional de Planeación; las funciones de
regulación han sido delegadas por el Presidente de la República, en las comisiones de
regulación y las de vigilancia y control en la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios.
246 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Cuadro 9.4
Normatividad relacionada con los servicios públicos domiciliarios
Servicio Leyes Decretos Resoluciones

Normatividad 142/94. Régimen de los servicios 1429/95 MDE.

general públicos domiciliarios.
632/00. Modifica Ley 142/94.
Aumenta plazo para desmonte
de subsidios.
689/01. Control fiscal en las
empresas de serv. púb.
715/01. Sistema General de
Participaciones, recursos de
destinación forzosa para
el sector.
Reglamenta Ley 142/94,
en relación con el Control
Social de los servicios
públicos domiciliarios.
1842/91 MDE.
Estatuto nacional de usuarios
de los servicios públicos
domiciliarios.
565/96 MDE.
Reglamenta Ley 142/94
en relación con los fondos de
solidaridad y redistribución
de ingresos.

Acueducto, 99/1993. Sistema Nacional 605/96 MDE. 1096/00 MDE.

alcantarillado Ambiental.
y aseo 373/98. Programa para el Uso
Eficiente del Agua.
430/98. Normas prohibitivas
en materia ambiental.
TPBC 72/89 Estableció los principios,
conceptos y objetivos de los
serv. de telecom.
37/93 TMC y Joint Ventures.
555/00 PCS.
Reglamenta Ley 142/94
en relación con la prestación
del servicio de aseo.
901/97 Min. Medio Ambiente.
Tasas retributivas.
1900/90 Régimen general de
las telecom. en Colombia
2542/97 Concesión de licencias
de larga distancia.
1130/99. Decreto Ley.
Estructura Institucional actual
del Sector.
Reglamento Técnico del
Sector de Agua Potable y
Saneamiento Básico,
RAS 2000.
130/00 CRA. Metodología
151/01 CRA.
Regulación tarifaria ac. y
alc. recoge las Res. 08
y 09 de 1995.
087/97 CRT. Resol.
Básica para telefonía
253/00 CRT.
Metodología para la fijación
463/01 CRT. Cargos de
acceso.
464/01 CRT. Régimen de
Interconexión

La formulación de políticas sectoriales para los servicios de acueducto, alcantari-

llado y aseo corresponde al Ministerio de Desarrollo; en el caso del servicio de telefo-
nía esta función la ejerce el Ministerio de Comunicaciones y para los servicios de
energía eléctrica y gas, corresponde al Ministerio de Minas y Energía.
La Ley 142 de 1994 creó la figura de los Comités de Desarrollo y Control Social,
con el propósito de involucrar la participación ciudadana en el control a los servicios
públicos domiciliarios.
Otros órganos relacionados con los servicios públicos domiciliarios, que poseen
carácter consultivo, son el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)
y la Comisión Intersectorial de Servicios Públicos Domiciliarios, integrada por todos
los demás organismos relacionados con el sector.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 247

Problemática institucional
Acueducto, alcantarillado y aseo
La problemática a nivel institucional se relaciona en primera instancia con el desem-
peño de las entidades del orden nacional relacionadas con el sector; sin embargo,
existen también divergencias de orden territorial, porque en el marco de la descentra-
lización son los municipios quienes tienen a su cargo la prestación eficiente de los
servicios, mientras las funciones de planeación, regulación, vigilancia y control per-
tenecen al nivel central.
El Gobierno Nacional, en aras de mejorar la cobertura y calidad de los servicios,
ha desarrollado estrategias tendientes a incorporar al sector privado en la prestación
de estos servicios. No obstante, los resultados obtenidos son pobres.
En efecto, el Ministerio de Desarrollo Económico –MDE– contrató consultorías
para 110 municipios, con el objeto de estructurar procesos de participación privada;
sin embargo, se relacionan como logros efectivos, la estructuración de procesos de
participación privada tan sólo en 13 municipios (Montería, Riohacha, Maicao, Bue-
naventura, Soledad, Guapi, El Charco, Puerto Carreño, San Juan Nepomuceno, Istmina,
Tadó, Nátaga y Cumaral). Esto indica un bajo desempeño dado que se logró el obje-
tivo tan sólo en un 12% de los casos4; para los restantes se requiere un compás de
espera de varios años para la implementación de las soluciones aportadas por las
consultorías. Tal situación pone en duda la eficacia y oportunidad de estos estudios.
Se puede concluir que en la mayoría de los municipios la participación privada en el
sector no es una alternativa viable o al menos no en el corto plazo.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD– no está cum-
pliendo adecuadamente con algunas de las más importantes funciones encomendadas
por la Ley 142 de 1994, desatendiendo su objetivo misional de vigilar y controlar la
gestión de las Entidades Prestadoras de los Servicios Públicos.
La gestión adelantada por la SSPD no ha respondido oportuna y eficazmente a las
necesidades e intereses de los usuarios, dado que su capacidad de respuesta ante las
peticiones, quejas y reclamos –PQR– es limitada. El tiempo de respuesta es bastante
elevado y se observa una sobresaturación de solicitudes de los usuarios y una debili-
dad en la capacidad operativa para atenderlas, minimizando las garantías de respaldo
de la entidad para el cumplimiento de los derechos constitucionales de los usuarios.
Además, no adelanta acciones preventivas que eviten los problemas que han llevado
a dificultades financieras a varias empresas operadoras provocando su intervención.

4 Respuesta del coordinador del PME, doctor Daniel Rivera, al proceso de Auditoría seguido al Proyecto COL 92-
001, 27 de febrero de 2001 e Informe de Gestión MDE de septiembre de 2001. Corrigiendo el indicador, utilizan-
do número de consultorías y no número de municipios atendidos, la efectividad se eleva al 20%.
248 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Respecto a los Comités de Desarrollo y Control Social, a octubre de 2000 se ha-

bían creado apenas 7175, los cuales no cuentan con instrumentos eficaces, pues care-
cen de recursos financieros y no tienen una participación real en los entes del sector.
Existe también una problemática regulatoria que, por sus efectos, es necesario
tratar en la siguiente sección.
Adicionalmente, es necesario mencionar el impacto que tiene la reforma hecha a la
Ley 60 de 1993. La modificación del sistema de transferencias de recursos de la Nación
a los municipios, mediante Ley 715 de 2001, aunado al déficit estructural de recursos
que padece el sector, hacen inviable el esquema de financiación de inversiones.
La Ley 715 de 2001 disminuirá los recursos para el sector de agua potable y sanea-
miento básico, en 6 puntos porcentuales, en términos reales, aproximadamente6 y esta
disminución no se prevé compensar mediante el aumento de las otras fuentes de re-
cursos del sector7.
La otra variable del esquema de financiación del sector, adicional a los recursos
transferidos por la Nación a los municipios, lo constituyen las tarifas. Así, el esquema
genera la siguiente disyuntiva: O se siguen aumentando las tarifas o no se realizan las
inversiones necesarias para incrementar su cobertura y calidad. Pero las tarifas se han
incrementado paulatinamente en los últimos años y considerando las disminuciones
en la capacidad de pago de los hogares, se encuentra que actualmente es una fuente no
susceptible de seguir elevándose al mismo ritmo.

Telecomunicaciones
Dentro del esquema institucional del sector Telecomunicaciones, que se rige por el
Decreto 1130 de 1999, la autonomía de la Comisión de Regulación de Telecomunica-
ciones –CRT– queda limitada, debido a que uno de sus miembros, el Ministro de

5 Según datos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

6 Cálculos CGR. Datos DNP, Distribución Conpes 057. De acuerdo con la Ley 60 de 1993, al sector de agua potable
y saneamiento básico se debía destinar el 20% de los recursos de inversión forzosa, con la reforma introducida a
las transferencias de la Nación a los entes territoriales, Ley 715 de diciembre de 2001, que creó el Sistema
General de Participaciones; al sector de agua potable se destinará un 41% de los recursos provenientes de las
participaciones de propósito general, equivalente estas últimas a un 17% del total de las transferencias. Lo ante-
rior, sin contar con el hecho de que los municipios no destinan la totalidad de los recursos de inversión forzosa
al sector, pues en la Ley se prevén situaciones en las cuales estos recursos pueden ser desviados a otros usos;
razón por la cual en promedio, con la Ley 60 de 1993, los municipios destinaban un 16,5% y no un 20% como se
determina inicialmente, según datos del DNP.
7 Las fuentes de recursos para el sector se pueden identificar como los recursos provenientes de las transferencias
y las tarifas. Adicionalmente se pueden mencionar como fuentes los recursos del gobierno nacional, los propios
de los municipios y las empresas; y los de crédito, provenientes principalmente de Findeter y Fonade; sin embar-
go, ninguna de estas variables tiene la capacidad de elevarse en el monto requerido para compensar los efectos de
la disminución mencionada.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 249

Comunicaciones, hace parte de la Junta Directiva de Telecom, no permitiéndole te-

ner libertad y objetividad en los criterios que emita en la Junta de la Comisión, afec-
tándose la independencia del ente regulador y la autonomía en su gestión empresarial.

Problemática regulatoria
Acueducto y alcantarillado
La problemática regulatoria en los servicios de acueducto y alcantarillado se localiza
en materia tarifaria. La Comisión de Regulación establece una metodología tarifaria,
que las empresas han de seguir para determinar sus tarifas; la metodología vigente
actualmente permite a las empresas trasladar sus ineficiencias a los usuarios.
Las fallas de la metodología tarifaria actual, Resolución CRA 151 de 2000 –contentiva
de las Resoluciones 08 y 09 de 1995– como ya se mencionó, se deben a las asimetrías
de información entre el regulador y las empresas.
La Comisión se encuentra en mora de revisar la metodología tarifaria actual, pues
ésta se encuentra vigente desde 1995 y la Ley 142/94 prevé que ésta ha de revisarse
en un período de cinco años. Las Comisiones de Regulación de los demás servicios
públicos domiciliarios ya han implementado nuevas metodologías.
La CRA, sin embargo, ha expedido un Nuevo Marco Regulatorio –NMR–, que se
encuentra en proceso de implementación. Dicho proceso demandará recursos por 2.300
millones de pesos en estudios sobre promoción de la competencia en el sector, que
como lo ha dicho la misma Comisión, no tendrá un desarrollo efectivo, sino que las
mejoras en el sector esperan ser obtenidas no de una entrada real de nuevos operado-
res, sino de una amenaza de entrada. Este argumento, junto con las características
propias del sector (existencia de monopolio natural, altos requerimientos de capital,
largos períodos de recuperación de la inversión, altos costos hundidos, entre otras),
hace que los beneficios de la promoción de la competencia (en tarifas, calidad, ges-
tión de las empresas) sean marginales y el costo-beneficio de una regulación en este
sentido puede tener un balance negativo.
El NMR pretende incentivar la competencia “dentro” del mercado de los servicios
de agua potable y saneamiento básico, mediante la incorporación del sector privado
en un ambiente de competencia. Las condiciones en que se desenvuelve el mercado
de tales servicios dificultan ampliamente la existencia de una sana competencia den-
tro del sector, ya que estas condiciones favorecen la existencia de monopolios.
Las estrategias propuestas por el NMR son unas herramientas sofisticadas, de difí-
cil aprehensión y aplicación por parte tanto de los entes territoriales como de las
empresas, que son los sujetos pasivos de la reglamentación de la CRA.
250 DE LOS DERECHOS SOCIALES

La Comisión equipara las condiciones colombianas a las de países con desarrollos

tecnológicos superiores, donde son mayores los beneficios de una regulación tan
sofisticada como la propuesta (promoción de la competencia dentro del sector).
Además, ha logrado disminuciones en las tarifas de aseo en el corto plazo –y sin
duda, mejoras en la eficiencia de las empresas de aseo en el mediano plazo–, vía modi-
ficación de la metodología vigente, sin esperar al gran revolcón de la regulación de este
servicio, que se generaría por la entrada en vigencia del Nuevo Marco Regulatorio.
La corrección en el corto plazo de las fallas en la metodología tarifaria de los
servicios de acueducto y alcantarillado son urgentes por su efecto social. No resulta
adecuado esperar hasta el año 2004, cuando la Comisión espera tener lista la nueva
regulación, sin contar con ampliaciones adicionales del plazo debido a las mismas
razones que lo han demorado hasta ahora: La dificultad de conseguir recursos para la
contratación de los estudios necesarios.

Aseo
La metodología tarifaria para el servicio de aseo expedida por la CRA, vigente desde
1997, contenía fallas que fueron reconocidas y enmendadas por la Comisión en el año
2000. Tales fallas generaban tarifas superiores a las que debían cobrarse en un merca-
do eficiente.
Es así como a partir del año 2002, 16 municipios del país deberán rebajar las
tarifas del servicio de aseo entre un 3,8% y un 25% por determinación de la Comi-
sión. Entre éstos se encuentran las ciudades de Medellín (5,2 por ciento), Barranquilla
(3,5 por ciento), Pasto (10,8 por ciento), y Bogotá (10,7%).
El NMR, expedido por la CRA, prevé para el servicio de aseo la promoción de la
competencia por el usuario y la implementación de una desregulación tarifaria. El su-
puesto del que parte la Comisión es que los procesos de recolección, transporte, barrido
y limpieza son de naturaleza competitiva y una regulación intrusiva puede generar
distorsiones en el libre funcionamiento del mercado, el cual, únicamente con incentivos
correctos, tiende hacia un equilibrio competitivo con costos eficientes y adecuados ni-
veles de calidad. Sin embargo, el esquema de competencia por el usuario se constituye
en el mecanismo más costoso y menos eficiente de prestación del servicio.

Estructura de mercado
Acueducto y alcantarillado
El mercado de los servicios de acueducto y alcantarillado se caracteriza por ser mono-
polio natural, razón por la cual el mercado ha de ser intervenido por el Estado mediante
la regulación. Estos servicios poseen un carácter local y, en algunos casos, regional.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 251

El servicio de acueducto se puede dividir en cuatro actividades: Captación, trata-

miento, distribución y comercialización. En el caso de alcantarillado se involucran
los procesos de recolección, tratamiento y disposición final.
La prestación de estos servicios en Colombia es realizada por más de 2.000 opera-
dores, entre empresas públicas, empresas privadas, municipios que prestan directa-
mente el servicio y organizaciones comunitarias, sin contar con los más de 12.000
acueductos veredales existentes8.
En términos empresariales, los servicios de acueducto y alcantarillado (este último,
servicio complementario al de acueducto, pues su demanda depende exclusivamente de
la demanda por agua potable) tienen un elevado nivel de costos hundidos y una baja
rotación de capital invertido, en la medida en que para la prestación de estos servicios se
requieren cuantiosas inversiones en activos que no tienen usos alternativos y cuya re-
cuperación mediante cargos cobrados a los usuarios toma entre 10 y 12 años9.
Según el número de usuarios atendidos, el mercado se encuentra concentrado en las
principales ciudades, ya que las 26 empresas más grandes del sector atienden una po-
blación de 20.7 millones de personas, que representa un 69% de la población urbana
del país, y sólo las empresas de las cuatro grandes ciudades, Bogotá –EAAB–, Medellín
–EPM–, Cali –Emcali– y Barranquilla –Triple A– deben servir a una población de 12.7
millones de personas, que representan el 42% de la población urbana del país10.
Según su naturaleza jurídica, un 51% del los operadores son Empresas Industriales
y Comerciales del Estado –EICE–, en un 38% de los casos el servicio es prestado direc-
tamente por los municipios y sólo un 5% de las entidades son de carácter privado.

Aseo
El servicio de aseo es el único de los servicios públicos domiciliarios a los que se refiere
la Ley 142 de 1994, que no utiliza redes particulares para su distribución. Este aspecto
lo diferencia bastante del resto de servicios públicos. En Colombia su regulación se da
a nivel nacional, cuando en la mayor parte del mundo se asume a nivel local.
En el servicio de aseo se consideran tres etapas: Recolección de residuos sólidos,
transporte hasta el lugar de disposición final y manejo del relleno sanitario. La rela-
ción de activos a ingresos operacionales se acerca a 1 mientras que en agua potable y
alcantarillado está entre 10 y 12. En el sector no se presentan economías de escala
salvo en la disposición final.

8 Ministerio de Desarrollo Económico, Política pública para el sector de agua potable y saneamiento básico, 2000.
9 Ringskog, Klas. “Sistemas de participación el sector privado en la prestación de los servicios de agua potable y
alcantarillado”. En: Economía del agua y sector privado, MDE, 1996. La relación entre las inversiones necesarias
en activos fijos y el nivel anual de recaudación para el sector de agua potable y alcantarillado es del orden de 10
a 12 veces, es decir, que se necesita invertir 10 veces el nivel de recaudos anuales.
10 Fernández Riva, Javier y asociados, Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios, 2001, p. 29.
252 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Para finales del año 2000, los 23 operadores más grandes del servicio de aseo en el
país servían a cerca de 15 millones de personas en 19 ciudades. De estos 23 operado-
res, el 57% era privado, 13% mixto, 26% empresas industriales y comerciales del
Estado y 4% (sólo una empresa) sociedad por acciones de carácter estatal.
De 1084 municipios, el 63% maneja inadecuadamente la disposición final de resi-
duos; teniendo procesos de botadero y quema, 576; vertimientos a cuerpos de agua,
26; e incineración, 2 municipios11. Un 26% de los municipios posee rellenos sanita-
rios12 o utiliza otros sistemas igualmente adecuados; del restante 11% de los munici-
pios no se dispone información. Puede decirse que, en general, esta situación, junto
con la baja escala de tratamiento de aguas residuales, son los efectos ambientales
urbanos más notorios en el país.

Telecomunicaciones
La mayor porción del mercado está capturada por tres operadores: la Empresa de
Teléfonos de Bogotá (ETB), Empresas Públicas de Medellín (EPM) y la Empresa Na-
cional de Telecomunicaciones (Telecom). Las dos primeras, ETB y EPM, tienen signi-
ficativas economías de escala, ya que trabajan en núcleos urbanos con niveles altos de
densidad telefónica como son Bogotá y Antioquia; y a diferencia, Telecom con una
mayor cobertura territorial pero con mayor dispersión telefónica atiende sectores del
mercado no rentables, factores que elevan sus costos y disminuyen sus ingresos po-
tenciales.
Los otros operadores más pequeños, según su cobertura y monto de activos, se
concentran en determinadas ciudades y/o municipios atendiendo porciones menores
del mercado. Estos operadores son 37 en total, de los cuales 16 son socios de Telecom
dentro del grupo llamado Teleasociadas.

Participación privada
En los últimos años se ha propendido por la incorporación del sector privado en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios. Este objetivo se ha cumplido en
mayor medida en el servicio de energía eléctrica. Para los servicios de acueducto y
alcantarillado los resultados han sido modestos, encontrándose en la actualidad parti-
cipación privada únicamente en 34 empresas, de los 1.094 municipios del país.

11 Supercifras No. 5 en Mts 3. SSPD, p. 407 y ss.

12 Existe una diferenciación entre relleno sanitario y botadero al aire libre; el primero es un lugar técnicamente
diseñado que posee confinamiento, aislamiento, compactación de residuos, cobertura diaria, control de gases,
manejo de aguas lluvias y cobertura final para la disposición adecuada de residuos sólidos, sin causar daño a la
salud pública; mientras que un botadero al aire libre es un sitio de acumulación de residuos sólidos, que no
cumple con las disposiciones sanitarias y ambientales vigentes y crea riesgos para la salud humana y el ambiente.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 253

Acueducto y alcantarillado
A continuación se relacionan las 34 empresas del subsector de acueducto y alcantari-
llado que cuentan con algún tipo de participación privada. La clasificación de las
empresas como mixtas y privadas sigue las definiciones de la Ley 142, de acuerdo
con la cual son mixtas aquellas empresas en las que el sector público tenga una aporte
superior o igual al 50% del capital, y privadas aquellas en las que el capital privado
sea mayoritario.

Cuadro 9.5
Participación privada en acueducto y alcantarillado
Departamento Municipio Empresa Clase

1 Antioquia Ituango Actos y Alcantarillados Sostenibles Privada

2 Antioquia Pto. Triunfo Actos y Alcantarillados Sostenibles Privada
3 Antioquia Rionegro Aguas de Rionegro Mixta
4 Antioquia Venecia Actos y Alcantarillados Sostenibles Privada
5 Atlántico Barranquilla Triple A Mixta
6 Atlántico Pto. Colombia Triple A Mixta
7 Bolívar Cartagena Aguas de Cartagena Privada
8 Boyacá Tunja SERA Q. A. Privada
9 Caldas Manizales Aguas de Manizales Mixta
10 Caquetá Florencia Empresa de Servicios Varios de F. Privada
11 Cauca Popayán Acto y Alcantarillado de Popayán Mixta
12 Córdoba Montería* FCC. Privada
13 Cundinamarca Cajicá Aguas de Cajicá Mixta
14 Cundinamarca Girardot Acueducto El Peñón Privada
15 Cundinamarca Ricaurte Acuagyr Privada
16 Cundinamarca Ubaté Emp. de Aguas y Aseo de Ubaté Mixta
17 Magdalena Santa Marta Metro Aguas Privada
18 N. Santander Ocaña Emp. de Servicios Públicos de O. Privada
19 N. Santander Pamplona Empopamplona S. A. Mixta
20 Santander Bucaramanga Emp. Públicas de Bucaramanga Mixta
21 Santander Socorro Emserco S. A. Privada
22 V. del Cauca La Pradera Acuavalle Mixta
23 La Guajira Ríohacha* Aguas de la Guajira Contrato de gestión y
operación
24 La Guajira Maicao* Aguas de la Península S. A. Concesión
25 Vichada Puerto Carreño* Seppca S. A. Gestión y operación
26 Bolívar San Juan Consorcio Estudios Técnicos S. A.- Gestión y operación
Nepomuceno* Andecón Ltda.
27 Chocó Itsmina* Gestión y operación
28 Chocó Tadó* Gestión y operación
29 Huila Nátaga* Consorcio Almafama Construcción-operación
30 Meta Cumaral* Consorcio Aguas del Llano Construcción-operación
31 Chocó Buenaventura* Conhydra Gestión y operación
32 Atlántico Soledad* Triple A Concesión
33 Cauca Guapi* Unión Temporal Minygan-Fonseca Gestión y operación
34 Nariño El Charco* Unón Temporal Minygan-Fonseca Gestión y operación

Fuente: SSPD. Supercifras N° 3. Información actualizada a abril de 2002. * Corresponde a las empresas en las cuales
se han estructurado procesos de participación privada, a través de los programas del MDE.

Los objetivos de incorporar al sector privado en la prestación de estos servicios se

han cumplido parcialmente. Por un lado, se han logrado mejoras en la prestación del
servicio. Pero, por otro lado, no se ha liberado al sector público de la destinación de
recursos al sector en los municipios donde estos servicios han sido privatizados.
Tal es el caso de los municipios de Cartagena, Barranquilla, Montería, Tunja,
Riohacha, Buenaventura y Maicao, para los cuales el Ministerio de Desarrollo Eco-
254 DE LOS DERECHOS SOCIALES

nómico desembolsó recursos por $14.500, $9.000, $7.000, $4.000, $2.500, $1.000 y
$3.000 millones, respectivamente, en el período 1999-2001, para un total de $41.000
millones, que representan un 59% de los recursos desembolsados por el Ministerio
para el sector en dicho período13.

Telecomunicaciones
Las empresas de TPBC en Colombia son Empresas Industriales y Comerciales del
Estado, algunas están distribuidas por acciones en las que la mayor participación la
tiene el Estado y solamente una es de carácter privado. El sector cuenta con un monto
de activos que alcanzan los $15 billones, de los cuales más del 88% corresponde a
inversión estatal y 10% a mixta, mientras que tan sólo el 2% es privada.
Se puede afirmar que los procesos de privatización que se han dado en Latinoamérica
y que se pretendía llevar a cabo en el país se han aplazado; sin embargo, se observa una
tendencia hacia la aprobación de licencias en diferentes segmentos del mercado que
paulatinamente le quita mercado a las empresas de carácter estatal o mixto, con lo cual
puede vislumbrarse un fortalecimiento de la participación privada a mediano plazo.
Los convenios de asociación a riesgo compartido firmados para la ampliación de in-
fraestructura han llevado a que varios operadores extranjeros privados hayan participado
en la prestación de los servicios de telecomunicaciones a través de la red de TPBC, en
forma transitoria y en forma asociada con operadores locales, principalmente con Telecom.
Sin embargo, existen serias dudas sobre los beneficios reales de estos contratos.

PERSPECTIVAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Cobertura y calidad de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado
Los niveles de cobertura urbana son superiores a los alcanzados en las zonas rurales, por
lo cual los requerimientos de inversión para aumentar en un punto porcentual la co-
bertura urbana son mucho mayores que los necesarios para el mismo incremento en
cobertura rural, debido a la mayor población atendida; lo mismo sucede para las grandes
ciudades, donde aumentar en un punto la cobertura sería más costoso que para los muni-
cipios con menos de 100.000 habitantes, como se observa en el cuadro 9.614:
Utilizando los cálculos anteriores, para llegar a la cobertura del 100% en acueducto,
en el país se necesitarían cerca de $8.7 billones y en alcantarillado cerca de $3.7 billones
(cifras en $ de 2001), es decir 4,8 y 2,0% del PIB de 2001, respectivamente.

13 Ministerio de Desarrollo Económico. Convenios para asignación de recursos, reporte 14 de febrero de 2002.
14 Política pública para el sector de agua potable y saneamiento básico en Colombia. Ministerio de Desarrollo Eco-
nómico. Octubre, 2000, pp. 50 y ss. Los datos del cuadro 9.6 corresponden a cálculos hechos sobre las proyecciones
de inversión y aumentos de cobertura del Plan Nacional de Desarrollo Cambio para construir la paz.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 255

Cuadro 9.6
Recursos requeridos para aumentos de cobertura (1%)
(millones de pesos de 1998)
Acueducto Alcantarillado
Grandes ciudades 285.355 283.430
Municipios>100.000 518.783 82.151
Municipios<100.000 153.117 48.413
Total zona urbana 957.256 413.994
Total zona rural 32.971 13.228
Fuente: Datos Plan Nacional de Desarrollo. Cálculos CGR.

Reorientar recursos para incrementar la cobertura en municipios con menos de

100.000 habitantes y a zonas rurales tendrá un mayor impacto, ya que el costo-bene-
ficio de proyectos dirigidos a estas zonas es mayor en términos de la cobertura logra-
da frente a la inversión requerida, lo que generará la posibilidad de aumentar el núme-
ro de proyectos financiables con un nivel dado de recursos; principalmente de recursos
locales provenientes de las transferencias de la Nación. Sin embargo, un aumento de
un punto porcentual en la cobertura en cualquiera de las grandes ciudades (Bogotá,
Medellín, Cali y Barranquilla) implica un número de personas atendidas mayor que el
número de personas beneficiadas con un aumento de un punto porcentual de la cober-
tura rural, de tal suerte que la decisión de inversión resulta compleja.
En la zona rural y en los municipios pequeños es factible implementar proyectos
con menores requerimientos de capital y mayor uso del capital humano, promocionando
la gestión comunitaria para que los recursos invertidos tengan un efecto multiplicador.
Ante esta posibilidad se haría necesaria, sin embargo, una modificación de la normatividad
que incentivara la gestión comunitaria en la prestación de los servicios de acueducto y
saneamiento básico. Paralelamente, se haría necesario un redireccionamiento de los
recursos destinados a estudios sobre el sector, con miras a identificar e implementar
tecnologías alternativas con menores requerimientos de inversión y mayor participa-
ción de la comunidad.
El Plan Pacífico, por ejemplo, prevé para el sector de saneamiento básico, estrate-
gias que buscan que las localidades recuperen la operación y mantenimiento de los
servicios y la aplicación de tecnologías apropiadas y de bajo costo, en forma tal que
respondan a la disponibilidad de los recursos locales y a las características socio-
culturales de la región.

Problemática tarifaria
Para una muestra de 22 empresas, las tarifas seguirán creciendo por encima de la
inflación hasta el año 2005, año en el cual deberá eliminarse completamente el rezago
tarifario, según la disposición de la Ley 632 de 2000. Si no se presentan aumentos
256 DE LOS DERECHOS SOCIALES

adicionales del plazo para llegar a las tarifas meta, en el período 2006-2010 las tarifas
crecerán con el índice de actualización determinado anualmente por la Comisión de
Regulación de Agua Potable15. El monto del crecimiento tarifario en el período 2001-
2005 depende del rezago que presentan actualmente las tarifas aplicadas por las em-
presas, frente a las tarifas meta.
Como se observa en las tarifas meta propuestas por las empresas para el año 200516,
se presentarán incrementos hasta en el estrato 4, que se considera no está afectado por
ningún nivel de subsidios ni contribuciones, asumiendo el costo real del servicio.
Este hecho muestra que adicional al desmonte de subsidios, las empresas incrementarán
las tarifas por ajuste de costos, a precios constantes; es decir, que este ajuste es adicio-
nal al ajuste por actualización de precios.
Con miras al análisis tarifario, las ciudades de la muestra se presentan en 3 grupos:
Grandes ciudades, conformado por las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y
Barranquilla; un primer grupo de ciudades capitales de departamento en el cual se
incluyeron las ciudades de Leticia, Montería, Neiva, Villavicencio, Pasto, Cúcuta y
Sincelejo, que presentan un alto rezago tarifario y un segundo grupo de ciudades
capitales de departamento en el cual se incluyeron las ciudades de Arauca, Cartagena,
Tunja, Yopal, Popayán, Valledupar, Santa Marta, Armenia, Pereira, Bucaramanga e
Ibagué, que presentan un rezago tarifario medio.

Servicio de acueducto
Los incrementos de la Tarifa Media Básica17 del servicio de acueducto, previstos para
los tres grupos de ciudades de la muestra, de mantenerse la situación actual, son los
que se observan en el gráfico 9.4 y el cuadro 9.7.
En el período 2001-2005, los estratos 1, 2, 3 y 4 presentarán incrementos, en tanto
que los estratos 5 y 6 disminuciones de sus tarifas. El mayor aumento se presentará en el
estrato 1 de las ciudades del grupo 1, con crecimientos sostenidos de un 23,81% anual,
equivalente al 204% durante todo el período. Los incrementos promedio para todo el
período estarán entre 7,16% para el segundo grupo de ciudades, 54% para las ciudades
grandes y 82% para las ciudades del primer grupo (gráfico 9.4).
El incremento promedio18 en el período 2001-2005 es cercano al 7% anual por
encima de la inflación para las grandes ciudades, de más del 10% anual sostenido

15 Este índice es igual o cercano al aumento del Índice de Precios al Consumidor.

16 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Revista Supercifras en Mts3 No. 5.
17 La Tarifa Media Básica –TMB– implica el precio por metro cúbico de los primeros 20/m3/usuario mes, que
pertenecen al rango de consumo básico.
18 Este cálculo no tiene en cuenta la distribución de usuarios entre estratos. Sin embargo, un promedio ponderado
según número de usuarios entre estratos indicaría un porcentaje mayor, pues los estratos 1, 2 y 3 representan el
mayor porcentaje de usuarios servidos.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 257

para las capitales de departamento del grupo con rezago tarifario alto y de un 2%
aproximadamente para las ciudades con rezago tarifario medio como se observa en el
cuadro 9.7. Después del año 2005, las tarifas no tendrán un crecimiento real, siendo
las variaciones de tarifas equivalentes a la inflación para esos años.

Gráfico 9.4
Incrementos tarifarios totales en acueducto TMB 2001-2005
(variaciones porcentuales en términos reales)
250

200

150
Po rce n ta je

100

50

-5 0
E stra to 1 E stra to 2 E stra to 3 E stra to 4 E stra to 5 E stra to 6 P ro m e d io
G ra n de s ciu d a d es C a p ita le s G 1 C a p ita le s G 2
Fuente: Datos SSPD, revista Supercifras en Mts3 No. 5. Cálculos CGR.

Cuadro 9.7
Incrementos tarifarios anuales en acueducto TMB 2001-2005
(variaciones porcentuales en términos reales)
Estrato Grandes Ciudades (%) Capitales G1 (%) Capitales G2 (%)
Estrato 1 21,40 23,81 6,92
Estrato 2 14,10 18,31 3,25
Estrato 3 10,71 13,79 1,45
Estrato 4 2,25 3,71 -0,85
Estrato 5 -1,20 1,79 -1,86
Estrato 6 -5,66 -1,59 -4,56
Promedio 6,93 10,12 1,66
Fuente: Datos SSPD, revista Supercifras en Mts3 No. 5. Cálculos CGR.

Servicio de alcantarillado
Los incrementos de la Tarifa Media Básica en el servicio de alcantarillado previstos
para los tres grupos de ciudades de la muestra, de mantenerse la situación actual, son
los que se observan en el gráfico 9.5 y el cuadro 9.8.
En el período 2001-2005, los estratos 1, 2, 3, 4 y 5 presentarán incrementos de
tarifas, mientras que el estrato 6 disminuciones. El mayor aumento se presentará en el
estrato 1 de las grandes ciudades con crecimientos sostenidos de un 20,43% anual,
equivalente al 163% durante todo el período. Los incrementos promedio para todo el
período estarán entre 19% para el segundo grupo de ciudades, 58% para las ciudades
grandes y 43% para las ciudades del primer grupo, como se observa en el gráfico 9.5.
258 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 9.5
Incrementos tarifarios totales en alcantarillado TMB 2001-2005
(variaciones porcentuales en términos reales)
200

150
P o rc e n taje s

100

50

-5 0
E stra to 1 E stra to 2 E stra to 3 E stra to 4 E stra to 5 E stra to 6 P ro m e d io
G ra n d es ciu d a d e s C a p ita le s G 1 C a p ita le s G 2

Fuente: Datos SSPD, revista Supercifras en Mts3 No. 5. Cálculos CGR.

El incremento promedio19 en el período 2001-2005, es cercano al 7,5% anual por

encima de la inflación para las grandes ciudades, de más de 3,7% anual sostenido
para las capitales de departamento del grupo con rezago tarifario alto y de un 3%
aproximadamente para las ciudades con rezago tarifario medio como se observa en el
cuadro 9.8. Después del año 2005, las tarifas no tendrán un crecimiento real, siendo
las variaciones de tarifas equivalentes a la inflación para esos años.

Cuadro 9.8
Incrementos tarifarios anuales en alcantarillado TMB 2001-2005
(variaciones porcentuales en términos reales)
Estrato Grandes ciudades Capitales G1 Capitales G2
Estrato 1 20,43 15,39 9,51
Estrato 2 14,47 11,11 6,62
Estrato 3 12,25 7,16 4,51
Estrato 4 3,87 -1,48 0,63
Estrato 5 -0,41 -0,11 -0,47
Estrato 6 -5,37 -4,58 -4,05
Promedio 7,54 3,73 2,98
Fuente: Datos SSPD, revista Supercifras en Mts3 No. 5. Cálculos CGR.

Los mayores incrementos en la tarifa del servicio de alcantarillado serán soporta-

dos por los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 que tendrán aumentos anuales sostenidos
entre un 4% para el estrato 3 de las capitales departamentales con menor rezago y un
20% para el estrato 1 de las grandes ciudades (cuadro 9.8).

19 Este cálculo no tiene en cuenta la distribución de usuarios entre estratos. Sin embargo, un promedio ponderado
según número de usuarios entre estratos indicaría un porcentaje mayor, pues los estratos 1, 2 y 3 representan el
mayor porcentaje de usuarios servidos.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 259

Proposiciones en materia tarifaria

La metodología para la determinación de tarifas se basa en la recuperación de costos
de las empresas, que hagan viable su funcionamiento y expansión. Ante las fallas de
la metodología tarifaria enunciadas en el diagnóstico del sector y tomando como refe-
rencia el caso de Bogotá, para el cual la Comisión de Regulación, luego de un estudio
técnico a profundidad, mediante Resolución 161 de 200120, determinó que las tarifas
meta están un 20% por encima de las tarifas suficientes para cubrir los costos, se
establece el supuesto de que los costos (y por ende las tarifas meta determinadas con
base en éstos) están sobrevalorados en un 15% en promedio (es necesario aclarar que
para todas las empresas se requeriría un estudio particular, como el realizado para la
EAAB) y, por tal razón, se deben disminuir las tarifas meta en dicho porcentaje.
Adicional a la disminución de las tarifas meta en un 15% (para Bogotá es 20%), se
supone que se ampliará nuevamente el plazo hasta el año 2010 para la eliminación del
rezago tarifario.
Con los anteriores supuestos, las tarifas de los servicios de acueducto y alcantari-
llado crecerán por encima de la inflación, pero a un ritmo menor que el observado si
se mantienen las condiciones actuales.
No se propone una modificación de la Ley 142 de 1994, que aumente los porcen-
tajes de subsidios a los estratos 1, 2 y 3; pues con los niveles actuales se presenta un
déficit entre contribuciones y subsidios bastante alto, y con una propuesta de este carác-
ter sólo se incrementaría tal déficit. Respecto a las proyecciones de subsidios, no se
toma en cuenta el subsidio requerido para los usuarios pertenecientes al estrato 3.

Proyecciones de acueducto
El gráfico 9.6 muestra las variaciones tarifarias producto de modelar los cambios
propuestos en materia tarifaria.
Los incrementos tarifarios anuales y acumulados durante todo el período son infe-
riores a los proyectados en el escenario tendencial.
Se observa que los estratos 1, 2 y 3 tendrán incrementos de tarifas y los estratos 4,
5 y 6 disminuciones. En promedio, para todos los estratos se presentarán incrementos
en las grandes ciudades y el grupo 1 de capitales departamentales; se observa una
disminución promedio proyectada para el grupo 2 de capitales con menor rezago
tarifario.

20 El 11 de junio de 2001, mediante Res. 161/01, la CRA determinó un nuevo costo de referencia para la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–, que reduciría sus tarifas meta en un 19,87%, esta Resolución fue
aprobada por unanimidad. El 27 de julio de 2001, la EAAB interpone recurso de reposición contra la anterior
resolución. Posteriormente, mediante decisión dividida, con salvamento de voto de los Expertos Comisionados,
se expidió la Res. 195/01, en la que se revoca el contenido de la Res. 151/01, obteniéndose finalmente una
reducción de las tarifas meta de apenas un 2,27%.
260 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Gráfico 9.6
Incrementos tarifarios anuales en acueducto TMB 2001-2010
(variaciones porcentuales en términos reales)
10

5
P o rc e n ta je s

-5

-1 0
E stra to 1 E stra to 2 E stra to 3 E stra to 4 E stra to 5 E stra to 6 P ro m e d io

G ra n d es ciu d a d e s C a p ita le s G 1 C a p ita le s G 2

Fuente: Datos SSPD, revista Supercifras en Mts 3 No. 5. Cálculos CGR.

Los aumentos más pronunciados se presentarán en los estratos 1 y 2 de las grandes

ciudades y las capitales del grupo 1, como se observa en el gráfico 9.6, que estarán
entre un 4% y un 8% sostenido por encima de la inflación durante todo el período
2001-2010, siendo, sin embargo, bastante inferiores a los proyectados en el escenario
tendencial que se encontraban entre un 14% y un 24% anual sostenido en un período
de cinco años.
En promedio, todos los estratos tendrán disminuciones de 1,5% en el grupo 2,
aumentos de apenas 0,5% en las grandes ciudades y 2,16% en el grupo con mayor
rezago tarifario en los próximos diez años. Las variaciones acumuladas para todo el
período estarán, en promedio, entre un -11% para el grupo 2, un 19% para las grandes
ciudades y un 49% para las capitales con mayor rezago.

Proyecciones de alcantarillado
El gráfico 9.7 muestra las variaciones tarifarias resultantes de modelar los cambios
propuestos.
Los incrementos tarifarios anuales y acumulados durante todo el período son infe-
riores a los proyectados en el escenario tendencial.
Se observa que los estratos 1, 2 y 3 tendrán incrementos de tarifas y los estratos 4,
5 y 6 disminuciones. En promedio, para todos los estratos, se presentarán incremen-
tos únicamente en las grandes ciudades; en los grupos 1 y 2 de capitales departamen-
tales se presentarán disminuciones en términos reales.
Los aumentos más pronunciados se presentarán en los estratos 1 y 2 de las grandes
ciudades y las capitales del grupo 1, como se observa en el gráfico 9.7, que estarán
entre un 3% y un 7% sostenido por encima de la inflación durante todo el período
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 261

2001-2010, siendo, sin embargo, bastante inferiores a los proyectados en el escenario

tendencial que se encontraban entre un 11% y un 20% anual sostenido en un período
de cinco años.
Gráfico 9.7
Incrementos tarifarios anuales en alcantarillado TMB 2001-2010
(variaciones porcentuales en términos reales)
1 0 .0 0

5 .0 0
P o rc e nta je

0 .0 0

-5 .0 0

-1 0 .0 0
E stra to 1 E stra to 2 E stra to 3 E stra to 4 E stra to 5 E stra to 6 P ro m e d io
G ra n d es ciu d a d e s C a p ita le s G 1 C a p ita le s G 2

Fuente: Datos SSPD, revista Supercifras en Mts3 No. 5. Cálculos CGR.

En promedio, todos los estratos tendrán disminuciones de 0,5% y 0,8% en los

grupos 1 y 2 y aumentos de apenas 1,29% en las grandes ciudades en los próximos
diez años. Las variaciones acumuladas para todo el período estarán en promedio entre
un -3% para el grupo 2, un 14 % para las capitales con mayor rezago y un 27% para
las grandes ciudades.

Evolución de los subsidios en acueducto y alcantarillado

Con anterioridad a la promulgación de la Ley 142 de 1994, las empresas prestadoras
de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado proporcionaban a los estratos
1, 2 y 3 subsidios que variaban en un amplio rango, llegando en algunos casos a
subsidiar hasta en un 90% el costo del servicio; así mismo, a los usuarios contribu-
yentes se imponían sobrecostos que podían llegar a un 200% del costo del servicio.
La Ley 142 de 1994 determinó un tope al subsidio que las empresas podían esta-
blecer a los estratos 1, 2 y 3, dejándolo en un 50%, 40% y 15%, respectivamente, del
costo del servicio, en tanto que para los usuarios contribuyentes estableció un tope de
contribuciones del 20%.
Se inició, entonces, un período de transición en el cual las empresas debían desmon-
tar parte de los subsidios otorgados con el propósito de ajustarse a los parámetros deter-
minados en la Ley. Dicho período de transición iba hasta el año 2001; pero como el
impacto tarifario sobre los estratos subsidiables era muy significativo, la Ley 632 de
262 DE LOS DERECHOS SOCIALES

2000 amplió dicho plazo hasta el año 2005. Otra modificación incluida por dicha Ley
fue la eliminación del tope de contribuciones, con el objeto de permitir a las empresas
equilibrar el monto de subsidios requeridos con el de contribuciones obtenidas.
La Ley 142 de 1994 determinó además la constitución de unos Fondos de Solida-
ridad y Redistribución de Ingresos –FSRI–, que tienen la función de direccionar recur-
sos para el cubrimiento de los subsidios requeridos. En los 1.091 municipios del país
se han creado 450 y operan únicamente tres: Bucaramanga, Marinilla y Cali, muy
deficientemente.
Actualmente, el monto de subsidios requeridos es de 543.000 millones de pesos
anuales y el monto de contribuciones es de 60.876 millones anuales, presentándose
un déficit de 482.330 millones de pesos por año21.
Estas cifras se originan teniendo en cuenta las actuales condiciones: El sistema se
encuentra en período de transición, pues las empresas no han llegado aún a los topes
de Ley y la distribución de usuarios a nivel nacional22 origina un marcado desequili-
brio en términos de subsidios y contribuciones.
Como se observó más arriba, los incrementos tarifarios obedecen tanto al desmon-
te de los subsidios como a incrementos en el costo del servicio cobrado. Estos dos
factores originan tendencias opuestas en la evolución de los subsidios requeridos: el
desmonte de los subsidios genera una disminución de tales requerimientos, pero el
aumento en el costo del servicio que se cobra tiende a aumentar el monto de los
subsidios requeridos. Ante los aumentos en el costo del servicio cobrado previstos
para los próximos años, se hace el supuesto de que este efecto contrarresta el efecto
de la disminución de subsidios. Sin embargo, se requiere un análisis más exhaustivo
para determinar exactamente el peso relativo de cada efecto en el monto de subsidios
requeridos.
Utilizando un ejemplo hipotético; si el costo del servicio se ubica en $100, y se
subsidia al estrato 1, el 70% de dicho costo, se está cobrando al usuario $30, y el monto
de subsidios requerido es de $70. Al final del período de transición en el año 2005, se
estará subsidiando como máximo un 50% del costo del servicio, pero dicho costo se
ubica en $200, entonces, el usuario pagará $100, y el monto de subsidios requerido es
de $100. Es decir, que aunque en términos porcentuales los subsidios disminuyen, en
términos absolutos el monto requerido termina siendo superior, por el efecto combi-
nado de las dos tendencias.
El gráfico 9.8 muestra cómo evolucionarían los subsidios requeridos, el monto de
contribuciones y el déficit consecuente, ante incrementos tarifarios generalizados.

21 Cálculos CGR. Metodología CRA.

22 A nivel nacional, tan sólo el 8% de los usuarios son industriales y comerciales, el 92% restante corresponde a
usuarios residenciales; dentro del grupo de los usuarios residenciales, un 3% y un 1% se ubican en los estratos
contribuyentes 5 y 6; perteneciendo a los estratos 1, 2 y 3, el 21%, el 36% y el 32%, respectivamente.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 263

Gráfico 9.8
Evolución subsidios de acueducto y alcantarillado ante variaciones tarifarias
1 .5 0 0 .00 0

1 .0 0 0 .00 0
M illo n e s d e p e so s

5 0 0 .0 00

(5 0 0 .0 0 0 )

(1 .0 0 0 .0 0 0 )

(1 .5 0 0 .0 0 0 )
0% 10% 50% 100 %
In cre m e n to s ta rifa rio s

to ta l s u b sidio s c on trib u cio n e s 5 , 6 , in d . y cc ia l. to ta l d é ficit

Utilizando los supuestos contenidos en el escenario tendencial de tarifas, según el

cual se presentarán incrementos significativos, se realiza el ejercicio para incremen-
tos de un 10%, de un 50% y hasta de un 100%. Ante incrementos tarifarios de un
10%, el monto de subsidios requeridos ascenderá a 663.000 millones de pesos anua-
les, las contribuciones a 63.000 millones y el déficit consecuente se ubicará en 600.000
millones. Ante incrementos de un 100% de las tarifas, el monto de subsidios requeri-
dos anualmente subirá a 1 billón 200 mil pesos, las contribuciones serán de 68.000
millones y el déficit de más de un 1 billón.
Bajo los supuestos utilizados en la modelación del escenario propositivo, el monto
de subsidios requeridos es de 421.074 millones de pesos anuales y el monto de contri-
buciones de 60.876 millones anuales, presentándose un déficit de 360.198 millones
de pesos23.

Variaciones en el consumo de agua

Comportamiento histórico
Producto de los incrementos tarifarios, los usuarios han disminuido el consumo de
agua, con el propósito de disminuir el efecto de tales incrementos sobre el costo de la
factura. Las mayores variaciones se observan en las ciudades de Medellín y
Barranquilla con disminuciones de 18% y 26%, respectivamente, acumulado en el
período 1996-2000, para el promedio de todos los estratos.

23 Cálculos CGR. Metodología CRA.

264 DE LOS DERECHOS SOCIALES

El menor consumo a diciembre de 2000 se registra en el estrato 1 de la ciudad de

Barranquilla con 13 m3 usuario/mes; muy por debajo de lo que se ha determinado como
consumo básico, equivalente a 20 m3 usuario/mes. Los mayores consumos se observan
el estrato 5 de las ciudades de Medellín y Barranquilla, que a pesar de haber disminuido
su consumo en este mismo período, presentan un gasto de 36 m3 usuario/mes.
La elasticidad-precio de la demanda de agua, para las 4 ciudades principales en el
período 1996-2000 fue en promedio, de -0,19%; es decir, que ante un aumento de la tarifa
de un 1%, en promedio, los usuarios disminuyen su consumo de agua en un 0,19%24.
Lo anterior implica que la demanda por agua posee una baja elasticidad precio de
carácter negativo, pero no es totalmente inelástica. Ante aumentos en la tarifa se
presentan disminuciones del consumo, pero mucho menos que proporcionales a los
aumentos tarifarios.

Proyecciones del consumo de agua

El gráfico 9.9 muestra las proyecciones para los años 2001, 2005 y 2010 de los estra-
tos residenciales de las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla. La tenden-
cia ante las variaciones tarifarias que se presentarán de no modificarse las actuales
condiciones, será que los estratos 1, 2 y 3 seguirán reduciendo su consumo, mientras
que los estratos 4, 5 y 6 lo aumentarán; la brecha se hace cada vez mayor en la medida
en que los estratos subsididables parten en el año 2001 de un consumo inferior al de
los demás estratos.
Gráfico 9.9
Variaciones proyectadas en el consumo de agua 2001-2010
(en m3)
40

30

20

10

0
E stra to 1 E stra to 2 E stra to 3 E stra to 4 E stra to 5 E stra to 6
2001 2005 2010
Fuente: Datos Fernández Riva, Javier, Perspectivas financieras de los servicios públicos domiciliarios .
Cálculos CGR.

24 Cálculos CGR.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 265

Para el año 2010, el consumo promedio de los usuarios del estrato 1 de las grandes
ciudades se reducirá a 10,4 m3 usuario/mes, que es la mitad de lo que actualmente se
considera consumo básico25, 20 m3; sin embargo, ya para el año 2001, este consumo
se hallaba en 15 m3. El estrato 6 aumentará su consumo de 30,7 m3 usuario/mes en el
año 2001 a 35 m3 en el año 2010, generándose una brecha equivalente a 25 m3 usua-
rio/mes.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Cobertura
Los incrementos en cobertura han sido mayores en las zonas urbanas que en las rura-
les. El incremento de un punto porcentual en cobertura tiene un costo inferior en las
zonas rurales y en los municipios menores de 100.000 hab. que en las grandes ciuda-
des, debido a que involucra la atención a un menor número de personas.
Con el propósito de disminuir la brecha urbano-rural es necesario reorientar recur-
sos en esta vía; además, en tales zonas es posible implementar soluciones con tecnolo-
gías alternativas y gestión comunitaria que hacen menores los requerimientos de inver-
sión frente a los necesarios en las grandes ciudades. Para lograr este objetivo se ha de
reglamentar la legislación existente de manera que incentive la gestión comunitaria de
los servicios de acueducto y alcantarillado; además se han de reorientar los recursos
destinados a estudios, a investigaciones en el campo de tecnologías alternativas que
sean acordes con las condiciones socioeconómicas de las pequeñas comunidades.

Calidad

Es de anotar que se hace urgente disminuir los requerimientos de inversión, pues los
recursos son necesarios no sólo para la ampliación de la cobertura, sino para el mejo-
ramiento de la calidad del agua que en Colombia posee muy bajos niveles, pues en el
71% de los municipios no se distribuye agua potable.
Tarifas y subsidios
Las tarifas se incrementaron con posterioridad a la promulgación de la Ley 142 de
1994 que pretendía acercar las tarifas a los costos reales del servicio. Sin embargo, las
tarifas se incrementaron debido a dos factores: El desmonte parcial de los subsidios
en los estratos 1, 2 y 3 ordenado por la mencionada ley y por fallas en materia
regulatoria, que permiten que en las tarifas se involucren costos ineficientes.

25 Es necesario indicar que si bien los usuarios pueden reducir su consumo, esta reducción tiene un límite, que se
ubicaría en un nivel mínimo de subsistencia, no calculado en este estudio.
266 DE LOS DERECHOS SOCIALES

En los últimos 5 años, las tarifas de acueducto y alcantarillado se han incrementado

significativamente, principalmente en los estratos bajos. En una muestra de 9 ciuda-
des capitales departamentales, se presentó un incremento promedio real de la tarifa de
acueducto cobrada al estrato 1 del 238%.
En el período 2001-2005 se prevé que las tarifas sigan aumentando muy por enci-
ma de la inflación. Se presentarán aumentos promedio en las tarifas del servicio de
acueducto del estrato 1, en el período de transición 2001-2005, de 204% (23,81%
anual) real acumulado en siete ciudades capitales de departamento con alto rezago
tarifario (rezago tarifario es la diferencia entre las tarifas cobradas actualmente y las
tarifas meta determinadas según los costos), y de 175% (21,4% anual) real acumula-
do, para las 4 grandes ciudades del país. En el resto de estratos subsidiables (2 y 3) se
presentarán aumentos en las tarifas que oscilan entre el 9% (1,45% anual) y el 155%
(18,31% anual) acumulado por encima de la inflación en el mismo período para 22
ciudades capitales de departamento.
Los usuarios soportarán incrementos tarifarios debido a tres clases de ajustes:
Primero, por ajuste de costos, es decir, el ajuste que realizan las empresas para
involucrar todos los costos requeridos para la prestación del servicio en el corto y
largo plazo, que incluye tanto los de operación como los de inversión. Este ajuste es
soportado por todos los estratos.
Segundo, por desmonte parcial de los subsidios; que es la disminución ordenada
por la Ley 142 de 1994. Este ajuste incrementa las tarifas cobradas a los estratos 1, 2
y 3; no tiene efecto sobre el estrato 4 y para los estratos 5 y 6, industrial y comercial
disminuye la tarifa.
Y tercero, por actualización de precios; que es el ajuste que determina anualmente
la CRA para que las tarifas mantengan su nivel en términos constantes.
Ahora bien, de no modificarse las condiciones actuales, los usuarios no tendrán
capacidad de pago para asumir los enormes incrementos previstos y las empresas
verán crecer su cartera morosa y los niveles de pérdidas de agua por conexiones
ilegales; estos dos últimos aspectos pueden poner en aprietos a las empresas menos
sólidas financieramente.
Se hacen necesarias serias modificaciones:
En primer lugar, la inversión no debe hacerse sólo vía tarifas. El esquema actual
plantea que todas las inversiones se han de realizar con recursos provenientes de las
tarifas; pero las empresas pueden acudir a otros recursos, los de crédito, los prove-
nientes de las transferencias de la Nación, entre otros.
En segundo lugar, se debe propiciar una disminución de costos de las empresas. Las
tarifas se basan en los costos y éstos no son eficientes, a causa de fallas en la regulación;
la Comisión de Regulación de agua ha de exigir a las empresas la disminución de sus
costos, en un porcentaje significativo, para acercarlos a los de eficiencia.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 267

En tercer lugar, se ha de modificar la Ley 632 de 2000 que establece como plazo
para llegar a las tarifas meta el año 2005 y prolongar este plazo hasta el año 2010.
Para finalizar es de resaltar que el déficit de subsidios en acueducto y alcantarilla-
do alcanza 482.330 millones de pesos anuales y los Fondos de Solidaridad y
Redistribución de Ingresos municipales que deben cubrir tal déficit, no funcionan.
Sin embargo, dado que los costos se encuentran sobrevalorados y el cálculo se realiza
según estos costos reportados por las empresas (por no conocerse los costos reales
eficientes de las empresas), es de suponerse que este cálculo también se encuentre
sobrevalorado.
La tendencia de los subsidios requeridos es al aumento y depende de dos factores
contrapuestos: El desmonte parcial de subsidios que genera una disminución de tales
requerimientos, tendencia que es contrarrestada por el aumento en el costo del servi-
cio que se cobra que origina aumento en el monto de los subsidios requeridos.

ANEXO 1
RESUMEN ESCENARIOS TARIFARIOS

Tendencial
• Desmonte de subsidios estratos 1, 2 y 3.
• Eliminación total del rezago tarifario (diferencia entre tarifas meta y tarifas actuales) en el
período 2001-2005, según Ley 632 de 2000.
• Porcentajes de subsidios y contribuciones contenido en la Ley 142/94: Subsidios, Estrato 1
hasta un 50%, Estrato 2 hasta un 40% y Estrato 3 hasta un 15% y contribuciones del 20% sobre
los costos para todos los usuarios contribuyentes.
• Se presentan 3 grupos: Grandes ciudades, conformado por las ciudades de Bogotá, Medellín,
Cali y Barranquila; un primer grupo de ciudades capitales de departamento en el cual se incluye-
ron las ciudades de Leticia, Montería, Neiva, Villavicencio, Pasto, Cúcuta y Sincelejo, que pre-
sentan un alto rezago tarifario y un segundo grupo de ciudades capitales de departamento en el
cual se incluyeron las ciudades de Arauca, Cartagena, Tunja, Yopal, Popayán, Valledupar, Santa
Marta, Armenia, Pereira, Bucaramanga e Ibagué, que presentan un rezago tarifario medio.

Incrementos tarifarios en acueducto

• En el período 2001-2005, los estratos 1, 2, 3 y 4 presentarán incrementos y los estratos 5 y 6
disminuciones de sus tarifas. El mayor aumento se presentará en el estrato 1 de las ciudades del
primer grupo, que presentará crecimientos sostenidos de un 23,81% anual, equivalente al 204%
durante todo el período. Los incrementos promedio para todo el período estarán entre 7,16%
para el segundo grupo de ciudades, 54% para las ciudades grandes y 82% para las ciudades del
primer grupo.
• El incremento promedio26, en el período 2001-2005, es cercano al 7% anual por encima de la
inflación para las grandes ciudades, de más del 10% anual sostenido para las capitales de

26 Este cálculo no tiene en cuenta la distribución de usuarios entre estratos. Sin embargo, un promedio ponderado
según número de usuarios entre estratos, indicaría un porcentaje mayor, pues los estratos 1, 2 y 3 representan el
mayor porcentaje de usuarios servidos.
268 DE LOS DERECHOS SOCIALES

departamento del grupo con rezago tarifario alto y de un 2% aproximadamente para las ciuda-
des con rezago tarifario medio incluidas en el segundo grupo. Después del año 2005, las tarifas
tendrán un crecimiento real de 0%, siendo las variaciones de tarifas equivalentes a la inflación
para esos años.

Incrementos tarifarios en alcantarillado

• En el período 2001-2005, los estratos 1, 2, 3 y 4 presentarán incrementos y los estratos 5 y 6
disminuciones de sus tarifas. El mayor aumento se presentará en el estrato 1 de las grandes
ciudades, que presentará crecimientos sostenidos de un 20.43% anual, equivalente a un 163%
durante todo el período.
• El incremento promedio, en el período 2001-2005, es del 7,5% anual por encima de la infla-
ción para las grandes ciudades, del 3,7% anual para las capitales de departamento del grupo
con rezago tarifario alto y de un 3% para las ciudades con rezago tarifario medio incluidas en
el segundo grupo. Después del año 2005, las tarifas tendrán un crecimiento real de 0%, siendo
las variaciones de tarifas equivalentes a la inflación para esos años.

Escenario propositivo
• Disminución tarifas meta en 20% para Bogotá y 15% para las demás ciudades, por revisión
metodología costos CRA y mejoras en eficiencia empresarial inducidas por la regulación.
• Eliminación total del rezago tarifario (diferencia entre tarifas meta y tarifas actuales) en el
período 2001-2010, modificando la Ley 632 de 2000.
• Porcentajes de subsidios y contribuciones contenido en la Ley 142/94: Subsidios, Estrato 1
hasta un 50%, Estrato 2 hasta un 40%, sin subsidio para el estrato 3 y contribuciones del 20%
sobre los costos para todos los usuarios contribuyentes.
• Se agregan las ciudades de la misma manera que en el escenario tendencial.

Incrementos tarifarios en acueducto

• En el período 2001-2010, los estratos 1, 2, 3 presentarán incrementos y los estratos 4, 5 y 6
disminuciones de sus tarifas. El rango de variaciones se encuentra entre una disminución del
5,72% anual sostenido para el estrato 6 de las grandes ciudades e incrementos del 8,17% anual
en el estrato 1 de las ciudades del primer grupo. El promedio de variaciones es de aumentos de
2,16% anual, en el grupo con mayor rezago tarifario; medio punto porcentual anual en las
grandes ciudades y una disminución promedio del 1,5% en las capitales departamentales del
segundo grupo.

Incrementos tarifarios en alcantarillado

• En el período 2001-2010, los estratos 1, 2, 3 presentarán incrementos y los estratos 4, 5 y 6
disminuciones de sus tarifas. El rango de variaciones se encuentra entre una disminución del
4,89% anual sostenido para el estrato 6 de las grandes ciudades e incrementos del 7,27% anual
en el estrato 1 de las ciudades del primer grupo. El promedio de variaciones es de aumentos de
1,29% anual en las grandes ciudades y disminuciones de medio punto porcentual en el primer
grupo y 0,8% en el segundo.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 269

B. ENERGÍA: UN SERVICIO PÚBLICO PARA TODOS*

Con los principios consagrados en la Constitución Política de 1991, se estableció el
objetivo del Estado Social de Derecho, con la filosofía de orientar la economía y, de
manera general, la gestión estatal, al logro de unos fines sociales y con ello garantizar
el bienestar general y la justicia social.
El sector minero energético no es ajeno a esta realidad porque el nuevo orden
constitucional estableció que los servicios públicos son inherentes a la finalidad so-
cial del Estado y es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional.
La ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios, plasma los principios de un Estado Social de Derecho en materia de
servicios básicos. Intrínsecamente, esta ley reconoce que el acceso que las personas
tengan a los servicios públicos incide en la calidad de vida y capacidad del sector
productivo.
El Estado tiene como fin el establecimiento de mecanismos que garanticen a los
usuarios el acceso al servicio. Incrementar los niveles de cobertura podría tener un
impacto positivo en las oportunidades socioeconómicas de un gran porcentaje de la
población y abriría los espacios para el desarrollo económico de zonas olvidadas del
país, además de mejorar las condiciones de equidad, ya que el Estado brindaría aten-
ción a sectores vulnerables.
De la misma manera, la pobreza que prevalece en el país exige la conservación de
un esquema de subsidios acorde con los preceptos de equidad y solidaridad, de tal
manera que los sectores de bajos ingresos no sean excluidos de la prestación del
servicio y sean sometidos a discriminación. El contenido social de los esquemas de
subsidios descansa en preceptos de redistribución del ingreso y solidaridad.
Pero el logro de este tipo de objetivos amerita un sector eléctrico sólido, con dos
características, esquivas hasta la fecha: solvencia económica, que garantice la eficien-
cia, la sostenibilidad y la estabilidad de empresas e instituciones, y voluntad política,
para dar prioridad presupuestal a las necesidades de la modernización del sector. La
meta: tener un sector competitivo guiado por los principios de eficiencia y equidad.

Diagnóstico
La organización actual del sector eléctrico obedece a políticas consignadas en mode-
los utilizados internacionalmente con fundamento en criterios de eficiencia económi-

* Elaborado por: Mónica Patricia Parra Acevedo, con la colaboración de Orlando Velandia Sepúlveda (Contralor
Delegado para el sector Minas y Energía), John Jairo Toro Ríos (Director de Estudios Sectoriales), Yris Olaya,
Hadar Yesid Suárez, Andrés Felipe Giraldo y Mario Fernando Molina (profesionales de la Dirección de Estudios
Sectoriales).
270 DE LOS DERECHOS SOCIALES

ca. La provisión de electricidad se compone de cuatro negocios: generación, transmi-

sión, distribución y comercialización, siendo funciones propias del Estado la formu-
lación de políticas, el control y la regulación.
En la actualidad pueden citarse varios problemas serios tanto en el ámbito empre-
sarial como en las competencias ejercidas con exclusividad por el Estado. Gran parte
de las empresas distribuidoras y comercializadoras (en su mayoría públicas) atraviesa
por una crítica situación financiera27. Los motivos son múltiples y tienen que ver
tanto con sus condiciones operativas de funcionamiento como con el comportamien-
to moroso de los usuarios a los que atienden.
Excepto en el caso de tres empresas (EPM, Codensa y EPSA), las pérdidas financie-
ras de las electrificadoras (casi todas pertenecientes al Estado) son muy elevadas. En
el año 2001, las electrificadoras registraron un déficit de caja de $667.909 millones
(sin incluir Electrificadora del Chocó, la cual empeoraría la cifra).
Las electrificadoras que pertenecen al Estado son las de situación más crítica debi-
do a las ineficiencias en sus estructuras de costos –puesto que tradicionalmente han
sido influenciadas por criterios políticos y no económicos– y también a los problemas
de iliquidez. Entre las causas de la iliquidez pueden mencionarse: la morosidad en los
pagos de los usuarios –tanto residenciales como organizaciones oficiales– causada
por el deterioro en la capacidad de pago que ha impactado gravemente sus flujos de
caja, y el mal funcionamiento del esquema de subsidios, ya que el Gobierno, sólo
hasta hace muy poco tiempo, logró ponerse al día parcialmente con lo que adeudaba
por este concepto a las empresas, aunque todavía persisten deudas anteriores a 1998.
Los reiterados atrasos en los giros para cubrir los subsidios han impactado los flujos
de caja de las distribuidoras.
Así surgen dos corrientes contrarias que agravan la crisis del sector eléctrico: el
desmonte de subsidios ha propiciado aumentos en las tarifas, mientras que los ingre-
sos, por efectos de la recesión económica y el desempleo, han disminuido en términos
relativos.
Una causa adicional de la difícil situación financiera de muchas empresas de energía
del sector público es el peso de los contratos de compra de energía PPA. El recaudo por
tarifas, en la mayoría de los casos, no permite a las electrificadoras cubrir los costos que
dichos contratos les generan. Esta modalidad de contratación surgió como alternativa
para realizar obras de infraestructura eléctrica sin utilizar recursos del presupuesto na-
cional buscando el dinamismo del capital privado. Sin embargo, en el país se cuestiona
–y de manera particular la Contraloría General– que se hayan establecido tarifas no

27 Un análisis más completo sobre esta problemática puede verse en: John Toro, Mónica Parra, Yesid Suárez, y
Mario Molina, “En duda viabilidad de las electrificadoras del interior”, Revista Economía Colombiana y Coyun-
tura Política No. 285, 2001.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 271

adecuadas, sin consultar las proyecciones de la UPME sobre costos reales del kilovatio,
pactándose tarifas hasta seis veces superiores al precio de mercado.
En 1999 la facturación por estos contratos superó los $400.000 millones. Con la
negociación realizada, las electrificadoras hipotecaron por más de tres lustros sus
ingresos a los inversionistas privados, comprometiendo su viabilidad financiera. Así,
por ejemplo, Corelca desembolsa $25.000 millones mensuales por los PPA de
Termoflores I y Tebsa; Emcali debe pagar US$4 millones por disponer de las reser-
vas de TermoEmcali, y la Electrificadora de Boyacá se comprometió con Termopaipa
a pagar una tarifa mensual de US$31,6 por cada kW instalado, muy por encima de las
pactadas en otros contratos del sistema eléctrico.
Los inconvenientes para las electrificadoras han surgido a causa de las rígidas
condiciones contempladas en las negociaciones, y el elevado precio pactado de la
energía. Esta situación ha comprometido su viabilidad financiera, en la medida en
que estos costos no pueden trasladarse a las tarifas que pagan los usuarios, por estar
reguladas por la CREG, y por las restricciones en la capacidad de pago y la evolución
de la demanda en el país.
En el cuadro 9.9 se relaciona la cuantía de las pérdidas anuales que asumió la
Nación entre 1993 y 2000, medidas en millones de dólares. El volumen de pérdidas
aumentó drásticamente hacia 1998, cuando la Nación perdió U$83 millones y para
los años 1999 y 2000, con U$198 millones y U$220 millones, respectivamente. Los
niveles más altos de pérdidas han sido registrados por Termoflores, que en ocho años
de operación ha generado pérdidas por cerca de U$77 millones, y Tebsa por U$392
millones en seis años.

Cuadro 9.9
Utilidades anuales (cifras en dólares)
Contrato 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Paipa IV -27.516.633 -56.773.303

Dorada -586.027 -6.639.486 -11.053.158 -14.800.170
Tebsa -28.346.104 -45.465.518 -18.084.143 -58.253.001 -125.827.905 -116.713.396
Flores -29.528.407 -2.416.212 6.530.397 10.722.486 6.521.408 -16.078.220 -29.522.385 -24.036.168
Sopesa -398.770 916.516 -2.354.056 -4.242.765 -7.602.991
Total -29.528.407 -2.416.212 -21.815.707 -35.141.801 -11.232.246 -83.324.763 -198.162.846 -219.926.028

Fuente: Corelca, CHEC, Epsa, Emcali, cálculos CGR.

Las pérdidas que producen los contratos de compra de energía PPA a las empresas
de distribución son muy elevadas respecto a sus ingresos operacionales. En el caso de
la Empresa de Energía de Boyacá (EBSA) las pérdidas que debía asumir en el año
2000 por el contrato Paipa IV eran de $103.000 millones, lo cual equivalía al 60% de
sus ingresos operacionales, que para ese año fueron de $170.407 millones. El caso de
la empresa de distribución de Caldas (CHEC) no es tan crítico, pero no por ello menos
preocupante; frente a unos ingresos operacionales de $157.394 millones (año 2000),
272 DE LOS DERECHOS SOCIALES

las pérdidas por el contrato Termodorada fueron de $14.800 millones para el mismo
año, equivalentes a un 37% de sus pérdidas operacionales, las cuales ascendieron a
$40.220 millones.
Cuadro 9.10
Pérdidas totales 1993-2000

Contrato Dólares Pesos1

Paipa 84.289.937 175.988.115.600
Dorada 33.078.841 69.064.981.203
Tebsa 392.690.068 819.893.363.938
Flores 77.807.101 162.452.609.201
Sopesa 13.682.065 28.566.636.811
Total2 601.548.012 1.255.965.706.753
1
Tasa de cambio 2087,89 $/US$ de diciembre de 2000.
2
No incluye los valores registrados por el contrato de Termoemcali,
en razón a su reciente entrada en operación comercial.
Fuente: Corelca, CHEC, EPSA, Emcali, cálculos CGR.

Las pérdidas que ha asumido la Nación por concepto de los contratos PPA (cuadro
9.10) alcanzan los US$601,5 millones, lo que equivale a $1.25 billones28. Los contra-
tos Paipa IV y Tebsa participan con el 80% del total de pérdidas acumuladas para la
Nación hasta la fecha. Según estimativos de la Contraloría General de la República29,
las pérdidas totales estimadas a partir de 2001 y hasta la terminación de los contratos
PPA ascienden a $2.8 billones del año 2000 (cuadro 9.11). Este monto debe adicionarse
a las pérdidas acumuladas hasta el año 2000, que alcanzan $1.25 billones a precios
del mismo año.
Cuadro 9.11
Pérdidas estimadas
Contrato Dólares (US$) Pesos ($)
Paipa -671.555.473 -1.402.133.956.986
Dorada -61.846.748 -129.129.207.699
Tebsa -262.260.652 -547.571.391.886
Flores -52.688.591 -110.007.982.996
Sopesa -43.226.579 -90.252.342.286
Emcali* -283.000.000 -590.872.652.711
Total -1.374.578.043 -2.869.967.534.564
* Fuente : Banca de Inversión-Emcali.

Sumado a las dificultades financieras en la actividad de distribución, se destaca otro

gran problema en el sector: el bajo nivel de cobertura. El gran descuido se ha presentado

28 Calculado con la tasa de cambio referenciada anteriormente.

29 El cuadro 9.11 resume los resultados de las proyecciones efectuadas por la Contraloría General de la República,
en torno a las pérdidas causadas por los contratos de suministro de energía a partir de 2001. Éstas tienen como
base la información suministrada por las empresas involucradas y los documentos contractuales.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 273

en las Zonas No Interconectadas –ZNI–, en donde el servicio promedio es apenas de 8.8

horas al día y no se ha registrado ninguna mejoría en los últimos cinco años. La cober-
tura total solamente alcanza el 50,3% (cifra de 2000)30, y entre 1997 y 2000 disminuye-
ron tanto la capacidad efectiva instalada como el presupuesto de las ZNI; la primera cayó
de 107 MW a 99 MW, mientras que el segundo pasó de $104.500 a $68.500 millones.
La reducción presupuestal, sumada a una mala gestión de las entidades gubernamenta-
les, pueden considerarse las principales causas de las deficiencias mostradas.
La ausencia del servicio de energía o de su suministro continuo perjudica las eco-
nomías regionales, afectando el sector productivo, la actividad educativa, la atención
en salud y el abastecimiento de alimentos; en general, deteriora la calidad de vida e
impide el desarrollo.

Proceso de privatizaciones y sus efectos

Uno de los pilares de la nueva Constitución consistió en abrir a los agentes privados
la participación en las actividades de prestación del servicio de energía con el propó-
sito de aumentar la capacidad de generación. La expedición del Decreto 700 de 1992,
dio inicio al proceso de transformación del negocio. Las Leyes 142 de 1994 (sobre
servicios públicos domiciliarios), 143 de 1994 (conocida como “ley eléctrica”) y la
Ley 226 de 1995 sobre privatizaciones buscaron redefinir el papel del Estado y garan-
tizar la participación del sector privado para asegurar la inversión y la eficiencia pro-
ductiva, a fin de aminorar los costos para las finanzas públicas.
Partiendo de esta orientación se adelantaron procesos de privatización en algunos
de los activos que poseía el Estado. El primer paso se dio en la actividad de genera-
ción, con lo que el sector oficial disminuyó su patrimonio al pasar de un 100% de la
propiedad en activos de generación en 1992, a un 35,5% en el año 2000. Posterior-
mente fueron capitalizadas algunas empresas de distribución y comercialización, como
EPSA y EEB, entre otras.
Los resultados del cambio institucional y sectorial son evidentes. Las inversiones de
capital privado superan los US$ 5.000 millones. Dentro del proceso se constituyeron
tres nuevas empresas independientes alrededor de las plantas generadoras de Chivor,
Termotasajero y Termocartagena, se vendieron acciones de empresas ya existentes como
Betania y EPSA y se desintegró verticalmente la Empresa de Energía de Bogotá. En la
Costa Atlántica se produjeron grandes transformaciones: se dio origen a Electrocosta y
Electricaribe, dos nuevas sociedades de distribución con participación mayoritaria de
capital privado –alrededor del 30%–, a partir de ocho empresas de distribución de la
zona y se creó Transelca como empresa de transmisión. Adicionalmente se han realiza-

30 IPSE y DNP, fuentes de las cifras.

274 DE LOS DERECHOS SOCIALES

do dos emisiones de acciones de ISA, la principal empresa de transmisión del país, para
cumplir con el programa de democratización de la propiedad; inicialmente se capitalizó
el 13,3%, por valor de $101 millones vendidos en acciones en todo el país y en 2002 se
superó la meta de venta de $127.000 millones en acciones, con lo que el 25% de ISA
pertenece ahora a pequeños accionistas colombianos.
Hoy el sector privado participa con el 62% en la generación y el 44% de la distri-
bución. En generación, el sector privado es responsable del desarrollo del 30% de
nuevos proyectos. Se esperaba que con un avance en el proceso se alcanzara una
participación privada del 75% en generación y 80% en distribución, pero esto no ha
sucedido.
Las privatizaciones han tenido efectos distintos en cada uno de los negocios en los
que se han realizado. En el caso de la generación, se logró aumentar la capacidad
instalada, en especial los activos de generación térmica; en la distribución se concretó
solamente en las empresas grandes y con mercados concentrados, mientras que en las
pequeñas y regionales el proceso continúa estancado.
El retraso presentado en el programa privatizador de la actividad de distribución
–luego de haberse anunciado por el Gobierno– condujo a un descuido estatal frente
a la operación de las electrificadoras, las cuales se han visto perjudicadas por el recorte
de ingresos y la incertidumbre, con repercusiones negativas en su situación financiera y
productividad. La carencia de inversión en estas empresas no ha permitido un adecuado
mantenimiento de la infraestructura; esta situación, en conjunto con la escasa motiva-
ción de los trabajadores, ha traído como consecuencia altos costos de operación.
También es relevante destacar el orden en que se desarrolló el proceso privatizador
colombiano. Mientras que en otros países se dio inicio con enajenaciones y capitali-
zaciones en las empresas distribuidoras, las cuales presentan unas condiciones de
mercado más complejas por existir situaciones de monopolio natural y otras imper-
fecciones de mercado, en Colombia se hizo precisamente lo contrario. Se comenzó
privatizando los activos de generación, y se dejó en último lugar el renglón de la
distribución, en el que las empresas presentan problemas de ineficiencia heredados
del modelo anterior y fuertes heterogeneidades entre regiones. En resumen, la com-
plejidad para intentar establecer condiciones de mercado en el negocio de distribu-
ción de energía es mucho mayor que en la generación, en la cual, además, existen
mayores incentivos para los inversionistas privados.
Actualmente, sobresale la gran heterogeneidad entre las empresas del sector eléc-
trico tanto en las condiciones de operación como en la rentabilidad. Las empresas
generadoras muestran una situación satisfactoria; el reconocimiento de un cargo por
capacidad les garantiza a muchas plantas una compensación monetaria por la
confiabilidad que brindan al sistema –aun en caso de no despachar energía– y, en pro-
medio, obtienen ingresos conforme a su desenvolvimiento en el mercado mayorista
de energía.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 275

En la actividad de transmisión, caracterizada por ser un monopolio natural sujeto

a regulación, el dominio lo tienen ISA, EEB y Transelca, empresas que poseen altos
índices de rentabilidad, pese a los impactos financieros por efecto de los atentados a
la infraestructura.
En la distribución se presentan los problemas más serios. Aunque ha tenido que
desenvolverse en medio de un sector eléctrico renovado –incluyendo la aplicación de
un nuevo régimen de regulación–, no se efectuó una reestructuración previa de forta-
lecimiento para afrontar esos cambios.
La crisis en las empresas de distribución de energía31 trae dos consecuencias graves
que atentan contra la estabilidad del sistema eléctrico en su conjunto. Al relacionarse
directamente con los usuarios, su funcionamiento inadecuado produce inconformidad
frente a la prestación del servicio y, por otro lado, su iliquidez puede hacer colapsar
todo el esquema eléctrico. El sector tiene como característica una estructura con activi-
dades separadas, pero a su vez interrelacionadas; el dinero circula desde el usuario hasta
el generador, pasando por los demás agentes. Si el distribuidor queda ilíquido afecta
tanto su situación financiera como la de las demás actividades de la cadena.
El mayor logro de este programa de privatizaciones fue evitar racionamientos y
permitir responder a pasivos financieros y laborales de algunas empresas de electrici-
dad sin cargo al presupuesto. La situación que presentaban empresas como la EEB,
Corelca y las distribuidoras de la Costa Atlántica requería de cambios estructurales, y
las inversiones estatales efectuadas con anterioridad sólo habían constituido paliati-
vos que aplazaban el problema.
En otros casos, las privatizaciones detuvieron crecientes pasivos contingentes,
convencionales, o prácticas inadecuadas de operación y servicio, las cuales también
constituían significativas pérdidas para el Estado. Dichas prácticas incluían desvia-
ciones en la aplicación de tarifas, el mantenimiento de cartera sobrevalorada y no
auditada, contabilidades inexistentes, deficiencias en inventarios, deudas no concilia-
das con proveedores, contratación onerosa e ineficiente, sobrecontratación laboral,
entre otras. Los efectos alcanzaban no sólo entidades sectoriales sino también institu-
ciones financieras.
Infortunadamente, dado el esquema de privatización seguido –en la práctica– en
el país, no se logró contar con las ventajas del capital y la innovación empresarial
extranjera en la actividad de distribución, contrariándose uno de los lineamientos de
la reforma del sector eléctrico consecuente con la creación de condiciones que esti-
mularan la participación de capital privado en el negocio.
Un caso excepcional del esquema es el de la antigua Empresa de Energía de Bogo-
tá. Antes de emprender el proceso de capitalización era una empresa con integración

31 Sobre el tema puede consultarse: Informe 1 de la Colección Análisis Sectorial y de Políticas Públicas, “Evalua-
ción de las Electrificadoras del Interior, 1994-2000”.
276 DE LOS DERECHOS SOCIALES

vertical en los negocios de generación, transmisión y distribución de energía. Los

problemas de ineficiencia en la gestión, altos niveles de pérdidas de energía y baja
calidad del servicio, causados en gran medida por interferencias políticas, condujeron
a tomar la decisión de reestructurarla.
Se segmentó por actividades y posteriormente se capitalizó. El resultado fue el
surgimiento de tres empresas: EEB como empresa matriz (transmisión), Emgesa como
generadora y Codensa como distribuidora-comercializadora. Con la capitalización, la
EEB quedó como socio mayoritario de Emgesa y Codensa, pero el control está ahora
en manos de accionistas privados (la licitación fue ganada por la empresa Endesa, de
España).
Fruto de este proceso, las utilidades empresariales tuvieron una evolución positi-
va, se redujo la deuda y se efectuaron grandes cambios en la gestión, lo cual permitió
el logro de menores niveles de pérdidas de energía, el incremento en la disponibilidad
de generación y la adecuación de las plantas de personal32.

Estructura y problemática institucional

La administración del sector eléctrico colombiano está bajo la responsabilidad de varias
entidades: el Ministerio de Minas y Energía –MME–, la Unidad de Planeación Minero
Energética –UPME–, la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG– y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD–, que desarrollan las labo-
res de formulación de políticas, planeación, regulación y control, respectivamente.
En estas entidades se han presentado diversas deficiencias, en las cuales se inclu-
yen la poca claridad y contundencia de las políticas y las dificultades para la ejecu-
ción de planes.
Otras fallas que han afectado al sector son las relacionadas con el sistema de con-
trol del sector eléctrico, basado en la evaluación de la gestión de las empresas. Adole-
ce de debilidades, como:
• Los indicadores y métodos de evaluación de gestión se calculan a partir de la
desviación de metas fijadas en los planes que las empresas concertan con la UPME
y no en criterios técnicos, económicos o de eficiencia. Como se basan en metas
individuales y no en un criterio básico de referencia, resulta difícil emplearlos
para hacer comparaciones y diagnósticos sectoriales.
• Las auditorías externas de gestión son de baja calidad, presentan información in-
consistente y no cumplen con los criterios que estableció la Superintendencia.
Esta entidad calificó con menos de 60 puntos sobre 100 al 44% de los informes

32 Información tomada del documento: Fainboim, Israel, “Efectos sobre el bienestar social de la reestructuración y
capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá”, Fedesarrollo, 2000.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 277

presentados por los auditores del sector de energía y gas. La metodología de eva-
luación de la gestión empresarial es impropia, ya que las firmas que realizan la
auditoría externa son contratadas por el sujeto de control, lo cual genera incenti-
vos para no reflejar la situación real y así ser contratadas nuevamente.
• La Superintendencia no cuenta con los recursos técnicos, económicos ni legales
para monitorear el comportamiento de las empresas y responder con agilidad a sus
desviaciones de las prácticas de mercado. Su presupuesto se ha reducido y de más
de $4.5 millones por entidad en 1998, se pasó a $3.4 millones por entidad vigilada
en 2000.
Un mal sistema de control propaga las ineficiencias en la prestación del servicio e
impide que disminuyan los costos no reconocidos en la tarifa.

Debilidades de la regulación
En cuanto a la función reguladora del Estado, la CREG, entidad designada para esta
labor, ha seguido las prácticas recomendadas para una buena regulación (World Bank
2001), pero:
(i) Aunque el Estado no invierte ya en el sector eléctrico, la CREG conservó la
estructura de la antigua CRE, propia de un sistema de planeación centralizada. En
consecuencia, no es independiente de la injerencia gubernamental, pues entre sus 8
integrantes hay 3 ministros con derecho al voto.
(ii)Con un presupuesto bajo para el tamaño del sector que regula y con niveles
salariales por debajo de los estándares, la Comisión no puede atraer y mantener el
conocimiento experto necesario para su labor. Además, el bajo nivel de remuneración
pone en riesgo la independencia de la Comisión a las presiones de la industria.
(iii) Una de las principales actividades de la regulación es la fijación de tarifas.
Frente a esta labor, usuarios y agentes han expresado su inconformismo, creando
discusiones sobre los siguientes temas:
• Ha sido un reclamo generalizado la no inclusión de la totalidad de los activos de
propiedad de las empresas por parte del regulador en el cálculo de la tarifa así
como el valor reconocido por los mismos.
• La entrada de comercializadores puros ha afectado a las empresas distribuidoras,
ya que éstos tienen ventajas en el mercado al poder atender solamente a clientes
con niveles altos de consumo y, por tanto, con menores costos de comercialización.
• La metodología de cálculo considera las mismas características para todas las re-
giones.
• Las empresas han aducido que los costos AOM (Administración, Operación y Man-
tenimiento) reconocidos son muy bajos y con el acotamiento de cargos, no les
278 DE LOS DERECHOS SOCIALES

permiten compensar sus reales costos. Al respecto, debe destacarse que con la
metodología de benchmarking, es difícil inferir los costos realmente eficientes; la
decisión del regulador se basa en la información suministrada por las empresas,
pero la razonabilidad de la decisión depende de la fiabilidad de la información
suministrada por los mismos agentes.
• Los niveles de pérdidas reconocidos han disminuido aceleradamente, por lo que
las empresas no han logrado adaptarse a los niveles de eficiencia y se han visto
obligadas a castigar sus flujos de caja.
• El esquema de desmonte de subsidios ha causado aumentos importantes en las
tarifas, disminuyendo el consumo en los sectores residenciales.
• El esquema de promedio móvil en las compras de energía impone un rezago en el
precio de la energía.

Evolución de las tarifas

El cuadro 9.12 muestra los aumentos tarifarios entre 1998 y 2001 en cada una de las
empresas de distribución (y comercialización), según el estrato, y las compara con los
incrementos del índice de inflación.
En la mayoría de los casos, las tarifas aumentaron en niveles superiores a los
incrementos del índice de inflación para el mismo período. Los mayores aumentos se
han presentado en los estratos 1, 2 y 3, los cuales corresponden a las familias de
menores recursos económicos y que, antes de la expedición de la ley de servicios
públicos, se encontraban cobijadas por subsidios elevados.

Cuadro 9.12
Inflación e incrementos tarifarios según estratos (porcentajes)
Electrificadora Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
Huila 13,64 13,64 13,64 13,65 13,64 13,64
Chocó 21,13 21,12 21,13 21,13 21,12 21,12
Cedelca 21,41 21,40 21,40 21,40 -1,23 -1,23
Cens 31,08 30,01 39,94 24,19 16,46 16,45
Emcali 27,84 27,81 27,84 27,86 14,45 14,45
Edeq 59,84 67,56 41,03 28,90 13,68 0,79
Epm 29,17 29,16 29,15 29,16 29,16 29,16
Caquetá 30,25 30,24 30,25 30,26 30,26 30,26
Tolima 30,99 31,00 44,66 24,63 24,63 24,63
Cedenar 32,54 32,55 32,55 32,56 32,56 32,56
Chec 37,81 37,79 37,79 37,80 37,80 28,21
Santander 47,51 55,40 52,25 39,16 31,77 29,03
Cundinamarca 41,18 10,23 66,07 41,17 35,02 35,02
Emsa 41,51 41,50 41,50 41,51 41,52 41,52
Boyacá 45,17 45,17 45,17 45,24 34,01 34,01
Codensa 46,03 46,03 46,02 46,02 24,63 17,76
Inflación 1998-2001: 27,87

Fuente: CREG - cálculos CGR.

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 279

Las empresas que muestran los mayores incrementos en los precios de la energía
que suministran son: EDEQ, 59,84% para el estrato 1; 67,55% para el estrato 2, y
41,03% para el estrato 3. Santander con 47,15% para el estrato 1; 55,40% para el
estrato 2; 52,25% para el estrato 3. Codensa con 46,03% para los estratos 1 y 2 y
46,02% para los estratos 3 y 4.
Los estratos 5 y 6 han mostrado incrementos más moderados en los años en estu-
dio. En menos de la mitad de los casos superan el 30%, acorde con el incremento de
la inflación y, en muchas ocasiones inferior, como en los departamentos de Quindío,
Norte de Santander, Cauca, Huila y el Valle, en los cuales los incrementos para los
estratos altos han sido en promedio del 14%, catorce puntos por debajo de la inflación
acumulada para el período.
Contrario a creencias generales, la razón para estos incrementos en las tarifas de
energía no ha estado en un aumento de su precio real, sino en el fuerte impacto del
desmonte de subsidios. Como consecuencia de los incrementos tarifarios y de la si-
tuación económica, se han disminuido los niveles de consumo en los estratos bajos,
como lo muestra el cuadro 9.13 sobre la variación del consumo de energía en los
estratos residenciales.
Cuadro 9.13
Variación del consumo según estrato (1998-2001)
Estrato Variación (%)
1 -3,29
2 -5,05
3 -2,92
4 0,25

Fuente: CREG - cálculos CGR.

Los fuertes aumentos no han estado relacionados con incrementos en los costos
que reconoce la tarifa. Estos últimos, representados por el Costo Unitario –CU–, han
mostrado estabilidad y sus aumentos se han mantenido en niveles cercanos a la infla-
ción de cada período.
Incluso, al efectuar una comparación internacional, se encuentra que, aunque en
pesos colombianos, la tarifa promedio ha aumentado de $90 a $139 (cerca de un
55%) entre los años 1997 y 2001, al medirse en dólares, la tarifa promedio ha dismi-
nuido de US$0,069 a US$0,060 y es menor frente a tarifas de otros países, tales como
USA, España, o Turquía, pero superior a la de Nueva Zelanda (ver cuadro 9.14).
Empero, debe aclararse que estas tarifas corresponden al período posterior a la
nueva Constitución. Evidentemente, a raíz del manejo que se le daba al sector en
décadas pasadas y el uso de las tarifas de los servicios públicos como mecanismo para
controlar la inflación, entre otros propósitos, sus valores no fueron incrementados
como era debido, lo cual hizo que las tarifas se rezagaran durante años, de tal forma
que la tarifa media en 1990 para el sector residencial era apenas de $12,66, para el
280 DE LOS DERECHOS SOCIALES

sector industrial de $27,45 y para el comercial de $36,38. Haciendo la equivalencia

en dólares de la época, los valores eran respectivamente de US$0,025, US$0,054 y
US$0,072 (cuadro 915).
Cuadro 9.14
Tarifas de energía en el mundo
Tarifa US / kW - h 1997 1998 1999 2000 2001
España 0,160 0,157 0,140 n,d, n,d,
Estados Unidos 0,090 0,085 0,080 0,080 0,090
México 0,045 0,045 0,055 0,060 0,067
Reino Unido 0,125 0,123 0,121 0,119 0,105
Nueva Zelanda 0,089 0,073 0,070 0,063 0,058
Turquía 0,084 0,079 0,085 0,087 0,082
Colombia 0,069 0,062 0,053 0,055 0,060
Tarifa Colombia en pesos 90,0 94,6 99,5 119,5 139,5
TRM Colombia 1.297,7 1.524,6 1.888,5 2.186,2 2.328,2
Fuente: International Energy Prices and Taxes. Fourth Quarter 2001 - SSPD.

Cuadro 9.15
Tarifas de energía en 1990
Tipo de Usuario Pesos de 1990 Dólares de 1990
Residencial 12,66 0,025
Industrial 27,45 0,054
Comercial 36,38 0,072
Fuente: Ministerio de Minas y Energía.

El gráfico 9.10 muestra algunas tarifas de otros países. Al compararlas con las de
Colombia, se observa que países como España o Reino Unido llegan incluso a dupli-
car el precio nacional. Otros como México, Estados Unidos y Turquía también mane-
jan tarifas más altas que las colombianas pero en menor proporción.
Las cifras anteriores muestran que los dos grandes problemas han sido: 1) el cam-
bio drástico en los valores entre el inicio y el final de la década, en especial para los
usuarios residenciales, y 2) el nivel de ingresos de la población de los estratos medios
y bajos es demasiado pequeño, situación que aumenta el peso proporcional de los
servicios públicos en la canasta familiar. Por ello los reclamos y la inconformidad con
las nuevas tarifas. El Estado tiene la responsabilidad de garantizar el acceso a los
servicios públicos, pero la pobreza de los usuarios se está encargando de excluirlos,
pese a los esfuerzos por establecer un esquema de prestación más eficiente, lo que no
quiere decir que no hayan existido fallas en su implementación.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 281

Gráfico 9.10
Tarifas de energía en algunos paises

Fuente: Ministerio de Minas, Informe al Congreso, 2000.

Perspectivas del sector

Para el análisis de las perspectivas del sector eléctrico se tendrán en cuenta tres esce-
narios, según las decisiones y evolución de dos aspectos fundamentales: la regulación
en el cálculo de las tarifas y la eficiencia empresarial. El primero de ellos hace refe-
rencia a lo que se conoce como Costo Unitario, esto es, el “costo de prestación efi-
ciente del servicio de energía”, el cual representa la remuneración que debe recono-
cerse a los operadores del servicio en cada una de las etapas de la actividad productiva:
Generación, Transmisión, Distribución y Comercialización. Este costo es la base so-
bre la cual se calcula la tarifa. El segundo, la eficiencia empresarial, se fundamenta en
las estructuras de costos de cada una de las empresas.
Está contemplado legalmente que se realice una revisión tarifaria cada cinco años.
La tarifa actual tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2002, por lo cual se encuen-
tra en proceso de revisión por parte de la CREG. Resultado de este cambio, la CGR
estima que el incremento en el Costo Unitario sobre el cual se calcula la tarifa para el
período 2003-2007 será del 35% y su proporción será inferior para los años posterio-
res a 2008, pues se supone que los ajustes serán cada vez menores a medida que la
tarifa va llegando a su nivel adecuado.
En lo que respecta al tema de los costos empresariales, es necesario describir los
antecedentes que se contemplaron para la realización de las proyecciones.
La reorganización de las actividades de la cadena eléctrica propició la entrada de
agentes privados en la generación y en la distribución. En esta última actividad, sin
embargo, solamente se capitalizó una parte de las empresas: las que tenían mejores
condiciones de mercado y, por tanto, brindaban mayor rentabilidad al inversionista.
Actualmente, la mayoría de las electrificadoras tiene costos elevados e ineficientes.
282 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Los activos son obsoletos y la inversión es muy baja –nula, en muchos casos– lo cual
lleva a que presenten niveles de pérdidas elevados que no son reconocidos por la
tarifa y que, en consecuencia, significan costos adicionales para las empresas. Por
ejemplo, en la empresa Centrales Eléctricas de Santander (CENS), la inversión ha
mostrado una tendencia decreciente al pasar de $17.000 millones en 1997 a $4.000
millones en 2000. De forma similar, la Electrificadora del Chocó no ha hecho inver-
sión en los últimos años.
Los excesos de trabajadores y de las convenciones colectivas son factores que
incrementan los costos de las empresas; además de ser onerosos, se han caracterizado
por no incentivar una mayor productividad y elevar los costos administrativos. Esto
se suma a sus difíciles condiciones de operación al atender a los mercados rurales y
zonas alejadas, actividad que arroja resultados de escasa rentabilidad.
Pueden citarse algunos casos en que el peso de las convenciones colectivas y de
las mesadas pensionales incrementa las cargas para las empresas. En Cedelca, las
bonificaciones y prestaciones ascienden a $8.000 millones anuales y otros beneficios
superan los $500 millones, lo cual representa casi el 20% de su nivel promedio de
ingresos operacionales. En Cedenar, las erogaciones por sueldos fueron de $4.693
millones en 2001, mientras que la convención colectiva costó $7.202 millones. En la
empresa de Norte de Santander (CENS) se destinaron $3.800 millones para pensiones
en 2000 y $5.224 millones por mesadas en 2001, mientras que para los empleados
activos la nómina fue de $4.385 millones. La Empresa de Energía de Cundinamarca
(EEC) tuvo en 2001 un total de salarios de $7.764 millones, mesadas por $4.128 mi-
llones y convención colectiva por $4.121 millones.
En todos los escenarios se han elaborado dos proyecciones: una que incluye a las
electrificadoras más sólidas (Codensa y EPM) y otra que las excluye, para mostrar la
disparidad en la situación de los dos grupos y la brecha entre las utilidades de las
primeras y las pérdidas de las segundas. El objetivo de elaborar las dos estimaciones
es resaltar la fuerte distorsión que puede causar el alto volumen de utilidades de las
empresas más rentables en las proyecciones del conjunto de todas las empresas
distribuidoras.
A continuación se describen tres escenarios posibles según la evolución de las
variables consideradas:
• Escenario 1. Continuidad. Este escenario supone una permanencia de la situación
actual, descartando incrementos en el Costo Unitario o mejoramiento en la efi-
ciencia de las empresas de distribución y comercialización. Esto significa que no
se espera la ocurrencia de cambios en la regulación o en la estructura de costos
empresariales.
En este escenario, las pérdidas operacionales ascenderían a un cifra anual cercana
a los $750.000 millones al promediar todas las electrificadoras, y se aproximaría a
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 283

$1 billón, al excluir a las dos empresas mencionadas anteriormente, el cual tendría

que ser cubierto por créditos o, en última instancia, por el Estado en caso de que el
sistema colapsara.
Gráfico 9.11
Utilidad operacional en escenario 1
(s in v a riac ió n d e c u y co s to s)
5 0 0 .0 00
M illo n es d e $ co n sta n te s d e 2 0 0 0

-5 0 0 .0 0 0

-1 .0 0 0 .0 0 0

-1 .5 0 0 .0 0 0
1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010
G e n e ra l S in E PM y C o d en s a

Fuente: CGR - Dirección de Estudios Sectoriales.

• Escenario 2. Cambio regulatorio sin eficiencia. Este escenario contempla la ocu-

rrencia de un cambio regulatorio consistente en incrementar el CU, base de cálculo
para las tarifas. Se calcula que el incremento sería cercano al 35% en términos
reales durante 18 meses.
Gráfico 9.12
Utilidad operacional en escenario 2
(C a m b io re g ula to rio y co s to s c o ns ta n te s)
M illo ne s d e p es o s c o n sta n te s d e 2 0 0 0

2 .0 0 0 .00 0

1 .0 0 0 .00 0

-1 .0 0 0 .0 0 0
2001
1998

1999

20 0 0

2 00 2

2003

20 0 4

2005

2006

2007

2008

2009

2009

20 1 0

G e n e ra l S in E PM y C o d en s a

Fuente: CGR - Dirección de Estudios Sectoriales.

Aunque en la proyección que involucra a todas las electrificadoras la recuperación

de las utilidades sería a partir de 2005, al excluir del análisis a Codensa y EPM,
284 DE LOS DERECHOS SOCIALES

dicha recuperación se presentaría solamente desde 2009, mostrando una gran di-
ferencia en la magnitud de las utilidades entre las dos proyecciones consideradas.
• Escenario 3. Eficiencia sin cambio regulatorio. Este escenario supone la aplica-
ción de medidas para aumentar la eficiencia de las empresas, de modo que sus
costos disminuyan y, por ende, las utilidades se recuperen. Esta situación se logra-
ría incrementando la inversión, adecuando las plantas de personal a los requeri-
mientos reales y disminuyendo costos irrelevantes para la prestación del servicio.
Actualmente, sólo algunas empresas que han sido capitalizadas, junto con EPM,
llevan unos estándares aceptables de eficiencia y calidad. Los bajos niveles de
eficiencia registrados por las demás empresas se atribuyen tanto a rigideces labo-
rales como a la interferencia en la administración de criterios no técnicos e intere-
ses políticos regionales; la experiencia ha demostrado que una vez se combaten
estos dos problemas, la eficiencia aumenta.

Gráfico 9.13
Utilidad operacional en escenario 3
(s in c am b io re g u la to rio y c o n c o sto s e fic ie n te s)
M illo n e s de p e s os co n s ta nte s d e 2 0 0 0

1 .5 0 0 .00 0

1 .0 0 0 .00 0

5 0 0 .0 00

-5 0 0 .0 0 0

-1 .0 0 0 .0 0 0
2001
1998

1999

2000

2002

2003

2004

2006

2007

2008

2009

2010
2 0 05

G e n e ral S in E PM y C o d en s a

Fuente: CGR - Dirección de Estudios Sectoriales.

Llegar a este tipo de escenario requiere tanto transformaciones empresariales como

inversión de recursos. En este caso, la mayoría del faltante podría financiarse des-
de las mismas electrificadoras a través de un reajuste en los costos. Si éstos logra-
ran ceñirse a niveles eficientes, la cantidad ahorrada serviría para suplir o eliminar
el déficit de caja y también para realizar inversiones a fin de mejorar la eficiencia
operativa a través de una reducción de pérdidas. De esta forma el Estado no ten-
dría que hacer erogaciones distintas a las ya destinadas para subsidios e infraes-
tructura en las zonas no interconectadas.
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 285

Debe resaltarse que la situación mostrada en las proyecciones supone que las em-
presas son remuneradas de acuerdo con las tarifas establecidas y no existen retrasos
en los pagos, esto es, la cartera no es un problema. Sin embargo, al observar la evolu-
ción reciente de las electrificadoras, se observan crecimientos exagerados en la moro-
sidad.
Casi todas las electrificadoras han mostrado una tendencia creciente en sus cuen-
tas por cobrar y en la cartera vencida. En el caso de las electrificadoras del interior del
país, el valor de las cuentas por cobrar aumentó en cerca de seis veces entre 1994 y
2000, con lo cual se llegó a una cuantía de $387.176 millones33, empeorando los
problemas de iliquidez. La rotación de las cuentas por cobrar pasó de 84 días en 1994
a 108 en 2000. En muchas el índice de rotación de cuentas por cobrar es exagerado,
como en Cedelca, con 237,9 días, lo que quiere decir que, en promedio, el recaudo de
cartera se tarda 8 meses; por ejemplo, en Meta es de más de cinco meses.
En Electrocosta, la cartera pasó de $44.751 millones en 1998 a $128.446 millones
en 2000, al tiempo que la cartera vencida aumentó 69,6% y la de difícil cobro 50,6%
(más de 90 días de vencimiento). Similar situación ha ocurrido con Electricaribe don-
de las cuentas por cobrar se incrementaron en 150% entre 1998 y 2000 (de $83.923 a
$210.549 millones), la cartera vencida en 2000 alcanzaba el 78,5% de los activos
financieros y la de difícil cobro el 60,6%34.
Esto implica que si la cartera vencida siguiera la senda de crecimiento exagerado
que ha mostrado en los últimos años, el problema de las pérdidas operacionales se
agudizaría por una iliquidez sobreviniente.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Las normas que modificaron el régimen de los servicios públicos y de prestación del
servicio de energía han generado resultados de eficiencia económica en muchas acti-
vidades. La regulación, pese a no haber satisfecho a muchos agentes, ha mostrado
aciertos y avances en diversas actividades.
En el plano institucional, las mayores debilidades se presentan en las funciones de
control y vigilancia. Para mejorar estas labores es necesario fortalecer presupues-
talmente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y realizar una
selección técnica de sus funcionarios, de modo que tenga la capacidad para atender
sus múltiples funciones. El control a las empresas puede mejorarse con medidas como
la redefinición de los indicadores de calidad y la modificación del mecanismo de
selección y contratación de auditores externos de gestión.

33 El cálculo involucra a las empresas de distribución y comercialización del interior del país con participación
pública mayoritaria, excepto la Electrificadora de Cundinamarca.
34 Sivico, cálculos Contraloría General.
286 DE LOS DERECHOS SOCIALES

Entre otras acciones a favor del esquema institucional que respalda al sector eléc-
trico, deben mencionarse la necesaria independencia de la Comisión de Regulación
respecto a criterios diferentes (como políticos) a los estrictamente técnicos y aumen-
tar la remuneración de su planta de personal y el presupuesto para estudios técnicos.
Del mismo modo, urge poner en operación el FAZNI (Fondo de Apoyo Financiero
para la Energización de las Zonas No Interconectadas), a fin de emplear sus recursos
–hasta hoy represados– en aumentos de cobertura para esas zonas. El costo de llegar
a una cobertura nacional adecuada se calcula en $1.5 billones.
En el plano del desempeño empresarial, el diagnóstico y las recomendaciones
varían según el negocio. La actividad de generación es la que ha recibido mayor
inyección de capital privado. Las empresas de este renglón cuentan con garantías
económicas para mantenerse en el negocio, gracias al cargo por capacidad, el cual les
garantiza ingresos por disponibilidad (pese a las quejas frecuentes sobre su forma de
cálculo), y a los ingresos normales cuando son despachadas. Los niveles de rentabili-
dad en este negocio son satisfactorios y éste es un buen indicio para la estabilidad y
seguridad en la provisión de energía. Isagen, empresa de generación de propiedad
pública, reportó utilidades en el 2001 por $102.998 millones y aumentó el valor de
sus activos de $3.021 millones a $3.229 billones. No obstante, no es claro cómo se
realizará la nueva expansión en el futuro. El esquema requiere estabilidad en las re-
glas de juego, principalmente en lo que toca al funcionamiento de la bolsa y la remu-
neración del cargo por capacidad.
En la comercialización se presentan dos facetas. Una es la de los comercializadores
puros, los cuales hasta ahora presentan una situación estable, gracias a que no com-
parten los problemas de la distribución, como las pérdidas de energía y la cartera
morosa. La otra es la de las empresas que integran comercialización y distribución.
Este caso, presentado principalmente en las electrificadoras públicas, muestra altos
niveles de pérdidas financieras. Aunque la comercialización en teoría es rentable, la
mayoría de empresas se encuentra en situación crítica, entre otros, porque los
comercializadores puros les han arrebatado a sus mejores clientes.
Sin duda, uno de los grandes problemas por solucionar es el de la eficiencia en las
empresas públicas de distribución de energía. Sus costos son desproporcionados y la
repercusión en el flujo de caja y la situación financiera general está poniendo en juego
su viabilidad a futuro. Como es sabido, el sector eléctrico tiene como característica el
encadenamiento financiero de las actividades de comercialización, distribución, trans-
misión y generación. La iliquidez en la relación usuario-comercializador-distribuidor
afecta a los demás agentes: los que transmiten y producen la energía.
Esto significa que el colapso financiero de una actividad puede reproducirse pau-
latinamente a los demás renglones y la situación del sector eléctrico podría empeorar.
En el momento en que sobrevenga una crisis de iliquidez en la distribución, de acuer-
do con los síntomas mostrados por las electrificadoras, inevitablemente ésta se trans-
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EQUIDAD Y EFICIENCIA 287

mitirá a renglones que hasta el momento eran competitivos y estables, como la gene-
ración, la transmisión y segmentos de la comercialización.
En la distribución, el tema de la eficiencia empresarial es crucial. La mayoría de
los problemas sería solucionada o por lo menos reducida, si se lograra que las empre-
sas públicas y algunas privadas ajustaran sus costos a niveles más eficientes. Una
política agresiva de recuperación de cartera es igualmente indispensable, así como la
realización de campañas de legalización de usuarios –principalmente en las Costas
Atlántica y Pacífica– y una concientización de que el suministro de energía acarrea
unos costos y el Estado colabora brindando las condiciones de cobertura y funciona-
miento de empresas prestadoras.
La disparidad entre la situación de los negocios de generación y transmisión y la
actividad de distribución es notoria. Mientras los dos primeros obtienen altos niveles
de rentabilidad (casi en todos los casos), la mayoría de distribuidoras arroja pérdidas
millonarias. No hubo un proceso de preparación de estas empresas para el nuevo
funcionamiento del sistema eléctrico: la observancia de la regulación y la necesidad
de desenvolverse en un mercado de energía, han sido retos no cumplidos con satisfac-
ción, por lo menos por parte de las empresas públicas, caracterizadas por la rigidez de
las plantas de personal, ínfimos niveles de inversión y morosidad en la cartera.
Aunque con la participación del capital privado en la generación se han evitado
racionamientos y se han reducido los costos de operación, las ventajas del capital y la
innovación empresarial extranjera experimentadas en esta actividad no han logrado
involucrarse masivamente en la distribución.
El hecho de haber iniciado las privatizaciones en el negocio de generación, y pos-
poner la capitalización de las empresas de distribución, se constituye en una gran
dificultad para la consolidación del nuevo esquema de prestación del servicio de ener-
gía. A pesar de los efectos de competitividad y productividad en algunas distribuidoras
que fueron privatizadas, el abandono del Estado a las electrificadoras de su propie-
dad, sumado al estancamiento del programa de capitalización, aleja la solución para
la crisis en la distribución. Las imperfecciones de mercado existentes en la distribu-
ción y los rasgos de ineficiencia heredados del modelo anterior por las electrificadoras
públicas, obstaculizan la continuidad del proceso privatizador y reducen la posibili-
dad de establecer mercados eficientes.
En cuanto al futuro del sector eléctrico, con base en los escenarios simulados por la
Contraloría General, puede apreciarse que el escenario 3 es el más apropiado, es decir,
corregir los problemas de eficiencia sin recurrir a alzas extraordinarias de las tarifas. Sin
embargo, la magnitud de las decisiones y, sobre todo, su elevadísimo costo político e
incluso financiero (al menos en el corto plazo, debido a las indemnizaciones e inversión
para disminuir pérdidas), dificultan la realización de este escenario. Es más factible que
ocurra el escenario 2 (de cambio regulatorio), pero éste, a pesar de aumentar los flujos
de caja, daría lugar a la persistencia de problemas estructurales de ineficiencia pro-
288 DE LOS DERECHOS SOCIALES

ductiva. Por estas razones, lo más conveniente es avanzar hacia una situación interme-
dia entre los escenarios 2 y 3, de modo que en caso de efectuarse un cambio regulatorio,
éste contribuya a dinamizar los flujos de caja de las empresas del sector, acompañándose
necesariamente de acciones dirigidas a la reducción de costos; sin este último compo-
nente, la ineficiencia seguirá alterando la operación de las empresas.
En conclusión, la toma de decisiones de política en épocas de crisis es ineludible.
Este documento recopila los principales problemas del sector eléctrico y presenta esce-
narios potenciales así como las acciones posibles para enfrentarlos. Beneficiar a todos
los agentes al mismo tiempo no es una tarea sencilla; la eficiencia paretiana no es fácil-
mente aplicable en la realidad y peor tratándose de un país con niveles de ingreso tan
bajos como Colombia y donde la ponderación del consumo de energía eléctrica es con-
siderable, principalmente en los estratos bajos, pese a estar subsidiados. Las decisiones
que requiere este sector pueden afectar tanto a empresas como a trabajadores y consu-
midores; los costos de tipo político y financiero son considerables, pero es normal que
haya actores inconformes cuando hay ingresos de por medio, por lo que las decisiones
no deben postergarse para conciliar ciertos intereses particulares.
Del análisis anterior surgen dos medidas urgentes. Una, el fortalecimiento de la
distribución de energía, el cual apremia si se desea evitar una posterior crisis genera-
lizada en todas las actividades de la cadena productiva del servicio de energía. La otra
se relaciona con las tarifas para los usuarios de bajos recursos. Teniendo en cuenta la
situación económica del país, es recomendable replantear el desmonte de subsidios,
que actualmente le cuesta al Estado $136.000 millones anuales e incluso estudiar la
posibilidad de elevar los porcentajes de subsidio establecidos en la Ley 142 de 1994.
Esta medida –siempre y cuando la disponibilidad presupuestal lo permita– no sólo
aliviaría la carga de los usuarios menos favorecidos, sino que a través de tarifas más
asequibles también podría contribuir a una reducción de la morosidad de los usuarios
y de las conexiones ilegales. Hacia el mediano plazo, con una mejora en la situación
económica, la medida podría levantarse.
 Parte III

SEGURIDAD Y JUSTICIA
PARA EL ORDEN SOCIAL
290 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 291

Capítulo 10
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ*

MODERNIZACIÓN DE LA SEGURIDAD
En la última década (1991-2001) el Estado colombiano aumentó en forma sustancial
los recursos destinados a la seguridad pasando de $0.96 billones a $2.2 billones (134%).
Sin embargo, el mayor gasto público no ha reducido los niveles de inseguridad.
Durante la década de los noventa, el total de delitos denunciados pasó de 204.000
en 1990 a 247.671 en 2001 (gráfico 10.1). Para el último año 1, los delitos de mayor
impacto social fueron homicidios (27.841 casos), masacres (184, que afectaron a 1.034
personas), secuestros (3.041), atracos y robos (37.912) y hurto de vehículos (31.774)
(cuadro 10.1). Estas cifras son más preocupantes aún, si se tiene en cuenta que en
Colombia, de acuerdo con la Encuesta de Hogares del DANE2, se reporta apenas una
proporción de los delitos cometidos. Es posible que se hayan cometido más de dos o
tres veces el número de delitos reportados oficialmente, por el silencio y omisión que
alimenta la impunidad; en términos sociales, como consecuencia de la falta de credi-
bilidad en la eficacia del aparato de justicia y por miedo a las represalias de los delin-
cuentes.
El promedio de homicidios por cada cien mil habitantes ha sido de 303 en América
Latina en los últimos años de los noventa. Colombia se ha mantenido entre los dos
primeros países con mayores tasas, pasando del primer lugar en 1990 al superar a El
Salvador (88 vs. 72), para ocupar el segundo lugar al ser desplazado por dicho país
desde 1994 (70 vs. 139 en 1995). La tasa de homicidios por cada cien mil habitantes
se incrementó considerablemente durante las dos últimas décadas pasando de 34 en
1980 a 88 en 1990, especialmente por el auge del narcotráfico y el crimen organiza-

* Elaborado por: Gloria Edith Rueda Molina, Myriam Aponte Mesa, Ricardo Alfonso Ramírez Buitrago y Uriel
Eduardo Torres Castro –profesionales de la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el
Sector Defensa, Justicia y Seguridad y Germán Enrique Nova Caldas, Director de Estudios Sectoriales.
Se agradece la colaboración de: Claudia Marcela Herrera Galvis, Juan Alejandro Morales Sierra, Andrés Puentes
Hernández, Manuel María Murillo Urrutia, Víctor Manuel Ariza Palma –profesionales de la misma Dirección.
1 Policía Nacional, Revista Criminalidad 2001.
2 Encuesta Nacional de Hogares, 1997.
3 Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.
292 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

do, para descender paulatinamente hasta llegar a 64 en 2001; sin embargo, es muy
alta comparada con el promedio en América Latina (gráfico 10.2).

Gráfico 10.1
Principales modalidades delictivas 1980-2001
3 0 0 .0 00

2 5 0 .0 00

2 0 0 .0 00
Casos

1 5 0 .0 00

1 0 0 .0 00

5 0 .0 0 0

0
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20
S e g u rid a d p úb lic a L ib erta d in d ivid u a l V id a e in te g rid a d p e rs on a l
P a trim o n io e co n óm ico To d a s las m o d a lid ad e s

Cuadro 10.1
Delitos de mayor impacto social
Delito denunciado Casos (año 2001)* Promedio diario**
Homicidio*** 27.841 76
Secuestro extorsivo 3.041 8
Hurto a residencias, personas y comercio 51.929 142
Hurto de vehículos 31.774 87
Masacre 184 0,5
* Revista Criminalidad, 2001 ** Cálculo CGR *** No incluye homicidio culposo en accidente de
tránsito.
Fuente: Policía Nacional.

Sobresale el comportamiento excepcional observado en algunas ciudades princi-

pales, particularmente Bogotá, con una caída drástica en la tasa en los últimos años,
pasando de 47 en 1997 a 32 en 2001, resultado de múltiples acciones para promover
la convivencia ciudadana (por ejemplo, la hora zanahoria, limitaciones al porte de
armas, reforzamiento del cuerpo de policía) y de progresos ostensibles en la vigilan-
cia del espacio público. En marcado contraste está el grave deterioro en el índice de
homicidios en otras ciudades intermedias y grandes por la presencia de delincuencia
común y organizada, y la incursión de grupos armados como expresión de la agudiza-
ción del conflicto armado. En este punto es de aclarar que el conflicto armado ha
participado con un 15 a 20% del número de homicidios observados en el país en los
noventa, por lo que la elevada tasa de homicidios refleja serios problemas de delin-
cuencia organizada (narcotráfico y otros) y precariedad en la convivencia ciudadana.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 293

Gráfico 10.2
Evolución de los homicidios por cien mil habitantes en Colombia. 1980-2001
100
90 86 85 83
80 78
75 72
72
70 67 67
63 63 64
56 59
THPCMH

60 56
52
50
43
39 38
40 37
34 34
30
20
10
0
8 0 9 8 1 9 82 9 83 9 8 4 9 8 5 98 6 98 7 98 8 98 9 9 90 9 9 1 99 2 99 3 9 94 9 95 9 96 9 97 9 9 8 9 9 9 0 0 0 0 01
19 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2

La relación entre el crecimiento económico, la pobreza y la desigualdad con los

factores de violencia ha sido sujeto de diferentes interpretaciones. Una de ellas es la
tesis que vincula la pobreza y la desigualdad con altos índices de criminalidad, debido a
la dificultad para contar con medios para el sustento y la satisfacción de derechos bási-
cos, y acceder a activos por medios lícitos, la reproducción de condiciones sociales de
exclusión y a la escasa participación en los procesos democráticos. Algunos estudios,
citados por Montenegro4 llegan a argumentar que “las raíces de la violencia en Co-
lombia son la pobreza, la desigualdad económica y social, la falta de gasto público y
el abandono estatal de grupos sociales débiles y de las regiones más apartadas”.
Otros trabajos como el de Sánchez y Núñez5 muestran, por medio de análisis
econométricos, que los determinantes del crimen en Colombia, en la década de los
ochenta, estuvieron asociados con la presencia del narcotráfico, los actores armados,
la ineficiencia de la justicia, las actividades ilegales y las diversas interacciones entre
estas variables. En este sentido, se argumenta que las condiciones socioeconómicas
como la pobreza o la desigualdad afectaron muy poco el comportamiento de la tasa de
homicidios en ese período.
Otra tesis más comprensiva y con mayor alcance sostiene que si bien la desigual-
dad puede generar un ambiente con cierta proclividad a la violencia política, existen
causas adicionales determinantes de los niveles y modalidades de violencia asocia-
das, en el caso de Colombia, con la presencia del narcotráfico, el crimen organizado y
la presencia de un régimen político semirrepresivo, “... una democracia que convive
con la exclusión de la oposición y la movilización social...”6.

4 Montenegro, Armando y Carlos E. Posada. La Violencia en Colombia. Alfaomega, Cambio, 2001, pp. 28
5 Fabio Sánchez y Jairo Núñez (2001). “Determinantes del crimen violento en un país altamente violento: El
Caso de Colombia”. Documento CEDE-Universidad de los Andes. Enero de 2001.
6 Gutiérrez, F. (2001), “Inequidad y Violencia Política: una precisión sobre las cuentas y los eventos”, Análisis
Político, No. 43. mayo.
294 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

En términos brutos, el costo de la violencia urbana (para distinguirla de la violen-

cia rural relacionada con el conflicto armado) alcanzó, en promedio, un 2,71% del PIB
al año en la década del noventa7 . Este costo incluye el costo de oportunidad por la
pérdida de vidas humanas como víctimas de homicidio, 1,1%; transferencias ilegales
de recursos por concepto de secuestro y delitos patrimoniales, 0,7%; gasto excesivo
en servicios de seguridad privada, que, en otras condiciones, no habría sido necesario
incurrir, 0,8%, y los relativos a salud y asistencia médica, incluyendo la atención
psicológica o la rehabilitación física de las víctimas, 0,02%. Los costos netos8 repre-
sentaron el 1,9% del PIB.
Contrario a lo que se piensa en algunos círculos, no es el conflicto colombiano
“tradicional” (guerrilla y paramilitarismo), sino la violencia urbana la que ha ocasio-
nado mayores costos a la economía9 (cuadro 10.2).

Cuadro 10.2
Costos de la violencia urbana
(miles de millones $ 2001)
Año Delitos Secuestro Pérdida Seguridad Gasto Total % PIB
patrim. extorsivo vidas privada salud
1991 1.797 129 1.884 698 46 4.554 3,63
1992 936 120 1.880 817 47 3.800 2,96
1993 985 96 1.868 949 34 3.932 2,86
1994 1.239 109 1.777 1.097 35 4.256 2,47
1995 1.111 93 1.686 1.261 35 4.187 2,32
1996 1.148 143 1.766 1.444 36 4.536 2,56
1997 1.067 82 1.683 1.550 33 4.415 2,43
1998 914 86 1.531 1.642 30 4.203 2,33
1999 1.171 128 1.614 1.807 32 4.752 2,72
2000 1.226 159 1.758 1.987 30 5.160 2,78
Total 11.594 1.145 17.446 13.253 357 43.796 2,71
Fuente: DNP 1991-1996, Cálculos CGR 1997-2000.

Además de los costos “visibles”, directos y cuantificables de la violencia, la crimi-

nalidad crea distorsiones que van en contra del desempeño económico, como el ries-
go y el desestímulo de la inversión. La percepción del riesgo-país de Colombia se ha
incrementado entre los inversionistas extranjeros, por percepciones negativas, mu-
chas veces equivocadas, que existen sobre el país en la comunidad internacional.
Según el Banco de la República, entre enero y junio de 2001 salieron de Colombia
un total de mil millones de dólares, por el incremento de los impuestos, la inseguri-
dad, el aumento del riesgo para invertir en el país y el deterioro de las perspectivas

7 Édgar Trujillo y Martha Badel, “Los costos económicos de la criminalidad y la violencia en Colombia 1991-
1996”, Archivos de Macroeconomía, No. 76, Santafé de Bogotá, DNP, marzo de 1998.
8 Se excluyen las pérdidas por los delitos patrimoniales y secuestro extorsivo.
9 Trujillo y Badel, ibid.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 295

económicas; agravándose la tendencia observada desde finales de 1997, con una fuga
de capitales de aproximadamente 1.800 millones de dólares al año10. Debido a la
recesión y a la ausencia de privatizaciones, los flujos de inversión extranjera entre
1998 y el 2000 disminuyeron de una cifra superior a los US$4.000 millones a una de
tan sólo US$273 millones11.

La Policía Nacional
Ejecución presupuestal 1980-2001
La entidad más representativa del Subsector Seguridad es la Policía Nacional dada su
misión institucional. El presupuesto asignado representó el 6,2% del Presupuesto Ge-
neral de la Nación de 2001 y alcanzó el 72% del correspondiente al subsector. Así,
para el análisis y escenarios sólo se tendrá en cuenta esta entidad. Los recursos
anuales (a pesos de 2001) del Presupuesto General de la Nación destinados al fun-
cionamiento y a la inversión de la Policía Nacional fueron, en promedio, de $0.8
billones para la década de los ochenta y $1.2 billones para la de los noventa, con 96%
de gastos de funcionamiento y 4% de inversión. En total (a pesos de 2001), el gasto
pasó de $500.000 millones en 1980 a $850.000 millones en 1990, llegando a superar
los $2 billones en 2000.
La ejecución presupuestal de la Policía Nacional representó el 1,24% y 1,09% del
PIB en los años 1999 y 2001, después de haberse incrementado paulatinamente desde
un nivel del 0,55% del PIB en 1990. Dicho incremento se concentró en el presupuesto
para funcionamiento, consecuente con un aumento en el pie de fuerza y condiciones
salariales, sin mayor esfuerzo en la inversión (gráfico 10.3).

Pie de fuerza
En la década de los noventa el pie de fuerza de la Policía Nacional presentó un creci-
miento anual promedio del 7%, al pasar de 77.000 efectivos en 1991 a 95.959 en
2001 (gráfico 10.4). La tasa promedio por 100.000 habitantes ha evolucionado desde
216 en 1991, a 235 en 1995 y 226 efectivos en 2001.
En contraste con los países limítrofes, Colombia registra una tasa relativamente
baja, siendo superada por Panamá (492), Perú (346), Brasil (283) y Venezuela (268),
países que no presentan la situación de violencia urbana y conflicto interno armado
como la colombiana.

10 El Plan Colombia y las Transformaciones en el Modelo Económico. Daniel Libreros, Universidad Nacional de
Colombia, en www.observare.net.
11 Ministerio de Relaciones Exteriores en www.minrelext.gov.co.
296 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 10.3
Policía Nacional: ejecución presupuestal en funcionamiento (millones de $ de 2001)
2.5 00.00 0

2.0 00.00 0
M illon es

1.5 00.00 0

1.0 00.00 0

500 .000

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Se rv. P ers . G . G ener. Tra ns f.

Cuadro 10.3
Policía Nacional: costo pie de fuerza 2001
(millones de $ de 2001)
Nivel * Promedio unitario anual Efectivos Costo total
Oficiales 60 3.752 225.954
Nivel ejecutivo 25 37.865 952.936
Suboficiales 24 2.779 67.622
Agentes 20 30.445 616.511
Auxiliares 7 16.043 104.280
Alumnos 5 5.075 25.375
Total 95.959 1.992.678
* No incluye personal civil.
Fuente: Policía Nacional.

La planta está distribuida en los niveles oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo,

agentes y auxiliares con un costo promedio de $2 billones en el año 2001 (1% PIB). En
el cuadro 3 se puede apreciar la distribución de los costos salariales promedio entre
los niveles. Por ejemplo, la diferencia salarial promedio entre el nivel de oficiales y el
ejecutivo es de $35 millones anuales; es decir, el nivel ejecutivo recibe una asigna-
ción cercana al 40% del nivel oficial. Esta diferencia relativa también se reproduce
entre los agentes y auxiliares (de 3 a 1). Se observa una drástica diferenciación sala-
rial en los extremos de la escala, que podrían sugerir elevados desequilibrios no nece-
sariamente explicables por la naturaleza de las funciones y responsabilidades. En el
anexo 1 se puede apreciar mejor la diferencia entre los grados por nivel.
Los principales cambios presentados en el pie de fuerza de la Entidad durante la
década de los noventa fueron los siguientes:
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 297

Gráfico 10.4
Policía Nacional. Pie de fuerza por nivel
120.000

100.000

80.000
Efectiv os

30 .4 45
3 5.54 2

3 3.01 7
37 .5 10
60.000

3 9.88 6
43 .0 26
4 7.74 0
5 4.07 7
59 .8 12
40.000

66.4 58
61 .1 54

62 .0 04
58 .1 89

3 7.86 5
3 3.55 0
56 .9 09

35 .4 38
30.95 6
24 .973
20.41 6
20.000

13.1 53
7.90 9
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
O ficiales Subofic iales N ivel ejecutivo Agentes Auxiliares Personal c ivil

Mientras que el nivel de oficiales registró un crecimiento anual promedio del 5%,
el nivel de suboficiales decreció en promedio 2%, debido a la entrada en vigencia de
la Ley 180 de 1995, la cual ordena desarrollar la carrera profesional del Nivel Ejecu-
tivo, contemplando la vinculación de suboficiales, agentes y personal no uniformado
y de incorporación directa a la misma. En consecuencia, los efectivos pertenecientes
a los mencionados niveles ingresan al nivel ejecutivo para acceder a los cursos de
ascenso, igualmente, la incorporación de nuevos efectivos se realiza en este nivel.
A diferencia, el nivel de agentes decreció en promedio 7% anual (gráfico 10.4). La
incorporación de personal al nivel ejecutivo se inició en 1994 con 7.900 hombres y
alcanzó 37.865 en 2001. En este nivel se encuentran los suboficiales y agentes que
ingresaron a cursos de ascenso.
Mediante la implementación del “Plan 10.000”12, la Institución busca sustituir en
los años 2002 y 2003, 10.000 auxiliares bachilleres por 10.000 patrulleros con el fin
de conformar un cuerpo mejor capacitado y hacer presencia en las denominadas zo-
nas de orden público. El Plan contempla la construcción y dotación de estaciones de
Policía por $75.734 millones de 2001 (0,04% PIB).

Principales proyectos de inversión Policía Nacional (1996-2001)

La Policía Nacional ha destinado, en los últimos seis años, la mayor parte de los
recursos asignados para inversión hacia proyectos dirigidos a la adquisición y mante-
nimiento de equipo automotor, de comunicaciones y de sistemas (cuadro 10.4).

12 Policía Nacional, Plan de Fortalecimiento de la Seguridad Rural 2002-2006.

298 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Cuadro 10.4
Policía Nacional. Principales proyectos de inversión 1996-2001

Año Proyecto Valor % en total

millones $ inversión
1996 1. Adquisición y / o producción equipos, materiales y sum. 15.403 32,3
1997 1. Adquisición de equipo 74.800 75,1
2. Construcción de infraestructura propia 8.183 8,2
1998 1. Adquisición y mantenimiento de equipo automotor 10.506 23,5
2. Adquisición y mantenimiento de equipo de comunicaciones 6.761 15,1
1999 1. Adquisición, construcción y desarrollo tecnológico
Dirección de Policía Judicial 10.607 29,2
2. Adquisición y mantenimiento de equipo de comunicaciones 8.450 23,3
2000 1. Adquisición, construcción y desarrollo tecnológico
Dirección de Policía Judicial 6.981 24,6
2. Adquisición, compra de terrenos, construcción y
dotación de estaciones 6.249 22,0
2001 1. Construcción instalaciones infraestructura 36.360 33
2. Adquisición y mantenimiento de equipos 54.210 48

Adicionalmente, mediante documento Conpes 3157 del 5 de marzo de 2002, fue-

ron aprobados recursos por US$14.9 millones, con el fin de financiar proyectos de
inversión para incrementar la efectividad de las operaciones de la Policía Nacional
(cuadro 10.5):
Cuadro 10.5
Proyectos a financiar Conpes 3157
Proyecto Valor US$
Instalaciones policiales 583.554
Equipo automotor 3.208.985
Armamento 5.615.724
Equipo de comunicaciones 3.810.670
Equipo de sistemas 821.300
Grupos especiales 842.359
Total 14.882.592
Fuente: Conpes 3157 de 2002.

Asistencia del Gobierno Norteamericano

El combate al narcotráfico en el país está siendo apoyado por la asistencia financiera,
material, económica y técnica brindada por el gobierno de los Estados Unidos. Du-
rante la década de los noventa esta asistencia ascendió, en promedio, a $56.000 millo-
nes anuales (a pesos de 2001), representando el 4% en promedio del presupuesto
ejecutado por la Policía Nacional en el período (cuadro 10.6).
No obstante que la Policía Nacional ha recibido ayuda de Estados Unidos, y ha
fumigado 96.000 hectáreas de cultivos de coca en 2001, el área de los mismos pasó de
103.000 has a finales de 1999 a 135.000 en el 2001, lo cual evidencia que la fumiga-
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 299

ción no es el camino más efectivo para erradicar los cultivos ilícitos, si continúan las
demás condiciones, especialmente la fuerte y rica demanda de cocaína, y otras, como
la protección que brindan los grupos armados al margen de la ley. En Colombia, a
diferencia de Perú y Bolivia, existen fuerzas al margen de la ley, que tienen la capaci-
dad para ofrecer “protección” sobre los cultivos; además de la profunda depresión en
que se encuentra el sector agrícola del país.

Cuadro 10.6
Ayuda de Estados Unidos 1991-2001
Año Millones de pesos
2001
1991 40.554
1992 48.076
1993 61.404
1994 38.492
1995 29.882
1996 29.785
1997 72.402
1998 91.876
1999 61.633
2000 85.461
2001 62.664
Total 622.227
Tasa de cambio 12-31-01 $2.291.18.
Fuente: Policía Nacional-Dirección Antinarcóticos.

Para 2001, de un total de $77.500 millones destinados a la erradicación de cultivos

ilícitos, el 80,9% provino de recursos asignados por los Estados Unidos (cuadro 10.7).

Cuadro 10.7
Ejecución recursos lucha antinarcóticos
(millones de pesos de 2001)

Concepto País Ejecutado %

Erradicación cultivos EE.UU. 62.664 80,9
Gastos generales Colombia 14.836 19,1
Total 77.500 100
* No se incluyen gastos de nómina.
Fuente: Policía Nacional-Dirección Antinarcóticos.

El futuro de la institución
Se plantean tres escenarios básicos para prever la evolución de la Policía Nacional en
la presente década, con referencia particular a la evolución de los niveles de crimina-
lidad y violencia y su impacto en el gasto destinado a combatir estos fenómenos.
300 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Escenario inercial
Este escenario supone la persistencia de las actuales condiciones, sin cambio impor-
tante en un horizonte de 10 años. Bajo este supuesto, la fuerza pública presentaría la
misma tendencia de crecimiento registrada durante la década de los noventa (pie de
fuerza y costos).

Supuestos

• El nivel de oficiales se incrementa en 5% anual.

• El nivel suboficiales disminuye en 2% anual debido a cambios normativos (Ley
180/95).
• El nivel ejecutivo, a partir de la implementación del Plan 10.000, se incrementa en
10.000 efectivos pasando de 37.865 en 2001 a 47.865 en 2003. A partir de 2004,
los patrulleros se incrementan en 7% anual, de acuerdo con la tendencia observada
en los noventa.
• A partir de 2004, los bachilleres se mantienen en 4.000.
• El nivel de agentes disminuye en 7% anual.
• El personal civil se incrementa en 1% anual.
Con base en los anteriores supuestos, el incremento neto en el pie de fuerza al año
2010 sería de 24.800 efectivos (26%), con un costo adicional de $700.000 millones
(en pesos de 2001), para alcanzar un total de $2.7 billones. El rubro con mayor parti-
cipación es el de servicios personales con el 79% del total.
El nivel con mayor incremento es el Ejecutivo con 38.754 efectivos, con un costo
de $970.000 millones adicionales (cuadro 10.8).
La tasa promedio de efectivos por cada 100.000 habitantes sería de 236 en el
período 2002-2010, tomando en cuenta el crecimiento de la población proyectado por
el DANE y las proyecciones de los cambios en el pie de fuerza de la Policía Nacional
para los próximos diez años.

Cuadro 10.8
Policía nacional. Costo pie de fuerza año 2010
(millones de pesos de 2001)
Nivel Efectivos Servicios Gastos Transf. Total
personales generales
Oficiales 5.646 276.661 12.986 39.939 329.586
Nivel ejecutivo 76.619 1.509.394 130.252 283.490 1.923.137
Suboficiales 2.300 44.160 3.910 7.590 55.660
Agentes 16.248 259.968 25.997 38.995 324.960
Auxiliares 8.827 47.666 10.592 0 58.258
Total 109.640 2.137.849 183.738 370.015 2.691.601
Fuente: Policía Nacional-Cálculos CGR.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 301

Las condiciones de seguridad en el país estarían determinadas por el comporta-

miento delictivo, la evolución de los niveles de criminalidad, el narcotráfico y la
convivencia ciudadana, y, no menos importante, por el enfoque de los principales
programas de la Policía hacia el combate de la violencia de los grupos en armas
(guerrilla y paramilitares) y el mantenimiento de unas condiciones mínimas de segu-
ridad ciudadana.

Escenario de agudización del conflicto (1)

Este escenario se basa en el recrudecimiento del conflicto interno, como consecuen-
cia del rompimiento de los diálogos de paz entre el Gobierno y la insurgencia, y el
fortalecimiento de otros grupos ilegales como el paramilitarismo y el narcotráfico. La
mencionada agudización tendría un efecto importante durante los próximos tres años,
para luego “estabilizarse”, y eventualmente disminuir su intensidad. Este escenario
implicaría un aumento sustancial del pie de fuerza y, consecuentemente, del gasto
destinado a la Policía Nacional.

Supuestos

• El nivel de oficiales se incrementa en 5% anual siguiendo la tendencia presentada

en la década de los noventa.
• El nivel suboficiales disminuye en 2% anual debido a cambios normativos (Ley
180 de 1995).
• En el nivel ejecutivo, los patrulleros se aumentan en 10.000 efectivos entre 2001 y
2003. A partir de 2003, los patrulleros se incrementan en 10.000 anuales hasta el
2004 y a partir de 2005 en 7% anual, de acuerdo con la tendencia de la década de
los noventa.
• Los bachilleres se mantienen en 14.000 hasta el 2005 y a partir de 2006 bajan a
4.000 hasta el 2010.
• El nivel de agentes disminuye en 7% anual
• El personal civil se incrementa en 1% anual.
Debido a la agudización del conflicto interno las acciones de la Fuerza Pública se
encaminan a contrarrestar los actores desestabilizadores del orden constitucional, lo
cual exige un fortalecimiento importante tanto de las Fuerzas Militares como de la
Policía.
El incremento neto en el pie de fuerza al año 2010 sería de 44.108 efectivos (45%),
con un costo adicional de $1.3 billones de 2001 (66%), para un total de $3.3 billones.
El rubro con mayor participación sería el de servicios personales con $2.6 billones
(79%) (cuadro 10.9).
302 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

El nivel con mayor incremento sería el Ejecutivo con 63.708 efectivos, con un
costo adicional de $1.6 billones. La tasa promedio de efectivos por cada 100.000
habitantes sería de 265.

Cuadro 10.9
Policía Nacional. Costo pie de fuerza año 2010
(millones de pesos de 2001)
Nivel Efectivos Servicios Gastos Transf. Total
personales generales
Oficiales 5.646 276.661 12.986 39.939 329.586
Nivel ejecutivo 101.573 2.000.979 172.673 375.818 2.549.471
Suboficiales 2.300 44.160 3.910 7.590 55.660
Agentes 16.248 259.968 25.997 38.995 324.960
Auxiliares 8.827 47.666 10.592 0 58.258
Total 134.594 2.629.434 226.159 462.343 3.317.935
Fuente: Policía Nacional-Cálculos CGR.

Se supondría la presencia de la Policía en todo el territorio nacional, como conse-

cuencia del incremento en el pie de fuerza y la mayor capacitación para adelantar sus
labores.

Escenario de agudización del conflicto (2)

Este escenario, al igual que el anterior, se basa en la implementación de una política
estatal de incremento en el pie de fuerza de la Policía para contrarrestar las acciones
violentas de los actores del conflicto interno, y el aumento notorio en los niveles de
inseguridad y violencia urbana. Esta política estaría encaminada a incrementar la
capacidad ofensiva de la Fuerza Pública en los próximos cuatro años. La aplicación
de este escenario implicaría un aumento importante en el pie de fuerza y, consecuen-
temente, del presupuesto a asignar a la Policía Nacional.

Supuestos

• El nivel de oficiales se incrementa en 5% anual siguiendo la tendencia presentada

en la década de los noventa.
• El nivel suboficiales disminuye en 2% anual debido a cambios normativos (Ley
180 de 1995).
• En el nivel ejecutivo, los patrulleros se aumentan en 15.000 efectivos entre 2002 y
2006. A partir de 2007, se incrementan en 7% anual, de acuerdo con la tendencia
de la década de los noventa.
• Los bachilleres se mantienen en 14.000 hasta el 2005 y a partir de 2006 bajan a
4.000 hasta el 2010.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 303

• El nivel de agentes disminuye en 7% anual

• El personal civil se incrementa en 1% anual.
El incremento neto en el pie de fuerza al año 2010 sería de 85.000 efectivos (89%),
con un costo adicional de $2,5 billones de 2001 (126%), para un total de $4.5 billo-
nes. El rubro con mayor participación sería el de servicios personales con $3,5 billo-
nes (79%) (cuadro 10.10).
El nivel con mayor incremento sería el Ejecutivo con 110.078 efectivos, con un
costo adicional de $2,7 billones. La tasa promedio de efectivos, en la década, por cada
100.000 habitantes sería de 312.

Cuadro 10.10
Policía Nacional. Costo pie de fuerza año 2010
(millones de pesos de 2001)
Nivel Efectivos Servicios Gastos Transf. Total
personales generales
Oficiales 5.646 276.661 12.986 39.939 329.586
Nivel ejecutivo 147.943 2.914.464 251.501 547.386 3.713.351
Suboficiales 2.300 44.160 3.910 7.590 55.660
Agentes 16.248 259.968 25.997 38.995 324.960
Auxiliares 8.827 47.666 10.592 0 58.258
Total 180.964 3.542.919 304.986 633.910 4.481.815
Fuente: Policía Nacional-Cálculos CGR.

Se contaría con una mayor presencia de la Policía en el territorio nacional, por

cuanto el aumento en el pie de fuerza es sustancial y por la profesionalización de la
fuerza, emprendida en los últimos años.
Sin embargo, la agudización del conflicto sólo se prolongaría hasta 2006, de ahí
en adelante, cualquiera que fuere el escenario se haría necesario incrementar el pie de
fuerza, por cuanto la violencia y la criminalidad estarían en constante aumento.
La justificación de este incremento en el pie de fuerza y el gasto en seguridad se
basaría en la experiencia vivida por otros países. Por ejemplo, en El Salvador, se firma-
ron los Acuerdos de Paz de 1992, que incluyeron las siguientes reformas: limitación de
las funciones de las fuerzas armadas a la defensa nacional; establecimiento de la Policía
Nacional Civil; reforma del sistema judicial, y la creación de un programa de transfe-
rencia de tierras para los ex combatientes y simpatizantes de la izquierda. Las dificulta-
des existentes en el postconflicto en El Salvador, con el mayor índice de homicidios
(por cien mil habitantes) en América Latina, muestran una exacerbación de inseguridad
y falta de convivencia ciudadana. En situaciones de postconflicto pueden aumentarse
los delitos de tráfico de armas ilegales, asesinatos por contrato, contrabando, narcotráfico,
lavado de dinero, fabricación de moneda falsa, fraude y crimen ordinario, lo cual repre-
sentaría una mayor exigencia de efectividad a la Policía.
304 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Teniendo en cuenta los tres escenarios propuestos, es claro que el crecimiento

tanto del pie de fuerza como del gasto será apreciable, por cuanto de no lograrse
avances sustanciales en la erradicación del narcotráfico, en la efectividad de la fuerza
pública y del sistema de justicia, entre otros requisitos, sería difícil contrarrestar y
debilitar las bases de la delincuencia común y la organizada.

Seguridad privada
El incremento de la violencia urbana, la insuficiente capacidad de la fuerza pública y
las restricciones presupuestales de los aparatos de seguridad del Estado y la dimen-
sión subjetiva de la inseguridad ciudadana, por el temor generado por la violencia,
han tenido como consecuencia la expansión de la industria de la seguridad privada y
la demanda de diversos mecanismos y modalidades de seguridad (armamento, cáma-
ras de seguridad, etc.). El Banco Mundial ha planteado al respecto:
“Para hacer frente a la violencia delictual urbana, hay dos salidas dominantes: la repre-
sión y la privatización. La primera ha servido para justificar el fortalecimiento de los
llamados gendarmes del orden; la segunda ha permitido que ciertos sectores, entre los
que se encuentran policías jubilados, desarrollen empresas de seguridad privada, con
personal de poca formación”13 .

La necesidad de seguridad individual reproduce una demanda constante por una

salvaguarda, sea ésta provista por las instituciones estatales o a través de mecanismos
privados creados para tal fin. Esta necesidad se tiende a incrementar con el aumento
de los delitos contra la vida y el patrimonio económico.
La situación real en Colombia no es alentadora, ya que al analizar las cifras delin-
cuenciales registradas por la Policía Nacional, se destaca una alta incidencia de los
delitos contra la vida e integridad personal (con una participación del 34% de los
delitos denunciados en el último quinquenio) y contra el patrimonio económico (cer-
cana al 46%) (gráfico 10.5).
Esta situación pone en evidencia la insuficiente efectividad de la acción policiva
en cuanto a la prevención y represión del delito. Así, se observa una degradación en
las relaciones de confianza entre el ciudadano y la policía14 . Esta desconfianza adopta
dos dimensiones fundamentales: los sectores sociales más adinerados “compran” su
seguridad, mientras los más pobres asumen el “vigilantismo” (tomar la seguridad por
cuenta propia) por cuanto no están en capacidad de contratar personal privado de
seguridad.

13 Banco Mundial. “La Era Urbana”, Vol. 1, No. 4; 1993, p. 1.

14 Del Olmo, Rosa. “Ciudades duras y violencia urbana”. Nueva Sociedad, No. 167, mayo-junio 2000, Venezuela,
pp. 74-86.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 305

Gráfico 10.5
Participación principales delitos en el total denunciado en el país
55
51
50 48 49
47 47
46
45 45 45
45
P orc entaje

43
42
41 41 41
42
40
37
36
35
34
34
33 33
32
30
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

La vida y la inte grida d pers onal El patrim on io e con óm ico

La respuesta estatal
Dentro del contexto de la guerra integral desarrollado durante el período 1990-1994,
surge el denominado “Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada” (Decreto 365/94):
Dicho decreto buscó establecer una reglamentación para la prestación, por parte de
particulares, de servicios de vigilancia y seguridad privada, lo que vino a comple-
mentar el establecimiento en 1993 de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada (Ley 62 de 1993). Esta entidad, dependiente del Ministerio de Defensa Na-
cional, concede las licencias de funcionamiento a las empresas de vigilancia y debe
hacerles seguimiento y control.
Sin embargo, su labor se ha visto altamente cuestionada por la proliferación de
empresas de vigilancia que se salen del ámbito de su control, en cuanto a manejo de
armamento y prestación de servicios ilegales de seguridad.
Según cifras de la Supervigilancia, el número de empresas de seguridad creció en
un 12% desde 1999 al primer semestre de 200115; actualmente existen 2.353 empre-
sas, su mayor concentración se presenta en Bogotá D. C., con 1.071 empresas registra-
das y con licencia (cuadro 10.11).
En cuanto al personal operativo vinculado a esta industria, la Superintendencia
registra para el año 2000 aproximadamente 115 mil personas a nivel nacional, los
cuales se distribuyen entre administrativos, escoltas, vigilantes, supervisores, guías y
tripulantes. Es de anotar que el 83% corresponde a vigilantes.

15 Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada. Estadísticas 2001.

306 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Cuadro 10.11
Servicios de vigilancia y seguridad privada 1999-2001
Servicios de vigilancia 1999 1er. semestre 2001 Incremento
y seguridad %
Cooperativas de vigilancia 43 63 47
Transportadoras de valores 50 66 32
Empresas de vigilancia 852 940 10
Departamentos de seguridad 1.161 1.284 11
Total 2.106 2.353 12
Fuente: Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

El crecimiento en el número de vigilantes ha sido casi geométrico desde 1991

hasta el 2001 con costos a los usuarios que para el 2001 superaban los $2 billones
(cuadro 10.12).

Cuadro 10.12
Crecimiento industria vigilancia privada
(miles de millones de pesos de 2001)

Año Vigilantes Pago adicional de vigilancia % PIB

1991 48.777 698 0,56
1992 53.655 817 0,64
1993 59.020 949 0,69
1994 64.922 1.097 0,74
1995 71.414 1.261 0,80
1996 78.556 1.444 0,82
1997 86.411 1.550 0,85
1998 95.052 1.642 0,91
1999 104.558 1.807 1,04
2000 115.013 1.987 1,09
2001 126.515 2.110 1,14
Fuente: Supervigilancia-Cálculos CGR.

Al comparar estas cifras con el pie de fuerza de la Policía Nacional, que en el 2000
contaba con 91 mil efectivos en todo el país16, se puede concluir que con la tendencia
de crecimiento de la industria de vigilancia, la relación policías-vigilantes privados,
ya estaría equiparándose, con una alta probabilidad de llegar a duplicarse en el próxi-
mo decenio.
Según un estudio contratado por la Administración Distrital de Bogotá, en Colom-
bia se gastaron durante el año 2000, aproximadamente $3 billones en sistemas de
seguridad y vigilancia, incluyendo vigilantes, escoltas, detectives, carros blindados,
perros amaestrados, motos, armas y una larga lista de elementos con los cuales se

16 Policía Nacional, op. cit., p. 395.

DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 307

puede proteger desde un edificio hasta la vida. Esta cifra es elevada si se tiene en
cuenta que supera en casi $1 billón el presupuesto que para el mismo año se destinó a
la Policía Nacional, lo que evidencia una constante sensación de inseguridad, que
obliga a la gente a tener edificios con fuertes medidas de seguridad, preferir los espa-
cios cerrados (supermercados y centros comerciales) y a disfrutar menos de las ciuda-
des en horas de la noche.
El costo anual en que se incurre para el sostenimiento de un policía dedicado a
labores directas de seguridad ciudadana, llega a $19 millones aproximadamente, mien-
tras que la formación de un vigilante puede llegar a costar $7 millones al año. Los
costos de los servicios regulares de vigilancia, en dos turnos de ocho horas cada uno,
alcanzan, en promedio, $1.2 millones. Seguridad en un sitio durante 24 horas cuesta
$2 millones cuando el arma es de corto alcance (pistola o revólver); un escolta bien
preparado, con entrenamiento continuo y actualización en estrategia y armas, puede
costar $2,8 millones por turno. Si se necesita armamento más sofisticado o acompa-
ñamiento en motos, la cuantía asciende aún más.
Bajo el escenario de agudización del conflicto, sería de prever que el gasto en
seguridad privada provisto por empresas legales, pasaría de $2.1 billones en 2001
(1,2% del PIB) a $3 billones en 2010 (en pesos de 2001), y el número de vigilantes de
126.000 en 2001 a 196.000 en 2010.

Las empresas ilegales

Así como los ingresos del negocio de la seguridad son altos, el mantenimiento de una
empresa de este tipo acarrea inversiones considerables para mantenerla en la legali-
dad, cumpliendo los requisitos mínimos exigidos por la Ley. A pesar que sus ingresos
fueron considerables durante el año 2000, se estima que no se presta un servicio de
calidad, por cuanto casi la mitad de los organismos privados funciona sin los requeri-
mientos exigidos para llevar a cabo su labor.
Según Sicurex17, la escasa posibilidad económica que tienen los colombianos para
acceder a los servicios de seguridad y los altos costos que implica mantener una
empresa profesional que cumpla con todos los estándares exigidos, ha obligado a que
las empresas opten por disminuir la calidad de sus servicios (armamento, horas de
servicio) o a ofrecer tarifas que sólo unos pocos están en posibilidad de pagar.
La Superintendencia de Vigilancia se ha visto desbordada para impedir
extralimitaciones en el desarrollo de las actividades de seguridad, al perder el control
de todas aquellas empresas que surgen en la informalidad y que evaden los mecanis-
mos establecidos.

17 Uno de los institutos latinoamericanos más antiguo en capacitación sobre seguridad.

308 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Esta labor de la Superintendencia presenta graves deficiencias. La falta de meca-

nismos adecuados para ejercer la vigilancia sobre las empresas privadas de seguridad,
representa un alto riesgo para el Estado, al no conocer ni supervisar a ciencia cierta el
número y la calidad profesional de las empresas que se dedican a las tareas de vigilancia
y al tipo de actividades que éstas realizan. Así se ha contribuido a perder el monopolio
sobre el manejo de las armas que constitucionalmente está en cabeza del Estado.
La Superintendencia no cuenta con una base de datos confiable, que le permita
establecer claramente la población total de vigilantes, detallando el tipo de servicio al
que se encuentra vinculado, el armamento que tiene para su manejo, los equipos y
vehículos puestos a su disposición y las posibles extralimitaciones en sus actividades.
En lo referente a la identificación de servicios ilegales de seguridad privada, el único
mecanismo con el que cuenta la entidad, son las quejas que recibe por parte de la ciuda-
danía sobre posibles desbordamientos en la actividad de las empresas de vigilancia; la
falta de un sistema adecuado y oportuno, conduce a que las acciones que pueda tomar la
Superintendencia para evitar estos desbordamientos, sean inoportunas y poco efectivas.

Proyección
Los costos adicionales que los ciudadanos asumirían para protegerse de la criminali-
dad creciente bajo el escenario de agudización del conflicto podrían pasar de $2 billo-
nes en 2001 a $3.4 billones en 2010 (en pesos de 2001) (cuadro 10.13).

Cuadro 10.13
Proyección crecimiento industria vigilancia privada
(miles de millones de pesos de 2001)
Año Vigilantes Pago adicional
de vigilancia
2002 139.166 2.253
2003 153.083 2.395
2004 168.391 2.538
2005 185.230 2.680
2006 203.753 2.823
2007 224.128 2.966
2008 246.541 3.108
2009 271.195 3.251
2010 298.315 3.394
Fuente: Cálculos CGR.

Por su parte, la tendencia de crecimiento del número de vigilantes privados sería

tal que de 126.500 en 2001 se podría llegar a 298.300 en 2010 (con un ritmo del 10%
anual de acuerdo con la tendencia en la década de los noventa), y teniendo en cuenta
que la delincuencia común se podría incrementar por la asignación de efectivos de la
Policía a operaciones contra los grupos insurgentes actores del conflicto interno.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 309

Gasto total
Del análisis anterior es posible concluir que el gasto tanto público como privado
dedicado a la seguridad ciudadana es muy considerable. El presupuesto que asigna el
Gobierno a las entidades dedicadas a la seguridad (Policía Nacional y DAS) y los
recursos que el ciudadano asume para la protección de su vida, honra y bienes, repre-
sentan un porcentaje importante del PIB nacional: 2%, aproximadamente $4 billones
de pesos (de 2001).
La proyección de este gasto bajo las situaciones analizadas presentaría un creci-
miento constante. Bajo el escenario inercial, se pasaría de $4.4 billones en 2002 a
$6.3 billones en 2010 (del 2% al 3% del PIB) (cuadro 10.14).

Cuadro 10.14
Gasto total en seguridad, escenario inercial

Año Gasto público Gasto privado Total % PIB

2002 2.191 2.253 4.444 2,3
2003 2.265 2.395 4.660 2,4
2004 2.332 2.538 4.870 2,5
2005 2.412 2.680 5.092 2,5
2006 2.502 2.823 5.325 2,6
2007 2.601 2.966 5.567 2,6
2008 2.712 3.108 5.820 2,7
2009 2.833 3.251 6.084 2,7
2010 2.967 3.394 6.361 2,8
Fuente: Cálculos CGR.

Bajo el escenario de agudización del conflicto (cuadros 10.15 y 10.16), el gasto se

incrementaría de $4,6 billones en 2002 (2,4% del PIB ) a $7 billones en el 2010 (3,2%
del PIB).

Cuadro 10.15 Cuadro 10.16

Gasto total en seguridad, escenario de Gasto total en seguridad, escenario de
agudización (1) agudización (2)

Año Gasto Gasto Total % PIB Año Gasto Gasto Total % PIB
público privado público privado
2002 2.349 2.253 4.602 2,4 2002 2.474 2.253 4.727 2,41
2003 2.582 2.395 4.977 2,6 2003 2.834 2.395 5.229 2.60
2004 2.819 2.538 5.357 2,7 2004 3.197 2.538 5.735 2.79
2005 2.928 2.680 5.608 2,8 2005 3.564 2.680 6.244 2.97
2006 2.982 2.823 5.805 2,9 2006 3.868 2.823 6.691 3.11
2007 3.114 2.966 6.080 3 2007 4.064 2.966 7.030 3.20
2008 3.260 3.108 6.368 3,1 2008 4.277 3.108 7.385 3.28
2009 3.420 3.251 6.671 3,1 2009 4.509 3.251 7.760 3.37
2010 3.595 3.394 6.989 3,2 2010 4.762 3.394 8.156 3.46
Fuente: Cálculos CGR. Fuente: Cálculos CGR.
310 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Preocupa de esta situación que el nivel de gasto privado se equipara con el gasto
en que incurre el Gobierno Nacional, lo que pone en evidencia la falta de confianza de
la ciudadanía en la labor de las entidades públicas dedicadas a la seguridad ciudada-
na, y la insuficiencia de políticas permanentes dedicadas a generar confianza y propi-
ciar un verdadero ambiente de seguridad.
Se hace necesario mejorar la participación de la comunidad en la labor de preven-
ción del delito, mediante el fortalecimiento de la Policía Comunitaria, asignando los
recursos necesarios y procurando una cobertura suficiente, especialmente en los si-
tios donde la Policía no tiene presencia.

Policía Comunitaria: un modelo para la convivencia

La Policía Comunitaria es una modalidad de vigilancia que busca disminuir los índi-
ces de delincuencia, sustentándose en el compromiso y colaboración de la comunidad
y promoviendo un servicio más preventivo y proactivo. Hace énfasis en el trabajo con
la comunidad residente mediante una labor concertada, por medio de mecanismos
como los Frentes de Seguridad Local y la Red de Apoyo.
En Colombia la población civil es blanco de las acciones violentas y no goza de la
debida protección que reza el Derecho Internacional Humanitario y mucho menos se
garantiza la paz como un derecho18. En los últimos años la Institución policial, ha veni-
do rescatando su credibilidad y creando una nueva cultura de trabajo. Sin embargo, los
elevados índices de criminalidad generan en la población sentimientos y percepciones
de inseguridad, e insuficiente credibilidad y compromiso con la Institución.
El servicio de policía se desarrolla mediante dos tipos de actividades: la operativa,
que busca reprimir el delito y está dirigida a grupos claramente establecidos, los cri-
minales; y la preventiva, perfilando los esfuerzos hacia la comunidad, para generar
un espacio de paz. Esta última se enmarca dentro del modelo de policía comunitario
con resultados efectivos en otros países como, por ejemplo, la Policía Comunitaria de
la ciudad de Nueva York que hacia mediados de los noventa logró reducir los homi-
cidios en 68% y los delitos mayores en 50%, respecto de principios de la década19.
El modelo comunitario de policía constituye el más reciente desarrollo desde el
modelo profesional nacido en los años cincuenta y sesenta, ya que ante el incremento de
los niveles delincuenciales pareció haberse puesto en tela de juicio la labor institucional
de la Policía y se planteó la necesidad de revisar su capacidad tecnológica, de reacción,
de respuesta rápida, etc. Pero la exclusiva dedicación a estas estrategias de carácter más
coercitivo que preventivo alejaron a la comunidad de la tarea de prevención y reducción

18 Constitución Nacional. Artículo 22.

19 Gómez, Julio, “NY trazó el camino para abatir la inseguridad”. En El Economista, mayo de 2002.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 311

del delito, lo que redujo la capacidad de la Policía para prevenir situaciones delictivas y
dio pie a grandes críticas en cuanto a niveles de corrupción y de abuso policial.
Los elementos en que se basa el modelo comunitario son fundamentalmente tres:
a) la criminalidad, b) la sensación de inseguridad, y c) la calidad de vida de la pobla-
ción20; y se plantea como objetivos la identificación de los problemas de la comuni-
dad que tienen incidencia sobre los comportamientos delictivos, propiciando solucio-
nes sostenibles, el mejoramiento de la sensación de seguridad en los ciudadanos,
incremento en los niveles de satisfacción de la labor policial en la comunidad, el
compromiso del ciudadano en la provisión de seguridad, sin implicar el desplaza-
miento de la labor del policía, mediante programas específicos de control y preven-
ción del delito, y, por último, la participación de la comunidad en el control directo de
la labor policial.
Para el logro de estos propósitos, se podrían sugerir cuatro grupos básicos de es-
trategias:
1. Una intervención de la Policía más proactiva que reactiva: analizando y procuran-
do intervenir sobre las causas que pueden conducir a la comisión del delito.
2. Énfasis en el servicio al ciudadano. Es decir, a diferencia del modelo tradicional,
en el modelo comunitario la Policía no es una institución cerrada que se protege a
sí misma, sino que es una institución abierta y permeable, que está donde el ciuda-
dano la necesita.
3. La redefinición geográfica de las responsabilidades: la unidad fundamental para la
prevención del delito son el barrio o vecindario, y no las grandes ciudades como
una unidad completa.
4. La intervención de la comunidad en, prácticamente, todas las tareas, desde el diag-
nóstico y planeación de las opciones, hasta su ejecución y el control y evaluación
de los planes de trabajo.
En cuanto al diseño organizacional del modelo comunitario, éste debe ser más
plano, menos vertical y menos jerarquizado. Se deben reducir los niveles de mando y
darle más campo de acción al policía de base. Las relaciones con el entorno no deben
ser distantes como en el modelo tradicional; es una relación en la que el policía se
desarrolla más directamente con la comunidad. La demanda generalmente no pasa
por el control centralizado o de puestos de mando a nivel superior que delegan e
instruyen, sino que la comunidad se dirige directamente al oficial de base y éste actúa.
Las tácticas y la tecnología complementan el patrullaje motorizado, la respuesta rápi-
da y los arrestos, con técnicas de patrullaje a pie, y reuniones y encuentros con diver-
sos grupos de la comunidad.

20 “La Seguridad Comunitaria: proyecto alternativo a la seguridad y participación ciudadana”. Laura Chinchilla, en
Diálogo Centroamericano.
312 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Es además necesario, conocer la percepción de la comunidad sobre el trabajo de la

Policía, y sus sugerencias para mejorar la labor, analizar los índices de victimización
y el sentimiento de inseguridad entre los ciudadanos.
Sin embargo, la implementación de un estilo policial de estas características en-
cuentra obstáculos considerables en la práctica, lo que puede impedir el cabal cumpli-
miento de sus objetivos. En primer lugar, existe actualmente una estructura en la
organización bastante jerarquizada y vertical, de tipo militar, en la cual la toma de
decisiones está altamente centralizada. En segundo lugar, es claro que la cultura poli-
cial de cara al servicio del público es incipiente y difícil de implantar de un día para
otro; en casos como el de El Salvador, la reestructuración de la Policía que consistió
en el cambio de todo el personal y la incorporación de ciudadanos con alto compro-
miso social, representó un punto a favor para el desarrollo de una verdadera Policía
cercana a la comunidad; caso contrario sucedería en un país como Colombia, si no se
introdujeran reformas básicas, por cuanto, actualmente, la Policía maneja un modelo
militarizado, con arraigos culturales de muchos años y donde el policía no quiere
alejarse por mucho tiempo de su unidad y su oficina.
Un problema central es la elevada militarización de la Policía por tener que desa-
rrollar labores como la preservación del orden público, la lucha antinarcóticos y afi-
nes, que la despoja de su verdadero carácter centrado alrededor de la seguridad y
convivencia ciudadanas.
Otros obstáculos son: el bajo nivel de capacitación, la desinformación, la inestabi-
lidad, la poca iniciativa y la deficiencia en la dotación, que caracterizan el modelo
tradicional de policía; es de anotar, que en los últimos años la Policía colombiana
viene implementando un programa de modernización tecnológica y ha hecho esfuer-
zos por mejorar la capacitación de su personal. Sin embargo, los recursos que se
destinan a estas áreas son escasos; en 2001 la Institución destinó alrededor de $2.800
millones para capacitación, lo cual resulta insuficiente para abarcar todo el pie de
fuerza o por lo menos tener una cobertura amplia en todo el territorio nacional.
Se puede señalar otra limitación relacionada con la misma sociedad y que debe ser
revisada para la implantación del modelo comunitario: existe una visión bastante
idealizada sobre el papel de la comunidad y que se centra en hacerla partícipe de
muchas iniciativas estatales. Sin embargo, en la realidad la comunidad no reacciona
tan entusiastamente, o bien tiene valores menos participativos, cooperativos y comu-
nitarios, por el fraccionamiento del tejido social y la irrupción disociadora de la vio-
lencia.
La Policía Nacional ha desarrollado en los últimos años el Plan Integral de Segu-
ridad Ciudadana, para contrarrestar los delitos de mayor impacto y avanzar en su
modernización, consistente en la articulación de los planes y programas instituciona-
les como: Escuelas de Seguridad Ciudadana y Frentes de Seguridad Local, Policía
Comunitaria, Programa CAI, Grupos Especiales.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 313

En Bogotá, desde 1999 se ha venido impulsando la implementación de la Policía

Comunitaria, para propiciar una cultura de seguridad ciudadana en el barrio o sector
asignado, mediante la integración de la administración local, la Policía y la comuni-
dad en procura del mejoramiento de la calidad de vida. Para el año 2000, existían
3.320 efectivos dedicados a labores de policía comunitaria y adicionalmente, 3.700
Frentes de Seguridad.
Como resultado de su implementación en la Policía Metropolitana de Bogotá, se
han logrado transformaciones en el comportamiento ciudadano, con incidencia espe-
cífica en la disminución de los delitos que atentan contra la vida y la integridad de las
personas, al punto en que, por ejemplo, el homicidio común bajó de 3.256 casos en
1996 a 2.053 en 2001 (37%).

FORTALECIMIENTO DE LA DEFENSA NACIONAL

La Constitución Política de Colombia define como finalidad primordial de las Fuerzas
Militares, la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacio-
nal y del orden constitucional. La defensa nacional es el área de conducción política del
Estado que organiza y conduce todas aquellas actividades que realizan sus institucio-
nes, para prevenir conflictos externos o internos y catástrofes naturales que atentan
contra la existencia y estabilidad de la Nación. La Defensa Nacional no debe ser con-
fundida con la Seguridad, aunque ambos conceptos están estrechamente relacionados.
Se puede afirmar que no hay diferencias reales entre las actividades de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional en Colombia, lo que genera conflictos de competencia
Constitucional, evidenciándose una confusión de roles que conlleva que los militares
actúen como policías y los policías como militares, creándose incertidumbre para la
población civil y aún para la misma Fuerza Pública.

Conceptos de gasto militar

A nivel internacional se presentan diferentes interpretaciones de gasto militar:
• Organización del Tratado del Atlántico (OTAN): Comprende todo el gasto realiza-
do en las Fuerzas Armadas, incluye todas las entidades involucradas con proyec-
tos de seguridad y exploración espacial; gastos en remuneración personal militar y
civil; operaciones y mantenimiento; adquisiciones; investigación y desarrollo; cons-
trucciones; pensiones personal militar y civil; ayuda militar a otros países; Fuerzas
Militares auxiliares.
• Fondo Monetario Internacional (FMI): Todo el gasto realizado para el manteni-
miento de las Fuerzas Militares; compra de equipo; construcciones militares; re-
clutamiento; entrenamiento; movilización; alimentación; vivienda y vestuario para
314 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

los miembros de las Fuerzas Armadas; remuneración; servicios médicos; gastos en

capital para dar alojamiento a las familias del personal y costos de investigación
encaminada a objetivos militares. Se excluyen los gastos efectuados con fines no
militares, así sea por parte de departamentos o ministerios de Defensa; pago a mili-
tares retirados o veteranos; educación, salud; investigación y desarrollo.
• Organización de Naciones Unidas (ONU): Sistema unificado de registros para el
gasto militar de sus países miembros, el que comprende: Costos de Operación,
Equipos y Construcciones, Investigación y Desarrollo.
• Instituto de Investigación de Paz de Estocolmo (Sipri): Se basa en la definición de
la OTAN, incluyendo gastos sociales y pensiones militares y costos financieros,
incluye la ayuda militar a otras naciones y excluye las recibidas.
• Agencia de Control de Armamentos y Desarme (ACDA): Organismo perteneciente
al Gobierno de los Estados Unidos, también comparte la definición de la OTAN,
por lo que: excluye gastos civiles de los Ministerios de Defensa e incluye gastos
militares de otros ministerios. La ayuda militar la registra el país donante; la ad-
quisición de equipo militar con crédito, se considera en el momento en que se
adquiere la deuda y no cuando se hace el pago.
Colombia se identifica más con la OTAN, por cuanto incluye los conceptos con-
templados en el presupuesto del Sector Defensa. Este diagnóstico se fundamentará en
los siguientes componentes del gasto en defensa y militar:
• Sector Defensa Nacional: Ministerio de Defensa Nacional, Entidades Descentra-
lizadas y Policía Nacional
• Subsector Defensa: Ministerio de Defensa Nacional y Entidades Descentralizadas.
• Ministerio de Defensa Nacional: Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Gestión Gene-
ral, Comando General, Satena, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Priva-
da, Comisionado Nacional para la Policía y Dirección General de Sanidad.
• Fuerzas Militares: Ejército, Armada y FAC. En lo referente a la inversión, en el
presente documento se incluye el Comando General y la Gestión Superior, debido
a que estas Unidades ejecutan proyectos de inversión para el cumplimiento de la
misión de las Fuerzas.

El conflicto armado colombiano

Contextualización
El conflicto armado colombiano se caracteriza por su índole política, duración, inten-
sidad, degradación y elevado financiamiento con recursos provenientes de activida-
des relacionadas con el narcotráfico, que le ha ido imponiendo una lógica delicuencial
distorsionadora de su naturaleza original. En lo que refiere a su carácter político, el
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 315

tipo de actores involucrados en las prolongadas negociaciones colombianas, así como

las demandas que han aparecido en los sucesivos acuerdos, dicen mucho sobre dicho
carácter del conflicto colombiano. No se trata de un conflicto étnico, ni racial, ni
lingüístico, ni religioso, ni de uno con contenido nacional, sino de un conflicto entera
y exclusivamente político, vale decir, por el control del poder (v. gr., de los recursos,
del territorio y de la población) entre élites y contraélites cuya identidad y antagonis-
mo se definen predominantemente de manera político-ideológica. Es decir, que se
trata de un conflicto originado, ante todo y principalmente, en la exclusión política21.
El conflicto armado colombiano se ha clasificado entre los cinco más largos y más
intensos del mundo en los últimos cincuenta años y su mayor costo económico se
deriva de lo duradero que ha sido 22. Al comparar el conflicto colombiano con los
conflictos internos ocurridos en el mundo23, Colombia aparece entre los cuatro países
que ha permanecido más años en conflicto a lo largo de los últimos cincuenta años
(32 años), tomando en cuenta el período de la violencia política (1948-1962) y el
actual conflicto (1984-2002), al lado de Filipinas y Uganda (27 años) y Guatemala
(30 años).
Para comprender su intensidad, particularmente en los períodos del auge del
paramilitarismo y narcoterrorismo y de agudización del conflicto (a partir de 1998),
conviene analizar el número de bajas en la población civil, en la Fuerza Pública y en
los grupos al margen de la ley (ver gráficos 10.6, 10.7 y 10.8).
Se destaca cómo ha aumentado dramáticamente el número de civiles asesinados
por la subversión y por las autodefensas, particularmente a partir de 1999. El mayor
incremento obedece principalmente a la acción de los grupos de autodefensa que, en
el período 1999-2001, asesinaron 2.783 civiles.
Durante el período 1995-2001, murieron en servicio 4.488 miembros de la Fuerza
Pública. A partir de 1988, el número de bajas ha venido reduciéndose significativamente,
aunque este logro se ve contrarrestado por el número de miembros de la Fuerza Pública
que están en poder de las organizaciones al margen de la ley.
En el mismo lapso, fueron dados de baja 5.908 individuos de grupos al margen de
la ley. Durante los años 2000 y 2001, se observó un mejor resultado operacional en
comparación con los años precedentes.

21 Bejarano, Ana María, “Conflicto y paz en Colombia: cuatro tesis con implicaciones para la negociación en
curso”. Ponencia preparada para la conferencia “Colombia in Context”, organizada por The Center for Latin
American Studies and the Colombia Working Group at the University of California, Berkeley, marzo 2, 2001.
22 Echeverry G., Juan Carlos, “¿Nos parecemos al resto del mundo? El conflicto colombiano en el contexto interna-
cional”. Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Estudios Económicos. Archivos de Macroeconomía
No. 143, febrero, 2001.
23 Si bien es cierto el conflicto colombiano se extiende hasta el día de hoy, se analiza lo ocurrido hasta 1995 por la
disponibilidad de los datos internacionales y para efectos de hacer comparables los diferentes conflictos.
316 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 10.6
Civiles asesinados por la subversión y por las autodefensas (1995-2001)
2.5 00

2.0 00

1 .0 1 2 1 .0 2 8
1.5 00 Po r las auto defe nsa s
743
Po r la subv ersión
1.0 00
216
18 78 1 .0 7 5 1 .0 6 0
500 910
71
467 531 549
320
0
199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico 10.7
Número de individuos miembros de la Fuerza Pública muertos en servicio (1995-2001)

900 796 816

800
659 670
700 631
590
600

500

400 327

300

200

100
0
199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

Gráfico 10.8
Número de individuos dados de baja en los grupos al margen de la ley (1995-2001)
1.2 00 1.11 3
1.0 19

1.0 00 853
781 763
753
800
626

600

400

200

0
199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 317

El conflicto colombiano se ha ido acrecentando con el fortalecimiento de los gru-

pos guerrilleros y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), que han logrado acu-
mular fuerza y efectivos, desdoblar frentes y ampliar la presencia territorial en la
década de los noventa.
Las cifras sobre el número real de combatientes de las FARC son inciertas. Se
estiman 17 mil hombres (gráfico 10.9), aunque otras estimaciones señalan 28 mil
guerrilleros. Cuentan con siete bloques y cada bloque tiene cerca de 15 frentes y una
columna móvil, que es la principal fuerza de combate de esta organización24.

Gráfico 10.9
El CAI y las organizaciones armadas al margen de la ley
18.000

16.000

14.000
N o . de h om bres

12.000
FA R C
10.000
EL N
EP L
8.0 00
AU C
6.0 00

4.0 00

2.0 00

0
199 0 199 1 199 2 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

Este grupo se ha expandido especialmente en el sur del país y ha fortalecido las

milicias de las zonas urbanas pobres de Bogotá, Medellín, Cartagena, Cali y
Barranquilla y, sobre todo, ha ordenado a sus frentes acercarse a las zonas periféricas
de las ciudades.
Las acciones de las organizaciones al margen de la ley (OAML) igualmente se han
recrudecido, especialmente en el segundo quinquenio de la década anterior. Han au-
mentado las acciones contra la población, destacándose el crecimiento de este tipo de
actos por parte de las autodefensas (gráfico 10.10) y los ataques a las poblaciones por
parte de la guerrilla (gráfico 10.11).

24 Las FARC han hecho importantes adquisiciones de armamento en el mercado negro. Se da por hecho que adqui-
rieron 10 mil fusiles AK-47 y se especula que tendrían misiles tierra-aire. La zona desmilitarizada les permitió
incrementar su capacidad de transporte por ríos, construir unos 400 kilómetros de carreteras y adquirir docenas
de vehículos robados, algunos de los cuales han sido blindados.
318 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 10.10
Acciones de las OAML contra la población
1.4 00

1.2 00 P o r d e te rm in a r (a g en te s g en e ra do re s d e vio le n c ia )
500
P o r la s a u tod e fe n s as
1.0 00
P o r la s u b ve rs ió n
800
375
600 701
391
400 407 408
329
200 111
148
30
128 124 126 183 146 202
0
199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0
Fuente: Ministerio de Defensa.

Gráfico 10.11
Ataque a poblaciones por guerrilla
106

100
80
80

60
47
39
40 31 33
23

20

0
199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1
Fuente: Ministerio de Defensa.

Se destaca cómo hay un número significativo de acciones contra la población que

no son atribuidas a la subversión o a las autodefensas. En el 2000, no fue posible
determinar el agente generador de violencia para un 35% de las acciones contra la
población.
Los ataques a poblaciones por parte de la guerrilla fueron estrepitosos en 1999;
desde ese año han venido reduciéndose hasta alcanzar 33 en 2001. Ha sido importante
la estrategia de tener más y mejor equipo, principalmente helicópteros, ya que el com-
ponente aéreo de las Fuerzas Militares ha permitido una mayor movilidad de la tropa
que se ha puesto de manifiesto con la reducción de atentados contra poblaciones.
La agudización del conflicto ha tenido un claro efecto en el número de secuestra-
dos, acentuándose a partir de 1996, al pasar de 1.046 en este año a cerca de 3.000 en
1998; 3.076 en el 2000, y 3.041 en el 2001 (gráfico 10.12).
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 319

Gráfico 10.12
Número de secuestros (1996-2001)
4.000 3 .7 0 6
3 .3 3 4 3 .3 4 2
3.500 3 .0 5 4 3 .0 4 1
3 .0 1 4
3.000

2.500

2.000 1 .6 7 5 1 .6 8 6

1.500
1 .0 4 6
1.000

500

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001
F u e n te : P a ís L ib re F u e n te : C o n a s e (C o n s e jo N a c io n a l d e L u c h a c o n tra e l S e cu e s tro ) - F o d e lib e rta d

Un informe del Ejército revela que un promedio de ocho actos terroristas diarios
son cometidos en Colombia por organizaciones armadas al margen de la ley como las
FARC, el ELN y las autodefensas ilegales. Durante 2001, los grupos armados ilegales
perpetraron 1.655 acciones de terrorismo25. Alrededor de 4.550 casos de terrorismo
registran las autoridades en territorio colombiano en los últimos cuatro años.

Costos del conflicto armado

La infraestructura del país no ha escapado a la acción terrorista de los grupos al mar-
gen de la ley, los atentados a la infraestructura eléctrica se han intensificado particu-
larmente a partir de 1999 (gráfico 10.13).
Gráfico 10.13
Número de torres de energía dinamitadas en atentados terroristas
2 81

2 50

1 94
2 00 1 79

1 43
1 50

1 00

51
41
50 29
22 17
8 15
9 10 1 5 0
2 1
0
1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0 2 00 1 2 00 2 *

* Datos a marzo de 2002.

Fuente: Ministerio de Defensa.

25 En un 154% se han aumentado en los últimos tres años los actos terroristas en Colombia.
320 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Para el período 1999-2001, las pérdidas por atentados terroristas a la infraestruc-

tura eléctrica ascendieron a $53.160 millones de 2001.
La reparación de las 143 torres derribadas y las 5 subestaciones atacadas por las
FARC, hasta marzo de 2002, le costará a las empresas de energía $25 mil millones de
pesos, recursos que servirían para darle vivienda a más de 3.500 familias. Se estima
que tan sólo en 2001 se pagaron poco más de US$600 millones para cubrir los
sobrecostos de reparación de los daños ocasionados por la acción criminal en contra
de estas estructuras.
La infraestructura petrolera ha visto incrementar tanto el número de atentados
como los costos infligidos (gráfico 10.14); los 170 atentados ocurridos durante el
2001 generaron un costo de $224.644 millones de 2001. El costo total de los atenta-
dos contra la infraestructura petrolera, en el período 1986-2001, asciende a $987.792
millones de 2001 (equivalente a 0,5% del PIB).

Gráfico 10.14
Atentados al oleoducto Caño-Limón Coveñas y costos generados* (1986-2001)
1 80 250
1 70

E n m iles m illo ne s d e pe s o s d e 2 0 0 1
1 60 2 24 .6 4 5
N o . a te n ta d o s 200
1 40
N o. d e a te n tad o s

1 20 C o sto s g e n era d os
96
1 00 150
77 79
80 60 62 64
50 100
60 45 46 47
28 23 38
40 23 50
11
20
0 -
1 99 1

2 00 1
19 9 0

1 99 2

19 9 4

20 0 0
1 9 87
1 9 88

1 9 89

1 9 93

1 9 95
1 9 96
1 9 97
1 9 98
1 9 99
1 9 86

* Incluye los costos de reparación, descontaminación ambiental, crudo derramado y regalías no causadas.
Fuente: Ecopetrol.

En el proyecto de presupuesto para el 2003, se incluye un incremento sustancial

en ayuda estadounidense a la región Andina, en especial hacia Colombia. El progra-
ma de Financiación Militar Extranjera (FMI) –que ha sido utilizado en los últimos
años para proveer ayuda al Medio Oriente– le otorgaría $98 millones de dólares a
Colombia en el 2003, designada a la protección del oleoducto Caño Limón-Coveñas.
Gran parte del petróleo que se moviliza por dicho oleoducto pertenece a la petrolera
Occidental-Petroleum cuya sede se encuentra en Los Ángeles. Este oleoducto fue
atacado por la guerrilla colombiana 170 veces en 2001.
Con relación a la infraestructura vial, han cobrado particular importancia los atenta-
dos contra los puentes, como parte de la estrategia de los grupos subversivos para blo-
quear la comunicación entre municipios y el suministro de víveres y alimentos (gráfico
10.15). El costo total de los atentados contra la infraestructura vial para el período 1994-
2001, asciende a $11.524 millones de 2001 (equivalente al 0,006% del PIB).
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 321

Gráfico 10.15
Atentados contra la infraestructura vial y costos generados* (1994-2001)
30 5 .0

En m ile s d e m illo n es d e p es o s d e 2 0 0 1
4 .4 2 3
N o . a te n tad o s p u e n te s 4 .5
25 24
N o . a te n tad o s p e a je s 4 .0
N o . de a te n ta d o s C o sto s g e n era d o s 3 .5
20
16 3 .0
15 2 .5
12
2 .0
1 .5 7 5
10 9 1 .7 1 7
1 .5
6
8 46 1 .0
5 4
3
2 2 2 0 .5
1
0 -
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
* Corresponde a costos de reparación.
Fuente: Invías.

En relación con los atentados contra la infraestructura aérea y ferroviaria (gráfico

16), éstos han tenido un costo total de $ 40.250 millones de 2001 en el período 1991-
2000.
Gráfico 10.16
Atentados contra la infraestructura aérea y costos generados* (1991-2001)
8 3 0 .0

E n m ile s d e m illo n e s de p e s os d e 20 0 1
7 2 5.2 93
N o. a te n ta d os
2 5 .0
7
6 C os to s ge n e ra d o s
N o . d e a te n ta d o s

6
2 0 .0
5

4 1 5 .0
3
1 0 .0
2
2 2 2
4 .1 3 9 5 .5 1 8
0 .5
1 2 .2 4 0
1 1 .1 5 0 2 77
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Ministerio de Transporte, Empresa Colombiana de Vías Férreas.

Los costos generados por los ataques contra la infraestructura del país representa-
ron el 0,33% del PIB en 2001, después de haber sido cercano al 0,08% del PIB en el
período 1993-1999 (gráfico 10.17).
El conflicto armado interno colombiano implicó un costo bruto promedio cercano
al 1,34% del PIB en el período 1991-200126 (cuadro10.17). El comportamiento de los

27 Se emplea la metodología de Badel, Martha expuesta en “La violencia de los años noventa en Colombia: su
evolución en las grandes ciudades y costos económicos directos”. Informe de Consultoría DNP-UPRU, Bogotá,
1999.
322 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

costos del conflicto armado fue relativamente homogéneo entre 1991-1994, con un
promedio de $1,9 billones de 2001, equivalentes a 1% del PIB anual. A partir de 1994 se
observa una tendencia creciente, con excepción de 1998 y 1999, con decrecimientos
cercanos al 10% anual. Se infiere que la intensificación del conflicto ha implicado un
mayor costo bruto en los últimos años, especialmente en 2001 (cuando alcanza un
costo bruto equivalente al 1,91% del PIB) y en lo corrido del presente, refleja una mayor
presencia de los actores armados en el territorio nacional, un mejoramiento organiza-
cional y una ampliación de la capacidad bélica de los mismos.
Gráfico 10.17
Costos generados contra la infraestructura* como porcentaje del PIB
(1986-2001)
0 ,3 5
0 ,3 3
0 ,3 0

0 ,2 5

0 ,2 0
0 ,1 6 0 ,1 6 0 ,1 8
%

0 ,1 5

0 ,1 0
0 ,0 8
0 ,0 5 0 ,0 4
0 ,0 1
0 ,0 0
1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0 2 00 1

* Incluye ataques contra la infraestructura petrolera, eléctrica y vial.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

Cuadro 10.17
Costos brutos del conflicto armado
(en miles de millones de pesos de 2001)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Prom. % PIB

Exceso gasto 1.395,4 1.056,0 1.391,2 588,7 1.413,2 1.799,8 1.876,7 1.726,9 843,0 879,0 916,6 1.262,4 0,66
militar
Salud 0,0 0,0 6,8 6,6 6,8 28,0 9,2 10,0 5,1 5,6 6,1 7,7 0,004
Vidas conflicto 106,2 118,5 111,7 102,3 97,8 100,2 111,9 105,3 55,1 61,5 68,8 94,5 0,05
Ataques 193,1 165,1 69,4 64,5 61,3 126,7 56,8 40,6 488,2 652,4 512,3 220,9 0,12
infraestructura
Desplazados 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 34,0 120,0 300,1 600,2 1.200,4 205,0 0,11
Secuestro, robo 409,7 416,3 507,7 885,4 1.040,7 936,4 1.009,0 766,0 825,4 889,5 958,5 785,9 0,41
y extorsión
Total 2.104,4 1.756,0 2.086,9 1.647,5 2.619,8 2.991,0 3.097,6 2.768,9 2.516,9 3.088,3 3.662,7 2.576 1,34
% PIB 1,10 0,92 1,09 0,86 1,37 1,56 1,61 1,44 1,31 1,61 1,91 1,34

Fuente: Badel (1998) y cálculos CGR (1999-2001).

La respuesta del Estado

El Estado ha venido enfrentando las amenazas de los grupos alzados en armas y las
organizaciones criminales y terroristas fortaleciendo la capacidad de las Fuerzas Mi-
litares. El aumento y profesionalización del pie de fuerza y el mejoramiento de las
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 323

diferentes unidades son muestras evidentes del robustecimiento y se reflejan en la

mayor cantidad de recursos que se destinan al subsector defensa.
La profesionalización y aumento del pie de fuerza se ha cristalizado a través del
“Plan 10.000” y el “Plan Fortaleza”. El “Plan 10.000” se inició en 1999 con el objeto
de reemplazar anualmente en el período 1999-2001, diez mil (10.000) soldados
conscriptos bachilleres por igual número de soldados profesionales, con el propósito
de aumentar y optimizar la capacidad ofensiva de las fuerzas, al disponerse de un
mayor número de soldados profesionales para el combate. A diferencia de los solda-
dos bachilleres, los soldados profesionales pueden cumplir funciones de combate ofen-
sivo, contribuyendo a eliminar las limitaciones en la capacidad operativa de las fuer-
zas que se imponían por la estructura del personal de soldados y las restricciones
legales existentes para el empleo de soldados bachilleres.
El “Plan Fortaleza” se inició en el año 2001, con el propósito de incorporar anual-
mente a partir del año 2001 y durante un período de 4 años, diez mil (10.000) nuevos
soldados conscriptos regulares, para permitir que los soldados profesionales se desti-
nen exclusivamente al combate y los regulares a tareas defensivas. El Plan contempla
la modernización y complementación de las dotaciones individuales de equipo y ar-
mamento del personal de soldados regulares, así como un mejoramiento en sus comu-
nicaciones tácticas. La evolución del pie de fuerza de soldados en las Fuerzas Milita-
res se aprecia en el gráfico 10.18.

Gráfico 10.18
Evolución soldados Fuerzas Militares (1997-2004)
1 2 0 .0 0 0
S o ld a d o s p ro fe s io n a le s
1 0 0 .0 0 0 S o ld a d o s reg u la re s
S o ld a d o s b a c hille re s
8 0 .0 0 0

6 0 .0 0 0

4 0 .0 0 0

2 0 .0 0 0

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Oficina de Planeación-Ministerio de Defensa Nacional.

A finales del 2001, las Fuerzas Militares contaban con 131.139 soldados, 56%
regulares, 42% profesionales y tan sólo un 2% bachilleres. Al culminar el “Plan For-
taleza” en el 2004 se contará con cerca de 160.000 soldados. El esfuerzo fiscal que se
realiza por un soldado profesional es mucho mayor que en el caso de un soldado
regular, ya que los gastos de personal e inversión asociados a los primeros son supe-
324 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

riores (cuadro 10.18). Esta situación condujo a que tan sólo durante 1999 y 2000, el
rubro gastos de personal requiriera recursos adicionales por un valor de $160 mil
millones en el presupuesto del año 200027.

Cuadro 10.18
Comparación costo soldado regular y soldado profesional
Costo soldados (en pesos de 2001)

Concepto Soldado regular Soldado profesional

Costos directos 6.044.598 11.217.335

Gastos de personal 2.562.810 7.661.215
Gastos generales 2.972.345 3.067.836
Inversión 509.443 488.283
Costos indirectos 7.070.106 8.707.952
Sueldos instructores 4.257.530 3.668.082
Depreciación armamento 343.463 357.771
Comunicaciones 1.435.916 3.895.589
Transportes 76.858 290.193
Gastos generales 956.339 496.317
Total anual 13.114.704 19.925.286
Total mensual 1.092.892 1.660.441

Fuente: Ministerio de Defensa, cálculos CGR.

Hasta 1987, Colombia tenía una de las Fuerzas Armadas más reducidas del mun-
do, encontrándose por debajo del promedio de América Latina. Sin embargo, con los
aumentos de los últimos años, pasó de 2,4 a 4,0 soldados por cada 1.000 habitantes,
igualando el promedio mundial.
No sólo ha aumentado el número de soldados, sino también la participación de
soldados combatientes en el total de soldados (ver gráfico 10.19). Esta relación se
incrementó de 69,2% en 1997 a 97,9% en el 2002; sin embargo, a pesar de contar con
un mayor porcentaje de soldados combatientes, es aún insuficiente el pie de fuerza si
se considera que gran parte de los mismos son relevados cada año, se asientan en
bases fijas, participan en operaciones contra el narcotráfico, cuidan la infraestructura
del país o hacen parte del grupo de vigilancia de las fronteras.
De los 6.242 corregimientos que requieren presencia militar, sólo se hace presen-
cia física en 980 (16%). La cúpula militar asegura que ésa es una de las debilidades
que tienen las FF. MM. para cubrir las zonas amenazadas por los actores armados. Hay
casos en los que un departamento queda con sólo 400 hombres para su seguridad,
cuando se registran operaciones simultáneas.
En el caso de la lucha contra el secuestro, el Gaula cuenta con 1.091 hombres para
realizar operaciones en el país. En cuanto a la lucha contra el narcotráfico y la presencia

27 Ministerio de Defensa, “El gasto militar en Colombia”, 2001.

DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 325

de la guerrilla en el sur del país, las FF. MM. disponen de 12.948 hombres para proteger
a Caquetá, Putumayo, Huila, Guainía, Guaviare y la antigua zona de distensión.

Gráfico 10.19
Participación soldados combatientes en número total de soldados
100

9 7 ,7 9 7 ,9
90
8 9 ,3
P o rc e n ta je

80

7 5 ,9
70
6 9 ,2 6 8 ,4

60

50
1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Oficina de Planeación, Ministerio de Defensa Nacional.

El restante número de hombres (19.452) debe responder por la seguridad de los

otros 27 departamentos y por las operaciones de emergencia por situaciones de orden
público.
Las Fuerzas Militares han emprendido un proceso de modernización y fortaleci-
miento, mediante el aumento de unidades operacionales, la creación de nuevas fuer-
zas y el mejoramiento de la movilidad y apoyo táctico, la inteligencia y las comunica-
ciones.

Presupuesto subsector defensa

En los últimos 17 años, 1985-2001, el presupuesto del Subsector Defensa ha presen-
tado un comportamiento ascendente respecto del presupuesto general de la nación,
pasando del 9,79% en 1985 a 13,9% en el 2001. Dentro de los gastos de funciona-
miento, los servicios personales alcanzan el 45%, los gastos generales el 25% y las
transferencias el 30% (gráfico 10.20).
Según un informe de la Cepal28, el gasto de la Fuerza Pública Colombiana ascen-
día al 2,6% del PIB en 1999 (este concepto es restringido, ya que incluye sólo el
Ejército, FAC, Armada y Policía, excluyendo el gasto en salud, pensiones, y en otras
entidades descentralizadas). Colombia ocupaba el segundo lugar respecto a otros paí-
ses latinoamericanos, siendo superado solamente por Chile (gráfico 10.21). Hay una

28 Giha T., Yaneth, “El gasto militar en Colombia: aspectos macroeconómicos y microeconómicos”. Revista de la
Cepal 69, diciembre de 1999.
326 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

alta proporción de recursos que no van a defensa, y el fortalecimiento de las diferen-

tes unidades se ha enmarcado en las restricciones presupuestales existentes, por lo
que es necesaria una reorientación y racionalización de los gastos que permitan con-
tinuar en los próximos años con la modernización y fortalecimiento del subsector,
tema que será abordado en líneas posteriores.

Gráfico 10.20
Gastos de funcionamiento subsector defensa
100
90
30 29 29 30 28 30 29
33 34
38
80
70
23 20 21 21
60 26 31
25
24 24
21
%

50
40
30
47 50 50 49 46
43 44 41 43 41
20
10
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
% G a sto s d e p e rs o n a l % G a sto s g e n e ra le s % T ra n sfe re n c ia s

Fuente: Contraloría General de la República.

Gráfico 10.21
Proporción del PIB gastado en defensa durante la última década
en países latinoamericanos
A rg e n tin a 1 ,2

B o livia 1 ,9

B ra sil 1 ,3

E cu a d o r 1 ,9

P e rú 2 ,2

C h ile 3 ,1

C o lom b ia 2 ,6

0 ,0 0 ,5 1 ,0 1 ,5 2 ,0 2 ,5 3 ,0 3 ,5
P o rce n ta je
Fuente: Cepal.

De los recursos destinados a defensa, en promedio en el período 1991-2001, el

77% se gastan en funcionamiento y el 23% en inversión. En 2001, de $4.4 billones
que ejecutó el subsector (gráfico 10.22), $3.7 billones correspondieron a funciona-
miento (83,5%) y $0.7 billones a inversión (16,5%)
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 327

Gráfico 10.22
Ejecución presupuestal subsector defensa
4 .0
3 .7
3 .5
F u n c io n a m ie n to In ve rsió n

B illo n es d e p es o s d e 2 0 0 1
3 .0

2 .5

2 .0

1 .5

1 .0

0 .5

0
88
89
90
91

93

98
99
00
01
86

92

94

96
85

95
87

97
19

20
19

19
19
19

19
19
19

19

19
19
20
19

19
19

19
Fuente: Contraloría General de la República.

Los recursos destinados para el subsector defensa han aumentado progresivamen-

te respecto al PIB (gráfico 10.23). Es así como del 1% en 1985, se asciende al 1,2% en
1988-1990 y a partir de 1991 se da comienzo a una trayectoria más decidida al irse
incrementando al 1,5% en 1993, 2,0% en 1996-1997 y hasta el 2,3% en 2001.

Gráfico 10.23
Gasto de defensa como porcentaje del PIB
2 ,5
2 ,3
2 ,1
2 ,0 2 ,0
2 ,0
2 ,1

1 ,5 1 ,8
1 ,5
P orce n ta je

1 ,3 1 ,5
1 ,1 1 ,2
1 ,2 1 ,3
1 ,0 1 ,1 1 ,1
1 ,0 1 ,0

0 ,5

0 ,0
1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0 2 00 1

Fuente: Contraloría General de la República.

En la ejecución promedio de los gastos totales, en el período 1991-2001, se desta-

ca el Ejército Nacional al corresponderle el 43,78%, siguiendo en su orden: Gestión
Superior, 14,01%; Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, 13,97%; FAC, 12,32%;
Armada, 12,27%; Comando General 2,77% y Sistema de Salud, 0,88% (gráfico 10.24).
328 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 10.24
Promedio ejecución presupuestal subsector defensa 1991-2001
S a lu d C o m a n do G e n era l
0 ,8 8 % 2 ,7 7 %
C a ja d e R e tiro d e
las F u e rz a s M ilitare s
1 3 ,9 7 %

E jé rc ito
4 3 ,7 8 % A rm a d a
1 2 ,2 7 %

G e s tió n S u p erio r
1 4 ,0 1 %
Fac
1 2 ,3 2 %
Fuente: Contraloría General de la República.

El presupuesto del subsector defensa es superior a los demás, con una participación
creciente desde 1998. En el año 2000, el subsector salud representó el 4,8% del Presu-
puesto General de la Nación y educación el 11,2%, mientras que el de defensa el 13,9%
(gráfico 10.25).
Gráfico 10.25
Comparativo otros sectores. Total presupuestado
1 8 ,0

1 6 ,0
1 4 ,1 1 4 ,4 1 5 ,3
1 4 ,0 1 3 ,2
1 3 ,8 1 4 ,2 1 3 ,6
1 3 ,4
1 2 ,0
1 2 ,4
P o rc e n taje

11 ,2
1 0 ,0

8 ,0

6 ,0
6 ,1 6 ,2 6 ,4
5 ,7
4 ,0 4 ,8

2 ,0

0 ,0
1996 1997 1998 1999 2000
D e fe n sa y Se g u rid a d S a lu d E d u ca ció n N a cio n a l

Fuente: Contraloría General de la República.

De los miembros de las Fuerzas Militares en 2001, 165.523 (92,7%) uniformados

y 12.830 (7,3%) civiles; el 81,16% corresponden al Ejército Nacional, el 11,84% a la
Armada, el 6,46% a la FAC y el 0,5% a Gestión General y al Comando General de las
Fuerzas Militares.
El pie de Fuerza del Ministerio de Defensa Nacional creció en el 40% entre 1990
y 2001, al incrementarse de 115.831 a 165.523, siendo el más significativo el de la
planta de la Armada Nacional (cuadro 10.19).
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 329

Cuadro 10.19
Planta de personal
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Oficiales 6.106 6.448 6.921 7.006 7.248 7.502 7.779 7.873 8.230 8.487
Subof. 19.656 20.714 21.826 22.881 23.508 23.544 24.903 25.656 26.995 28.645
Alumnos 1.804 1.972 2.158 23.105 3.621 1.983 2.055 2.200 2.462 2.575
Tropa 88.265 88.908 104.687 114.885 101.878 117.061 113.081 110..457 112.016 125.816
Total 115.831 116.043 135.592 146.857 136.255 150.090 147.818 146.186 149.703 165.523

Fuente: Ministerio de Defensa.

El Ejército, en junio de 2001, adelantó labores administrativas con un personal de

10.445, un 7,2% del total de la planta de personal conformada por 3.183 oficiales y
suboficiales, y 7.262 empleados públicos. Por otra parte, es de tener en cuenta que
178 oficiales y suboficiales se encuentran en comisión en otras entidades o institutos
descentralizados, cuya nómina es asumida por el mismo Ejército. El mantener perso-
nal uniformado desempeñando cargos administrativos y operativos ha tendido a
acentuarse, desvirtuándose en cierta medida el rol que este personal debe prestar a las
Fuerzas Militares.
Con respecto a la escala salarial en el subsector defensa (gráfico 10.26), sobresale
una marcada diferenciación entre el sueldo básico de los diferentes rangos de efecti-
vos, especialmente con respecto al del nivel de General y en menor medida, al de
Coronel, al punto que un Teniente Coronel recibe apenas la mitad que un General, y
un Sargento Mayor apenas el 36%. Así se evidencia claramente la inequidad existen-
te en la escala de grados respecto de los salarios y primas adicionales que se perciben.

Gráfico 10.26
Comparativo sueldos Fuerzas Militares
100 100
90

80 7 5 ,4

70
60 5 6 ,6
4 8 ,8
% 50
4 0 ,5
40 3 6 ,4 3 6 ,4
3 3 ,0
2 8 ,5 2 9 ,1 2 6 ,4
30 2 4 ,1
2 0 ,0
20 1 3 ,6
10 3 ,9
0
G e ne ra l

C o ron e l

C oro ne l

C oro ne l
C a p itá n
M a yo r

M a yo r

R eg ula r
Te nie nte

Te nie nte

S u bte nie nte

S arg e nto
Prim e ro
S arg e nto
Vice prim e ro
S arg e nto
S e gu nd o

C a bo Prim e ro

C ab o S e gu nd o

S o ld ad o
Volun tario
S arg e nto

S old ad o

Fuente: Contraloría General de la República.

330 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Inversión
La capacidad de las Fuerzas Militares para cumplir la misión de garantizar el imperio
de la Constitución y la vigencia de los derechos fundamentales se fortaleció en la
década de los noventa, particularmente con el aumento de los contingentes de tropas
profesionales, el incremento y modernización de los equipos de aviación y los de
fuego y transporte. El gasto de inversión ha jugado un papel determinante en el proce-
so de fortalecimiento y modernización de las Fuerzas Militares. Se destacan los años
de 1993, 1997 y 2001. En 1993, los recursos de inversión se destinaron fundamental-
mente a la adquisición de las patrulleras de mar y helicópteros para la Armada Nacio-
nal, así como helicópteros pesados y livianos para la Fuerza Aérea.
En 1997, el Ejército adquirió equipo aeronáutico, la Armada Nacional realizó man-
tenimiento a las corbetas misileras tipo ARC “Almirante Padilla” y la Fuerza Aérea
adquirió aviones tipo anfibio y adecuó pistas de aterrizaje en las distintas bases. Final-
mente, durante el 2001, el Ejército compró principalmente equipo aeronáutico y muni-
ción. Por su lado, la Armada realizó mantenimiento a los submarinos oceánicos y la
Fuerza Aérea destinó la mayoría de sus recursos al programa de fortalecimiento de la
capacidad aerotáctica. Durante el segundo quinquenio de la década, el Ejército ha teni-
do una mayor participación en Programa de Transporte de las Fuerzas Militares, debido
a la creación de la Brigada de Aviación y, por ende, a la compra de aeronaves.
En promedio, para el período 1991-2000, los principales programas de inversión
en las FF. MM. fueron transporte, con el 41% de la inversión y adquisición con el 24%
(gráfico 10.27).

Gráfico 10.27
Inversión por programas en las Fuerzas Militares
Promedio 1991-2000
C o m u n ic a cio ne s
O tro s 11 %
8% Tra ns p o rte
41%

C o n stru cc ió n
12%

A d qu isic ió n M a n ten im ie n to
24% 4%
Fuente: Contraloría General de la República.

Los principales proyectos de inversión del subsector defensa son, entre otros, la
adquisición de equipo aeronáutico; mantenimiento corbetas misileras; transporte de
carga y pasajeros; aeronaves de transporte mediano; fortalecimiento de la capacidad
aerotáctica; ampliación y renovación de la red integrada de comunicaciones para las
Fuerzas Militares y de Policía.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 331

Ahora bien, dentro de los recursos destinados a la defensa, se encuentran benefi-

ciadas entidades adscritas y vinculadas que no tienen que ver directamente con las
acciones de salvaguardar la soberanía y la seguridad, como son: Fondos Rotatorios,
Satena, Comisionado para la Policía y Casas Fiscales, que alcanzan una ejecución
promedio del 9% del total presupuesto del subsector defensa (gráfico 10.28).

Gráfico 10.28
Participación de las adscritas y vinculadas en el presupuesto del subsector de defensa
100 97,01 97,79 95,69
91,75 92,08 90,05 92,07 92,03 90,95
88,88 89,41
90

80

70
P o rc e n ta je

60

50

40

30

20
11,12 10,59 9,95
8,25 7,92 7,93 7,97 9,05
10 2,99 2,21 4,31

0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

P a rtic ip a c ió n d e fe n sa P a rtic ip a c ió n d e la s d e s ce n tra liz a d a s

Fuente: Contraloría General de la República.

En suma, el presupuesto del sector defensa ascendió en 2001 a $ 4.4 billones, equi-
valente al 2,0% del PIB, cifra que no incluye los recursos del Plan Colombia (US $568.5
millones), equivalente a $1.3 billones, para un total de recursos de $5.7 billones, el
3,0% del PIB.

Proyección de posibles escenarios

Conflicto armado interno colombiano 2002-2010
A continuación se analizan posibles escenarios que enfrentaría la sociedad colombia-
na en los próximos años en términos del gasto en defensa, y en las finanzas públicas
ante trayectorias alternativas que pueda seguir el conflicto armado: Inercial, Agudi-
zación y de Negociación.
332 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Escenario inercial
Supuestos:

• Los actores del conflicto buscarían “arreglárselas”. Este escenario tendría baja
probabilidad de éxito en el mediano plazo ante la caótica situación que enfrenta el
país.
• No es una solución aceptable a largo plazo.
• El “Plan Fortaleza” no se modifica, es decir, continuaría hasta el 2004. No hay
cambios sustanciales en el pie de fuerza.
• Seguiría el fortalecimiento de la capacidad operativa de las Fuerzas Militares, al
ritmo observado en los últimos años.
• Los recursos del Plan Colombia se destinarían a la lucha antidrogas.
• Crecimiento económico del 2,3% anual en promedio, equivalente al promedio en
la década de los noventa.
Bajo los anteriores supuestos, el gasto militar presentaría el siguiente comporta-
miento para el período 2002-2010: ascendería permanentemente al pasar del 2,8%
del PIB en 2001, 3,51% en 2005 y hasta el 4,7% en 2010 (gráfico 10.29).

Gráfico 10.29
Proyección gasto militar escenario inercial
1 2 ,0 0 6 ,0 0

1 0 ,0 0 5 ,0 0
B illo n e s d e p e s o s d e 2 0 0 1

8 ,0 0 4 ,0 0 Po rce n ta je

6 ,0 0 3 ,0 0

4 ,0 0 2 ,0 0

2 ,0 0 1 ,0 0

0 ,0 0 0 ,0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
G asto m ilitar 5,43 5,84 6,30 6,81 7,37 8,00 8,69 9,46 10,31 11,26
G asto m ilitar % P IB 2,83% 2,98% 3,14% 3,31% 3,51% 3,72% 3,95% 4,20% 4,48% 4,78%

Cálculos: Contraloría General de la República.

El conflicto armado interno colombiano tendría un costo bruto que oscilaría alre-
dedor del 2,0% del PIB en la década (cuadro 10.20).
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 333

Cuadro 10.20
Proyección costos brutos del conflicto armado escenario inercial
(en miles de millones de pesos)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Exceso gasto militar 934,9 953,6 972,7 992,1 1.011,9 1.032,2 1.052,8 1.073,9 1.095,4
Salud 6,7 7,3 8,0 8,8 9,6 10,5 11,4 12,5 13,7
Vidas conflicto 72,2 75,8 79,6 83,6 87,8 92,1 96,8 101,6 106,7
Ataques infraestructura 538,0 564,9 593,1 622,8 653,9 686,6 720,9 757,0 794,8
Desplazados 1.236,4 1.273,5 1.311,7 1.351,1 1.391,6 1.433,4 1.476,4 1.520,7 1.566,3
Secuestro, robo y extorsión 987,2 1.016,9 1.047,4 1.078,8 1.111,1 1.144,5 1.178,8 1.214,2 1.250,6
Total 3.775,4 3.892,0 4.012,5 4.137,1 4.265,9 4.399,2 4.537,1 4.679,8 4.827,4
% PIB 1,92 1,94 1,95 1,97 1,98 2,00 2,02 2,03 2,05

Fuente: Badel (1999) y cálculos CGR.

Escenario de agudización del conflicto

Con una eventual agudización del conflicto, se consideran dos escenarios:
1. Escenario con incremento de 10.000 soldados profesionales por año entre el 2003
y el 2006.
2. Escenario con incremento de 15.000 soldados profesionales por año entre el 2003
y el 2005.

Supuestos comunes:

• Se garantiza a las Fuerzas Militares presupuesto con suficiente amplitud para com-
batir los grupos terroristas.
• No es una solución sostenible a largo plazo
• Colombia continúa recibiendo asistencia de Estados Unidos sin estar condiciona-
da a la lucha antinarcóticos
• Se incrementa de 18 a 22 meses el período de servicio militar tanto del actual
contingente de soldados regulares como de los próximos tres.

Supuestos escenario 1:

• Incrementos en el pie de fuerza: 10.000 nuevos soldados profesionales por año

durante el período 2003-2006 con el llamamiento de los reservistas de los dos
últimos años, quienes a pesar de que ya tienen experiencia en las filas, necesitarían
reentrenamiento29.

29 Es indudable que cualquier incremento en el número de soldados implica necesariamente establecer cuadros de
liderazgo para los mismos; sin embargo, se asumirá que los cuadros actuales son suficientes para dirigir los
nuevos efectivos.
334 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

• Crecimiento económico del 1,5% anual para el período de mayor intensidad, 2002-
2006. Para el período 2007-2010, se estima un crecimiento anual promedio de la
década de los noventa, 2,3%.

Supuestos escenario 2:

• Incrementos en el pie de fuerza: 15.000 nuevos soldados profesionales por año du-
rante el período 2003-2005 con el llamamiento de los reservistas de los dos últimos
años.
• Crecimiento económico del 1,5% anual para el período de mayor intensidad, 2002-
2005. Para el período 2006-2010, se estima un crecimiento anual promedio de la
década de los noventa, 2,3%.
Este escenario supone que las partes consideran que están listas para la confronta-
ción armada; el Estado, las FARC y otros grupos ilegales sienten fortalecidos sus apa-
ratos militares y su capacidad operativa.
Rotos los diálogos, es previsible que la guerrilla intente lanzar una ofensiva en dis-
tintos frentes para demostrarles al Gobierno y a la sociedad los costos de la ruptura.
Expertos consideran que las FARC no tendrían confrontaciones directas con el Ejército
porque les podría resultar desventajoso, debido al incremento de su capacidad de lucha,
se dedicarían a desestabilizar el país para generar un desgobierno y presionar un nuevo
diálogo en mejores condiciones a las que tuvieron durante el proceso anterior.
Bajo los supuestos del escenario 1, el gasto militar pasaría del 2,83% del PIB en
2001, al 4,14% en 2005 y al 5,32% hacia finales de la década (gráfico 10.30).

Gráfico 10.30
Proyección gasto militar escenario agudización 1
1 4 ,0 0 6 ,0 0

1 2 ,0 0
5 ,0 0
B illo n e s d e p e so s d e 2 0 0 1

1 0 ,0 0
4 ,0 0
Po rc e n ta je

8 ,0 0
3 ,0 0
6 ,0 0

2 ,0 0
4 ,0 0

1 ,0 0
2 ,0 0

0 ,0 0 0 ,0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
G asto m ilitar 5,43 6,04 6,73 7,52 8,43 9,46 10,28 10,83 11 ,42 12,04
G asto m ilitar % P IB 2,83% 3,10% 3,40% 3,75% 4,14% 4,58% 4,86% 5,01% 5,16% 5,32%

Cálculos: Contraloría General de la República.

DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 335

En un escenario de agudización con aumento de 15.000 soldados profesionales

por año, en el período 2003-2005 (escenario de agudización 2), el gasto militar acen-
tuaría su crecimiento pasando del 2,83% del PIB en 2001, al 4,19% en 2005 y al
5,28% hacia finales de la década (gráfico 10.31).

Gráfico 10.31
Proyección gasto militar escenario agudización 2
1 4 ,0 0 6 ,0 0

1 2 ,0 0
5 ,0 0
B illo n e s d e p e s o s d e 2 0 0 1

1 0 ,0 0
4 ,0 0
8 ,0 0

P o rc e n ta je
3 ,0 0
6 ,0 0

2 ,0 0
4 ,0 0

1 ,0 0
2 ,0 0

0 ,0 0 0 ,0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
G asto m ilitar 5,43 6,04 6,83 7,62 8,53 9,26 10,28 10,83 11 ,42 12,04
G asto m ilitar % PIB 2,83% 3,10% 3,46% 3,80% 4,19% 4,45% 4,82% 4,97% 5,12% 5,28%

Cálculos: Contraloría General de la República

El anterior análisis permite observar, en términos del gasto, que incorporar 10.000
soldados profesionales anuales en el período 2003-2006 ó 15.000 en el período 2003-
2005 (gráfico 10.32) tiene diferencias poco significativas en términos del PIB (0,05%);
sin embargo, la principal diferencia sería de tipo estratégico, es decir, poder contar
cada año con un mayor número de soldados profesionales en la lucha contra los gru-
pos subversivos y al margen de la ley.
De otro lado, la agudización del conflicto armado interno colombiano implicaría
un costo bruto creciente, al pasar del 1,98% del PIB en 2002 a un 2,6% del PIB en el
año 2010 (cuadro 10.21).
Cuadro 10.21
Proyección costos brutos del conflicto armado escenario agudización
(en miles de millones de pesos)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Exceso gasto militar 939,5 963,0 987,0 1.011,7 1.037,0 1.062,9 1.089,5 1.116,7 1.144,7
Salud 6,2 6,3 6,4 6,4 6,5 6,6 6,7 6,8 6,9
Vidas conflicto 75,6 83,2 91,5 100,7 110,7 121,8 134,0 147,4 162,1
Ataques infraestructura 563,6 619,9 681,9 750,1 825,1 907,6 998,4 1.098,2 1.208,1
Desplazados 1.272,5 1.348,8 1.429,7 1.515,5 1.606,4 1.702,8 1.805,0 1.913,3 2.028,1
Secuestro, robo y extorsión 1.001,6 1.046,7 1.093,8 1.143,0 1.194,4 1.248,2 1.304,4 1.363,1 1.424,4
Total 3.859,0 4.067,9 4.290,4 4.527,5 4.780,3 5.050,0 5.338,0 5.645,5 5.974,2
% PIB 1,98 2,06 2,14 2,22 2,31 2,39 2,47 2,55 2,64

Fuente: Badel (1999) y cálculos CGR.

336 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 10.32
Comparación proyección escenarios de agudización 1 y 2
1 3 ,0 0 6 ,0 0
1 2 ,0 0
11 ,0 0 5 ,0 0
1 0 ,0 0
B illo n e s d e p e s o s d e 2 0 0 1

9 ,0 0
4 ,0 0
8 ,0 0

P o rc e n ta je
7 ,0 0
3 ,0 0
6 ,0 0
5 ,0 0
2 ,0 0
4 ,0 0
3 ,0 0
2 ,0 0 1 ,0 0

1 ,0 0
0 ,0 0 0 ,0 0
200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0
G a sto m ilitar e scen ario 1 5,4 3 6,0 4 6,7 3 7,5 2 8,4 3 9,4 6 10, 28 10, 83 11,42 12, 04
G a sto m ilitar e scen ario 2 5,4 3 6,0 4 6,8 3 7,6 2 8,5 3 9,2 6 10, 28 10, 83 11,42 12, 04
G a sto m ilitar % P IB escen ario 1 2,8 3% 3,1 0% 3,4 0% 3,7 5% 4,1 4% 4,5 8% 4,8 6% 5,0 1% 5,1 6% 5,3 2%
G a sto m ilitar % P IB escen ario 2 2,8 3% 3,1 0% 3,4 6% 3,8 0% 4,1 9% 4,4 5% 4,8 2% 4,9 7% 5,1 2% 5,2 8%

Cálculos: Contraloría General de la República.

Escenario “de negociación”

Supuestos:

• Se tiene éxito en negociar un acuerdo sobre gobernabilidad adecuada para los

diferentes sectores de la sociedad.
Este escenario tendría resultados duraderos, ya que el desmonte del conflicto y la
estabilidad permitirían prestar más atención a otros temas de gobernación y de mejo-
ramiento de la calidad de vida y el bienestar de la sociedad colombiana.
Diversos analistas consideran que sin los costos del conflicto armado la economía
entraría en un verdadero círculo virtuoso. El DNP estima el logro de una tasa promedio
de crecimiento de 6% para el período 2003-201030. Se considera que las pérdidas por
los actos de guerra, sumados a los efectos del terrorismo, narcotráfico y los delitos
contra el Estado corresponden al 10% del PIB, unos $16 billones; dinero que serviría
para pagar la deuda externa pública y privada en tres años o para resolver el déficit
fiscal y la deuda del Gobierno en dos años. Añaden que si no existieran grupos en armas
y narcotráfico, Colombia podría reasignar recursos por cerca de US$8.000 millones
anuales (precios de 1998), dedicados más decididamente al desarrollo económico y
social.

30 Departamento Nacional de Planeacion, “Costos de la Paz y de la Guerra”, 21 de febrero de 2002.

DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 337

Finalmente, Fernández Riva estima que si mediante un esfuerzo crítico Colombia

lograra acortar 10 años la duración del conflicto, el valor presente del ahorro, usando
una tasa de descuento del 6% real anual, valdría casi $30 billones de hoy, o unos
US$14.000 millones. Esa cifra es 30 veces la inversión programada para este año en
el Plan Financiero 2002 aprobado por el Confis.

Capacidad carcelaria 2002-2006

Ante la posibilidad inminente de una agudización del conflicto armado, se abre un
nuevo reto para el sistema carcelario en Colombia. La captura de un número conside-
rable de guerrilleros y paramilitares requiere de un aumento equivalente en cupos
carcelarios en el país. Debe entonces el sistema penitenciario del país estar preparado
y realizar un plan de contingencia para hacer frente a la situación.
Para realizar la proyección para el período 2002-2006 se tuvieron en cuenta los
siguientes supuestos:
1. Sólo se toman en cuenta las capturas de paramilitares y guerrilleros, dejando a un
lado el comportamiento de la delincuencia común.
2. Los costos de mantenimiento carcelario no incluyen el valor de los traslados de
presos, condiciones de seguridad externa, mantenimiento preventivo, ni tienen en
cuenta los costos derivados de la reparación de posibles ataques de los grupos
subversivos y paramilitares a los nuevos centros penitenciarios.
3. El valor de los costos de construcción de los centros penitenciarios se basa en los
cálculos realizados por el FIC para un Centro de Alta Seguridad. Se toman los
costos de mantenimiento durante el 2001 de la nueva cárcel de Valledupar, prime-
ra de máxima seguridad construida en el país.
4. No siempre la cantidad de personas aprehendidas se trasladan a una penitenciaria
o cárcel bajo la jurisdicción del Inpec. Igualmente, las características del sistema
penal colombiano hace que exista una fuerte rotación de las personas con deten-
ción preventiva. Sin embargo, para la proyección se asume que las personas apre-
hendidas son encarceladas y permanecen en el lugar de reclusión un tiempo de
cerca a diez años. Por lo tanto, se trataría de una demanda potencial de cupos
penitenciarios.
5. La cantidad de personas aprehendidas y encarceladas depende del monto del gasto
militar. Se asume, por lo tanto, que el aumento del gasto militar incrementa la
eficiencia de las Fuerzas Militares31.

31 La ecuación de la siguiente forma: DCt = B1 + B2 GMt, donde DCt es la demanda de cupos; B1 es el porcentaje de
personas aprehendidas y encarceladas que no depende de la eficiencia del aparato militar y B2 es el coeficiente de
personas aprehendidas y encarceladas fruto del crecimiento del gasto militar, GM.
338 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

En la gráfico 10.33, se muestra la evolución del gasto militar y las capturas de

guerrilleros y paramilitares durante los últimos siete años. En este punto vale la pena
anotar que se supone que un mayor gasto militar, por lo menos mantendrá el ritmo
promedio de capturas de la década de los noventa.

Gráfico 10.33
Crecimiento del gasto militar y capturas de guerrilleros y paramilitares 1995-2001
2 .0 0 0 6 ,0 0
1 .8 0 0
1 .6 0 0 5 ,0 0

B illo n e s d e p e so s d e 2 0 0 1
1 .4 0 0
4 ,0 0
C a p tu ra s

1 .2 0 0
1 .0 0 0 3 ,0 0
800
2 ,0 0
600
400
1 ,0 0
200
0 0 ,0 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
G u e rrille ro s 1233 1786 1333 1217 1236 1556 1766
P a ra m ilita re s 18 6 100 300 286 327 992
G a sto m ilita r 1 ,4 3 2 ,1 5 2 ,7 0 2 ,6 7 3 ,2 7 3 ,9 7 5 ,4 2

Fuente: Contraloría General de la República.

Tomando como base esta información y utilizando el método de mínimos cuadrados

ordinarios los resultados de la proyección son los siguientes (cuadros 10.22 y 10.23)32:

Cuadro 10.22
Proyección del crecimiento del gasto militar y número de capturas
de guerrilleros y paramilitares 2002-2006
Año Guerrilleros Paramilitares Total capturas Gasto militar
capturados capturados (en billones
de $ 2001)
2002 1.729 997 2.726 6.0
2003 1.796 1.164 2.960 6.7
2004 1.872 1.354 3.226 7.5
2005 1.958 1.571 3.530 8.4
2006 2.058 1.820 3.878 9.4
Total 9.412 6.907 16.319 38.1
Fuente: Cálculos Contraloría General de la República.

32 El coeficiente B1 fue igual a 697. Es decir, que 697 capturas no son explicadas por el incremento del gasto
militar. El B2 dio 0,000336, significa que cuando crece el gasto militar en un billón de pesos, la demanda de
cupos aumentan en 336 personas. Finalmente, el coeficiente R2 dio como resultado 0,77, lo cual significa que de
cada 100 capturas 77 estarían relacionados con la evolución del gasto militar.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 339

Cuadro 10.23
Proyección del crecimiento de la demanda de cupos carcelarios 2002-2006
Año Centros para Centros para Total centros Costo de Costo de Costo total
guerrilleros autodefensas carcelarios construcción mantenimiento por año
(millones $ de 2001) (millones $ de 2001) (millones $ de 2001)

2002 2 1 3 162.714 39.000 201.714

2003 1 1 2 108.476 26.000 134.476
2004 1 1 2 108.476 26.000 134.476
2005 1 1 2 108.476 26.000 134.476
2006 1 1 2 108.476 26.000 134.476
Total 6 5 11 596.618 143.000 739.618

Fuente: Contraloría General de la República.

El total de la demanda de cupos carcelarios para el período 2002-2006 ascendería

a un total de 34.000, discriminados en 18.000 guerrilleros y 15.000 paramilitares. Lo
anterior requeriría de la construcción de 6 centros penitenciarios para guerrilleros y 5
para grupos de paramilitares, con una capacidad de 1.600 internos cada uno.
En total, los 11 centros penitenciarios costarían alrededor de $ 740.000 millones33,
en los siguientes 5 años ($54.238 millones por cada uno). Por otra parte, el manteni-
miento de estos centros penitenciarios asciende $13.000 millones anuales, con lo cual el
gasto anual en mantenimiento ascendería a $143.000 millones (gráfico 10.34).

Gráfico 10.34
Proyección del costo total de los centros penitenciarios. 2002-2006
2 5 0 .0 0 0
M illo n e s d e p e so s d e 2 0 0 1

2 0 0 .0 0 0

1 5 0 .0 0 0

1 0 0 .0 0 0

5 0 .0 0 0

2002 2003 2004 2005 2006

M an tenim iento 39.0 00 26.0 00 26.0 00 26.0 00 26.0 00
C onstru cción 162.714 108.476 108.476 108.476 108.476
C osto total 201.714 134.476 134.476 134.476 134.476

Cálculos: Contraloría General de la República.

Sin embargo, el ritmo de crecimiento de paramilitares y guerrilleros durante los

últimos años muestra que el crecimiento de las capturas proyectado no bastaría para

33 En precios constantes de 2001.

340 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

eliminar toda la población alzada en armas aunque si para diezmarla en gran medida.
El cuadro 10.24 muestra el crecimiento proyectado de los grupos alzados en armas:

Cuadro 10.24

Año Número de Número de Total

guerrilleros paramilitares
proyectados
2002 24.576 8.150 32.726
2003 26.380 9.780 36.160
2004 24.802 6.248 31.050
2005 25.929 4.618 30.547
2006 26.380 6.520 32.900
Cálculos: CGR.

FALLAS INSTITUCIONALES DE LA FUERZA PUBLICA

El gasto total de la Fuerza Pública (FF. MM. y Policía) pasó del 17,18% en 1985 al
20,87% del presupuesto general de la nación en el 2001. Respecto al PIB, se incrementó
del 1,82% al 3,40% en el mismo período (gráfico 10.35).

Gráfico 10.35
Gasto en Fuerza Pública como porcentaje del PIB
3 ,5 3 ,3 7 3 ,4 0
3 ,2 1
2 ,9 3 2 ,9 7
3 2 ,8 8

2 ,3 9
2 ,5 2 ,3 1
2 ,0 8 2 ,0 9
P o rce n ta je

1 ,9 1 1 ,8 8
2 1 ,8 2 1 ,8 6 1 ,8 2 1 ,8 1
1 ,5 7
1 ,5

0 ,5

0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Contraloría General de la República.

Problemática de la Fuerza Pública

Como resultado de las diferentes actuaciones de la Contraloría en las unidades
ejecutoras y en las entidades descentralizadas, es posible concluir que las principales
deficiencias del sector se encuentran en:
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 341

• Sistemas de información
• Procesos de contratación
– Fondos Rotatorios
– Acofa
– Crédito Externo
– Indumil
• Sistema de Salud
• Sistema de Pensiones
• Sentencias y Conciliaciones
• Sistema de Control Interno

Sistemas de información
Las unidades y entidades adscritas al Mindefensa carecen, en su gran mayoría, de
sistemas de información confiable que garantice la integridad y razonabilidad de las
cifras de la información financiera, presupuestal y estadística. Además, se presentan
saldos sin depurar por cuantías considerables, lo que incide directamente en los esta-
dos financieros. Lo anterior ha originado que la CGR no fenezca la cuenta fiscal ni
opine favorablemente sobre la razonabilidad de dichos estados financieros.

Procesos de contratación
Fondos Rotatorios
Los Fondos Rotatorios de la Fuerza Pública (Fuerza Aérea Colombiana, Armada,
Ejército y Policía) son establecimientos públicos que tienen como misión brindar
apoyo logístico en la ejecución de los planes y las políticas de abastecimiento estable-
cidas por el gobierno, principalmente a través del Ministerio de Defensa para cada
una de las Fuerzas.
Dentro de la concepción de apoyo logístico como misión fundamental de los fon-
dos, se ha incluido el desarrollo de cualquier tipo de actividad comercial. La CGR
considera que esta concepción debe ser revisada, por cuanto es tan amplia que permi-
te el desarrollo de actividades injustificadas.
A pesar de que las Fuerzas crearon oficinas propias con una estructura administra-
tiva que les permite desarrollar estas operaciones propias, los Fondos Rotatorios con-
tinúan cumpliendo la función del manejo de la contratación de los bienes y servicios
necesarios para el normal funcionamiento de las Fuerzas Militares, por cuya adminis-
tración cobran márgenes que oscilan entre el 1% y el 3%, con algunas excepciones en
las que alcanzó incluso el 5%, según la información suministrada por los Fondos.
342 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Aunque los ingresos percibidos por la administración de los contratos no alcanzan

valores muy representativos dentro del presupuesto de las Fuerzas, sí lo es respecto
de los ingresos y de las utilidades de los Fondos. Este costo no se justifica por cuanto
la intermediación de los Fondos no es rápida ni eficiente en la mayoría de los casos.

Contratación crédito externo

En la contratación con cargo a crédito externo no se aplican a cabalidad las normas
presupuestales y reglamentarias. Existe excesiva reglamentación de los pliegos de con-
tratación; se presenta confusión en el uso del Manual de Contratación de Crédito Exter-
no; la contratación de operaciones de crédito externo y/o asimiladas a operaciones de
crédito público, no ha sido utilizada en forma oportuna, eficiente y eficaz, por cuanto a
pesar de tratarse de procesos de contratación directa, requieren entre uno y dos años
para su adjudicación; el manual de procedimientos para la contratación con recursos de
crédito externo no contempla todos los trámites que en la práctica realiza el Ministerio
de Defensa en la modalidad de contratación directa; no se tiene claridad sobre los crite-
rios para determinar los casos de contratación directa con proveedores exclusivos; los
procesos de contratación directa con recursos de crédito externo se demoran más que
los de licitación pública, generando desgaste administrativo; los procedimientos aplica-
dos en la contratación directa no son uniformes para los mismos casos, desconociéndo-
se el principio de igualdad dentro de las actuaciones administrativas.

Agencia de Compras de la Fuerza Aérea –Acofa

La oficina permanente de compras de la FAC que funciona en la ciudad de Fort Lauderlade
(Florida, Estados Unidos), denominada Acofa, no representa para las Fuerzas suficiente
valor agregado, por cuanto las decisiones y manejo administrativo son efectuados des-
de el Comando General en Bogotá. Además, la normatividad para la contratación es
inequitativa para los intereses de la Fuerza contratante, el sistema de control interno no
es confiable y la información financiera no es razonable. Es de mencionar que para el
año 2000, esta oficina generó gastos por $4.061 millones (cuadro 10.25).

Cuadro 10.25
Presupuesto de funcionamiento Acofa-2000
(Valor en millones de $)
Total nómina 3.374,0
*Gastos generales 687,6
Total 4.061,6
*Tasa representativa de mercado 31 de diciembre de 2000, $ 2.229,18.
Fuente: Nómina en dólares: Informe de control interno del Ministerio de
Defensa de febrero de 2001, la que incluye nómina FAC, MDN, EJC y CGFM.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 343

Indumil
Empresa Industrial y Comercial del Estado que tiene entre otras funciones las de produ-
cir, importar y abastecer de armas, municiones, explosivos, equipos y elementos com-
plementarios a las Fuerzas Militares, a la Policía y a otros organismos estatales.
No obstante, se han detectado inconsistencias en los controles existentes en la enti-
dad para determinar el uso racional y legal que da a los productos vendidos. Es así como
las Fuerzas Militares investigan a cinco empresas mineras que, según el Ministerio de
Defensa, han desviado hacia la guerrilla explosivos que le compraron el año pasado a la
Industria Militar (Indumil). De igual forma la investigación se ha extendido a tres fir-
mas importadoras de nitrato de amonio, químico utilizado en las labores agrícolas que
puede utilizarse como insumo para la elaboración artesanal de explosivos.
De acuerdo con información oficial suministrada por el Ejército, y según las pri-
meras pesquisas, parte de los explosivos adquiridos por estas empresas mineras po-
drían haber sido utilizados en los atentados al puente El Alcaraván y el ataque a la
Brigada Móvil No. 3 en El Dorado (Meta). La Fiscalía General de la Nación ha soli-
citado antecedentes de otras diez empresas mineras que presuntamente estarían ven-
diendo a la guerrilla explosivos de Indumil. Así se evidencia claramente que Indumil
no encauza su producción preferencialmente al Ministerio de Defensa.
Es preciso mencionar que las Fuerzas también se abastecen de municiones, armas,
equipos y elementos de guerra en el mercado internacional, en ocasiones a precios
superiores a los de Indumil, con una incidencia negativa en su presupuesto.

Sistema de Salud
El Sistema de Salud de las Fuerzas Militares (SSFM) constituye un régimen especial
de sanidad, junto con el del magisterio y los empleados de Ecopetrol. Este carácter de
excepción respecto al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSS) es el
centro del debate público.
La dirección de sanidad militar ejecutó $193.442 millones durante el 2000, ex-
cluido el costo del personal militar que presta servicios en la dirección de sanidad, el
cual representa el 33% del total del personal y que es pagado con presupuesto de cada
Fuerza. De estos recursos, el 16% se asignó para gastos de personal, el 41% para
gastos generales y el 43% restante para transferencias.
El principio sobre el cual se fundamenta la existencia del régimen especial está
dado por el carácter de la actividad de los militares y de la Policía, ya que enfrentar el
conflicto social y el control del orden público tiene serias implicaciones para la inte-
gridad personal.
A pesar de esos criterios, el actual sistema no sólo incluye personal que enfrenta
directamente el conflicto, sino que igualmente abarca a oficiales no combatientes y
344 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

que desempeñan funciones burocráticas y de oficina dentro de la estructura de cada

una de las Fuerzas. Al respecto, cabe señalar que según estudios del DNP, en Colom-
bia la relación personal de apoyo/personal en combate era hasta hace pocos años
superior a 6, frente a los estándares internaciones 3 a 1. Además hay que agregar que
el personal civil al servicio de las Fuerzas y del Ministerio de Defensa Nacional, que
representa cerca del 10% del total de afiliados militares, disfruta en muchos casos de
los mismos privilegios en materia de salud.

Sistema Pensional
Es importante señalar que en el año 2000, la participación de los gastos de las cajas de
retiro en el presupuesto sectorial llegó a ser 7,86% en el caso de la Caja de Retiro de
las Fuerzas Militares –Cremil– y el 8,8% en el de Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía –Casur–, lo que implica que el 16,7% del presupuesto del sector defensa y
seguridad se ejecutó para mantenimiento del sistema pensional especial.
Los gastos totales de las cajas de retiro muestran un comportamiento ascendente
desde el año 1992 hasta el 2001 (gráfico 10.36), sobresaliendo el marcado ascenso
entre 1992 y 1996, al llegar a quintuplicarse, con un valor un poco mayor de Casur
frente a Cremil, explicado básicamente por la diferencia en el número de retirados,
que es de 54.157 y 27.600, respectivamente.

Gráfico 10.36
Evolución de la ejecución presupuestal 1990-2000
700
M ile s d e m illo n e s d e p e s o s d e 2 0 0 1

600
C re m il
Casur
500

400

300

200

100

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Contraloría General de la República.

El valor de las asignaciones para el caso de los regímenes especiales, de acuerdo

con los Decretos 1211 y 1212 de 1990 que reformaron el Estatuto de Personal de
Oficiales y Suboficiales, fue, en promedio, para el año 2000, de $1.37 millones en
Cremil y de $0.86 en Casur.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 345

Este promedio se calculó tomando el valor acumulado de la nómina dividido por

el número de retirados. Cremil en el año 2000 contaba con 27.248 personas con asig-
nación de sueldo de retiro y su costo total fue de $ 557.680 millones. Según las pro-
yecciones realizadas (gráfico 10.37), en el 2001 los pensionados ascendieron a 27.927
personas con un costo estimado de $566.665 millones

Gráfico 10.37
Proyección de la ejecución presupuestal Cremil
5 .0 0 0
4 .6 1 3 .3 8 6
4 .4 7 6 .9 3 4
4 .5 0 0 4 .3 0 8 .5 1 8
4 .5 1 5 .2 0 7
M ile s d e m illo n e s d e p e s o s d e 2 0 0 1

4 .0 0 0 4 .2 9 8 .3 8 0
3 .7 2 3 .4 4 5
3 .5 0 0

3 .0 0 0

2 .5 0 0

2 .0 0 0 2 .1 4 0 .9 2 3

1 .5 0 0
1 .3 6 6 .1 0 2
1 .0 0 0
7 4 7 .4 1 2
500
6 0 7 .9 1 2
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Cálculos: Contraloría General de la República.

Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional tienen un pasivo pensional de 34 billo-

nes de pesos; las asignaciones de retiro y las pensiones como participación del PIB son
crecientes y su financiación es asumida, en una proporción importante, por el gobierno.
En el caso específico de la Policía Nacional, a septiembre de 2001, el 91% del costo de
las asignaciones de retiro y pensiones fue financiado por el Gobierno Nacional.
Se ha estimado, por medio de estudios actuariales, que el valor del pasivo pensional
de 248.000 personas (incluidos más de 14.300 jubilados y retirados) equivale a $31,59
billones. El valor del pasivo pensional se registró en el Balance Consolidado del
Ministerio de Defensa a 31 de diciembre de 1999, en Cuentas de Orden Acreedoras
de Control.
El costo del pasivo pensional en la Caja de Retiro Casur es de $8,8 billones para
más de 41.300 uniformados con asignación de retiro y el de Cremil asciende a $6.48
billones con 19.912 personas con asignación de retiro. A estas sumas se le deben
agregar las asignaciones por sustitución que deben asumir cada una de las Cajas, que
ascienden a 0,76 y 0,58 billones de pesos, respectivamente.
Al comparar los regímenes pensionales del sector privado con los sistemas de
asignación de sueldos de retiro de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, es
346 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

claro que su excepcionalidad incrementa el monto de la asignación de retiro.

Adicionalmente, el régimen especial no tiene establecido un sistema de cotización
por parte de las entidades empleadoras, sino que es la Nación la que asume el costo de
estas pensiones; por lo general, llega a financiar un 85% de estas asignaciones y el
15% restante lo aportan las cajas de retiro.
En el caso de los militares, los efectivos se retiran a edades tempranas, lo que
genera cotizaciones por lapsos cortos y pensiones por períodos largos; se puede dar el
caso que un militar se retire con 15 años de servicios. Por esta razón, se considera que
más que el monto de las pensiones, debe revisarse la posibilidad de pensionarse a una
mayor edad no sólo por su impacto financiero en términos de la carga pensional, sino
porque aún así pueden continuar durante varios años siendo parte de la población
económicamente activa.

Sentencias y conciliaciones
Aunque no se encuentran contabilizadas las sentencias y conciliaciones en curso ni
ejecutoriadas en contra del Ministerio de Defensa, sobresale el muy elevado monto
de las sentencias y conciliaciones en turno para ser canceladas que ascienden a $
19.845 millones, sin incluir los intereses corrientes y de mora.
Analizados los términos entre la fecha de ejecutoria de la sentencia y la fecha de
pago, con base en una muestra representativa, se observó que éstas se han pagado con
una demora de entre 7 y 34 meses, lo que denota una deficiente gestión y la inobser-
vancia de las disposiciones del Código Contencioso Administrativo y el Estatuto Or-
gánico del Presupuesto.
Existe un reglamento interno sobre sustanciación y liquidación de sentencias y
acuerdos conciliatorios, el cual no establece términos para cada una de las etapas del
procedimiento, sin que tampoco señale el trámite para su cancelación. La falta de
información real y oportuna y la dilación en los términos para la liquidación y pago
de las sentencias y acuerdos conciliatorios han generado recortes presupuestales y el
incremento en los intereses.
Los principales hechos que originan las sentencias y conciliaciones son en su or-
den de frecuencia: imprudencia en el manejo de armas; lesiones o fallas ocasionadas
con vehículo oficial; accidentes aéreos; ataques guerrilleros; insubsistencia en el car-
go; reclamaciones relativas a pensiones; daño de bienes y embargos y reintegro.

Sistema de Control Interno

Como resultado del control fiscal que la Contraloría General de la República ha ade-
lantado en las diferentes entidades y unidades ejecutoras del sector defensa, se evi-
dencia que no se ha implementado un Sistema de Control Interno que ofrezca
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 347

confiabilidad en las operaciones financieras ni se han aplicado acciones que conlleven

una gestión eficiente y eficaz. Se observan debilidades como: ineficientes canales de
comunicación, manuales de funciones y procedimientos desactualizados, ausencia de
indicadores de gestión, falta de sistemas de procesamiento y manejo de información
que ofrezcan confiabilidad sobre la misma, el proceso de consolidación no garantiza su
integridad. Además, es necesario mencionar que la oficina de las Fuerzas, en algunos
casos es dirigida por uniformados de menor rango que el jefe del ente controlado, limi-
tando de esta manera su independencia y su acción, por lo que es de considerar el
nombramiento de particulares para evitar la dependencia de rangos militares.

Propuestas de racionalización
Fondos Rotatorios
En el evento de que el Ministerio de Defensa tomara la decisión de suprimir los
Fondos y permitir que las Fuerzas contraten directamente, el impacto en la economía
sería de unos $4.597 millones de pesos de 2001, que es el valor de las comisiones
incurridas en la contratación. En esta cifra no esta incluido el valor de la nómina de
los funcionarios que es asumida directamente por cada Fuerza.

Contratación Crédito Externo

Además de la revisión sugerida a la normatividad, la CGR ha planteado: “Con la crea-
ción del Sistema de Información de la Contratación Estatal –SICE– garantiza control
fiscal en la eficiencia del gasto público a través de las compras corrientes del Estado.
Con este mecanismo se calcula un ahorro del 20% sobre las erogaciones por interme-
dio de la contratación estatal”.
Así mismo, en el documento que recoge los resultados de la encuesta realizada por
la Vicepresidencia de la República y el Banco Mundial, se afirma que aproximada-
mente el 11% de los recursos ejecutados por medio de contratos, se desvían a otros
fines producto de la corrupción.
Con base en los dos conceptos mencionados, la CGR considera que en promedio
con la implementación del SICE se podría ahorrar hasta un 10% del valor contratado
en el sector Defensa y Seguridad. Tomando como base la Ejecución del 2001, menos
los gastos personales y las transferencias del sector defensa y seguridad, el ahorro
podría haber sido de hasta $205.554 millones, en dicho año.
Es de mencionar que el ahorro podría equivaler hasta un 3,14% del presupuesto
ejecutado por el sector.
348 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Agencia de compras de la FAC, Acofa

Si se adoptara la decisión de cerrar la Agencia de Compras, el Ministerio obtendría un
ahorro de unos $ 4.061 millones de pesos de 2001.

Sistema de Salud
Dado que el número de personas pertenecientes al Sistema de Salud de las Fuerzas
Militares, según datos de la Dirección de Sanidad, es de 536.335, el mayor costo del
subsidio per cápita (del Ministerio de Defensa PPCD), superior en un 20% a la UPC del
Sistema General de Salud, podría equivaler a unos $16.800 millones de 2001 al año,
si sólo se aplicara a los afiliados militares.

Sistema de Pensiones
El ahorro potencial que obtendría en un año a nivel de suboficiales y oficiales de la
Fuerza Pública (FF. MM. y Policía Nacional), si se fijara como edad mínima para
pensión 45 años, sería de unos $156 mil millones de 2001 (cuadro 10.26).

Cuadro 10.26
Ahorro potencial por año con aumento de edad de pensión (en millones de pesos de 2001)

Grado FF. MM. Policía Nacional

45 años 60 años 45 años 60 años
General 0 187 0 184
Mayor General 0 1,411 0 435
Brigadier General 0 2,100 0 2,033
Coronel 159 16,950 757 8,079
Teniente Coronel 2,670 14,686 3,300 7,530
Mayor 5,954 20,582 6,187 12,579
Capitan 624 2,962 227 1,696
Teniente 34 303 170 411
Subteniente 0 18 45 102
Sargento Mayor 2,122 41,067 269 3,541
Sargento Primero 18,493 74,565 3,965 8,189
Sargento Viceprimero 5,932 24,927 6,989 21,270
Sargento Segundo 267 1,845 2,115 14,828
Cabo Primero 0 243 421 2,898
Cabo Segundo 0 16 137 8,954
Agentes NA NA 94,916 237,035
Total ahorro potencial 36,255 201,861 119,501 329,763
Fuente: Cajas de Sueldos de Retiro. Cálculos DES Defensa, Justicia y Seguridad.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 349

Naturalmente, se debe promover un Sistema Pensional Selectivo para la Fuerza

Pública, en donde el personal civil y el personal militar con funciones administrativas
no gocen de privilegios en sus asignaciones de retiro, limitándose estos beneficios al
personal en funciones netamente militares.
Según información del Ministerio de Defensa y Seguridad Nacional, el 12% del
personal en nómina de las Fuerzas Militares corresponde a civiles y uniformados en
funciones administrativas, por lo cual de haberse procedido con esta reforma se hubiera
podido generar un ahorro de casi $67 mil millones en el año 2000 (cuadro 10.27).

Cuadro 10.27
Ahorro potencial con exclusión de civiles y militares en funciones administrativas
Año Retirados en nómina Estimación de retirados Ahorro
(número de personas) (número de personas) (millones de $)

1991 23.730 20.882 23.868

1992 24.198 21.294 26.646
1993 24.532 21.588 30.949
1994 24.630 21.674 42.149
1995 25.116 22.102 49.844
1996 25.519 22.457 54.795
1997 25.764 22.672 56.269
1998 26.320 23.162 62.409
1999 26.945 23.712 65.227
2000 27.248 23.978 66.922

Fuente: Cuentas del Presupuesto General. Cálculos DES Delegada Defensa, Justicia y Seguridad.

Lo anterior significaría que el costo de las asignaciones y el número de retirados

se habría reducido en un 12%.

Resumen del ahorro fiscal

En el evento de que se acogieran las recomendaciones mencionadas, el erario se vería
beneficiado con más de 400.000 millones de pesos (de 2001) al año; el ahorro equi-
valdría al 9% del presupuesto del sector Defensa y Seguridad.

Ahorro en: Millones de pesos de 2001

Fondos rotatorios 4.598
Sistema pensional 155.756
Sistema de salud 16.877
Sentencias y conciliaciones 15.000
Proceso de contratación 205.554
Acofa 4.061
Total 401.846
350 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

CONCLUSIONES
Subsector Seguridad
• El impacto de la violencia en la economía colombiana ha sido importante por cuanto
se han destinado cuantiosos recursos por parte del Estado y de los particulares para
contrarrestarla, los que, en otras circunstancias, serían dedicados al desarrollo eco-
nómico del país y al bienestar de los ciudadanos. En términos brutos, el costo de la
violencia urbana alcanzó en promedio 2,71% del PIB anual en la última década.
• Los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados para funcionamien-
to e inversión de la Policía Nacional fueron, en promedio, de $0.8 billones para la
década de los ochenta y $1.2 billones para la de los noventa; cada año los gastos
en funcionamiento absorbieron el 96% y la inversión el 4%. La ejecución presu-
puestal de la Policía Nacional representó para 2001 el 1,03% del PIB.
• Durante el mismo período, la asistencia financiera, material, económica y técnica
brindada por el gobierno de los Estados Unidos para la lucha antinarcóticos ascen-
dió, en promedio, a $56.000 millones anuales, representando el 4% del presupues-
to ejecutado por la Policía Nacional. Para el año 2001, de un total de $77.500
millones destinados para la erradicación de cultivos ilícitos, los recursos asigna-
dos por ese país fueron $62.664 millones, el 80,9%.
• En lo referente al número de efectivos, en la década de los noventa la Policía
Nacional presentó un crecimiento anual promedio del 7% en su pie de fuerza, al
pasar de 77.000 efectivos en 1991 a 95.959 en 2001, distribuido en los niveles
oficiales, suboficiales, ejecutivo, agentes y auxiliares con un costo anual prome-
dio de $1.9 billones (1% PIB). Sin embargo, la distribución salarial presenta una
alta diferenciación entre los niveles, lo cual podría sugerir desigualdades que no
tendrían relación directa con las actividades y responsabilidades.
• En Colombia se le ha dado preeminencia a la represión del delito y al incremento
en la asignación de los recursos para este fin, restándole importancia a la colabo-
ración con la comunidad para la prevención del delito. Por ello se hace imperativo
el fortalecimiento de la Policía Comunitaria, dotándola financiera y logísticamente
con los recursos necesarios y procurando una cobertura suficiente, especialmente
en los sitios donde la Policía no tiene presencia, con el propósito de recuperar la
institucionalidad.
• Ante el eventual desarrollo del conflicto armado, se han propuesto tres escenarios
sobre la evolución sugerida para la Policía Nacional con el propósito de contrarres-
tar el impacto de la criminalidad y la violencia. En los tres casos se propone el
incremento en el pie de fuerza y la asignación de mayores recursos, por cuanto en
cualquiera de las situaciones propuestas: inercial o agudización del conflicto, se
haría necesario el fortalecimiento de la Institución, ya que, de acuerdo con experien-
cias de otros países, la delincuencia tiende a incrementarse en situaciones similares.
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 351

• En el escenario inercial, el incremento neto en el pie de fuerza sería de 24.800

efectivos (26%), con un costo adicional de $700.000 millones (35%) para un total
de $2.7 billones en 2010. Las condiciones de seguridad del país estarían condicio-
nadas por el comportamiento delictivo, que se supone, evolucionaría de igual for-
ma en esta década con el efecto que esto tendría en el nivel de gasto y el incremen-
to del pie de fuerza policial.
• En el primer escenario de agudización del conflicto interno se prevé un fortaleci-
miento importante tanto de las Fuerzas Militares como de la Policía. El incremen-
to neto en el pie de fuerza policial sería hasta el 2010 de 44.108 efectivos (45%),
con un costo adicional de $1.3 billones (66%), para un total de $3.3 billones en
2010. En un segundo escenario de agudización del conflicto, se proyecta un incre-
mento de 85.000 efectivos (89%), que incrementaría los costos en $2.5 billones
(126%), para un costo total del pie de fuerza en 2010, de $4.5 billones (precios de
2001).
• En lo referente a la seguridad privada, el número de empresas creció en 12% desde
1999 hasta el primer semestre de 2001; actualmente existen 2.353 empresas, la ma-
yor concentración se presenta en Bogotá D. C., con 1.071 registradas y con licencia.
El personal operativo vinculado a esta actividad, según registros de Supervigilancia,
para el año 2000 era de 115 mil a nivel nacional, los cuales están distribuidos entre
administrativos, escoltas, vigilantes, supervisores, guías y tripulantes; el 83% co-
rrespondía a vigilantes.
• El crecimiento en el número de vigilantes ha sido casi geométrico desde 1991
hasta el 2001, y ha traído mayores costos a los usuarios, superándose los $2 billo-
nes en el último año. Esta cifra es elevada, si se tiene en cuenta que iguala el
presupuesto que para el mismo año se destinó a la Policía Nacional. Ello desvirtúa
la capacidad del Estado para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.
• La proyección del gasto en seguridad privada bajo las situaciones analizadas pre-
sentaría un crecimiento constante. Bajo el escenario inercial, se pasaría de $4.4
billones en 2002 a $6.3 billones en 2010 (del 2% al 3% del PIB). Bajo el escenario
de agudización del conflicto, el gasto pasaría de $4.6 billones en 2002 (2,4% del
PIB) a $7 billones en el 2010 (3,2% del PIB).
• Resulta preocupante el acelerado crecimiento de los recursos destinados a la segu-
ridad privada. Habría que pensar en mecanismos que se dirijan a canalizar buena
parte de estos recursos para el fortalecimiento de las entidades públicas y a la
institucionalidad de la Fuerza Pública.

Subsector Defensa
• Las acciones de los grupos subversivos y las organizaciones al margen de la ley, le
han impreso características particulares que permiten clasificarlo entre los cinco
352 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

conflictos más largos e intensos del mundo en los últimos cincuenta años, con un
importante costo económico para la sociedad colombiana.
• El conflicto interno colombiano implicó un costo bruto promedio anual cercano al
1,34% del PIB en el período 1991-2001. Durante el 2000 y el 2001, adquirieron
particular importancia los costos derivados de los atentados contra la infraestruc-
tura eléctrica, petrolera, vial, aérea y ferroviaria del país; prácticamente se dupli-
caron, llegando a representar el 0,33% del PIB en el 2001.
• Los grupos guerrilleros y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) han logra-
do acumular fuerza y efectivos, desdoblar frentes y ampliar la presencia territorial
en la década de los noventa; el número de combatientes de las FARC se estima en
17.000, el del ELN en 5.000 y el de las AUC en cerca de 8.000.
• El Estado ha venido enfrentando las amenazas de los grupos alzados en armas y las
organizaciones criminales y terroristas, fortaleciendo la capacidad de las Fuerzas
Militares, aumentando y profesionalizando el pie de fuerza y mejorando las diferen-
tes unidades. Este proceso ha implicado un mayor esfuerzo de la sociedad colom-
biana en correspondencia con los mayores gastos que implica la profesionalización,
modernización y complementación de las dotaciones individuales de equipo y
armamento del pie de fuerza.
• Según un estudio efectuado por la Cepal, en el que se toma solamente el gasto de
las Fuerzas Militares (Ejército, Armada y DAC) y la Policía Nacional, en 1999
Colombia ocupaba el segundo lugar en gasto militar (después de Chile) entre paí-
ses suramericanos.
• La proyección de los diferentes escenarios para el conflicto armado interno co-
lombiano, en el período 2002-2010, tiene importantes implicaciones en materia
fiscal. Bajo un escenario inercial, el gasto militar alcanzaría el 4,78% del PIB en el
2010. En una agudización del conflicto con la incorporación de 10.000 soldados
profesionales anuales en el período 2003-2006, alcanzaría el 5,32% del PIB en el
2010; con la incorporación de 15.000 anuales en el período 2003-2005, el gasto
militar llegaría al 5,28% del PIB. Es importante las restricciones presupuestales y
organizacionales en la proyección de estos escenarios, ya que el incremento el pie
de fuerza sólo será factible en la medida en que se preparen los cuadros de liderazgo
y se cuente con los recursos que garanticen la dotación y la inversión requeridas
para los soldados profesionales.
• En términos del gasto público, incorporar 10.000 soldados profesionales anuales
en el período 2003-2006 o 15.000 en el período 2003-2005 tiene diferencias poco
significativas en términos del PIB (0,05%); la principal diferencia sería de tipo
estratégico.
• La agudización del conflicto implicaría un costo de $883.000 millones para el
sector penitenciario colombiano, producto de las capturas que se realizarían y la
construcción de nuevos centros penitenciarios que ello implicaría. El ritmo de
DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ 353

crecimiento de paramilitares y guerrilleros durante los últimos años, muestra que

el crecimiento de las capturas proyectado no bastaría para desactivar la población
alzada en armas; sin embargo, la diezmaría considerablemente.

Fuerza Pública
• Colombia ha ido incrementando el monto de los recursos destinados para defensa
y seguridad, los que incluyendo la ayuda de los Estados Unidos, ha pasado del
2,14% del PIB en 1991 a 5,35% en el año 2001 (ver cuadro 10.28), correspondien-
do a defensa, el 2,31%; a seguridad, el 1,17% a seguridad privada, el 1,10% y la
ayuda de Estados Unidos el 0,77%.
• Al considerar la evolución en la última década del gasto militar, policial y en
seguridad privada, sería previsible alcanzar un nivel cercano al 7,48% del PIB en el
2010; bajo un escenario de agudización del conflicto y la delictividad, el esfuerzo
de la sociedad llegaría hasta el 8,41% del PIB en el mismo año.
• La problemática institucional del subsector defensa se encuentra en los sistemas
de información, el proceso de contratación, el sistema de salud y pensiones, las
sentencias y conciliaciones y el sistema de control interno. En el evento de que el
Ministerio de Defensa acogiera algunas de las sugerencias de la Contraloría Gene-
ral de la República, para mejorar la gestión de las entidades del sector, el erario
público se podría ver beneficiado hasta en unos $401.846 millones al año, equiva-
lentes al 9,31% del presupuesto de defensa y seguridad, discriminados así: Fondos
Rotatorios $4.598 millones; Sistema Pensional $155.756 millones; Sistema de
Salud $16.877 millones; Sentencias y Conciliaciones $15.000; Proceso de Con-
tratación $205.554 y Acofa $4.061 millones.

Cuadro 10.28
Gasto en seguridad y defensa como porcentaje del PIB
Año Fuerzas Otras Gasto Seguridad Total Ayuda Total
Militares entidades público privada país USA

1991 0,95 0,03 0,66 0,48 2,12 0,03 2,14

1992 1,05 0,13 0,75 0,55 2,48 0,03 2,51
1993 1,46 0,03 0,87 0,59 2,96 0,04 2,99
1994 1,21 o,05 0,86 0,64 2,76 0,02 2,78
1995 1,34 0,16 0,93 0,70 3,13 0,02 3,14
1996 1,79 0,16 1,04 0,82 3,80 0,02 3,82
1997 1,79 0,15 1,08 0,85 3,88 0,04 3,92
1998 1,49 0,16 1,20 0,91 3,77 0,05 3,82
1999 1,95 0,17 1,32 1,02 4.46 0,03 4,49
2000 1,88 0,16 1,23 1,04 4.34 0,05 4,38
2001 2,1 0,21 1,17 1,10 4.58 0,77 5,35
Cálculos: CGR.
354 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

• A 2001, existían 383 hombres de las Fuerzas Militares por cada 100.000 habitan-
tes en Colombia; el “Plan 10.000” y el “Plan Fortaleza” han contribuido de mane-
ra significativa en el incremento del pie de fuerza de soldados voluntarios y regu-
lares, particularmente a partir de 1999.
• El pie de fuerza militar colombiano por 100.000 habitantes se incrementaría en los
diferentes escenarios contemplados. Bajo un escenario inercial, alcanzaría 430
hombres por 100.000 habitantes en el año 2006; en el escenario de agudización 1,
alcanzaría 516 y en el de agudización 2, 526 en el mismo año (gráfico 10.38).
• Con la aplicación del escenario de agudización del conflicto 2, se lograría una tasa
de efectivos por 100.000 habitantes, para el total de la Fuerza Pública, de 318 en
2006 y de 364 en 2010; y, en teoría, presencia en todo el territorio nacional.

Gráfico 10.38
Pie de fuerza por cada 100.000 habitantes Pie de fuerza por 100.000 habitantes en
Fuerzas Militares varios países. Fuerzas Militares
4 00
3 83 C olo m b ia e sc ena rio ag ud iza ció n 2 526
3 81
3 75 C olo m b ia e sc ena rio ag ud iza ció n 1 516
3 75
C olo m b ia e sc ena rio ine rc ial 430

3 57 C olo m b ia 386
N úm ero de ho m b res

3 50 3 40 Ve ne zu ela 246
3 52
3 47 P erú 498
3 25 N ica rag ua 344
3 22 M éxico 186
3 00 3 18 E l S a lva do r 503
C hile 645
2 75 B ras il 195
A rge ntin a 200

2 50 0 10 0 20 0 30 0 40 0 50 0 60 0 70 0
90

91

92

93

96

98

99

00

01
94

95

97

20 01 P roy ecc ion es a 2 00 6

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20
19

19
 DEFENSA Y SEGURIDAD PARA LA PAZ
Anexo
Policía Nacional
Costo promedio anual unitario 2001 (en $)
Grado Gastos de personal Gastos generales Costo

Sueldo Costo unitario Gastos Costo anual Dotación anual Equipo y otros Total gastos Total anual
básico anual nómina inherentes unitario 2001 vestuario gastos generales unitario personal
a la nómina
Oficiales
General 2.707.583 110.836.718 11.546.590 122.383.308 1.350.159 1.355.112 2.705.271 125.088.579
Mayor General 2.592.739 80.685.390 10.703.634 91.389.024 1.350.159 1.355.112 2.705.271 94.094.295
Brigadier General 2.310.321 72.012.422 9.542.152 81.554.573 1.350.159 1.355.112 2.705.271 84.259.844
Coronel 1.778.926 55.247.476 7.382.924 62.630.400 1.021.328 1.279.828 2.301.156 61.931.556
Teniente Coronel 1.377.074 44.448.672 7.569.858 52.018.531 1.021.328 1.279.828 2.301.156 54.319.687
Mayor 1.192.721 32.316.933 5.856.102 38.173.036 1.021.328 1.279.828 2.301.156 40.474.192
Capitán 977.100 25.209.060 4.650.111 29.859.171 835.632 1.129.260 1.964.892 31.824.063
Teniente 851.660 20.726.083 3.472.813 24.198.896 835.632 1.129.260 1.964.892 26.163.788
Subteniente 751.552 17.160.059 2.939.199 20.099.257 835.632 1.129.260 1.964.892 22.064.149
Nivel Ejecutivo
Comisario 1.388.249 26.383.609 5.351.139 31.734.747 697.652 1.084.090 1.781.742 33.516.489
Subcomisario 1.172.725 23.157.540 4.470.332 27.627.872 697.652 1.084.090 1.781.742 29.409.613
Intendente Jefe 1.115.395 21.458.928 4.170.919 25.629.848 697.652 1.084.090 1.781.742 27.411.589
Intendente 1.058.089 19.819.004 3.878.482 23.697.486 697.652 1.084.090 1.781.742 25.479.227
Subintendente 827.774 15.174.317 2.988.370 18.162.687 575.563 1.084.090 1.659.653 19.822.340
Patrullero 650.879 12.210.019 2.350.003 14.560.022 575.563 1.084.090 1.659.653 16.219.674
Suboficiales
Sargento Mayor 847.287 27.501.737 4.847.878 32.349.615 697.652 1.084.090 1.781.742 34.131.356
Sargento Primero 726.134 22.327.252 3.955.847 26.283.099 697.652 1.084.090 1.781.742 28.064.841
Sargento Viceprimero 649.387 19.237.178 3.390.434 22.627.612 697.652 1.084.090 1.871.742 24.409.353
Sargento Segundo 592.764 17.148.114 2.934.558 20.082.672 575.563 1.084.090 1.659.653 21.742.324
Cabo Primero 540.502 15.342.265 2.524.893 17.867.158 575.563 1.084.090 1.659.653 19.526.811
Cabo Segundo 523.961 13.679.263 2.364.612 16.043.875 575.563 1.084.090 1.659.653 17.703.528
Agentes
Agentes < 5 años 393.724 10.889.109 1.785.174 12.674.282 527.435 1.084.090 1.611.525 14.285.807
Agente >5<10 años 463.504 13.964.948 2.261.029 16.225.976 495.981 1.084.090 1.580.071 17.806.047
Agente > 10 años 475.235 16.360.900 2.615.276 18.976.176 495.981 1.084.090 1.580.071 20.556.247
Agente Especial 475.235 23.120.643 2.808.024 25.928.667 495.981 1.084.090 1.580.071 27.508.737
Auxiliares
Regulares 79.367 3.811.203 0 3.811.203 396.000 1.084.090 1.480.090 5.291.293
Bachilleres 91.460 7.031.024 0 7.031.024 396.000 500.000 896.000 7.927.024
Alumnos
Oficiales 79.367 4.000.097 0 4.000.097 364.600 700.000 1.064.600 5.064.697
Nivel ejecutivo 79.367 3.800.092 0 3.800.092 396.000 500.000 896.000 4.696.092

355
Fuente: Policía Nacional.
356 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Capítulo 11
JUSTICIA CON EQUIDAD*

INTRODUCCIÓN
En un Estado Social de Derecho, atendiendo a la teoría clásica de la división de
poderes, la función jurisdiccional es responsable de la solución imparcial de los con-
flictos jurídicos suscitados tanto entre particulares como entre gobernantes y gober-
nados, razón por la cual se la reconoce como garante determinante de la paz y la
armonía sociales, en la medida en que sea depositaria de la confianza suficiente para
asegurarle al Estado su papel de mediador natural de controversias.
En este contexto, la función de administración de justicia se concibe desde una
múltiple perspectiva como derecho, función y servicio fundamental bajo la responsa-
bilidad del Estado, en el propósito esencial de garantizar derechos constitucional-
mente reconocidos.
Por ello el ordenamiento constitucional y legal colombiano busca, por un lado,
garantizar a toda persona la posibilidad de acceder al sistema de justicia para hacer
efectivos sus derechos en lo que se conoce como la cara positiva del derecho a la
jurisdicción, y, por el otro, la faceta negativa al incorporar una serie de garantías para
las personas (derecho al debido proceso, defensa, non bis in ídem, juez natural, pre-
sunción de inocencia, y los principios de favorabilidad, publicidad y celeridad).
Según la Jurisprudencia Constitucional: “Se quiere... permitir al ciudadano dentro
del ámbito de un Estado democrático y participativo, tener la oportunidad cuando lo
considere necesario y oportuno, de acudir a la administración de justicia, en cualquie-
ra de sus expresiones o manifestaciones... Pero este acceso debe estar enmarcado
dentro de unos límites básicos, como lo son el respeto al derecho de un debido proce-
so y a los principios en él incorporados, como lo son el de la legalidad, la buena fe y
la favorabilidad, entre otros... A su vez, surge el deber del Estado, en cabeza de la
administración de justicia, una vez se ha tenido acceso a ella, conforme a lo dispuesto
en el artículo 228 de la Carta, de que sus decisiones sean públicas y permanentes, con

* Elaborado por: Fredy Porras Leal, Ludy Jeannette Bacca Caicedo, Claudia Marcela Herrera Galvis, William
René Carrillo Veloza, Jorge Flavio Páez Amaya, Andrew Julián Martínez Martínez y Germán Enrique Nova
Caldas, Director de Estudios Sectoriales, Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad.
JUSTICIA EN EQUIDAD 357

la prevalencia del derecho sustancial, al igual que observar en las actuaciones judicia-
les los términos procesales con diligencia. De ello surgen entonces principios que se
deben cumplir en las actuaciones judiciales, como son el de la eficacia, la publicidad,
la permanencia y la celeridad”1.
Todas estas garantías se basan en la concepción de un Estado material de derecho
que, por definición, no agota su pretensión ordenadora con la simple proclamación
formal de los derechos de las personas, sino con su efectiva realización.
Sin embargo, como característica tradicional y endémica, el sistema judicial co-
lombiano se ha mostrado impotente para garantizar, de acuerdo con los postulados
constitucionales, el acceso a la justicia, entendido en su sentido amplio, al no alcanzar
fines como la universalidad, efectividad y equidad. Por el contrario, el sistema se
caracteriza por tener múltiples barreras de acceso, como son las elevadas erogaciones
económicas del servicio, en particular para los grupos más desprotegidos de la pobla-
ción; la restringida cobertura territorial; la congestión originada en gran parte por una
inflación normativa; la indebida priorización de intereses tutelados; la selectividad; la
morosidad y la impunidad, entre otros.
Resulta ilustrativo conocer que, pese a que el sector justicia participó en el año
2001 en el 3,12% del presupuesto de la Nación, la gestión del sistema no alcanza los
resultados esperados, como lo reflejan algunos indicadores de desempeño elabora-
dos: en la actualidad se requiere de tres años para evacuar los procesos en trámite en
el sistema, bajo la hipotética eventualidad de no ingresar más demandas; la impuni-
dad, según los cálculos más conservadores, alcanza un 65%, y sólo en el área civil,
más del 70% de la actividad judicial se ocupa de la resolución de procesos ejecutivos,
en los que, en su gran mayoría, el demandante resulta siendo una entidad del sector
financiero; pese a los esfuerzos por disminuirlo, el hacinamiento carcelario alcanza el
16%, y las condiciones de respeto y protección de los derechos humanos de los reclusos
continúan reflejando una situación crítica.
En este panorama surge la imperiosa necesidad de adoptar políticas efectivas para
garantizar las condiciones de universalidad y equidad en el acceso a la justicia. Una
de ellas, que constituye el objeto de este trabajo, es la redefinición de los asuntos
prioritarios que deben ocupar al aparato formal de justicia, despojándolo de la inter-
vención en conflictos de interés exclusivo de las partes intervinientes, en cuyo desa-
rrollo no se comprometa la estabilidad social y que puedan ser subsanadas pacífica y
naturalmente, mediante otros mecanismos de resolución de controversias. De esta
manera se reforzarían la eficacia y celeridad en la solución de aquellos conflictos que
realmente sobrepasan la órbita privada con repercusión en la convivencia ciudadana
y la estabilidad de la sociedad.

1 Corte Constitucional, Sent. T-572, oct. 26/92. M. P. Jaime Sanín Greiffenstein.

358 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

DIAGNÓSTICO
Esquema institucional
Siguiendo el criterio de la sectorización para la vigilancia de la gestión fiscal, consa-
grado en el artículo 30 del Decreto 267 de 2000, se agrupan dentro del subsector
Justicia, además de las instituciones que propiamente administran justicia (en la rama
judicial del poder público), una serie de organismos pertenecientes a la rama ejecuti-
va y otros autónomos e independientes, habida consideración de su misión, de la
finalidad de sus funciones y de los servicios o bienes que suministran, los cuales están
íntimamente relacionados con el funcionamiento, ejercicio, regulación y control de la
administración de justicia.
De esta manera, se consideran como componentes del subsector los siguientes:
• Órganos y Entidades de la Rama Judicial: Consejo Superior de la Judicatura, Cor-
te Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Fiscalía General
de la Nación, Tribunales Administrativos, Tribunales Superiores de Distrito Judi-
cial y Juzgados Civiles, Penales, Laborales, de Familia, Promiscuos y otros espe-
cializados creados en los términos de ley.
• Ministerio de Justicia y del Derecho.
• Procuraduría General de la Nación.
• Defensoría del Pueblo.
• Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
• Fondo de Infraestructura Carcelaria.
• Dirección Nacional de Estupefacientes.
Hecha esta precisión, se presenta a continuación una visión aproximada de este sub-
sector, en aspectos presupuestales, administrativos y de gestión, diferenciando el caso
de la Rama Judicial, en lo que amerite para alcanzar una mejor comprensión del
sistema judicial colombiano.

Participación de la Justicia en el Presupuesto General de la Nación

y en el Producto Interno Bruto
Participación del subsector
El gráfico 11.1 muestra la evolución, en las dos últimas décadas, de la participación
del subsector justicia respecto tanto del Presupuesto General de la Nación (PGN),
como del Producto Interno Bruto (PIB).
JUSTICIA EN EQUIDAD 359

Gráfico 11.1
Participación del subsector justicia en el PIB y en el PGN (%) 1980-2001
10
8 ,9 3
9
8 ,2 8
8 8 ,0 4

7 7 ,2 6
5 ,9 3
P o rc e nta je

6 6 ,4 2
6 ,3 2
4 ,7 5 4 ,9 3
5 4 ,5 5
4 ,9 6 5 ,0 2 5 ,0 2
4
2 ,9 7
3 2 ,3 5
2 2 ,4 5 1 ,7 4 1 ,5 4
1 ,3 9 0 ,9 6
1 1 ,4 3 1 ,7 6
0 ,4 5 0 ,5 0 0 ,5 1
0 ,8 0 1 ,1 5
0 ,5 2
0
1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

% PGN % P IB

En cuanto al PGN, la participación del subsector presentó estabilidad alrededor de un

4,8% en los años ochenta, hasta alcanzar el 4,93%, en 1991. Previo un significativo des-
censo en 1992, la participación repuntó en 1993 llegando al 8,04%, por el cambio consti-
tucional de 1991 que significó, en un primer momento, la desaparición de algunas depen-
dencias del subsector y la subsiguiente implementación de las nuevas entidades creadas.
Desde entonces, la participación del subsector fluctuó alrededor del 8% hasta el
año 1998, cuando se inició un permanente descenso hasta alcanzar el 5,02% en 2001.
A su vez, la participación del subsector en el PIB permaneció constante, alrededor
del 0,45% hasta 1991, incrementándose luego al 2,97% en 1993, por la entrada de las
nuevas instituciones. A partir de ese momento, la participación presentó un paulatino
descenso hasta representar el 0,96% en 2001.

Participación de la rama judicial

La participación de la rama judicial en el total del presupuesto nacional durante el
período 1992-2001, ha observado un comportamiento irregular, pasando del 0,10%
en el primer año, al 3,99% en 1993; desde este momento comienza un descenso per-
manente, hasta alcanzar su nivel más bajo en 1996 con el 1,24%, repuntando en 1997
al 2,91 y al 3,0% en 1998, para reiniciar un permanente descenso hasta llegar al
1,78% en 2001 (gráfico 11.2).

Composición del gasto en el subsector

Durante el período 1996-2001, el gasto de funcionamiento ha representado más del
90% del gasto total del subsector, en detrimento de la inversión, como se muestra en
el gráfico 11.3.
360 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 11.2
Participación de la rama judicial en el PGN. 1992-2001
4
3 ,9 9
4

3
3 ,1 5 3 ,0 0
3 ,3 6 2 ,9 1
3
P o rce n ta je

2 2 ,1 9
2 2 ,2 6

1 1 ,7 8

1 1 ,2 4

0
0 ,1 0
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Gráfico 11.3
Composición del gasto en el subsector justicia. 1996-2001
100

90

80

70
P o rc e n ta je

60

50 F u n c io n a m ie n to

40 In ve rsió n

30
20

10
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001

Manteniendo la misma tendencia que el gasto de funcionamiento del Estado du-

rante el período 1993-1998, la participación del gasto de funcionamiento del subsector
ha permanecido en un promedio cercano al 9%, y descendiendo progresivamente
hasta el 6,92% en 2001.
Por su parte, la participación del gasto de inversión del subsector, con respecto al
de inversión total del Estado, en el mismo período ha sido inferior al 2,3%, salvo los
años 1995 y 1998, cuando alcanzó su mayor nivel, con un 4,10%, iniciándose luego
un permanente descenso hasta llegar al 1,68% en 2001 (gráfico11. 4).
JUSTICIA EN EQUIDAD 361

Gráfico 11.4
Participación del subsector justicia por rubro presupuestal (%). 1992-2001
1 2 ,0 0
1 0 ,11 1 0 ,3 1
9 ,7 4
1 0 ,0 0
8 ,9 7

8 ,0 0 8 ,4 9 % 7 ,0 6
P o rc en ta je

7 ,5 3
6 ,9 2
6 ,0 0 6 ,3 4

4 ,1 0
3 ,8 0
4 ,0 0
2 ,3 0
2 ,0 0 1 ,9 0 1 ,7 4
1 ,2 6 %
2 ,11
1 ,4 5 % 1 ,2 1 % 1 ,6 8
0 ,3 3
0 ,0 0
1 .9 9 2 1 .9 9 3 1 .9 9 4 1 .9 9 5 1 .9 9 6 1 .9 9 7 1 .9 9 8 1 .9 9 9 2 .0 0 0 2 .0 0 1

F u n c io n a m ie n to In ve rsió n

Recurso humano en la rama judicial

En cuanto a la composición del recurso humano asignado a la rama judicial en el

2000, equivalente a 40.903 funcionarios (incluyendo jueces, fiscales y demás em-
pleados), se puede observar cómo la Fiscalía General de la Nación absorbe el 49,2%
del personal (gráfico 11.5)

Gráfico 11.5
Personal rama judicial año 2000

C o n se jo Su p e rio r d e la J u d ic a tura
4 4 ,4 %
C o n se jo d e E s tad o

Trib u n a le s y J u zg a d o s
4 9 ,2 % C o rte S u p re m a d e J u sticia

C o rte C o n stitu cio n a l

0 ,3 % F isc a lía
0 ,7 % 0 ,6 % 4 ,9 %

Rama judicial Jueces-Fiscales Empleados Total

Sector jurisdiccional 4.029 16.765 20.794
Fiscalía General 3.644 16.465 20.109

En el sector jurisdiccional, se observa una proporción de un juez o magistrado por

cada 4,16 funcionarios de apoyo, en contraste con la Fiscalía General de la Nación
con una relación de un Fiscal por cada 4,51 funcionarios de apoyo.
362 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Distribución del gasto de inversión en la rama judicial

La composición del gasto de inversión en la rama judicial, en el período 1993-2001,
se distingue por una alta destinación (el 70%) a la infraestructura física, dejando una
mínima proporción a la adecuación del sistema judicial y a la modernización y desa-
rrollo de estructura tecnológica (gráfico 11.6), programas que buscan desestimular la
inflación legislativa y simplificar los procedimientos judiciales y actualizar los siste-
mas de información que la rama judicial necesite para su normal funcionamiento2.

Gráfico 11.6
Distribución del gasto de inversión (%)
4 0,5
11,9

M o d ern iza c ión y d e sa rro llo in fra e stru ctu ra física

13,6 M o d ern iza c ión y d e sa rro llo e s truc tu ra te cn o ló gic a
D es a rro llo ta le n to h u m an o ra m a ju d icia l
70 In v es tig a cio n e s b á sic a s ap lic ad a s y es tu d io s
A d e cu a ció n s istem a jud ic ia l

Percepción del servicio de justicia

De acuerdo con las diferentes encuestas de hogares adelantadas por el DANE3, la acti-
tud de la población víctima de un delito ha venido cambiando en las dos últimas
décadas, de forma que para 1985, sólo un 21% decidía acudir ante las autoridades,
mientras que en 1997, este porcentaje ascendió al 52%. En consecuencia, el porcenta-
je de hechos punibles que no es conocido por las autoridades (criminalidad oculta)
disminuyó del 79% al 48%, como se observa en el gráfico 11.7.
Pese a esto, la negativa percepción sobre la operancia del sistema continúa siendo
una de las mayores causas que dificultan el acceso, alcanzando un 40,6% en 1997,
seguida por la complejidad de los trámites y la ausencia de autoridad, con un 18,8% y
15,3%. Todas ellas habían mostrado una mejoría sustancial en 1991, con respecto a
1985, explicada quizá por el proceso constituyente de ese año (gráfico 11.8).

2 Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial 1999-2002. Consejo Superior de la Judicatura. Bogotá, no-
viembre de 1998.
3 El DANE ha practicado las encuestas nacionales de hogares en los años 1985, 1991 y 1995, incluyendo en cada
una un módulo sobre justicia. En el año 1997, en asocio con el Consejo Superior de la Judicatura adelantó la
primera encuesta nacional de justicia, indagando sobre la percepción de los ciudadanos del derecho de acceso a
este servicio, también como un módulo de la Encuesta Nacional de Hogares.
JUSTICIA EN EQUIDAD 363

Gráfico 11.7
Actitud frente al delito
90

80

70

60
Po rce ntaje

50

40

30

20

10

0
19 85 19 91 19 97
D enu nc io C rim ina lid ad ocu lta

Fuente: Encuestas Nacionales de Hogares. 1985, 1991 y 1997.

Gráfico 11.8
Causas que dificultan el acceso
45

40

35

30
P o rc e n taje

25

20

15

10

0
1985 1991 1997
In o p e ra n cia Trá m ite s c o m plica d o s A u se n cia d e a uto rid a d
Fuente: Encuestas Nacionales de Hogares. 1985, 1991 y 1997.

Sin embargo, aunque cerca de un 48% de los encuestados manifiesta su descon-

fianza en el sector judicial en términos tanto de su idoneidad como de su independen-
cia del gobierno, sobresale que entre un 60% y un 70% piensa que sí contribuye a la
resolución del conflicto y que se aplica igualmente a ricos que a pobres (gráfico 11.9)4.
Esto significa, de todas maneras, un progreso importante en los últimos años en tér-

4 Vicepresidencia de República, Banco Mundial y otros, “Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad:

desarrollando una estrategia anticorrupción para Colombia”, febrero 15 de 2002. Este análisis se basa en tres
encuestas realizadas en Bogotá, Medellín, Cali, Cúcuta, Ibagué, Cartagena y Yopal, dirigidas a 3.493 usuarios,
3.472 funcionarios públicos y 1.343 empresarios. Se efectuaron entre febrero y abril de 2001.
364 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

minos de confianza y credibilidad de los usuarios en el sistema de administración de

justicia en Colombia.
Estos resultados se explicarían por la sustancial mejora en la productividad que ha
tenido la judicatura en los últimos años, como se detalla más adelante, y en la apari-
ción de acciones constitucionales como la tutela y la acción de cumplimiento y en
organismos como la Fiscalía General de la Nación, que generan mayor impacto en la
percepción de la comunidad sobre el servicio de justicia.

Gráfico 11.9
Evaluación del sector juridiccional colombiano 2001

M e n o s co rru p ta q ue e l g o bie rn o 29 39 32

In d e p en d ie n te d e l g o bie rn o 47 24 29

M e re ce c o n fia n za 48 28 24

E s m u y ju sta 57 27 16

C o n trib u ye a la re s o lu c ió n d e
c on flic to s 61 19 20

In d e p en d ie n te d e p re s io n e s
64 19 17
p o lítica s

L e ye s a plica n a lo s ric o s y
p o b re s ig u a lm e n te 70 16 14

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

% d e firm as q u e e va lu a ro n c a d a as p e cto ju dicia l

N e g a tiv o N e u tra l P o sitiv o

Fuente: Vicepresidencia de República, Banco Mundial y otros, “Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad:
desarrollando una estrategia anticorrupción para Colombia”, febrero 15 de 2002.

La impunidad
Una de las consecuencias de los diversos enfoques disponibles sobre la impunidad es
la variedad de conclusiones a las cuales puede llegarse y de las medidas que pueden
sugerirse para hacer frente a este flagelo.
En un extremo, cierta aproximación teórica concibe el fenómeno restringido al
área penal, especificándolo empíricamente como aquella proporción de crímenes que
no son castigados, mientras que, bajo otra óptica alternativa, la impunidad se refiere a
toda ausencia de decisión judicial en los asuntos de su conocimiento, lo que incluiría
las áreas laboral, civil o social.
Existe igualmente gran disparidad de criterios respecto al concepto, de forma que
para algún sector se considera impunidad todo hecho punible, subjetivamente identi-
ficado como tal, que no es objeto de una condena para su actor responsable, mientras
JUSTICIA EN EQUIDAD 365

que para otro serían impunidad solamente las conductas punibles que se denuncian
pero que no llegan a decidirse, por ejemplo, por preclusión o que el castigo o penali-
dad dispuesta por el juez no se cumple debidamente.
Según la posición que se adopte, se pueden considerar como causantes de impuni-
dad:
• Conductas consideradas como delito por el ciudadano, según sus subjetivos cono-
cimientos o creencias, sin que en la legislación penal se tipifiquen como tal.
• Conductas que, a pesar de estar tipificadas en el Código Penal, no constituyen
delito por no estar presentes los elementos de la antijuridicidad y la culpabilidad.
• Conductas punibles que, a pesar de llenar los requisitos para designárseles como
tal, no son conocidas por el sistema penal.
• Ineficiencias del aparato penal de justicia que den lugar a preclusiones, cesaciones
o sentencias absolutorias.
Bastaría señalar que mientras para el DANE la impunidad alcanzaría el 99,5%,
para la Fiscalía General sería del 55,4% y para el Consejo Superior de la Judicatura la
impunidad procesal se discriminaría en las diferentes etapas del proceso, así:
• Diligencias preliminares: 53,8%
• Sumario: 2,1%
• Juicio: 10%.
Estas divergencias se presentan porque, por un lado, el DANE basa sus resultados
en percepciones subjetivas, recogidas mediante encuestas, sobre si una conducta es-
pecífica puede ser considerada como delito y la justeza de la correspondiente deci-
sión adoptada por el aparato estatal, mientras que la Fiscalía General se basa en los
procesos iniciados que no resultan con condena y el Consejo Superior de la Judicatu-
ra diferencia la impunidad en cada una de las etapas procesales.

Situación carcelaria
Aunque la situación carcelaria presentó una importante mejoría en el 2001, producto
de los planes de contingencia ordenados por la Corte Constitucional, todavía se sigue
presentando un elevado índice de hacinamiento del 15,8%, con un faltante de cerca
de siete mil cupos (gráfico 11.10).
Además, el sistema continúa reflejando las injusticias de la política criminal co-
lombiana, que llevan a que un 43% de la población reclusa corresponda a personas
sindicadas, quienes reciben el mismo tratamiento que las personas ya condenadas,
transgrediéndose criterios legales, fomentado prácticas de violación de derechos hu-
manos y propiciando, a la vez, fenómenos de reincidencia y crimen en el interior de
los establecimientos carcelarios.
366 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 11.10
Capacidad y población carcelaria 2001
60000

5 5 .0 0 0 5 4 .5 5 1 5 4 .1 6 5
5 3 .3 0 4
5 2 .0 0 4 5 1 .6 4 6
5 0 .6 2 8
5 0 .0 0 0 4 9 .3 0 2

4 5 .0 0 0

4 2 .5 7 5
4 0 .0 0 0 4 1 .5 9 5
3 9 .5 9 1 3 9 .5 9 1 3 9 .5 9 1
3 8 .9 11
3 7 .9 8 6
3 5 .0 0 0

3 0 .0 0 0
A b ril
En e ro

F e b re ro

M a rz o

M ayo

Ju n io

J ulio

Ag o s to

Se p tie m b re

O c tub re

N o vie m b re

D icie m b re
M es
C a p a cid a d P o b la ció n
Fuente: Inpec-2001.

La corrupción en las cárceles, la ausencia de planes y programas de capacitación y

la falta de autoridad, de parte del personal encargado, conforman un estado abierta-
mente inconstitucional del sistema carcelario y penitenciario que termina poniendo el
manejo y control de las penitenciarías en manos de los mismos reclusos.

EL INSTRUMENTO DE LA DESJUDICIALIZACIÓN
Conductas a desjudicializar
El conflicto es inherente a toda colectividad humana y, en principio, es la misma
colectividad la que crea mecanismos espontáneos y autocompositivos para solucio-
narlos, buscando mantener su unidad y asegurar su desarrollo.
A lo largo de la historia esos mecanismos han evolucionado sustancialmente des-
de el uso de la fuerza hasta la reparación patrimonial del daño ocasionado como
consecuencia de los agravios, pasando por todo tipo de castigos y vejaciones morales
y físicas.
Sin embargo, en su desarrollo las sociedades humanas se vieron sometidas en el
pasado al imperio del más fuerte sobre el más débil y a la primacía del interés vindicativo
de los afectados, dejando de lado criterios justos en la aplicación de los castigos.
En respuesta, se vio la necesidad de establecer formas jurídicas de control social,
administradas bajo la responsabilidad del poder público –Estado–, que unificaran en
justicia los castigos y sanciones a aplicar ante los diversos agravios, buscando
humanización y proporcionalidad en los mismos.
JUSTICIA EN EQUIDAD 367

No obstante, en ciertos casos esas fórmulas jurídicas han representado, para los
sujetos intervinientes, la usurpación de sus controversias por parte del Estado, para
convertirlas en un asunto público, so pretexto de un infundado interés de toda la
comunidad en su solución, desconociendo o minimizando las verdaderas motivacio-
nes que los generaron, por cuanto dichos conflictos se encuentran única y exclusiva-
mente en el fuero interno de los actores y no tienen suficiente dimensión como para
poner en riesgo la estabilidad social y la convivencia ciudadana.
En las sociedades en vías de desarrollo como la colombiana, esa marcada inter-
vención del Estado en los conflictos de índole particular corresponde, de un lado, a la
tendencia de la clase gobernante a imponer modelos conductuales como demostra-
ción de su soberanía y, del otro, a la idea socialmente generalizada que percibe como
imprescindible la intervención del poder público, dada la supuesta incapacidad de los
individuos para solucionar cierto tipo de controversias de una manera pacífica, y que
se juzgue “civilizada”.
De esta manera, se sobredimensionó el papel del Juez, atribuyéndosele funciones
que no corresponden a su verdadera entidad y que han contribuido a generar proble-
mas endémicos de acceso a la justicia, congestión, morosidad e impunidad.
Ante tal panorama, la noción de Estado Social de Derecho redefine el papel del Juez,
asignándole un papel de garante del ejercicio y protección de los derechos y libertades
constitucionalmente reconocidos, siempre que se cumplan dos condiciones específicas:
• Que no exista la posibilidad de arreglo directo entre los intervinientes.
• Que la indecisión del conflicto afecte la estabilidad de la comunidad.
Redefinir el papel del juez implica decantar las competencias a él asignadas en la
actualidad, priorizando los casos de conductas o infracciones que merecen su inter-
vención, según las circunstancias antes citadas, y desjudicializando aquellos conflic-
tos que no las cumplan.
La desjudicialización consiste en racionalizar el ámbito judicial propiamente dicho,
transfiriendo el tratamiento de asuntos o conflictos que le han sido encargados, a otras
instancias idóneas para su resolución, atendiendo, entre otros criterios, los siguientes:
• Cuando por su naturaleza, la solución no necesariamente correspondería a la ad-
ministración de justicia.
• Cuando es posible solucionarlos en equidad mediante formas de arreglo directo,
comunitaria o administrativamente.
• Cuando el costo de resolución de ciertos casos es bastante alto para el Estado, su
volumen excede las capacidades del sistema, y su naturaleza corresponde a otros
procedimientos diferentes al de la intervención estatal.
368 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

La opción desjudicializadora depende de la problemática del sistema de adminis-

tración de justicia con la presencia de altos costos, excesiva demanda, insuficiente
oferta, barreras de acceso, elevada morosidad, congestión y baja productividad y efi-
ciencia.
La propuesta de desjudicialización aquí desarrollada plantea el traslado de compe-
tencias a otras instancias de resolución, como son:
• Autoridades administrativas.
• Mecanismos alternativos de solución de conflictos (mediación, conciliación, tri-
bunal de arbitramento, amigable composición).
• Delegación a agentes privados, gremiales o empresariales.
• Justicia comunitaria.
La propuesta se basa en el estudio de cada proceso, conducta o delito en las dife-
rentes áreas de atención de la jurisdicción ordinaria, para determinar, con base en
criterios jurídicos, sociológicos y políticos, cuáles serían susceptibles y más aptas de
desjudicialización.
Como resultado del análisis se podría sugerir en un inicio la desjudicialización de
72 conductas tipificadas en el nuevo Código Penal, 8 procesos y acciones del área de
familia, 13 del área laboral y 28 del área civil.
Sin embargo, dadas las restricciones de información respecto de la mayoría de
estos procesos, en aspectos tales como número de entradas al sistema y de salidas por
año y su costo, la propuesta definitiva sólo contempla aquellas conductas que, por su
impacto, han merecido mayor atención de la comunidad especializada y para las que
se cuenta con la información requerida.
A continuación se describen detalladamente los mecanismos propuestos, aclaran-
do que las fuentes de financiamiento de cada uno de ellos se tratarán en la segunda
parte mediante la estimación de la liberación de recursos ocasionada con la
desjudicialización y la oralidad.

Procesos ejecutivos con título hipotecario, prendario o singulares

Son aquellos a través de los cuales se intenta cobrar una obligación clara, expresa y
actualmente exigible a cargo del deudor y que, en el caso de los hipotecarios, se encuen-
tra respaldada por la garantía de un bien inmueble.
Este tipo de procesos se presenta en las áreas de atención civil, laboral y de familia
dentro de la jurisdicción ordinaria, así como en la jurisdicción contencioso-adminis-
trativa.
El análisis efectuado permite concluir que, particularmente en el área de atención
civil los procesos ejecutivos ocupan el 73,72% de la actividad de los Juzgados, con
unas características específicas: en un 90% de estos procesos, el demandante resulta
JUSTICIA EN EQUIDAD 369

ser una entidad del sector financiero y en un 95% de los procesos se falla a favor del
acreedor.
Estas características se explican, en gran medida, porque se trata de procesos en
los cuales no existe controversia del derecho, salvo en caso de unas excepciones
taxativas, por lo que no debe declararse, sino ejecutarse. Al respecto, estudios han
demostrado que tan sólo en un 25,2% de los procesos se formulan excepciones, como
mecanismo de defensa del demandado en un proceso ejecutivo y de este porcentaje
las mismas sólo prosperan en un 6,1%5.
Con la judicialización de este tipo de procesos, lo que se ha logrado en la práctica es
colocar el aparato estatal de justicia al servicio de los grandes grupos financieros, distra-
yendo su atención de la solución de otros conflictos con mayor incidencia social.
Por tales razones se propone desjudicializar el conocimiento de estos asuntos, y en
su lugar, entendiendo que se trata de una controversia netamente particular, revestir
por vía de ley a las entidades financieras, directamente o a través de un organismo
privado financiado por ellas, de la facultad de jurisdicción coactiva, lo que les permi-
tiría decretar directamente los embargos, secuestros y cancelación de registros sobre
los bienes de propiedad del deudor y ejecutar dichas medidas con la asistencia de
autoridades policivas en los casos que sea necesario.
Sin embargo, previo a realizar cualquier actuación la entidad estará obligada a
acudir ante la Superintendencia Bancaria para que ésta como entidad técnica liquide
el crédito y certifique el monto de la deuda con los intereses de plazo y moratorios
que se adeuden. Este mecanismo garantizará que no se cometan abusos por parte de
las instituciones financieras al momento de calcular los montos de los créditos a car-
go de sus deudores.
Si en fecha posterior a la iniciación de la actuación de la entidad, el deudor sujeto de
esta medida reclama la aplicación de alguna de las excepciones permitidas por ley (pago
de la deuda, prescripción y falsedad del título), el proceso, con todas las pruebas allega-
das, se remitirá a los jueces civiles, quienes decidirán ipso facto y devolverán las actua-
ciones a la institución financiera para que ésta continúe el trámite pertinente. En caso de
demostrar perjuicios para alguna de las partes se tendrá derecho a la indemnización de
los mismos que serán determinados y ejecutados por la autoridad judicial.
De otro lado, en los casos en que el acreedor no sea una entidad financiera y por
tanto no ostente la facultad de cobro coactivo, deberá acudir ante una de aquéllas,
para contratar la prestación del servicio, a lo cual aquella estará obligada, en las mis-
mas condiciones descritas anteriormente, recibiendo como contraprestación un por-
centaje calculado en función del monto de la pretensión.

5 Ministerio de Justicia y del Derecho. 1997, citado en Estudios Ocasionales, Cijus. Universidad de Los Andes.
Bogotá, diciembre de 2001, pp. 72-73.
370 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

En caso de que la Corporación financiera decida que no hay mérito para ejecutar
el crédito, deberá proferir un acto en tal sentido, sujeto a las mismas acciones de
control ante los jueces civiles.
En todo caso el control del servicio por parte de la Superintendencia y de los
Jueces Civiles deberá ser garantizado en las etapas previa, concomitante y posterior
al desarrollo de la actuación por parte de la entidad financiera.
La misma propuesta sería aplicable a los procesos ejecutivos laborales y de fami-
lia, con la salvedad de que la contraprestación que se debería pagar a la Corporación
financiera por la prestación de los servicios de cobro coactivo, la asumiría el Estado
mediante aportes del Presupuesto General de la Nación.
Una vez recuperada la acreencia, la entidad financiera, teniendo en cuenta el nivel
socioeconómico del usuario, descontaría la totalidad o un porcentaje del aporte hecho
por el Estado para pagar los servicios de ésta y reembolsaría la diferencia al Presu-
puesto General de la Nación; para los usuarios de los niveles más bajos no se les
descontaría ninguna suma, por lo que el Estado asumiría la totalidad del costo del
servicio.
Para los procesos ejecutivos, hoy asignados a la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa, se seguiría la misma reglamentación que para los ejecutivos de carácter
civil y, por tanto, el servicio no tendría ninguna subvención del Estado.

Delito de inasistencia alimentaria y proceso de alimentos

Dado que la conducta que origina este tipo de procesos, tanto en el área civil como
penal, consiste en sustraerse de la obligación de suministrar alimentos a determinadas
personas, se considera como infracción de carácter netamente patrimonial que en
gran medida surge por la inestabilidad económica de las familias, por lo que su san-
ción judicial y más aún su criminalización no contribuyen a solucionar esta proble-
mática eminentemente social. Antes por el contrario, resulta contradictorio que se
sancione al actor con una pena privativa de la libertad, cuando uno de los requisitos
para poder cumplir sus obligaciones patrimoniales es tener la posibilidad de recibir
un ingreso.
Por tales razones se propone desjudicializar y despenalizar esta conducta, para, en
su lugar, asignar la resolución del conflicto al Juez de Paz, quien en principio intenta-
ría dirimirlo con la aplicación de mecanismos alternativos de mediación y concilia-
ción; de no prosperar, el Juez procedería a fallar en equidad.
En caso de incumplimiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, o del fallo
en equidad, el afectado podrá acudir al trámite de los procesos ejecutivos, propuesto
anteriormente.
JUSTICIA EN EQUIDAD 371

Restitución de inmueble arrendado

Si bien el derecho a la vivienda digna se encuentra garantizado constitucionalmente y
las leyes que reglamentan la actividad de arrendamiento de vivienda se encaminan a
tal propósito, en la práctica se trata de un negocio de carácter netamente privado, que
ameritaría una resolución de la misma naturaleza, protegiéndose debidamente y en
igual medida los derechos contractuales tanto del arrendador como del arrendatario.
La judicialización de estas controversias se ha usado, con frecuencia, como herra-
mienta de los arrendatarios para evadir o dilatar el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales, fomentando la denominada “cultura del no pago”. Esto ha llevado a
que el mercado de arrendamientos pierda dinámica debido al aumento de los costos
de transacción, al exigir los agentes económicos mayores garantías o aumentar el
canon, lo que en últimas perjudica a las personas con menos opciones de adquirir
vivienda que necesitan acceder al arrendamiento en condiciones favorables.
Como consecuencia de esta situación, los procesos de restitución de inmueble
arrendado, cuya decisión no requiere mayor trabajo jurídico, coadyuvan negativa-
mente y en gran medida a la congestión del sistema formal de justicia.
Para superar dicha inequidad, se propone asignar esta competencia a las lonjas de
propiedad raíz, por ser agremiaciones especializadas en esta materia, que no requeri-
rían adelantar mayor análisis jurídico-probatorio. El proceso se desarrollaría median-
te un trámite verbal sumario, luego del cual y previa audiencia de las partes, se deci-
diría lo pertinente.
El control de legalidad de las decisiones adoptadas por las lonjas de propiedad raíz
en virtud de esta competencia, lo ejercería el Ministerio de Desarrollo Económico,
dado que esta función se encuentra dentro de su competencia, razón por la cual no
tendrían que destinarse recursos adicionales.

Rendición de cuentas
Aunque su participación en la carga laboral de los despachos Judiciales es muy redu-
cida (1,98%), se trata de una actuación en la que no se presenta controversia jurídica
sino económica, por lo que se sugiere desjudicializar este trámite, asignando su cono-
cimiento a las Cámaras de Comercio que tengan cobertura en el domicilio del titular
de los bienes o fondos administrados. Dichas Cámaras cuentan con suficiente capaci-
dad técnica para decidir.

Procesos de jurisdicción voluntaria

Estos procesos representan actualmente el 14,78% de la carga laboral de los juzgados
de las áreas civil y de familia, y la decisión de los mismos depende de consideracio-
nes sociológicas, médicas o familiares y no jurídicas.
372 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

En este sentido, los procesos tendientes a obtener licencia que soliciten padres de
familia para enajenar o gravar bienes de los representados; la licencia para la emanci-
pación voluntaria y la designación de guardador serán trasladados al conocimiento
del ICBF, dada su clara especialización para atender tales asuntos.
Los procesos para obtener la declaración de ausencia y de muerte presuntiva por
desaparecimiento, así como los de corrección, sustitución o adición del registro civil,
deben ser desjudicializados y su conocimiento asignarse a la Registraduría Nacional
del Estado Civil.
Los procesos para declarar la interdicción del demente o sordomudo y su rehabili-
tación deben asignarse a profesionales de la medicina, previamente registrados en la
Superintendencia de Salud, la que supervisará la legalidad de las decisiones que se
adopten.
En el área de familia, deben desjudicializarse trámites como el de divorcio, sepa-
ración de cuerpos y de bienes por mutuo acuerdo, dejando su conocimiento exclusivo
a las notarías por tratarse de asuntos que dependen de la libre voluntad de las partes.
Aún más, en la práctica este tipo de trámites han sido desjudicializados, pues las
personas interesadas deciden acudir al trámite notarial, debido a su eficacia.

Función jurisdiccional disciplinaria

La CGR viene realizando un cuidadoso examen de este tema, motivo de amplia con-
troversia, con el fin de determinar el alcance y las características de una reforma al
respecto. Los resultados de este estudio se publicarán próximamente, por lo cual se
omiten mayores consideraciones en este capítulo.

Propuestas para el aparato formal de justicia

La implementación de los mecanismos de desjudicialización que aquí se proponen
exige reformas en el aparato formal de justicia a fin de procurar su eficiencia y efica-
cia para resolver los conflictos que continúen en la esfera de sus competencias. De no
lograrse tales propósitos, en unos pocos años de implementada la propuesta, volverá
a presentarse congestión y morosidad en el sistema, resurgiendo los mismos proble-
mas de acceso a la justicia que hoy lo aquejan.
Por esta razón, se debe buscar la aplicación efectiva de las siguientes medidas para
la agilización del sistema de justicia:
• Oralidad: La implantación de procesos orales como base de la actuación judicial
implica devolver al juez la facultad de conocer directamente el conflicto a resolver
y permite la eliminación de trámites innecesarios que incrementan los índices de
congestión y dificultan la tarea de administrar justicia. La propuesta incluye dos
JUSTICIA EN EQUIDAD 373

escenarios que prevén la implantación gradual del sistema en algunas áreas de

atención, bajo supuestos que se expondrán más adelante.
• Unificación de procedimientos: La normatividad procesal se fundamenta en insti-
tuciones y formalidades cuyo propósito es encontrar la verdad. Tales institucio-
nes, pervertidas por muchos de los vicios de la justicia escrita y por suponer que
los procesos entre jurisdicciones son esencialmente distintos, han generado un
excesivo ritualismo en cada una de las áreas, que coadyuva a la congestión y
morosidad del sistema. Para enfrentar esta realidad y como herramienta para me-
jorar el acceso a la justicia, potenciar su eficiencia y, en últimas, simplificar el
derecho y la administración de justicia, se debe estudiar la posibilidad de unificar
tanto procesos como jurisdicciones, en la medida en que la reducción de la deman-
da, vía desjudicialización, lo permita.
• La construcción de la justicia como sistema social: El mejoramiento en el acceso
a la justicia no implica solamente facilitar o dotar a los sujetos de las herramientas
para lograr atención de la administración de justicia; exige también condiciones
reales de vida (educación, salud, empleo, etc.) que le permitan a los ciudadanos el
ejercicio de sus derechos sin necesidad de enervar la acción del Estado por medio
del pronunciamiento judicial.
• Promoción de la cultura de diálogo y resolución pacífica de conflictos: Fomentar
las soluciones autocompositivas para conflictos de común ocurrencia en los dife-
rentes grupos sociales en los cuales se controviertan intereses netamente particu-
lares, en aras de fortalecer el tejido social, debe ser una de las tareas tanto del
propio Estado y sus instituciones, como del Juez en condición de agente del Esta-
do Social de Derecho. Así, la respuesta ofrecida por los mecanismos alternativos
de resolución de conflictos debe tenerse como herramienta para resolver contro-
versias en consideración a su naturaleza y no atendiendo la cuantía de aquéllas.
• El Juez como factor de desarrollo social: El juez y la justicia no deben estar enca-
minados a corregir las deficiencias y fallas estatales, tratando de “apagar incen-
dios”, sino que, como actor garante de la protección de los derechos instituidos y
encargado de darle contenido social al derecho, debe contribuir decisivamente al
perfeccionamiento de la administración de justicia.

COSTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA6

Metodología utilizada para la definición de costos procesales
Inicialmente se determinó que el análisis se centraría en las siguientes áreas de aten-
ción genéricas: civil, penal, laboral, familia, juzgados promiscuos, contencioso-ad-

6 Los datos contenidos en este informe se encuentran en millones de pesos a precios constantes de 2001. Respecto
al número de procesos, las proyecciones realizadas se encuentran a partir del año 2001.
374 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

ministrativa, constitucional, Fiscalía General de la Nación, Consejo Superior de la

Judicatura Sala Administrativa, Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria
(cuadro anexo 11.1)7.
En los casos en que hubiere lugar, se debían incluir los costos atribuidos a todos
los Juzgados y Tribunales existentes en cada una de las especialidades, así como los
imputables a las correspondientes Salas en las Altas Cortes. Para tal efecto se decidió
como unidad básica el número de empleados y funcionarios judiciales existentes en
cada una de las áreas propuestas.
Para determinar el total de funcionarios atribuibles a cada área de la jurisdicción
ordinaria, además de incluir Tribunales y Juzgados por especialidad de acuerdo con
la información suministrada por el Consejo Superior de la Judicatura, se toma en
cuenta el número de magistrados y sus auxiliares y la participación proporcional en el
total de funcionarios no juzgadores para cada una de las Salas de la Corte Suprema de
Justicia. Una vez establecido el total de funcionarios juzgadores y no juzgadores vin-
culados a la rama judicial para el año 2000, se calculó el porcentaje que representa
cada una de las áreas en el total del personal vinculado.
Posteriormente, se determinan los rubros que deben ser incluidos en la matriz de
costos inicial, así:
• Servicios personales: Pagos de nómina de las entidades.
• Gastos generales: Adquisición de bienes y servicios, pago de impuestos y multas.
• Depreciaciones: Partida imputable en un año a los proyectos de inversión
depreciables ejecutados por las entidades durante el año base-2000.
• Capacitación y otros rubros de inversión no depreciables: Gastos para divulga-
ción, asistencia técnica y capacitación del recurso humano, estudios de preinversión,
investigación básica y aplicada.
• Transferencias corrientes: Valor de las transferencias al sector público por con-
cepto de previsión y seguridad social y otras transferencias.
Obtenidos cada uno de los rubros de costos por jurisdicciones, se dividen entre cada
una de las áreas, de acuerdo con las proporciones previamente establecidas. De esta
manera se establece el costo total de la rama judicial por área de atención para el año
2000 (cuadro anexo 11.2). Una vez calculado este valor, se determina el número total
de procesos que se evacúan o que tienen movimiento en el período respectivo, por
cuanto a dicho número se le ha de imputar el costo estimado (en la primera matriz).
Sin embargo, antes de proceder a realizar el cruce respectivo, resulta necesario
crear una matriz de tiempos procesales que permita determinar el tiempo promedio de
duración de un proceso en cada una de las áreas estudiadas, y así establecer la propor-

7 Este anexo corresponde al flujograma de toda la metodología de costos descrita en este capítulo.
JUSTICIA EN EQUIDAD 375

ción de procesos que se pueden cargar a los costos generados en un año. Para esto se
utiliza un promedio de los resultados obtenidos por el Consejo Superior de la Judica-
tura, el CID de la Universidad Nacional, la firma Econometría S. A.8 y una metodolo-
gía propia, consistente en cruzar para cada área el número de procesos ingresados con
el número de egresados en el año 2000, y de esta forma determinar el tiempo prome-
dio de duración de un proceso (cuadro anexo 11.3).
Una vez establecidos los tiempos, se calcula el porcentaje de procesos que pueden
ser imputados a un año y se aplica al número total de procesos que egresaron o tuvie-
ron algún trámite en el año 2000.
También se deben incluir los costos de otras entidades participantes en las actua-
ciones judiciales. Para tal efecto se analiza la intervención de las siguientes entidades:
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Inpec, Defensoría del Pue-
blo, Procuraduría General de la Nación, Policía Nacional, Ministerio de Justicia y del
Derecho, DAS e ICBF. La participación de cada una de estas entidades en las distintas
áreas de atención es establecida según la naturaleza de la entidad (por ejemplo, el
Inpec se carga totalmente al área penal) y la participación proporcional previamente
establecida en otros estudios9.
Posteriormente, se toma para cada área el número de procesos por año a los cuales
se les puede cargar el costo total en ese período (costos de rotación por año) y se
calculan los costos unitarios por área de atención (cuadro anexo 11.4). Se procede a
determinar la participación de cada una de las conductas a trasladar en el total de
procesos en su respectiva área. Con base en las respectivas proporciones de acuerdo
con las estadísticas del Consejo Superior de la Judicatura10 y de las proporciones
establecidas en el libro Caleidoscopio de las justicias en Colombia11 (cuadros anexos
11.4 y 11.5), obteniéndose el número total de procesos que saldrían de la justicia
formal con las medidas propuestas y los recursos económicos susceptibles de liberar.
Finalmente, se considera importante reconocer los efectos que se producirían en
las proyecciones realizadas si las tasas de productividad observadas por el sistema de
justicia fuesen inferiores a la utilizada en el modelo, por cuanto ésta actúa como
variable independiente y condiciona los resultados obtenidos.

8 Cf. Econometría S. A.-SEIS. A., “Diseño de un sistema de información estadístico para el establecimiento de un
modelo de costos en el sector jurisdiccional, por áreas de atención”. Bogotá D. C., diciembre de 1998. Consejo
Superior de la Judicatura, Indicadores de la Justicia. Bogotá D. C., agosto de 1998. Universidad Nacional de
Colombia. Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID. Costos del Servicio de Justicia en Colombia –Estudio
de Casos–. Bogotá D. C., agosto de 1998.
9 Cf. Ibid.
10 Cf. www. ramajudicial.gov.co. Banco de estadísticas.
11 Santos, Boaventura de Sousa y Mauricio García Villegas. El caleidoscopio de las justicias en Colombia. Tomo
I. Colciencias, Instituto Colombiano de Antropología e Historia, Universidad de Coimbra-CES, Universidad de
Los Andes, Universidad Nacional de Colombia. Siglo del Hombre Editores. Bogotá, D. C. Edición 2001.
376 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Para tal efecto se realizaron pruebas con tasas de productividad del 7% y el 5%,
que mostraron que el modelo es especialmente sensible a cambios en esta variable.
Así, por ejemplo, con un 7% de incremento en productividad al año, la tasa promedio
de carga laboral aumentaría en un 45%, al tiempo que la tasa promedio de producción
disminuiría en un 24%; mientras que con un 5% anual de incremento en productivi-
dad, la carga laboral promedio crecería un 72% y la producción promedio se reduciría
en un 37%.
Con respecto a los resultados es de mencionar que para el año 2000, el sistema de
justicia le significó al Estado colombiano $2.12 billones a precios constantes de 2001,
de los cuales $1.38 billones se destinaron a la rama judicial, compuesta por las Juris-
dicciones Ordinaria, Constitucional, Contencioso-Administrativa, el Consejo Supe-
rior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación. Valga destacar que la Fiscalía
ejecutó el 50% de la totalidad de los recursos.
Atendiendo al costo por área de atención, el Estado destina al sistema penal12 más
de $1.5 billones, es decir, el 70% del total del presupuesto subsectorial. Seguido por
el área de atención civil con el 10% y, por último, la jurisdicción constitucional con
aproximadamente un 0,28%.
Según el número de procesos evacuados anualmente en cada una de las áreas, se
puede concluir que el sistema penal contribuye con más del 45% de los procesos que
egresan del sistema o que tienen movimiento en el año (917.360). En segundo lugar,
se encuentra el área civil con el 28% y, por último, la constitucional con el 0,14%.
Respecto a los tiempos procesales, se establece que, en promedio, el proceso más
largo es el que se adelanta ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (3,92
años), mientras que el más rápido, sin ser óptimo, es el proceso instructivo ante la
Fiscalía General de la Nación (1,87 años). Sin embargo, es importante aclarar que
dada la baja tasa de producción promedio observada en la Fiscalía (95 procesos al año
por fiscal en comparación con una carga de 370 en el área), los índices de congestión
y el tiempo para descongestionar de esta entidad se han venido incrementando per-
manentemente. Por último, se observa que el proceso más costoso en términos unita-
rios es el surtido ante la Jurisdicción Constitucional ($2.24 millones), dado que es el
área que menor número de procesos evacúa anualmente, siendo el más económico el
proceso civil ($0.41 millones) por el alto volumen de procesos de la jurisdicción.

Propuesta de reasignación de los recursos

La implementación de la propuesta planteada exige el fortalecimiento estructural,
administrativo, logístico y operativo de las entidades estatales y personas particulares

12 Se entiende por sistema penal a la reunión del área de atención penal y a la Fiscalía General de la Nación.
JUSTICIA EN EQUIDAD 377

que asuman el conocimiento de las conductas desjudicializadas, para que estén en

capacidad de responder eficazmente a sus nuevas responsabilidades.
En este sentido, deben ser objeto de atención –para prepararlas a asumir las com-
petencias que se propone trasladarles– entidades como las Superintendencias Banca-
ria, de Industria y Comercio y de Salud, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Jurisdicción de Paz- las Instituciones
Médicas y las notarías. En el cuadro 11.1 se muestra el monto de los recursos que se
liberarían, al menos en principio, con las medidas propuestas de desjudicialización.
Se observa que los recursos liberados con la propuesta equivaldrían al 79,12% de
los utilizados actualmente en el área civil13, al 39,66% en la de familia14 al 35% en la
de promiscuos, al 14,17% en la laboral, al 9,31% en la penal, al 16,41% en Fiscalía y
al 6,09% en la Contencioso-Administrativa. Considerando que el costo total del siste-
ma de justicia en el año 2000 fue de $2.1 billones, la desjudicialización permitiría
liberar cerca del 20% del presupuesto subsectorial.

Cuadro 11.1
Recursos liberados con la propuesta
Concepto Peso porcentual Recursos liberados
en el área en $ millones de 2001
Procesos ejecutivos laborales 14,17 6.564
Delito de inasistencia alimentaria 9,31 75.828
Procesos de jurisdicción voluntaria en familia 14,26 14.023
Procesos ejecutivos de familia 0,40 393
Declarativos verbales-alimentos 25,00 24.577
Ejecutivos por contratos administrativos 6,09 2.816
Restititución de inmueble arrendado 2,90 6.223
Rendición de cuentas provocada o espontánea 1,98 4.243
Ejecutivos civiles 73,72 158.311
Procesos de jurisdicción voluntaria en civil 0,52 1.120
Investigación por inasistencia alimentarIa 16,41 66.049
Descongestión en el área de promiscuos 35,00 58.756
Total de recursos liberados 418.903

Entendiendo que al percibirse un mejor servicio, la ciudadanía acudirá en mayor

medida a la administración de justicia, se considera que gran parte de los recursos
liberados deben continuar destinándose a sus respectivas áreas para mejorar el servi-
cio que prestan actualmente y para que el sistema esté en condiciones de asumir una
mayor demanda de las conductas que continúen bajo la jurisdicción formal.
La generación de recursos para fortalecer las otras entidades que asumirían las
conductas a desjudicializar, se produciría por la reducción de 600 jueces civiles, 175

13 Esta cifra resulta de la sumatoria de los pesos porcentuales de todos los procesos que se desjudicializarían en el
área civil, así: Ejecutivos, restitución de inmueble arrendado, rendición de cuentas y procesos de jurisdicción
voluntaria.
14 Compuesta por: Ejecutivos, jurisdicción voluntaria y declarativos verbales de alimentos.
378 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

promiscuos y 54 de familia, debido a que el impacto de la desjudicialización en estas

áreas sería muy importante y, por lo tanto, no se requeriría la planta actual de perso-
nal, particularmente a partir de los años 2004, 2007 y 2009, respectivamente.
El cuadro 11.2 muestra la destinación específica de los recursos liberados. A con-
tinuación se explican los cálculos realizados para costear los mecanismos alternati-
vos propuestos.
Cuadro 11.2
Destinatarios de los recursos (en millones de pesos 2001)
Destinatario Recursos
Laboral 6.564
Penal 75.828
Familia 8.453
Contencioso 2.816
Civil 59.490
Fiscalía 66.049
Promiscuos 41.849
Jueces de Paz 21.168
Encargadas de los procesos de jurisdicción voluntaria 9.792
Lonjas de propiedad raíz y Ministerio de Desarrollo 6.223
Subsidio a ejecutivos en laboral y familia 6.957
Implementación de 119 juzgados administrativos 25.246
Mantenimiento de 55 jueces civiles de apoyo a los ejecutivos 9.271
Subsidio alimentario 11.250
Vigilancia de la rendición de cuentas por SIC 300
Fortalecimiento de la oralidad 67.646
Total recursos distribuidos 418.903

Ejecutivos
Se prevé que el mecanismo propuesto funcione con $9.271 millones anuales, mien-
tras que el costo actual para el Estado es de $168.084 millones, lo que implicaría una
reducción del 1,8%. Para ello se crearía una oficina especializada en la Superintendencia
Bancaria con 40 empleados que, en promedio, deberán atender 386.000 solicitudes al
año. La oficina funcionaría de manera centralizada en la ciudad de Bogotá, verifican-
do todas las liquidaciones que fueran remitidas por las entidades financieras a través
de un medio idóneo.
Es decir que contando con un software especializado, cada empleado deberá eva-
cuar alrededor de 5 liquidaciones por hora. Se asigna un costo de $2.1 millones para
el funcionamiento mensual por empleado y se considera que el solicitante deberá
pagar $5.000 a la entidad, con un recaudo anual de $1.930 millones, de los cuales
$1.008 millones se destinarían a funcionamiento y el restante a inversión.
Así, el Estado deberá financiar el funcionamiento de 55 jueces civiles, adicionales
a los existentes en planta, con el objetivo de que el área pueda responder eficientemente
a las controversias que en este tipo de procesos se lleguen a presentar, con un costo
anual de $9.271 millones por cuanto actualmente cada juzgado civil cuesta, en pro-
medio, $168 millones anualmente.
JUSTICIA EN EQUIDAD 379

Alimentos
Los recursos destinados a esta jurisdicción ascenderían a $21.168 millones anual-
mente, debido a la creación de un juez de paz por municipio (1.114) y 62 jueces de
reconsideración, con un costo promedio mensual de $1.5 millones.
Además, se considera la creación de un subsidio alimentario administrado por el
ICBF, equivalente a $150.000 por demanda, para entregarse durante un mes a los
afectados. Debe aclararse que se entregará por una sola vez, siempre que el proceso
pase a etapa de juicio o se encuentre admitida la demanda en familia. El número anual
de subsidios ascendería, en promedio, a 75.000, es decir que el Estado deberá destinar
para este efecto una asignación de $11.250 millones al año15.
Actualmente las demandas y denuncias relacionadas con alimentos le cuestan anual-
mente al Estado unos $166.454 millones, mientras que con la propuesta le costaría
$32.418 millones, lo cual implicaría una reducción del 513%.

Restitución de inmueble arrendado

El Estado deberá apoyar económicamente la labor de las lonjas de propiedad raíz, con
el fin de ampliar la cobertura del servicio. Para tal efecto se considera que han de
trasladarse, en promedio, $6.223 millones al año, dado que esta cantidad es la que
destina actualmente el Estado al mantenimiento del proceso de restitución de inmue-
ble arrendado.
Esta propuesta no generaría disminución de recursos erogados por el Estado, pero
sí implicaría una importante mejora en eficacia.

Rendición de cuentas
Se considera que la Cámara de Comercio, como entidad con cubrimiento nacional,
deberá cobrar sus servicios a la parte negligente dentro del proceso, por un valor
promedio de $12.000, y dado que se registran aproximadamente 10.360 solicitudes al
año, se generarían recursos por $124.3 millones, que servirían para financiar este
servicio, dado que las Cámaras no deberán contratar personal adicional al ser sufi-
ciente la planta actual.
El control de esta competencia se hará por la Superintendencia de Industria y
Comercio, entidad que deberá crear una oficina con 15 empleados, con asignación
mensual promedio de $1.5 millones, lo cual significaría la destinación de aproxima-
damente $300 millones al año. Dado que actualmente este procedimiento le cuesta al

15 El ICBF, para tal efecto, deberá llevar el registro correspondiente en un sistema de información que evite que una
persona se beneficie más de una vez.
380 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Estado unos $4.243 millones al año, la liberación de recursos sería de un 1,4% de

dicho monto.

Procesos de jurisdicción voluntaria

Para manejar aproximadamente 21.130 solicitudes al año, se prevé la designación de
un funcionario por cada Distrito Judicial en las siguientes entidades: Registraduría
Nacional del Estado Civil, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, notarías y
médicos estatales. Ello implicaría 816 funcionarios adicionales en todo el país, con
una asignación mensual promedio de $1 millón; es decir, se destinarían anualmente
$9.792 millones para este mecanismo, mientras que en la actualidad le cuesta al Esta-
do unos $15.143 millones al año, presentándose una disminución del 155%.

Oralidad
Para el fortalecimiento de la oralidad se destinarían anualmente $67.646 millones,
con el fin de realizar las inversiones y capacitación necesarias. Este valor se determi-
na por el monto de los recursos que se liberarían con las medidas antes enunciadas y
que no deberían ser destinados a fortalecer otras entidades o mecanismos.
Es importante resaltar que en atención a la ejecución del Plan Colombia, a partir
del 2002 se destinarán US$9 millones para diversos programas encaminados al forta-
lecimiento de un sistema judicial eficiente que se apoye en la oralidad. Dentro de los
proyectos a realizar, sobresalen el entrenamiento a fiscales y jueces, la reforma a los
códigos penales estableciendo un verdadero sistema penal acusatorio y la creación de
salas de audiencia especializadas16.

LA GESTIÓN DE LA JUSTICIA

Evolución en el período 1994-2000

Para determinar la situación actual de la justicia en cuanto a morosidad, congestión,
carga laboral promedio y producción promedio, se utiliza como información base el
número de entradas y salidas en cada una de las áreas de atención, según las estadís-
ticas reportadas por el Consejo Superior de la Judicatura y por la Fiscalía General de
la Nación. A partir de esta información se construyen estadísticas sobre: inventarios
iniciales y finales, carga laboral, índice de evacuación total, índice de congestión,
tasa promedio de carga laboral, tasa promedio de producción y morosidad. Los resul-
tados obtenidos para cada área en la jurisdicción ordinaria se compendian en los grá-
ficos 11.11 a 11.14.

16 Información suministrada por el Viceministerio de Justicia y del Derecho. 2002.

JUSTICIA EN EQUIDAD 381

La carga laboral ha mostrado un comportamiento creciente en todas las áreas. El

área con mayor carga en el período 1994-2000 es la de familia en la que a cada juez,
en promedio, se le asignaron 5.257 procesos en el año 2000, en contraste con el caso
de un juez promiscuo con 488 procesos a su cargo por año.

Gráfico 11.11
Tasa promedio carga laboral 1994-2000
6 .0 0 0

5 .0 0 0
N ú m e ro d e p ro c es o s

4 .0 0 0

3 .0 0 0

2 .0 0 0

1 .0 0 0

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

penal c iv il lab o ra l fa m ilia p ro m isc uo s

La gran diferencia existente entre la carga en el área familia y en las demás áreas
se explica fundamentalmente por el bajo número de jueces de familia, dado que mien-
tras en laboral (la segunda de mayor carga) existían 173 jueces para soportar una
carga de 281.065 procesos en 1994, en familia sólo se contaba con 101 juzgadores
para atender una carga de 517.493 procesos. Aunque durante los años siguientes los
jueces de familia fueron aumentando hasta llegar a 169 en el año 2000, la tendencia
muestra que la carga por juez continúa siendo mucho mayor que en las demás áreas
de atención, ya que mientras que los procesos ingresados al área laboral ascendieron
a 95.230 en 1999 para distribuir entre 201 jueces, en familia se elevaron a 163.568
procesos a cargo de 169 jueces. En orden de importancia, las áreas se distribuyen de
mayor a menor carga, así: familia, laboral, civil, penal y promiscuos.
La tasa promedio de producción anual presenta igualmente un comportamiento
creciente en el período 1994-2000. La tasa más alta corresponde al área de familia, a
tal punto que en el año 2000 cada juez evacuó, en promedio, 1.003 procesos, siendo la
más baja la de los jueces promiscuos, con una tasa promedio de 177 procesos al año.
Aunque en todas las áreas de atención los jueces han presentado altas tasas de
productividad, la de familia presentó tasas de producción notoriamente superiores,
llegando a ser de 1.003 procesos en el 2000, seguida por la civil con 573 y la penal
con 498. La alta tasa de producción en el área de familia explican porqué en esta área
la situación no es más complicada que en las demás, a pesar de la elevada carga que
debe asumir.
382 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Gráfico 11.12
Tasa promedio de producción 1994-2000
1 .2 0 0

1 .0 0 0
N ú m e ro d e p ro ce s o s

800

600

400

200

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

penal c iv il la b o ra l fa m ilia p ro m is cu o s

El tiempo para descongestionar la jurisdicción ordinaria ha venido disminuyendo

significativamente debido a las altas tasas de productividad observadas en la última
década, al punto de haberse reducido a la mitad entre 1994 y 2000, sin que esto
signifique que se encuentre en niveles deseables. En el área de familia se necesitarían
4,24 años para evacuar los procesos existentes al año 2000, sin que ingresaran nuevos
procesos. En el área penal el tiempo necesario es de 0,9 años y entre 1,7 y 3,2 años en
las demás áreas.
Gráfico 11.13
Tiempo para descongestionar por área de atención 1994-2000
12

10

8
Añ o s

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
penal c iv il lab o ra l fa m ilia p ro m isc uo s

Los índices de congestión presentan una mejoría en los últimos años. Sin embar-
go, debe aclararse que éste es el indicador menos sensible a los cambios en producti-
vidad, por cuanto refleja la posibilidad de evacuar los inventarios represados, que,
por ejemplo, en el área de civil ascendieron a 1.297.016 procesos en el 2000. El área
JUSTICIA EN EQUIDAD 383

más congestionada es familia, ya que en el año 2000 de cada 100 procesos 81 queda-
ron represados, siendo la mejor el área penal con un índice de congestión de 0,48 en
el 2000, después de haber sido de 0,7 en 1994. El índice promedio de congestión para
la jurisdicción ordinaria fue de 0,675 en el año 2000.

Gráfico 11.14
Índice de congestión por área de atención 1994-2000
1

0 ,9

0 ,8
%

0 ,7

0 ,6

0 ,5

0 ,4
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

penal c iv il lab o ra l fa m ilia p ro m isc uo s

El mismo análisis para la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para la Sala

disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la Fiscalía General de la Nación
arroja los siguientes resultados:
La carga laboral para el área disciplinaria ha crecido sostenidamente pasando de
326 procesos en 1994 a 823 en el 2000 y la producción por juez de 99 procesos a 294
respectivamente, mostrando altos índices de crecimiento en productividad. Sin em-
bargo, en los dos últimos años se evidencian pequeños decrecimientos. La congestión
llegó a su punto más alto en 1994 con 0,7 y al más bajo en 1998 con 0,59, creciendo
en los dos últimos años hasta ubicarse en 0,64 en el 2000. El tiempo para desconges-
tionar es 1,8 años para evacuar los procesos represados a finales del 2000.
En la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la carga laboral pasó de 406 a 971
procesos en el período estudiado, frente a tasas de producción que crecieron de 138 a
206 procesos en 1999; sin embargo, la producción promedio sólo alcanzó a ser de 177
procesos en el 2000. Esta situación originó que el tiempo para descongestionar llega-
ra a 4,49 años en el 2000 con un índice de congestión de 0,82.
En la Fiscalía General de la Nación la carga laboral promedio creció un 192% en
el período, llegando a ser de 370 procesos por fiscal en el año 2000, mientras que la
tasa promedio de producción creció solamente un 33,8%, pasando de 71 en 1996 a 95
procesos en el 2000. El tiempo para descongestionar es de 2,9 años para el año 2000
con un índice de congestión de 0,74.
384 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

La Fiscalía General de la Nación merece un estudio especial y detallado sobre

costos, eficiencia, eficacia y cumplimiento de su misión institucional, buscando eva-
luar objetivamente su gestión. Es claro, que las reformas planteadas, orientadas a
transformarla en un ente netamente acusatorio implicarán reformas a nivel adminis-
trativo y gerencial que deben redundar en mejoramiento del servicio y en las condi-
ciones de acceso, así como en la racionalización del gasto, que en la actualidad supera
el 50% del presupuesto de la rama judicial.
Establecida la problemática actual del sistema judicial resulta fundamental especi-
ficar y proyectar unos escenarios de desjudicialización y reformas como la oralidad
que permitan prever razonablemente cuáles serían los impactos de cada una de las
medidas propuestas y cómo se comportarían los indicadores de efectividad conside-
rados, en comparación con los previsibles si la situación actual se mantuviera inalterada
durante los próximos diez años.

Escenarios analizados
Escenario 1, ceteris paribus
El primer escenario muestra el comportamiento de cada uno de los indicadores si la
situación actual se prolongara hasta el año 2010 sin modificaciones sustanciales. Los
supuestos y restricciones establecidas son:
• La no existencia de reformas institucionales importantes.
• Un incremento anual en productividad del 10%; es decir, un aumento promedio en
10 años del 136%, dado que en los últimos años se ha estabilizado alrededor de
este nivel, que implica un avance tecnológico importante.
• Un aumento de los procesos ingresados de acuerdo con la tasa anual de crecimien-
to observada en el período analizado, eliminándose los extremos para evitar ma-
yores distorsiones.
• Una evolución de la planta de personal juzgador:
– En el contencioso-administrativo: incremento de 100 funcionarios en el perso-
nal juzgador, dada la implementación de los juzgados administrativos, llegán-
dose a 281 funcionarios.
– En la jurisdicción ordinaria, en el área disciplinaria y en la Fiscalía General de
la Nación: mantenimiento de las plantas de personal existentes al año 2000.

Escenario 2, con desjudicialización

El segundo escenario presenta el comportamiento de cada uno de los indicadores si la
desjudicialización propuesta se llevara a cabo efectivamente en el año 2003. Los
supuestos y restricciones establecidas son:
JUSTICIA EN EQUIDAD 385

• Disminución efectiva de los procesos ingresados en el año 2003, de acuerdo con la

proporción establecida para cada conducta a desjudicializar.
• Crecimiento anual de productividad del 10%, con las mismas consideraciones que
en el escenario ceteris paribus.
• Aumento anual de procesos ingresados con posterioridad al 2003 de acuerdo con
la tasa de crecimiento promedio del período observado, eliminándose los extremos.
• El número de procesos dejado de recibir por las conductas desjudicializadas es ple-
namente contrarrestado por nuevas demandas en las conductas que quedan bajo la
justicia formal, dado que las personas tendrán una mejor percepción del sistema.
• Evolución de la planta de personal juzgador:
– En el contencioso-administrativo: aumentaría la planta de 181 juzgadores a
300, teniendo en cuenta los requerimientos de la jurisdicción y la creación de
100 juzgados administrativos.
– En el área de atención civil: a partir del 2004 los juzgadores pasarían de 1.050
a 450, dado que la desjudicialización es del 80% de los procesos.
– En el área de familia: reducción de 169 juzgadores a 115 en el año 2009 y en
promiscuos de 1.195 a 1.050 jueces en el 2007.
– Estabilización de las plantas de personal en las demás áreas.

Escenario 3, con desjudicialización e implementación moderada de la oralidad

El tercer escenario describe el comportamiento de cada uno de los indicadores si la
desjudicialización propuesta se aplicara efectivamente en el año 2003 y se iniciara la
implementación de un sistema oral de acuerdo con la siguiente estrategia, considerando
las dificultades que implica su ejecución. Los supuestos y restricciones establecidas son:
• Disminución efectiva en las entradas en el año 2003, de acuerdo con la proporción
establecida para cada conducta a desjudicializar.
• Crecimiento anual de productividad del 10%, hechas las mismas consideraciones
que en el primer escenario.
• Estrategia de implantación de la oralidad: al 2005 en el área laboral y disciplina-
ria; al 2007 en la penal y la Fiscalía, y al 2009 en la contencioso-administrativa.
• No implantación de oralidad en las áreas civil, familia y promiscuos por conside-
rar que con la desjudicialización se lograría un buen funcionamiento de estas áreas.
• Efecto negativo en productividad: durante el primer año de implantación esta va-
riable no aumentaría en la respectiva área.
• Crecimiento adicional en productividad del 25% en 3 años, a partir del año si-
guiente a su implementación.
• Crecimiento de entradas con posterioridad al 2003 de acuerdo con la tasa de creci-
miento promedio eliminándose los extremos.
386 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

• Supone sustitución plena de conductas por las razones expuestas.

• Evolución de la planta de personal juzgador:
– En el área de atención civil: a partir del 2004 los juzgadores pasarían de 1.050
a 395, dado que la desjudicialización es del 80% de los procesos y la oralidad
aumentaría la tasa de producción por juez.
– En el área de familia: reducción de 169 a 115 juzgadores en el 2009.
– En el área de promiscuos: reducción de 1.195 jueces a 1.050 en el 2007.
– Estabilización en las demás áreas.

Escenario 4, con desjudicialización e implementación de la oralidad

El cuarto escenario muestra el comportamiento de cada uno de los indicadores, si la
desjudicialización propuesta se llevara a cabo efectivamente en el año 2003 y se iniciara
la implementación de un sistema oral de acuerdo con la estrategia expuesta, pero con un
impacto mucho mayor en productividad. Los supuestos y restricciones establecidas son:
• Crecimiento adicional en productividad del 50% en tres años a partir del año si-
guiente a su implementación en cada área.
• Las mismas consideraciones del escenario 3.
Los resultados obtenidos al año 2010 en cada uno de los escenarios descritos, se
resumen en el cuadro 11.3.
En el escenario 1, la tasa promedio de carga laboral sería de 3.715 procesos por
juez al año, de los cuales evacuarían 1.072. Se llegaría a un índice promedio de con-
gestión del 71,5% y un tiempo para descongestionar de 2,89 años.
En este escenario, aunque el área de familia tendría la carga laboral promedio más
alta, el tiempo estimado para descongestionar sería de tan sólo 1,85 años, debido a las
altas tasas de producción, ubicándose en segundo lugar después del área penal (1,21
años). Es evidente que la jurisdicción contencioso-administrativa presentaría la situa-
ción más crítica con casi 6 años para descongestionar y un índice de congestión del
85%, además de que por cada 7 procesos ingresados se evacuaría solamente 1, siendo
ésta la peor relación carga laboral/productividad. La misma relación en la Fiscalía
sería de 4,4 a 1.
En el escenario 2, la tasa promedio de carga laboral ascendería a 2.186 procesos
por juez y la de producción sería de 1.072 al año. El índice promedio de congestión
sería del 46% y se requerirían 1,56 años para descongestionar el sistema de justicia.
Se observa que la desjudicialización produciría un mayor impacto en las áreas
civil, familia y promiscuos, por cuanto las conductas a trasladar representarían el
79,11%, el 39,66% y el 35%, respectivamente. Así, por ejemplo, en civil la tasa pro-
medio de carga laboral con respecto al escenario 1, se reduciría en un 62%, pasando
de 5.340 a 2.050 procesos por juez, pero la tasa de producción se mantendría constan-
JUSTICIA EN EQUIDAD 387

te, dados los supuestos sobre productividad incorporados en el primer escenario. Res-
pecto a la congestión se observaría una reducción del 61,91% y del 85,33% en tiempo
para descongestionar. Es de resaltar que en este escenario el área de familia pasaría a
ser la mejor en términos de los indicadores analizados, llegando a 0,03 años el tiempo
para descongestionar y a un índice de congestión del 3%.

Cuadro 11.3
Cuadro resumen

Área de atención Tasa promedio Tasa promedio Índice de Tiempo para

de carga laboral de producción congestión descongestionar

Civil 5.340 1.486 0,722 2,59

Penal 2.852 1.292 0,547 1,21
Laboral 5.528 1.270 0,770 3,35
Escenario 1

Familia 7.419 2.603 0,649 1,85

Promiscuos 1.514 460 0,696 2,29
Contencioso 3.055 459 0,850 5,56
Fiscalía 1.081 246 0,773 3,40
Disciplinaria 2.929 762 0,74 2,84
Promedio 3.715 1.072 0,718 2,89

Civil 2.050 1.486 0,275 0,38

Penal 2.044 1.292 0,368 0,58
Laboral 4.121 1.270 0,692 2,24
Escenario 2

Familia 2.684 2.603 0,030 0,03

Promiscuos 506 460 0,091 0,10
Contencioso 2.388 459 0,808 4,20
Fiscalía 767 246 0,680 2,12
Disciplinaria 2.929 762 0,74 2,84
Promedio 2.186 1.072 0,461 1,56

Civil 1.541 1.486 0,036 0,04

Penal 2.142 1.401 0,346 0,53
Laboral 4.014 1.377 0,657 1,92
Escenario 3

Familia 2.684 2.603 0,030 0,03

Promiscuos 506 460 0,091 0,10
Contencioso 1.726 593 0,657 1,91
Fiscalía 785 226 0,661 1,95
Disciplinaria 2.866 826 0,71 2,47
Promedio 2033 1.122 0,399 1,12

Civil 1.541 1.486 0,036 0,04

Penal 1.939 1.652 0,148 0,17
Laboral 3.420 1.624 0,525 1,11
Escenario 4

Familia 2.684 2.603 0,030 0,03

Promiscuos 506 460 0,091 0,10
Contencioso 1.726 618 0,642 1,79
Fiscalía 747 314 0,579 1,38
Disciplinaria 1.610 866 0,46 0,86
Promedio 1.772 1.203 0,314 0,69

El menor efecto en este escenario se produciría en la jurisdicción contencioso-

administrativa, por cuanto la desjudicialización sólo alcanzaría el 6,09% de los pro-
cesos conocidos por ésta, llegando a 4.2 años el tiempo para descongestionar.
388 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

En el escenario 3, la tasa promedio de carga laboral por juez se elevaría a 2.033

procesos, de los cuales egresarían al año 1.122. Se tendría un índice promedio de
congestión del 40% y se necesitarían 1,12 años para descongestionar.
Se evidencian en este escenario mejoras en la productividad de los jueces penales,
laborales, contenciosos, disciplinarios y en los fiscales, por efecto directo de la im-
plantación de un sistema oral moderado. En este escenario el área de atención disci-
plinaria pasaría a ser la más crítica con 2,47 años para descongestionar y un 71% de
congestión, situación originada en que la relación carga laboral/productividad sería
de 3,5 a 1, y en que ésta no fue objeto de desjudicialización.
En las áreas donde se produce un alto impacto con la desjudicialización no se
aprecian cambios en este escenario, por cuanto no están contempladas en la estrategia
de oralidad.
En el escenario 4, la tasa promedio de carga laboral sería de 1.772 procesos por juez,
de los cuales estaría en posibilidad de evacuar al año 1203. Se llegaría a un índice
promedio de congestión del 31% y un tiempo para descongestionar de 0,69 años.
En este último escenario los efectos en productividad son mayores en las áreas ya
mencionadas y, por lo tanto, los indicadores mejorarían sustancialmente. La peor situa-
ción sería la de la jurisdicción contencioso-administrativa con casi 2 años para descon-
gestionar, un 64,2 % de congestión y una relación carga laboral/productividad de 2,8 a
1, por lo cual requeriría especial atención junto con el área laboral y la Fiscalía.

Impactos de la propuesta
El logro de un nivel adecuado en el sistema de justicia colombiano que garantice la
igualdad de condiciones de acceso y la calidad de las providencias judiciales, se obten-
dría, bajo el esquema propuesto, mediante dos medidas fundamentales: la desju-
dicialización y la adopción de procesos orales. Estos instrumentos permitirían producir
un impacto positivo sobre las tasas de carga laboral y de producción, así como en los
niveles de congestión y en los tiempos para descongestionar los despachos judiciales.
Resulta entonces fundamental considerar la implantación inmediata de medidas
como las propuestas en los escenarios 2 y 4 que prevén mejoras sustanciales. Así, por
ejemplo, la mejora (en términos relativos) del escenario 2 con respecto al escenario 1
en carga laboral sería del 41,16%, en congestión del 35,66% y en tiempo para descon-
gestionar del 46,02%. Las mejoras del escenario 4 con respecto al 1 serían del 52,3%,
56,64% y del 76,12%, respectivamente.
En los escenarios 3 y 4 se produciría un impacto positivo en la población carcelaria
actual, por cuanto la implementación de un sistema oral para todas las conductas
tipificadas en la ley deberá redundar en una disminución sustancial del número de
personas sindicadas que se encuentran en centros de reclusión bajo medida de asegu-
ramiento, las cuales ascienden actualmente al 43% de la población carcelaria total.
JUSTICIA EN EQUIDAD 389

Es importante resaltar que en los escenarios 2, 3, y 4 se lograría una efectiva libera-

ción de recursos para el Estado, específicamente por la reducción del número de jueces
en las áreas de atención civil, familia y promiscuos. En las demás áreas no habría reduc-
ción en costos, ya que se supone una sustitución plena, pero es claro que en esas áreas se
estarían destinando esos recursos al mejoramiento del servicio actual de justicia.
En el cuadro 11.4 se observa la diferencia real en términos de costos para el Estado
en las cinco conductas que se propone desjudicializar: en términos reales habría una
reducción del 83,9% en los costos actuales, con la implementación de los mecanis-
mos propuestos.
La mejora sustancial que se observa en cada uno de los escenarios propuestos se
reflejaría en términos de eficiencia, eficacia, acceso a la justicia (reduciéndose las
barreras existentes de tipo geográfico, cultural y burocrático), agilidad, oportuna res-
puesta a los conflictos, equidad y garantismo, como principios fundamentales del
Estado Social de Derecho.

Cuadro 11.4
Comparativo de costos para el Estado (en miles de millones de pesos de 2001)
Proceso Costo actual Costo mecanismos Diferencia
para el Estado Propuesta
Ejecutivos 168.084 9.271 158.813
Alimentos en familia y penal 166.454 32.418 134.036
Procesos de jurisdicción voluntaria 15.143 9.792 5.351
Restitución de inmueble arrendado 6.223 6.223 0
Rendición de cuentas provocada o espontánea 4.243 300 3.943
Total 360.147 58.004 302.143

CONCLUSIONES
Entendiendo el conflicto como fenómeno inherente a toda colectividad humana, es
ella misma la que genera mecanismos espontáneos y autocompositivos para solucio-
narlos, buscando mantener su unidad y asegurar su desarrollo.
Dada la sobredimensión que adquirieron los Estados como depositarios de la so-
beranía para dirimir las controversias, en muchos casos éste se abrogó competencias
que desbordaron su papel fundamental y el resultado fue una intromisión en el con-
flicto particular y en su solución, lo que derivó en problemas de acceso a la justicia,
congestión, morosidad e impunidad.
Con la aparición ideológica del Estado Social de Derecho, se redefine el papel del
Juez asignándole un papel de garante del ejercicio y protección de los derechos y
libertades constitucionalmente reconocidos, siempre que no exista la posibilidad de
arreglo directo entre los intervinientes y que la indecisión del conflicto afecte a la vez
la estabilidad de la comunidad.
390 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Redefinir el papel del Juez implica decantar las competencias a él asignadas en la

actualidad, priorizando las conductas que merecen su intervención, según las condi-
ciones antes citadas, y desjudicializando aquellos conflictos que no las cumplan, dan-
do paso a otras instancias de resolución, como son: autoridades administrativas, me-
canismos alternativos de solución de conflictos (mediación, conciliación, arbitramento,
amigable composición), delegación a agentes privados, gremiales o empresariales y
justicia comunitaria.
Por esta razón, el presente trabajo propone la desjudicialización de una serie de
conductas o hechos actualmente conocidos por la justicia formal, habida considera-
ción de criterios jurídicos, sociológicos y políticos que hacen aconsejable adoptar tal
medida. Dichos procesos son:
• Procesos ejecutivos singulares y con título hipotecario o prendario en todas las
áreas de atención: Se dotaría de la facultad de cobro coactivo a las entidades finan-
cieras, quienes autónomamente y con plena observancia del debido proceso que
garantice la defensa del deudor –ejecutado– adelantarían las acciones para recupe-
rar sus acreencias, incluyendo el decreto de embargo y secuestro de bienes y el
remate de los mismos.
• Para prevenir eventuales abusos de la entidad financiera, se asigna a la
Superintendencia Bancaria la competencia para liquidar los créditos, trámite sin el
cual la entidad financiera no podrá iniciar el cobro.
• Adicionalmente, se dispone que en todo caso en que se presenten excepciones de
fondo por parte del deudor, éstas serán decididas por el Juez.
• Delito de inasistencia alimentaria y proceso de alimentos: Conocería la Jurisdic-
ción de Paz.
• Restitución de inmueble arrendado: Decidirían las Lonjas de Propiedad Raíz.
• Rendición de cuentas: Decidirían las Cámaras de Comercio.
• Procesos de jurisdicción voluntaria en las áreas civil y de familia: Según el asunto,
los decidirían el ICBF, la Registraduría Nacional, las instituciones médicas aproba-
das y las notarías.
Sin embargo, para la implementación eficaz de la propuesta, se requiere un fortale-
cimiento estructural, administrativo, logístico y operativo de las entidades estatales y
personas particulares que asuman el conocimiento de las conductas desjudicializadas,
de manera que estén en capacidad de responder eficazmente a sus nuevas responsabili-
dades. (Superintendencias Bancaria y de Industria y Comercio, Registraduría Nacional
del Estado Civil, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, jurisdicción de paz, cá-
maras de comercio, colegios de abogados, instituciones médicas y notarías).
Igualmente se requiere reformar el aparato formal de justicia para reorientar el
papel del Juez como factor de desarrollo social, implementar la oralidad en los proce-
JUSTICIA EN EQUIDAD 391

sos, unificar procedimientos, promover la cultura del diálogo y de la resolución pací-

fica de conflictos, así como redefinir la coordinación administrativa del subsector.
El análisis del sistema de justicia en Colombia17 arrojó los siguientes resultados:
• El mantenimiento en el año 2000 del subsector justicia costó $ 2.12 billones a
precios constantes de 2001, de los cuales $1.38 billones se destinaron a la rama
judicial. El sistema penal utilizó el 70% de estos recursos, el área civil el 10% y la
que menor proporción representó fue la jurisdicción constitucional con el 0,28%.
• Estudiando el número de procesos evacuados o con trámite anualmente en cada
una de las áreas, se concluye que el sistema penal contribuye con más del 45%
(917.360), seguido del área civil con el 28% y, en último lugar, la constitucional
con el 0,14%.
• Los resultados obtenidos para costo unitario por proceso, tiempo procesal promedio
para cada área (utilizando el promedio de tres metodologías previas y una propia) y
peso de las conductas a trasladar para cada área de atención (de acuerdo con los
cálculos realizados teniendo en cuenta los inventarios del año 2000), son:

Cuadro resumen 11.1

Área de atención Costo unitario Tiempo procesal Peso de las conductas
millones de $ de 2001 en años a desjudicializar (%)
Civil 0,46 3,02 79,11
Penal 2,00 2,16 9,31
Laboral 0,53 2,67 14,17
Familia 0,76 2,64 39,66
Promiscuos 1,02 2,08 35
Contencioso-Administrativo 1,44 3,92 6,09
Constitucional 3,29 2,74 0
Disciplinaria 1,57 2,47 0
Fiscalía General de la Nación 0,62 1,87 16,41

• Con respecto a los recursos liberados ($418.903 millones), el 68,34% se redistribuirían

en la justicia formal para mejorar el servicio y el restante 31,66% para implementar
las medidas propuestas.
• La eficacia en el gasto se mejoraría en más de un 80%, respecto de las cinco
conductas a desjudicializar.
• Se estudió la situación actual del sistema en cuanto a tasa promedio de carga labo-
ral, tasa promedio de producción, índice de congestión y morosidad, siendo las

17 Para este análisis se utilizó la metodología de costos de rotación que incluye los rubros de servicios personales,
gastos generales, depreciaciones, capacitación y otros rubros de inversión no depreciables, transferencias co-
rrientes y participación de otras entidades estatales, para las áreas de atención civil, penal, laboral, familia,
promiscuos, jurisdicción contencioso-administrativa, jurisdicción constitucional, Sala disciplinaria del CSJ, Fis-
calía, distribuyendo proporcionalmente los costos de la Sala administrativa del CSJ.
392 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

más afectadas las áreas de familia, laboral y contencioso-administrativa. Se desta-

ca que la menor tasa promedio de producción corresponde a la Fiscalía General,
seguida de los jueces promiscuos y la Jurisdicción Contenciosa.
• A partir del análisis realizado, se construyeron cuatro escenarios, así:
– Escenario 1 (inercial): Busca mostrar cuál sería el comportamiento de cada
uno de los indicadores, si la situación actual se prolongara hasta el año 2010
sin modificaciones sustanciales.
– Escenario 2 (desjudicialización): Proyecta cuál sería el comportamiento de cada
uno de los indicadores, si la desjudicialización propuesta se llevara a cabo efec-
tivamente en el año 2003.
– Escenarios 3 (oralidad moderada) y 4 (oralidad plena): Muestran cuál sería el
comportamiento de cada uno de los indicadores, si la desjudicialización pro-
puesta se llevara a cabo efectivamente en el año 2003 y se implantara oralidad
en las áreas laboral, penal, Fiscalía, disciplinaria y contenciosa (cuadro 11.3).
• En principio, se observa (en el escenario 1) que, en caso de continuar la tendencia
actual, la situación a diez años se tornaría insostenible: la carga laboral promedio
sería de 3.715 procesos por juez, la congestión promedio de 71,5% y el tiempo
para descongestionar promedio de 2,89 años. Ahora bien, en términos porcentua-
les la mejora del escenario 2 en carga laboral sería del 41,16%, en congestión del
35,66% y en tiempo para descongestionar del 46,02%. Las mejoras del escenario
4 serían del 52,3%, 56,64% y del 76,12%, respectivamente.

ANEXOS
Anexo 11.1
Proceso de cálculo de costos unitario por proceso

C o sto to ta l
P. G a sto s E sta d o s m ano
G e n e ra le s fina n c ie ro s d e o b ra
P. S e rv ic io s d ire cta
P R ES U P U E ST O P e rso n a le s
DE LA RA M A P. T ra n sfe re n c ia s C O ST O
P. In v e rsió n U N ITA R IO
C o sto
* D e p re cia b le s POR PROCESO
u n ita rio
* N o de p re ciab le s m ano de
o b ra
d ire cta
C O ST O D E
O T R AS
E N T ID A D ES
D E L ES TA D O
M O V IM IEN T O M O V IM IEN T O
D E PR O C E SO S M o vim ie n to D E PR O C E SO S
P O R J U R ISD IC C IÓ N d e p ro ce s o s P O R C O N D U C TA
p o r á re a d e
a te n ció n
JUSTICIA EN EQUIDAD 393

Anexo 11.2
Costo total de la rama judicial
(Millones de pesos de 2001)
Servicios Gastos Depreciaciones Capacitacion Transferencias Total
personales generales y otros rubros corrientes
de inversión no
depreciables

Civil (Juzgados, Tribunales,

Sala de la Corte) 145.702 987 2.672 1.055 873 151.289
Penal (Juzgados, Tribunales,
Sala de la Corte) 165.154 1.119 3.029 1.196 990 171.488
Laboral (Juzgados, Tribunales,
Sala de la Corte) 30.303 205 556 219 182 31.465
Familia (Juzgados, Tribunales) 60.546 410 1.110 439 363 62.868
Juzgados promiscuos 115.121 780 2.111 834 690 119.535
Contencioso-Administrativo.
(Tribunales y Consejo de Estado) 31.553 214 579 229 189 32.762
Constitucional 4.045 27 74 29 24 4.200
Disciplinaria 9.379 5.933 172 68 56 15.608
Consejo Superior de la Judicatura 60.408 38.216 1.108 438 362 100.532
Fiscalía General de la Nación 602.554 51.384 25.624 5.248 13.770 698.580
Total 1.224.765 99.275 37.034 9.755 17.499 1.388.328

Fuente: Cuentas del presupuesto General de la Nación. Año 2000. Contraloría General de la República.

Anexo 11.3
Tiempo procesal promedio año 2000
Tiempo Años Tiempo años Tiempo años Metodología Promedio
promedio promedio promedio propia años total
días CSJ días ind. días
justicia CID econometría

Civil. (Juzgados, Tribunales,

Sala de la Corte) 793,50 2,20 1.585,50 4,40 1.022,58 2,84 2,64 3,02
Penal (Juzgados, Tribunales,
Sala de la Corte) 906,96 2,52 576,00 1,60 1.006,36 2,80 1,74 2,16
Laboral (Juzgados, Tribunales,
Sala de la Corte) 1.017,00 2,83 588,00 1,63 1.340,07 3,72 2,48 2,67
Familia (Juzgados, Tribunales) 680,90 1,89 1.295,00 3,60 1.104,60 3,07 2,01 2,64
Promiscuos 2,08 2,08
Contencioso-Administrativo. (Tribunales
y Consejo de Estado) 3,92 3,92
Constitucional 2,74 2,74
Disciplinaria 2,47 2,47
Fiscalía General de la Nación 231,00 0,64 375,00 1,04 915,02 2,54 3,26 1,87

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Indicadores de la Justicia. Bogotá, D. C., diciembre de 1998. Centro de Investigaciones para el
desarrollo CID. Universidad Nacional de Colombia, agosto de 1998. Econometría S. A. -S.E.I. S. A. Diseño de un sistema de información
estadístico para el establecimiento de un modelo de costos en el sector jurisdiccional. Bogotá, diciembre de 1998. Cálculos D.E.S. Defensa,
Justicia y Seguridad, febrero de 2002.
394 SEGURIDAD Y JUSTICIA PARA EL ORDEN SOCIAL

Anexo 11.4
Costo para el Estado de los servicios de justicia
(Millones de pesos de 2001)
Costo total rama Costo total de Costo total Costo unitario
judicial otras entidades para el Estado

Civil. (Juzgados, Tribunales,

Sala de la Corte) 176.990 37.762 214.752 0,41
Penal (Juzgados, Tribunales,
Sala de la Corte) 200.754 613.757 814.511 1,80
Laboral (Juzgados, Tribunales,
Sala de la Corte) 37.222 9.114 46.336 0,51
Familia (Juzgados, Tribunales) 74.800 23.506 98.306 0,76
Promiscuos 139.338 28.536 167.874 0,79
Contencioso-Administrativo.
(Tribunales y Consejo de Estado) 38.400 7.795 46.195 1,44
Constitucional 4.923 999 5.922 2,24
Disciplinaria 17.322 2.369 19.691 1,33
Fiscalía General de la Nación 698.580 10.890 709.470 1,81
Total 1.388.328 734.730 2.123.056

Anexo 11.5
Conductas a desjudicializar por área de atención
Número de procesos y costos totales
(Millones de pesos de 2001)
Área de atención % Número de procesos Costos totales

Laboral 91.607 46.336

Procesos ejecutivos 14,17 12.977 6.564
Total por área 14,17 12.977 6.564
Penal 451.754 814.511
Inasistencia alimentaria 9,31 42.057 75.828
Total por área 9,31 42.057 75.828
Familia 128.942 98.306
Jurisdicción Voluntaria 14,26 18.393 14.023
Procesos ejecutivos 0,40 515 393
Declarativos verbales-alimentos 25 32.236 24.577
Total por área 39,66 51.144 38.992
Contencioso-Administrativo 32.014 46.195
Procesos Especiales - Ejecutivos Contratos Administrativos 6,09 1 .9 51 2 .816
Total por área 6,09 1.951 2.816
Civiles 524.342 214.752
Declarativos - Restititución de inmueble arrendado 2,90 15.195 6.223
Declarativos - Rendición de cuentas 1,98 10.360 4.243
Ejecutivo - Con título hipotecario 10,45 54.791 22.440
Ejecutivo - Singular 62,39 327.138 133.984
Ejecutivos - Otros Procesos 0,88 4.607 1.887
Procesos de jurisdicción voluntaria 0,52 2 .735 1 .12 0
Total por área 79.11 414.825 169.898
Fiscalia General de la Nación 393.018 709.470
Familia - Inasistencia alimentaria 16,41 36.589 66.049
Total por área 16,41 36.589 66.049
Juzgados Promiscuos 212.110 167.874
Procesos desjudicializados 35% 74.239 58.756
Total por área 35.00 74.239 58.756
Total de procesos trasladados 35% 633.781 1.833.787
Recursos liberados 20% 418.903 2.097.444
 Parte IV

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
DESARROLLO SOSTENIBLE
396 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 397

Capítulo 12
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO*

EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y EL AGRO

El Estado Social de Derecho no es una fórmula retórica, sino una forma de Estado
que considera necesario mejorar la comunicación entre derecho y sociedad para el
logro del valor justicia, eliminar gradualmente las inequidades y “garantizar un orden
político, económico y social justo”1. Alcanzar ciertos estándares de calidad de vida
sólo es posible cuando el Estado provee “la satisfacción de las necesidades sociales y,
a su vez, la sociedad civil participa en la consecución de los fines estatales”2. Ello, en
tanto que el principio de justicia distributiva, según el cual la asignación de los recursos
económicos debe privilegiar los sectores desfavorecidos, se convierte en “el funda-
mento del régimen impositivo, las reglas de elaboración presupuestal, la jerarquiza-
ción del gasto y la fijación de prioridades en materia de prestación de los servicios
públicos”3.
El sector agropecuario y, en general, la ruralidad, no son ajenos a estos postulados
constitucionales, por lo cual en aras de distribuir equitativa, justa e igualitariamente
los recursos y prestar de manera eficiente todos los servicios, la Carta Política consa-
gró expresamente deberes estatales precisos que materializan el logro de los objetivos
mencionados, tal como se ilustra en el siguiente cuadro:

* Elaborado por: Samuel Antonio Gómez Ramírez, Contralor Delegado para el Sector Agropecuario; Regis Ma-
nuel Benítez, Director DES Sector Agropecuario; Mauricio Mosquera; Daniel Rubio; César Moreno S.; Mauricio
Llano; Sandra L. Rivera; Myriam L. Pineda; Sigifredo Mora; Javier Rodríguez; Leonidas Clavijo; Luis A. To-
rres; Mario E. Espitia; Balmes Fonseca; Ariel W. Hurtado. Se agradecen los comentarios realizados al documen-
to preliminar por parte de los profesores Darío Fajardo Montaña, Absalón Machado Cartagena y Jaime Forero
Álvarez, sin que sean responsables de errores.
1 Preámbulo Constitución Política.
2 C. Const., Sent. C-575, oct. 29/92, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
3 C. Const., Sent. T-505, ago. 28/92, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
398 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Artículo Deber estatal
64 Protección especial a
trabajadores agrícolas.
65 Especial protección a la
producción de alimentos.
65 Promoción de la
investigación y la
transferencia de tecnología.
66 Acceso a crédito
Cuadro 12.1
Deberes Estatales
Mecanismo Propósito
Acceso progresivo a la propiedad de la tierra, Mejorar el ingreso y la
educación, salud, vivienda, seguridad social, calidad de vida.
recreación, crédito, comunicaciones,
asistencia técnica y comercialización.
Prioridad al desarrollo de actividades agrícolas, Incrementar la
pecuarias, agroindustriales, pesqueras y forestales; productividad
infraestructura física y adecuación de tierras.
Producción de alimentos y materias primas Incrementar
de origen agropecuario. la productividad.
Condiciones especiales de crédito agropecuario. Mejorar el ingreso y la
calidad de vida.

Valga anotar que “no es descabellado suponer que estas normas facultan a los
particulares para oponerse a cualquier acción del Estado que lesione la protección
constitucional de la producción doméstica de alimentos y la agroindustria, como po-
drían ser las medidas de apertura económica que ha emprendido el país4”, en el even-
to de que no se garanticen los presupuestos mínimos de aseguramiento para brindar
condiciones de subsistencia dignas al habitante rural.
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en materia de protección especial a
la actividad agrícola, definió la seguridad alimentaria5 como “el grado de garantía que
debe tener toda población, de poder disponer y tener acceso oportuno y permanente a
los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la depen-
dencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema
para beneficio de las generaciones futuras”6. Esta definición comprende tres aspectos:
disponibilidad, sostenibilidad y acceso7. Y aunque su enunciado es claro en términos de
seguridad alimentaria individual, es necesario acudir al concepto emitido por el Co-
mité de Seguridad Alimentaria Mundial para definir la seguridad alimentaria familiar
como el “acceso material y económico a alimentos suficientes para todos los miembros
del hogar, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso”8. Es claro que, desde

4 C. Const., Sent. T-506, ago. 21/92, M. P. Ciro Angarita Barón.

5 De acuerdo con la FAO, la Seguridad Alimentaria es “la garantía para todos los seres humanos de acceder física
y económicamente a los alimentos básicos necesarios. Dicho concepto se asocia con la autosuficiencia alimentaria
y la necesidad de producir más alimentos; pero, en realidad, se relaciona más estrechamente con las cuestiones
de la pobreza, el empleo y la generación de ingresos”. Ver: Metz Manfred y Thomson Anne, “Implicaciones de
la políticas económicas en la Seguridad Alimentaria”, introducción, FAO y El Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit (GTZ), octubre 1996.
6 C. Const., Sent. T-506, ago. 21/92, M. P. Ciro Angarita Barón, definición tomada del documento presentado a la
Junta del Acuerdo de Cartagena, en la reunión de Ministros de Agricultura de dicho grupo, celebrada en La Paz,
el 19 y 20 de noviembre de 1990.
7 FAO, marzo de 1994. Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, Evaluación de la situación actual de la seguri-
dad alimentaria mundial y novedades en materia de políticas.
8 Metz, Manfred y Thomson Anne.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 399

esta perspectiva, el Estado Social de Derecho debe proporcionar un razonable grado de

garantía para que toda la población colombiana pueda disponer y tener acceso oportuno
y permanente a los alimentos que satisfagan sus requerimientos nutricionales.
Este trabajo, orientado a plantear una visión prospectiva de la seguridad alimentaria,
se desarrolla en tres partes: la primera, presenta un diagnóstico de la seguridad
alimentaria nacional, desde las perspectivas de la disponibilidad, el acceso a la canas-
ta alimentaria y la sostenibilidad del sistema productivo nacional. En el tema de la
disponibilidad se consideran los elementos que determinan el comportamiento de la
oferta de la canasta para satisfacer la demanda nacional, entre los cuales se destacan:
1) el instrumental de política que propende por el buen desempeño del sector y la
distribución de los activos productivos, 2) la tierra como uno de los medios para
acceder a otros factores de la producción como el crédito y 3) la tecnología. Este
análisis finalmente conduce a entender por qué el país no está siguiendo una senda
sostenible en términos de conservación del recurso suelo, debido a la alta concentra-
ción de las tierras de mejor calidad y a su subutilización. Desde la perspectiva del
acceso, vale decir, la capacidad de las familias rurales y urbanas para acceder a una
canasta mínima, se tienen en cuenta el desempleo, las variables de ingreso del habi-
tante rural colombiano y las situaciones que conducen a la vulnerar la seguridad
alimentaria de las poblaciones como el desplazamiento, los cultivos ilícitos y la crisis
cafetera. La segunda parte analiza estimaciones sobre la situación alimentaria nacio-
nal para tres escenarios diferentes en el año 2015, ejercicio que tiene como base las
proyecciones de la FAO y del Banco Mundial a precios de 2000, los cuales más que
demostrar la realidad que regirá al país, son aproximaciones que permiten apreciar la
imposibilidad de seguir la senda por la que el sector agropecuario transita actualmen-
te y la necesidad de potenciar los procesos de inversión en el área de tecnología y
transferencia, ordenamiento territorial, reasentamiento y reestructuración productiva.
Finalmente, en la tercera parte y en el anexo se muestra la problemática que gira
en torno al uso de los suelos, mostrando aquellas zonas donde resulta conveniente,
sino indispensable, reconvertir a otras actividades productivas, so pena de que se
produzca un deterioro irreversible desde el punto de vista ambiental.

DIAGNÓSTICO
Entorno económico
En la década de los noventa se adoptó un manejo macroeconómico que tenía como
objeto aprovechar las oportunidades brindadas por la globalización. Se partía del su-
puesto de la existencia de costos de corto plazo debido a ajustes en la estructura produc-
tiva, con la creencia de que se lograría una recuperación rápida, con unos beneficios
mayores en el mediano y largo plazo, resultantes de la mayor eficiencia asociada con
400 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

la mejora de la competitividad de la producción doméstica en un mercado abierto a la

competencia externa. En este sentido, se pretendía que el sector agropecuario fuese
fundamental por su contribución al PIB nacional, la generación de divisas y la conse-
cuente mejora del bienestar de la población rural.
La apertura económica tuvo dos efectos distintos aunque complementarios: 1) Pro-
dujo una competencia aguda a los bienes transables, cuyos productores nacionales, en
su gran mayoría, no pudieron resistir la competencia, originando un volumen de desem-
pleo apreciable. 2) Un efecto sustitución en productos de pancoger (producidos en Co-
lombia por pequeños productores o campesinos, principalmente hortalizas) por alimen-
tos enlatados importados.
En síntesis, la adopción de una política de apertura comercial que no propició
previamente la consolidación del sector agrícola con miras a afrontar el proceso, dejó
al productor anteriormente protegido, frente a un modelo en el cual se imponía la
eficiencia económica, sin la creación de las capacidades competitivas requeridas. Esta
situación llevó a que una gran cantidad de habitantes en el sector rural quedase ex-
cluida del proceso de desarrollo económico.

La canasta básica
El análisis sectorial parte de la especificación de una canasta básica de consumo para
Colombia, que, de acuerdo con la FAO9, se puede agrupar de la siguiente forma: Ce-
reales: Arroz, trigo, cebada y avena; Leguminosas: Fríjol, arveja, lenteja y otros;
Hortalizas, Frutas, Aceites Vegetales: Soya y palma; Estimulantes: Café y cacao;
Carbohidratos: Plátano, yuca, papa; Carnes: Res, pollo, pescado, cerdo; Leche y
Huevos, y Edulcorantes: Azúcar y panela.
Según la FAO11, la composición de la dieta colombiana se caracteriza por un con-
sumo alto de carbohidratos y edulcorantes, y bajo de leguminosas y grasas. En cuanto
a la ingesta promedio de energía a nivel de hogar, se estima que el consumo por
persona es de 2.739 kcal/día, mientras que la de proteínas promedio por persona es de
55,3 g/día, siendo mayor en la zona urbana (57,1 g/día) que en la zona rural (51,9 g/
día). Dentro de esta composición se encuentran diferencias dadas por niveles de in-
greso, destacándose que los cereales son importantes para todos los niveles, mientras
que las raíces y los tubérculos son más importantes para el grupo de menores ingresos
y la carne con la leche tienen una representación más importante en el grupo de ma-
yores ingresos. En lo tocante a la evolución para el período 1990-2000 se encontró un
incremento anual de 0,67% del consumo en kcal/día, dentro del cual el consumo de

9 FAO. Colombia. Food Balance Sheet. Retrieved from World Wide Web: www.fao.org. Diciembre 2001.
10 FAO. Colombia. Food Balance Sheet, op. cit.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 401

proteínas creció en 0,96% anual. Esto significa que no sólo mejoró el consumo de
calorías, sino que aumentó la calidad de la ingesta (mayor cantidad de proteínas).

Deficiencias nutricionales en Colombia

Los parámetros de necesidades de energía alimentaria dan cuenta de un consumo
básico de sostenimiento de 1.300 a 1.700 kcal/día, cuya variación ocurre de acuerdo
con variables de talla, peso, edad y sexo. Para ejercer una actividad moderada se
establecen unas necesidades diarias entre 1.710 y 1.960 kcal/día para países en desa-
rrollo. Con el objeto de calcular una distribución que garantice el mínimo de energía
requerida para toda la población, con niveles moderados de inequidad, la FAO11 adi-
ciona un porcentaje al consumo requerido, llegando a un rango comprendido entre
2.600 y 2.950 kcal/día, en promedio. Debe considerarse que el promedio mundial
llegó a 2.760 kcal en 2000, lo que ubica al país por debajo del mismo, sin embargo no
implica una situación crítica12. Debido a que el valor que se obtiene es un promedio
nacional, puede afirmarse que en Colombia el problema no es de disponibilidad de
alimento, sino más bien de acceso al mismo. De hecho, la insuficiencia de alimentos
en Colombia13 abarcaba al 18% de la población para el período 1990-92. Así mismo,
el perfil nutricional del país da cuenta de una disminución en los índices de desnutri-
ción en niños, aunque existe un problema serio de retardo en crecimiento, con mayor
gravedad en el sector rural (19,4%) que en el urbano (10,8%). En cuanto al déficit de
peso en niños menores de 5 años se observa un valor promedio de 6,7%; igualmente
prevalece la anemia en infantes, 27,2% de los niños del sector rural y el 20% de la
zona urbana. De otro lado, la deficiencia de yodo (bocio) ha resurgido, con una preva-
lencia en el 7,2% de la población escolar, debido a la caída en el consumo de sal
yodada y dándose el caso de zonas en donde los niveles son superiores al 20%. De la
misma manera se presenta deficiencia de vitamina A en el 14,2% de los niños.
Es importante destacar que el presente trabajo encontró diferencias con los datos
de la FAO en cuanto al consumo de energía per cápita para Colombia (estimando el
valor arriba mencionado de 2.739 kcal); esta diferencia obedece a la metodología
usada y a que se consideran datos de los gremios (en aquellos que tienen trabajos de
campo, censos y cuantificaciones de sus productores), bajo la consideración de que
son más confiables que los de Minagricultura14, que son la base de los cálculos de la

11 FAO: “Prospects for food and nutrition”, en: Agriculture Towards 2015-2030, Roma, 2000.
12 El perfil nutricional de Colombia, según la FAO, muestra un Suministro de Energía Alimentaria per cápita de 2577
kcal/día para el año 1997, presentando una mejoría desde el nivel de 1965, cuando apenas llegaba a 1975 kcal/día.
13 FAO, op. cit., 2001. Perfiles Nutricionales por países, Colombia.
14 Una prueba de esto la dan los indicadores de carne de cerdo, para las cuales el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural considera información de 67 ciudades, mientras que el gremio de porcicultores tiene una visión
más integral del país. Obviamente las diferencias son sustanciales.
402 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

FAO. En cuanto a la distribución de la energía alimentaria en la población mundial

para 1995, se observa que mientras el 62% sobrepasaba las 2.700 kcal/día, el 10% de
la población apenas alcanzaba 2,200 kcal/día (ver cuadro 12.2). Las proyecciones
realizadas en este trabajo para el consumo en Colombia en el 2015 lo estiman en
2.947 kcal, con fundamento en los trabajos prospectivos de los gremios y las tenden-
cias de los últimos veinte años15.

Cuadro 12.2
Consumo promedio por región en kilocalorías
Región 1995-1997 2015 2030
Latinoamérica 2.791 2.950 3.080
Asia oriental 2.783 3.020 3.170
Asia del Sur 2.424 2.790 3.040
África subsahariana 2.188 2.400 2.580
África del Norte y Cercano Oriente 2.983 3.090 3.170
Economías en transición 2.901 3.170 3.330
Países industrializados 3.374 3.490 3.550
Promedio mundial 2.761 2.960 3.100
Fuente: FAO.

Estas cifras muestran que hay un largo camino por recorrer en la atención y educa-
ción nutricional de la población colombiana (siendo el problema más acentuado en
las zonas rurales del país), si se quiere avanzar en el cumplimiento de los objetivos
planteados por la Constitución de 1991, de garantizar calidad y suficiencia de la ingesta
alimenticia nacional a todos los integrantes de la Nación.

Acceso a la canasta
En términos concretos, el acceso a la canasta de alimentos por parte de los habitantes
rurales depende de dos factores principales, a saber: el ingreso y el autoabastecimiento.
A su vez, el ingreso se obtiene por dos vías: el empleo o la venta de la fuerza de
trabajo; y el que se obtiene como propietario productor. El segundo factor, el del
autoabastecimiento depende de la capacidad de utilizar tierra y recursos a la produc-
ción de los bienes constitutivos de la canasta. Por consiguiente, el análisis que se hace
enseguida de estos factores permite concluir que el acceso a la canasta se ha reducido
en los últimos años. El rasgo característico de los noventa es el crecimiento de la tasa
de desempleo rural, al pasar del 4,76% en 1991 al 10,4% en el 2000, equivalente a un
aumento bruto de 442.200 desocupados en el campo. Además, de los 6´781.727 habi-

15 Véanse Acuerdos de Competitividad y Anuarios Estadísticos de Minagricultura.

PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 403

tantes rurales que conformaban la Población Económicamente Activa en el 2000, el

51% no estaba empleada o ganaba menos de medio salario mínimo diario, lo que los
ubica por debajo de la línea de pobreza (menos de dos dólares diarios), con un ingreso
que llega hasta US$1,34 de 2000. Esto explica el comportamiento de las líneas de
pobreza e indigencia, con una clara involución hasta llegar a niveles similares a los de
la década del setenta. De hecho, en el período 1997-200016 se observó un aumento de
más del 11% del grupo de habitantes que perciben menos de un salario mínimo.
A pesar del desempleo y la precariedad de los ingresos rurales, es importante
resaltar que el énfasis en la aplicación de la política de lucha contra la pobreza ha sido
el de disminuir los índices de NBI y aumentar el ICV en la población17, lo que se refleja
en el desempeño de estos indicadores, que muestran una mejora sostenida, aun cuan-
do todavía distan de ser los ideales. Esta tendencia puede obedecer a que los presu-
puestos municipales tuvieron que invertir porcentajes determinados de sus ingresos,
por mandato de la Ley 60 de 1993, en educación y salud. Por otro lado, la medición de
este tipo de variables, no da una idea clara acerca de la calidad de los servicios pres-
tados. Preocupa sobremanera que se están dejando de lado temas relevantes en el
objetivo de crecer, como la distribución de los recursos productivos y la generación
de capacidades productivas, evidenciando la falta de una estrategia integral de desa-
rrollo rural coherente para promover la generación de ingresos, y, por esta vía, mejo-
rar las condiciones de vida y la seguridad alimentaria de los agentes del agro18, com-
promiso adquirido por el Estado en la Constitución de 1991.

Crisis de la actividad cafetera

Probablemente una de las zonas en las cuales se ha presentado un mayor deterioro del
acceso alimentario es la cafetera. En efecto, la actividad cafetera presenta una fuerte
crisis derivada fundamentalmente de la incursión al mercado internacional de gran-
des productores como Vietnam y Costa de Marfil (que poseen sistemas basados en
costos laborales muy bajos y tierras mecanizables), los cuales han generado sobre-
producción y, por ende, una depresión muy marcada de los precios, llegando a nive-
les de US $0,60/libra en el presente año. Sin embargo, esta crisis no sólo se asocia a la

16 Según las cifras de la Encuesta Nacional de Hogares, DANE

17 Satisfacción de necesidades relacionadas con la vivienda, la educación, el saneamiento básico y la salud, lo cual
corresponde al cumplimiento de la Ley 60 de 1993, que obliga a destinar recursos a estas áreas
18 Para el período 1996-2000, la reducción de la pobreza, medida en términos de NBI, fue de 11,86% para el total
nacional y de 18,57% para el nivel rural. De la misma manera, la proporción de indigencia se redujo, a nivel
nacional, en 29,96% y en el nivel rural en 35,56%. Sin embargo, debe destacarse que el nivel de pobreza (una
necesidad básica insatisfecha) y de indigencia (más de una necesidad básica insatisfecha) en el ámbito rural,
duplica el total nacional medido en términos de este indicador. Además, este indicador no se refiere específicamente
a la capacidad de acceso a los alimentos.
404 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

dinámica internacional, sino también a problemas estructurales relacionados con eleva-

dos costos, calidad, bajo rendimiento y fenómenos climáticos (Niña-Niño), las secuelas
del terremoto de 1999 y en el aspecto social, la inseguridad y violencia crecientes en las
zonas productoras.
La producción nacional en el período 1992-2000 decreció a un ritmo anual del 3,6%,
lo que genera un fuerte impacto en términos sociales debido a que el café es uno de
los productos que genera mayor cantidad de empleos. Esta actividad ha perdido alre-
dedor de 130.000 empleos directos.
En lo que se refiere a alternativas para salir de la crisis se ha planteado la de
mejorar la calidad del grano, la capacitación para la administración de fincas cafete-
ras y manejar el componente ecológico, buscando evitar la contaminación de cuencas
afectadas por el beneficio de café. De otro lado, se tiene el programa de renovación de
cafetales para incrementar la densidad de plantas por hectárea y disminuir la edad de
las plantaciones tecnificadas para aumentar la productividad y disminuir los costos de
producción. Otra de las alternativas ha sido retener café, con lo que se esperaba subir
el precio, sin embargo no se han logrado buenos resultados en razón de la elevada
producción mundial y de los altos inventarios que manejan los compradores. La
prospectiva cafetera se dirige a dedicar únicamente las zonas agroecológicas óptimas
en la producción del grano, es decir, la franja entre los 1.400 y los 1.800 metros sobre
el nivel del mar, de tal manera que se reconviertan las zonas, por fuera de estos lími-
tes, hacia cultivos alternativos o para usos forestales. De esta manera, se mejoraría la
calidad del café y se reduciría la producción nacional.

Cultivos ilícitos
El entorno social, económico, y productivo especialmente en zonas alejadas, repro-
duce las condiciones ideales para los cultivos proscritos, los cuales se constituyen en
la única alternativa económicamente viable para algunos grupos de la población ru-
ral, ya que ninguno de los procesos productivos lícitos tiene capacidad de competir
con cultivos como la coca, por lo que la alternativa de sustitución es cuestionable en
términos de rentabilidad para el campesino productor. Aceptando que no son los pe-
queños productores los principales beneficiarios de esta actividad se debe emprender
toda una política de reasentamiento humano que considere la función social y econó-
mica de la tierra. Por ejemplo, una hectárea de coca en el Putumayo producía en el
año 2000 una utilidad trimestral que promediaba entre $800.000 y $1.800.000, es
decir, un ingreso anual por hectárea de $3.200.000 a $7.200.000. Dado que el prome-
dio en extensión del fundo es de cuatro hectáreas, los ingresos ascenderían a un rango
comprendido entre los $12.800.000 y los $28.800.000 anuales, suficiente para man-
tener a 5 personas en esta región. Estos ingresos no se logran con cultivos como el
plátano, la yuca o el arroz, más aún cuando en estas regiones los programas de trans-
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 405

ferencia de tecnología, comercialización, crédito, acceso a vías de comunicación, no

son más que una utopía desde hace mucho tiempo19.
Sin embargo, el efecto más negativo de los cultivos proscritos sobre la seguridad
alimentaria tiene que ver con el deterioro de ecosistemas caracterizados por suelos frá-
giles, debido a que se amplía la frontera agrícola en áreas sin vocación agropecuaria. De
otro lado, la política de aspersión de estas zonas con agroquímicos que tienen efectos
residuales en el suelo, contribuye al desarrollo de procesos erosivos, es decir, se está
acabando un recurso no renovable en detrimento de las generaciones futuras.

El desplazamiento
La problemática del habitante rural se complica con el aumento del desplazamiento
forzoso, ocasionado por el conflicto armado, la contrarreforma agraria, la irrupción
de capitales de distinta naturaleza, esencialmente, ilícitos ligados con actividades del
narcotráfico, la migración hacia las ciudades y la destrucción del entramado social.
Este fenómeno ha sido considerado como uno de los principales problemas naciona-
les20, ya que el éxodo alcanza la cifra de 1.782.810 personas en el período 1995-2001,
cercano al 6% del total de la población (ver cuadro 12.3). Estas personas entran a
formar parte de un grupo muy vulnerable, en términos de seguridad alimentaria, pues
carecen de los medios para generar ingresos; por el contrario, se desplazan
forzadamente a cascos urbanos y a regiones que no están dotadas para prestarles los
servicios básicos requeridos. Desde este punto de vista, gran parte de los desplazados
pertenece a la economía campesina dedicada a la producción agrícola y de especies
menores y, por lo general, son pequeños propietarios de tierra21.

Cuadro 12.3
Número de desplazados en Colombia 1995-2001
1995 89.510
1996 181.000
1997 257.000
1998 308.000
1999 288.000
2000 317.375
2001 341.925
Total 1.782.810
Fuente: Codhes.

19 Cifras tomadas de: Plan de desarrollo agroforestal sostenible. Un Putumayo sin coca. Erradicación manual.
Mocoa, abril del 2000.
20 Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Acnur.
21 Según FAO, el 90% de los hombres generaba productos para autoconsumo y el 75% de las mujeres se dedicaba a
cultivar hortalizas y la producción de especies menores, con las cuales complementaban la dieta familiar y
406 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Disponibilidad de la canasta
El desempeño de la producción de los elementos de la canasta, para la década de los
noventa, deja claro que el problema fundamental se centra en los productores de
bienes transables, incapaces de competir en el mercado internacional y con las impor-
taciones, debido a falencias asociadas con el rezago tecnológico, el uso inadecuado
de los suelos y la forma de producción, entre otros factores. De otro lado, el compor-
tamiento de los precios reales de los productos agropecuarios durante la década se ha
caracterizado por una disminución constante, fundamentalmente para los transables
como consecuencia del comportamiento de los precios internacionales, que se han
constituido en el referente para el mercado nacional, afectando la rentabilidad de los
cultivos y, por ende, el nivel de ingresos del productor nacional.
Con base en el ejercicio de cualificar la demanda nacional, se llegó a la estimación
del déficit para alcanzar este nivel al 2015, la cual arroja una falencia de 1.7 millones
de toneladas, con una importante participación de frutas, leche, carnes, huevos y pes-
cado (ver cuadro 12.4).

Cuadro 12.4
Consumo actual nacional vs. consumo cualificado
Producto Consumo actual 2000 Consumo proyectado 2015 Déficit en toneladas
Carbohidratos 7.104.491 7.109.993 5.502
Leguminosas 253.928 253.928 0
Hortalizas 1.354.284 1.354.284 0
Edulcorantes 2.708.569 2.708.569 0
Leche* 5.922.455 6.382.527 57.509
Subtotal carnes** 1.371.213 1.777.075 405.862
Pescado 214.146 333.493 119.346
Huevo 393.589 477.809 84.220
Cacao 50.786 50.786 0
Café 105.803 105.803 0
Aceites 478.232 624.964 146.732
Cereales 4.199.129 4.220.290 21.161
Frutas 1.608.213 2.539.284 931.071
Total 25.764.838 27.938.804 1.771.403
*Leche en polvo.
**Carnes incluye cerdo, pollo, res.

La problemática productiva se sustenta en dos aspectos: 1) El marco institucional,

caracterizado por un Estado débil que auspicia la búsqueda de rentas por parte de los

generaban ingresos adicionales. Después del desplazamiento, el 32% de los hombres continúan trabajando como
jornaleros en actividades agrícolas, mientras que el 42% de las mujeres busca alguna forma de subsistencia en el
trabajo doméstico. El 24% de los hombres desplazados se dedica al comercio informal y sólo un 4% entre las
mujeres. Sin embargo, la mayoría de desplazados se encuentra desempleada o subempleada (18% de los hom-
bres y el 57% de las mujeres desplazadas).
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 407

productores empresariales más organizados, mientras que los productores más po-
bres con escasa capacidad de organización, no se ven beneficiados por la política
agropecuaria22. 2) El inequitativo acceso a los activos productivos, en especial al
recurso tierra, que limita la posibilidad de acceder a otros factores productivos bási-
cos como crédito, insumos y tecnología y agrava la reproducción de conflictos sobre
el uso del suelo23.

El marco institucional
La política agropecuaria y el gasto público en el sector
Los principales problemas que enfrenta la política pública agropecuaria nacional son:
1) La baja participación de los agentes del agro colombiano en el control y la definición
de prioridades y de estrategias de política pública debido al precario avance del proceso
de descentralización; 2) El alto grado de proliferación normativa y reglamentaria; 3) La
dispersión institucional que deriva en pérdida de liderazgo institucional y duplicación
de esfuerzos; 4) La falta de continuidad en los lineamientos estratégicos de la política
por la preeminencia de medidas y enfoques discrecionales, más orientados por intereses
particulares que por el de la comunidad rural en general y 5) La falta de coherencia entre
lo que se propone a nivel central y sus desarrollos en el nivel local.
De acuerdo con los montos asignados al sector agropecuario en las Leyes de Pre-
supuesto General de la Nación en los noventa, se encuentra una clara tendencia a la
disminución de su participación en el gasto público. De hecho, el gasto en el sector
agropecuario pasó del 4,81% del presupuesto nacional en 1990, al 0,81% en 2000
(equivalentes a 379.000 millones de pesos). Pero, ¿a qué se debe la caída tan marcada
en la asignación del gasto público al sector agropecuario, especialmente en la segun-
da mitad de la década?

22 Ver: Políticas y Desempeño del Sector Agropecuario 1999-2000. Evaluación de Políticas Públicas, No. 4. CGR.
Bogotá, 2001.
23 La CGR realizó análisis comparativo, con base en el cálculo de los coeficientes de GINI de concentración, arroja
para el período 1985-2000 una concentración de la propiedad privada en 0,0195 puntos, tendencia que se acentúa
a partir de la década de los noventa, con un aumento evidente en la superficie para predios de más de 2.000 has,
a costa de una disminución en la mediana propiedad. De esta manera, para el año 2000 menos de 0,5% de los
propietarios posee el 32% de la superficie privada, mientras que el 86% de los pequeños propietarios tiene 16%
del área, mostrando una mínima variación respecto a 1985 en donde el 0,44% de los propietarios concentraba el
29,2% de la superficie y el 85,4% de los pequeños propietarios poseía 16,2% de la tierra. Ello evidencia, por un
lado, la microfundización de la pequeña propiedad y, por el otro, la concentración en la gran propiedad. Debe
considerarse que los rangos definidos en el estudio sobre la concentración de la tierra son utilizados en este
trabajo por limitaciones en la información disponible. Los rangos establecidos son: 0-20 hectáreas, pequeña
propiedad; 20-500 hectáreas, mediana propiedad y 500 hectáreas en adelante, gran propiedad. Se es consciente
de las limitaciones derivadas de medir la concentración de la tierra mediante extensión, debido a que no se tiene
en cuenta la calidad de la tierra; sin embargo, esta clasificación permite una razonable aproximación al problema.
408 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Por un lado, el pobre desempeño demostrado por las instituciones del sector
agropecuario colombiano, donde el presupuesto ejecutado en los rubros de funciona-
miento y servicio de la deuda ha ido aumentando en detrimento del dedicado a inver-
sión. De otra parte, las instituciones del sector agropecuario no han sido ajenas a la
reforma del Estado. En tal sentido, se está frente a un proceso que procura transferir al
mercado buena parte de los procesos de asignación de recursos. En virtud de lo ante-
rior se crearon mecanismos para incentivar la inversión en el sector agropecuario
colombiano como Finagro24 (por medio del cual en el 2000 se otorgaron créditos por
un valor cercano a 1.2 billones de pesos) y los Fondos Parafiscales25 (con recaudos
en el 2000 de alrededor de 100.000 millones de pesos), de manera que la iniciativa
privada rige esencialmente el proceso de asignación de recursos.
En lo que se refiere al crédito, en principio se cuenta con un mecanismo mediante
el cual aparentemente todos los usuarios tienen acceso; sin embargo, al tenerse en
cuenta que las condiciones finales del otorgamiento de los créditos corren por cuenta
de la banca comercial y, por ende, prima la exigencia de garantías físicas, los peque-
ños productores son considerados como sujetos de riesgo no elegibles para acceder a
financiación comercial si no se cuenta con algún tipo de garantías diferentes (como
titulación de tierras, fondos gubernamentales, etc). De otro lado, la desigualdad en el
país en términos económicos, educativos y de acceso a la información es en extremo
marcada, lo cual ha redundado en el favorecimiento casi exclusivo de aquellos pro-
ductores con potencialidad competitiva, entrando en conflicto con el compromiso
constitucional adquirido por el Estado Social de Derecho.
Por su parte, los fondos parafiscales se rescatan como un mecanismo fundamental
para el sector agropecuario, debido a que se recaudan recursos con fines al fomento
de los diferentes subsectores, en un entorno en el que la inversión pública en el sector
ha venido experimentando una caída abrupta. Esta labor está siendo realizada por las
federaciones de productores, con la ventaja de que son los mismos interesados quie-
nes controlan los recursos, lo que en principio habría favorecido la búsqueda de solu-
ciones a los problemas estratégicos de cada sector. Este mecanismo requiere precisio-
nes para mejorar su funcionamiento, como la definición clara de las cuotas de

24 Finagro se instaura como un banco de segundo piso, encargado de regular la inversión forzosa en Títulos de
Desarrollo Agropecuario de tipos A y B (los créditos otorgados a pequeños productores, son TDA clase A y los
créditos otorgados a otros productores constituyen TDA clase B), asignados por los bancos comerciales dentro de
los programas del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario. Esta institución establece incentivos para que los
bancos contraten el crédito siempre que los proyectos de producción se orienten a la capitalización y la moderni-
zación del sector agropecuario.
25 Los fondos parafiscales son contribuciones distintas a las tasas o impuestos y se imponen a los usuarios de un
servicio o a los miembros de un conglomerado determinado, en este caso los gremios. Estas contribuciones,
aunque son creadas por el Estado, tienen el carácter de cuotas parafiscales. El objetivo de las contribuciones
parafiscales es el financiamiento autónomo de grupos, entidades públicas o privadas, con el objeto de atender
programas definidos de carácter sectorial. Las contribuciones parafiscales se obtienen en forma coactiva.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 409

funcionamiento y una labor eficiente del Ministerio de Agricultura, en términos de su

función de ente coordinador y controlador de la política agrícola, con el fin de que los
objetivos de los fondos se enmarquen efectivamente en una estrategia nacional de
desarrollo rural.

Política exterior agrícola

La situación competitiva internacional es fundamental para garantizar que la produc-
ción de transables –insumos industriales principalmente– se pueda realizar en el país,
contribuyendo al empleo y a una balanza comercial adecuada. Los principales acuer-
dos suscritos por Colombia y que se han erigido hasta ahora como los referentes
básicos de la política de comercio exterior para el próximo futuro son los de la OMC y
la CAN. Sin embargo, acciones como la reticencia de los países desarrollados a des-
montar la protección de sus sectores agropecuarios, en claro incumplimiento de los
acuerdos de la Ronda del Uruguay, y las continuas violaciones de los países miem-
bros de la CAN al Régimen Andino, la desobediencia a las Decisiones del Tribunal
Andino de Justicia y el uso discrecional de salvaguardias, han generado un ambiente
de marcada incertidumbre para la política comercial en el sector agropecuario.
Ahora bien, se espera que con la implementación en el 2005 del Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA), se vayan subsumiendo los acuerdos comerciales
vigentes a nivel hemisférico, con el objetivo de eliminar progresivamente las barreras
arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes y servicios. Esta perspectiva
estaría condicionada por la subsidiaridad de los grupos económicos regionales actua-
les y la posición negociadora de los grupos y países determinantes en la región, en
especial la de Estados Unidos. A este respecto, debe considerarse que en la actualidad
Colombia presenta un grado de protección arancelaria cercano al 10,6%, pero una
Medida Global de Ayuda (MGA)26 considerablemente menor a la de sus futuros so-
cios del ALCA (ver cuadro 12.5). Por ejemplo, para el año 2000 el PIB agropecuario de
los Estados Unidos era de 135.800 millones de dólares (según la USDA) y la MGA
equivalía al 14% del mismo, mientras que el PIB agropecuario de Colombia era de
10.415 millones de dólares (DANE) y su MGA era del 3,3%. Lo anterior constata que
en el marco del ALCA sobresale la prevalencia de una protección a los sectores agríco-
las muy dispar entre países, destacándose la elevada ayuda en el caso particular de los
Estados Unidos, México y Canadá. Sin embargo, el monto de la MGA debe tomarse
con beneficio de inventario por la forma de cálculo y porque en la capacidad compe-

26 El Arancel de 10,4% se tomó del Global Competitiveness Report 2000. Oxford University Press. Boston. 2000
De otro lado, por “Medida Global de Ayuda” (MGA) se entiende la ayuda otorgada a los productores agropecuarios,
excepto la ayuda prestada en el marco de programas exentos de reducción de acuerdo con lo establecido, expre-
sado en términos monetarios. Borrador, ALCA. Buenos Aires, abril de 2001.
410 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

titiva internacional, como se verá en seguida, los factores que influyen son más com-
plejos.

Cuadro 12.5
Cronograma de reducción de la MGA en el ALCA
Millones de US$
País Base Reducción de la medida global de ayuda
MGA 50% 2005 2010 2011 2012 2013 2014
USA 19.030 9.551 8.596 3.820 2.865 1.910 955 0
México 8.387 4.193 3.774 1.677 1.258 838 419 0
Canadá 4.301 2.150 1.935 860 645 430 215 0
Venezuela 1.131 565 508 226 169 113 56 0
Brasil 912 456 410 182 136 91 45 0
Colombia 345 172 155 69 51 34 17 0
Argentina 79 39 35 15 11 7 3 -
C. Rica 16 8 7 3 2 1 0 0
Fuente: Sección I, Parte IV de Listas de Compromisos en la OMC.

Competitividad
En el marco de la globalización ser competitivo resulta fundamental, lo que implica
que se debe producir a bajo costo y sujeto a los estándares de calidad exigidos en el
mercado internacional, es decir, poder insertarse productivamente en el mercado na-
cional e internacional. Una aproximación a la posición competitiva del país para los
productos pertenecientes a la canasta alimentaria consiste en verificar los indicadores
relativos a área, producción y rendimiento de Colombia con respecto al resto del
mundo (ver cuadro 12.6). Preocupa sobremanera el comportamiento de la variable

Cuadro 12.6
Posición competitiva de Colombia por productos de la canasta alimentaria
Número de países evaluados Posición de Colombia
Producto Área Producción Rendimientos Área Producción Rendimientos
Cacao 49 45 45 9 9 19
Caña azúcar 96 105 96 12 9 11
Yuca 78 93 78 17 16 25
Aceite de palma 42 4
Café 69 65 65 3 2 12
Arroz 120 122 120 28 24 28
Cebada 104 105 105 79 73 53
Maíz 158 159 156 31 40 90
Trigo 122 125 122 84 86 61
Soya 82 82 82 27 22 19
Papa 134 146 134 20 22 48
Fríjol 107 107 107 23 18 50
Nota: Este cuadro toma promedios nacionales sin discriminar por tipo de productor.
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2001.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 411

rendimiento, lo que reafirma la tesis de la disfuncionalidad productiva y del rezago

tecnológico del país. Sin embargo, debe destacarse que algunos productos pueden
seguir operando en el mercado nacional, debido a una relativamente moderada pro-
tección arancelaria y al costo de transporte para internalizar sus sustitutos. Preocupa
la situación de productos como azúcar, pollo, leche, maíz y arroz, los cuales derivan
su capacidad de mantenerse en el mercado nacional de la aplicación de altos arance-
les que no tendrían vigencia en el futuro, de acuerdo con lo estipulado en el proyecto
del ALCA (ver cuadro 12.7).

Cuadro 12.7
Año 2000: Precio nacional vs. internacional

Producto Precio Precio mercado Arancel Precio Precio

nacional internacional total internacional externo
con arancel internalizado*
Papa 248 127 15 146 275
Yuca 297 87 15 100 229
Plátano 345 346 15 398 527
Fríjol 1.078 761 15 875 921
Panela 297 297 20 356 403
Azúcar 420 135 104 275 321
Leche (polvo) 2.015 1.650 67 2.756 2.802
Carne de res 1.476 1.984 20 2.381 2.555
Pollo 1.636 592 177 1.640 1.814
Huevo 990 468 20 562 690
Cerdo 1.503 2.083 55 3.229 3.403
Cacao 1.083 950 20 1.140 1.240
Café 1.354 2.205 20 2.646 2.692
Aceite de palma 385 350 62 567 613
Aceite de soya 401 405 62 656 702
Maíz 198 100 85 185 231
Arroz 413 250 90 475 521
En dólares de 2000.
*Incluye seguros, aranceles y fletes hasta el país y hasta el interior del mismo.
Cálculos Desagro.
Fuente: Minagricultura-Gremios-Banco Mundial-FAO-Bolsa de Chicago.

El acceso a la tierra en Colombia

En Colombia no se ha logrado transformar la estructura de tenencia de la tierra, a
pesar de que la historia del siglo pasado se caracteriza por la proliferación de leyes
que propendían por la implementación de una reforma agraria (Ley 200 de 1936, Ley
100 de 1944, Ley 135 de 1961, Ley 1ª de 1968, Ley 4ª de 1973, Ley 30 de 1988, Ley
160 de 1994). La falta de voluntad política para erigir a la tierra como un factor de
producción y no sólo como un medio de atesoramiento o poder territorial, ha sido una
constante que ha promovido su concentración y mal uso, al punto que en un gran
número de casos la propiedad se utiliza con fines especulativos, ante la ausencia de
412 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

tributación a la renta del suelo y sin consulta a la aptitud productiva, como es el caso
de la ganadería extensiva en zonas aptas para la agricultura. De otro lado, las tierras
menos aptas para la agricultura son explotadas por la población rural más pobre y más
numerosa, como la única opción de buscar garantizar su subsistencia (ladera, bosque,
selvas y tierras no mecanizables)27.
Las distintas formas de tenencia, entendida como la relación existente entre quien
explota la tierra y quien la posee formalmente, generan otro tipo de conflicto; inclu-
yen categorías como: Propiedad explotada por su propietario, Propiedad no explota-
da por su propietario (Arriendo, Aparcería) y Colonización. Se destaca la propiedad
como la de mayor participación dentro de las formas de tenencia, evidenciando la
disminución de las otras formas como la aparcería, el arriendo y el colonato, debido a
cambios generados por la Ley 131 de 1961 (y reafirmados con la Ley 1a. de 1968)
para intervenir las grandes fincas y expropiar a los propietarios ausentistas. En efecto,
los propietarios se vieron obligados a expulsar a los pequeños productores, arrendata-
rios y aparceros para evitar conflictos jurídicos en cuanto al derecho a la titulación.
De acuerdo con la Primera Encuesta de Calidad de Vida y Eficiencia de las Unida-
des de Producción Agropecuaria (Pecve-UPA) de 1997, el 1,7% de la superficie se
trabaja en aparcería, con la mitad de los predios menores a 5 has y 4,3% se trabaja en
arriendo de renta fija, con predios entre 50 y 100 has (42%). Desagregando por re-
gión, la aparcería se practica más en la parte media del Valle del Magdalena (23%) y
en la Vertiente Sur (23%). En cambio, el arrendamiento se encuentra en la parte alta
del Valle del Magdalena (36%) y en los Altiplanos (36%). Estas formas de tenencia
informales, que corresponden a una cesión “temporal” del derecho de uso del predio
sin un respaldo jurídico y catastral, cubría en 1995 alrededor de 926.485 predios,
concentrados (principalmente por superficie) en las regiones del Pacífico, Orinoquia
y Amazonia del país, coincidiendo con regiones intensivas en cultivos ilícitos, con
problemas sociales y abandonadas por el Estado, evidenciando serias falencias de las
reformas adoptadas para transformar la estructura tradicional de la propiedad y mejo-
rar las condiciones de exclusión características del campo colombiano.
Una de las consecuencias de la mala distribución de la tierra es el relegamiento de la
economía campesina hacia zonas marginales. Áreas en las cuales se dificulta el acceso
a mercados y la integración a la economía nacional, en donde los cultivos ilícitos se
constituyen casi que en la única alternativa económicamente viable. Sin embargo, la
utilización de tierras frágiles en actividades productivas no adaptadas a sus condicio-
nes, como la región de la Amazonia, genera procesos muy acelerados de degradación

27 En efecto, aunque el 80% de los suelos nacionales están clasificados como de clase no óptima (clases VI, VII, VIII),
son utilizados en actividades productivas que riñen con la conservación de los mismos. Entonces, a la inequitativa
distribución se suma la baja calidad del recurso y como consecuencia se evidencian bajos rendimientos y procesos
degenerativos del suelo, que para 1988 ya afectaban más del 44% de la superficie total del país.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 413

de los bosques. En este sentido, preocupan las cifras con respecto a bosques deforestados
entre 1992-2000, puesto que debido al cultivo de ilícitos se han destruido 2.828.269
hectáreas, según la Dirección Nacional de Estupefacientes (ver cuadro 12.8).

Cuadro 12.8
Bosques deforestados por cultivos ilícitos (número de hectáreas)
Cultivo Coca Amapola Marihuana Total
1992 148.400 48.680 64.446 261.526
1993 158.800 35.418 8.910 203.128
1994 180.000 50.685 8.895 239.580
1995 203.600 16.350 7.419 227.369
1996 268.800 15.750 7.500 292.050
1997 318.000 16.500 7.500 342.000
1998 312.800 18.375 7.500 338.675
1999 414.000 16.250 3.000 433.250
2000 472.788 15.065 2.838 490.691
Total 2.477.188 233.073 118.008 2.828.269
Fuente: Dirección Nacional de Estupefacientes.

Cobertura y uso
Entre las principales limitantes de un apropiado uso del suelo, para la explotación
agropecuaria, se encuentran el grado y tipo de intervención. En este sentido, sobresale
la excesiva dedicación de la tierra en ganadería extensiva, en detrimento de los suelos
con vocación agrícola, forestal y de bosques, debido a la crisis del agro, a los fenómenos
de violencia, a la concepción de la tierra como mecanismo de poder territorial y, como
se verá más adelante, a las deficiencias en la distribución de la tierra. Como agravante se
observa un alto grado de subutilización del suelo agrícola, que apenas llega al 37%,
mientras que en ganadería se emplean más de 35 millones de hectáreas, cuando sólo
16.8 millones tienen esta vocación, incluyendo las áreas con vocación silvopastoril
(SPA), llegando a una utilización del 239% del área con esta vocación (ver cuadro
12.9). La situación a nivel regional se observa en el cuadro 12.10.

Cuadro 12.9
Variación de la cobertura vegetal y uso del suelo en Colombia
(1988-2001)
Cobertura y uso Área (has) Variación
1988 2002 Área (has) Porcentaje
Tierras en agricultura 5.313.868 4.244.447,6 -1.069.420 -20,13
Tierras en pastos 40.083.171 42.903.335,2 2.820.164 7,04
Tierras en bosques y
cubiertas especiales 58.854.061 58.160.403,6 -693.657 -11,18
Fuente: IGAC 1988 y 2001.
414 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuadro 12.10
Distribución de los suelos agrícolas y ganaderos en las zonas agroecológicas
Vocación Uso actual

Zonas Área Agrícola (a) (b) Total (a+b) Agrícola % de la Ganadera % de la

total Ganadera SPA Ganadera vocacion vocacion
Caribe 13.317.766 4.180.168 2.389.538 1.476.502 3.866.040 532.711 12,74 9.189.259 237,7
% Participación 41,4 23,3 32,2 26,1 13,9 25,7
Andina 28.627.319 3.306.700 871.720 197.746 1.069.466 2.290.186 69,26 12.596.020 1177,8
% Participación 32,7 8,5 4,3 7,2 59,7 35,3
Orinoquia 23.063.310 727.890 5.117.507 2.526.752 7.644.259 230.633 31,69 6.918.993 90,5
% Participación 7,2 50,0 55,1 51,6 6,0 19,4
Amazonia 39.847.005 176.773 646.098 336.168 982.266 136.641 77,30 4.980.876 507,1
% Participación 1,8 6,3 7,3 6,6 3,6 13,9
Depresiones
interandinas 2.876.000 1.632.553 1.189.641 5.529 1.195.170 517.680 29,63 1.840.640 154,0
% Participación 16,2 11,6 0,1 8,1 13,5 5,2
Andén Pacífico 6.443.400 72.789 20.511 39.549 60.060 128.868 177,04 193.302 321,8
% Participación 0,7 0,2 0,9 0,4 3,4 0,5
Total 10.096.873 10.235.015 4.582.246 14.817.261 3.836.718 37,57 35.719.090 239,1
Fuente: IGAC 2002, DANE 2000, cálculos Desagro.

La región Caribe tiene el 40,9% de las tierras con vocación agrícola del país, de las
cuales son cultivadas el 12,7%; mientras que la ganadería ocupa más de 9 millones de
hectáreas, es decir, el 237,7% de las áreas con vocación ganadera (3.86 millones de
hectáreas). En otras palabras, la región Caribe representa el 58% de las tierras aptas
para agricultura que presentan conflicto en el país.
La región Andina posee el 32% del área agrícola del país, de la cual se utiliza en
esta actividad el 69%. Debe destacarse que el mayor conflicto de uso se presenta con
las explotaciones ganaderas, que abarcan más de 12,5 millones de hectáreas equiva-
lentes al 1.178% del área potencial para ganadería. Es decir, la ganadería no sólo
cubre áreas con vocación agrícola, sino que además utiliza otras en las cuales causa
graves daños y deterioro de su calidad. En este sentido, la región Andina participa
con el 16% del conflicto de uso de las tierras agrícolas en el país.
La Orinoquia provee el 7,1% de las tierras agrícolas del país y sólo se cultiva el
31%, utilizándose gran parte de estas áreas en ganadería, sin embargo, no alcanzan a
ocuparse la totalidad de las áreas con vocación ganadera debido a la falta de vías y a
problemas como los derivados del conflicto armado. Así, en la Orinoquia la explota-
ción ganadera se hace en el 90% del suelo con esta vocación y las áreas cultivadas
ocupan el 32% de las áreas con vocación agrícola, representando el 8% de las tierras
agrícolas en conflicto de uso de Colombia. En las depresiones interandinas también
se presenta subutilización del área agrícola (1.63 millones de hectáreas) que repre-
senta el 16,2% del área con vocación agrícola en el país y se cultiva menos del 30%
del área disponible para siembra. La ganadería ocupa cerca del 154% de las áreas con
vocación ganadera, presentando conflicto con tierras de vocación agrícola y aun con
tierras con vocación mixta o forestal. Esto significa que el 17% del conflicto de uso
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 415

de las tierras agrícolas en el país se presenta en esta región. En el Andén Pacífico se

presenta conflicto en el uso de las tierras con vocación forestal o de conservación
porque los pastos ocupan el 321,8% del área con vocación ganadera y los cultivos
ocupan el 177% del área con dicha vocación de uso, es decir, que allí se están utili-
zando áreas con vocación forestal en actividades agropecuarias.

Participación del minifundio en la estructura predial nacional

En lo tocante a calidad de la tierra se tuvo en cuenta el criterio UAF, utilizado en el
Censo del Minifundio en Colombia28; es decir, un fundo de tierra suficiente para
proporcionar tres salarios mínimos mensuales (1.080 salarios mínimos legales dia-
rios) a quien lo explote (los valores de la UAF por municipio están consignados en el
trabajo citado). De esta manera se obvia la problemática derivada de la diferencia en
las calidades de la tierra cuando los fundos se miden exclusivamente por su exten-
sión. Debe destacarse que por minifundio se entiende un fundo que no alcanza a
proporcionar una UAF; dada su importancia en este apartado se avanza en la diferen-
ciación entre microfundio y minifundio medio, correspondientes a menos de media
UAF y al rango comprendido entre más de media y una UAF, respectivamente. Así se
cruzó la información de las UAF municipales con la información predial por munici-
pio del IGAC para el año 2000, a fin de obtener la participación del minifundio y sus
categorías a nivel nacional (cuadro 12.11).
Se destaca que el 79,2% del total nacional de predios con alta participación del
microfundio no alcanzan a cubrir los tres salarios mínimos legales. Lo que explica los
altos índices de pobreza de las áreas rurales colombianas, pues con uno y medio
salarios mínimos mensuales, equivalentes al techo del microfundio, una familia de
más de cuatro integrantes está condenada a engrosar las líneas de la pobreza medidas
en términos de ingreso (menos de dos dólares diarios), situación en la que se hallan
62,3% de los propietarios29.
Consecuentemente, es claro que el país todavía no ha logrado modificar la alta
concentración de su estructura predial, en la medida en que el 77,3% de los propieta-
rios rurales no tenía la cantidad, ni calidad de tierra suficiente para realizar una activi-
dad económica que le proporcionara su sustento, lo que entre otras cosas contraviene
lo consignado en la Carta Magna, en el sentido de llevar a cabo todas las medidas
tendientes a dotar de tierra a los trabajadores rurales (ver cuadro 12.12).

28 Machado, Absalón et. al., Censo del minifundio en Colombia. IICA-Minagricultura y Dllo. Rural. Bogotá, 1995.
29 Debe destacarse que este análisis no logra cuantificar las tierras rurales dedicadas a fincas de recreo y urbanizadas.
416 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuadro 12.11
Participación del minifundio en la estructura predial
Minifundio Total nacional Porcentaje

Microfundio (entre 0 y 0,5 UAF)

Predios 1.847.987 2.845.560 64,9
Propietarios 2.377.879 3.814.715 62,3
Superficie 2.980.038 77.880.360 3,8
Minifundio medio (entre 0,5 y 1 UAF)
Predios 405.140 2.845.560 14,2
Propietarios 571.057 3.814.715 15,0
Superficie 3.203.869 77.880.360 4,1
Total minifundio (menos de 1 UAF)
Predios 2.253.127 2.845.560 79,2
Propietarios 2.948.936 3.814.715 77,3
Superficie 6.183.907 77.880.360 7,9

Cálculos: DES-CDSA.
Fuentes: IGAC-Censo del Minifundio en Colombia.

Cuadro 12.12
Diagnóstico de la seguridad alimentaria nacional
ACCESO
Nivel nacional
Consumo per cápita (FAO). 1990: 2.579 kcal/día 2000: 2.739 kcal/día
Deficiencias nutricionales en la población infantil Déficit de peso (6,7%); Anemia (23,6 %); Deficiencia de yodo (7,2%);
(FAO) Deficiencia de vitamina A (14,2%)
Nivel rural
Desempleo (DANE) 1991: 4,76% 2000: 10,4%
Línea de pobreza (DNP) 1991: 68,4% 2000: 82,6%
Línea de indigencia (DNP) 1991: 35,2% 2000: 43,4%
PEA que recibe menos de un salario mínimo (DANE) 1997: 40% 2000: 51%
Propietarios con menos de una UAF* (IGAC) 2000: 77,3%
Crisis cafetera entre 1994 y 2000 (Federación de Pérdida de 130.000 empleos directos
Cafeteros)
Población desplazada (Codhes) 1990 al 2000: 2.500.000 personas
DISPONIBILIDAD
Participación del sector agropecuario en el
Presupuesto Nacional (Leyes de Presupuesto 1990: 4,81 2000: 0,8
General de la Nación)
Acceso pequeños productores al total del crédito
institucional (Finagro) 1999: 2% 2000: 5,92%
Productos que permanecen gracias a los aranceles
(Mincomex-CAN) Maíz, pollo, azúcar, leche, arroz
Inversión en ciencia y tecnología agropecuaria
(Fondos parafiscales, Gremios, Corporaciones mixtas) 1998: 117,676 millones de 2000: 114.130 millones de
pesos de 2000 pesos de 2000
Importación total de alimentos con agroindustria
(Mincomex) 1992: 2.219.496 ton 2000: 5.577.109 ton
Coeficiente de Gini para la propiedad privada.
Predios superficie (IGAC) 1985: 0,8438 2000: 0,8588
SOSTENIBILIDAD
Áreas en agricultura (IGAC) 1988: 5.3 millones has 2002: 4.2 millones has
Áreas en ganadería (IGAC) 1988: 40.1 millones has 2002: 43.9 millones has
Bosques deforestados por ilícitos
(Dirección Nal. Estupefacientes) De 1992 a 2000: 2,8 millones has

*Por UAF se entiende un fundo capaz de proporcionar tres salarios mínimos, nivel mínimo de subsistencia para una familia.
Cálculos Desagro.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 417

Resumen
Este diagnóstico presenta un cuadro poco alentador. Por una parte, la situación des-
crita contraviene el espíritu de la Constitución de 1991 al estipular que se deben
llevar a cabo las acciones necesarias para mejorar la calidad de vida de los habitantes
del campo. Por otra, existe una clara fractura de los cimientos de la seguridad
alimentaria nacional como son: 1) El acceso, al no alcanzar los ingresos adecuados
para la compra de la ingesta necesaria; 2) La disponibilidad, al no aprovechar
eficientemente el uso de los recursos productivos para la producción de alimentos; y
3) La sostenibilidad, derivada de la razón anterior y materializada en el degradamiento
del recurso suelo como soporte del sistema productivo agroalimentario.
Así las cosas, es evidente: 1) La inoperancia de los programas encaminados a
fortalecer la capacidad competitiva del productor nacional. 2) La desarticulación en-
tre los preceptos del Estado Social de Derecho y los desarrollos legales, reglamenta-
rios y organizativos. 3) La necesidad de plantear políticas públicas diferenciadas que
respondan a la heterogeneidad de lo agropecuario (economía campesina de subsisten-
cia-producción agroempresarial), dentro de un marco que promueva la producción
sectorial doméstica, bajo ciertas condiciones regulatorias y en consulta con criterios
de eficiencia productiva, aprovechamiento del suelo y distribución de ingresos.

PROSPECTIVA: LOS ESCENARIOS POSIBLES

Con el fin de avizorar el futuro de la seguridad alimentaria, se estima el consumo por
persona, medido en kilogramos30, de los elementos pertenecientes a la canasta
alimentaria (promedio Colombia, medido en kilocalorías/día/persona). Posteriormente,
se proyecta la composición de la canasta nacional para el año 2015, siguiendo las
tendencias esbozadas por la FAO31 en términos de patrones de consumo y contrastán-
dolas con el comportamiento del consumo producto por producto a nivel nacional. Se
encuentra una mayor participación que la actual del grupo de las proteínas en la ingesta,
fundamentalmente expresada por productos como carnes, huevos y leche; y un creci-
miento de la ingesta alimenticia requerida del habitante colombiano, al pasar de 2.739
en el 2000 a 2.947 kcal/día en el 2015 (ver cuadro 12.13).

30 Se tomaron como referentes la canasta alimentaria del DANE y FAO: Colombia´s Food Balance Sheet, el cual
promedia los valores de consumo para el período 1980-2000. Los cálculos de consumo se hicieron con los datos
de los Anuarios del Ministerio de Agricultura.
31 FAO, “Agriculture: Towards 2015/2030”. Technical Interin Report, abril 2000.
418 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuadro 12.13
Evolución del consumo y equivalente en kcal/día 2000-2015
Año 2000 Proyección al 2015
Productos Consumo Kcal/día Consumo Kcal/día
Carbohidratos* 168 365 168 366
Leguminosas 6 56 6 56
Hortalizas 32 23 32 23
Edulcorantes 64 621 64 621
Leche 140 226 151 244
Subtotal carnes 32 169 42 219
Pescado 5 11 8 18
Huevo 9 33 11 40
Cacao 1 4 1 4
Café 3 3 3 3
Aceites 11 273 15 357
Cereales 99 880 100 880
Frutas 38 74 60 117
Total 609 2.739 660 2.947
* Incluye papa, plátano y yuca.
Consumo en kg/persona en un año.
El equivalente en kilocalorías se expresa en términos per cápita.
Cálculos: DES-CDSA.
Fuente: FAO-DANE.

Las necesidades y los escenarios

Una vez proyectados los valores del consumo en kilogramos por producto, se toma en
cuenta la proyección poblacional al año 2015, estimada por el DANE en 53´182.961
habitantes, con el fin de determinar las necesidades alimentarias del país en dicho
año. Se plantearon tres escenarios: 1) Dependencia total del mercado internacional,
en términos de abastecer del exterior la demanda de bienes para el consumo alimentario.
2) Escenario pasivo, en términos de satisfacer con producción doméstica las necesi-
dades alimentarias, manteniendo los actuales rendimientos de la producción. 3) Me-
joras tecnológicas y dependencia parcial del mercado internacional, las cuales tu-
vieron como fuente las proyecciones gremiales y los Acuerdos de Competitividad
suscritos y en proyecto. Este último escenario tiene en cuenta las áreas de uso poten-
cial para ganadería y agricultura, de manera que considera un uso más racional de los
recursos. De otro lado, plantea la importación de aquellos productos en los cuales no
es competitivo el país (maíz, soya, sorgo, algodón, trigo y cebada) y por ende resulta
más costoso producirlos que traerlos de fuera. De igual forma se plantea que la posi-
ción de los productos nacionales en el mercado se mantiene, medida en términos de
tasa de apertura exportadora TAE32.

32 TAE = X/P, donde X, representa las exportaciones, y P la producción nacional. Ambas variables medidas en
toneladas.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 419

En todos los casos se tuvo en cuenta la participación de los productos de exporta-

ción y los que no pertenecen a la canasta (arracacha, caña miel, tabaco, fique, cocote-
ro, banano, algodón, ajonjolí, flores, ñame). Igualmente, se valoran las necesidades
alimenticias (en dólares del año 200033); las áreas necesarias para su producción (te-
niendo como referente el área potencial para la actividad: 16,9 millones de hectáreas
para ganadería y 12 millones de hectáreas para agricultura) y la generación de empleo
e ingreso de cada uno de los escenarios34. Se hace una comparación de cada uno de los
escenarios con respecto a la situación observada en el año 2000 (ver cuadro 12.14).
Para la medición del desempleo se supone que el empleo no agropecuario conti-
núa la tendencia a consolidarse a nivel rural, de tal manera que en el 2015 estaría
vinculando al 50,2% de la Población Económicamente Activa (PEA) de dicho ámbito,
estimada en 6.775.459 habitantes para el 2015 según el Ideam con base en datos del
DANE. En lo que respecta al valor del PIB, se tomó como punto de partida el valor real
del mismo en 2000 para Colombia35 y se le aplicó la tasa de crecimiento del 3,7%
propuesta por la FAO para América Latina36.
Los escenarios consideran dos casos alternativos: el pago de la mano de obra rural
sin seguridad social, de tal manera que el ingreso laboral sigue correspondiendo al
nivel del jornal actual en términos reales y el jornal real actual, agregando la seguri-
dad social (es decir, 54% adicional), con el fin de alcanzar una mejora en la calidad de
vida del habitante rural. Para ambos casos se calcula la participación del valor de la
mano de obra en el PIB agropecuario. Debe resaltarse que en el escenario actual el
valor de la mano de obra equivale a un 38% del PIB agropecuario y si se hace el
supuesto de garantizar la seguridad social, se llegaría a una porción equivalente al
57% del mismo.

Escenario de dependencia total del mercado internacional

Este escenario hipotético plantea la compra de todos los bienes de la canasta alimentaria
en el mercado externo. En este caso se estima el costo de garantizar el consumo de los

33 De acuerdo con las proyecciones de precios del Banco Mundial, en su documento: Global Commodity Markets.
A Comprehensive Review and Price Forecast. Número 2, abril 2000. En caso de concebirse la compra del bien
en el mercado internacional se considera el valor de los fletes y seguros para los diferentes tipos de productos
según la Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe): Perfil marítimo de América Latina y el
Caribe. 2000.
34 Se tomaron los jornales promedio (tierra fría-tierra caliente) del año 2000 sin alimentación para la actividad
agrícola ($10.386), para la ganadería ($10.509) y el salario mínimo diario de 2000 para aquellos vinculados a la
agroindustria ($11.823). De la misma manera se consideraron los jornales por actividad productiva.
35 Fuente DANE, Dirección de Cuentas Nacionales. Serie valor PIB en millones de pesos de 1994, llevada a millones
de pesos de 2000.
36 Agriculture: Towards 2015-2030 Technical Interin Report. Abril 2000. Tomado de: www.fao.org. Diciembre
2001.
420 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuadro 12.14
Escenarios posibles del sector rural en 2015

Escenario Actual Dependencia Escenario Mejora

total pasivo tecnológica

Áreas necesarias***

Área agropecuaria (hectáreas) 40.668.726 178.129 63.034.660 20.512.305

Área en ganadería (hectáreas) 36.236.477 0 56.560.079 16.800.000
Área agrícola (hectáreas) 4.432.249 178.129 6.474.581 3.712.305
Déficit área (hectáreas) 11.868.726 -28.621.871 34.234.660 -8.287.695

Sector Externo

Importaciones canasta (toneladas) 4.041.153 30.986.002 14.400.229 5.015.100

Importaciones canasta (US 2000) 897.224.059 14.071.296.017 6.526.174.338 728.221.733
Importaciones fuera de la canasta* (toneladas) 271.857 209.388 209.388 209.388
Importaciones fuera de la canasta* (US 2000) 61.589.926 104.260.886 104.260.886 104.260.886
Importaciones agropecuarias (toneladas)***** 4.313.010 31.195.390 14.609.617 5.224.489
Importaciones agropecuarias (US 2000)***** 958.813.985 14.175.556.903 6.630.435.224 832.482.618
Exportaciones canasta (toneladas) 2.092.238 1.785.898
Exportaciones canasta (US 2000) 1.572.066.215 1.323.244.963
Exportaciones fuera de la canasta** (toneladas) 1.746.016 1.751.884 1.751.884 1.751.884
Exportaciones fuera de la canasta (US 2000) 1.309.404.745 1.451.472.329 1.451.472.329 1.451.472.329
Exportaciones agropecuarias (toneladas)***** 3.838.254 1.751.884 1.751.884 3.537.783
Exportaciones agropecuarias (US 2000)***** 2.881.470.960 1.451.472.329 1.451.472.329 2.774.717.292
BALANZA COMERCIAL CANASTA (US 2000) 674.842.156 -14.071.296.017 -6.526.174.338 595.023.230
BALANZA COMERCIAL CANASTA (ton) -1.948.915 -30.986.002 -14.400.229 -3.229.202
BALANZA COMERCIAL (US 2000)***** 1.922.656.975 -12.724.084.574 -5.178.962.895 1.942.234.674

Empleo

PEA rural (No. de personas) 5.299.430 6.775.459 6.775.459 6.775.459

Empleo rural no agropecuario (puestos de trabajo) 2.184.854 3.397.991 3.397.991 3.397.991
Empleo agropecuario**** (puestos de trabajo) 2.575.177 167.242 2.062.746 2.596.350
Total empleo rural (puestos de trabajo) 4.760.031 3.565.233 5.460.737 5.994.341
Desempleo (personas cesantes) 539.399 3.377.468 1.314.722 781.118
Tasa de desempleo rural (porcentaje) 10,18% 49,85% 19,40% 11,53%

PIB agropecuario

Total agropecuario sin agroindustria 10.729.348.565 1.451.472.329 6.941.634.089 14.159.423.496

Valoración empleo agropecuario 4.098.611.152 202.024.083 2.285.259.827 3.120.344.718
Participación empleo agropecuario en el PIB
agropecuario 38% 14% 33% 22%
Valoración empleo agropecuario con seguridad
social 6.164.311.172 311.117.088 3.519.300.134 4.805.330.865
Participación empleo en el PIB agropecuario con SS 57% 21% 51% 34%

Participacion en el PIB (%)

Importaciones de alimentos 8,36 10,65 4,94 0,55

PIBagropecuario 14,00 1,10 5,25 10,71

* Incluye los requerimientos de algodón y cebada del país para el año 2015 basado en los consumos actuales.
** Incluye flores, banano, tabaco manteniendo su participación en el mercado internacional.
*** Se parte de un uso potencial de 12 millones de hectáreas para agricultura y 16,8 millones de hectáreas para ganadería.
**** Incluye los empleos generados por los productos fuera de la canasta.
***** No incluye productos de la agroindustria.
US 132.168.105.427 (dólares de 2000) es el valor del PIB estimado para el año 2015.
El escenario actual se obtiene a partir de los datos del año 2000, por ser los más recientes que existen para el sector.
Cálculos: DES-CDSA
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 421

colombianos para el año 2015, se valoran las toneladas a importar (30´986.002 ton)
con los precios internacionales proyectados por el Banco Mundial y se adiciona el
valor de los fletes de transporte y los seguros. Este escenario implicaría una importa-
ción y gasto total en alimentos equivalente al 10,65% del PIB nacional en el 2015.
De otro lado, no utilizar las tierras con vocación agropecuaria para la producción
de los bienes de la canasta alimentaria, generaría apenas 167.242 empleos en el sector
agropecuario en el 2015, correspondientes a los productos de fuera de la canasta, lo
cual llevaría el desempleo rural a niveles cercanos al 50% y, por lo tanto, a una situa-
ción insostenible, pues al menos 3,3 millones de colombianos del campo tendrían
problemas para generar algún ingreso y acceder a una canasta alimenticia de buena
calidad y suficiente. La valoración del empleo agropecuario (correspondiente a los
productos fuera de la canasta) y su participación en el PIB agropecuario con y sin
seguridad social, arrojan 14% del PIB agropecuario sin seguridad social y 21% consi-
derando el pago de la misma.

Escenario pasivo
El escenario pasivo supone el mantenimiento de los rendimientos actuales en todas
las actividades productivas del agro y la meta de una producción como la necesaria,
para satisfacer las demandas de los más de cincuenta y tres millones de habitantes que
tendrá el país, en el año 2015. Este escenario muestra un requerimiento superior a los
sesenta y tres millones de hectáreas para uso agropecuario, cuando los suelos con esta
vocación en el país corresponden a 28.800.000 has. El caso más preocupante es el de
la ganadería, la cual estaría más que triplicando el uso de tierras con potencial para
esta actividad (56.560.000 en comparación con 16.800.000 hectáreas potenciales). Es
decir, se estarían utilizando zonas con vocación agrícola y forestal para seguir con la
ganadería predominantemente extensiva que hoy en día se practica en el país, plan-
teándose la problemática de la sostenibilidad, pues no se garantizaría ni siquiera la
existencia de recursos naturales esenciales como la tierra para las generaciones futu-
ras. De aquí que surja el llamado a modernizar esta actividad, más aún si se pretende
convertirla en uno de los principales renglones de exportación.
Por esta razón, se limita, para fines de análisis práctico, la utilización del área con
vocación agropecuaria para evaluar el verdadero alcance de este escenario sin degra-
dar los suelos con otras potencialidades. Así se plantearía una situación crítica, ya que
las importaciones de alimentos estarían representando poco menos del 5% del PIB; es
decir, el costo de garantizar la seguridad alimentaria de los colombianos no sólo sería
muy alto, sino que se dependería cada vez más de las importaciones de alimentos. A
lo anterior se suma el hecho de que la tasa de desempleo a nivel rural sería del 19%, lo
cual complicaría la situación en el campo en términos de pobreza y, por ende, de
acceso al alimento requerido. En este mismo sentido, la posibilidad de garantizar
422 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

seguridad social para los habitantes del agro implicaría que el 51% del PIB agropecuario
se invirtiera en pago de mano de obra, lo que en realidad condenaría al habitante rural
a seguir en las mismas condiciones de ingreso de la actualidad, con el agravante de
tener viviendo casi el 80% de la población rural bajo la línea de pobreza.
En este orden de ideas, se hace imperioso trabajar en mejoramiento de rendimien-
tos de las actividades agropecuarias, lo cual implica enfrentar, entre otras áreas, el
problema de la investigación sectorial en el país. Se requiere avanzar en la implemen-
tación de un sistema de ciencia y tecnología que responda no solamente a los requeri-
mientos de aquellos agentes con capacidad de adquirirla, dejando atrás actividades
vulnerables. En este sentido, el Estado debe asumir responsabilidad en la definición y
promoción de ciertos objetivos y políticas estratégicos de la investigación para res-
ponder a la solución de problemas como la seguridad alimentaria, la investigación
básica y la conservación del medio ambiente, los cuales se encuentran por fuera del
abanico de intereses del sector privado.
Del lado de los gremios se cuenta con el mecanismo de los Fondos Parafiscales,
para la inversión en investigación y transferencia de tecnología, para lo cual, aunque
no en todos los casos, acuden a entidades de investigación del Estado que los reciben
gustosas, debido a que su propia supervivencia depende de los recursos que logran
canalizar mediante proyectos. En este sentido, debe propenderse porque los propios
gremios adelanten investigación aplicada, dedicando menos recursos al funcionamiento
del gremio y más a los temas estratégicos de su sector.
Otro de los eslabones clave para el fortalecimiento de la investigación y la transfe-
rencia de tecnología es la integración de la Universidad al proceso, pues un país con
escaso recurso humano calificado, no puede incurrir en el desprovechamiento de poten-
cialidades como el desarrollo y la aplicación de conocimiento por mantener aislada a la
academia de la búsqueda de soluciones a la problemática del sistema productivo.

Análisis de sensibilidad para el escenario pasivo

Para este escenario se realiza un análisis de sensibilidad, tomando en cuenta la capa-
cidad de algunas actividades de permanecer competitivas en un ambiente sin la apli-
cación de protección arancelaria y no arancelaria37, como se plantea para el año 2015
con la vigencia del ALCA para las importaciones provenientes del hemisferio america-
no, comparando los precios nacionales con los precios externos incluido el transpor-
te para poner el producto en el interior del país. Este análisis arroja que los productos
del sector avícola (huevos y pollo), azúcar, cacao y maíz se producirían a mayor costo
que el de su adquisición en el mercado internacional y su internalización al mercado

37 Incluye papa, azúcar, panela, azúcar, leche, pollo, huevo, cerdo, cacao, café, aceite de palma, maíz y arroz, que
son los productos para los cuales se conocen los costos de producción.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 423

doméstico. En este caso se perderían 553.731 puestos de trabajo adicionales, lo que

se reflejaría en una tasa de desempleo de 27,58% (para un total de 1.868.453 cesan-
tes) y el sector agropecuario pasaría a representar el 4,13% del PIB nacional en el año
2015. Así, se tendrían que importar 7.596.542 toneladas adicionales de alimentos
para un gran total de 21.996.771 toneladas, lo que equivaldría a un valor superior al
6% del PIB (ver cuadro 12.15).

Cuadro 12.15
Analisis de sensibilidad del escenario pasivo
Áreas necesarias***
Área agropecuaria (hectáreas) 60.727.100
Área en ganadería (hectáreas) 56.560.079
Área agrícola (hectáreas) 4.167.021
Déficit área (hectáreas) 31.927.100
Sector externo
Importaciones canasta (toneladas) 21.996.771
Importaciones canasta (US$2000) 8.014.734.361
Importaciones fuera de la canasta* (toneladas) 209.388
Importaciones fuera de la canasta* (US$2000) 104.260.886
Importaciones agropecuarias (toneladas)***** 22.206.159
Importaciones agropecuarias (US$2000)***** 8.118.995.247
Exportaciones canasta (toneladas)
Exportaciones canasta (US$2000)
Exportaciones fuera de la canasta** (toneladas) 1.751.884
Exportaciones fuera de la canasta (US$2000) 1.451.472.329
Exportaciones agropecuarias (toneladas)***** 1.751.884
Exportaciones agropecuarias (US$2000)***** 1.451.472.329
BALANZA COMERCIAL CANASTA (US$2000) -8.014.734.361
BALANZA COMERCIAL CANASTA (ton) -21.996.771
BALANZA COMERCIAL (US$2000)***** -6.667.522.918
Empleo
PEA rural (No. de personas) 6.775.459
Empleo rural no agropecuario (puestos de trabajo) 3.397.991
Empleo agropecuario**** (puestos de trabajo) 1.509.015
Total empleo rural (puestos de trabajo) 4.907.006
Desempleo (personas cesantes) 1.868.453
Tasa de desempleo rural 27,58%
PIB agropecuario
Total agropecuario sin agroindustria (US$2000) 5.453.074.066
Valoración empleo agropecuario (US$2000) 1.621.707.014
Participación empleo en el PIB agropecuario 30%
Valoración empleo agropecuario con seguridad social (US$2000) 2.439.047.350
Participación empleo en el PIB agropecuario con Seguridad Social 45%
Participacion en el PIB nacional (%)
Importaciones de alimentos 6,06
PIB agropecuario 4,13
* Incluye los requerimientos de algodón y cebada del país para el año 2015 basado en los consumos actuales.
** Incluye flores, banano, tabaco manteniendo su participación en el mercado internacional.
*** Se parte de un uso potencial de 12 millones de hectáreas para agricultura y 16,8 millones de hectáreas para ganadería.
**** Incluye los empleos generados por los productos fuera de la canasta.
***** No incluye productos de la agroindustria.
US$132.168.105.427 (dólares de 2000) es el valor del PIB estimado para el año 2015
Cálculos: DES-CDSA.
424 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Escenario de mejora tecnológica

En este escenario se tuvo en cuenta el uso potencial de las tierras. El cambio funda-
mental radica en que se plantean mejoras en los rendimientos en todas las actividades
a ritmos probables, según los estudios prospectivos realizados por las federaciones de
productores y de acuerdo con los niveles máximos de rendimientos en países con
condiciones productivas similares a las colombianas, y se descartan los productos en
los cuales definitivamente resulta más económico comprar en el mercado internacio-
nal (cebada, sorgo, maíz para consumo industrial, soya, trigo y algodón). De esta
manera, se llega a un requerimiento de veinte millones y medio de hectáreas, lo cual
deja un saldo de poco más de ocho millones de hectáreas con vocación agropecuaria
para dedicar a actividades alternativas, las cuales deben emplear más de setecientos
mil habitantes de las áreas rurales, en actividades como productos naturales no
maderables, ecoturismo, servicios ambientales, productos exóticos, entre otros. De la
misma manera, la actividad forestal en el país y el cuidado de los recursos naturales,
deben hacer parte integral de la agenda gubernamental, entendida como una política
de Estado y no como una mera actividad generadora de ingresos.
En este escenario se prevén, para el 2015, importaciones alimentarias equivalen-
tes a menos del 1% del PIB, con una participación del sector agropecuario de casi el
11% y con el espacio abierto a actividades generadoras de valor para, entre otros
propósitos, cubrir satisfactoriamente, el nivel de 12% de desempleo. De otro lado,
cabe destacar que el valor de la mano de obra como proporción del PIB agropecuario
equivaldría a 34% incluyendo la seguridad social; es decir, se estaría incluso por
debajo de los niveles de participación actuales sin seguridad social que es del 38%.
En otras palabras, este escenario se presenta viable y permitiría mejorar las condicio-
nes de vida del habitante rural. La parte propositiva para superar este nivel de desem-
pleo pasa por revisar el uso de las tierras, la ubicación de las zonas idóneas para la
producción de los bienes de la canasta alimentaria y el análisis de las alternativas de
uso, lo que será el tema de los apartados cuarto y quinto de este trabajo.
El condicionamiento en términos de investigación y transferencia tecnológica es
exigente, lo que implica que el sistema de ciencia y tecnología agropecuaria opere ade-
cuadamente. Se requeriría implementar una agenda única nacional operativa mediante
agendas regionales, en las cuales confluyan los intereses de los productores del espacio
rural regional. Sólo de esta manera se garantizaría que la política pública tenga la capa-
cidad de responder a las necesidades regionales. En este sentido, los entes territoriales
deberían cumplir con el papel que se les asigna como eslabón encargado de llevar la
tecnología al pequeño productor; resultaría fundamental retomar la organización y fun-
cionamiento de los Concejos Municipales de Desarrollo Rural, pues es su responsabili-
dad la planificación de la asistencia técnica de acuerdo con los requerimientos y carac-
terísticas locales, así como la concertación y seguimiento del Plan Agropecuario
Municipal, el cual deberá ser ejecutado por las Umata o quien haga sus veces.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 425

En los siguientes apartados se hace un análisis del uso de los suelos en Colombia,
teniendo como objetivo plantear una reorganización productiva del suelo nacional
que permita hacer un uso eficiente de los mismos. De igual manera, se contemplan
alternativas para la generación de ingresos y de empleo en otras actividades rurales
para los desocupados, como resultado de las mejoras tecnológicas en la producción
de alimentos.

USO DEL SUELO AGROPECUARIO: UN LLAMADO A LA SOSTENIBILIDAD

La sostenibilidad de los sistemas de producción está amenazada debido a que la agri-
cultura de trópico se ha realizado en las últimas décadas con la introducción de técni-
cas foráneas que no fueron previamente adaptadas (caso Revolución Verde).
Adicionalmente, la continua ampliación de la frontera agrícola derivada de presiones
demográficas, económicas, sociales y la proliferación de cultivos ilícitos originan
cambios radicales en el uso de la tierra sin mayor apoyo técnico, ni en consideración
de los métodos de explotación más apropiados y sus efectos sobre el ambiente. El
resultado es la degradación ambiental, bajos rendimientos y pérdida de los recursos
suelo y agua.
Cuando se evalúan la aptitud agrícola y la necesidad de introducir prácticas espe-
cíficas de manejo y recuperación de suelos, deben observarse las características de la
tierra, los regímenes de lluvia, la topografía, el tamaño de los fundos, la proximidad
al agua y al mercado. En este proceso deben contemplarse la variación de las caracte-
rísticas de la tierra y sus consecuencias sobre su uso en cuanto a productividad y
retorno del capital invertido.
La clasificación de la aptitud de uso de los suelos toma en cuenta las limitaciones
permanentes de la tierra, relacionándolas con las posibilidades y limitaciones de su
uso, con miras a definir un sistema jerarquizado con ocho clases de suelo organizadas
en tres grupos, según intensidad de uso en escala decreciente de I a VIII. El grupo A
abarca tierras cultivables con cultivos anuales, perennes, pasturas y/o reforestación y/
o vida silvestre, clasificadas en las clases I, II, III y IV. El grupo B comprende tierras
adaptadas a las pasturas y/o reforestación y/o vida silvestre, clasificadas en las clases
V, VI y VII. El grupo C consiste en tierras no cultivables, pero apropiadas para pro-
tección de la flora y de la fauna silvestre, recreación y almacenamiento de agua,
seleccionada la clase VIII (ver cuadro 12.16).
Las clases II a VII, excepto la V, son subdivididas en subclases en función de sus
limitaciones permanentes, relacionadas con erosión (e), suelo (s), agua (a) y clima
(c). Las unidades de capacidad de uso facilitan el proceso de establecimiento de las
prácticas de manejo.
426 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuadro 12.16
Aptitud de los suelos de Colombia por regiones
Región Amazonia Orinoquia/1 Andén Caribe Andina Valles Total
Pacífico Interandinos
Clase I 0 30.000 85.882 115.882
Clase II 0 550.000 286.273 836.273
Clase III 2.417.579 1.850.000 1.288.229 5.555.808
Clase IV 1.762.923 2.000.000 1.431.366 1.199.500 6.393.789
Clase V 3.290.759 970.000 57.255 466.500 4.784.514
Clase VI 10.076.875 2.150.000 5.725.464 851.000 18.803.339
Clase VII 5.286.875 1.350.000 12.023.474 282.500 18.942.849
Clase VIII 228.299 1.100.000 7.729.376 62.500 9.120.175
Aguas, urb. 14.000 14.000
Sin clasificar 39.847.005 6.443.400 3.317.766 49.608.171
Total 39.847.005 23.063.310 6.443.400 13.317.766 28.627.319 2.876.000 114.174.800
Peq. prop. 2,6% 9,5% 26,0% x
Mediana 30,4% 66,4% 53,8% x
Gran prop. 66,9% 24,1% 20,2% x

/1 Datos estimados. GRUPO A x Incluye Región Andina y Valles Interandinos

Fuente: Geografía de suelos de Colombia, IGAC, 1995. GRUPO B
GRUPO C

El uso del suelo y la productividad

La productividad entendida como rendimiento es un buen indicador de las condicio-
nes de la tierra, ya que refleja directamente los cambios en la calidad y las limitacio-
nes de la misma. Por ejemplo, la evaluación de la productividad de ciertas áreas espe-
cíficas y la comparación con áreas vecinas que están aplicando prácticas adecuadas
de manejo de los cultivos, permite identificar la necesidad de introducir prácticas
específicas de mejoramiento de suelos. De la misma manera, la agricultura sostenible
busca obtener una alta productividad sin degradar los suelos. En otras palabras, una
buena productividad sostenida es sinónimo de uso adecuado de la tierra y de buenas
prácticas de manejo, permitiéndose al mismo tiempo mantener o mejorar la calidad
del suelo.
La información disponible sobre rendimientos de los diferentes cultivos para cada
departamento (dado en toneladas por hectárea) evidencia conflictos de uso del suelo,
en la medida en que se tienen departamentos cuyos rendimientos son muy inferiores
al margen establecido de una y dos desviaciones estándar por debajo del promedio de
rendimiento nacional (ver cuadro 12.17). Esta información permite un análisis de dos
vías.
En primer lugar, pueden tomarse las columnas, correspondientes a cada cultivo y
su nivel de conflicto como uso de la tierra, en cada departamento. De esta forma, se
encuentra, por ejemplo, que los cultivos con mayor grado de conflicto son arroz seca-
no mecanizado y maíz, tanto tradicional como tecnificado, siendo para estos últimos
aún más preocupante la situación si se tiene en cuenta que el promedio nacional es
muy inferior al promedio mundial. El cultivo de la papa se encuentra distribuido en
14 departamentos y la mitad de ellos presenta conflicto de uso y bajo rendimiento.
 PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO
Cuadro 12.17
Comportamiento departamental de los rendimientos de los principales productos agrícolas (ton./has)

Tabaco negro
Arroz secano

Arroz secano
mecanizado

mecanizado

exportación
exportación
Arroz riego

tecnificado

tradicional

Arracacha

Cap carga
Hortalizas
Palma de
Cocotero

panelera
negro Cl

Algodón
Ajonjolí

Banano

Plátano

Plátano
Cebada
manual

Tabaco
Tabaco

animal
azúcar
Cacao
Sorgo

aceite

Ñame

Fique
Trigo

rubio
Fríjol

Caña

Caña
Papa
Soya

Yuca
Maní
Maíz

Maíz

Café
exp.
Departamento

Amazonas 3.143 2.427 869 637 3.972 2.566 400 4.615

Antioquia 2.757 3.542 1.395 2.000 1.344 2.515 1.049 748 6.082 16.953 18.709 11.847 16.395 39.889 9.915 6.066 389 1.680 2.156 3.954 1,3 34 0,8

Arauca 3.919 1.500 2.500 1.482 2.202 887 13.294 8.085 591 2.209 0,8

Atlántico 5.147 3.006 1.046 1.676 693 677 7.171 7.426 7.894 320 1.110 14 1,2

Bolívar 4.479 3.857 2.006 2.486 1.648 2.639 934 742 4.640 10.900 9.674 7.234 540 1.918 1.554 6.496 10 0,9

Boyacá 2.517 1.935 2.402 1.429 2.372 1.807 812 687 14.519 8.361 7.531 8.887 558 1.468 1.415 1.428 12.417 0,9 46 0,8

Caldas 2.563 978 3.027 812 1.695 2.159 12.542 12.441 10.500 6.872 488 1.669 1.847 107.630 3.872 1,2 29 0,9

Caquetá 3.583 3.676 1.204 985 2.111 779 280 1.757 8.922 5.961 345 3.934 0,8

Casanare 4.591 4.339 1.775 1.296 2.405 888 800 1.990 3.678 11.667 10.519 10.250 612 1.728 5.997 0,5

Cauca 4.234 1.500 3.297 1.074 3.805 1.088 803 1.077 2.007 9.169 2.067 17.030 7.000 9.105 5.329 482 1.910 1.924 1.183 117.601 4.334 0,6 3,93 0,4

Cesar 4.392 3.030 2.667 2.335 1.273 2.451 790 552 1.700 1.768 3.681 17.707 10.203 6.379 555 1.894 1.435 71.409 4.207 0,4 16 1,0

Chocó 1.723 1.245 1.285 11.067 1.015 8.403 11.009 7.080 298 3.212 24

Córdoba 4.788 3.579 1.411 3.366 1.605 3.813 681 618 1.948 6.915 9.048 10.033 6.784 501 2.002 3.722 1,4

Cundinamarca 5.011 4.440 2.089 2.178 1.437 2.129 2.149 1.422 449 1.557 2.230 2.650 16.883 7.299 6.405 8.561 494 1.819 4.457 1,1 12 1,1

Guainia 1.513 764 5.273 8.856 431

Guaviare 3.770 1.380 1.211 1.000 904 773 1.574 9.989 7.259 419 1.467 6.333

La Guajira 4.752 2.313 1.249 1.648 586 8.154 7.696 8.356 9.535 7.563 497 1.720 1.346 0,5 13 0,4

Huila 5.588 3.054 1.438 2.855 2.492 11.106 7.040 6.882 3.693 455 2.366 1.775 8.691 0,6 11 0,5

Magdalena 4.195 2.188 1.098 1.803 621 593 4.858 3.428 8.257 7.779 34.902 9.983 477 1.743 1.307 0,5 13 1,0

Meta 4.448 4.171 2.956 1.687 2.526 912 652 1.789 2.530 10.931 12.855 501 1.731 1.653 2.264 0,4

Nariño 1.159 2.168 2.576 1.362 2.197 765 925 8.583 2.725 16.047 8.000 7.468 4.921 196 1.606 1.772 7.130 0,6 7,27 0,7

Norte Santander 4.987 3.777 2.000 2.000 1.311 2.848 2.071 1.285 3.512 19.179 10.306 9.127 7.258 395 1.876 1.955 2.000 84.145 4.104 1,0 23 0,5

Putumayo 1.488 1.200 2.187 1.592 10.322 9.581 6.664 287 3.588

Quindío 2.686 1.243 3.658 683 2.713 9.119 9.729 16.582 6.902 388 1.989 9.303 1,6 18 1,8

Risaralda 3.255 1.183 3.207 838 1.291 11.381 9.990 15.935 5.105 466 1.860 1.049 1.458 99.248 5.978 1,1 28 1,1

San Andrés 1.363 953 4.267 10.906 16.090 5.626

Santander 4.491 3.843 1.363 2.813 1.483 1.962 1.122 953 3.149 16.558 8.912 8.576 7.313 568 1.571 1.825 1.673 1.559 11.599 1,2 17 1,1

Sucre 3.485 1.894 2.050 1.391 2.380 831 606 7.118 9.526 8.980 4.703 450 1.823 1.309 3.822 11 1,4

Tolima 5.840 2.591 1.703 3.192 1.033 594 1.781 2.184 12.837 11.576 10.308 8.423 527 1.528 1.720 1.932 5.420 1,0 7,43 0,6

Valle 4.696 4.430 1.698 4.353 1.533 773 1.750 2.128 7.375 12.873 10.422 14.766 9.816 447 2.009 2.163 120.261 6.387 1,0 15 1,7

427
Vaupés 925 1.175 13.729 6.880

Vichada 1.300 1.538 1.000 700 10.811 8.518 220 1.583

Elaborado: Desagro, 2002.

428 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Cultivos como yuca y plátano se distribuyen por todo el territorio nacional y sólo en
algunos sitios, como Amazonas (para ambos productos) y Huila (plátano), presentan
bajos rendimientos.
En segundo lugar, observando las filas de la tabla, es posible ubicar los cultivos
más apropiados, de acuerdo con sus rendimientos para cada departamento.
Este tipo de análisis permite evidenciar coincidencias entre la aptitud de uso del
suelo y los niveles de rendimiento alcanzados en los diferentes cultivos. Así, por
ejemplo, el Valle de Cauca, uno de los departamentos con suelos clase A de la clasi-
ficación, presenta buenos y altos rendimientos para los diferentes cultivos, con ex-
cepción de la papa que se explota en áreas marginales. Por el contrario, Amazonas, un
departamento esencialmente con aptitud de conservación, presenta conflicto con la
mayoría de cultivos allí establecidos y sólo cacao y caña panelera presentan buenos
rendimientos. Obviamente, ésta es una primera aproximación a un tema muy comple-
jo; de hecho, se es consciente de la necesidad de llevar a cabo un análisis regional que
además de involucrar los rendimientos, tenga en cuenta las variables tecnología y tipo
de suelo, lo que escapa al alcance de este trabajo. Sin embargo, debe destacarse el
valor indicativo de este ejercicio.

Aproximación a la optimización del uso del recurso suelo

Agricultura
La propuesta de optimización del uso del recurso suelo parte de considerar que del
área total nacional, el 51,2% presenta algún grado de transformación profunda o par-
cial de la cobertura natural y de otros recursos naturales como el agua, de la cual el
37,7% no presenta conflictos de uso, dado que el uso actual corresponde a la voca-
ción y uso principal o compatible al recomendado, definido por las características
agroecológicas de las tierras.
Como conflicto de uso se considera la subutilización, estimada en 15,6% del área
total continental, correspondiente a 17.790.116 hectáreas (29,6% del total de tierras
intervenidas), como la sobreutilización, correspondiente a 32,7% del área parcial e
intensamente transformada, equivalente a 19.652.641 hectáreas. Por ejemplo, se esti-
ma que el 22% de las tierras en pastos naturales y/o naturalizados se localizan en
zonas con vocación agrícola, especialmente para cultivos semipermanentes y perma-
nentes semiintensivos y para cultivos transitorios intensivos y semiintensivos, de for-
ma tal que casi la mitad del área cubierta con pastos manejados en el país se ubica en
las mejores tierras con vocación agrícola, mientras que la restante se halla en zonas
agroecológicas recomendadas prioritariamente para usos forestales de protección y
protección producción. Cultivos como caña panelera, café y transitorios intensivos
como papa, maíz tecnificado, sorgo, etc., se encuentran en tierras que deberían ser
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 429

destinadas a la conservación de los recursos naturales o a usos forestales de protec-

ción, bosques naturales y fragmentados, matorrales y con otras coberturas vegetales
naturales (ver cuadro 12.18).

Cuadro 12.18
Porcentaje de tierra en conflicto de uso
Región % Área intervenida Subutilización Total % Uso adecuado

Caribe 97,6 47,3 67,7 32,3

Andina 74,1 23,7 85,7 14,3
Pacífico 4,9 53,9 75,7 24,3
Amazonia 14,8 23,1 51,9 48,1
Orinoquia 30,3 24 32,4 67,6
Depresiones interandinas 95,3 43 71,5 28,5
Sistemas montañosos aislados 68,4 25,1 80,3 19,7
Fuente: IGAC.

Dadas las diferencias intrínsecas entre las regiones, se encuentra que en el caso de
las más intervenidas sólo un bajo porcentaje del área presenta un uso adecuado del
suelo. Se destaca la región Andina con un 74% del área total con algún grado de
intervención, en la que apenas el 14% del suelo está siendo bien utilizado, con el
agravante de que el conflicto de mayor proporción es la sobreutilización en el 62%
del área. Esta situación debe constituirse en una seria señal de alerta, si se tiene en
cuenta que la región con mejor uso del suelo es la Orinoquia y éste apenas alcanza el
67%. La región de la Amazonia, con una intervención del 14,8% del área, cuya dedi-
cación corresponde a explotación de madera, fauna y flora, asociada al bosque frag-
mentado, presenta potencial de uso, considerando que la subutilización se estima en
un 4,1%.
Considerando el área subutilizada como potencial para explotación agrícola y la
sobreexplotada como susceptible de ser excluida, el plan de reordenamiento del área
agrícola propuesto en la tabla anexa, se aproxima a la especialización regional de la
producción de acuerdo con las ventajas comparativas y competitivas que puedan de-
sarrollar. En este sentido, se pretende propiciar el mejoramiento productivo y la in-
tensificación de la explotación agrícola con incrementos alcanzables de la productivi-
dad de las tierras con esta vocación.
Aunque el 74,4% de las tierras con vocación ganadera se encuentra bien utilizado,
la prevalencia de una forma de producción extensiva (auspiciada por el uso de la
tierra con propósitos especulativos, de poder territorial y la exención tributaria de la
renta de la tierra) hace que se utilicen suelos cuya vocación es la producción agrícola,
generando el desplazamiento de esta actividad hacia áreas marginales, con efectos en
la sostenibilidad, en la competitividad por bajo rendimiento y un manejo inadecuado
de los recursos naturales. Respecto a los cultivos permanentes y semipermanentes
(café, frutales, banano, palma africana y caña de azúcar), se encuentra que sólo el
430 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

20,5% de las tierras agrícolas con vocación para estos, está bien utilizado, mientras
que el 65% se subutiliza principalmente por estar en pastos. Además de los conflictos
mencionados anteriormente, existen otros por uso prohibido en el 8,6% de las áreas
de parques nacionales naturales, principalmente pastos naturales, asociaciones de
cultivos y bosques fragmentados.
Los conflictos de uso del suelo presentan una serie de condicionantes económicos,
sociales y políticos, relacionados con la concentración de la propiedad de la tierra, el
abandono de las tierras por el desplazamiento forzado de la población rural (ver cua-
dro 12.19) y la ineficacia de la política agrícola, entre otros, que deben considerarse al
momento de evaluar un plan de reordenamiento como el propuesto, desde el punto de
vista de la efectividad en el uso y aprovechamiento de los factores de producción. En
este sentido, el recurso tierra, considerado como un factor específico de producción
para la actividad agropecuaria, se debe reorientar de acuerdo con su vocación y po-
tencial productivo. Lineamientos como los aquí propuestos habrían de ser tenidos en
cuenta para los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Es clara la necesidad de
llevar a cabo una reestructuración en la forma de producción, el ordenamiento territo-
rial, la especialidad y uso de la tierra, el reasentamiento humano, el respeto a la fron-
tera agrícola y el desarrollo tecnológico del país; que propendan por el uso adecuado
de las tierras y que consideren la dotación de los factores productivos complementa-
rios necesarios para ejercer la actividad de manera competitiva.

Cuadro 12.19
Desplazamiento forzoso. Departamentos expulsores, 2001
Departamentos Personas % Gini

Antioquia 18081 5,2 0,863

Cauca 15411 4,5 0,815
Bolívar 6682 1,9 0,716
Chocó 7555 2,2 0,865
Valle del Cauca 6345 1,8 0,866
Subtotal 54074 15,8
Estimativo global 341,925 100
Fuente: Codhes 2002. Índice de Gini predios superficie 2000.

Ganadería
Según la Zonificación Agroecológica de suelos del IGAC (2002), las áreas para explo-
tación ganadera exclusiva son 10.206.613 ha, de las cuales 9.102.651 (90,67%) pre-
sentan vocación para ganadería extensiva y 951.781 ha (el 9,33%) para ganadería
intensiva y semiintensiva. Estos dos tipos de explotación ganadera encuentran la mayor
área con aptitud en el piso térmico cálido, siendo en ambas superior al 90% con
relación a los pisos medio y frío. Además de éstos, hay 11.590.579 ha de suelos con
vocación agrosilvopastoril y silvopastoril, lo que daría un total de 21.846.105 ha con
aptitud para algún tipo de explotación ganadera.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 431

El área dedicada a la producción ganadera para el año 2015 propuesta por el pre-
sente documento es de 16.800.000 de hectáreas, debido a la consideración de las
áreas aptas para ganadería y esperando aumentos importantes en la productividad
promedio de las explotaciones ganaderas. Aunque en el corto plazo es justificable el
uso de tierras con vocación agrícola para la producción pecuaria, es necesario que en
el futuro se aprovechen las tierras de acuerdo con su vocación, debido principalmente
a la mayor generación de empleo y a la mayor productividad por parte de la agricul-
tura, de manera que se generen excedentes para exportación. Es también importante
destacar que el uso de tierras agrícolas en cercanías de los centros urbanos, para la
producción intensiva de leche se justifica en el mediano plazo mientras se logran y
aún a largo plazo si no se logran los adelantos tecnológicos necesarios para sostener
los niveles productivos necesarios para garantizar el suministro de productos ganade-
ros, principalmente leche, cuya producción demanda mejor calidad en los forrajes
consumidos por el animal. Del trabajo del IGAC (2002) se destaca que las áreas con
vocación para el pastoreo extensivo participan con cerca de la mitad del área (41,7%)
con vocación para producción ganadera, incluyendo los sistemas de producción mix-
ta, siendo esto un indicador de la magnitud de los avances que se deben lograr para
alcanzar los rendimientos necesarios con el fin de garantizar la seguridad alimentaria
en cuanto a productos ganaderos (ver cuadro 12.20).

Cuadro 12.20
Ordenamiento del sector ganadero
Uso actual Propuesta
Zonas Hectáreas Hectáreas

Caribe 9.189.259 3.945.350

% Participación 25,7 23,5
Andina 12.596.020 1.485.841
% Participación 35,3 8,8
Orinoquia 6.918.993 9.012.349
% Participación 19,4 53,6
Amazonia 4.980.876 1.101.231
% Participación 13,9 6,6
Depresiones Interandinas 1.840.640 1.195.170
% Participación 5,2 7,1
Andén Pacífico 193.302 60.060
% Participación 0,5 0,4
Total 35.719.090 16.800.000
Fuente: IGAC 2002, DANE 2000, Cálculos Desagro.

De otro lado, la producción ganadera, aunque menos rentable que la agrícola,

presenta mayor estabilidad en los precios y un potencial exportador por desarrollar,
dada la escasez de tierra de los países del Este y Sureste asiáticos para la producción
de carne y leche bovina, por lo que no se debe descartar el aprovechamiento de tierras
para este tipo de producción como una alternativa de uso del suelo que provee empleo
y productos de alto valor nutricional para los mercados internos y externos.
432 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Otro aspecto importante es la productividad animal. Se necesitan animales con la

suficiente capacidad genética para aprovechar la mejorías en el nivel de alimentación,
redundando en beneficios económicos que justifiquen las inversiones necesarias. Por
lo tanto, es importante mejorar la productividad de forrajes de buena calidad, al mis-
mo tiempo que se mejora la capacidad para aprovechar dichos productos.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El diagnóstico
En la Constitución de 1991 se postula un Estado Social de Derecho, lo que en materia
alimentaria obliga al Estado a que, por el lado de la oferta, aumente significativamente
la producción de alimentos en condiciones de igualdad en el acceso a los incentivos y
promueva la igualdad de oportunidades para todos los agentes productivos del agro,
y, por el lado de la demanda, garantice que toda la población colombiana disponga y
acceda oportunamente a los alimentos que satisfagan sus requerimientos nutricionales.
Sin embargo, la situación rural del país contraviene el espíritu de la Carta Magna,
comprometida con el mejoramiento del nivel de vida de los habitantes del campo,
porque la seguridad alimentaria nacional está en riesgo en términos de acceso, dispo-
nibilidad y sostenibilidad.
El acceso por la falta de ingresos suficientes del habitante rural para la adquisición
de la ingesta alimenticia, lo que se relaciona con elevados niveles de desempleo y
subempleo, bajas remuneraciones recibidas por los trabajadores rurales causados por la
pérdida de dinamismo de la actividad, derivada de la incapacidad de competir incluso
en el mercado interno. De hecho, el rasgo característico de los noventa es el crecimiento
de la tasa de desempleo rural, al pasar del 4,76% en 1991 al 10,4% en el 2000, equiva-
lente a un aumento bruto de 442.200 desocupados en el campo. De otro lado, debe
tenerse en cuenta que de los 6´781.727 habitantes rurales que conformaban la Pobla-
ción Económicamente Activa en el 2000, el 51% no estaba empleada o ganaba menos
de medio salario mínimo diario, lo que los ubica por debajo de la línea de pobreza
(menos de dos dólares diarios), con un ingreso diario que apenas llega a US1,34 de
2000. Esto explica el comportamiento de las líneas de pobreza e indigencia, con una
clara involución hasta llegar a niveles similares a los de la década del setenta.
La problemática del habitante rural se complica con el desplazamiento forzoso,
ocasionado por el conflicto armado, la contrarreforma agraria, la irrupción de capita-
les de distinta naturaleza, esencialmente ilícitos ligados con actividades del narcotráfico,
y la destrucción del entramado social, sumado a la emigración tradicional. Este fenó-
meno ha sido considerado como uno de los principales problemas nacionales, ya que
el éxodo alcanza la cifra de más de dos millones y medio de personas, cercano al 6%
del total de la población total. Estas personas entran a formar parte de un grupo muy
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 433

vulnerable en términos de seguridad alimentaria, pues carecen de los medios para

generar ingresos; por el contrario, se desplazan forzadamente a cascos urbanos y a
regiones que no están dotadas para prestarles los servicios básicos requeridos. Gran
parte de los desplazados pertenecen a la economía campesina dedicada a la produc-
ción agrícola y de especies menores y, por lo general, son pequeños propietarios de
tierra, viéndose despojados de su fuente de sustento.
A simple vista, el tema de la disponibilidad de alimento parecería no tener mayor
importancia en razón a su posible abastecimiento del mercado internacional; sin em-
bargo, no puede perderse de vista que una alta dependencia de alimento del mercado
exterior puede llegar a ser un factor de vulnerabilidad económica y política, dado el
elevado aporte de la producción campesina nacional a la seguridad alimentaria nacio-
nal (más de la mitad de los alimentos consumidos en el país), por lo que se exige
especial atención al campesinado a través de políticas bien focalizadas y efectivas
para su fortalecimiento productivo, y mejorar su capacidad de generación de ingreso.
En este sentido, la política pública agropecuaria se enfrenta al reto de buscar ga-
rantizar la disponibilidad de alimentos a nivel nacional, en lo que resulte conveniente
con producción doméstica, mejorar las condiciones de vida y asegurar el bienestar de
la población rural del país. Para ello se ha de empezar por superar obstáculos como
los siguientes: 1) La baja participación de los agentes del agro colombiano en el
control y la definición de prioridades y de estrategias, debido al precario avance del
proceso de descentralización; 2) El alto grado de proliferación normativa y regla-
mentaria; 3) La dispersión institucional que deriva en pérdida de liderazgo institucional
y en duplicación de esfuerzos; 4) La falta de continuidad en los lineamientos estratégi-
cos de la política por la preeminencia de medidas y enfoques discrecionales, más orien-
tados por intereses particulares que por el de la comunidad rural en general y 5) La falta
de coherencia entre lo que se propone a nivel central y sus desarrollos en el nivel local.
De otro lado, los montos asignados al sector agropecuario en los noventa han
venido disminuyendo su participación en el gasto público, pasando de representar el
4,81% al 0,81% del presupuesto nacional, con el agravante de que se ha dejado la
inversión en el sector a cargo del mercado financiero con el marginamiento de aque-
llos agentes que no cuentan con garantías físicas. Prueba de ello es la modesta parti-
cipación de los pequeños productores en los créditos otorgados vía Finagro, que nun-
ca han llegado al 6% (mediante este instrumento se otorgaron 1.2 billones de pesos en
el año 2000). No puede perderse de vista el aporte de los sectores campesinos a la
seguridad alimentaria nacional, a pesar del pobre desempeño de las instituciones pú-
blicas del sector y la necesidad de mejorar sus condiciones productivas y de vida.
En este contexto, se destaca el papel de los gremios en el manejo de los Fondos
Parafiscales como un mecanismo que permite recaudar cuotas de los productores de
cada agremiación y, de esta manera, invertir en áreas estratégicas de sus respectivos
subsectores, compensando la caída de los montos de inversión provenientes del Pre-
434 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

supuesto General de la Nación. Sin embargo, los estudios llevados a cabo por la CGR
indican que es necesario mayor control de parte del Ministerio de Agricultura y que
estos recursos deben formar parte de una Política Nacional de Desarrollo Rural.
Aun cuando el valor del presupuesto ha venido cayendo de manera notoria, la pro-
puesta institucional de la CGR, para reorganizar el entramado de reglas y relaciones del
sector y abolir la duplicidad de funciones, plantea la fusión del Incora, el INPA, el INAT
y el Fondo DRI, bajo el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y Reforma Agraria.
Para el año 2000, los costos en que incurrió el país por mantener estas cuatro entida-
des se podrían haber reducido en un 35%, equivalente a 50.200 millones de pesos, es
decir, el 8% del total del pesupuesto asignado al sector agropecuario en dicho año.
En lo que se refiere a la sostenibilidad de la senda que ha estado recorriendo el país,
se encuentra el rápido degradamiento del recurso suelo como soporte del sistema pro-
ductivo agroalimentario, resultante de la falta de voluntad política para que las acciones
públicas y privadas respondan debidamente a su verdadera valoración social y econó-
mica desde sus potencialidades intrínsecas como factor de producción. Esta situación
ha derivado en un acaparamiento del recurso, con el agravante de que las tierras de
mejor calidad están concentradas y con frecuencia inadecuadamente explotadas, mien-
tras que los suelos más frágiles y de ladera están sobreexplotados, acarreando funestas
consecuencias en términos de erosión y degradación. Debe comprenderse que el con-
cepto de sostenibilidad no se limita al ámbito ambiental, sino que se extiende al espacio
político y económico del régimen social.
Este entorno reproduce en zonas alejadas las condiciones propicias para los cultivos
proscritos, los cuales se constituyen en la única alternativa económicamente viable para
algunos grupos de la población rural, ya que ninguno de los procesos productivos líci-
tos tiene capacidad de competir con cultivos como la coca, por lo que la alternativa de
sustitución resulta claramente cuestionable en términos de rentabilidad para el campesi-
no productor. Esta situación impone la prioridad de emprender una política de
reasentamiento humano que considere la función social y económica de la tierra.
Preocupa sobremanera que se están dejando de lado temas relevantes como la
distribución de los recursos productivos y la generación de capacidades productivas,
evidenciando la falta de una estrategia integral de desarrollo rural para promover la
generación de ingresos, y, por esta vía, mejorar las condiciones de vida y la seguridad
alimentaria de los agentes del agro, compromiso adquirido por el Estado en la Cons-
titución de 1991. En un país como Colombia resulta inaceptable que se hayan genera-
do más de dos millones de desplazados en diez años y dejado como única alternativa
a muchos de sus habitantes rurales más pobres la de cultivar productos para usos
ilícitos, siendo los menores beneficiarios de un negocio, cuyo legado es la profunda
degradación del entorno social, cultural y ecológico del país.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 435

Retos y prioridades
El ejercicio prospectivo plantea la urgencia de invertir en la innovación y el avance
tecnológico, lo que implica un eficaz sistema de ciencia y tecnología agropecuaria
que no responda solamente a los requerimientos de aquellos agentes con capacidad
de adquirirla, sino que sirva de apoyo a actividades vulnerables que contribuyen de
manera vital a la seguridad alimentaria del país.
En este sentido, el Estado debe asumir la responsabilidad de promover temas es-
tratégicos de investigación y desarrollo tecnológico con énfasis en aquellas activida-
des que no son rentables en el corto plazo bajo criterios meramente financieros, pero
con impactos sociales y culturales definitivos como la seguridad alimentaria, la in-
vestigación básica y el medio ambiente. Del lado del sector privado, los gremios
cuentan con los Fondos Parafiscales, entre cuyos objetivos se encuentra la inversión
en investigación y transferencia de tecnología, pero que, no en todos los casos, acu-
den a entidades de investigación del Estado. En este sentido, debe propenderse por-
que los propios gremios adelanten la investigación aplicada, dedicando menos recur-
sos al funcionamiento y más a los temas estratégicos de su sector. Otro de los eslabones
clave para el fortalecimiento de la investigación y la transferencia de tecnología es la
integración de la universidad al proceso, ya que un país con escaso recurso humano
calificado no puede darse el lujo de mantener aislada a la academia de la búsqueda de
soluciones a la problemática del sistema productivo.
Otro de los requerimientos es el de implementar una agenda única nacional que se
haga operativa mediante agendas regionales, en las cuales confluyan los intereses de
los productores del espacio rural regional. De esta manera, los entes territoriales de-
ben erigirse como el eslabón encargado de llevar la tecnología al pequeño productor
para lo cual resulta fundamental fortalecer los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural, dado que su responsabilidad incluye la planificación de la asistencia técnica,
de acuerdo con los requerimientos y características locales, y la concertación del Plan
Agropecuario Municipal a ser ejecutado por las Umata.
Debe destacarse que el desarrollo de tecnología agropecuaria y su aplicación y
difusión resulta fundamental para contribuir con otras acciones esenciales al
reordenamiento productivo del país y a la mejora de las condiciones de vida del habi-
tante rural. Para el año 2000, el país invirtió 114.000 millones de pesos (54,6 millones
de dólares de 2000) en investigación agropecuaria, equivalente al 2,2% del PIB
agropecuario de ese mismo año; cifra que comparada con los 4.000 millones de dóla-
res dedicados por Estados Unidos a esta actividad resulta ínfima (aun cuando este
valor corresponde al 2,7% del PIB agropecuario). Para llegar a niveles equiparables a
los del promedio latinoamericano, el país debe invertir al menos 3,4 veces más en
investigación agropecuaria, para alcanzar unos 387.000 millones de pesos de 2000,
cerca del 0,3% del PIB del mismo año.
436 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Reordenamiento productivo del país

Como agravante se tiene un alto grado de subutilización del suelo agrícola, que llega
al 37% del territorio, mientras que en ganadería se emplean más de 35 millones de
hectáreas, cuando sólo 16,8 millones tienen esta vocación, incluyendo las áreas con
aptitud silvopastoril (SPA), al punto de haberse llegado a una sobreutilización del
239%. Lo anterior es resultado de la concepción de la tierra como activo especulativo
y como elemento de poder, que ha llevado a una mala distribución de este recurso a
nivel nacional, destacándose que el 79,2% del total de predios no alcanza a cubrir los
tres salarios mínimos legales (una UAF), con alta participación del microfundio (menos
de media UAF). Ello contribuye a explicar los altos índices de pobreza de las áreas
rurales colombianas, pues con uno y medio salarios mínimos mensuales (techo del
microfundio), una familia de más de cuatro integrantes está condenada a engrosar la
población en condiciones de pobreza en términos de ingreso (menos de dos dólares
diarios), situación en la que se halla el 62,3% de los propietarios.
La situación expuesta exige una redistribución de las tierras, cambios en su uso y
adecuación de las formas de producción de acuerdo con la aptitud de la tierra median-
te medidas como la adjudicación de áreas en extinción de dominio que alcanzan los
cuatro millones de hectáreas de tierras de buena calidad y el cobro de un impuesto
predial que castigue la subutilización de los fundos. Este tipo de medidas debe instau-
rar la concepción de la tierra como un factor de producción, condición rectora del
reordenamiento productivo del país.
En términos concretos, avanzar en la solución de la problemática de tenencia impli-
ca una asignación de 8.9 millones de hectáreas, de las cuales unas 2.6 millones deben
ser redistribuidas por intervención directa y negociación voluntaria, al menos otro
millón mediante extinción de dominio y las restantes 5.3 millones vía formalización
de la propiedad38. Si se hubiera implementado una propuesta similar a la planteada
por el Incora para el cuatrienio 1998-2002, con el fin de beneficiar a 66.000 familias
con la entrega de 3,6 millones de hectáreas, deberían haberse invertido unos 174.000
millones de pesos de 2000, equivalentes a 0,15% del PIB 39.
Los escenarios propuestos permiten dimensionar la importancia de la demanda
alimentaria en el país para el año 2015. En efecto, el escenario de dependencia total
del mercado internacional establece que el costo de garantizar el consumo de alimen-
tos de los colombianos en el 2015 (30´986.002 ton), con los precios internacionales
proyectados por el Banco Mundial y los costos de internalización, equivaldría al 10,65%
del PIB nacional en el año en mención. Sin embargo, este escenario es inviable no sólo
por la baja capacidad de importación, sino también debido a que no usar las tierras

38 Plan de reforma agraria 1999-2000, Incora.

39 Op. cit. Estas cifras corresponden a las proyecciones y a los ajustes de ellas, convertidas en las metas de la
entidad para el período en mención.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 437

con vocación agropecuaria para la producción de bienes de la canasta alimentaria,

implicaría que el desempleo rural llegaría a niveles cercanos al 50%, indicando que al
menos 3.3 millones de colombianos del campo tendrían problemas para generar algún
ingreso y acceder a una canasta alimenticia de buena calidad y suficiente. La valoración
del empleo agropecuario (correspondiente a los productos fuera de la canasta) y su
participación en el PIB agropecuario, equivaldría al 14% sin seguridad social y al 21%
incluyéndola (frente al 38% del año 2000 sin incluir seguridad social).
El escenario pasivo (manteniéndose los rendimientos en sus niveles actuales) mues-
tra un requerimiento para el año 2015 superior a los sesenta y tres millones de hectá-
reas para la producción de la canasta, mientras que los suelos con esta vocación en el
país alcanzan hoy en día 28.800.000 has. Por esta razón, se limita, para fines de aná-
lisis práctico, la utilización del área con vocación agropecuaria para evaluar el verda-
dero alcance de este escenario sin degradar los suelos con otras potencialidades.
Así se plantearía una situación crítica, ya que la importación de alimentos represen-
taría cerca del 5% del PIB; es decir, el costo de garantizar la seguridad alimentaria de los
colombianos no sólo sería muy alto, sino que se dependería cada vez más de las impor-
taciones de alimentos. A lo anterior se agrega el hecho de que la tasa de desempleo a
nivel rural sería del 19%, agravándose la situación en el campo en términos de pobreza
y, por ende, de acceso al alimento requerido. En este mismo sentido, la posibilidad de
garantizar seguridad social para los habitantes del agro implicaría que el 51% del PIB
agropecuario solamente se invirtiera en pago de jornales, lo que en realidad condenaría
al habitante rural a seguir en las mismas condiciones de ingreso de la actualidad, con el
agravante de que casi el 80% de la población rural viviría bajo la línea de pobreza.
Las condiciones se empeorarían si se considera que para el año 2015 el ALCA
estaría vigente, con aranceles muy reducidos, de manera que actividades como la
producción de huevos, pollo, azúcar, cacao y maíz tendrían mayores costos de pro-
ducción que el precio al que podrían conseguirse en el mercado externo, incluidos los
costos de transporte para su importación. En este caso se perderían 553.731 puestos
de trabajo adicionales, lo que se reflejaría en una tasa de desempleo de 27,58% (para
un total de 1.868.453 cesantes) y el sector agropecuario pasaría a representar a apenas
el 4,13% del PIB nacional en el año 2015, en comparación con el 14% actual. Así, se
tendrían que importar 7.596.542 toneladas adicionales de alimentos para un gran to-
tal de 21.996.771 toneladas, lo que equivaldría a un valor superior al 6% del PIB.
De esta manera, se impone la necesidad de trabajar en mejoras en los rendimientos
en todas las actividades, como se plantea en el escenario de rendimientos mejorados,
con base en los estudios prospectivos realizados por las federaciones de productores
y los niveles máximos de rendimientos en países con condiciones productivas simila-
res a las colombianas (para este escenario se descartan los productos que definitiva-
mente no son competitivos en el país: cebada, sorgo, maíz para consumo industrial,
soya, trigo). Así se llegaría a un requerimiento de veinte millones y medio de hectá-
438 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

reas, dejando un saldo de poco más de ocho millones de hectáreas con vocación
agropecuaria para dedicar a actividades alternativas, las cuales podrían emplear más
de setecientos mil habitantes de las áreas rurales (por ejemplo, actividades como pro-
ductos naturales no maderables, ecoturismo, servicios ambientales, productos exóti-
cos, entre otros).
En este escenario se prevén, para el 2015, importaciones alimentarias equivalen-
tes a menos del 1% del PIB, con una participación del sector agropecuario de casi el
11% del PIB y que con el aprovechamiento de las áreas disponibles para el desarrollo
de actividades generadoras de valor, entre otros propósitos, se reduciría al mínimo el
nivel de desempleo rural. De otro lado, cabe destacar que el valor de jornales como
proporción del PIB agropecuario equivaldría al 34%, incluyendo la seguridad social;
es decir, se estaría incluso por debajo de los niveles de participación actuales sin
seguridad social que es del 38%. En otras palabras, este escenario podría ser viable y
permitiría mejorar las condiciones de vida del habitante rural.

Alternativas para el empleo rural

La exploración de actividades promisorias del espacio rural colombiano, como res-
puesta al 11% de desempleo que arrojaría el escenario de mejora tecnológica, presen-
ta como resultado casi 400.000 empleos para el espacio rural, vislumbrando una sen-
da de solución de la problemática que aqueja al campo colombiano, con una mejora de
la calidad de vida de los habitantes del campo. En este sentido, se han de considerar
renglones como la agricultura ecológica, el ecoturismo, la explotación de camarón, el
sector forestal, los productos de la biodiversidad amazónica, el caucho y el cuidado de
cuencas, como algunas de las alternativas en las cuales Colombia tiene potencialidades
en términos de ventajas comparativas y/o creadas (véase anexo).
Promover sectores como los mencionados implica que la política pública se dirija
a la espacialidad rural y no sólo al sector agropecuario, al desarrollo sostenible para
todo el territorio, a la articulación a los mercados mediante encadenamientos hacia
atrás y hacia adelante (insumos, materias primas, comercialización y valor agregado
a nivel local), al mejoramiento del nivel de ingresos de los habitantes del campo, a la
diversificación de las oportunidades de empleo y al uso racional de los recursos natu-
rales, sopesando debidamente las oportunidades productivas para las generaciones
futuras.
En este sentido, debe superarse la inoperancia del sistema de crédito agropecuario,
puesto que la visión del mercado, como mecanismo eficiente de asignación de recur-
sos, ha subordinando otros criterios de la banca comercial y ha extremado la exigen-
cia de garantías físicas. En este contexto, el pequeño productor es considerado sujeto
de alto riesgo, debiendo acceder al crédito informal a tasas más altas. Esto requiere
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 439

reformas estructurales al sistema de crédito, fundamentalmente en los criterios para

su otorgamiento, para lo que resulta fundamental que la banca evalúe la factibilidad
de los proyectos a financiar. De otro lado, es prioritario que se preferencie a los crédi-
tos para pequeños productores, en términos y condiciones financieras, ampliando la
cobertura del FAG (Fondo Agropecuario de Garantías), si lo que se pretende es pro-
mover el desarrollo del sector y por esta vía contar con unas garantias mínimas para la
seguridad alimentaria nacional. Preocupa que Finagro pasó de otorgar créditos por
valor de 1.6 billones de pesos de 2000 en 1991 a 977.000 millones en el año 2000, por
lo que tendrá que aumentarse la oferta crediticia para los pequeños productores para
equiparar al menos tales niveles iniciales. Si se tuviese en cuenta como criterio el
valor de la participación de la producción de la economía campesina en el PIB
agropecuario, el crédito debería aumentarse en un billón de pesos de 2000 con desti-
no a los pequeños productores (contando con garantías mediante el FAG).
De otro lado, se hace indispensable el fortalecimiento del sistema educativo rural
y la dotación de infraestructura, de tal manera que no sólo se alcancen objetivos so-
ciales, sino también la sostenibilidad del ámbito rural, entendida desde lo político, lo
económico, lo social y lo ambiental.
Por último, es importante considerar que el Incora40 ha recibido la oferta de 546.714
hectáreas en el programa de negociación voluntaria de tierras con un costo cercano a
978,500 millones de pesos (0,57% del PIB) y que beneficiarían a 35.358 familias dotán-
dolas con un área equivalente a una UAF por familia. Como punto ilustrativo de compa-
ración, la inversión en este rubro en el año 2000 fue de apenas un 0,004% del PIB.

Costo de las nuevas políticas

El cumplimiento de las políticas y propuestas de este documento con el fin de asegu-
rar la provisión de alimentos a la población y garantizar la sostenibilidad se estima en
una suma anual equivalente al 2,19% del PIB, de la cual un 0,83% es la que actual-
mente se realiza y el 1,35% sería el esfuerzo adicional
Obsérvese en el cuadro 12.21 que el mayor esfuerzo deberá hacerse en la
reorientación del crédito, seguido del necesario para garantizar el acceso a la tierra
como bien productivo y a la investigación tecnológica. No obstante, el esfuerzo fiscal
sólo alcanzaría a un poco más de la décima parte del costo total y se estima en un
0,28% del PIB. Podría decirse que, en general, se trata de propuestas cuya realización
tiene un costo razonable.

40 Siira (Sistema Integrado de Información sobre Reforma Agraria) Incora, 2002.

440 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuadro 12.21
Estimación del valor de las nuevas políticas como proporción del PIB
Política Monto actual Monto adicional Monto total Costo
fiscal

Reorientación del crédito 0,75 0,62 1,37 -

Plan inversión Incora (1) 0,01 0,027 0,04 0,04
Mercado de tierras. Negociación voluntaria 0,004 0,565 0,57 0,20
Investigación, ciencia y tecnología agropecuaria 0,07 0,171 0,24 0,24
Ahorro por unificación de entidades -0,030 -0,03 -0,03
Total 0,83 1,35 2,19 0,28

(1) inversión programada para cuatro años, sólo se tiene en cuenta uno.

ANEXO
Nuevas opciones para la generación de ingresos
El escenario de rendimientos mejorados tiene como propósitos centrales: 1) Mejorar la calidad de
vida del habitante rural, garantizando niveles de ingreso que permitan satisfacer sus necesidades
nutricionales y mejorar las condiciones socioeconómicas, además de garantizar la seguridad
alimentaria del país rural. Por tal razón, los cálculos planteados contemplan el reconocimiento de
la seguridad social (50,4% del valor correspondiente al salario) para el trabajador del sector
agropecuario, y 2) Utilizar de manera eficiente y sostenible el recurso suelo para garantizar al año
2015 la seguridad alimentaria de los futuros habitantes de la nación. De esta manera, se plantea el
aumento de rendimientos y la adquisición en el mercado internacional de aquellos productos en los
que no se sea competitivo.
Lo anterior implica que la política estatal deba dirigirse a la espacialidad rural y no sólo al
sector agropecuario, que promueva el desarrollo sostenible para todo el territorio y la articulación
a los mercados mediante encadenamientos hacia atrás y hacia adelante (insumos, materias primas,
comercialización y valor agregado a nivel local). Así las cosas, se hace indispensable el fortaleci-
miento del sistema educativo rural y la dotación de infraestuctura, de tal manera que no sólo se
alcancen los objetivos sociales propuestos en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política,
sino que además se garantice la sostenibilidad del espacio rural, entendida desde lo político, lo
económico, lo social y lo ambiental.
Debido a que los resultados previstos en el escenario de mejora de los rendimientos arrojan la
necesidad de crear 780.000 empleos para el sector rural, con el fin de eliminar la tasa de desem-
pleo, es imperativo explorar alternativas económicas como aprovechar las tierras con vocación
forestal, la agricultura ecológica, la explotación de productos naturales no maderables-PNNM, el
fortalecimiento de los proyectos de eco y agroturismo, y la implementación de mecanismos con el
fin de establecer mercados para el agua. Estos temas se desarrollan en los siguientes párrafos.

Contribución al uso sostenible de la biodiversidad de la Amazonia

La cuenca del Amazonas es la más extensa de la Tierra con cerca de 7.165.281 km2, y Colombia
ocupa en esta cuenca una extensión de 380.200 km2 equivalente a un 5,3 % del total. El principal
problema de la Amazonia es la deforestación masiva, porque los bosques son necesarios para
garantizar el equilibrio en la zona, ya que la mitad del agua que se precipita sobre el ecosistema es
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 441

producto de la humedad evapotranspirada por la vegetación misma, lo que amenaza el régimen

hídrico de la cuenca. La intervención del hombre alcanza el 12% del área total; sin embargo,
algunas de estas áreas ya se encuentran sometidas a procesos de regeneración. De otro lado, el
incremento poblacional generado por procesos de colonización derivados de la concentración de
las tierras en el interior de la frontera agrícola, para cultivos característicos de otros nichos agroeco-
lógicos, genera destrucción de recursos no renovables porque los suelos amazónicos son frágiles,
pobres, de escasa retención de nutrientes. Si se considera que la biomasa aérea es la encargada de
proporcionar nutrientes al suelo amazónico por la descomposición de la hojarasca, la interrupción
de este reciclaje genera erosión, pérdida de nutrientes, compactación de suelos y proliferación de
malezas agresivas. Por estas razones debe fomentarse la gama de productos nativos de economía
promisoria.
Los árboles frutales autóctonos se erigen como opción para mantener el equilibrio ambiental;
su siembra en sistemas agroforestales puede llegar a tener semejanza al comportamiento de un
bosque en términos de la protección del medio ambiente. Los sistemas agrícolas sostenibles que
involucren una mayor eficiencia en el uso de los recursos, mayor productividad, menor deterioro
del medio ambiente, mayor valor agregado a través de la agroindustria y el mercado adecuado,
conducirán a un desarrollo sostenible equitativo en la región.
La extracción de recursos acuícolas, caucho, maderas tropicales, frutas, castañas, nueces y
plantas medicinales, entre otras posibilidades, contribuye en forma significativa a la economía de
algunas regiones amazónicas. En efecto, se estima que este valor alcanzó una cifra de 2.000 millo-
nes de dólares por año solamente en Brasil. La cosecha de frutas y de plantas medicinales y la
transformación de materias primas diversas en bienes de consumo doméstico también se constitu-
yen en una importante actividad para ser consideradas. Se estima que más de 100 mil personas se
dedican al extractivismo vegetal en la región norte del Brasil, representando el 13,80% de la pobla-
ción económicamente activa del sector primario regional.
Por medio del proceso de domesticación, diversas frutas amazónicas han comenzado a desta-
carse en la conquista de mercados de la región y a nivel mundial. Tanto en Brasil como en el Perú,
las investigaciones con camu-camu están abriendo la posibilidad de una importante fuente de in-
gresos regionales; otras frutas como bacun, copoazú, abiu, arazá y biribá también están comenzan-
do a surgir como alternativas promisorias. La domesticación del guaraná está adelantada en el
Brasil y el inchi (oleaginosa) está en proceso de domesticación en Colombia y Ecuador. Entre las
palmeras se destaca el caiaue, el buriti, el asaí, tucuma y chontaduro.
Como ejemplo del aprovechamiento sostenible de la Amazonia se tienen varias experiencias
entre las cuales se destacan las reservas extractivas de Brasil; el manejo forestal en fajas alternadas
a tala rasa en el Perú; la cosecha de la castaña o nuez de Brasil en Bolivia, Perú y Brasil, y la
cosecha de los recursos pesqueros para abastecimiento local y de las grandes ciudades, entre otros.

Explotación de productos acuícolas

Otro de los productos con alto potencial de generación de recursos y empleo es el camarón de
cultivo. La tendencia del consumo mundial de los productos pesqueros, y en particular el camarón,
permite avizorar la ampliación de las áreas productoras del crustáceo. Cabe destacar que éste es
uno de los pocos sectores que basan su capacidad competitiva en avances tecnológicos nacionales.
En efecto, Colombia ha desarrollado investigación genética para camarón de cultivo, ubicándose
en los primeros lugares del mundo, logrando obtener una variedad de alta productividad y resisten-
te a enfermedades cuyas larvas se están exportando a otros países latinoamericanos. Aunque mar-
442 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

ginales, las exportaciones de larvas se han multiplicado casi cinco veces entre los años 1995 y
2000. A esto se suman las altas productividades alcanzadas en la Costa Atlántica, en casos de
cultivos con producciones anuales superiores a cinco toneladas por hectárea, mientras los países
líderes a nivel mundial alcanzan producciones de cuatro toneladas por hectárea.
El uso de semilla de laboratorio y no silvestre ha permitido aislar la zona de virus que han
devastado producciones alrededor del mundo. En la actualidad se adelantan estudios para la
implementación de 15.000 hectáreas en la Guajira; proyecto que generaría 27.500 empleos direc-
tos, ya que se tiene programada la construcción de una ciudadela camaronera que permitiría contar
en un mismo sitio con toda la industria, desde la producción del nauplio hasta el procesamiento del
camarón con destino a la exportación. En términos generales, en los próximos quince años es
factible que la industria alcance 50.000 hectáreas (el potencial del país es de 100.000 hectáreas41).
Este avance significaría una generación de 70.000 empleos directos adicionales a los que actual-
mente se tienen en el sector camaronero (poco menos de 6.000 empleos directos en el 2000).

Ecoturismo
Las proyecciones de la Organización Mundial de Turismo estiman que, para el año 2005, este
renglón generaría alrededor del 10% del PIB mundial, el 10,6% del empleo productivo mundial, el
8% de los ingresos por exportaciones y el 10,7% de las inversiones de capital 42. Ello en marcado
contraste con la situación de Colombia, en donde la participación del sector turístico en el PIB es
inferior al 3%43. Cabe aclarar que estas cifras se refieren al total de la actividad turística, sin discri-
minar la participación correspondiente al turismo no convencional o el ecológico.
En la actualidad las iniciativas de ecoturismo en Colombia se reducen a las llevadas a cabo por
la Unidad de Parques Nacionales. El reciente interés por aprovechar la megadiversidad del país, a
través de la intensificación de esta actividad, surge tanto de la tendencia mundial, como del incre-
mento en la frecuencia de visitas a las diversas zonas naturales.
El comportamiento de los ingresos por ecoturismo y la inversión en conservación proveniente
del presupuesto nacional, para el período 1996-2000, exhibe tendencia a la baja (ver gráfico 12.1),
dado que los ingresos han oscilado entre los 820 y 383 mil dólares y la inversión entre 13 y 119 mil
dólares. Cifras que sumadas a los recursos provenientes de fuentes alternas (como fundaciones y
organismos de cooperación nacional e internacional) son insuficientes para cubrir los costos de
mantenimiento de infraestructura, sin contar con los requerimientos necesarios para la conserva-
ción de los ecosistemas involucrados.
De esta manera, constituir el ecoturismo como una alternativa viable para el desarrollo rural
implicaría una inversión creciente del Estado y del sector privado, con el objeto de promover la
actividad en espacios rurales, desarrollar economías locales, facilitar el ordenamiento territorial y
proteger el patrimonio natural, con la consecuente generación de empleo y riqueza. Debe destacar-
se que el turismo de la naturaleza, para poder ser una actividad rentable, debe contar con infraes-
tructura complementaria y recurso humano calificado en atención del turismo, situación que re-
queriría una inversión adicional, con el fin de lograr que los recursos generados por la actividad se
queden en los habitantes de las áreas rurales.

41 Desarrollo agropecuario y rural: la Estrategia. Misión Paz, junio de 2001.

42 Banco Mundial 1994 citado por Biocomercio: Estrategia para el desarrollo sostenible en Colombia. Instituto de
Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, 2000. p. 133.
43 Ministerio de Medio Ambiente. Uaespnn, 2002.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 443

Gráfico 12.1
Ingresos por ecoturismo y aportes de la Nación en SPNN 1996-2000
(en dólares de 2001)
9 00
1 40

In gre so s en m iles d e dó la res

8 00
A po rte s e n m ile s de d ólare s

1 20 7 00
1 00 6 00
5 00
80
4 00
60 3 00
40 2 00
1 00
20
0

1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0

In gre so ecoturism o A p ortes N a ción

Las dificultades generadas por la calidad de la infraestructura disponible, los costos de acceso
y la seguridad nacional propia del conflicto armado, condicionarían la posibilidad de considerar el
ecoturismo como una alternativa de generación de empleo y de desarrollo rural en el corto plazo.

Sector forestal
El sistema forestal aporta a la economía nacional alrededor del 2,47 % del PIB agropecuario, sin
contabilizar los servicios ambientales que prestan los ecosistemas forestales. Es de resaltar que la
industria maderera en Colombia, desde el aserrío hasta la fabricación de muebles, muestra una
creciente orientación hacia las exportaciones. Durante el año 2000, las ventas al exterior de pro-
ductos procesados llegaron a US$ 45,8 millones, con un incremento de 36,8% respecto a 1999.
En el gráfico 12.2 se observa la tendencia creciente del comercio de madera sin procesar. En lo
tocante a mercados potenciales se tiene que Estados Unidos es el principal comprador de produc-
tos forestales colombianos, con una participación de 42% para el 2000 y le siguen Venezuela con
el 30% y Panamá con el 5% del monto total exportado.

Gráfico 12.2
Indicadores de competitividad del sector maderero 1990-2000
15
Im p o rta cio n e s
E n m illo ne s de d ólare s

E xp o rta c io n e s

10

0
199 0 199 1 199 2 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0
444 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

En materia de comercio exterior, resalta que en 1996 el país importaba 3,05 toneladas de pro-
ductos madereros por cada tonelada exportada (ver cuadro 12.22); cuando ya en el 2000 había
descendido a 0,19, lo que significa que sería posible suplir la demanda interna e incluso generar
divisas adicionales mediante la colocación de excedentes en el mercado internacional.

Cuadro 12.22
Balanza comercial maderera, 1996-2000

Descripción Volumen
(toneladas)
1996 1997 1998 1999 2000
Exportaciones 16.690 194.851 24.683 52.108 53.626
Tasa de crecimiento expo. 1067,5% -87,3% 111,1% 2,9%
Importaciones 26.373 33.246 29.254 16.715 14.535
Tasa de crecimiento impo. 26,1% -12,0% -42,9% -13,0%
Balanza comercial -9.683 161.605 -4.571 35.393 39.091
Fuente: Anuario Ministerio de Agricultura, 1999-2000, cálculos DES-CDSA, CGR.

El potencial de suelos con vocación forestal comercial, solamente en los valles de los ríos
Cauca y Magdalena44, asciende a 2.477.265 hectáreas, cifra coherente con los 3 millones de hectá-
reas propuestas como meta a plantar con fines de mercado en un plazo de 25 años45. Teniendo en
cuenta que el aprovechamiento de 14 hectáreas en actividades forestales genera un empleo directo,
se estima que la utilización del área potencial identificada por el Ideam generaría 176.947 empleos
permanentes en este subsector hacia el año 2015.
De otra parte, la Misión Rural46 plantea que Colombia tiene ventajas competitivas para la acti-
vidad forestal, debido a que cuenta no sólo con los suelos y los climas adecuados, sino también con
el conocimiento acumulado de casi treinta años durante los cuales se han desarrollado variedades
de alto rendimiento en comparación con las obtenidas por los países nórdicos, Canadá y Chile
(líderes del sector a nivel mundial).

Cuidado de cuencas
La escasez del agua es un problema crucial para la humanidad, puesto que de mantenerse las
tendencias de crecimiento demográfico y los problemas de cambio climático se sufriría una crisis
hídrica mundial en los próximos 25 años. Además, el agua no sólo es un elemento vital para la vida
cotidiana sino también un insumo para la agricultura, la ganadería, la pesca, la minería y la indus-
tria, adquiriendo una clara dimensión económica además de un creciente consenso acerca de la
necesidad de manejarla racionalmente. Aunque Colombia es considerada potencia hídrica mun-
dial, no está exento de sufrir calamidades futuras. En efecto, el carácter torrencial de las cuencas,

44 “Gestión del Ideam en el marco de la Política Forestal de participación Ciudadana y Educación Ambiental”,
Ministerio del Medio Ambiente, marzo de 2002.
45 “Plan de Acción Forestal para Colombia”, Ministerio del Medio Ambiente, diciembre de 2000.
46 Villa, Antonio. Sostenibilidad y Medio Ambiente. Volumen 4. Tercer Mundo. Bogotá, 1998.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 445

acompañado por los avanzados procesos de deforestación han generado disminución en los tiem-
pos de concentración en ellas, al punto que la desregulación de caudales en las fuentes hídricas es
crítica para todo el territorio nacional. Se calcula que la capacidad de suministro para acueductos
será insuficiente hacia el 2015. En cuanto a los distritos de riego, se considera que actualmente su
infraestructura sólo funciona óptimamente en las épocas de invierno.
Históricamente el aprovechamiento, la garantía del recurso, su administración y distribución
se han caracterizado por la no aplicación de criterios tendientes a renovar el recurso, lo que eviden-
cia la falta de compromiso con las generaciones futuras, atentando contra la sostenibilidad del
recurso a largo plazo. Es un hecho que los determinantes utilizados hasta ahora en la especifica-
ción del precio del agua son los costos operativos y de funcionamiento para el acopio y la distribu-
ción del recurso; dejando de lado la valoración requerida para conservarlo y disponer de él a
futuro. De hecho, la producción y regulación del agua implica la puesta en marcha de actividades
de reforestación, conservación de cuencas hidrográficas, saneamiento sanitario, educación am-
biental, adquisición de terrenos productores de agua y su reconversión cuando son utilizadas en
actividades agropecuarias, entre otras.
Lo anterior evidencia una subvaloración de la tarifa en la prestación del servicio, por lo que es
necesario incluir dentro de ella un porcentaje destinado a suplir el costo de los programas y proyec-
tos antes referenciados, con el objetivo de salvaguardar el uso sostenible del agua.
Es de tener en cuenta que cada habitante urbano consume en promedio 4 m3/mes47 a un costo de
$961 por unidad48 y si se mantuviera para el año 2015 esta proporción en el consumo per cápita, se
requerirían alrededor de 160 millones de m3 de agua potable para suplir la demanda de los 40
millones de habitantes urbanos a un costo que superaría los 1.8 billones de pesos (constantes de
2000)49.
De otro lado, en la actualidad existen 900.000 hectáreas bajo riego a un costo promedio aproxi-
mado de $65.013 cada una50. Suponiendo constante el área bajo riego (puesto que la adopción de
tecnología prevista para el escenario óptimo no necesariamente parte del supuesto de aumentar
áreas irrigadas), se necesitarían, en el año 2015, cerca de 515 mil millones de pesos51 (constantes
de 2000) para costear tales requerimientos.
Si a los 2.315 billones de pesos de 2000 necesarios para suplir las necesidades hídricas de la
población nacional y de la agricultura bajo riego al año 2015, se le aplicase una prima equivalente
al 5% del valor total para ser destinada a labores de conservación del recurso, se generarían 21.150
empleos constantes con seguridad social como medida de política complementaria a otros instru-
mentos como las tasas retributivas por contaminación. Así las cosas, el desarrollo sostenible de la
ruralidad está mediado por la efectiva conservación y aprovechamiento racional del agua; su valo-
ración en las condiciones señaladas permite generar fuentes estables de ingreso para más de 20 mil
habitantes del campo y de paso garantizar a futuro la existencia de un insumo fundamental para la
producción agropecuaria.

47 El consumo básico mensual por cada unidad familiar equivale a 20 m3 y cada familia está compuesta por cinco
personas en promedio.
48 Promedio nacional de la tarifa básica de acueducto urbano para 2000. Fuente: Comisión de Regulación de Agua
Potable, diciembre 2001.
49 Equivalentes a 883 millones de dólares de 2000.
50 Cálculos realizados a partir de las tarifas fijadas mediante la Resolución 012 de diciembre 26 de 2001 del Conse-
jo Superior de Adecuación de Tierras (Consuat).
51 Equivalentes a 246 millones US$ de 2000.
446 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Agricultura ecológica
El objetivo de la agricultura ecológica52 es producir alimentos sin residuos químicos, que proven-
gan de sistemas de manejo en los cuales no se haya atentado contra el medio ambiente, reflejando
un creciente compromiso de la sociedad por el futuro de los ecosistemas y la conservación de los
recursos naturales. De otro lado, responde al cambio en los patrones de consumo derivados de una
mayor preocupación por la salud, que apuntan a una alimentación más sana.
Productos ecológicos libres de residuos químicos y regados con aguas limpias han dejado de
ser exclusivos de los mercados del Primer Mundo, expandiéndose a nichos específicos del merca-
do fundamentalmente de las clases altas de países en vías de desarrollo. La perspectiva del comer-
cio de productos ecológicos para el año 2006 representa una cifra de 100.000 millones de dólares,
participando con el 15% del mercado total de alimentos, con tasas de crecimiento anuales que
fluctuarían entre 25% y 30%, constituyéndose en las más dinámicas previstas para el sector
alimentario53.
Debe destacarse que el consumidor está dispuesto a pagar más por este tipo de productos; en
efecto, el premium para productos ecológicos llegó a ser del 183% para berenjenas, entre el 31% y
el 256% para diferentes variedades de lechuga, del 122% para zanahorias y entre el 15% y el 280%
en el caso del tomate tipo cereza54. Sin embargo, para acceder al mercado internacional deben
cumplirse estándares de calidad estrictos certificados por organismos internacionales. Sin embar-
go, se prevé que cuando se estabilice la oferta, disminuirá la diferencia de precios entre los produc-
tos ecológicos y los tradicionales, ya que el desabastecimiento es el factor principal que incide en
la misma. Esta situación podría tomar un buen tiempo, puesto que en la medida en que se reduce el
sobreprecio, la demanda tiende a incrementarse superando el nivel de la oferta.
En 1998 Colombia contaba con 82 productos de agricultura ecológica, 87 fabricantes de insumos,
193 instituciones de capacitación, asesoría y transferencia de tecnología y otras 67 dedicadas a la
investigación55. Las exportaciones colombianas de productos ecológicos totalizaron 5 millones de
dólares en 1999 y se cultivaron 17.000 hectáreas, sembradas principalmente con café, palmito,
palma africana, caña de azúcar, banano, frutas, hierbas aromáticas y hortalizas. Es claro que la
producción, el mercadeo y la exportación de bienes ecológicos ofrece alternativas para el agricul-
tor nacional y para la generación de empleos en el ámbito rural.
El mercado interno es, sin embargo, todavía apenas incipiente y su desarrollo debiera ser privi-
legiado por cuanto también puede aprovechar una demanda potencial de interés para los producto-
res. Es preciso continuar apoyando sistemáticamente a los empresarios interesados en estas activi-
dades en identificar oportunidades de mercado, en proporcionar información sobre los canales de
comercialización y las barreras de entrada que pueden encontrarse en los principales mercados
externos. No menos importante es la labor de identificación de los paquetes tecnológicos apropia-
dos a las distintas realidades agroecológicas y socioeconómicas.

52 La Agricultura Ecológica (AE) es un sistema holístico de gestión de la producción que realza y fomenta la
diversidad de los ciclos biológicos y la actividad biológica del suelo. Se basa en un reducido uso de insumos
externos y la no-utilización de fertilizantes y plaguicidas de síntesis química, teniendo en cuenta que las condi-
ciones regionales requieren de sistemas adaptados localmente. Códex Alimentarius, 1997.
53 Segger, Peter. Reportaje. Organic Farm Foods. Reino Unido. 2000.
54 Organics Market Characteristics. Tomado de Web: http://aggieorticulture.tamu.edu/
55 Agricultura Ecológica, Inventario Nacional 1998. Ministerio de Agricultura.
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS: ASUNTO DE ESTADO 447

Producción de caucho
El caucho es un producto con un gran potencial no sólo en lo económico, sino con importantes
ventajas desde el punto de vista ecológico y social. De esta planta se obtiene el látex, resina em-
pleada en la industria con innumerables usos, entre los cuales se destaca la fabricación de llantas.
En la actualidad el país demanda 25.800 toneladas de las cuales produce 800 toneladas en
plantaciones ubicadas en Caquetá, Amazonas, Guaviare, Vaupés, Meta, Zona Cafetera y Antioquia.
Para el año 2015 se proyecta un consumo industrial de 54.000 toneladas. El 97% del producto se
está importando del Asia, específicamente de Singapur, Indonesia y Malasia. Los principales pro-
ductos importados son hojas de caucho ahumadas, cauchos de tipo crepé y caucho estándar.
Colombia cuenta con 263.000 hectáreas aptas para el cultivo de caucho, destacándose la
Orinoquia como una buena alternativa, debido a que posee condiciones agroecológicas ideales que
no permiten el desarrollo del mal suramericano de la hoja (hongo que ataca las plantaciones). Si la
meta fuese suplir el mercado nacional con caucho colombiano, se requeriría explotar 41.000 hec-
táreas, con una generación de 41.000 empleos directos y un número superior de empleos indirectos
dedicados al procesamiento del producto.
El Hevea brasiliensis, nombre científico del árbol de caucho, produce látex a partir del séptimo
año y se extiende hasta el año 35, momento en el cual es posible obtener un ingreso final prove-
niente de la producción de madera. Durante los primeros siete años es posible desarrollar cultivos
paralelos como plátano y yuca, por ejemplo. Esto representaría un ingreso adicional al proyecto, o
en casos de producción por parte de pequeños productores, esta posibilidad garantizaría un ingreso
permanente o la opción del autoconsumo.
Con base en todo lo anterior, es posible argumentar la potencialidad que tendrían estas alternati-
vas para la generación de empleo y de ingresos en el sector rural. Es así como el estimado de empleos
susceptibles de generar por actividades alternativas de generación de ingreso como las recién pro-
puestas rebasaría cifras del orden de los cuatrocientos mil empleos que contribuirían decisivamente a
reducir el desempleo estimado bajo escenarios como los aquí estudiados (ver cuadro 12.23).

Cuadro 12.23
Empleos adicionales generados por las alternativas propuestas
Actividad Posibles empleos
Biodiversidad amazónica 50.000
Explotación de camarón 60.000
Sector forestal 176.947
Cuidado de cuencas 21.150
Agricultura ecológica* 31.742
Caucho 41.000
Total 380.839
*Estimación triplicando el área actual en café, palmito, palma africana, caña de
azúcar, banano, frutas, hierbas aromáticas y hortalizas.

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INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 449

Capítulo 13
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE*

En la Carta Política de 1991 existen múltiples referencias de índole ambiental, a tal

punto que es reconocida por algunos analistas como una “Constitución verde”. No
obstante –en aras de la brevedad– se puede afirmar que los deberes del Estado colom-
biano se resumen en la responsabilidad de garantizar el derecho colectivo a un medio
ambiente sano, cuya expresión más privilegiada es el desarrollo sostenible; un objeti-
vo establecido no sólo por dicha Carta, sino por el compromiso firmado por los países
del mundo en la Cumbre de la Tierra de 1992, según el cual se busca conciliar los
intereses del crecimiento económico con la preservación del medio ambiente.
Transcurridos diez años desde la promulgación, en la Constitución de 1991, del pro-
pósito de construir un Estado Social de Derecho en Colombia, uno de cuyos elementos
estratégicos es el desarrollo sostenible, la pregunta que surge es: ¿Qué tanto ha avanza-
do el país en esta dirección y qué tanto ha contribuido el Estado en esta tarea? Resolver
este interrogante presupone la respuesta a otras inquietudes previas, tales como: ¿Cuál
es el estado de los recursos naturales y del ambiente? ¿Ha mejorado o desmejorado la
situación ambiental en la última década? ¿Ha cumplido el Estado sus responsabilida-
des en materia ambiental? ¿Ha sido su gestión eficaz y eficiente? ¿Ha sido suficiente
el esfuerzo nacional y estatal en la preservación del medio ambiente? ¿Es posible
garantizar el avance al desarrollo sostenible con la actual institucionalidad y los re-
cursos financieros disponibles?

SITUACIÓN AMBIENTAL DEL PAÍS

Colombia no ha contado con una línea base que permita determinar el estado y los
cambios en la calidad y cantidad de los recursos naturales y del ambiente en el trans-
curso del tiempo; por ejemplo, no existen cifras confiables sobre el estado de los
recursos naturales, la presión y la respuesta que se ejerce, lo cual dificulta la efectivi-
dad en el diseño, planificación, seguimiento y evaluación de la gestión nacional y

* Elaborado por: Néstor Ortiz Pérez, Jesús Mena y Otto Reyes de la Dirección de Estudios Sectoriales para el
Medio Ambiente, CGR.
450 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

estatal en la preservación del entorno. Sin embargo, existen claros indicios que refle-
jan un progresivo deterioro y degradación de los recursos naturales. A continuación
se presenta un resumen de los principales indicadores disponibles1.

Biodiversidad
Entre el 35% y 40% del territorio nacional ha sido alterado por el hombre de manera
drástica, según una estimación realizada en el año 19932. Las provincias biogeográficas
de Colombia más transformadas corresponden al cinturón árido pericaribe, la Sierra
Nevada de Santa Marta y la región norandina, donde las áreas de ecosistemas relictuales
representan apenas el 14,6, 32,2 y 40,2% respectivamente3. De las cinco grandes
cuencas hidrográficas del país, la Caribe oriental (incluyendo la Ciénaga Grande de
Santa Marta y los ríos Ranchería, Magdalena y Cauca), está tan transformada que
sólo se conserva el 21% de la cobertura de los ecosistemas naturales4.
Existen 1872 especies con algún grado de amenaza5, correspondientes al 5,1% del
total. Los grupos más vulnerables son las aves, los mamíferos y los reptiles.
Las áreas protegidas estrictas (Sistema de Parques Nacionales Naturales) repre-
sentan el 7,9% de la extensión territorial del país, fracción insuficiente respecto de los
criterios fijados internacionalmente que recomiendan la conservación de al menos el
10% de cada una de las principales regiones ecológicas de los Estados6. Además, la
representatividad ecosistémica es deficiente en las actuales unidades del Sistema Na-
cional de Áreas Protegidas. El Informe Nacional sobre el Estado de la Biodiversidad7
concluyó que de los 14 tipos generales de ecosistemas presentes en Colombia, la
representatividad es aceptable en sólo dos casos y para todos los demás resulta crítica,
incluyendo los ecosistemas marinos8. La Fundación Biocolombia (2000)9 analizó la
representatividad de los Distritos Biogeográficos, concluyendo que del total de 108
distritos identificados en el país, 28 tienen representatividad buena o muy buena, 5

1 Para un análisis más detallado, véase los Informes que la Contraloría presenta anualmente al Congreso de la
República sobre el “Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente”. En particular: agua y recursos minero-
energéticos (1998), biodiversidad y ciudades (1999), suelos, mares y costas (2000) y bosques (2001).
2 Etter, A. 1993. “Diversidad Ecosistémica en Colombia hoy”. En: Nuestra diversidad biológica. Cerec-FAAE.
Bogotá.
3 Márquez, G. 2001. “De la abundancia a la escasez: la transformación de ecosistemas en Colombia”. En: Natura-
leza en Disputa. Ensayos de historia ambiental en Colombia 1850-1995. G. Palacio (ed.). Universidad de Co-
lombia, Bogotá.
4 Ibid.
5 Instituto von Humboldt.
6 Meta propuesta por las Naciones Unidas para cumplir en el año 2002.
7 Instituto von Humboldt, 1998.
8 Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Zonificación de los conflictos de uso de las tierras del país, 2002, Bogotá.
9 Fundación Biocolombia, Diseño de instrumentos, mecanismos y estrategias para la puesta en marcha del Sinap,
Bogotá, 2000.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 451

aceptable, 6 regular, 13 deficiente y 56 mala o nula. A ello se agrega que el Sistema

de Parques Nacionales Naturales enfrenta otros problemas, como insuficiencia de
recursos para su administración y la ocupación de terrenos por particulares con el
consecuente conflicto de uso de la tierra. Se estima que aproximadamente el 8,6% del
área de parques presenta usos prohibidos, por intervención antrópica con actividades
agropecuarias y, en particular, cultivos ilícitos.

Bosques
El recurso bosque de nuestro país se encuentra seriamente disminuido. De su exten-
sión original estimada entre 78,3 y 68,4 millones de hectáreas10, en la actualidad sola-
mente se cuenta con un 46%. El proceso de deforestación ha reducido las áreas de
bosque montano entre un 73 % y 90 % y en más del 95% los bosques secos tropica-
les11. Los factores causantes de esta situación son, en orden de importancia, la expan-
sión de la frontera agropecuaria y la colonización, la producción maderera y el consu-
mo de leña.

Agua
La ubicación geográfica, la variada topografía y el régimen climático que caracteriza
el territorio hacen de Colombia un país húmedo, siendo uno de los que posee mayor
abundancia de recursos hídricos de superficie en el mundo12, aunque la mayor oferta
se encuentra en las áreas más despobladas. El Estudio Nacional del Agua13 informó al
país sobre la situación de escasez del recurso hídrico en algunos municipios de la
zona más poblada y alertó sobre una aguda crisis hídrica en el mediano plazo.
En la actualidad, bajo condiciones hidrológicas de un año medio, 55 municipios,
localizados principalmente en las partes altas de las cuencas de los ríos Magdalena y
Cauca (en especial, Tolima y Boyacá), en la costa Caribe y en el Meta, con una
población aproximada de 8 millones de habitantes, padecen escasez de agua de nivel
medio o superior14.
En cuanto al índice de vulnerabilidad, 116 municipios se incluyen en la categoría
de alta vulnerabilidad, ubicados básicamente en los departamentos de Boyacá,
Cundinamarca, Santander y Norte de Santander. En media vulnerabilidad se involucra

10 Pombo, D. (director), 1990. Perfil ambiental de Colombia. Inderena-Colciencias-DNP. Bogotá.

11 Cavelier, J. y C. Santos. Efectos de plantaciones abandonadas de especies exóticas y nativas sobre la regenera-
ción natural de un bosque montano en Colombia. Departamento de Ciencias Biológicas, Universidad de Los
Andes.
12 Leyva, P. (ed.) 1998. El medio ambiente en Colombia. Ideam, Bogotá.
13 Ideam (2000). Estudio Nacional del Agua.
14 Ídem.
452 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

a 547 municipios, con una población total de 16 millones de habitantes, con Boyacá,
Cundinamarca, Antioquia, Santander, Nariño y Huila, como los departamentos más
susceptibles.
Por otra parte, la alta densidad poblacional y la producción industrial, que en el
país se ha establecido en la región Andina, ejercen una alta presión sobre los recursos
hídricos de la cuenca de los ríos Cauca y Magdalena, y se manifiesta en altos niveles
de contaminación química y biológica, proveniente de desechos domésticos, indus-
triales y agroquímicos en algunos de sus afluentes, principalmente los ríos Bogotá,
Cauca, Chicamocha y lago de Sochagota. También se registran altos niveles de con-
taminación en los ríos Pasto y Pamplonita.
El río Magdalena presenta elevados valores de DQO y altos contenidos de aceites y
grasas y fenoles y, en algunos sectores, mercurio. También la contaminación
bacteriológica es alta. Es notablemente crítico el estado del río Bogotá, que recibe
todos los vertimientos industriales, domésticos y agrícolas producidos en la Sabana
de Bogotá. La descarga orgánica total recibida es de 342 toneladas de DBO/día. Ade-
más, recibe diariamente 79 kilogramos de plomo, 79 kilogramos de cromo, 20 tonela-
das de hierro, 5 toneladas de detergente y 1,7 toneladas de sólidos en suspensión. Por
estas circunstancias, el río Bogotá es de los más contaminados del mundo.
En ambientes marinos, se presenta contaminación por desechos domésticos e in-
dustriales en las áreas costeras, en cercanías a los centros poblados más grandes;
existen problemas de conservación de manglares y arrecifes coralinos, una seria ame-
naza a la bahía de Cartagena y una aguda crisis ambiental en la isla de San Andrés.

Suelo
La conjunción de una gran diversidad de climas con todos los tipos de relieve y una
extrema variedad de materiales geológicos ha originado una rica variedad de suelos
en Colombia. No obstante, existen graves conflictos de uso, que implican serios pro-
cesos degradativos del recurso. El porcentaje de tierras dedicadas a pastos es conside-
rablemente alto (36,7% del país) en comparación con el potencial de suelos aptos
para uso ganadero y silvopastoril estimado en el 12,5%; por el contrario, de las tierras
dispuestas para uso agrícola y silvoagrícola (18,9%), solamente se utiliza en estas acti-
vidades cerca del 3,6%; y los suelos con aptitud forestal que deberían ser del 58,5% sólo
se destinan el 50,7% a esta función15. De otra parte, el 15,6% de las tierras, principal-
mente en las regiones Andina, Caribe y Orinoquía, tiene algún grado de subutilización
y el 32,7% presentan sobreutilización. Estos conflictos se oponen al uso eficiente del
suelo desde el punto de vista ambiental y productivo.

15 IGAC, Zonificación de los conflictos de uso de las tierras en Colombia, Bogotá, 2002.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 453

La erosión es un proceso lento, casi imperceptible, en muchos casos irreversible; y

su recuperación, costosa. Según el Ideam, la región Caribe presenta porcentajes de
erosión en sus suelos que abarcan alrededor del 94% del territorio, lo cual refleja la
gravedad del problema. En la zona Andina, el 93% está afectada por algún grado de
erosión, y la tercera parte corresponde a fenómenos erosivos muy altos o altos, es
decir, se trata de superficies de difícil recuperación para usos agrarios. Adicionalmente,
la Orinoquia padece severos procesos erosivos, principalmente de origen natural.
Por su parte, la desertización, entendida como la degradación de las tierras áridas,
semiáridas y subhúmedas secas, se acentúa por la intervención de procesos antrópicos
tales como la colonización, las explotaciones mineras, la construcción de vías, el
urbanismo y las prácticas equivocadas de manejo del suelo. En Colombia se presenta
con mayor intensidad en los departamentos de Santander, Boyacá, Norte de Santander,
Cauca, Nariño, Huila, Tolima, Atlántico, Magdalena, Sucre, Cesar y especialmente la
Guajira, que por sus condiciones climáticas se considera que constituye una verdade-
ra región desértica.
Zonas que antes estaban cubiertas de vegetación y que presentaban alta producti-
vidad agrícola, como Villa de Leyva (Boyacá), ciertos sectores de la cuenca alta del
río Chicamocha y la Sabana de Bogotá, presentan síntomas claros de estos procesos
degradativos. De acuerdo con estudios recientes realizados por el Ideam, el 1,37% de
los suelos del territorio nacional, equivalentes a más de un millón y medio de hectáreas,
presentan niveles moderados y altos de desertización. Se estima que el 7,42% del terri-
torio nacional se encuentra en proceso de desertización. El problema es aún más grave
si a estas cifras se le adicionan los porcentajes de tierras erosionadas.
Es poco lo que se conoce acerca de la severidad y extensión de la salinización de
suelos en la escala nacional. Se ha identificado que los suelos del país que presentan
el problema son los de la región Caribe, con cerca de 3.5 millones de Ha (28,3% de la
superficie); también se observa en áreas del altiplano cundiboyacense, zona de Tocaima
y Girardot, llanuras del Tolima y en el Valle del Cauca.
El uso de agroquímicos en Colombia está muy extendido. Por ejemplo, para 1991
el consumo de plaguicidas fue de 9,8 kg/Ha, superando incluso zonas de los Estados
Unidos consideradas de alta demanda, en las que se utilizaron cantidades promedio
de 6,8 kg/Ha16.
Entre los factores que determinan esta problemática del recurso suelo se tienen la
aplicación del modelo de agricultura de la revolución verde; la distribución desigual
de la propiedad de la tierra, que, en gran medida, ha determinado usos diferentes a su
vocación en muchos suelos, y las prácticas culturales inconvenientes, tales como
monocultivo, escasa rotación y labranza inadecuada.

16 Ardila, S. Los agroquímicos y la relación agricultura medio ambiente. Mimeo. Universidad de Los Andes. 1994.
454 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Aire
Aunque, en general, se considera que el estado de la calidad del aire en nuestro país
no es crítica, se ha detectado alta carga de emisiones (especialmente CO, material
articulado y ozono) en determinados sectores de las ciudades grandes y medianas,
donde se concentra la mayor cantidad de población, la casi totalidad de los procesos
industriales y la mayor parte del parque automotor. Se ha estimado que en 1995,
Colombia emitió menos del 0,3% de la producción total mundial de CO2 (calculada
en 22.150 millones de toneladas), el principal gas de efecto invernadero.

Medio ambiente urbano

Un diagnóstico ambiental completo debe tener en cuenta la situación de los centros
urbanos, pues allí se alberga más del 70% de la población, se origina buena parte del
Producto Interno Bruto, se consume la mayor proporción de los combustibles fósiles
y se produce la mayoría de los residuos sólidos y de las aguas residuales.
La mayoría de las ciudades, especialmente las más grandes, ha experimentado en
las últimas décadas un crecimiento poblacional vertiginoso. Actualmente, el 40% de
la población urbana se concentra en cuatro grandes ciudades: Bogotá, Medellín, Cali
y Barranquilla. El 28% en ciudades que oscila entre 100.000 y un millón de habitan-
tes y el restante 28% en poblaciones que no alcanza los 100.000 habitantes.
Los estudios adelantados por la CGR indican que las ciudades en Colombia tienen
serias deficiencias en los dos componentes esenciales del medio ambiente urbano: la
sostenibilidad y la habitabilidad.
En cuanto a lo primero, valga hacer las siguientes anotaciones:
• Las ciudades se localizan principalmente en la zona Andina, por encima de los
1.000 m de altitud. Esta localización en zonas de pendiente tiene implicaciones
ambientales, especialmente por la ocupación de tierras fértiles o de alto riesgo y
por el suministro de agua potable. Tres de las cuatro más grandes tienen severas
limitaciones geográficas; Bogotá y Cali se expanden sobre las áreas más fértiles
del país y Medellín se sitúa en un valle limitado, ocupando las laderas.
• Sobre los niveles de cobertura del servicio de acueducto puede decirse que son
aceptables para las zonas urbanas. En 1997, la cobertura urbana de agua potable
era del 94,1% y la de alcantarillado del 80,8%, lo que significa que aproximada-
mente 2 millones de habitantes carecían del servicio de acueducto y 5.5 millones
del servicio de alcantarillado. Los municipios con más bajas coberturas son las
capitales de departamento menores de 100.000 habitantes, ubicándose en prome-
dios de 70,6% para acueducto y 44,8% para alcantarillado; y en segundo lugar, los
municipios con población entre 2.500 y 12.000 habitantes.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 455

• En general, la calidad del agua para consumo humano no es satisfactoria. De las

1.709 entidades prestadoras de servicios de acueducto, 467 no tienen planta de
tratamiento, lo que equivale al 35% del total. En las zonas urbanas existen 936
plantas de tratamiento, sin embargo la mayoría de ellas presenta deficiencias
operativas. Así, el 60% de la población colombiana de las cabeceras municipales,
se encuentra en un nivel de riesgo entre medio-alto y alto de contraer enfermeda-
des, debido a la mala calidad del agua suministrada.
• Las descargas de las aguas residuales de origen urbano y rural a los ríos causan
contaminación biológica, química y física, que generan grandes impactos socia-
les, económicos y ambientales. La situación es grave, pese a que en los últimos
años se ha incrementado progresivamente la construcción de plantas de tratamien-
to de aguas residuales, su número hasta 1998 era de 190, cubriendo un 7,72% de la
población urbana.
• La recolección de residuos sólidos, aunque presta un servicio de aseo, no ha tenido
en cuenta la aplicación de un sistema técnico operativo adecuado en las diferentes
etapas del proceso, dirigida a la preservación del medio ambiente. Se estima que la
producción semanal de residuos sólidos en Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla
es de 88.076 toneladas, de los cuales se recogen 60.556 toneladas equivalentes al
69%. El 31% restante permanece en el medio urbano o son arrojadas a los cuerpos
de agua. El resto de capitales departamentales genera aproximadamente 31.832
toneladas, de las cuales se estima una recolección del 91%.
• El sistema de disposición final de los residuos sólidos más utilizado es el relleno
sanitario (53%). Le siguen en importancia el botadero a cielo abierto (21%), el
enterramiento (19%), mientras que sólo un 2% cuenta con un sistema de manejo
integral. Sin embargo, muchos de los llamados rellenos sanitarios presentan serias
deficiencias por la falta de aplicación de técnicas adecuadas para el control de
lixiviados, el desfogue de gases y la compactación.
• El transporte, instrumento básico de movilidad y comunicación, genera grandes
costos en términos de contaminación y deterioro de ecosistemas y paisajes. La
combustión de hidrocarburos genera cerca de 2.500.000 toneladas/año de emisio-
nes (61% de la carga contaminante).
• La contaminación atmosférica causa de manera directa varias enfermedades hu-
manas. Se estima que en Bogotá, el 20% de las consultas médicas en niños de 1 a
4 años corresponde a afecciones respiratorias, el 6% a afecciones de la piel, 5% de
las vías respiratorias y 3% a afecciones de los ojos.
En cuanto se refiere a la habitabilidad, se pueden mencionar los siguientes ele-
mentos:
• La disponibilidad de espacio público en las ciudades colombianas es muy reduci-
do. Se estima que en Bogotá, la cantidad de parques y zonas verdes por habitante
456 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

es de 2,87 m2, una cifra muy baja comparada con el mínimo establecido por Hábitat
de Naciones Unidas, cuyo valor es de 10 m2/habitante. El déficit observado tiene dos
orígenes principales. Primero, los procesos ilegales de urbanización (aproximada-
mente el 50% de los barrios de Bogotá tiene origen en procesos ilegales) que, como
es de esperarse, no atienden a estos equipamientos. Segundo, los procesos de reem-
plazo de usos y densificación que se desarrollaron sin considerar la adecuada asig-
nación de parques y zonas verdes, acordes con la transformación de la ciudad.
• Los principales factores que afectan de manera negativa el espacio público son el
transporte, el comercio, el trabajo informal, el cerramiento de zonas verdes, la
disposición de basuras, la expansión de construcciones, parqueo de vehículos y la
publicidad exterior. Otro problema grave del espacio público es el deterioro de sus
elementos, debido a la indebida dotación y el descuido en la administración y
mantenimiento.
• En síntesis, las anteriores cifras muestran serios indicios de la grave situación
ambiental del país, y la necesidad de una gestión eficaz del Estado para garantizar
el avance hacia el desarrollo sostenible. Además, la carencia de indicadores debe
obligar a pensar la información ambiental como una prioridad en las políticas
ambientales de los próximos años, para no seguir dando “palos de ciego”.

GESTIÓN DEL ESTADO EN PRO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Si bien el desarrollo sostenible debe ser un objetivo de todo el Estado, no se ha incor-
porado de manera clara y explícita en las diversas instancias gubernamentales y el
esfuerzo se ha concentrado en las entidades con finalidad primordialmente ambiental,
congregadas en lo que se ha denominado el “Sistema Nacional Ambiental, SINA”, el
cual nueve años después de promulgada su ley de creación, aún no ha sido reglamen-
tado en su composición y operación.
El país cuenta con una institucionalidad17 y legislación ambiental, considerada por
algunos analistas como pionera a nivel latinoamericano. Sin embargo, existen debili-
dades institucionales que reducen la eficacia del Estado en la búsqueda del desarrollo
sostenible, entre las cuales se pueden reseñar las siguientes18:
• El rol de la autoridad ambiental es diferente al de hacer gestión ambiental. El prime-
ro se refiere a las funciones de vigilancia, control y seguimiento del impacto de las
actividades antrópicas sobre el estado de los recursos naturales; conlleva procesos
de monitoreo, comprobación e inspección; y se concentra en instrumentos de regu-

17 Ministerio del Medio Ambiente, 33 Corporaciones Autónomas Regionales (incluyendo las 7 Corporaciones de
Desarrollo Sostenible) y 5 institutos de investigación ambiental.
18 Estas debilidades han sido ampliamente argumentadas en los informes sobre el Estado de los Recursos Naturales
y del Ambiente que el Contralor General presenta al Congreso de la República.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 457

lación, económicos y de comando y control, tales como licencias ambientales, tasas

retributivas, tasas compensatorias, permisos, impuestos, tasas, contribuciones, dere-
chos, vedas, multas o incentivos. Por su parte, hacer gestión ambiental atañe al desa-
rrollo de programas, planes y proyectos de recuperación, conservación, protección,
preservación y mejoramiento de los recursos naturales renovables y el medio am-
biente; y se realiza en acciones como reforestación, construcción de plantas de trata-
miento, disposición de filtros, campañas de educación ambiental o implementación
de sistemas de gestión ambiental, etc. Con base en estas consideraciones, puede
decirse que los gobiernos nacional y de las grandes ciudades, son juez y parte en
materia ambiental. La función de autoridad ambiental no cuenta la independencia
requerida, en la aplicación de los instrumentos económicos, sancionatorios y de
comando y control (licencias ambientales, tasas retributivas, tasas por uso, permi-
sos, etc.). En efecto, el Ministerio del Medio Ambiente y las Unidades Ambientales
Urbanas de las grandes ciudades dependen, de manera correspondiente, de las admi-
nistraciones nacionales y municipales, que son grandes usuarios de recursos natura-
les y potenciales depredadores. Las administraciones gubernamentales nacionales y
territoriales deben hacer gestión ambiental, para cumplir el objetivo constitucional
del desarrollo sostenible; y pueden ejercer funciones de control sobre los particula-
res. Pero no deberían ser sus propios jueces en materia ambiental. Debería separarse
la tarea de la gestión ambiental y el control al sector privado, de la función de auto-
ridad ambiental de la propia administración gubernamental. Una alternativa posible
sería la conformación de una “Junta Nacional Ambiental”, como máxima autoridad
ambiental del Estado, de carácter independiente, a la manera de la Junta Directiva
del Banco de la República, de la cual haría parte el Gobierno nacional.
• Como consecuencia de lo anterior, al confundirse la función de gestión ambiental
con la de autoridad ambiental, se privilegia la primera tarea, a expensas de la
segunda. Esto se observa a la hora de analizar la gestión de las Corporaciones
Autónomas Regionales, particularmente en el seguimiento a las licencias ambien-
tales, a los planes de manejo, a las reforestaciones con CIF, etc. Estas Corporacio-
nes deberían concentrarse en las labores propias de las autoridades ambientales
(aplicación de los instrumentos económicos, de regulación, y de comando y con-
trol) y dejar la gestión ambiental a los entes territoriales y demás entidades del
Estado. De esta manera se estimularía la incorporación del componente ambiental
en la gestión de los demás organismos del Estado y se haría mayor claridad en este
campo estratégico del desarrollo nacional.
• La jurisdicción de las Corporaciones Autónomas Regionales se diseñó con crite-
rios político-administrativos y no ecosistémicos o ecológicos, respondiendo en su
momento a una falla institucional de buscadores de rentas (rent seekers)19. Se re-

19 Al respecto, ver Wiesner, Eduardo (1997). La efectividad de las políticas públicas.

458 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

quiere repensar la jurisdicción de las CAR, de tal manera que se garantice una
acción más efectiva y consistente en la preservación del medio ambiente. Este
documento presenta más adelante una propuesta de rediseño de las CAR que con-
templa criterios ambientales.
• El Consejo Nacional Ambiental, máximo ente de discusión y concertación estatal,
no alcanza el grado de dinamismo para la incorporación de la variable ambiental
en las políticas y acciones sectoriales y la apropiación de la política ambiental
como un compromiso de todo el Estado.
• Existe una normatividad ambiental desproporcionada. La legislación ambiental es
amplia y dispersa en temas como bosques y agua, pero insuficiente en áreas como
el acceso a recursos genéticos, el paisaje y el manejo de los recursos naturales de
propiedad colectiva.
• Persiste una asincronía entre los planes de acción de las Corporaciones Autóno-
mas Regionales y la política ambiental del Plan Nacional de Desarrollo. El progra-
ma de gobierno del nuevo Presidente hará –tal vez en muchos aspectos– improce-
dentes los planes de acción aprobados el año anterior por los Consejos Directivos.
Una política ambiental de largo plazo obviaría estas discontinuidades.
• A estas reformas estructurales cabría agregar la urgencia de independizar las CAR
de los intereses políticos locales y regionales, lo cual supone modificar la compo-
sición de los Consejos Directivos, disminuyendo la presencia de los alcaldes y
aumentando la representación de la sociedad civil, así como modificar la forma de
elección del Director General.

GASTO NACIONAL AMBIENTAL

Como resultado de las debilidades institucionales y de información, no existe un re-
gistro consolidado, claro y continuado del gasto nacional ambiental o del Estado en
su conjunto.
La CGR ha hecho un seguimiento del gasto público ambiental, que incluye las
entidades del nivel nacional (Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autó-
nomas Regionales, Institutos de Investigación y la inversión ambiental de las entida-
des del Presupuesto General de la Nación). Este gasto es relativamente bajo. El Ban-
co Mundial ha recomendado para los países en desarrollo un gasto ambiental del
orden del 1,4% al 2,5% del Producto Interno Bruto. El gasto público nacional am-
biental no ha alcanzado a la fecha el 0,5% del PIB (gráfico 13.1).
Este gasto comprende la inversión con los recursos propios que generan las enti-
dades como también los aportes del Presupuesto General de la Nación. Estos últimos
han registrado una drástica disminución en los últimos años, dada la actual crisis
fiscal, siendo el sector ambiental uno –sino el principal– de los afectados con los
recortes (gráfico 13.2)
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 459

Gráfico 13.1
Gasto público ambiental nacional
1 ,6

1 ,4
G as to m ínim o
1 ,2
rec om e ndado
1
% P IB

0 ,8

0 ,6 0 ,4 6
0 ,4 1
0 ,3 4 0 ,3 4 0 ,3 4 0 ,3 7
0 ,4

0 ,2

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: CGR, CDMA, DES.

Gráfico 13.2
Aportes nacionales para la inversión ambiental

250
M ile s d e m illo n e s d e p e so s d e 20 0 0

200

150

100

50

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000

Los recursos propios generados están concentrados en unas cuantas Corporacio-

nes Autónomas Regionales, que gozan de importantes ingresos provenientes de la
participación en el impuesto predial o de las transferencias del sector eléctrico. Lo
anterior implica una distribución inequitativa de los fondos destinados a la protección
ambiental20. Esta situación afecta principalmente a las Corporaciones de Desarrollo
Sostenible, que tienen la responsabilidad de administrar y conservar las zonas de
mayor patrimonio natural del país y sin capacidad estructural de generar sus propios
recursos y sin el suficiente apoyo del Presupuesto Nacional.

20 Ver un análisis más detallado en el Informe sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2000-
2001.
460 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Así mismo, los institutos de investigación, clave en el diseño de la información

ambiental y de la línea de base, no cuentan con los aportes adecuados del Presupuesto
General de la Nación. Situación similar sufre la Unidad Administrativa Especial de
Parques Nacionales Naturales para garantizar la administración y control de las áreas
protegidas del país.
El Gobierno nacional debe ser consciente de la necesidad de garantizar los aportes
del Presupuesto Nacional para las labores de investigación y de control. Los ingresos
propios de las entidades no son suficientes para realizar una gestión ambiental com-
pleta. Por ejemplo, si sólo se dispusiera del 50% de la sobretasa ambiental del im-
puesto predial para descontaminar el tramo del río Bogotá que atraviesa el Distrito
Capital, la descontaminación completa financiada exclusivamente con estos recursos
tardaría aproximadamente 92 años (casi 4 generaciones), para cubrir el costo total
proyectado de US$1.946 millones21.
En relación con los impactos del gasto ambiental sobre el medio ambiente, no se
cuenta con indicadores claros que permitan realizar el seguimiento y control de los
resultados obtenidos. A la hora de la verdad, no se conocen a ciencia cierta los logros
en términos de realizaciones fácticas y de mejoramiento ambiental de los indicadores
del estado de los recursos naturales y del ambiente.

REDISEÑAR LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

Con el interés de poner el tema en el debate nacional, se ha elaborado una propuesta

de rediseño de las Corporaciones Autónomas Regionales que responda a criterios
más ecosistémicos que político-administrativos, con una mejor distribución de los
recursos financieros tanto disponibles como previstos.
Esta propuesta de reordenamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales se
realiza aplicando un criterio ecológico, basado en la distribución de las ecorregiones
naturales según Dinerstein (1993). Para ello se hizo superposición de la cartografía de
estas ecorregiones con la de división política por municipios. Cada uno de los muni-
cipios se incluyó en la jurisdicción de alguna de las nuevas Corporaciones propues-
tas, de acuerdo con la ecorregión a la cual pertenece la mayor parte de su territorio.
El número de Corporaciones propuesto es de catorce (incluyendo las cuatro cor-
poraciones de las grandes ciudades), en cambio de las actuales 37, si se suman las 4
unidades ambientales urbanas. A continuación se describe la jurisdicción propuesta
de rediseño de las Corporaciones (gráfico 13.3).

21 Ceteris paribus, es decir, tomando como base los ingresos actuales del Distrito y sin aumentar la población y los
niveles actuales de vertimientos.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 461

Gráfico 13.3
Propuesta de rediseño de CAR

1. Corporación Autónoma Regional de la Costa Atlántica. Abarcaría las ecorregiones

del matorral xérico de Barranquilla y la Guajira, los manglares de la Ciénaga Grande
de Santa Marta, el páramo de la Sierra Nevada de Santa Marta, los bosques secos
del valle del Sinú y los bosques montanos de la Sierra Nevada de Santa Marta y
los de la cordillera Oriental en el sector de la serranía de Perijá. Su jurisdicción se
extendería a la zona costera del mar Caribe.
2. Corporación Autónoma del Bajo Magdalena y Bajo Cauca. Su jurisdicción reuni-
ría las ecorregiones de bosques húmedos del Magdalena-Urabá y los bosques
montanos del valle del Magdalena en la serranía de San Lucas, incluyendo la Depre-
sión Momposina
3. Corporación Autónoma del Litoral Pacífico. Incluiría las ecorregiones de los bos-
ques húmedos del Chocó-Darién, y la franja colombiana de los bosques occiden-
tales ecuatorianos, los manglares del Pacífico y la porción nacional de los mangla-
res del Golfo de Panamá y de los bosques montanos del Oriente de Panamá. Su
jurisdicción comprendería no sólo la parte continental sino también la oceánica
del Pacífico.
4. Corporación Autónoma de la Región Andina Sur. Comprendería la región monta-
ñosa del sur, sobre las tres cordilleras y los valles interandinos del Patía, alto Mag-
dalena y alto Cauca; incluyendo las ecorregiones de los bosques secos del valle de
462 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

la Magdalena, Cauca y Patía, los páramos del Norte de los Andes y los bosques
montanos de los Andes noroccidentales, del Valle del Cauca y Magdalena, y de la
Cordillera Oriental.
5. Corporación Autónoma de la Región Andina Occidental. Se asentaría sobre el
sector norte de las ecorregiones bosques montanos de los Andes noroccidentales y
del Valle del Cauca, los bosques andinos del Valle del Magdalena y los páramos
del Norte de los Andes.
6. Corporación Autónoma de la Región Andina Oriental. Se extendería sobre el sec-
tor noroeste de los Andes, sobre las ecorregiones de los bosques montanos de la
cordillera Oriental, del Valle del Magdalena de la vertiente occidental de la cordi-
llera Oriental, los páramos del Norte de los Andes y la parte colombiana de los
bosques de los bosques húmedos del Catatumbo.
7. Corporación Autónoma del Occidente Amazónico. Tendría jurisdicción en las
ecorregiones de bosques montanos de la Sierra de la Macarena, y los bosques
húmedos del río Napo, en la franja colombiana.
8. Corporación Autónoma de la Amazonia. Se extendería sobre las ecorregiones de
bosques húmedos de la región del Río Negro, los tepuyes, sabanas amazónicas y
bosques de barzea.
9. Corporación Autónoma de la Orinoquia. Reuniría las ecorregiones de las sabanas
de los Llanos Orientales; extendiéndose sobre el territorio de los departamentos
de Arauca (7), Vichada (6), la mayor parte de Casanare (14) y Meta (19) y algunos
sectores de Cundinamarca (2) y Boyacá (2).
10.Corporación autónoma del mar Caribe. Tendría jurisdicción en el departamento
de San Andrés y Providencia y el mar territorial y áreas oceánicas del Caribe
colombiano, con excepción de las áreas costeras de la Corporación Autónoma de
la Costa Atlántica.
11.Corporaciones para grandes ciudades. Dadas las particulares y complejas proble-
máticas ambientales, las ciudades con población superior a un millón de habitan-
tes tendrían su autoridad ambiental independiente de la administración municipal
y de igual naturaleza al resto de Corporaciones Autónomas Regionales. Serían
cuatro Corporaciones: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.
Si se realizara este rediseño institucional y continuaran las mismas rentas propias
de las Corporaciones, la situación mejoraría por las siguientes razones:
Más efectividad en el manejo de los ecosistemas. Definir la jurisdicción de las Corpo-
raciones, con fundamento en ecorregiones o territorios de características ecológicas
similares, conllevaría una mejor especialización de conocimientos sobre los recursos,
una gestión y manejo más integral de los mismos y unas políticas más adecuadas.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 463

Mayor eficiencia en el uso de los recursos financieros. Al reducir el número de cor-

poraciones, se pueden disminuir los gastos de funcionamiento y aumentar la inver-
sión ambiental.
Y, sobre todo, una mejor equidad entre las CAR:
Para una gestión efectiva de las Corporaciones se requiere una capacidad de gene-
ración de ingresos acorde con los problemas que debe atender. A mayores retos am-
bientales, son necesarios mayores recursos financieros. Calcular esta relación es esen-
cial para garantizar una adecuada administración de una región.
Ahora bien, como no existe una línea base del estado de los recursos naturales, se
estimó la situación ambiental de cada Corporación de acuerdo con las siguientes varia-
bles: tamaño de la población, área atendida, conflicto e importancia ambiental. El pro-
medio de estas variables dio como resultado el Índice de Desafío Ambiental Relativo22.
El gráfico 13.4 muestra la actual situación de inequidad entre las rentas propias de
las CAR y el desafío ambiental que deben enfrentar. Cabe resaltar la marcada despro-
porción en la disponibilidad de recursos financieros entre la CAR y las Corporaciones
de Desarrollo Sostenible, en relación con sus problemáticas a atender.

Gráfico 13.4
Desafío ambiental relativo vs. rentas propias relativas. Situación actual
20

18
16
14

12
P orc en taje

10

8
6
4
2

0
A bu rrá

C ard iqu e
C ars uc re

C od e ch oc ó
C ora lin a
C o ran tio q uia
C o rm a ca ren a
C o rna re
C orp am ag

C o rp ob oy ac á
C o rpo ca lda s

C o rpo gu a jira
C o rpo gu a vio
C o rpo m o jan a
C orp on a riñ o

C o rpo u rab a
C o rtolim a

D ad im a
D a gm a
CAS

CDM B

CSB

CVS
C ard er

C orp oc es ar
C orp o ch iv or

C o rpo n or
C o rpo am az on ia

C o rpo rino qu ia
CAR

C DA

C RA
CRC

CVC

DAM A
C am

CRQ

D e sa fío am bien tal relativo R e nta s pro p ia s rela tiv as

Fuente: CGR, Dirección de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente.

En el gráfico 13.5, en el que se plantea una menor cantidad de Corporaciones, la

relación cambia de manera importante. Lo interesante de este ejercicio es que permite
argumentar una mejor distribución de recursos en la nueva situación.

22 Para un análisis metodológico de la construcción de los índices, ver anexo.

464 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Gráfico 13.5
Desafío ambiental relativo vs. rentas propias relativas. Situación propuesta
3 0,0 0

2 5,0 0

2 0,0 0
Po rce n ta je

1 5,0 0

1 0,0 0

5 ,0 0

0 ,0 0

C A R C a li

O rie nta l
M ed e llín
A nd in a su r
A m a zo n ia

B ajo
M a gd ale na

Ba rran q uilla

C A R B og otá

Pa cífico

O c cide nte
O rin oq u ia

a nd in o

C o sta
A tlá ntica

A nd ina

O c cide nte
am az ón ico

M a r C a ribe
CAR

CAR
D e sa fío am bien tal rela tivo Ing re so s pro pio s rela tivo s

Fuente: CGR, Dirección de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente.

El Indicador de Equidad Relativa compara la situación de los recursos financieros

frente a los desafíos ambientales, y es resultado de la división entre los Índices Desa-
fío Ambiental y Rentas Propias Relativas. El cociente ideal sería 1, pues es de esperar
que si una corporación cuenta con el 20% de los ingresos propios de las CAR, debería
enfrentar un 20% del desafío ambiental nacional. Si es mayor a uno (1), significa que
la entidad dispone de mayores ingresos relativos –que las demás Corporaciones–
frente a la problema que tiene que atender. En caso de que sea menor a uno (1),
implica una asimetría entre rentas propias y la problemática ambiental de su región.
En la situación actual, la desproporción alcanza valores cercanos a 7. En la propuesta,
el nivel máximo se disminuye a 3 (gráfico 13.6).

Gráfico 13.6
Índice de Equidad Relativa Actual y Esperado
8

6 e q u id a d a ctu a l

5 n u e va e q u id a d

4 ide a l

0
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 465

La equidad progresa, pues disminuye la desproporción relativa de ingresos entre

corporaciones. De todas formas, se requiere el apoyo del Presupuesto Nacional para
las regiones de menor desarrollo. Los aportes nacionales se focalizarían hacia aque-
llas entidades localizadas en regiones de bajo valor de la tierra (predial) o de genera-
ción de energía eléctrica (transferencias), como la Amazonia, Occidente amazónico,
Orinoquia y mar Caribe. Las demás podrían ejercer sus funciones razonablemente
con sus rentas propias.
Así las cosas, la nueva institucionalidad mejora la equidad, y los aportes naciona-
les pueden perfeccionarla. Sin embargo, una mayor eficiencia de las entidades en el
recaudo de las rentas propias también aumentaría considerablemente las finanzas de
las Corporaciones.

UNA MAYOR EFICIENCIA EN EL RECAUDO DE RECURSOS

La gestión ambiental del Estado mejorará de manera significativa, si los recursos
previstos para la gestión ambiental se recaudan y gastan de manera eficiente. Las
rentas de las CAR se incrementan notoriamente si se aplican de manera generalizada
las tasas retributivas y de uso del agua, que están previstas en la Ley 99 de 1993.

Tasas por uso de agua23

Si se cobrara de manera efectiva $0,30 por litro por cada litro consumido24, superior a
la cantidad establecida como mínima para satisfacer las necesidades básicas25, es de-
cir, por el agua de consumo suplementario y suntuario, aumentarían de manera im-
portante los ingresos de las Corporaciones. Una familia colombiana consume en pro-
medio 23,3 metros cúbicos de agua al mes. Si se descuenta el consumo básico (esto
es, 20 metros cúbicos mensuales por una familia de 5 personas), la tasa por uso se
aplicaría sobre los 3,3 metros de consumo suplementario y el pago sería de $975
mensuales. Anualmente, los ingresos de las Corporaciones serían de $99.047 millo-
nes, lo cual aumentaría sus ingresos totales actuales en un 24%.
Además, si las Corporaciones cobraran efectivamente por litro consumido $0,20
al sector industrial y $0,05 al agropecuario26, los ingresos actuales de las Corporacio-

23 Estimaciones elaboradas con base en información del Estudio Nacional de Agua del Ideam, para una población
proyectada de 42.321.386 de habitantes en el año 2000, y unos ingresos totales de las CAR de $420.716 millones.
24 Este valor simplemente es indicativo y no corresponde a ningún criterio específico, pues las tasas por uso no se
han reglamentado a nivel nacional.
25 Entiéndase esta cantidad como el consumo básico establecido por la Empresa de Acueducto de Bogotá, el cual es
de 40 m3 por bimestre por una familia promedio conformada por cinco individuos.
26 Este valor es indicativo y no corresponde a ningún criterio específico, pues las tasas por uso no se han reglamen-
tado a nivel nacional.
466 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

nes se aumentarían en un 17% y 31% de manera correspondiente. Lo anterior no

constituye un nuevo impuesto, sino la aplicación eficiente de una tasa contemplada
en la Ley 99 de 1993.

Tasas retributivas
Teniendo en cuenta que el vertimiento de agua residual en Colombia en promedio es
de aproximadamente 124 litros por habitante al día, lo que arroja un total nacional de
5.247 millones de litros diarios vertidos a las diferentes cuencas, suponiendo un nivel
de concentración de DBO promedio del 0,05 kg/día y de sólidos suspendidos de 0,025
kg/día27, y por último un valor de $59 para DBO y $25 para DQO, se puede estimar un
recaudo mensual por tasa retributiva para el país.
Bajo este escenario, los ingresos por concepto de tasa retributiva, para el año 2000,
podrían haber sido del orden de $54.757 millones28. De esta forma aumentarían un
20% los recursos propios, equivalentes a un 13% de los ingresos totales, una cifra
significativa para un sector de escasos fondos financieros como el ambiental.
En conclusión, como no es viable en el corto plazo, dados los actuales ajustes
fiscales, que se aumenten los aportes nacionales al sector, una forma de mejorar los
recursos es a través de una mayor eficiencia y aplicación de los instrumentos previs-
tos para las Corporaciones. La estimación es contundente: si se cobraran, con la efec-
tividad del caso, la tasa por uso y la tasa retributiva, los ingresos totales de las CAR
aumentarían en un 85%.

ASPECTOS FINALES

No podemos afirmar con certeza si el país ha avanzado o retrocedido en los últimos

diez años en materia de desarrollo sostenible. Sin duda, fue positiva la creación de
una institucionalidad y legislación ambientales amplias y la asignación de recursos
hacia la preservación del medio ambiente. Sin embargo, existen debilidades de carác-
ter institucional, financiero y de información, que requieren una acción urgente del
Estado.
Como temas prioritarios para el debate nacional orientado al mejoramiento de la
gestión del Estado en la búsqueda del desarrollo sostenible, se proponen los siguientes:
• Construir, de manera urgente, una línea base del estado de los recursos naturales,
en cantidad y calidad, que permita evaluar los cambios a través del tiempo y mejo-

27 Este dato es el que se maneja en la mayoría de estándares internacionales.

28 Debe tenerse en cuenta que la tasa retributiva es un ingreso temporal y decreciente, pues se espera una disminu-
ción en la contaminación hídrica.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 467

rar la planificación, ejecución y seguimiento de las políticas ambientales. En este

sentido se requiere fortalecer los institutos de investigación ambiental.
• Rediseñar el SINA, de tal manera que garantice la independencia esencial de las
autoridades ambientales, la priorización de las tareas de control sobre las de gestión
ambiental por parte de los organismos de control ambiental y la revisión de la juris-
dicción de las CAR, al igual que una reforma de la composición de los Consejos
Directivos.
• Buscar una mayor eficiencia en el recaudo y uso de los recursos financieros dispo-
nibles y los previstos, como predial, tasas por uso y aún las tasas retributivas, lo
que mejorará significativamente los recursos actuales de las Corporaciones.

ANEXO METODOLÓGICO

Todos los índices se construyeron en referencia a la participación de las corporaciones en el total

nacional alcanzado por cada variable de análisis. Por ejemplo, si el índice de población es del 20%,
significa que en esa CAR habita el 20% de los colombianos. En ese sentido, la suma de los índices
siempre arrojará un valor igual a 1. Cabe advertir que los indicadores que se presentan a continua-
ción sólo significan una medida útil para señalar la tendencia de estos problemas a nivel regional y
que sirven para ser comparados con el nivel de ingresos de las Corporaciones. Adicionalmente, se
estimaron a partir de información municipal, la cual se agregó de acuerdo con la jurisdicción de las
Corporaciones.

Tamaño de la población
Se infiere una relación positiva entre el deterioro ambiental y la cantidad de personas, pues ésta se
encuentra asociada con mayores niveles de descargas sobre los ecosistemas, mayor consumo de
agua, tierras cultivadas, materiales para construcción y, en general, mayor demanda por recursos
naturales. Cuanta mayor población existe en una región, mayor será la presión sobre el entorno, y
por lo tanto, debería corresponder con un mayor gasto ambiental. En esta variable se tomó la
información disponible en el DANE a nivel municipal, la cual se clasificó con la jurisdicción de las
corporaciones.

Área atendida
La extensión territorial de una autoridad ambiental origina gastos administrativos y de desplaza-
miento. Aquellas Corporaciones con mayor área requieren mayor gasto ambiental para ejercer sus
funciones de control y seguimiento de los impactos. También se acudió en este caso a la informa-
ción del DANE.

Conflicto ambiental relativo

Cuanto mayores sean los problemas de degradación ambiental, se requieren mayores recursos
financieros para su recuperación.
468 SEGURIDAD ALIMENTARIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Importancia ambiental

Una corporación deberá realizar un mayor esfuerzo de gasto en la medida en que su región conten-
ga una gran riqueza natural que es necesario conservar y proteger.
Las variables Conflicto e Importancia Ambiental se elaboraron con base en las aportadas por el
estudio de la Fundación Social, “Municipios y Regiones de Colombia: una mirada desde la socie-
dad civil” (1998).

Índice de desafío ambiental relativo

Es el resultado del promedio de las cuatro variables mencionadas: participación de cada corpora-
ción en la población total del país, en el área nacional y en el conflicto e importancia ambiental
colombianos. La suma de todos los índices arroja un total del 100%.

Índice de rentas propias relativas

Los recursos propios comprenden los ingresos provenientes de la participación en el impuesto
predial, las transferencias del sector eléctrico, y los demás rubros relacionados con tributos, tasas y
multas. Adicionalmente se incluyen los recursos de capital, consistentes generalmente en venta de
activos, crédito externo o interno y los rendimientos financieros. Se excluyen los aportes del Pre-
supuesto General de la Nación.
El índice señala la participación de cada autoridad nacional en el total de los recursos propios
de las CAR. La suma total, por tanto, es de 100%. Cabe señalar que se incluyeron las cuatro unida-
des ambientales urbanas, en la medida en que se proponen en calidad de Corporaciones Autonomas
Regionales en el rediseño institucional del SINA.

Índice de equidad relativa

Este indicador muestra la situación de los recursos financieros frente a sus desafíos ambientales, y
es resultado de la división entre los índices Desafío Ambiental y Rentas Propias Relativas. El
cociente ideal sería 1, pues es de esperar que si una corporación cuenta con el 20% de los ingresos
propios de las CAR, debería enfrentar un 20% del desafío ambiental nacional. Si es mayor a uno
(1), significa que la entidad dispone de mayores ingresos relativos frente a la problema que tiene
que atender. En caso de que sea menor a uno (1), implica una asimetría entre rentas propias y la
problemática ambiental de su región.
INSTITUCIONALIDAD Y MEDIO AMBIENTE 469

Cuadro 13A.1
Situación actual
Entidad Tamaño de Área Conflicto Importancia Desafío Rentas Equidad
población atendida ambiental ambiental ambiental propias relativa
% % relativo % relativa % relativo % relativas %
Aburrá 4,9 0,0 0,1 0,0 1,3 3,4 2,73
Cam 2,2 1,7 3,1 1,5 2,1 1,3 0,63
CAR 4,8 1,4 2,5 1,9 2,6 18,3 6,92
Carder 2,2 0,3 0,4 0,5 0,9 1,5 1,74
Cardique 3,2 0,6 1,0 0,4 1,3 1,0 0,78
Carsucre 1,5 0,6 0,7 0,1 0,7 0,2 0,25
CAS 2,3 2,2 3,4 4,1 3,0 1,1 0,38
CDA 0,3 15,0 1,4 9,3 6,5 0,0 0,01
CDMB 2,5 0,4 0,6 0,8 1,1 6,2 5,76
Codechocó 1,1 4,2 3,8 8,5 4,4 0,4 0,09
Coralina 0,2 0,2 0,5 0,0 0,2 0,3 1,16
Corantioquia 5,3 3,0 4,5 4,9 4,4 6,8 1,54
Cormacarena 0,5 3,1 4,0 4,8 3,1 0,2 0,06
Cornare 1,5 0,6 1,1 0,8 1,0 3,5 3,43
Corpamag 3,0 2,1 4,0 3,3 3,1 0,5 0,15
Corpoamazonia 1,8 18,8 12,6 13,2 11,6 1,0 0,08
Corpoboyacá 2,7 1,3 2,4 3,5 2,5 0,8 0,33
Corpocaldas 2,7 0,7 1,0 0,7 1,3 1,4 1,11
Corpocesar 2,2 2,0 4,3 1,7 2,5 0,3 0,12
Corpochivor 0,5 0,2 0,4 0,4 0,4 0,9 2,23
Corpoguajira 1,2 1,8 4,3 2,0 2,3 2,1 0,92
Corpoguavio 0,2 0,3 0,6 0,9 0,5 1,4 2,85
Corpomojana 0,4 0,3 0,6 0,3 0,4 0,0 0,04
Corponariño 3,8 2,8 4,2 3,6 3,6 0,8 0,21
Corponor 3,1 1,8 3,4 3,8 3,0 1,1 0,37
Corporinoquia 2,6 22,3 14,2 11,8 12,7 0,9 0,07
Corpourabá 1,4 1,6 2,6 2,8 2,1 0,3 0,15
Cortolima 3,4 1,9 3,2 2,8 2,8 2,4 0,83
CRA 2,0 0,3 0,5 0,1 0,7 2,5 3,56
CRC 3,0 2,5 4,1 4,8 3,6 3,8 1,06
CRQ 1,3 0,1 0,1 0,0 0,4 1,1 2,78
CSB 1,3 1,6 2,2 1,6 1,7 0,2 0,10
CVC 5,0 1,8 3,5 3,3 3,4 15,6 4,57
CVS 3,4 2,1 4,4 1,3 2,8 2,7 0,97
Dadima 2,9 0,0 0,1 0,0 0,7 1,4 1,93
Dagma 4,9 0,0 0,1 0,0 1,3 2,5 1,95
DAMA 14,6 0,1 0,3 0,6 3,9 12,1 3,10
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 1,00
Cálculos elaborados por la Dirección de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente, CGR; con base en información municipal
agregados por Corporaciones.

Cuadro 13A.2
Situación propuesta
Entidad Tamaño de Área Conflicto Importancia Desafío Rentas Equidad
población atendida ambiental ambiental ambiental propias relativa
% % relativo % relativa % relativo % elativas %
Amazonia 0,5 26,6 8,7 16,4 13,0 0,1 0,01
Andina sur 16,8 9,0 13,8 10,4 12,5 23,9 1,91
Bajo Magdalena 6,0 6,7 10,0 8,9 7,9 3,9 0,49
CAR Barranquilla 2,9 0,0 0,1 0,0 0,7 1,4 1,93
CAR Bogotá 14,6 0,1 0,3 0,6 3,9 12,1 3,10
CAR Cali 4,9 0,0 0,1 0,0 1,3 2,5 1,95
CAR Medellín 4,9 0,0 0,1 0,0 1,3 3,4 2,73
Orinoquia 2,7 22,7 14,4 11,7 12,9 1,1 0,09
Pacífico 2,9 7,2 9,3 15,2 8,7 2,9 0,34
Occidente andino 12,2 3,8 5,8 5,8 6,9 12,9 1,86
Costa Atlántica 15,6 8,3 17,1 8,0 12,2 8,8 0,72
Andina oriental 14,3 6,6 11,2 14,0 11,5 25,7 2,23
Occidente amazónico 1,6 8,7 8,5 9,0 6,9 0,8 0,12
Mar Caribe 0,2 0,2 0,5 0,0 0,2 0,3 1,16
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 1,00
Cálculos elaborados por la Dirección de Estudios Sectoriales para el Medio Ambiente, CGR, con base en información municipal,
agregada en las áreas de las corporaciones propuestas.
 Parte V
FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA
472 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 473

Capítulo 14
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA*

INTRODUCCIÓN
D esde distintos sectores académicos y políticos, se viene planteando que el Estado
colombiano presenta dos características que atentan contra las posibilidades de creci-
miento del país: que es desproporcionado con respecto al tamaño de la economía y
que es ineficiente por el alto grado de “burocratización” de las entidades, por lo cual
se recomienda eliminar algunas de ellas y reducir el número de funcionarios públicos.
Si bien esta caracterización puede ser correcta, se requiere un sustento empírico,
basado en las estadísticas sobre empleo público y sus costos fiscales, para establecer
cuál ha sido la dinámica del fenómeno de la burocracia1 en Colombia y para adecuar
la estructura administrativa gubernamental a los requerimientos de un Estado Social
de Derecho2.
La evolución del empleo público en el último medio siglo refleja la percepción de
los gobernantes sobre el papel del Estado en la economía y en otros aspectos de la
vida en comunidad para responder a las tendencias económicas y políticas internacio-
nales, a los procesos de urbanización del país, a la integración del mercado interno,
así como a las prioridades que demanda un conflicto político irresoluto que amenaza
la integridad nacional.
En las entidades públicas encargadas de la administración y promoción del recur-
so humano al servicio del Estado ha habido un descuido imperdonable de no contar
con estadísticas de buena calidad sobre el número de empleados públicos por niveles
de gobierno y sus respectivos costos salariales y fiscales. Entonces, hay que hacer
esfuerzos mancomunados entre las entidades públicas responsables de las estadísti-
cas fiscales para que el gobernante y la sociedad en su conjunto cuenten con informa-
ción veraz y oportuna sobre la burocracia que debe educar a las nuevas generaciones,

* Elaborado por: Armando Palencia Pérez, Gilton Sánchez Ceballos y Miguel Gordo Granados, directos de Estu-
dios Sectoriales de la Gestión Pública.
1 En este texto, el término burocracia tiene relación con la máquina administrativa que mueve los hilos del
Estado moderno de una manera racional y efectiva.
2 Los requerimientos de un Estado Social de Derecho están relacionados con la eficiencia y eficacia en el desarro-
llo de las políticas públicas –algo propio de cualquier Estado contemporáneo– y con la transparencia y la búsque-
da de la equidad en el acceso a los bienes y servicios públicos.
474 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

que debe administrar los ingresos públicos y fiscalizar su uso, que tiene como tarea
diseñar y ejecutar las políticas públicas y, por supuesto, la que debe garantizar la
administración de justicia y la seguridad de los colombianos.
No se trata solamente de concentrarse en los ahorros que significarían unos cuan-
tos funcionarios públicos menos para las cuentas fiscales. No debe olvidarse que el
costo del empleo público aumentó menos de un punto del PIB en los últimos quince
años. Lo más relevante es identificar las tendencias del empleo público que permitan
formular estrategias que mejoren el funcionamiento de Estado, sobre todo que le den
capacidad para formular políticas de largo aliento, para crear reglas que promuevan la
equidad en la distribución del ingreso y la riqueza, para promover condiciones favo-
rables para la satisfacción de los derechos fundamentales y para gestionar los recur-
sos públicos con la mayor eficiencia y transparencia.
El reconocimiento de derechos de carácter económico y social para todos los ciu-
dadanos y la emergencia de la dimensión social en la evolución del Estado de Dere-
cho permiten hablar del tránsito de las democracias liberales a unas democracias libe-
ral-sociales. Ello implica una nueva complejidad organizativa, cuyo resultado es una
organización política que desborda el marco clásico de los Estados liberales tradicio-
nales. El Estado de Bienestar (Welfare State) o Estado Social de Derecho constituyó
la realidad política de las democracias de raíz liberal occidentales en la segunda mitad
del siglo XX.
Después de la Segunda Guerra Mundial, en los Estados de Bienestar se produje-
ron la eclosión a gran escala de un burocratismo y un tecnocratismo crecientes y el
acceso de los ciudadanos a una serie de servicios sociales y a determinadas transfe-
rencias económicas, acceso que supuso una cierta “democratización”, en el sentido
de extensión a gran parte de la población de determinados bienes y servicios que
antes eran privilegio exclusivo de los sectores con mayor renta (Requejo, 1994, 122).
Con el Estado de Bienestar se profundiza la intervención de las administraciones
públicas en la vida socioeconómica. Por una parte, esto ha significado una realidad
necesaria para el proceso democratizador de extender determinadas condiciones
socioeconómicas y determinados bienes a la mayor parte de la población. Pero, por
otra parte, el crecimiento burocrático ha supuesto una condición a la vez que un límite
inherente al proceso de democratización de los Estados de Bienestar.
El Estado debe garantizar y proteger unos derechos, exigir unas obligaciones indi-
viduales y gestionar unos servicios y bienes públicos, lo que requiere previsiones
presupuestarias adecuadas y recursos humanos suficientes, pero necesariamente tam-
bién eficacia y eficiencia de la burocracia. De hecho, una burocracia ineficiente se
convierte en obstáculo para cualquier Estado, especialmente para un Estado Social de
Derecho, que busca alcanzar mayores coberturas y elevada calidad de bienes colecti-
vos hacia sectores de la sociedad altamente desprotegidos.
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 475

El Estado y sus administraciones entran a jugar así un papel protagónico en el

desarrollo económico y social de las naciones. Aún así, su fortaleza no debe medirse
a través de su tamaño, ni, contrario sensu, su crecimiento constituye per se un impe-
dimento al desarrollo. La profesionalización y la calidad técnica de la burocracia, así
como la adecuada organización del aparato administrativo, son elementos que pue-
den coadyuvar al desarrollo económico y social de las naciones.
A partir de una buena base estadística y documental, se ofrecen algunos elementos
para la discusión sobre con la necesidad de implantar en Colombia un verdadero siste-
ma de méritos para la contratación de los funcionarios públicos, que esté desprovisto de
los vicios que posee el sistema actual (clientelista), el cual se basa en la entrega de las
entidades a los denominados barones electorales para que retribuyan a sus electores y
colaboradores con los cargos y dineros que le pertenecen a la colectividad. De mante-
nerse el Estado como botín, será imposible mejorar la eficiencia del recurso humano y,
menos aún, crear las condiciones que requiere un Estado Social de Derecho como el
que ordena la Constitución Política de 1991.
El capítulo está organizado de la siguiente manera: la primera parte presenta algu-
nas consideraciones con respecto al sistema técnico de administración de personal en
el sector público colombiano; la segunda explora la relación de la burocracia con el
tamaño del Estado; la tercera analiza la evolución y la estructura del empleo público
desde la década de los años treinta hasta finales del siglo XX y establece, desde una
perspectiva de largo plazo, factores importantes que las han determinado; la cuarta
realiza una aproximación al costo de la burocracia en Colombia, especialmente en el
Gobierno Nacional Central; y la quinta introduce algunos aspectos relacionados con
el costo de la llamada “burocracia paralela”.

LA ADMINISTRACIÓN DE LA BUROCRACIA EN COLOMBIA

Los primeros esfuerzos para implementar un sistema técnico de administración de
personal en el sector público colombiano se dieron con la Ley 165 de 1938, la cual
creó la carrera administrativa. Dicha ley disponía que todos los empleados públicos
que prestaran servicios permanentes al Estado pertenecían a la carrera, con excepción
de aquellos que ejercían jurisdicción y autoridad, entre los que se contaban los agen-
tes del Presidente de la República o de los gobernadores, y aquellos cargos que tuvie-
ran importancia política o se rigieran por preceptos especiales. Sin embargo, esta ley
no tuvo aplicación.
En 1957, mediante un plebiscito, se llevó a cabo una reforma constitucional en
desarrollo de la cual se expidió la Ley 19 de 1958 que creó el Departamento Adminis-
trativo del Servicio Civil, en un esfuerzo por dotar a la administración pública de un
organismo encargado de administrar el recurso humano al servicio del Estado y orga-
nizar el servicio civil y la carrera administrativa. Durante tres décadas, el Departa-
476 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

mento encaminó su gestión hacia la formulación de políticas en materia de clasificación

y remuneración de empleos y la ejecución de programas de capacitación, carrera admi-
nistrativa y bienestar social de los servidores públicos, enmarcado dentro de un modelo
de Estado centralizado desde el punto de vista político, administrativo y fiscal.
Como parte del esfuerzo de la modernización del Estado en 1992, con base en las
facultades extraordinarias del artículo 20 transitorio de la Constitución Política de
Colombia, se reestructuró el Departamento Administrativo del Servicio Civil me-
diante la expedición del Decreto 2169. Esta norma no sólo cambió su nombre a De-
partamento Administrativo de la Función Pública, sino que además modificó de ma-
nera sustancial el papel que venía desempeñando en materia de administración pública
en el país, adecuándolo a las exigencias de modernización del Estado y a las tenden-
cias modernas sobre desarrollo organizacional.
Actualmente, el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) es la
entidad encargada de fijar las políticas en materia de desarrollo administrativo, de
modernización institucional, de gerencia del talento humano al servicio del Estado y
de manejo, evaluación, seguimiento y control del sistema general de información
administrativa requerido para la construcción de una administración pública eficaz y
eficiente.
Una de las principales funciones del DAFP es fijar las políticas de administración
pública en materia de organización y gestión administrativa del Estado y, particular-
mente, propender por la funcionalidad y modernización de las estructuras administra-
tivas y los estatutos orgánicos de las entidades públicas del orden nacional de la Rama
Ejecutiva del Poder Público. Además, debe diseñar, dirigir e implementar el Sistema
General de Información Administrativa.
Le corresponde al DAFP, además, velar por el estricto cumplimiento de las Leyes
443 de 1998 (Ley de Carrera Administrativa) y 489 de 1998 (Estatuto Básico de
Organización y Funcionamiento de la Administración Pública). Igualmente, le com-
pete dirigir, orientar, apoyar y acompañar a todas las entidades públicas en el proceso
de adecuación orgánica y funcional, así como en la puesta en marcha de las diferentes
instancias de coordinación establecidas por el sistema de desarrollo administrativo
incorporadas a la ley, para lograr su aplicación integral.
Un factor fundamental para la eficacia del Estado es la existencia de un cuerpo de
funcionarios capaces y motivados, tanto si se dedican a la formulación de políticas
como a la prestación de servicios o a la administración de contratos, regido por un
sistema de incentivos orientados a estimular la competencia interna: un sistema de
contratación basado en los méritos y no en el favoritismo, un sistema de ascensos
internos también fundamentado en los méritos y una remuneración suficiente deben
hacer parte de esta combinación (Banco Mundial, 1997, 10).
La ausencia de un verdadero sistema de méritos para la administración pública en
Colombia y el bajo nivel de profesionalización han contribuido a la ineficiencia del
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 477

Estado. En teoría, en el país la administración pública por regla general se rige bajo el
sistema de carrera administrativa y por excepción es de libre nombramiento y remo-
ción. No obstante, en un reciente informe sobre corrupción, desempeño institucional
y gobernabilidad, el Banco Mundial y la Vicepresidencia de la República (2002, 5)
plantean que las administraciones públicas en Colombia están politizadas, es decir,
no están conformadas mediante un sistema de méritos, lo que hace que su desempeño
institucional sea mediocre. La conclusión del estudio es que la ausencia de meritocracia
en las administraciones públicas está positivamente correlacionada con la corrupción
de los funcionarios públicos y con su ineficiencia.

TAMAÑO DEL ESTADO Y BUROCRACIA

Hoy se plantea que los gobiernos deben contribuir a orientar y crear los mercados en
lugar de suplantarlos por completo o de dejarlos a su propia suerte. La experiencia y el
desarrollo de algunos Estados en el mundo han demostrado que las acciones del gobier-
no, bien diseñadas, pueden mejorar los estándares de vida cuando hay imperfecciones
de información o de competencia, o mercados incompletos. Aunque estos problemas se
presentan en todas las economías, son más frecuentes en los países en desarrollo.
Con el fin de elevar los estándares de vida, las acciones del gobierno deben en-
frentar imperfecciones graves del mercado y ser diseñadas en una forma tan eficiente
que sus beneficios sean mayores que sus costos. Stiglitz (1997, 106) plantea que hay
funciones de las cuales no puede apartarse cualquier gobierno: promover la educa-
ción, preservar la seguridad y solidez del sector financiero, crear las condiciones para
el desarrollo de la infraestructura física y de comunicaciones, promover la transferen-
cia de tecnología, prevenir la degradación ambiental, y crear y mantener redes de
seguridad social.
A finales del siglo XX, el gasto público representa casi la mitad del ingreso total en
los países industriales, y aproximadamente la cuarta parte en los países en desarrollo.
Las demandas en favor de una mayor eficacia de los poderes públicos han alcanzado
dimensiones críticas en muchos países en desarrollo en los que el Estado no propor-
ciona ni siquiera bienes públicos fundamentales, como la protección de los derechos
de propiedad, la red vial y servicios básicos de salud y educación. El resultado ha sido
un círculo vicioso: ante el deterioro de los servicios públicos, los individuos y las
empresas evaden el pago de impuestos, lo que a su vez agrava ese deterioro (Banco
Mundial, 1997, 2-3).
La definición de las características y el tamaño del Estado colombiano es producto
del desarrollo histórico del país, en la medida en que cada uno de los gobiernos vigen-
tes ha tenido que responder ante las demandas y conflictos de cada época, con políti-
cas económicas y sociales que han llevado a que el aparato estatal se transforme,
adaptándose a las nuevas realidades.
478 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Independientemente del marco teórico, es claro que no existe una prescripción

normativa única sobre el tamaño óptimo del Estado. Para tener una medida aproxima-
da del tamaño del Estado se utiliza tradicionalmente el gasto público como propor-
ción del PIB. Esta medida debe incluir el gasto de los distintos niveles de gobierno
(nacionales y subnacionales), es decir, se debe considerar el llamado sector público
no financiero.
La Comisión del Gasto Público (1986, 14-16) analizó la participación del sector
público en el PIB para el período 1950-1983. Al comparar la situación de Colombia
con la de otros países latinoamericanos concluía que el tamaño del Estado colombia-
no estaba muy cerca al promedio y dentro de la moda3. Es decir, que su caracteriza-
ción como un país relativamente estatizado no correspondía a la realidad.
El crecimiento del Estado colombiano se ha acelerado notablemente en los últi-
mos años. La relación del gasto público con respecto al PIB pasó de representar, en
promedio, el 13% en la primera mitad de los años sesenta, a ser el 20% en el primer
lustro de los setenta y el 35% en el período 1995-2000 (gráfico 14.1).

Gráfico 14.1
Colombia. Tamaño del Estado
Gasto público como porcentaje del PIB
40

35

30

25
P o rce n ta je

20

15

10

0
6 0 -6 4 6 5 -6 9 7 0 -7 4 7 5 -7 9 8 0 -8 4 8 5 -8 9 9 0 -9 4 9 5 -0 0

% 1 2 ,6 0 1 4 ,5 0 2 0 ,0 0 1 9 ,0 0 2 5 ,5 0 2 7 ,2 0 2 6 ,4 0 3 4 ,8 4

Fuente: 1960-1989, DNP; 1990-2000, Banco de la República.

La evolución del gasto público en Colombia desde 1960 hasta finales de la década
de los ochenta parecería responder a una tendencia inercial. Esta tendencia está rela-
cionada con la ley de Wagner, la cual plantea que a medida que una nación se desa-

3 Se basó en las Cuentas Nacionales preparadas por el Banco de la República para 1950-1970 y por el Departa-
mento Administrativo Nacional de Estadística para 1970-1983, observando que, desde el punto de vista de la
demanda agregada, el tamaño del sector público puede cuantificarse a través del consumo total de las administra-
ciones públicas y de la inversión pública.
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 479

rrolla, aumenta el gasto público como porcentaje del PIB. Sin embargo, más que una
justificación de tipo inercial, lo que parece haber primado son distintas concepciones
sobre el papel del Estado (Castro, Olivera y Sánchez, 1995, 81-82).
De una parte, la evolución del gasto ha estado ligada al proceso de construcción de
un Estado Nacional en un país donde la heterogeneidad regional es, sin duda, de una
complejidad sin igual en América Latina. En ese sentido, también el carácter incom-
pleto del mercado interno exigió del Estado cuantiosas inversiones en la construcción
de comunicaciones modernas y, de hecho, la complejidad y extensión del territorio
nacional han determinado que aún hoy se encuentran vastas zonas precariamente in-
tegradas.
De otra, el rápido proceso de modernización por el que ha transitado el país en los
últimos años, exigió la modernización de la estructura institucional del Estado. Con
la Constitución de 1991, su principal expresión formal, se crearon nuevas institucio-
nes y se profundizó el proceso de descentralización económica y política que ha de-
mandado la cesión de recursos y funciones a los entes territoriales.
A lo largo de la década de los noventa el tamaño del Estado colombiano aumentó
de manera permanente (Urrutia, 2001, 5). Como se observa en el cuadro 14.1, el gasto
del sector público no financiero de Colombia como proporción del PIB pasó de 24,4%
en 1990 a 36,4% en 1999. Se observa también que en 1990 Colombia era uno de los
cuatro países latinoamericanos con menor tamaño del Estado (los otros tres eran Ar-
gentina, El Salvador y Paraguay), mientras que para 1999 era el tercer país con el
Estado más grande, superado tan sólo por Nicaragua y Brasil. Es paradójico que el
Estado se haya ensanchado precisamente en el período en que el gobierno puso como
eje de su gestión la desregulación de la economía y la privatización de la provisión de
bienes públicos.

Cuadro 14.1
Gasto del sector público no financiero como porcentaje del PIB
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Nicaragua 36,5 32,4 36,2 37,7 41,9 42,8 45,5 39,0 39,6 47,6
Brasil 33,2 30,6 30,7 33,3 29,3 32,8 32,9 34,1 40,0 44,4
Colombia 24,4 25,7 25,8 28,6 27,5 32,3 35,9 36,7 32,9 36,4
Bolivia 35,1 36,6 37,5 37,0 36,3 33,8 31,8 32,6 35,0 35,4
Uruguay 28,6 29,9 27,2 29,0 30,6 29,9 29,7 30,8 31,0 33,5
Chile 39,3 38,6 36,0 35,8 34,3 31,3 33,9 33,7 34,5 33,4
Ecuador 26,6 26,0 26,9 25,0 24,6 26,9 27,5 26,3 26,3 30,0
Paraguay 11,4 13,3 16,3 15,3 16,1 18,3 18,2 20,7 22,2 28,3
Venezuela 32,8 33,3 30,2 27,1 41,5 32,7 27,6 29,3 27,6 24,9
Costa Rica 28,7 22,1 21,9 22,0 26,0 24,0 25,0 24,0 23,5 24,0
Argentina 17,3 17,9 18,9 20,3 19,9 20,0 19,5 20,4 20,4 22,0
México 31,8 26,9 n.d 23,4 23,6 22,9 23,3 23,7 21,6 22,0
El Salvador 15,3 17,9 20,1 18,1 18,2 18,1 20,2 17,8 17,6 17,8

(n.d.) No disponible
Fuente: Cepal. Tomado de Urrutia (2001, 6, cuadro 1).
480 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

El aumento en el tamaño del Estado colombiano se debió a la expansión del gasto

de la Administración Central, la cual pasó de 13% del PIB en 1994 a 19% del PIB en
1999, explicada en gran parte por la importancia que han venido adquiriendo el pago
del servicio de la deuda, la cesión de recursos a los entes territoriales y el gasto mili-
tar. En efecto, el servicio de la deuda pública del Gobierno Nacional Central (GNC)
pasó de 2,6% del PIB en 1990 a 9% en 2000 (CGR, 2001a, 86) y las transferencias
representaron en el 2000 el 52% de los gastos totales. Además de los compromisos
financieros con los acreedores nacionales e internacionales y la financiación del gasto
social descentralizado, el Gobierno Central tuvo que destinar mayores recursos para
ampliar las plantas de personal de los sectores de defensa y justicia.
La participación del empleo de la Administración Central nacional dentro del total
del sector público consolidado pasó de representar el 31,7% en 1985 al 36,6% en el
2000, mientras que la administración descentralizada del mismo nivel de gobierno
cayó del 20,8% al 12,1% (cuadro 14.2). Esto demuestra que el empleo en el nivel
nacional de gobierno tuvo una recomposición a favor de la Administración Central y
en detrimento de la descentralizada, explicada fundamentalmente por la caída en el
empleo de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuya participación
cayó del 11,5% en 1985 al 5,5% en el 2000, y de los establecimientos públicos, los
cuales redujeron su participación del 8,6% al 6,3% en el mismo período.

Cuadro 14.2
Colombia. Estructura del empleo público (porcentajes)
Admón. Estableci- Empresas Sociedades Admon. Nivel Nivel deptal. Nivel Docentes Total
Central mientos industrl. y de econom. desc. nacional de Gobierno municipal sector
nacional públicos comerciales mixta nacional de Gobierno de Gobierno público
1 2 3 4 5=2+3+4 6=1+5 7 8 9 10=6+7+8+9

1985 31,7 8,6 11,5 0,8 20,8 52,6 9,9 10,1 27,4 100,0
1986 34,1 8,1 10,9 0,8 19,8 53,8 9,9 9,8 26,4 100,0
1987 34,1 8,4 11,2 0,8 20,4 54,5 10,2 9,3 26,0 100,0
1988 35,9 8,2 10,8 0,8 19,8 55,6 10,4 9,5 24,5 100,0
1989 34,6 7,8 10,9 0,6 19,3 53,9 10,9 10,1 25,1 100,0
1990 34,6 8,2 10,5 0,8 19,4 54,0 10,4 10,5 25,1 100,0
1991 35,6 7,3 6,3 0,5 14,1 49,6 10,8 11,0 28,6 100,0
1992 35,7 7,8 8,4 0,5 16,7 52,3 10,4 11,2 26,0 100,0
1993 35,7 5,7 8,6 0,4 14,7 50,4 9,9 13,0 26,7 100,0
1994 37,1 6,3 7,4 0,3 14,0 51,1 9,9 13,6 25,3 100,0
1995 35,7 7,4 7,4 0,3 15,1 50,8 9,1 12,5 27,6 100,0
1996 35,2 7,7 5,0 0,3 13,1 48,2 9,3 14,0 28,5 100,0
1997 36,3 7,4 6,9 0,2 14,5 50,8 8,3 13,0 27,9 100,0
1998 36,8 6,1 5,7 0,2 12,0 48,9 8,2 12,3 30,6 100,0
1999 35,0 5,6 5,8 0,2 11,6 46,6 8,5 12,4 32,5 100,0
2000 36,6 6,3 5,5 0,2 12,1 48,7 7,3 12,5 31,6 100,0

Fuente: CGR.

Entre 1985 y 2000, el crecimiento en el número de empleados en las entidades de

defensa y justicia fue el hecho más relevante en materia de empleo público. En el
Ministerio de Defensa se registró un aumento de 61.697 personas y una gran propor-
ción de esta variación se produjo en la categoría de personal operativo, que corres-
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 481

ponde al pie de fuerza. Siguen en importancia la Policía Nacional, entidad que au-
mentó en 35.839 personas, y la Fiscalía que nació en 1992 con 8.564 funcionarios y
en el 2000 ya alcanzaba 18.166, para un total de 115.702 nuevos empleos en la Admi-
nistración Central. En un lapso de quince años los sectores defensa y justicia aumen-
taron su participación en el empleo del Nivel Central (pasando del 77,8% al 86%).
Desde luego que el aumento de los soldados, policías y funcionarios de la justicia
implicó mayores costos fiscales. En la década de los noventa, el sector público au-
mentó sus pagos por concepto de servicios personales en un valor equivalente a un
punto y medio porcentual del PIB (gráfico 14.2).

Gráfico 14.2
Colombia. Costos de personas ocupadas por el sector público consolidado/PIB
9 ,0 0
7 ,6 8
8 ,0 0

7 ,0 0

6 ,0 0 5 ,4 7
P o rc e n taje

5 ,0 0
5 ,0 9
4 ,0 0

3 ,0 0

2 ,0 0

1 ,0 0

0 ,0 0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: CGR.

Hay que dejar claro que el aumento en el tamaño del Estado colombiano no está
explicado, en lo fundamental, por la dinámica de los gastos de personal. Estos contri-
buyeron a explicar apenas el 13% del crecimiento de los gastos corrientes del Gobier-
no Nacional Central, mientras que el servicio de la deuda explicó el 27% y las trans-
ferencias el 55% (CGR, 2000a, 32). En tal sentido, una política que intente contener el
crecimiento de los gastos de personal en las entidades no dedicadas a defensa, seguri-
dad y justicia, aún si es ejecutada exitosamente, tendrá un impacto muy reducido en la
disminución del tamaño del Estado.
De lo anterior se infiere que el tamaño del Estado colombiano (gasto público/PIB)
ha crecido, pero no ha sido a costa de un proceso desbordado de burocratización de la
Administración, como se cree a veces aún en círculos informados. En el cuadro 14.3, se
observa que, en el año 1976, Colombia tenía un empleado público por cada 42 habitan-
tes y que esa cifra para el bienio 1999-2000 era la misma.
482 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Cuadro 14.3
Colombia. Empleo público comparado con la población
Año Empleados públicos Población total (PT) / (EP)
(EP) (PT)
1976 584.697 24.497.124 42
1980 697.080 26.622.322 38
1984 733.947 28.740.378 39
1988 879.862 31.141.294 35
1992 908.441 35.831.390 39
1996 910.824 38.611.043 42
1997 974.836 39.296.819 40
1998 1.036.488 39.524.666 38
1999 961.216 40.251.417 42
2000 981.717 41.159.776 42
Fuente: CGR y DANE.

Con el propósito comparar la situación del empleo público en Colombia con la de

países similares, se presenta en el cuadro 14.4 el número de empleados públicos como
porcentaje de la población de siete naciones latinoamericanas. Se observa que, a nivel
latinoamericano, Colombia es uno de los países en los cuales el indicador menciona-
do es más bajo, y para todos los años considerados, el país presenta un indicador
inferior al promedio de la muestra. Esta información permite reiterar la tesis de que
Colombia tiene un aparato burocrático no grande en términos relativos, aunque el
Estado en conjunto tuvo un crecimiento importante en la década de los noventa.

Cuadro 14.4
Empleados públicos como porcentaje de la población total
País 1987 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Argentina 5,90 5,87 5,37 4,99 4,90 4,88 5,13 5,13 5,10
Uruguay 9,22 8,30 8,12 7,93 7,75 7,56 7,50 7,09 6,98
Chile 1,70 1,49 1,47 1,51 1,69 1,66 1,61 1,56 1,33
Colombia 2,70 2,53 2,50 2,40 2,49 2,51 2,40 2,47 2,64
México 4,62 5,80 5,58 5,51 5,61 5,33 5,44 5,40 5,35
Nicaragua 2,40 2,31 2,20 2,03 1,94 2,04 1,88 1,76 1,71
Costa Rica 5,06 4,90 4,78 4,75 4,83 4,61 4,41 4,50 4,36
Promedio 4,51 4,46 4,29 4,16 4,17 4,08 4,05 3,99 3,92
Fuente: Colombia, DANE y CGR. Otros países, CLAD.

EVOLUCIÓN DE LA BUROCRACIA EN COLOMBIA

Desde distintas ópticas se han tratado de explicar las razones que determinan el com-
portamiento del empleo público. Se mencionan algunas como el ciclo de las eleccio-
nes, las decisiones de modernizar el Estado y reducir su tamaño, y las políticas
antiinflacionaria y fiscal. No menos atención se le concede a la capacidad de los
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 483

trabajadores públicos para agruparse en sindicatos y negociar sus condiciones sala-

riales y laborales. Aún así, la carencia de suficiente información en Colombia no
permite la verificación de estas hipótesis. Los pocos estudios existentes encuentran
que el déficit fiscal puede explicar, en cierta medida, el comportamiento del empleo
público, porque las autoridades del gobierno pueden decidir reducir la contratación
de servidores públicos por motivos de ajuste fiscal (CGR, 1994 y Carrero,1996).
Aunque, en el corto plazo planteamientos como los anteriores pueden ser ciertos,
desde una perspectiva de más largo plazo, la evolución y la estructura del empleo
público de un país dependen, además del ciclo económico, de las funciones que se le
atribuyan al Estado (para intervenir activamente en la economía y en la protección
social de la población o funciones mínimas para garantizar el libre juego de las fuer-
zas del mercado y velar por la observación de los derechos civiles y políticos) y del
diseño de la organización estatal (federal o unitario, centralizado o descentralizado).
Por una parte, si se acepta que la regulación de la actividad económica se lleve a
cabo mediante el desarrollo autónomo de las fuerzas del mercado, el Estado debe
tener un tamaño mínimo y sólo debe dedicarse a la provisión de ciertos bienes públi-
cos puros (defensa, justicia, relaciones internacionales)4 y a garantizar la estabilidad
macroeconómica. Si, por el contrario, se reconoce que la utilización plena de los
recursos disponibles en la sociedad sólo puede lograrse mediante la complementación
del mercado con la acción del Estado, la estructura y tamaño de la administración
pública dependerán del grado y calidad de la intervención estatal.
Por otra parte, si se considera que la provisión de los bienes públicos puros debe
estar a cargo de un gobierno central y que el suministro de los bienes públicos cuyo
consumo está definido para subconjuntos geográficos de la población es más eficien-
te si lo hacen las entidades subnacionales, entonces el diseño más apropiado de la
organización estatal sería un Estado unitario descentralizado. En este modelo de or-
ganización estatal, la descentralización buscaría modernizar el Estado a través del
cambio en su estructura tanto política como administrativa y fiscal. Si, por el contra-
rio, se estima que el ahorro de costos reales en la provisión descentralizada de bienes
públicos es despreciable y que las demandas de bienes y servicios provistos pública-
mente no están diversificadas territorialmente, un Estado unitario y centralizado po-
dría ser el más adecuado.

La dinámica del empleo público en Colombia

Desde la década de los años treinta y hasta 1961, el Estado colombiano se caracterizó
por haber funcionado con un número relativamente bajo de empleados públicos y

4 Un bien público puro es aquel que por su naturaleza se consume conjuntamente y en la misma cantidad por todos
los miembros de una sociedad.
484 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

haber contado con más funcionarios en las entidades de los niveles subnacionales de
gobierno (departamentales y municipales) que en las del nivel nacional (cuadro anexo
1 y gráfico 14.3). Los empleados de todo el sector público del país en el año 1961
eran 150.777 y la tasa promedio anual de crecimiento del empleo público durante el
período 1937-1961 fue de 2,27%.
Gráfico 14.3
Estructura del empleo público
800 .00 0

700 .00 0

600 .00 0

500 .00 0

400 .00 0

300 .00 0

200 .00 0

100 .00 0

0
1941

1951

1961

1971

1981

1991
1937

1939

1943

1945

1947

1949

1953

1955

1957

1959

1963

1965

1967

1969

1973

1975

1977

1979

1983

1985

1987

1989

1993

1995

1997

1999
N iv el na cio na l N iv el te rrito ria l

Fuente: DAFP, DANE y CGR.

A partir de 1962 el ritmo de expansión del empleo público en su conjunto se

incrementó notablemente. La tasa promedio anual de crecimiento durante el período
1962-1972 fue de 9,41%, lo cual llevó a que en Colombia el número de funcionarios
públicos permanentes se duplicara en diez años (1962-1972). Otro rasgo relevante
fue el fortalecimiento del Gobierno Central. En ese período, específicamente a causa
de las reformas administrativas de 1968, se crearon entidades del orden nacional, se
nacionalizó la educación y se fortaleció el sector eléctrico. Desde luego, la estructura
del empleo público cambió sustancialmente. En efecto, en el año 1972, el 53,8% de
los funcionarios del Estado pertenecía al nivel nacional de gobierno, mientras que el
46,2% a los niveles subnacionales.
Entre 1976 y 1984, la expansión del empleo público prosiguió, aunque en menor
medida, ya que la tasa de crecimiento real fue de 2,9% y el número de empleados
públicos pasó de 584.697 a 733.947 (cuadro anexo 1). Esta tasa de crecimiento fue
superior a la tasa de crecimiento real promedio de la población, la cual ascendió a
2,02%. Además, en este mismo período el proceso de centralización del empleo públi-
co se consolidó. En 1984, ya el 82% de los funcionarios públicos pertenecía al nivel
nacional de gobierno (gráfico 14.4). Es decir, que la expansión de la burocracia en
Colombia se dio de manera simultánea con el fortalecimiento del Gobierno Central.
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 485

Gráfico 14.4
Evolución del empleo en Colombia
1 .2 0 0 .00 0

1 .0 0 0 .00 0

8 0 0 .0 0 0

6 0 0 .0 0 0

4 0 0 .0 0 0

2 0 0 .0 0 0

0
1941

1951

1961

1971

1981

1991
1937

1939

1943

1945

1947

1949

1953

1955

1957

1959

1963

1965

1967

1969

1973
1975

1977

1979

1983

1985

1987
1989

1993

1995

1997

1999
N ive l na c io n a l Tota l se c to r p ú b lico

Fuente: DAFP, DANE y CGR.

A partir de 1986, con la primera elección popular de alcaldes, Colombia inicia un

proceso de descentralización administrativa, la cual se profundiza con la promulgación
de la Constitución Política de 1991 y con la expedición de normas legales por medio
de las cuales se descentralizaron competencias relacionadas con los servicios de sa-
lud y educación. Con la profundización de la descentralización siguió ensanchándose
la máquina administrativa, aunque con una menor participación del nivel central en el
empleo público total (49% en el 2000).
No obstante, los mayores ritmos de contratación de personal se dieron fundamen-
talmente en la década de los noventa y obedecieron ante todo al fuerte aumento del
personal de las entidades dedicadas a preservar el orden público y a la administración
de justicia. En 1985, el sector público en su conjunto empleaba el 6,3% de la pobla-
ción económicamente activa del país, donde el Gobierno Central representaba el 52,6%
del empleo público, el nivel departamental el 9,9%, en tanto que el nivel municipal de
gobierno el 10,1%, y los docentes el 27,4%. Quince años después el Estado empleó el
5,2% de la población económicamente activa del país; el Gobierno Central represen-
tó el 48,7%, el nivel departamental 7,3%, el nivel municipal de gobierno el 12,5% y
los docentes el 31,6% (cuadro 14.2 y gráfico 14.5).
Así, parece que no se pudo alcanzar uno de los objetivos centrales del plan de mo-
dernización del Estado: la reducción del empleo público en el Nivel Central Nacional.
En realidad, la participación de la Administración Central Nacional aumentó 4,9 puntos
porcentuales, mientras la administración descentralizada nacional disminuyó su partici-
pación en 8,7 puntos; en tanto que el nivel departamental disminuyó su participación
en 2,6 puntos porcentuales, el nivel municipal la incrementó en 2,4 puntos y los do-
centes la aumentaron en 4,2 puntos entre 1985 y el 2000.
486 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Gráfico 14.5
Colombia. Evolución del empleo público por niveles de gobierno
1 .2 0 0 .00 0

9 8 1 .7 17
1 .0 0 0 .00 0
Núm ero de em pleados

7 6 2 .0 03
8 0 0 .0 00

6 0 0 .0 00
4 7 7 .8 81
4 0 0 .5 68
4 0 0 .0 00 3 1 0 .0 00
2 0 8 .8 69
2 0 0 .0 00 1 2 2 .6 17
7 6 .7 6 4

0
1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0

N ive l na c io n a l d e g o b ie rn o N ive l de p a rta m e n ta l d e g o b ie rno N ive l m u n icip a l d e g o b ie rn o

D o ce n te s Tota l se c to r p ú b lico
Fuente: CGR.

Un comentario especial merece la participación de los docentes dentro de la es-

tructura del empleo público.
En teoría, después de la Constitución de 1991 se debía descentralizar la educación
y, por tanto, la administración del personal docente estaría a cargo de los niveles
subnacionales de gobierno. Sin embargo, una mirada a los antecedentes de la descen-
tralización de la educación5 y a las estadísticas de los docentes permite percibir una
real participación del nivel nacional de gobierno en muchos de los aspectos relacio-
nados con la administración de los docentes.
El proceso de descentralización de la educación se inicia en 1960 con la Ley 111,
mediante la cual la Nación se hace responsable por el financiamiento de los docentes
de primaria, garantizando su pago con presupuesto nacional. Ocho años después, en
1968, como parte de la reforma administrativa general del Estado, se crean los Fon-
dos Educativos Regionales –FER–, cuenta mediante la cual la Nación controlaría en
cada departamento las transferencias o situado fiscal para educación; por otro lado,
en ese año se garantiza la financiación de la educación primaria con el situado fiscal
como una proporción fija del presupuesto. La creación de los FER fue una estrategia
de financiamiento sectorial, cuyo uso era decidido totalmente por el gobierno nacio-
nal (Sarmiento y Vargas, 1997, 9).
A mediados de la siguiente década, en 1975 con la Ley 43, se nacionaliza la secun-
daria, al asumirse y garantizarse la financiación de los docentes de secundaria con la

5 Una descripción de los antecedentes de la descentralización de la educación se encuentra en Simpson y Vergara

(2001, 11-20).
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 487

cesión del situado fiscal, controlado por el nivel nacional. Esta medida de nacionali-
zación se complementa un año después con el Decreto 102 que crea las Juntas FER,
desconcentrando, mas no descentralizando, la administración del situado fiscal en los
departamentos.
Otra medida de centralización crucial en la administración de personal del sector
educativo es el Decreto 2277 de septiembre de 1979, que crea el Estatuto Docente, el
cual unifica el régimen salarial para todos los docentes del país, así como las normas
para el ejercicio de la profesión docente. Este régimen regula las condiciones de in-
greso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de los docentes de la educación básica y
media, oficiales o no oficiales. En diciembre de 1989, con la Ley 91, se instituye el
Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio para atender la deuda del pasivo
prestacional acumulada tanto por los departamentos como por la Nación.
La Constitución de 1991 fortalece la estabilidad de los recursos destinados al sec-
tor social; define que los recursos del Situado Fiscal se cederían a los departamentos
y distritos para dedicarlos a educación y salud; y determina las normas de su asigna-
ción (Artículo 356 de la Constitución Política de 1991). Entre 1991 y 1995, se trans-
firieron recursos a los departamentos, distritos y municipios cuyo destino primordial
fue el pago de personal educativo. A partir de mayo de 1995, se lleva a la práctica el
proceso definido por las normas para que la administración del personal docente sea
asumida por las entidades territoriales.
En el cuadro 14.5 se presenta la serie del número total de los docentes del país para
el período 1985-2000. Se especifica cuáles fueron pagados con los recursos FER y
cuáles con el situado fiscal, aunque existe cierta confusión en relación con cuál nivel
de gobierno es el encargado de la administración y pago de los otros docentes. La Ley
29 de 1989 favorece la municipalización de la educación pública, pero la Constitu-
ción de 1991 enfatiza el papel del nivel departamental (Alesina, 2001, 30). Igualmen-
te, la Ley 60 de 1993, que regula el sistema de transferencias desde el nivel nacional
a los niveles subnacionales, realza el papel de los municipios en la administración de
los fondos públicos para educación. En contraste, la Ley 115 de 1994 asigna un ma-
yor papel a los departamentos. En consecuencia, existen tres tipos diferentes de do-
centes de escuela pública en Colombia: los pagados por el gobierno central, los paga-
dos por los gobiernos departamentales y los pagados por los municipios.
Adicionalmente, los salarios de los docentes pagados por los departamentos y muni-
cipios son fijados por el gobierno central.
488 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Cuadro 14.5
Colombia. Número de docentes 1985-2000
Años Docentes pagados Docentes Otros Total
por FER pagados con docentes docentes
situado fiscal
1985 150.272 58.597 208.869
1986 143.226 67.839 211.065
1987 146.806 68.741 215.547
1988 156.024 59.584 215.608
1989 159.410 61.785 221.195
1990 167.393 57.341 224.734
1991 170.334 76.472 246.806
1992 180.439 56.006 236.445
1993 179.234 55.547 234.781
1994 199.258 32.734 231.992
1995 200.115 63.081 263.196
1996 95.320 164.506 259.826
1997 151.817 120.491 272.308
1998 214.852 102.732 317.584
1999 223.154 89.338 312.492
2000 227.727 82.273 310.000
Fuente: CGR, DANE, Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas
Públicas.

Una mirada de largo plazo al empleo público

Desde los primeros años de la década de los sesenta hasta mediados de los años ochenta,
primó la posición de que el Estado, a través de una estructura altamente centralizada,
debía asumir un papel protagónico en el desarrollo económico. Pero desde finales de
la década de los ochenta y hasta años recientes, se impone la visión de que el Estado
debería reducir su intervención en la economía, ser más pequeño y más eficiente, y
organizarse de forma unitaria y descentralizada, por lo que se frena el ritmo de expan-
sión del empleo público y se descentraliza, aunque sólo formalmente, la administra-
ción del personal encargado de proveer los servicios de educación y salud.
La reducción reciente en el ritmo de expansión del empleo público no llevó, sin
embargo, a disminuir el número total de funcionarios estatales, sino, por el contrario,
a aumentarlo. Esta situación se presentó porque, dadas las condiciones de conflicto
interno que ha vivido el país, el nivel nacional de gobierno incrementó sustancial-
mente su nómina en los sectores de defensa, seguridad, justicia y policía, compensan-
do con creces el decrecimiento en el número de empleados públicos contratados por
otras entidades estatales que han de garantizar los derechos sociales y económicos
establecidos en la Carta Política de 1991.
Aunque algunos trabajos sostienen que para el período 1970-1994, en Colombia
el ciclo económico no explica el comportamiento del empleo público consolidado, sí
reconocen que en los años ochenta se encuentra una correlación manifiesta y que,
además, el nivel agregado del empleo público no está relacionado con el déficit fiscal
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 489

(Carrero, 1996, 185). Estas conclusiones, sin embargo, pudieron estar influidas por el
tamaño de las series utilizadas.
El gráfico 14.6 muestra la evolución de las tasas anuales de crecimiento del em-
pleo público total y del producto interno bruto ( PIB) real, registradas en el período
1977-2000. Se observa que existe una alta correlación positiva entre las dos series:
0,5279 en el período 1977-1989, 0,4987 durante el período 1990-2000 y 0,5280 para
todo el período 1977-2000, lo cual corrobora que el comportamiento del empleo pú-
blico está influido por el ciclo económico.

Gráfico 14.6
Colombia. Evolución del crecimiento del empleo público total y del PIB
10
Ta s a d e c re cim ie n to a n u a l (% )

8
6
4
2

0
-2
-4
-6
-8
1 97 7 1 97 8 1 97 9 1 98 0 1 98 1 1 98 2 1 98 3 1 98 4 1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0

C re c im ie n to d e l e m p le o p úb lic o to tal C re c im ie n to P IB re a l

Ten d e n c ia d e crec im ie n to d e l PIB Ten d e n c ia cre cim ie n to d e l e m p le o p ú b lico

Fuente: CGR y DANE.

Por otra parte, el planteamiento según el cual el déficit fiscal explica el comporta-
miento de empleo público, en el sentido de que las autoridades del gobierno reducen
la contratación de servidores públicos por motivos de ajuste fiscal, no ha sido sufi-
cientemente soportado con evidencia empírica. Al relacionar la tasa de crecimiento
del empleo público total con el déficit fiscal como porcentaje del PIB, se encontró que
hay una correlación negativa entre estas variables; es decir, cuando el déficit aumen-
ta, el ritmo de expansión del empleo público se frena. El gráfico 14.7 muestra la
evolución de las tasas anuales de crecimiento del empleo público total y del déficit
fiscal como porcentaje del PIB, registradas en el período 1977-2000. Se observa una
correlación negativa entre las dos series: -0,6275 en el período 1977-1989, -0,0009
durante el período 1991-2000, y -0,2275 para todo el período 1977-2000.
490 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Gráfico 14.7
Crecimiento del empleo público total y déficit como % del PIB
8

4
Po rce n ta je

-2

-4

-6

-8
1 97 7 1 97 8 1 97 9 1 98 0 1 98 1 1 98 2 1 98 3 1 98 4 1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0

Tas a d e cre c im ie n to d e l e m p le o p úb lic o to ta l D é fic it c o m o % d e l P IB.

Fuente: CGR y Banco de la República.

Profesionalización de la burocracia
La profesionalización y la calidad técnica de los empleados públicos, así como la
organización funcional del aparato administrativo y el diseño apropiado de la organi-
zación estatal, son elementos que contribuyen a promover la eficiencia del Estado.
Unos funcionarios públicos profesionales, con una sólida posición institucional y
sentido del deber, son una condición necesaria, aunque no suficiente, para aumentar
la eficiencia de la administración pública. La profesionalización de los funcionarios
estatales es una variable crítica para la reducción de la corrupción: cuando las reglas
de juego separan a los empleados públicos de la élite política y les confieren un poder
que les permita neutralidad, ceteris paribus, la corrupción habría de declinar y la
eficiencia habría de aumentar (BID, 2001, 3).
En Colombia, a pesar de lo que se planteó en el marco del plan de modernización
del Estado, el número de funcionarios del nivel profesional se ha reducido. En efecto,
el nivel de profesionalización de los servidores públicos6 en el Gobierno Central pre-
senta una tendencia sostenida a la baja, del 47% en 1985 al 19% en 2000 (gráfico
14.8). Este menor grado de profesionalización en el sector público está relacionado
con el mayor número de miembros de las Fuerzas Militares y de Policía para hacer
frente al conflicto interno que vive el país.

6 Se consideran empleados públicos profesionales los funcionarios de los niveles directivo, asesor, ejecutivo,
profesional, administrativo y docente, en tanto que los no profesionales están conformados por los niveles técni-
co, operativo, asistencial y otros.
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 491

Gráfico 14.8
Profesionalización del empleo público
90
80
70
60
Po rce n ta je

50
40
30
20
10
0
1 9 85 1 9 86 1 9 87 1 9 88 1 9 89 1 9 90 1 9 91 1 9 92 1 9 93 1 9 94 1 9 95 1 9 96 1 9 97 1 9 98 1 9 99 2 0 00

N ive l pro fe sio na l N ive l no p rofe s io n a l

Fuente: CGR.

COSTO DE LA BUROCRACIA
El costo de la burocracia puede ser estimado tomando como base la ejecución presupuestal
de los gastos de personal en las entidades públicas de todos los niveles de gobierno, ya
que en este rubro se incluyen sueldos de personal de nómina, dietas, prima técnica,
prima de vacaciones, prima de servicio, prima de Navidad, otras primas, gastos de
representación, bonificación por servicios prestados, subsidio familiar, subsidio de ali-
mentación, auxilio de transporte, remuneración por servicios técnicos, jornales, perso-
nal supernumerario, horas extras y días festivos, honorarios y otros.

Cuadro 14.6
Ejecución de los gastos de personal del sector público
(Millones de pesos constantes de 2000)
Admón. central Admón. descen. Nivel nacional Nivel dptal. Nivel municipal Total sector
nacional nacional de Gobierno de Gobierno de Gobierno público
1 2 3=1+2 4 5 6=3+4+5

1991 2.537.674 2.961.616 5.499.291 813.994 1.098.577 7.411.861

1992 2.834.859 2.741.612 5.576.471 826.875 1.071.475 7.474.821
1993 3.397.111 2.204.024 5.601.135 882.074 1.286.036 7.769.245
1994 3.849.029 2.061.693 5.910.722 951.369 1.255.833 8.117.924
1995 4.114.869 2.162.835 6.277.704 1.026.137 1.223.725 8.527.565
1996 4.249.466 2.258.643 6.508.109 1.318.923 1.679.301 9.506.333
1997 5.253.879 2.699.480 7.953.358 2.258.373 2.180.794 12.392.525
1998 5.204.678 2.844.615 8.049.294 2.304.768 2.576.784 12.930.846
1999 5.607.899 3.630.070 9.237.970 2.050.356 2.480.962 13.769.288
2000 5.797.597 2.998.094 8.795.691 1.876.064 2.355.947 13.027.702

Fuente: CGR.

El costo de la burocracia del sector público consolidado pasó de 7.4 billones de

pesos en 1991 a 13.0 billones en el 2000, a precios constantes del 2000 (cuadro 14.6),
492 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

con una tasa de crecimiento real promedio de 6,47% durante la década, claramente
inferior a la tasa promedio de inflación de la década (19,06%).
Al analizar la participación de los diferentes niveles de gobierno se observa una
recomposición del costo de la burocracia pública a favor del Gobierno Central y de
los niveles subnacionales, en detrimento de la Administración Descentralizada del
nivel nacional de gobierno. En efecto, la participación del Gobierno Nacional Central
pasó de 34,2% en 1991 a 44,5% en 2000, la de los departamentos de 11,0% a 14,4%,
la de los municipios de 14,8% a 18,1% y la de la administración descentralizada
nacional de 40,0% a 23,0% (cuadro 14.7). Esto está en consonancia con el incremen-
to de personal dedicado a la defensa nacional y a la administración de justicia. A su
vez, es coherente con la asunción del pago de los docentes con recursos del situado
fiscal por parte de los departamentos y municipios a partir de 1996.

Cuadro 14.7
Estrutura del costo de la burocracia (en porcentaje)
Admón. Admon. Nivel Nivel Total sector
central desc. departamental municipal de público
nacional nacional de Gobierno Gobierno colombiano

1991 34,2 40,0 11,0 14,8 100,0

1992 37,9 36,7 11,1 14,3 100,0
1993 43,7 28,4 11,4 16,6 100,0
1994 47,4 25,4 11,7 15,5 100,0
1995 48,3 25,4 12,0 14,4 100,0
1996 44,7 23,8 13,9 17,7 100,0
1997 42,4 21,8 18,2 17,6 100,0
1998 40,3 22,0 17,8 19,9 100,0
1999 40,7 26,4 14,9 18,0 100,0
2000 44,5 23,0 14,4 18,1 100,0

Fuente: CGR.

Desde 1990, se incrementó el valor de la nómina del Gobierno Nacional Central en

términos reales: de $2.7 billones (a precios constantes de 2001) registrados en 1990,
ascendió a $4.9 billones en 2001; es decir, se presentó un incremento de $2.2 billones
de 2001 en doce años (cuadro 14.8). Ese incremento se repartió en $1.6 billones en
servicios personales asociados a la nómina, 495 mil millones en contribuciones y
$209 mil millones en servicios personales indirectos (CGR, 2001b, 87).
El Gobierno Nacional Central cumple con unas funciones básicas ordenadas por
la Constitución Política: relaciones políticas y de coordinación, planeación y ejecu-
ción de políticas, hacienda pública, defensa y seguridad, justicia, función electoral y
función legislativa. De estas funciones, la de defensa y seguridad representó la mayor
parte del total de gastos en servicios personales en el 2001. En segundo lugar de
importancia se encuentra la rama judicial. La participación de estas dos funciones en
los gastos personales del Gobierno Nacional Central pasó del 68,8% a comienzos de
la década al 82,5% en 2001 (cuadro 14.9).
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 493

Cuadro 14.8
Colombia. Gobierno Nacional Central. Gastos de personal
(Millones de Pesos Constantes de 2001)
Servicios personales Servicios personales Contribuciones Total gastos de personal
asociados a la nómina indirectos

1990 2.279.833 107.676 290.857 2.678.366

1991 2.216.352 139.843 128.383 2.484.578
1992 2.435.581 191.477 126.944 2.754.002
1993 3.038.777 240.653 147.844 3.427.274
1994 3.356.207 375.086 167.196 3.898.489
1995 3.457.735 345.133 424.505 4.227.373
1996 3.452.752 472.665 583.846 4.509.263
1997 3.949.665 128.498 774.046 4.852.209
1998 3.949.324 404.698 812.624 5.166.646
1999 4.317.817 355.935 878.769 5.552.521
2000 4.287.769 357.735 877.936 5.523.440
2001 3.835.996 317.437 786.428 4.939.861

Fuente: CGR (2001b, 90, Cuadro 3).

Cuadro 14.9
Gobierno Nacional Central
Participaciones en el total de gastos de personal (%)
Funciones u organismos 1990 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Prom. Variac.
90-01 1990-
2001

Defensa y seguridad 53,6 49,7 59,8 53,3 53,6 54,4 55,7 58,5 59,2 54,7 5,6
Rama Judicial 15,2 21,3 14,0 22,6 22,8 21,8 21,7 22,5 23,3 19,9 8,1
Organismos de control 7,0 6,0 5,4 4,6 4,7 4,5 4,7 5,1 2,5 5,3 -4,6
Hacienda Pública 4,8 5,2 6,3 7,1 4,3 4,6 4,7 0,6 0,6 4,5 -4,1
Relaciones políticas y de coordinación 5,6 5,0 3,2 2,7 2,6 2,4 2,4 2,4 2,7 3,7 -2,8
Congreso de la República 2,2 2,8 3,1 2,8 3,3 3,0 3,0 3,0 3,1 2,8 0,9
Organización electoral 3,1 1,5 1,3 1,1 2,3 2,8 1,3 2,0 1,3 1,9 -1,8
Dptos. administrativos 2,8 2,5 0,7 0,5 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 1,3 -2,4
Superintendencias 0,4 0,2 0,4 0,6 0,8 0,8 0,8 0,4 1,0 0,5 0,6
Presidencia de la República 0,3 0,4 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,1
Planeación y ejecución de políticas 0,2 0,2 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,3 0,2
Por sectores sociales 3,1 2,2 2,3 1,6 2,2 2,3 2,5 2,3 2,4 2,3 -0,7
Por sectores económicos 1,7 3,1 2,8 2,3 2,3 2,2 2,1 2,1 2,8 2,3 1,0
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: CGR (2001b, 94, cuadro 5).

Este fenómeno ocurrió en razón del creciente número de efectivos de la fuerza

pública y del mejoramiento en sus escalas salariales. De la misma manera, la rama
judicial ha contado con importantes incrementos salariales y aumentos en el número
de funcionarios por vía constitucional, gracias a la creación de organismos como la
Fiscalía General de la Nación, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la
Judicatura.
En cuanto a la función de planeación y ejecución de políticas, son tareas que cum-
plen el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y los diferentes ministerios clasi-
ficados en dos grupos: los asociados a la actividad económica (agricultura, comercio,
comunicaciones, desarrollo, minas y energía y transporte), y los asociados a tareas
sociales (educación, cultura, salud, trabajo y medio ambiente).
494 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

En tal sentido, los ministerios asociados a la actividad económica aumentaron su

participación de 1,7% en 1990 a 2,7% en el 2001. Debido a la reforma constitucional,
éste es uno de los grupos que mayores modificaciones tuvieron en lo corrido de la
década: fuertes reducciones de personal en los Ministerios de Agricultura, Minas y
Transporte, y la creación de nuevas entidades como el Ministerio de Comercio Exterior
y la Unidad Administrativa Especial de Comercio Exterior, las comisiones de regula-
ción de servicios públicos (telecomunicaciones, agua potable, energía y gas). Así mis-
mo, se incorporaron al presupuesto del Gobierno Nacional Central entidades como
Artesanías de Colombia, la Empresa Colombiana de Carbón (Ecocarbón), Minercol y
la Empresa Colombiana de Vías Férreas (Ferrovías).
Siguiendo el comportamiento de la participación porcentual de cada función en
los servicios personales, el grupo de ministerios que se ocupa de las áreas sociales
muestra dos tendencias marcadas en los últimos once años: descenso pronunciado en
los primeros siete años (1990-1996), de 3% a 1,6%; y luego una leve recuperación
para colocarlo con el 2,4% en 2001. Como en el caso anterior, hay disminuciones de
personal en los Ministerios de Educación y Trabajo, y la creación de otras institucio-
nes como el Ministerio de la Cultura (1977), el Ministerio del Medio Ambiente (1994)
y la Unidad Administrativa de Parques Nacionales (1995); la incorporación de la
Junta Central de Contadores al Ministerio de Educación; el Fondo Nacional de Estu-
pefacientes, el Instituto Nacional de Cancerología, los Sanatorios de Contratación y
Agua de Dios, y el Centro Dermatológico Federico Lleras Acosta al Ministerio de
Salud; y Prosocial al Ministerio de Trabajo.
Pero el aumento en el costo de la burocracia y la evolución de las participaciones
relativas de las diferentes funciones en el total de los gastos de personal no quieren
decir que los distintos niveles de empleados hayan obtenido iguales incrementos en
sus salarios reales. Al comparar los incrementos salariales reales durante el período
1992-2001 de los miembros del Congreso de la República con los funcionarios del
sector público en general y con los directivos, ejecutivos y profesionales se encontró
que la remuneración real ha aumentado 32% para los congresistas, mientras que para
el sector público en general disminuyó 13% y para los ejecutivos, directivos y profe-
sionales bajó 18%, como se aprecia en el gráfico 14.9 (Candelo y Parra, 2002, 112).
Esto demuestra que la remuneración de los profesionales del sector público se ha
deteriorado y éste es un factor fundamental en la motivación del personal.
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 495

Gráfico 14.9
Evolución de los salarios reales en el sector público
150

140
130
120
11 0

100
90
80

70
60
50
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

P ro fe sio n a le s S e cto r p ú b lic o C o n g re s is tas

Fuente: CGR, DANE y DAFP.

NÓMINAS “PARALELAS”
Con frecuencia se argumenta que las entidades del Estado mantienen una nómina
“paralela” conformada por personas vinculadas mediante formas diferentes a la plan-
ta como son los contratos de prestación de servicios o los órdenes de servicio. Cada
vez que se aprueba el presupuesto nacional se incluyen apropiaciones para los deno-
minados “Servicios personales indirectos”, los cuales se definen como gastos desti-
nados a atender la contratación de personas jurídicas y naturales para que presten
servicios calificados o profesionales cuando no puedan ser desarrollados con perso-
nal de planta. Incluyen la remuneración del personal que se vincule en forma ocasio-
nal para desarrollar actividades netamente temporales o para suplir a los servidores
públicos en caso de licencias o vacaciones; dicha remuneración cubre las prestacio-
nes sociales a que tenga derecho, así como las contribuciones a que haya lugar7.
Los términos “nómina paralela” o “planta de personal paralela” no constituyen
denominaciones legales que señalen una situación jurídica específica en relación con
la contratación de personal por parte de las entidades públicas. Se trata de los contra-
tos de prestación de servicios personales indirectos que el Estado celebra en los casos
en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vincu-
ladas con la entidad contratante o cuando requiere de conocimientos especializados.
Para la realización de estos contratos se debe tener en cuenta la capacitación profesio-

7 Las principales cuentas que componen los servicios personales indirectos son: jornales, personal supernumera-
rio, honorarios, honorarios tribunales de arbitramento, remuneración por servicios técnicos y otros gastos por
servicios personales.
496 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

nal o especializada de quien presta los servicios, la autonomía e independencia del

contratista, la temporalidad en la prestación del servicio y la no configuración de una
relación laboral.
En el período 1990-2001, la evolución de los servicios personales indirectos se
divide en dos etapas: una de 1990 a 1996, en la cual se registró un crecimiento de
$365 mil millones constantes de 2001; y otra, de 1998 a 2001, en la que disminuyeron
un poco, pero se mantuvieron en los niveles más altos con respecto al comienzo de la
década: de $400 mil millones en 1998 a $318 mil millones en 2001 (cuadro 14.10).
Los rubros de los servicios personales indirectos son muy dinámicos8 y se podrían
caracterizar en tres grupos: los que obedecen al desarrollo de actividades laborales
que no son desarrollados por el personal de planta; los que responden a demandas de
grupos específicos dentro del sector público por el mejoramiento de sus condiciones
laborales; y los que son producto de la política del Gobierno Nacional.
Tomando como referencia el período de 1990-1996, en el grupo de actividades
que no son desarrolladas por el personal de planta, el mayor peso se encuentra en
otros gastos por servicios personales (cuadro 14.10), en especial por concepto del
subsidio familiar y horas cátedra; este rubro participó con el 59% de los servicios
indirectos en 1990, bajó en 1994 al 44% y volvió a crecer en 1996 al 72%.
En el mismo período 1990-1996, el segundo grupo de rubros respondió a deman-
das de grupos específicos dentro del sector público, a saber: la rama judicial, el Mi-
nisterio de Defensa con sus tres fuerzas, la Policía Nacional, la Procuraduría y la
Registraduría Nacional del Estado Civil9. A ellos correspondió la prima especial de
servicio. El rubro sueldos por comisiones al exterior como una asignación exclusiva
para el sector defensa, participó con el 2,4% de los servicios indirectos en 1990,
aumentando su participación entre los años 1992 y 1993 al 12% y bajando nuevamen-
te al 3% en 1996. Otros gastos fueron los de la Veeduría del Tesoro para los años de
1992, 1993 y 1994.
El tercer grupo de rubros tiene la característica de contar con nuevas categorías
incorporadas en la Ley de Presupuesto: Presidencia de la República, Fondo Nacional
para la Defensa de la Libertad Personal, Fondo Plante, Dirección General Marítima y
Portuaria y Partida alimentación soldados y orden público. Este último rubro se intro-
duce en 1999 y se mantiene hasta 2001, con una participación dentro de los servicios
personales indirectos entre el 48% y el 56%. Dicha cuenta, en particular, explica el
incremento de estos servicios; mientras que el resto de rubros observó un monto simi-
lar a comienzos de la década.

8 Por su misma naturaleza, de un año a otro, algunos de los rubros aparecen y otros desaparecen.
9 En el Decreto 346 de 1991, se fijan los honorarios y viáticos a los Magistrados del Consejo Nacional Electoral y
se deroga el Decreto 716 del 30 de marzo de 1990.
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 497

Cuadro 14.10
Estructura de los servicios personales indirectos (en porcentaje)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Jornales 24,7 3,1 3,3 3,0 0,1 0,1 0,1

Personal supernumerario 5,9 3,2 7,7 4,7 11,9 1,8 1,8
Honorarios 0,9 0,6 2,6 3,5 1,6 2,8 1,4
Remuneración servicios técnicos 7,5 5,6 6,9 8,9 13,2 9,0 0,0
Otros gastos por servicios personales 58,7 68,0 55,8 49,4 44,0 53,8 72,0
Sueldos comisiones al exterior 2,4 14,7 10,0 8,3 4,8 4,6 3,0
Compra de equipo 4,7 3,7 3,0 0,0 1,0 2,6
Honorarios (Decreto 346/91) 0,1 0,2 0,5 0,4 0,5 0,3
Otros servicios personales (Decreto 1663/1991) 6,1 5,3 1,2 0,6
Primas (de servicio, riesgo y productividad) 2,5 12,6 22,0 25,7 18,7
Seguro de vida, veeduria y varios 0,7 0,8 0,7
Subtotal servicios personales indirectos 100,0 100,0 99,6 100,0 100,0 100,0 100,0 96,1 98,8 29,9 28,4 20,3
Pasivos vigencias expiradas 0,4 0,9 0,2
Presidencia de la República 1,7 0,5 0,8 0,5 0,5
Fondo nacional para la defensa de la libertad
personal 1,3 0,5 0,4 0,6 0,3
Fondo PLANTE 0,1 0,3 0,2 0,4
Ferrocarriles, Foncolpuertos y Dirección
General Marítima 1,2 1,3 1,5
Partida de alimentación soldados y orden público 48,6 48,4 55,9
Otros servicios personales indirectos 18,8 20,6 21,1
Total servicios personales indirectos 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Ministerio de Hacienda 1990-2001; Cálculos: CGR.

En general, los gastos que más pesaron sobre los servicios personales indirectos
en su orden fueron: otros gastos por servicios personales indirectos, partida de ali-
mentación soldados y orden público, otros servicios personales indirectos y prima
especial de servicio.
Ahora bien, al analizar los servicios personales indirectos por funciones, se encontró
que, en promedio en el período 1990-2001, el Gobierno Nacional Central ha utilizado
estos gastos fundamentalmente en el sector defensa y seguridad, en la rama judicial, en
la hacienda pública y en la organización electoral (cuadro 14.11). La función del Estado
en la cual el Gobierno Nacional Central ha utilizado menos los gastos de servicios
personales indirectos en el período es la de planeación y ejecución de políticas.

Cuadro 14.11
Gobierno Nacional Central
Participación porcentual por sectores en los servicios personales indirectos
Sectores Promedio
1990-2001
Defensa y seguridad 59,2
Rama judicial 11,1
Hacienda pública 8,1
Organización electoral 8,1
Congreso de la República 2,8
Organismos de control 2,2
Por sectores económicos 2,0
Por sectores sociales 2,0
Relaciones Políticas y de Coordinación 1,6
Dptos. administrativos 1,0
Presidencia de la República 0,9
Superintendencias 0,8
Planeación y ejecucción de políticas 0,1

Fuente: CGR (2001b, 100-101, cuadro 8).

498 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

COMENTARIOS FINALES

En un Estado Social de Derecho (ESD), la burocracia debe adquirir una dimensión

social y debe realizar tareas socialmente relevantes, de tal suerte que las expectativas,
necesidades y exigencias que la sociedad civil tiene de las administraciones públicas
obligan a que se replantee su función y se adecuen sus estructuras permanentemente.
La profesionalización, la capacitación y la efectiva creación de un sistema de méritos,
así como la adecuada organización del aparato administrativo, son elementos que
pueden coadyuvar a la eficiencia del Estado. De hecho, una burocracia ineficiente se
convierte en obstáculo para cualquier Estado, mucho más si éste es un ESD. En Co-
lombia se tiene hoy en día una planta de personal con un nivel de profesionalización
menor que hace unos años, potencialmente más preparados para enfrentar situaciones
de conflicto armado que para la construcción de una sociedad más igualitaria en lo
económico, en lo político y en lo social.
Es necesario fortalecer la eficiencia del Estado a partir de la descentralización
administrativa y los procesos de modernización del Estado, sin debilitar su gober-
nabilidad y ampliando los espacios de participación democrática de la sociedad. Eso
implica, de una manera u otra, descentralizar el empleo público como era hasta 1961,
año a partir del cual se inició un acelerado proceso de centralización del empleo
público en Colombia.
Un obstáculo que atenta contra la modernización de la administración del Estado
es la existencia del conflicto interno, que seguramente implicará aumentar aún más el
personal para las entidades encargadas de preservar el orden público, que es el com-
ponente que más rápidamente creció en la fase de fortalecimiento del Gobierno Cen-
tral. Ni siquiera el discurso que permeó la administración pública, según el cual el
Estado debe reducir su intervención en la economía por razones de eficiencia, fue
suficiente para frenar el crecimiento en la incorporación de nuevos funcionarios pú-
blicos.
De cualquier manera, la instauración de un ESD en Colombia exige una mejora
sustancial en la calidad del empleo público en dos direcciones: profesionalización y
creación de un sistema de méritos.
Es cierto que hay que recuperar la gobernabilidad del Estado, pero no solamente
con un aparato militar más moderno, sino con un ejército de profesionales del dere-
cho, de la economía, de la sociología, entre otras disciplinas, con un alto sentido ético
que contribuyan a construir lo público desde la administración del Estado.
La creación de un sistema de méritos es una tarea urgente que debe acometer el
gobernante. En Colombia, la carencia de un adecuado sistema de méritos para organi-
zar el recurso humano público y el bajo nivel de profesionalización han contribuido a
la ineficiencia y a la reproducción de fallas en la administración del Estado. Es im-
prescindible someter el arreglo institucional que gobierna la función pública a una
NUEVA VISIÓN SOBRE LA BUROCRACIA 499

cirugía mayor para garantizar el funcionamiento de un sistema de contratación y de

ascensos basado en méritos, y desprovisto del manejo clientelista que ha caracterizado,
en buena medida, la vinculación de los funcionarios públicos desde el Frente Nacional.
Todo ello requiere una mirada distinta de la reestructuración del Estado, no sola-
mente sobre la cuestión fiscal sino muy especialmente sobre la adecuación de la es-
tructura administrativa a los retos de la descentralización administrativa, la amplia-
ción de la participación ciudadana en la definición de las prioridades de las políticas
públicas y la mayor eficiencia en la gestión de los recursos públicos.

ANEXO
Cuadro 14A.1
Número de empleados públicos 1937-2000.
Año Nivel nacional Nivel territorial Total

1937 36.726 51.291 88.017

1938 39.211 54.501 93.712
1939 39.643 56.279 95.922
1940 38.693 56.523 95.216
1941 36.285 55.066 91.351
1942 24.846 57.958 82.804
1943 27.000 59.210 86.210
1944 27.262 62.509 89.771
1945 29.541 63.282 92.823
1946 32.010 63.968 95.978
1947 34.685 64.556 99.241
1948 37.584 65.030 102.614
1949 45.231 67.004 112.235
1950 47.037 71.660 118.697
1951 47.104 71.587 118.691
1952 46.161 73.018 119.179
1953 45.238 74.432 119.670
1954 44.332 75.830 120.162
1955 43.445 77.211 120.656
1956 44.442 81.047 125.489
1957 44.445 84.789 129.234
1958 44.849 89.404 134.253
1959 49.944 92.438 142.382
1960 54.329 97.457 151.786
1961 55.415 95.362 150.777
1962 78.846 102.102 180.948
1963 82.883 104.149 187.032
1964 79.361 110.249 189.610
1965 83.632 111.901 195.533
1966 87.208 115.019 202.227
1967 86.115 118.401 204.516
1968 94.371 117.655 212.026
1969 96.972 137.276 234.248
1970 144.545 160.001 304.546
1971 161.621 150.252 311.873
1972 239.364 205.431 444.795
1973 284.800 191.469 476.269
1974 338.861 171.110 509.971

(Continúa siguiente página)

500 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

(Continuación Anexo 1)

Año Nivel nacional Nivel territorial Total

1975 403.184 142.873 546.057

1976 479.717 104.980 584.697
1977 497.202 113.653 610.855
1978 517.612 117.353 634.965
1979 540.622 122.732 663.354
1980 565.795 131.285 697.080
1981 579.592 134.577 714.169
1982 593.231 135.651 728.882
1983 595.839 134.914 730.753
1984 601.743 132.204 733.947
1985 609.437 152.566 762.003
1986 640.970 157.543 798.513
1987 668.049 161.526 829.575
1988 705.220 174.642 879.862
1989 697.137 185.511 882.648
1990 707.804 185.983 893.787
1991 675.432 188.186 863.618
1992 711.846 196.595 908.441
1993 678.414 201.842 880.256
1994 699.726 215.896 915.622
1995 747.190 205.979 953.169
1996 603.909 306.915 910.824
1997 615.902 358.934 974.836
1998 609.122 427.366 1.036.488
1999 536.929 424.287 961.216
2000 560.154 421.563 981.717

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502 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Capítulo 15
FALLAS ADMINISTRATIVAS:
INEFICACIA Y CORRUPCIÓN*

La gestión pública, surgida de la imperfecta 1

democracia colombiana, expresa, en
buena parte, los intereses egoístas de determinados grupos y personas2, lo que confor-
ma un ambiente de exclusión social, ilustrado en otros capítulos de este libro, de
manera amplia y precisa.
Las fallas administrativas del Estado, como consecuencia de dicha democracia
imperfecta y de las deficiencias técnicas de las reglamentaciones y de los equipos de
trabajo, son tan influyentes como las políticas públicas en la gestión y hacen que ésta
sea ineficiente, antieconómica, ineficaz, inequitativa y atentatoria contra la sosteni-
bilidad, además de favorecer la presencia de prácticas corruptas.
En una visión panorámica, a partir de los informes de que dispone la Contraloría
General de la República (CGR), como fruto de las auditorías a las diferentes entidades
del Estado, se presentan en este capítulo algunas fallas generales y ejemplos de los
casos recientes en que se materializan, que le han significado al Estado grandes
erogaciones y que, en varios de ellos, se presume o se ha comprobado la presencia de
actos de corrupción, cuyo costo económico y social afecta las posibilidades de cons-
truir un Estado Social de Derecho.
Esta visión comprende las fallas en ocho elementos claves: planeación, regula-
ción, contratación, información, coordinación, evaluación, control y participación ciu-
dadana3.

* Elaborado por: Luis B. Carvajal C., con la colaboración de María Carvajal Zapata.
1 “Democracia imperfecta” es aquella en la cual los procesos de diseño, selección, ejecución y evaluación de las
iniciativas estatales no permiten la participación y negociación con todos los grupos sociales para llegar a fórmu-
las de consenso cuyos resultados sean positivos para todos.
2 Es indiscutible la presencia de rent seekers y de corrupción en la gestión pública. Véanse, al respecto, las auditorías
de la CGR, los informes de la Fiscalía General, los trabajos sobre corrupción, como el de Fernando Cepeda, y el
libro de Eduardo Wiesner: La efectividad de las políticas públicas. DNP.
3 No se hace referencia detallada a los problemas institucionales que son motivo de una amplia controversia pública,
como los conflictos de competencia entre las ramas del poder público, el régimen político, la autonomía del Banco
Emisor, la formulación y ejecución del presupuesto, la descentralización, entre otros, porque sobre ellos existe
una amplisima literatura.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 503

PLANEACIÓN Y FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

Con excepción de los partidarios del neoliberalismo extremo, para los cuales la inter-
vención del Estado se debe limitar a corregir las “fallas del mercado”4, las más diver-
sas colectividades políticas y escuelas económicas reconocen que, en sus diversos nive-
les y sectores, debe disponer de planes a corto, mediano y largo plazo, con el fin de
orientar la asignación de los recursos y el logro de objetivos y metas, debidamente
discutidos con la comunidad en forma directa y mediante sus órganos de represen-
tación.
Sin embargo, la experiencia demuestra que este campo tiene grandes fallas en
cuanto a la planeación nacional, sectorial y de empresas. Sintéticamente, la situación
se plantea así:
Plan Nacional de Desarrollo. A pesar de que, desde la reforma constitucional de
1968, se previó la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo, sólo fue posible
adoptarlo formalmente después de 1991. Aunque la Constitución de 1991 estableció
un nuevo sistema, que superó los inconvenientes de la anterior regulación sobre el
tema, los tres gobiernos últimos han contado con este instrumento, pero sin que haya
mediado un amplio proceso de discusión ciudadana, dentro del espíritu de las normas
constitucionales respectivas. No obstante, el punto fundamental radica en que se for-
mulan con una óptica cortoplacista y no son debidamente cumplidos.
Planes sectoriales y por entidades. En el primer caso, en general, no existen pla-
nes de mediano y largo plazo, con excepción de los documentos Conpes, en los cua-
les se formulan programas y proyectos sectoriales, pero sin que se pueda afirmar que
correspondan a un esquema ordenado y sistemático.
Pero la situación más grave se da en las entidades individualmente consideradas,
como lo ha comprobado la CGR en sus diagnósticos sobre el estado del control interno.
Existe carencia o escasa aplicación de planes estratégicos y operativos, que permi-
tan orientar y medir el desempeño de las entidades, y no existe la indispensable cohe-
rencia y sincronía entre los planes de las entidades y el Plan Nacional de Desarrollo.
De acuerdo con la evaluación de la CGR, los deficientes procesos de planeación en
las entidades del Estado constituyen un alto riesgo para la efectividad de la gestión y
para la ocurrencia de actos indebidos.
Dicho riesgo hace referencia a la posibilidad de que no se cumplan debidamente
los compromisos de la organización y que se incurra en prácticas corruptas. Se mide
con una calificación que establece los siguientes rangos: entre 0,0 y 0,5, que indica

4 Como Alberto Alesina, quien, en un reciente opúsculo, dice que “El Plan de Desarrollo debería eliminarse”.
Véase Reformas institucionales en Colombia, Alfaomega-Fedesarrollo, febrero de 2001, p. 28. Una cosa es
reconocer las fallas notorias en la planeación y otra distinta creer en la indiscutible bondad de la “mano invisible”
del mercado.
504 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

existencia de control y, por ende, bajo nivel de riesgo; mayor a 0,5 e inferior a 1,0,
riesgo medio; y mayor de 1,0, inexistencia de controles y, por lo tanto, alto nivel de
riesgo.
De acuerdo con esta metodología, el área de planeación de las entidades del orden
nacional tiene un nivel de riesgo medio y alto, como aparece en el cuadro 15.1:

Cuadro 15.1
Nivel de riesgo en planeación
Sector Calificación
Minas y Energía 0,444
Medio Ambiente 0,938
Gestión Pública 1,290
Infraestructura 1,132
Sector agropecuario 1,350
Defensa, Justicia y Seguridad 1,710
Social 1,045
Fuente: Informes de control interno. CGR. Cifras preliminares.

¿Cuál es el efecto de esta falencia? La falta de norte en la gestión de mediano y largo

plazo y, consecuentemente, el predominio de la improvisación, de la discrecionalidad
de los funcionarios de turno, y, sobre todo, el riesgo permanente de que muchas obras
queden inconclusas, sean presas de los corruptos o resulten inútiles. Susan Rose-
Ackerman (1999) muestra cómo la adopción de determinados proyectos es, en mu-
chos casos, una forma de favorecer a determinados amigos, si su selección no es
pública y transparente.
Fruto de esta ausencia de planes de desarrollo de largo aliento, es el predominio de
las preferencias particulares de los gobernantes de turno, con los graves riesgos de
favoritismos inconvenientes.
Finalmente, este fenómeno es concomitante con la ausencia de rigurosos métodos
para la evaluación de los resultados de la gestión pública, en tal forma que no existe
en el país manera alguna de comprobar con precisión si los proyectos han rendido los
frutos que se previeron o las dificultades que se encontraron en su ejecución e instru-
mentación5. De esta manera, el país no aprende de sus errores ni de sus aciertos. No
existe entidad del Estado que pueda mostrar la aplicación rigurosa de un sistema de
evaluación de su gestión y sus resultados6.
Las políticas públicas, con excepción de aquellas que están ligadas a fuentes de finan-
ciación externas, son de corto plazo, en muchos casos improvisadas o insuficientemente

5 La evaluación de la gestión pública se limita en muchos casos a verificar si se han ejecutado los recursos presu-
puestados, como si el hecho de “gastar” el dinero fuera prueba suficiente de la bondad de la labor realizada.
6 Desde hace varios años el DNP, por mandato constitucional, viene tratando de implementar un sistema de evalua-
ción –denominado Sinergia– pero en realidad hasta el momento este proyecto no ha dado los frutos esperados.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 505

evaluadas –ex ante o ex post– con los riesgos de mala asignación de los recursos, asun-
ción de riesgos contingentes exagerados7 o, en el peor escenario, con ventajas indebidas
para personas o sectores.
En los últimos años han existido políticas de esta naturaleza en numerosos campos,
especialmente en sectores estratégicos, que representan millonarios compromisos del
Estado y que han puesto en manos de determinados empresarios beneficios considera-
bles. Cabe la sospecha de que algunos de ellos han sido negociados indebidamente,
tales como los contratos PPA y BOMT en el sector energético, las concesiones viales y
portuarias y los contratos de riesgo compartido en telecomunicaciones, en los cuales se
han verificado inexplicables errores en la formulación, contratación y ejecución8.
Es claro que la participación ciudadana en la gestión del Estado, que debería co-
menzar por su intervención activa en los procesos de planeación, sólo es un buen
propósito planteado en la Constitución de 1991. El Consejo Nacional de Planeación,
por ejemplo, es un notario de las fallas de los planes oficiales, sin que haya tenido el
papel protagónico que debería ocupar en una sociedad participativa. Lo mismo puede
rezarse de los consejos departamentales y municipales.
Finalmente, cabe decir que no existen estudios detallados y sistemáticos que per-
mita determinar la continuidad o no de las diferentes obras o servicios que el Estado
se ha propuesto llevar adelante en los últimos 20 años. “Cada gobierno trae su afán”
y, en consecuencia, no es posible la continuidad de los proyectos, cuando no existe
información ni planificación, salvo en casos específicos ligados a compromisos de
crédito externo.

LEGISLACIÓN Y REGULACIÓN
En un Estado de Derecho, la expedición de las leyes corresponde al Congreso de la
República y éste debe actuar en consideración al interés general. Sin embargo, en
ocasiones las normas que se expiden parecieran obedecer más a la satisfacción de
intereses particulares, como es el caso de la consagración de exenciones y ventajas a
determinados grupos de interés, especialmente en materia tributaria.
Lo grave en relación con la expedición de las leyes, especialmente las que tienen que
ver con asuntos económicos, es el perverso proceso de negociación que se lleva a cabo

Recientemente, la CGR y el DNP firmaron un convenio para establecer un sistema de esta naturaleza, dado que
ambas entidades tienen la obligación de verificar la gestión y los resultados de la administración pública, pero el
trabajo que se ha adelantado en desarrollo de este acuerdo es aún incipiente.
7 La existencia de grandes pasivos contingentes es una de las más riesgosas situaciones de las finanzas públicas
para el futuro. Véanse, a este respecto, las observaciones que se hacen en este libro sobre la sostenibilidad de la
deuda (capítulo 19).
8 Los hechos relacionados con los temas mencionados pueden ser consultados en las respectivas publicaciones
que ha hecho la CGR.
506 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

entre el Ejecutivo y el Legislativo, para que aquél asigne partidas a las regiones o a las
actividades que a éste le interesan o conceda otras gabelas como nombramientos en la
administración. Si bien los auxilios parlamentarios fueron prohibidos por la Constitu-
ción, la asignación de cupos presupuestales –así sea con las mejores justificaciones–
inicia un proceso durante el cual se dan actos de corrupción o de clientelismo. Lo
mismo sucede con los fondos de cofinanciación y el Fondo Nacional de Regalías,
creados para apalancar los esfuerzos regionales en diversos sectores y que se convir-
tieron en motivo de negociaciones espurias entre congresistas y Gobierno. Si bien no
puede afirmarse que, en todos los casos, se presentan actos corruptos, estas prácticas
han ocasionado una mala distribución, contribuyendo a ahondar la brecha entre re-
giones, sectores y grupos sociales.
En este mismo sentido, a título de ejemplo, valga citar los convenios suscritos por
el Fondo DRI con entes territoriales, agremiaciones y cooperativas, en la vigencia
2001, en los cuales se encontró:
1. Proyectos cofinanciados que no estaban contemplados en los Bancos de Proyectos
de Inversión Nacional, BPIN, situación producto de la improvisación y atención a
intereses particulares que no consultan las prioridades de cada municipio o región.
2. Suscripción de contratos, por parte de los entes territoriales, sin el cumplimiento
de requisitos legales, en especial los que se refieren a los principios de transparen-
cia, economía y responsabilidad; asimismo, sin las justificaciones técnicas y eco-
nómicas que sustenten su correcta celebración.
3. Ineficacia de las interventorías que se manifiesta en la carencia de informes perió-
dicos y objetivos; igualmente, no es frecuente la participación de la comunidad
beneficiaria, a la cual no se le convoca ni informa sobre las características de los
proyectos a ejecutar, para efectos de un adecuado control social.
4. Sobrecostos en las obras realizadas
Mención especial merece la discusión y aprobación del Presupuesto Nacional9,
principal instrumento de la distribución de los recursos públicos. No sólo recibe de-
bates improvisados y apresurados por parte del Congreso, sino que éstos, más que
discusiones técnicas y políticas conforme a los planes y programas de desarrollo, son
negociaciones bilaterales para la asignación de partidas de interés particular. Tanto es
así, que puede hablarse, sin riesgo de equivocación, de la feria de las partidas
presupuestales y de las prebendas burocráticas10.

9 Lo mismo puede predicarse de los presupuestos distritales, departamentales y municipales.

10 Sin mencionar aquí los problemas técnicos y políticos del presupuesto, ampliamente discutidos en la literatura
reciente. Veánse al respecto Gandsur Pordominsky y Mejía Guinand (1998), Alesina (2002), entre otros.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 507

Por otra parte, el Gobierno Nacional tiene la facultad constitucional de reglamen-

tar las leyes y en este campo no existen mayores observaciones, salvo errores y
extralimitaciones, corregidas de oficio o por intervención de las autoridades juris-
diccionales. El problema real reside en las facultades reguladoras que tienen ciertos
organismos del Estado y que, en algunos casos, crean un ambiente de inseguridad jurí-
dica y de inflación normativa y, en otros, establecen privilegios o prebendas inconve-
nientes para determinados sectores o personas. Al respecto, caben mencionar por su
importancia e impacto económico y social, las regulaciones o doctrinas que expiden
permanentemente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las Comisiones
de Regulación de Energía, Agua, Telecomunicaciones, Gas, las Superintendencias y
las oficinas jurídicas de Ministerios y Departamentos Administrativos11.
No se plantea que esta función de regulación e interpretación sea innecesaria o
inconveniente en todos los casos, sino destacar que el exceso de reglamentaciones y
de interpretaciones abre un margen de riesgo de que impere la arbitrariedad o la
discresionalidad exagerada, primer paso en los actos de corrupción administrativa,
como bien lo han establecido los estudiosos de la materia. Recuérdese que la alta
discrecionalidad es uno de los factores que motivan la corrupción. Sobra anotar que
la complejidad de los trámites administrativos sigue siendo un problema serio en las
diversas acciones y gestiones del Estado, aunque se reconoce que en este campo se ha
avanzado en los últimos años.
De todas maneras, en materia jurídica la mentalidad colombiana es formalista, vale
decir, cree que con la expedición de normas se resuelven los problemas reales. Como ha
afirmado Wiesner Durán (1999): “En el caso particular de Colombia, la estructura de la
organización social, económica y política ha sido construida más sobre la base de una
normatividad abstracta que sobre la base de una realidad empírica sobre la conducta
real de los agentes económicos y políticos”12.
Uno de los frutos de este formalismo es una legislación intrincada y compleja, cuya
consecuencia más grave es la falta de claridad sobre los derechos de propiedad y las
obligaciones inherentes, lo cual obstaculiza la gestión pública, así como explica la reco-
nocida “selva de trámites”, cuyo único efecto real es el aumento desmesurado de los
costos de transacción o la anulación de los esfuerzos por lograr una mayor eficiencia.
Este comportamiento se traduce en el poco sentido práctico en todas las activida-
des del Estado. Tanto es así que, por ejemplo, en el ámbito fiscal, durante muchos
años, predominó el control numérico legal, claramente formalista, sin consideración
a los resultados de la gestión.
La inflación legislativa es una falla importante en la operación del Estado por
cuanto significa inestabilidad, mayores costos de transacción –caldo de cultivo para

11 Sin mencionar, claro está, el papel que viene ejerciendo la Corte Constitucional en materias económicas.
12 Wiesner Durán, Eduardo (1997).
508 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

la corrupción– y unos derechos de propiedad imprecisos, que inhiben la iniciativa de

los particulares. Además, la abigarrada legislación permite un alto nivel de discrecio-
nalidad en los funcionarios públicos que, como bien se sabe, impulsa la corrupción y
la ineficiencia.
Al respecto, Wiesner, en el libro citado, llama la atención sobre una auténtica “per-
la” contenida en la Ley 80 de 1993, Estatuto de Contratación Administrativa, sobre este
tema:
“Un ejemplo de los efectos que puede tener un marco macroinstitucional ambiguo
en la contratación de derechos de propiedad entre las entidades estatales y contratistas
privados se encuentra en el artículo tercero de la Ley 80 de 1993. Este artículo dice
así: ‘Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con
la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estata-
les, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los
derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución
de dichos fines.
‘Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con
las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garan-
tiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social
que, como tal implica obligaciones’.
“La primera pregunta que haría un agente económico, nacional o extranjero, que
entra en un intercambio de derechos de propiedad con el Estado es: ¿Qué quiere decir
la referencia a que una de las partes debe ‘tener en cuenta’ que, además de obtención
de utilidades, debe colaborar en el logro de una función social? Todo lo que se ha
dicho atrás sobre derechos de propiedad encuentra aplicación en este caso. ¿Quien
contrate con el Estado bajo la Ley 80 sabe cuáles son sus derechos y los de la contra-
parte? ¿Le queda alguna duda sobre el precio potencial de la ‘función social’? ¿Puede
‘transar’ sin ambigüedad? ¿Y cuáles serían los costos de transacción?”.
Concluye Wiesner: “Con este tipo de legislación buscan disuadir a futuros com-
pradores quienes, sin claros derechos de propiedad, no van a sentirse estimulados a
comprar los activos que sean del caso”13.

CONTRATACIÓN Y COMPRAS
Parte importante de la gestión del Estado, especialmente en cuanto a la adecuada
asignación de los recursos, se concreta en los procesos de contratación con el fin de
adquirir bienes y servicios o la realización de obras de interés general.

13 Wiesner Durán, Eduardo (1997), pp. 122 y 123.

FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 509

El Estado en Colombia realiza contrataciones del tipo mencionado del orden de

los 26 billones de pesos al año, sin incluir obras públicas y servicios de consultoría, y
según la reciente investigación de la Vicepresidencia de la República y del Banco
Mundial, en el 50% de los contratos de compras estatales se contiene algún elemento
de soborno y el promedio de los cobros puede llegar al 19% del monto de éstos14.
Los resultados de las auditorías de la CGR demuestran que estos procesos de con-
tratación y compras tienen notorias fallas como las siguientes:
• Imprecisión en los términos de referencia de las convocatorias de los proponentes,
lo cual impide una sana competencia entre los mismos o, en otros casos, elimina a
competidores, de buena o de mala fe.
• Tendencia a soslayar los procesos de licitación pública mediante cuatro procedi-
mientos: “licitación desierta”, declaratoria de urgencia manifiesta, fiducias y con-
tratos con cooperativas. Éstos tienen por objeto evitar la convocatoria de licitación
pública, que, a pesar de sus imperfecciones, garantiza un mayor nivel de competen-
cia y transparencia que al contratar en forma directa, con grandes riesgos de prefe-
rencias indebidas y de manipulación. Existen en esta materia casos muy ilustrativos,
como el de Invías. Un reciente estudio de la CGR15 demostró que el 89% de la contra-
tación en el año 2000, fue realizada por contratación directa, con lo cual se anulan
las licitaciones como mecanismo de transparencia y competitividad.
• Deficiente gestión de los interventores de los contratos, lo que pone en duda, en
muchos casos, la adecuada ejecución de la obra o la prestación del servicio contra-
tado.
• Preferencia por determinados proveedores o contratistas, aunque en algunos casos
ello pueda ser perfectamente explicable por razones técnicas o comerciales, que
conforman “cotos cerrados” de contratación en algunas entidades, a tal punto que en
una muestra realizada por la CGR se encontró que sólo un 4% de las empresas inscri-
tas en el Registro Único de Proponentes de las Cámaras de Comercio16 son provee-
doras del Estado.
Por fortuna, parte importante de la vigilancia de la contratación administrativa, es-
pecialmente en cuanto a verificar la tendencia a la concentración en determinados pro-
veedores y la cuestión de los precios de los bienes y servicios contratados, será realizada
de manera técnica por el Sistema de Información de la Contratación Estatal –SICE–,

14 Vicepresidencia de la República, Banco Mundial y otros, Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad:

desarrollando una estrategia anticorrupción para Colombia, febrero 15 de 2002.
15 Evaluación de la gestión de contratos en el Invías (nivel central). Contraloría Delegada para el sector de infraes-
tructura física y telecomunicaciones, comercio exterior y desarrollo regional. Mayo de 2002, p. 12.
16 Contraloría General de la República, “Componente de fortalecimiento funcional”. En: Cambio: Fortalecimiento
Institucional. Imprenta Nacional, 2001, p. 193.
510 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

novedosa herramienta diseñada y puesta en marcha por la CGR. Sin embargo, quedan
sueltos múltiples cabos, sobre todo en el campo de los términos de referencia, la forma
y selección de las contrataciones directas y, en especial, la supervisión de la adecuada y
oportuna prestación del bien o servicio. En este campo no cabe duda de que los meca-
nismos de participación ciudadana, particularmente las veedurías ciudadanas y la ac-
ción del control fiscal deberán cumplir un papel de primer orden.
Las irregularidades en la contratación no se refieren sólo a la selección y adjudica-
ción de los contratos, sino también a lo relacionado con la liquidación de los mismos.
Un ejemplo que muestra bastante bien lo que sucede, se presenta en Invías.
Del análisis de la información reportada a la CGR, se evidencia que existe un gran
número de contratos vencidos no liquidados, lo cual podría significar detrimento del
patrimonio del Estado, ya que el objeto del contrato no se ha alcanzado satisfactoria-
mente. De un total de 7.701 contratos analizados que corresponden al período 1994-
2001 en el nivel central del Invías se encontraron 3.410 contratos (el 44% del total)
por $2.8 billones, en estado de indefinición, es decir, 960 con auto de archivo ($0.5
billones); 1.777 sin definir su estado y vencidos ($1.8 billones) y 673 sin fecha de
vencimiento y sin definir su estado ($0.5 billones).
La liquidación es un procedimiento a través del cual una vez concluido un contra-
to, la entidad verifica si el contratista cumplió a cabalidad con las obligaciones pacta-
das con el fin de establecer si se encuentra a paz y salvo por todo concepto. Al incum-
plir los términos legales se difiere la liquidación en el tiempo o no se realiza,
ocasionándose un posible detrimento patrimonial al Estado, toda vez que no es posi-
ble verificar si realmente los contratistas cumplieron o no con el objeto contratado y,
en consecuencia, aplicar las sanciones y garantías a que haya lugar o si existieron
recursos a favor que debían ser reintegrados al Tesoro Nacional.

Cuadro 15.2
Contratos reportados por Invías en estado de indefinición
Millones de pesos de 2000
Descripción No. contratos % Valor %
Contratos con auto de archivo 960 12,47 538.169 7,03
Contratos vencidos a dic. de 2000 sin liquidar 1.777 23,07 1.838.780 24,00
Contratos sin fecha de vencimiento y sin estado 673 8,74 483.995 6,32
Total en Indefinición 3.410 44,28 2.860.944 37,35
Total contratado entre 1994 y 2001 7.701 100,00 7.660.653 100,00
Fuente: Informe CGR-2002.

Debe agregarse que, durante los años 1999 y 2000, se archivaron por vencimiento
de términos, 1.114 contratos por $2.3 billones, suscritos entre los años 1968 y 1997.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 511

La evaluación y calificación de este ciclo operacional –altamente estratégico, des-

de el punto de vista de la lucha contra la corrupción– arroja los resultados que se
muestran en el cuadro 15.3.

Cuadro 15.3
Nivel de riesgo en contratación y compras
Sector Calificación*
Minas y Energía 0,413
Medio Ambiente 0,623
Gestión Pública 0,710
Infraestructura 0,770
Agropecuario 1,450
Defensa, Justicia y Seguridad 0,510
Social 0,510
Fuente: Informes de control interno. CGR. Cifras preliminares.

La calificación indica un nivel medio alto de riesgo, lo cual contradice, en alguna

medida, la impresión general que se tiene respecto a que en este campo se presentan
las mayores prácticas corruptas. Ello puede deberse a una falla en los criterios de
calificación al estar basada en los aspectos formales de la contratación y no en su
contenido real. En todo caso, es un resultado que se está revisando cuidadosamente
por los expertos en el tema.
Valga anotar, por ejemplo, que la Oficina de Quejas y Reclamos de la CGR en el
año 2000 recibió 4.061 denuncias, de las cuales un 38% correspondió a problemas en
la contratación.

INFORMACIÓN
El Estado colombiano tiene una inconveniente heterogeneidad, deficiencia, imprecisión
y complejidad de los sistemas de información, entendidos como la disposición orde-
nada y sistemática de los datos e informes sobre la situación de los asuntos públicos.
En cuanto a información general, es muy deficiente en campos sectoriales de im-
portancia estratégica (agropecuario, salud y educación, etc.), aunque existen organis-
mos especializados como el DANE en estadísticas públicas, especialmente en materia
de costo de vida, situación de los hogares y demografía, el Banco de la República en
lo monetario, la DIAN, la CGR y la Contaduría General de la Nación en lo presupuestal
y fiscal, el Ideam en estadísticas ambientales y el IGAC en materia geográfica.
En información propia de las entidades, la CGR ha podido verificar que la contable
y financiera es insatisfactoria, a tal punto que, según una muestra realizada en el año
2001, cerca de la tercera parte de las entidades tiene estados financieros que no refle-
512 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

jan, de manera razonable, su situación real. Justo es reconocer, sin embargo, los avan-
ces que se han logrado en los últimos años en el saneamiento de los mismos.
Como se dijo, la mayoría de las entidades estatales no dispone de metodologías
adecuadas para evaluar la gestión y los resultados y, a pesar del esfuerzo del gobierno
actual (Plan de Conectividad), los procesos de modernización informática son parcia-
les, como se corrobora, de manera simple, examinando la información colocada por
las entidades públicas en las páginas Web de la red Internet.
La deficiente información contable y de la gestión obedece, en muchos casos, a
falencias administrativas de vieja data, pero existen situaciones que seguramente son
el fruto de una actitud de ocultar información, para permitir la existencia de prácticas
indebidas. En este sentido, la información es un elemento esencial de la transparencia
en la gestión del Estado.
En cuanto a la calificación del nivel de riesgo, es alto, salvo en Minas y Energía,
como se aprecia en el cuadro 15.4.

Cuadro 15.4
Nivel de riesgo en sistemas de información
Sector Calificación
Minas y Energías 0,444
Medio Ambiente 1,314
Gestión Pública 1,160
Infraestructura 1,091
Sector agropecuario 1,450
Defensa, Justicia y Seguridad 0,970
Social 1,120
Fuente: Informes de control interno. CGR. Cifras preliminares.

EVALUACIÓN Y CONTROL
Se indicó atrás que los procesos de evaluación de la gestión pública, mediante
metodologías e indicadores sobre gestión y resultados son casi inexistentes, a pesar de
los esfuerzos del Departamento Nacional de Planeación, con su programa Sinergia.
Pero el asunto resulta más grave por las falencias en los diferentes controles que existen
al interior del Estado: interno, político, de tutela, administrativo, fiscal y disciplinario.
Control interno (CI). Lo estableció la Constitución de 1991, para reemplazar el
control previo que ejercían los órganos de control, pero no ha funcionado debidamen-
te, como lo registran las auditorías de la CGR.
El objetivo fundamental del CI es garantizar a los directores y gerentes de las
entidades una información real y útil, y que las operaciones se ejecuten de acuerdo
con las normas, políticas y procedimientos establecidos por la alta dirección y la
normatividad existente.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 513

En tal sentido, la evaluación de la CGR verifica la existencia y funcionamiento de

los elementos del SCI y la presentación de los informes correspondientes a la Direc-
ción y al Comité de Coordinación de Control Interno de las entidades, con el propósi-
to de que allí se adopten oportunamente las acciones de mejoramiento.
Cada área de control interno de las entidades sujetas de control, debe realizar su
autoevaluación, teniendo en cuenta la metodología diseñada para el CI y los lineamientos
fijados por el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Contraloría
General de la República y la Contaduría General de la Nación.
Este control interno hoy no es eficaz, porque:
• Algunos dirigentes de las entidades estatales (ministros, gerentes o directores) no
tienen una auténtica vocación de servicio público y su paso por la administración es
la satisfacción de un interés personal o el escalón para acceder a otras prebendas del
Estado. De allí que no le concedan a la administración la atención que se merece.
• Existe un escaso conocimiento de las metodologías y procedimientos para esta-
blecer un control interno adecuado.
• Prevalecen en algunos casos, intereses poco claros, a los cuales lo que más convie-
ne es la ausencia de controles.
• Muchos de los encargados de esta función la han convertido en una labor marginal
de la administración.
La evaluación de la gestión de control interno en el año 2001 en una muestra de 89
entidades registró los siguientes resultados: un 42,6 por ciento de éstas presentaba un
riesgo medio, un 34,8 un alto riesgo y sólo un 22,4 por ciento presentó bajo riesgo
(ver gráfico 15.1)17. Es decir, un 77,4% de las entidades públicas tiene riesgos signi-
ficativos de manejo inadecuado de los recursos y de la presencia de prácticas corruptas.

Gráfico 15.1
Nivel de riesgo entidades. Evaluación del Sistema de Control Interno
40
35
30
25
20
15
10
5
0
R ie sg o b a jo R ie sg o m e dio R ie sg o a lto

17 Es de anotar que esta información se está validando en la Oficina de Planeación de la CGR.

514 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Control político. Por las deficiencias del régimen político18, predominan los arre-
glos y acuerdos personales entre representantes y senadores y agencias del Estado. En
consecuencia, este control sobre las actuaciones de los altos funcionarios, si bien lo
realizan algunos congresistas, es escaso, y no tiene consecuencias prácticas. Baste
anotar que, desde el año 1991, en el cual se instauró la moción de censura, ningún
funcionario público ha sido “castigado” con este instrumento, mostrando a las claras
su nula efectividad.
Control de tutela. Ejercida por los ministros sobre las entidades adscritas y vincula-
das a sus respectivas carteras es, con escasas excepciones, muy pobre o inexistente.
Control administrativo. Puesto bajo la responsabilidad de superintendentes en casos
estratégicos como el financiero, de servicios públicos, de industria y comercio, de la
seguridad privada y de sociedades, tiene deficiencias. En la mayoría de ellos porque las
organizaciones correspondientes no tienen la capacidad técnica ni operativa adecuada,
sufren escasez de presupuesto o de debilidades normativas.
Además, existe un problema estructural que inhibe la real efectividad de su ac-
ción. Se trata de entidades con una dependencia directa del Ejecutivo, cuando éste a
su vez, por ser responsable de actividades en estos campos, es uno de los principales
vigilados. Tal sucede en materia de servicios públicos, sociedades de economía mixta
y comerciales e industriales del Estado y, especialmente, bancos públicos. En este
último caso, la Comisión de la Verdad, que estudió las causas y consecuencias de la
crisis financiera de los años 1998 y 1999, estableció con claridad que las deficiencias
en el control de la Superintendencia Bancaria fue una de las principales razones de
dicha crisis (y de las prácticas corruptas que allí tuvieron lugar). La CGR, por su parte,
ha sugerido la conveniencia de sacar del ámbito del Ejecutivo la supervisión bancaria
y sería útil la búsqueda de independencia para las demás (véase capítulo 16).
Control fiscal y disciplinario. Aunque se han registrado importantes avances en
los últimos años en la operación de la CGR y la Procuraduría General de la Nación,
aún resta consolidar estas organizaciones, comprometidas en ambiciosos procesos de
modernización tecnológica y metodológica.

COORDINACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Una falla recurrente en la administración pública es la falta de coordinación intra e
interinstitucional. No es raro que, en un mismo sector, exista poco intercambio de infor-
mación y de acuerdos entre entidades, como lo ilustra claramente el reciente estudio

18 En especial, la inexistencia de partidos y bancadas parlamentarias, el predominio de fami y micro empresas

políticas, la escasa efectividad del Código de Ética, entre otras.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 515

adelantado por la CGR19 sobre el sector agropecuario, o la falta de sincronía en los

planes de trabajo entre las Corporaciones Autónomas Regionales y el Ministerio del
Medio Ambiente. En esta misma materia, son recurrentes los conflictos de competen-
cia entre diversas agencias del Estado. A título de ejemplo, valga mencionar los inte-
reses encontrados entre los Ministerios del Medio Ambiente y los de Minas y Energía
o de Transporte o las confrontaciones entre las Unidades Ambientales Urbanas y las
Corporaciones Autónomas Regionales. Ni qué decir de la falta de coordinación entre
los Ministerios Sectoriales y el Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando se trata de
la presencia de Colombia en los escenarios internacionales.
Son frecuentes también políticas y acciones contradictorias entre los municipios,
los departamentos y la Nación.
La poca claridad y transparencia en las relaciones entre las diversas ramas del
poder público, particularmente entre el Ejecutivo y el Legislativo y entre éstos y la
Rama Jurisdiccional, es una falla esencial en el manejo del Estado. En cambio de
relaciones armónicas de coordinación y de control, respetuosas de su autonomía pro-
pia, existen mecanismos que hacen estas relaciones confusas. Uno de ellos, por ejem-
plo, es la participación de los órganos juridiccionales en la escogencia de determina-
dos servidores públicos.
Estas fallas administrativas contribuyen a ocasionar los numerosos actos irregula-
res que conducen a la mala asignación de los recursos, el incumplimiento de sus
metas y objetivos, la inequidad en el trato a los ciudadanos y, en muchas ocasiones, la
insostenibilidad ambiental, además del estímulo a la corrupción.
Para una mayor ilustración, en el cuadro 15.5 se presenta una sinopsis de las más
frecuentes irregularidades en la administración, muchas de ellas de carácter corrupto
en cuanto implican violación a las normas legales o éticas y el beneficio particular de
uno o más funcionarios o de terceros coaligados con ellos.

19 En este trabajo se ilustran, en diagramas didácticos, las serias desarticulaciones de los diversos sistemas y
subsistemas que conforman la estructura institucional del sector rural, que ayudan a comprender las razones por
las cuales, al lado de las deficiencias o equivocaciones de las políticas públicas, se ha producido, en la última
década, una crisis agraria de carácter crónico y el deterioro permanente de la situación de las gentes del campo,
especialmente de los pequeños productores.
En dichos diagramas resulta fácil apreciar las fallas en las relaciones interministeriales, en los procesos de cien-
cia y tecnología, en las labores encaminadas a promover el desarrollo rural, en el financiamiento del sector
agropecuario, en la adecuación de tierras, en la gestión ambiental, en el manejo de los recursos hidrobiológicos,
en la planificación e información agropecuarias y, en general, en la asignación de los recursos.
516 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Cuadro 15.5
Usuales actos irregulares en la administración pública
Ciclo operacional Actos irregulares *
Contratación - Adjudicación sin el cumplimiento de requisitos
- Violación del régimen de inhabilidades
e incompatibilidades.
- Términos de referencia amañados
- Aceptación de ajustes irregulares en los contratos
- Liquidaciones injustificadas
- Conciliaciones fraudulentas
- Incumplimiento
- Falta de liquidación
Planeación y Expedición de planes, programas y actividades sin correspondencia con la función de
dirección general la entidad
Manejo financiero En ingresos - Liquidaciones fraudulentas
- Recibos fraudulentos
- Concesión de ventajas indebidas en deudas por cobrar
En egresos: - Pagos sin justificación o en cuantías superiores a las
de ley
- Dobles pagos
- Hurto de dineros
- Concesión de ventajas indebidas en deudas por pagar
Manejo de activos financieros: - Hurto de especies venales y títulos valores
- Concesión irregular de créditos y otros beneficios
- Manejo discriminado de portafolios de inversiones
- Avances no autorizados
Manejo de - Hurto de bienes
inventarios - Uso indebido de bienes
- Daños sin justificación
Construcción de - Exigencia de contraprestaciones por su realización
obras - Aceptación de especificaciones incorrectas
- Certificación e informes mentirosos
- Obras con beneficios particulares específicos
- Aceptación de obras inconclusas sin razón suficiente
Prestación de - Aceptación de servicio o bien de mala calidad
servicios y - Suministro a personas sin derecho
suministro de bienes - Producción ineficiente, ineficaz o inoportuna
- Venta por debajo del precio o tarifa estipulado
- Exigencia de contraprestaciones por su realización
Venta de bienes - Adjudicaciones predeterminadas
Compras - Adquisición por encima del precio normal
- Adquisición sin especificaciones establecidas
- Fraccionamiento
- Adquisición de bienes innecesarios
Regulación - Expedición de normas con evidente intención de favorecer a un tercero
Licencias, permisos - Exigencia de contraprestación para su estudio y expedición
y conceptos - Expedición sin el lleno de requisitos legales
Interventorías - Informes amañados e imprecisos
- Autorizaciones no justificadas
Manejo laboral - Contratación innecesaria (“Nóminas paralelas”)
- Trabajos de consultoría inútiles
- Nombramiento de personal no idóneo por razones de favoritismo personal
- Nepotismo
- Gastos de viaje innecesarios
- Pagos de nómina injustificados
- Malas liquidaciones de pensiones y cesantías
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 517

(Continuación cuadro 15.6)

Ciclo operacional Actos irregulares *

De carácter general - Tráfico de influencias
- Entrega de información privilegiada
- Omisión de la denuncia de hechos irregulares
- Denegación de justicia
- Falsedad en documentos
- Aplicación diferente a bienes del Estado
- Extravío, pérdida o daño de bienes
- Constricción a dar o prometer pagos
- Prevaricato por acción
- Prevaricato por omisión
- Asesoría o gestión en asuntos oficiales
- Realización de funciones públicas que no le competen
- Utilización indebida de información oficial reservada
- Utilización indebida de influencias
- Adquisición, por sí o por interpuesta persona, de bienes oficiales
- Actuación con inhabilidad, incompatibilidad, impedimento o conflicto de intereses.
- Constituirse en acreedor o deudor de una persona natural o jurídica con intereses
explícitos en la entidad a la cual se pertenece
- Receptar más de una remuneración del Tesoro Público, salvo las excepciones legales
- Imposición a subalternos de trabajos ajenos a las funciones oficiales
- Percepción de remuneración oficial por servicios no prestados
- Coacción sobre servidores públicos para provecho personal o de terceros
- Prescripción de términos en las gestiones que le competen
- Cumplimiento de las funciones del cargo sin diligencia
- Solicitud de préstamos o garantías crediticias sin autorización previa
- Gestión en asuntos a su cargo a título personal o en representación de terceros
- Intervención en subastas o remates en el despacho a su cargo

* Excluye la administración de justicia y la acción legislativa.

Fuente: Documento Olacefs sobre corrupción administrativa y control fiscal en Colombia, elaborado por María Carvajal
Zapata, 2001.

Digresión sobre los “capturadores de rentas”

El concepto “capturadores de rentas” se refiere a personas o grupos de personas que
se benefician de determinados privilegios concedidos por el Estado, establecidos por
su influencia o intervención. Se trata de rentas formadas por decisiones públicas y no
por la acción de los mercados.
Como lo advierte Wiesner, en los rent seekers se trata de la respuesta “racional” de
unos agentes económicos o políticos frente a unas condiciones favorables a sus intere-
ses. De tal manera que, en rigor, no se trata de una conducta corrupta, salvo que estos
privilegios hayan sido obtenidos con la complicidad y beneficio de servidores públicos,
caso en el cual dichos servidores actúan corruptamente y, por ende, sus beneficiarios.
En consecuencia, pueden existir “capturadores de renta” corruptos y no corruptos.
De todas maneras, la proliferación de este tipo de agentes ha llevado a considerar
que una de las grandes fallas de la sociedad colombiana –surgida de causas históricas,
políticas y sociológicas que no es del caso detallar aquí– radica en el comportamiento
rentístico de empresarios y ciudadanos, hasta conformar una “sociedad rentista” (Garay,
518 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

1999)20 o un régimen económico donde predomina el “capitalismo político”, vale

decir, un capitalismo donde se obtiene la ganancia a partir de privilegios del Estado y
no de la competencia en el mercado (Reveiz, 1989).
Aunque era de suponer que, con la introducción en la última década de un modelo
neoliberal, más desrregulado, de un mayor nivel de competencia y, obviamente, de
una menor presencia de acciones del Estado, los “capturadores de rentas” debieron
disminuir, este carácter “rentista” sigue predominando en la economía y en la socie-
dad colombianas, con grave perjuicio para el desarrollo y la inclusión social al verifi-
car, entre otros hechos, la concesión del crédito en condiciones preferenciales en el
sector agropecuario, los beneficiarios del certificado de incentivo forestal, el trata-
miento favorable a las grandes rentas en el régimen tributario, el mantenimiento de
privilegios y regímenes excepcionales a grupos de servidores públicos (regímenes
pensionales, por ejemplo), el oligopolio en el sistema financiero, los cupos de los
fondos de cofinanciación no ligados al esfuerzo tributario de las regiones y el trata-
miento preferencial a los deudores hipotecarios.
Algunas de estas gabelas surgen en la propia expedición de las normas, y otras son
concedidas mediante actos de la administración que no son debidamente planeados –con la
participación crítica de los ciudadanos– ni informados en debida forma, mucho menos
sometidos a un riguroso trámite legal, sino a la voluntad de algunos funcionarios.
Un ejemplo de la acción de los rent seekers se da cuando empresarios nacionales
y extranjeros presionan, mediante “lobystas” especializados, a legisladores y autori-
dades para lograr concesiones y exenciones especiales.
Un 76% de los empresarios y un 70% de los funcionarios públicos perciben que el
soborno para la expedición de leyes que favorecen intereses privados tiene una inci-
dencia significativa en el ambiente de los negocios21. Asimismo, se detecta que un
85% de los empresarios y funcionarios públicos percibe que las élites capturan el
Estado a través de su capacidad para influir en sus decisiones22.
Cabe advertir que en Colombia no se ha hecho un detallado inventario y análisis
de la presencia de rent seekers en los diversos campos y niveles de la administración,
lo que constituye una necesidad inaplazable, si se pretende cumplir uno de los princi-
pales postulados del Estado Social de Derecho: el tratamiento equitativo a todos los
ciudadanos, sectores y regiones.

20 Aunque advierte que su concepto de rentismo corresponde a una óptica teórica que va más allá de la tradicional
sobre la “búsqueda de rentas”, como “la reproducción de prácticas impuestas de facto por grupos poderosos en
usufructo de su privilegiada posición en la estructura política y económica del país, para la satisfacción egoísta y
excluyente de intereses propios a costa de los intereses del resto de la población y sin una retribución a la
sociedad que guarde proporción a los beneficios capturados para provecho propio”.
21 Vicepresidencia de la República, ibid., p. 21.
22 Valga anotar además que los excesivos trámites y, sobre todo, la ausencia de procedimientos orales y expeditos,
contribuyen a la impunidad, factor que estimula la comisión de actos contra la administración pública y hace que
la administración pública sea ineficiente e ineficaz.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 519

Resumen
Este conjunto de fallas en la planeación, particularmente en la contratación, explica,
en buena medida, los numerosos casos23 detectados y denunciados por la CGR, en los
cuales se han producido cuantiosos detrimentos patrimoniales al Estado, que han
merecido la apertura de juicios de responsabilidad fiscal y que, en algunos de ellos, se
han configurado presuntas situaciones delictivas y disciplinarias, sometidas a investi-
gación por parte de la Fiscalía General y la Procuraduría, respectivamente.
Es conveniente destacar que un factor de mala administración y causante de prác-
ticas corruptas es la provisión clientelista de los cargos públicos y la inestabilidad
inherente, pues el “nuevo” funcionario, al saber de su escasa duración en el cargo,
trata de aprovechar como sea el “cuarto de hora” de poder de que dispone. Sólo una
carrera administrativa técnica y eficaz resuelve este problema.
Finalmente, cabe anotar que la corrupción en Colombia –facilitada por estas fallas
administrativas, sin duda– tiene magnitudes cuantiosas. Las pérdidas calculadas en el
campo de la contratación le cuestan al Estado 2.2 billones de pesos, promedio anual,
según la investigación de la Vicepresidencia de la República y del Banco Mundial.
Un estudio detallado de los posibles costos de un espectro más amplio de actos corruptos
arrojaría una cifra mayor. Además, en la actualidad el país registra procesos penales
por delitos contra la administración pública por más de 1.7 billones de pesos, con el
riesgo de no recuperar 879 mil millones de pesos, por la negligencia de las entidades
públicas en constituirse en parte civil y de algunas fiscalías de comunicar a aquellas
afectadas, la apertura de los procesos24.

23 Se presenta en el cuadro 15.6 una lista de los más notorios.

24 Contraloría General de la República, Comunicado del 6 de mayo de 2002.
520 FALENCIAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Cuadro 15.6
Irregularidades notorias* 1998-2001
Entidad comprometida Descripción
Caja Agraria Irregularidades en concesión de créditos
Irregularidades en su liquidación
Banco Central Hipotecario Irregularidades en concesión de créditos
Banco del Estado Irregularidades en concesión de créditos
Irregularidades en la liquídación
Dirección de Impuestos y Evasión y elusión tributaria
Aduanas Nacionales Pérdidas en Banco del Pacífico
Pérdidas en Banco Andino
Defensa Irregularidad en adquisición de helicópteros
Dirección Nacional de Estupefacientes Deficiencias en administración de bienes incautados
Corporaciones Autónomas Regionales Inversiones en reforestación sin planeación y verificación
Invías Concesiones viales con altos riesgos
Falta de liquidación de contratos
Falta de vigilancia en la Contratación
Ministerio de Transporte Fraudulenta liquidación de Dragacol
Metro de Medellín Errores en planeación y contratación
Foncolpuertos Liquidaciones de pensiones fraudulentas
Ferrovías Irregularidades en contratación
Inurbe Asignación irregular de recursos
Findeter Asignación irregular de recursos
Ministerio de Comercio Exterior Escaso control de los Certificados de Reembolso Tributario-CERT
Incumplimiento de los Planes Vallejo
Telecomunicaciones Irregulares en contratos de riesgo compartido
Ecopetrol Equivocada contratación de Poliducto de Oriente
Ministerio de Minas y Energía Irregulares procesos de privatización y liquidación de electrificadoras
Electrificadoras Irregulares en contratos PPA

Ecogas Irregulares en contratos BOMT

Fondo Nacional de Regalías Irregularidades en asignación de recursos

Departamentos y municipios Irregular destinación de los recursos de las transferencias para
salud y educación
Fosyga Irregularidad en el manejo de los recursos
Instituto del Seguro Social Injustificados pagos pensionales
Irregulares compra de medicamentos.
Caprecom Irregulares pagos pensionales
Irregular contratación
Coldeportes Asignación irregular de recursos
Fondo DRI Asignación irregular de recursos
Idema Pérdidas en liquidación
Congreso de la República Irregularidades en contratación, nómina y gastos generales
Fondos parafiscales agropecuarios Excesos en costos de administración
Registraduría del Estado Civil Deficiencias en reembolso de gastos electorales
Deficiencias en censo electoral
CISA S.A. Deficiencias en administración de bienes

* Los detalles de todos estos hechos han sido publicados por la Contraloría en documentos especiales o son
mencionados en otros capítulos de este libro.
FALLAS ADMINISTRATIVAS: INEFICACIA Y CORRUPCIÓN 521

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Difícilmente se logrará la construcción de un Estado Social de Derecho sin corregir

radicalmente estas fallas, para dar estricto cumplimiento a los principios de legalidad,
moralidad, eficiencia, eficacia, economía, equidad y sostenibilidad ambiental, consa-
grados en el texto constitucional. De otra manera, se continuará dando oportunidad a
la presencia de actos corruptos, capturadores de renta o administradores improvidentes.
En cuanto a propuestas para enfrentar esta situación, cabe esperar que el país em-
piece a considerar la conveniencia de medidas, como las siguientes:
• Adoptar una profunda reforma política, la cual traería como consecuencia la erra-
dicación del clientelismo y favorecería la presencia de la meritocracia.
• Hacer más transparente el proceso de elaboración, aprobación y ejecución de los
planes, programas y proyectos y los presupuestos respectivos.
• Elevar a grave falta disciplinaria de los administradores de la cosa pública la au-
sencia de planes de trabajo debidamente discutidos con la ciudadanía y permanen-
temente actualizados.
• Consolidar el SICE y la participación ciudadana y de los proveedores potenciales en
los procesos de compra y contratación, mediante audiencias públicas obligatorias
así como la limitación al extremo permisible de las contrataciones directas, el uso de
fiducias o contratos similares (con entes nacionales o internacionales) para adminis-
trar recursos, así como la figura de urgencia manifiesta.
• Exigir, por parte de la Función Pública, un plan para que, en un término no superior
tres años, todas y cada una de las entidades del Estado cuenten con un esquema
mínimo de información sobre su entorno e indicadores de gestión y resultados, den-
tro de un ambiente de control de calidad, con la metodología ISO.

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Weisner Durán, Eduardo (1997), La efectividad de las políticas públicas en Colombia, Tercer Mundo
Editores, Bogotá.
 Parte VI

HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

524 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 525

Capítulo 16
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS*

La exclusión económica, política y social que caracteriza a la sociedad colombiana

ha profundizado las diferencias de ingreso y de riqueza, e impedido que grandes
sectores de la sociedad participen de los beneficios del desarrollo. Esta situación cons-
tituye un obstáculo para la eficiencia económica que pregona la lógica del sistema,
porque restringe la capacidad de los mercados. Desde el punto de vista ético, es im-
propio que amplios sectores de la población no tengan acceso a empleo, capital hu-
mano y bienestar social.
La sociedad colombiana es una de las más desiguales del mundo, por lo que la
acción colectiva para construir lo público está limitada a unos pocos agentes de la
sociedad y el mercado no es capaz de utilizar articuladamente todos los factores pro-
ductivos disponibles en la economía. Una sociedad desigual y excluyente no es de-
mocrática ni gobernable en el largo plazo.
Se requiere hacer las reformas necesarias para avanzar hacia un Estado Social de
Derecho que incluya social y económicamente a todos los ciudadanos. Desde el pun-
to de vista de la inclusión económica, presupone cambios sustanciales en la dotación
de factores productivos y de medios, algunos radicales e inmediatos y otros en un
horizonte de varios años con ajustes graduales a las reglas tributarias, y la provisión
de activos financieros y reales.
En primer lugar, reconocer los derechos de propiedad de sectores marginales que
los han usufructuado tradicionalmente pero que no están amparados en derecho, mien-
tras que en las áreas rurales se requiere de una redistribución de tierras en el marco de
un reordenamiento territorial, una especialización productiva y un reasentamiento
humano, con acceso al crédito y a la tecnología; mientras que en las áreas urbanas el
Estado debe garantizar una efectiva titulación de predios, que sirva como garantía
para acceder a los mercados de crédito.
En segundo lugar, propiciar el acceso de informales urbanos y rurales a vivienda,
activo que tiene el mérito de servir para mejorar las condiciones materiales de exis-
tencia de los ciudadanos y, al mismo tiempo, ser respaldo para apalancar el

* Elaborado por: Humberto Reyes, Carlos Alberto Rodríguez, Arley Castiblanco, Gabriel Muriel, Francisco Cuéllar,
Jairo Mojica y Miguel Gordo Granados, director Estudios Sectoriales de Gestión Pública.
526 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

financiamiento de actividades de consumo e inversión. No hay que olvidar que este

sector concentra más de la mitad del empleo nacional, con niveles de ingreso inferio-
res a los que reciben los empleados del sector formal de la economía, el cual está
excluido de los sistemas de protección social y de las redes sociales básicas.
En tercer lugar, consolidar un sistema de garantías que contribuya a la democrati-
zación de la propiedad, ante la insuficiencia de mecanismos de mercado y de natura-
leza pública que cumplan ese propósito. En ese sentido, la privatización de empresas
y activos públicos no debe servir para concentrar la riqueza en pocas manos, como ha
sido la práctica en Colombia durante muchos años, sino que debe cumplir un papel
central en la desconcentración de los factores productivos. El sector solidario y capas
medias de la sociedad se pueden beneficiar de las privatizaciones y de las incautaciones
de bienes detentados por medios ilegales, para lo cual es necesario el funcionamiento
eficiente del mercado de capitales, con acceso a la información y a financiamiento por
parte del sistema financiero.
En cuarto lugar, hay que crear una arquitectura financiera que atienda a sectores
económicamente excluidos por el sistema financiero: pequeños, medianos y microem-
presarios y trabajadores independientes, donde la banca de segundo piso tenga un papel
fundamental irrigando recursos a través de agentes especializados en microfinanzas. El
diseño de un sistema de microcrédito tendrá que abordar necesariamente el problema
de las garantías, que siempre estará presente en sociedades altamente desiguales en
materia de ingresos como la colombiana.
Mientras avanzan los procesos de titularización rurales y urbanos y se abren espa-
cios para acceder a vivienda y otro tipo de activos, hay que contar con el respaldo de
las entidades creadas por el Gobierno Nacional para asegurar los créditos de los pe-
queños productores agrícolas e industriales, fortalecidos con recursos del Presupues-
to Nacional, en una estrategia de reactivación económica y creación de empleo, en
unidades económicas intensivas en mano de obra.
Esta nueva arquitectura financiera incluye a la banca de desarrollo, modernizada y
sin el lastre del clientelismo, que en el pasado llevó a la captura de rentas para grupos
privilegiados de la sociedad, desvirtuando su importancia para corregir fallas de merca-
do. Eso implica, a su vez, la formulación de políticas públicas de carácter sectorial que
articulen los esfuerzos del sector privado con los fondos y los mecanismos disponibles
en el Estado.
Pero el problema no es sólo la irrigación de recursos. En realidad, ésta es una de
las grandes limitantes de las empresas colombianas, como lo ha comprobado el BID,
pero de por medio también hay una insuficiencia de apoyo técnico en materia de
ingeniería financiera y conocimiento de los mercados potenciales para sus productos,
que podría superarse con equipos bien entrenados de analistas y expertos sectoriales
vinculados a las entidades de microcrédito, sin desconocer el aprendizaje y el conoci-
miento que desarrollen los empresarios.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 527

En quinto lugar, fortalecer el mercado de capitales. El desarrollo económico se

restringe cuando se depende de un sistema como el que prevalece en Colombia, alta-
mente concentrado, con bajos niveles de eficiencia y muy débil administrativamente.
En esta materia todavía hay un desarrollo muy incipiente del mercado de valores que
limita las posibilidades de profundizar el desarrollo económico y político, porque los
ciudadanos no tienen acceso a la propiedad por medios lícitos.
La sociedad colombiana ha tolerado la desigualdad y la exclusión por muchos
años, porque históricamente se ha configurado una multiplicidad de limitaciones for-
males e informales por parte de agentes poderosos que capturan las entidades públi-
cas, las rentas fiscales y parafiscales y ejercen presiones para que se aprueben regula-
ciones que les favorezcan, en desmedro del grueso de la población.
En este capítulo se aborda parte de esta problemática, con énfasis en el acceso a
activos financieros y a formas de riqueza a través del mercado de capitales.

EL ACCESO EQUITATIVO AL CRÉDITO

Los artículos 333 y 335 de la C. P. se refieren a la democracia económica y a la
democratización del crédito. El primero enuncia la libertad en la actividad económica
y la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, y, el segundo, la promo-
ción y regulación que le corresponde al Estado en la materia.
La ley 35 de 1993, en su artículo 5°, define la democratización del crédito como la
intervención del Gobierno para evitar que las instituciones financieras incurran en
excesiva concentración de riesgo, mediante la fijación de límites para personas natu-
rales y jurídicas. Éste es un concepto más relacionado con la regulación que debe
ejercerse para garantizar que las colocaciones de préstamos no se concentren en po-
cas manos. El libre acceso al crédito no se menciona de manera explícita, a pesar de
ser uno de los principales aspectos que atañen a la democracia económica.
Independientemente del principio legal, hay que preguntar cómo puede contribuir
el manejo del sistema financiero a mejorar la distribución del ingreso. Se supone que
en las primeras etapas del desarrollo, cuando el sistema financiero es poco especiali-
zado, hay sectores de la población excluidos del acceso al crédito por la carencia de
garantías, lo cual se va subsanando en la medida en que el propio desarrollo económi-
co genera mayor riqueza y se incrementa el capital físico y humano en la sociedad,
con mayor demanda de recursos financieros para consumir o invertir a través del
sistema financiero, hasta que finalmente se alcanza un círculo virtuoso. En esta pers-
pectiva, la dificultad de acceso al crédito es solamente un factor temporal que está
relacionado con el grado de desarrollo de las instituciones financieras y el nivel de
capital acumulado. Sin embargo, en aras de un proceso democratizador es necesario
establecer los mecanismos necesarios para el acceso a los activos productivos por el
conjunto de la población.
528 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

En esta visión de fondo hay dos presupuestos: que el sistema financiero funciona
de manera eficiente1 y que la profundización financiera conduce necesariamente a un
acceso a sectores excluidos inicialmente2. Éstos son los ejes de la discusión en el caso
colombiano.

Profundización y eficiencia del sistema financiero

El grado de profundización financiera de un país refleja, en buena medida, la eficien-
cia de su sistema financiero, la que a su vez determina el acceso al crédito por parte de
los usuarios.
En el caso colombiano, la profundización es relativamente baja en comparación
con otros países de similar grado de desarrollo, encontrándose incluso por debajo del
promedio de países con un menor PIB per cápita (cuadro 16.1). En el gráfico 16.1 se
muestra la evolución de la relación (M3 + Bonos)/PIB3 durante la última década, ob-
servándose una enorme caída tras la crisis financiera de 1998.
A la estrechez del sistema financiero se le suma la poca profundidad del mercado de
capitales no bancario, lo cual ha propiciado que el manejo de la liquidez de la economía
esté monopolizado por la banca, de tal suerte que “...la cultura financiera colombiana se
ha ido acostumbrando a que sus fuentes de financiamiento sean el patrimonio familiar o
el sistema bancario. Este hecho ha producido niveles de concentración en la propiedad
de las empresas, altos niveles de endeudamiento y concentración casi total del riesgo
del sector empresarial en los balances del sistema financiero”4.
La divergencia existente entre los patrones internacionales de financiamiento de
los sectores productivos de la economía explica que la banca ejerza un gran poder de
control sobre el precio cobrado por su labor de intermediación. Recientemente se han
tenido aproximaciones empíricas más precisas sobre los márgenes de intermediación
en Colombia5, facilitando la labor de las autoridades económicas para promover la
eficiencia de la intermediación financiera.

1 La eficiencia es entendida como la minimización de los costos financieros y organizacionales de cada una de las
entidades financieras.
2 Trujillo, Édgar, “La distribución del ingreso y el sistema financiero”. Archivos de Macroeconomía, Documento
32, agosto, 1994.
3 El indicador más usado para medir la profundización financiera es la relación (M3 + Bonos)/PIB, puesto que
mide la relación entre el ahorro financiero total y el producto de la economía, y es fácilmente comparable entre
países. También se suele usar la relación entre la cartera del sistema financiero y el PIB. En Colombia, estos dos
indicadores han tenido un comportamiento muy similar y muestran la enorme reducción que sufrió el sector
financiero durante los últimos años.
4 Extractado de las Memorias del I Congreso Nacional de Mercado de Capitales. Bogotá, noviembre 4 y 5, 1999.
5 Barajas, Adolfo y otros, “Interest Spreads in Banking in Colombia, 1974–96”, IMF, 1999, y Jannan, Michel.
“Mediación y evolución de los márgenes de intermediación para el caso Colombia 1996-2000”.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 529

Cuadro 16.1
Profundización financiera (M3 + Bonos)/PIB
Rango de ingreso (M3 + Bonos)/PIB
(PIB per cápita US$) %
> 25.000 94,50
10.000 - 25.000 83,70
5.000 - 10.000 52,50
2.000 - 5.000 54,60
< 2.000 49,50
Colombia (1997) 43,00
Promedio 50 países 70,04
Datos de 1997-1998
Fuente: ANIF. (Carta financiera 117. Enero-marzo 2001).

Gráfico 16.1
Profundización financiera (M3 + Bonos/PIB)
45

43

41
39

37
%

35
33

31
29

27
25
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: Banco de la República.

En 1989, con la Ley 74, el sector financiero se abrió a la inversión extranjera como
parte de una política para reducir los altos márgenes de intermediación a través de la
mayor competencia. Posteriormente, se implementó la Ley 45 de 1990 cuyo propósi-
to básico fue “crear condiciones de mayor competencia entre las instituciones banca-
rias y del mercado de capitales”6, para lo cual se introdujo el modelo de sociedades
filiales a fin de otorgar mayor flexibilidad a las operaciones financieras, se facilitó la
entrada y salida de entidades al sector, se autorizó la realización de nuevas operacio-
nes financieras, entre otras medidas. Adicionalmente, con la reglamentación de la
Ley se redujeron las cargas parafiscales, se eliminaron los controles a las tasas de
interés y se levantaron algunas restricciones a la movilidad de capitales7.

6 Martínez, Néstor Humberto, Cátedra de Derecho Bancario Colombiano. Bogotá, Editorial Legis, 2000, p. 82.
7 Amaya, Pedro José (director). Colombia: un País por construir. Universidad Nacional de Colombia, 2001.
530 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

En la Ley 35 de 1993 también se consideró, de manera explícita, la necesidad de

hacer más competitivo el sector al establecer que el Gobierno debe “promover la libre
competencia y la eficiencia por parte de las entidades que tengan por objeto desarro-
llar... actividades de carácter financiero”.
La labor del supervisor en esta materia, por lo menos en los dos últimos años, ha
sido muy activa. El incremento en el número de instituciones trae consigo la necesi-
dad de ejercer mayores controles. Por ello, la Superintendencia Bancaria (SB) ha ve-
nido adoptando sistemas de revelación de información con miras a reforzar el control
y vigilancia sobre las entidades financieras, como la publicación mensual de las tasas
de interés de captación y colocación y la difusión de las estadísticas del número de
quejas para cada una de ellas.
Aunque la política de intensificar la presión competitiva en el mercado dio resul-
tados en cuanto a aumentar el número de entidades en el sector, en realidad no ha
tenido los efectos deseados para reducir los costos de la actividad bancaria, medida
por el margen de intermediación8. Recuérdese que entre más eficiente sea un sistema
bancario, los precios cobrados a los usuarios se reducen paulatinamente. En caso
contrario, las tasas de interés serán elevadas restringiendo vía precio el acceso al
mismo, particularmente a los sectores económicos en los que la productividad y los
márgenes de ganancia son más bajos. Los usuarios del crédito de consumo e hipote-
cario que sólo tengan garantías mínimas estarán igualmente impedidos de acceder a
recursos financieros para apalancar consumos presentes y futuros.
Infortunadamente, este segundo escenario (altas tasas de intermediación) es el que
tipifica al sistema financiero colombiano. Los márgenes de intermediación han sido
estructuralmente elevados para las condiciones de la economía colombiana, desde
hace más de tres decenios. La diferencia entre las tasas reales activas y pasivas se ha
mantenido en un promedio del 8,3% durante la década de los noventa (gráfico 16.2).
A nivel latinoamericano, de una muestra de 15 países, Colombia obtuvo el quinto
margen de intermediación más alto durante el año 2000 –13%–, después de Uruguay,
Bolivia, Brasil y Perú (gráfico 16.3).
Sin desconocer que la medición del margen de intermediación ex ante –es decir, la
diferencia entre las tasas de captación y de colocación del sistema financiero– ha
recibido críticas, debido a que no contempla la diversidad de operaciones que realiza
una entidad financiera y sólo tiene en cuenta las nuevas captaciones y colocaciones, sí
muestra una realidad inobjetable: el sistema financiero excluye de entrada a consumi-
dores y productores para los que les resulta oneroso el financiamiento.

8 Este indicador que ha estado en el ojo del huracán, no sólo muestra la ganancia neta por las operaciones de
intermediación de la banca, sino que implícitamente establece el costo global y la eficiencia que para la econo-
mía representa el manejo que los intermediarios financieros le dan a los flujos de capital.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 531

Un estudio reciente sobre la medición de los márgenes de intermediación en Co-

lombia9, muestra una tendencia decreciente en el margen de intermediación ex post a
partir de 1996, utilizando tasas implícitas y bajo seis metodologías diferentes. Sin
embargo, la reducción en los márgenes ex post se debió principalmente al aumento de
los costos que sufrieron los intermediarios durante la reciente crisis financiera, y no
se tradujo en beneficios para los usuarios del crédito, si se tiene en cuenta que las
tasas reales de colocación han continuado en niveles muy altos.

Gráfico 16.2
Tasas reales de captación y colocación
Sistema financiero 1982-2001
30

24

18
P o rc e n taje

12

-6
1991

2001
1992
1 98 9

1 9 90

1 99 3

1 9 94

19 9 5

1 99 6

1 99 7

1 99 8

1 99 9

2 0 00
C o loc a ció n C a p ta ció n

Gráfico 16.3
Margen de intermediación ex ante año 2000
40

30
P orce n ta je

20

10

0
o

ile

as

ca

ia
a

a
r

or

ay

ay
rú

il
do
ic

al
el

bi
in

as

l iv
Ch

Ri
ad

ur

Pe
gu

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zu

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te
ge

ra

ta

ru
ne
M

ol
Ec

Sa

ua
Ho

os
Pa

U
Ar

Ve

C
G

M u e stra d e 1 5 p a íse s la tino a m e rica n o s

Fuente: Cepal, sobre la base de cifras oficiales y del Fondo Monetario Internacional.

9 Janna, Michel y otros, “Medición y evolución de los márgenes de intermediación financiera para el caso colom-
biano, 1996-2001”. Banco de la República. Serie Borradores de Economía, No. 182, julio, 2001.
532 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Los representantes del gremio bancario han argumentado como razones de los
altos márgenes de intermediación financiera la excesiva carga de imposiciones
parafiscales, el riesgo asumido y el nivel de costos operacionales.
Con referencia al primer factor, el FMI muestra que, desde 1974, la relación entre
las cargas cuasifiscales y el total de los depósitos ha venido descendiendo, producto
de la baja en los encajes y de la eliminación de la mayoría de las inversiones forzosas
sobre los intermediarios financieros. Pasando de un 50% a mediados de los setenta a
cerca del 27% a finales de los ochenta, en los años recientes se ha mantenido en
niveles cercanos al 20%.
El riesgo, como componente del margen de intermediación, se genera en épocas
de bajo crecimiento, elevándose la tasa de interés cobrada por las instituciones finan-
cieras. En Colombia no hay una relación estable entre la tasa activa y el PIB, ya que
entre 1995-96 se observó una relación positiva, mientras que entre 1996-98 una nega-
tiva, para luego asociarse positivamente en 1998-2000. Lo anterior indica que el mar-
gen de intermediación no parece explicarse por las inversiones forzosas o por el fac-
tor riesgo durante la última década.
Los costos operacionales representan otro de los elementos que conforman el pre-
cio cobrado a los usuarios del sistema financiero. En la medida en que existan meno-
res presiones competitivas, menor será la eficiencia con que se utilizan los insumos
de la actividad bancaria al no haber incentivos fuertes que conduzcan a la reducción
de costos de administración, como acontece en el mercado financiero colombiano, ya
que por su estructura oligopolista se tiende a “evitar la competencia de precios, ha-
ciendo hincapié, por el contrario, en la publicidad y en la diferenciación de produc-
tos”10 para atraer a los usuarios del sistema.
Existen varias metodologías para medir el grado de eficiencia de las entidades
bancarias. Los trabajos utilizados en la literatura bancaria colombiana examinan la
eficiencia de escala, los indicadores contables de eficiencia y la eficiencia X.
El indicador de eficiencia más utilizado es la relación de costos administrativos a
activos (overhead), el cual permite comparar las habilidades administrativas de las
entidades bancarias y la eficiencia de los sistemas bancarios de diferentes países. De
acuerdo con este indicador, Colombia, al igual que la mayoría de los países latinoa-
mericanos, mantiene elevados niveles de ineficiencia en sus entidades bancarias: mien-
tras que en 1998 la banca japonesa requería 1.3 centavos para administrar un dólar de
activos, en Colombia se requerían 7.7 centavos (gráfico 16.4). En general, en los
países latinoamericanos, dentro de los que Colombia ocupa una posición intermedia,
el nivel de ineficiencia es el doble de la existente en países desarrollados.

10 Clement y Pool, Economía - Enfoque América Latina, p. 139.

ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 533

El cálculo más reciente del indicador de eficiencia para Colombia muestra que
dicha relación ha fluctuado alrededor del 5%, y que durante los noventa ha habido
una tendencia a aumentar los niveles de eficiencia para el conjunto de las entidades
bancarias, excepto en los años de crisis. A junio de 2001 se habría alcanzado el punto
más alto de eficiencia, en términos de los costos overhead.
Teniendo en cuenta el tipo de propiedad, las entidades públicas aparecen como las
más ineficientes, habiéndose empeorado en los años 1998 a 2000, período de profun-
dización de la crisis.
Otra metodología utilizada para evaluar la eficiencia de las entidades bancarias se
conoce como eficiencia-X. El primer estudio en el país que intenta determinar si las
diferencias entre los costos de producción se deben a la ineficiencia fue el de Misas y
Suescún11. Utilizando una muestra de 22 bancos, concluyen que la ineficiencia en la
banca colombiana es significativa y que la ineficiencia-X es la principal causante12,
encontrando que cerca del 30,8% del total de costos operativos de la banca comercial
es atribuido a la ineficiencia, y que el 85% de ésta se explica por diferencias en la
habilidad administrativa para controlar costos.

Gráfico 16.4
Relación de costos administrativos a activos
O v e rh e a d (C o s tos A d m in is tra tivo s / A c tiv os )
J ap ó n 1 ,3
A le m a n ia 2 ,0
F ra nc ia 2 ,8
In d o n e sia 3 ,0
C h ile 3 ,0
In g la te rra 3 ,0
E sp a ñ a 3 ,2
E E.U U . 3 ,6
M é xico 4 ,1
B o livia 4 ,6
P a ra g u a y 5 ,5
Ve n e z ue la 6 ,4
C o lom b ia 7 ,7
P e rú 8 ,2
E cu a d o r 8 ,4
A rg e n tin a 9 ,4
B ra sil 1 0 ,0

0% 3% 6% 9% 12%

Fuente: Claessens, Demirgüç-Kunt y Huizinga (1998).

11 Misas Martha y Suescún Rodrigo, “Cambio Tecnológico, Ineficiencia de Escala e Ineficiencia-X en la Banca
Colombiana”, Borradores Semanales de Economía, Banco de la República, No. 59, 1996.
12 Los autores trabajan el concepto de ineficiencia-X, entendida como: a) ineficiencia en la asignación de insumos,
que surge cuando los factores de producción son utilizados en proporciones subóptimas y b) ineficiencia técnica,
que se origina en el empleo excesivo de los insumos.
534 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Una aproximación empírica alternativa es la realizada por Mendoza (2000)13, con

la metodología DEA (Data Envelopment Analysis), que muestra que los bancos ex-
tranjeros tienen mejor desempeño que los bancos nacionales en términos de eficien-
cia. Por otra parte, Castro (2001), utilizando la metodología “Distribution Free
Approach” (DFA).
Aunque las metodologías y la periodicidad de los estudios citados son diferentes,
algunos resultados son comparables. Misas y Suescún (1996) encuentran que el 27%
del total de los costos operativos de la industria bancaria puede atribuirse a la
ineficiencia para el período 1989-1995, mientras que en el trabajo de Castro, aproxi-
madamente el 51,63% de los costos operacionales se puede atribuir a ineficiencia
para el período 1994-1999. Por su parte, Mendoza (2000) muestra que el banco cata-
logado como el más eficiente es un banco extranjero y, que en promedio, los bancos
extranjeros ejercen un mayor control sobre sus costos que los bancos nacionales.
En general, el análisis demuestra que, en la actualidad, subsisten problemas de
ineficiencia en el interior del sistema bancario. Las entidades que tienen mayores
dificultades para controlar sus costos son las entidades públicas: mientras que las
entidades privadas, extranjeras y nacionales, tienen un nivel promedio de eficiencia-
X de 50% y 55%, respectivamente, el promedio de eficiencia de las entidades públi-
cas es de 32%.
Dados estos estudios, es claro que existe un efecto de eficiencia que puede afectar
el acceso al crédito a causa de los precios altos que cobra un sector financiero
ineficiente.

Las restricciones institucionales para acceder al crédito

El principal problema que enfrentan las empresas de los países latinoamericanos es la
dificultad de acceso a los mercados financieros. Así lo revelan los resultados de en-
cuestas de ambiente empresarial, llevadas a cabo por el BID y el Banco Mundial du-
rante 1999 y 2000, según las cuales, cerca del 35% dichos empresarios considera el
acceso al crédito como el principal factor que afecta el crecimiento de sus empresas,
por encima incluso de los impuestos y regulaciones, la inestabilidad de las políticas o
los problemas de inflación y tipo de cambio. Como se observa en el gráfico 16.5,
Colombia ocupa una posición intermedia a nivel latinoamericano. Además, según el
BID, las pequeñas empresas tienen mayores obstáculos al financiamiento que las me-
dianas y grandes empresas, no sólo en América Latina sino a escala mundial14.

13 Mendoza Arregoces, Lisandro J., “Eficiencia y Productividad del Sector Bancario Colombiano”, una aproxima-
ción con Data Envelopment Analysis, 2000.
14 BID. Competitividad, el motor del crecimiento. Informe 2001, p. 33.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 535

Gráfico 16.5
El financiamiento como obstáculo para el desarrollo empresarial
(P orc en taje ) (P orc en taje )

H a ití
F in a nc ia m ien to
E cu a do r
Im p ue sto s y re gu lac io ne s M é xico
P e rú
Ine sta bilid ad de la s p olític as B o livia
Trinida d y To ba go
Inflac ió n N ica rag ua
A rge n tin a
Tipo de ca m b io G u ate m a la
E l s alva d or
D e lin cu en cia c alle jera
U ru gu ay
Infra es tru ctu ra H o nd ura s
C o lo m b ia
P rác tic as co ntra la c om pe ten cia R e p. D om in ica na
B ras il
C o rrup ción C o sta R ica
Ven e zu ela
M a fia s o rga n iz ad as C h ile
B e lice
S istem a jud icial
P a na m á
0 5 10 15 20 25 30 35 0 10 20 30 40 50 60 70

E m p re sa rio s q u e op in a n q ue es e l p rin cip a l o b stác u lo E m p re sa rio s q u e co n sid e ra n e l fin an c ia m ie nto u n ob s tá cu lo g rav e

Tomado de: Competitividad, el motor del crecimiento. Informe BID 2001, p. 32.
Fuente: World Business Environment Survey (WBES) y cálculos del BID.

Algunas cifras ponen de presente la magnitud del problema en Colombia. Se esti-

ma que del total del universo empresarial –1.200.000 empresas– únicamente el 3%
accede al crédito cada año. Y del 100% de la cartera, a lo sumo el 19,6% se dirige a las
Mipymes, mientras que la gran empresa recibe el 80,4% del total de fondos colocados
por el sistema financiero15.
A su vez, de la porción de la cartera comercial que corresponde al endeudamiento
del sector privado por concepto de capital, que en la actualidad asciende a 24 billones
de pesos, el 20% está concentrado en los 50 mayores deudores privados del sistema
financiero, el 60% en los 500 mayores, y el 80% en los 2.000 mayores deudores
privados (gráfico 16.6). Así, entonces, las tendencias en el crédito están determinados
en gran medida por la dinámica de unos pocos agentes económicos.
Entre 1991 y 1994, el crecimiento fue continuo y estuvo directamente asociado
con la liberalización financiera de comienzos de la década, que generó mayor compe-
tencia entre los intermediarios financieros y un gran flujo de capitales del extranjero,
particularmente en 1994 cuando alcanzó un crecimiento real anual del 25% (gráfico
16.7). A partir del siguiente año comenzó la etapa de desaceleración, aunque mante-
niendo tasas de crecimiento positivas hasta 1998, cuando la cartera total comenzó a
caer dejando entrever todos los síntomas de la crisis financiera.

15 Ver Cabal, Jaime Alberto, “Análisis situación sectorial de la Mipyme”. En el Foro: Márgenes de Intermediación
y Contracción del Crédito. Bogotá, Uniandes y Portafolio, octubre de 2001.
536 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Gráfico 16.6
Concentración del crédito comercial
P a rtic ip a c ió n d e lo s m ay o re s de u d o re s e n la ca rte ra c om e rc ial a l s e cto r p riv a do (D ic . d e 2 0 0 1 *)

2000 8 0 ,7
N ú m e ro d e lo s m ay o re s d eu d o res

1000 7 1 ,5

500 5 9 ,8

200 4 2 ,7

100 3 0 ,2

50 2 0 ,1

0 20 40 60 80 100

P o rce n ta je
* Sólo por concepto de capital, no incluye intereses.
Fuente: Superintendencia Bancaria.

Gráfico 16.7
Dinámica del crédito en Colombia
8 .0 0 0 30

7 .0 0 0 25

6 .0 0 0 C re c im ie n to d e l créd ito 20

C re c im ie n to % re a l a n u a l
(d e re c h a )
5 .0 0 0 15
M illo n e s d e U S $

4 .0 0 0 10

3 .0 0 0 5
2 .0 0 0 -0
1 .0 0 0 C u e n ta d e c a p ita le s -5
(izq u ie rd a )
0 -1 0

-1 .0 0 0 -1 5

-2 .0 0 0 -2 0
1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999

Tomado de Echavarría (2001).

Fuente: FMI y Superbancaria.

Las tensiones en el sistema financiero se sienten con mayor intensidad en el crédi-

to de consumo, por el debilitamiento de la demanda y la percepción de riesgo crecien-
te por parte de los intermediarios financieros. Luego se ve afectada la cartera hipote-
caria pese a la existencia de garantías reales. El crédito comercial que depende del
comportamiento de un menor número de agentes se constriñe más lentamente y tien-
de a recuperarse más rápido, en tanto que los dos restantes tienen que esperar la
recuperación del aparato económico (gráfico 16.8).
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 537

Gráfico 16.8
Crecimiento real anual de la cartera bruta
30

20

10

-1 0

-2 0

-3 0

-4 0

-5 0
D ic-9 5 D ic-9 6 D ic-9 7 D ic-9 8 D ic-9 9 D ic-0 0 D ic-0 1
C o m e rc ia l C o n su m o H ip ote c a ria Tota l

Fuente: Superbancaria.

En resumen, el crédito adquirió una tendencia descendente en el período, a tal

punto que a partir del tercer trimestre de 1999 ha registrado tasas negativas de creci-
miento. En consecuencia, la economía se ha quedado cada vez más con menos fuen-
tes de recursos para emprender planes y proyectos de inversión, así como con grandes
restricciones para agilizar el consumo de las familias, creándose un círculo vicioso
que amenaza el desarrollo económico en el mediano plazo.
Además, como los establecimientos de crédito sustentan sus ingresos primordial-
mente en la cartera de créditos, la parálisis de ésta afecta el funcionamiento mismo de
las instituciones financieras, elevándose los márgenes de intermediación y reducién-
dose las utilidades. La realidad es que los establecimientos de crédito han trasladado
su negocio de la banca comercial a la banca de inversión, de tal suerte que el valor de
los ingresos operacionales producidos por la cartera, expresada como proporción de
los ingresos totales de los establecimientos de crédito, se redujo del 80,4% en junio
de 1997 al 40,7% a finales de 2001 (gráfico 16.9).
Ante el estancamiento de la oferta de cartera nueva, los bancos buscan colocar sus
fondos prestables no en créditos sino en títulos del Tesoro o en otra clase de inversio-
nes que, con un mínimo esfuerzo de operación, llegan a obtener tasas de rentabilidad
suficientes para mantenerse en el mercado, a un riesgo más bajo.
La concentración de los recursos en pocos agentes de la economía y el estancamien-
to de la oferta de nuevos recursos, a raíz de la crisis financiera, han ido distorsionando
seriamente la estructura crediticia con respecto a patrones normales de financiamiento
de los sectores productivos, facilitándose que la banca ejerza un gran poder monopólico
a través del control de precios por su labor de intermediación.
538 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Gráfico 16.9
Ingresos derivados de la cartera como % de los ingresos totales
75

70

65
Po rce n ta je s

60

55

50

45

40

M a r-0 1
M a r-94

Se p -94

M a r-9 5

S e p -9 5

M a r-9 6

Se p -9 6

M a r-9 7

Se p -9 7

M a r-9 8

Se p -9 8

M a r-9 9

Se p -9 9

M a r-00

Se p -00
Fuente: Asobancaria.

En efecto, los establecimientos bancarios son los mayores colocadores de crédito,

tanto en el total como en cada uno de los segmentos de cartera, con participaciones
del 67,3% en la comercial y hasta del 84,1% y 88,1% en la de vivienda y consumo,
respectivamente (cuadro 16.2). Las instituciones oficiales especiales16, con una parti-
cipación de 8,3% son, en teoría, un mecanismo para eliminar las restricciones del
crédito, en tanto que los organismos cooperativos de grado superior sólo alcanzan
una participación de 0,1% en la cartera total, al cierre del año 2001.
Desde luego que las restricciones al crédito no afectan por igual a todos los secto-
res de la economía. En el caso de los informales cuya disponibilidad de activos es
muy reducida, las restricciones son mucho mayores, limitando seriamente sus posibi-
lidades de formalizarse.

Cuadro 16.2
Distribución de la cartera crediticia (diciembre de 2001)
Tipo de entidad financiera Tipo de crédito (porcentaje)
Comercial Consumo Vivienda Total
Establecimientos bancarios 67,3 88,1 84,1 74,9
Corporaciones financieras 13,3 0,1 0,1 7,9
Corporaciones de ahorro y vivienda 1,6 0,2 12,8 3,9
Compañías de financiamiento comercial 4,8 11,3 0,0 4,9
Organismos cooperativos de grado superior 0,1 0,1 0,0 0,1
Instituciones oficiales especiales 12,9 0,2 3,0 8,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Superbancaria.

16 Éstas son: FEN, Findeter, Bancoldex, Finagro, Fogacoop, Fogafin, Icetex, Fonade, FNA. La participación de estas
entidades se calcula sin incluir las operaciones de redescuento, sino únicamente los créditos que otorgan con
recursos propios.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 539

¿Quién le presta a los pobres y a los informales?

El sector informal y las PYME se caracterizan por no contar con información contable
financiera, ni disponer de una verdadera tesorería del negocio, sino una mezcla con
las finanzas familiares, por tener como fuente de financiación al agiotista o al provee-
dor, depender de la financiación para capital de trabajo y no disponer de garantías
reales. Para atender este mercado se requieren la implantación de una arquitectura
financiera y tecnología específica, servicios financieros especiales, tasas de interés
acorde con el riesgo, es decir, se necesita diseñar una estrategia especial de provisión
adecuada de microcréditos.
Entre las razones que se aducen para no prestar a los microempresarios se mencio-
nan la tecnología y la institucionalidad financiera especial que se requiere aplicar y el
riesgo implícito del sector. La tecnología tiene dos modalidades: solidaria y personal,
y se refiere a la arquitectura financiera y la metodología fundamentada en el apoyo
humano que se debe implementar, con base en analistas que ejerzan la función de
ejecutivos de cuenta con trabajo de campo. Esto les permite conocer los clientes y
asesorarlos, siendo además responsables del recaudo de la cartera.
América Latina es la región del mundo con mayor cantidad de instituciones de
microcrédito financieramente sostenibles, varias de las cuales han ascendido al Siste-
ma Financiero regular. La sostenibilidad es cercana al 80%, mientras que en Asia es
del 55%, en Europa oriental 36%, África 31% y Oriente Medio 17%. De la muestra
latinoamericana tomada por el BID, se encuentra que la rentabilidad de los activos de
las instituciones microfinancieras es superior a la de los bancos comerciales, 4%-6%
en el período 1998-2000, no obstante que los costos de operación son 60% mayores
que los de los bancos. Esto evidencia el alto costo del sistema de crédito microfinanciero
aplicado pero también la elevada rentabilidad de su cartera, cercana al 41% para el
2000. Otra característica destacable son las excepcionales tasas de crecimiento, por
encima del 20% en el trienio mencionado. En estas entidades parecen funcionar espe-
cialmente las economías de escala en los servicios financieros, ya que a mayor tama-
ño son más eficientes. Por ejemplo, los gastos operativos con respecto a la cartera
bruta en BancoSol representa el 16,1%, mientras que el promedio de Latinoamérica
es el 23,1% (junio 2001).
En el entorno latinoamericano, BancoSol de Bolivia17 es la institución más sobre-
saliente, por cuanto participa con el 28% del crédito total del sistema bancario, mien-
tras que en Colombia no se llega al 4%. Éste es un caso interesante de una ONG de
microcrédito transformada en Banco comercial privado, una de las alternativas para
el impulso del microcrédito; pocas entidades de microfinanzas en Latinoamérica han

17 González Vega, Claudio y otros, BancoSol, el reto de crecimiento en organizaciones de microfinanzas, The
Ohio State University, 1996.
540 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

crecido tanto y tan rápido: desde 1992 hasta 1994, su cartera se incrementó diez veces
en términos reales.
Perú creó una nueva estructura de microcrédito a través de las llamadas entidades
para el desarrollo de pequeñas empresas y microempresas o Edpyme y es el segundo
país en Latinoamérica con un mayor número de entidades participantes; seis de ellas
manejan cartera superior a US$11 millones, descollando CMAC18 Arequipa con US$42
millones en colocaciones crediticias.
En Brasil se lanzó en 1996 el Programa de Crédito Productivo Popular (PCPP), con
el objetivo de promover la formación de una amplia red institucional capaz de pro-
porcionar crédito a los microempresarios, formales e informales, creándose así nue-
vos canales de distribución de recursos financieros y haciendo posible alternativas de
inversión para la generación de empleo e ingresos. El PCPP tiene como clientes a las
sociedades de crédito al microempresario (SCM), las organizaciones no gubernamen-
tales (ONG) y organizaciones de la sociedad civil de interés público (Oscip). Los pro-
ductos que proporciona son el contrato de administración y aplicación de recursos
financieros y los contratos financieros.

Gráfico 16.10
Instituciones de microcrédito
Latinoamérica
P rinc ipa le s ru bro s ju nio 2 0 0 1
700

600

500
M illo n e s U S$

400

300

200

100

0
A ctivo to ta l C a rte ra d e p ré s ta m o s D e p ó sito s F o n d o s fin a n cie ro s P a trim o n io

Fuente: MicroRate.

El PCPP ha apoyado hasta ahora a 29 instituciones (27 ONG y 2 SCM). Su cartera

total asciende a US$15.9 millones (junio de 2001) con un valor promedio por crédito
y un plazo de US$521 y de 4,4 meses, respectivamente. La cartera ha sido canalizada
a los sectores de comercio (73%), servicios (14%), y producción (13%). Los présta-

18 Las CMAC son instituciones financieras especiales de propiedad municipal, muy difundidas.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 541

mos se han otorgado para financiar capital de trabajo en un 93%, capital fijo 6% y
mixto 1%. Cabe resaltar que los recursos han provenido de fuentes oficiales (23%) y
no oficiales (77%). El número promedio anual de créditos concedidos en el período
1998-2001 fue de 61.874 (64.107 créditos a septiembre de 2001). El crecimiento de
los préstamos entre 1999-1998 y 2000-1999 fue de 60% y 14%, respectivamente,
alcanzando un monto de US$30 millones a septiembre de 2001. El programa ha alcan-
zado a 268 municipios de 16 estados, con una cobertura según género de 45% mascu-
lino y 55% femenino19.
Las microfinanzas no están blindadas a las crisis ecomómicas, pero su impacto es
menor que en las entidades financieras tradicionales, como lo evidencia la experien-
cia internacional. El caso del Banco Rakyat Indonesia, reconodido como una de las
más grandes instituciones microfinancieras en el mundo, tuvo un comportamiento
favorable durante la crisis asiática, que comenzó a mediados de 1997. La tasa de
repago de los créditos fue de 97% y el Banco experimentó un aumento rápido en los
ahorros, debido a que los préstamos se ajustan al flujo de liquidez y los prestatarios
reinvierten beneficios para mantener el nivel de los negocios, disminuyendo el
apalancamiento financiero y haciéndolos menos vulnerables a los factores externos.
Así mismo, los prestatarios valoran en alto grado su acceso a los servivios del crédito
y de ahorros, lo cual los hace renuentes a romper su relación comercial con el banco,
e incluso reducen el consumo para hacer sus reembolsos de préstamo a tiempo.
En Bolivia, la crisis económica, en los años 1999 y 2000, redujo el número de
clientes atendidos, por depuración de la cartera y contracción en la demanda de
microcrédito. Los préstamos vencidos de BancoSol pasaron de 4,52% a 10,8%, en el
período diciembre 1998 a junio 2000, incluyendo deudas con un día de mora. Sin
embargo, el saldo de la cartera total aumentó 11% en ese período.
Las lecciones del caso filipino son aún más interesantes. Los prestamistas del
sistema de microcrédito respondieron a la crisis disminuyendo los tipos de interés
efectivos de los créditos y los ahorradores aceptaron la reducción de sus rendimien-
tos. El propio FMI reconoció la importancia de contar con instituciones microfinancieras
como un mecanismo para la diversificación del riesgo. De igual forma, este sistema
de ahorro y de seguros funcionó como una red de seguridad de la sociedad.
La seguridad financiera viene siendo impulsada por la comunidad internacional,
como ocurrió en Colombia con Corposol/Finasol, hoy Finamérica, la más importante
entidad de microcrédito del país, que logró superar su crisis institucional, gracias a la
asistencia técnica brindada por Acción Internacional.
En Colombia la banca comercial incursiona poco en este mercado. Sin embargo,
ya hay interés para entrar en ese nicho por parte de algunos bancos, tales como el

19 Boletín Alide octubre - diciembre del 2001

542 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Banco Bogotá, Banco Caja Social, Megabanco y Bancolombia, los cuales están adop-
tando la metodología de microcrédito. Existen instituciones especializadas en
microcrédito como Finamérica, compañía de financiamiento comercial de la cual son
socios el IFI y el BID –que cuenta con 17 mil clientes y cartera de préstamos por
US$16 millones–, y el Banco Mundial de la Mujer (WWB) –que maneja préstamos
por US$31 millones y 100 mil clientes–. Participan también varias fundaciones so-
brevivientes del extinto Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa, como
son las fundaciones Santodomingo, Corona, Compartir, Carvajal, Fundes, Fundaempresa,
entre otras. Ellas brindan asesoría y capacitación, y algunas otorgan crédito a
microempresarios. Así mismo, hay incubadoras de empresas, como Innovar, que pue-
den jugar un papel relevante en el impulso a la microempresa y al microcrédito.
Otros sectores que proporcionan microcrédito son el cooperativo y las cajas de
compensación familiar. La cartera del sector cooperativo ascendió a un billón de
pesos durante el 2000, a pesar de que su participación en el sistema financiero dismi-
nuyó como consecuencia de la crisis financiera de 1998 que llevó a la quiebra a las
grandes cooperativas y a la banca cooperativa. Esto dio origen al Fogacoop, Fondo de
Garantías de las Cooperativas Financieras, que permite que los ahorradores de 61
cooperativas estén protegidos contra los riesgos de futuras quiebras, con lo cual se
busca brindar un impulso al sector cooperativo.
Hay que recordar que la crisis del sector cooperativo tuvo como causa fundamen-
tal la mala administración de las empresas cooperativas, tanto a nivel gerencial como
de los Consejos de Administración, lo cual vino acompañado de la pérdida de los
valores cooperativos y de malas prácticas por parte de algunos de sus administrado-
res. Se dio prioridad a la actividades especulativas, captando recursos costosos, reco-
nociendo rendimientos superiores a los del mercado financiero para los depósitos a
término y pagando comisiones a los directivos de las entidades colocadoras, que en
su mayoría eran estatales, todo lo cual creó una burbuja de crecimiento insostenible
que explotó con las consecuencias mencionadas. El crecimiento desbordado fue ma-
nifiesto en: a) el deterioro y la concentración de la cartera de créditos; b) el incremen-
to de los activos improductivos; c) el aumento de las redes de oficinas; d) la concen-
tración en los depósitos, disminuyéndose la participación del ahorro popular.
Cabe anotar que la crisis de las cooperativas financieras arrastró consigo a la banca
cooperativa, por su impacto negativo sobre la cartera y porque al intentar salvar a las
entidades grandes como Cupocrédito y Coopsibaté, se llevaron a cabo fusiones por
absorción, totales o parciales, sin estudios previos de viabilidad y factibilidad. A lo
anterior, se agregan la falta de sistemas de control interno de las cooperativas, la defi-
ciencia en la supervisión y regulación estatal al sector cooperativo. Adicionalmente,
hay que resaltar la ausencia de política gubernamental para el sector cooperativo, ya que
no contaba con un Fondo de Garantías que protegiera los depósitos de los ahorradores.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 543

Instrumentos utilizados para disminuir las restricciones al crédito

En Colombia se han diseñado instrumentos para disminuir las restricciones al crédito.
En esta sección se hace referencia a dos de ellos: los fondos de garantías y la banca de
desarrollo.

Los fondos de garantías

Los informales, los famiempresarios y los microempresarios constituyen el sector
económico más excluido de los recursos financieros, entre otras razones porque son
unidades económicas o personas naturales que disponen de pocas garantías frente a
los intermediarios financieros. Para solucionar esta problemática, el Estado ha creado
mecanismos para otorgar garantías a través del Fondo Nacional de Garantías (FNG),
del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) y del Fomipyme.
El Fondo Nacional de Garantías – FNG, es una entidad vinculada al Ministerio de
Desarrollo Económico, dedicada a promover la competitividad de las micros, peque-
ñas y medianas empresas. La prioridad es apoyar los proyectos de industria, comer-
cio, servicios, transporte, salud y vivienda de interés social, y simultáneamente ga-
rantizar los recursos dedicados al crédito de fomento empresarial, cuyo destino sea:
activos fijos, capital de trabajo, capitalización empresarial, reestructuración de pasi-
vos, cupos rotatorios, leasing y créditos distintos a bienes de consumo.
El Fondo ofrece una garantía admisible hasta del 70% para créditos con recursos
propios de las entidades financieras o líneas de redescuento, entre las cuales se encuen-
tran el IFI y Bancoldex. Adicionalmente, ofrece servicios de consultoría precrédito y
poscrédito.
Las garantías otorgadas en el 2001 alcanzaron la suma de $194.910 millones. Las
actividades económicas con mayores garantías otorgadas fueron comercio (36,5%),
servicios (26,8%) e industria (24,5%). A la financiación de microempresas se destinó
el 5,8% de las garantías emitidas durante el año 2001, que paradójicamente es un
monto de recursos relativamente inferior al otorgado en 1999 y 2000, que fueron
22,8% y 15,8%, respectivamente.
El Fondo Agropecuario de Garantías –FAG– fue creado para atender a los producto-
res agropecuarios que no tienen las garantías suficientes que les exigen los intermedia-
rios financieros para ser sujetos de crédito. Durante el 2000, Finagro tramitó 6.554
solicitudes de certificados para garantizar préstamos por $104.695 millones, cubriendo
en promedio el 68,5% del valor de los créditos garantizados. El número de certificados
expedidos en el 2000 creció considerablemente con respecto a 1999 con 1.420, aunque
se ubica por debajo del promedio registrado en el período 1995-1997, con 15.127 certi-
ficados por año. Para los pequeños productores agropecuarios el panorama es desalen-
tador, ya que a pesar de las garantías ofrecidas por el FAG, sólo el 7,8% del crédito de
544 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Finagro fue asignado a ellos durante el año 2001, lo cual va en contravía de su filosofía
inicial que era el apoyo a los pequeños productores.
En el caso del Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las
Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (Fomipyme), a diciembre de 2001 se habían apro-
bado recursos por $20.000 millones para Mipymes, administrados por Fiduifi y canaliza-
dos, en gran parte, a través de fundaciones que apoyan a las micros y pequeñas empresas.
En conjunto, la participación de los Fondos no es muy representativa, pues aunque
avala el 54,6% del crédito movilizado, las garantías otorgadas sólo alcanzan a cubrir
el 0,7% del crédito del sistema. Esto es un indicio de que los intermediarios financie-
ros pueden estar sustituyendo líneas de crédito y garantías personales por admisibles
con cargo a los fondos de garantías.
Queda planteada la necesidad e importancia de promover los servicios de los fondos
de garantías, para la movilización real de recursos a la economía y a los sectores
desfavorecidos. Esto se refuerza con el gran potencial que tienen los fondos para otor-
gar garantías, teniendo en cuenta que su nivel patrimonial les permitiría emitir avales
hasta por $1.03 billones20 y que el saldo actual sólo alcanza los $347 mil millones.

EL PAPEL DE LA BANCA DE DESARROLLO PARA PROPICIAR EL ACCESO

AL CRÉDITO

La financiación del desarrollo bajo la modalidad de segundo piso, conocida como

Banca de Desarrollo, consiste en el otorgamiento de recursos crediticios, usualmente
de mediano y largo plazo, a través de instituciones financieras previamente califica-
das como intermediarias, las cuales conceden crédito al usuario final con el respaldo
de los fondos bajo determinadas normas y condiciones. La esencia del segundo piso
en un BD está en su carácter inductor, “en hacer que otros hagan, en asumir una fun-
ción subsidiaria y no competitiva, de servicio y no de autoridad” (Villaseñor, 1991).
La banca de desarrollo (BD) tuvo un papel protagónico en el impulso del desarro-
llo económico de Europa continental y Japón, canalizando recursos de crédito hacia
sectores que lo requerían y que no eran atendidos por el mercado de manera satisfac-
toria. Se consideraba que la BD podía acelerar la adquisición de conocimiento sobre la
financiación de nuevas industrias y sectores, siempre y cuando las respectivas institu-
ciones bancarias estuvieran adecuadamente diseñadas. El “éxito” en ese contexto se
entiende como la contribución de los bancos de desarrollo al crecimiento global de la
economía, a través de la diseminación de “experticia financiera” entre los bancos
comerciales.

20 El FAG y el FNG pueden emitir garantías hasta por tres veces el valor de su patrimonio, que en conjunto suma
actualmente $343 mil millones.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 545

Las líneas de crédito que ofrece la banca de segundo piso se deben caracterizar por
no estar disponibles o ser insuficientes en el mercado: condición de “no-redundan-
cia”, lo que no implica que los créditos de las empresas provengan únicamente de
fondos de segundo piso, ya que los recursos propios de las instituciones de primer
piso pueden ser una importante fuente de fondos.
La banca de segundo piso define su especialización al atender la clase o dimensión
de los clientes, dejando en segundo lugar su ubicación sectorial; maneja una cartera
de bajo riesgo y menor probabilidad de insolvencia; y asegura el reembolso de los
créditos. En teoría, la BD y la banca comercial armonizan los criterios de desarrollo
económico, rentabilidad social e intertemporalidad con los puramente mercantilistas
y de corto plazo de la banca comercial (Villaseñor, 1991).
En Colombia la banca de desarrollo no tiene una historia muy larga. El primer
antecedente es la creación del IFI en 1940; posteriormente, a finales de los años cin-
cuenta, se crearon entidades de esta misma naturaleza para asignar recursos a los
sectores industrial y minero. Luego, la función de fomento sería asumida por el Ban-
co de la República21, que la mantuvo hasta la Constitución de 1991, que le ordenó
independizar las funciones de fomento de las de estabilización.
Como resultado de las reformas estructurales de los noventa, el BR se convirtió en
un banco independiente del gobierno, y los fondos financieros por él administrados
fueron trasladados a otras entidades del gbierno. Ya en 1990 se había trasladado el
Fondo Financiero Agropecuario –Finagro–, hoy convertido en banco de segundo piso
especializado en crédito agrícola. En 1992, se trasladaron al Instituto de Fomento
Industrial –IFI– los demás fondos financieros del BR, incluido el Fondo Financiero
Industrial, que seguía financiando a la pequeña y mediana empresa (Zuleta, 1999).
Las consideraciones para proveer crédito a sectores estratégicos se justifican tra-
dicionalmente por la existencia de imperfecciones en el mercado de crédito que hace
necesaria la intervención de la banca de segundo piso con miras a corregir fallas de
carácter sistémico. Sin desdeñar esa perspectiva, ha de reconocerse el papel de dicha
institucionalidad en proveer recursos financieros a sectores excluidos social y econó-
micamente por el mercado. Eso presupone una mirada a la banca de desarrollo que no
se detenga únicamente en su balance financiero sino, de manera determinante, en su
balance misional.
Los bancos de segundo piso22 poseen actualmente el 11,7% de los activos del
sistema financiero colombiano, que equivale a $10.5 billones, y el 9,7% de los pasi-

21 Dentro de la filosofía de asignar recursos para el desarrollo económico, el BR creó los siguientes fondos: Fondo
Financiero Agropecuario, Fondo Financiero Industrial, Fondo de Inversiones Privadas y Fondo de Capitaliza-
ción Empresarial. Los recursos para estos fondos provenían principalmente de inversiones forzosas del sistema
financiero.
22 Éstos son: Bancoldex, Findeter, FEN, IFI, Finagro.
546 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

vos, equivalentes a $7.48 billones, para cubrir las necesidades de los pequeños em-
presarios, agrícolas e industriales, la expansión del sector eléctrico, el impulso
exportador y el desarrollo de las regiones. Como se puede apreciar en el cuadro 16.3,
la BD cubre varios sectores económicos. En aras de precisar el alcance que la BD ha
tenido para contribuir a la democratización del crédito en Colombia, solamente se
hará referencia a los sectores industrial y agropecuario.

Cuadro 16.3
Los recursos de las entidades de segundo piso a diciembre 31 de 2001
Distribución porcentual

Sector Exportador Entes territoriales Energético Agropecuario Industrial

Entidad Bancoldex Findeter FEN Finagro IFI

Activos 24,6 9,2 25,6 17,8 22,9

Pasivos 18,3 5,6 26,3 21,4 28,4
Patrimonio 40,0 17,9 23,8 8,9 9,4
Fuente: Superintendencia Bancaria.

Con respecto al primero, es claro que la atención por parte del Estado se ha de
dirigir prioritariamente a las micro, pequeñas y medianas empresas –Mipymes–, que
son las que mayores restricciones tienen para acceder al crédito de los bancos.
En el gráfico 16.11 se muestra la reducción en el monto de recursos del IFI orientado
a las Mipyme desde 1997, excepto por el quiebre en la tendencia que se observa en el
2001. De igual forma, los recursos de redescuento del IFI se han orientado en mayor
proporción a cubrir las necesidades de las empresas grandes (gráfico 16.12) desde que

Gráfico 16.11
Crédito IFI a Mipyme
(Líneas Finurbano y Propyme)
2 5 0 .0 00

2 0 0 .0 00 1 8 9 .1 92
1 6 5 .5 49
1 9 8 .2 58 1 7 6 .5 32
M illo ne s d e p e s o s

1 7 7 .9 69 1 7 9 .4 77
1 5 0 .0 00 1 4 9 .7 54

1 0 0 .0 00

5 0 .0 0 0

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: IFI.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 547

comenzó el desmonte de la banca de primer piso, desvirtuando de esta forma la misión

que le fuera encomendada: la atención a las pequeñas y medianas empresas, que son
excluidas por el sistema financiero. Se evidencia un cambio en la tendencia durante el
2001, cuando las Mipyme participaron en un 47,6% del crédito de segundo piso del IFI.
En el caso del sector agropecuario, con la Ley 16 de 1990 se dieron las bases para
la creación del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, conformado por la Comi-
sión Nacional de Crédito Agropecuario, encargada de fijar las políticas sobre crédito
para el sector, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –Finagro– el
Fondo Agropecuario de Garantías –FAG– cuya misión es respaldar los créditos otor-
gados a los usuarios del sistema que no pueden ofrecer las garantías exigidas ordina-
riamente por los intermediarios financieros, los fondos agropecuarios y las demás
entidades financieras.

Gráfico 16.12
Participación en los recursos de redescuento de IFI
100

80 3 5 ,6 3 8 ,3
4 9 ,2 4 4 ,8 4 7 ,6
P o rc e n taje

60 8 0 ,6

40
6 4 ,4
5 5 ,2 6 1 ,7 5 2 ,4
20 5 0 ,8

1 9 ,4
0

1 9 9 4 -1 9 9 6 1997 1998 1999 2000 2001

G ra n em p res a M ip y m e
Fuente: IFI.

El principal proveedor de recursos para el sistema, Finagro, nació como una enti-
dad autónoma y especializada en manejar los recursos de crédito que hasta ese mo-
mento estaban dispersos en varios organismos. Ello significó un cambio de rumbo en
la política pública hacia el sector agropecuario, en la medida en que se buscaba una
mayor eficiencia en la asignación de los recursos de crédito, minimizando la inter-
vención pública, reduciendo los subsidios implícitos de que gozaba la actividad
agropecuaria a través de las tasas de interés y aumentando la rentabilidad de los inter-
mediarios financieros para fomentar la colocación de créditos al sector agropecuario.
Los créditos otorgados por Finagro, en términos reales, tuvieron un aumento con-
siderable entre 1991 y 1995 con fluctuaciones intermedias, para luego registrar una
caída vertical entre 1995 y 1997 del 48,7%, al pasar de $759 mil millones a $389 mil
millones, y una posterior recuperación a partir de 1998, hasta ubicarse en $516 mil
548 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

millones en 2001 (en pesos constantes de 1994). La participación de los pequeños

productores en los créditos ordinarios de Finagro ha venido disminuyendo desde la
propia creación de la entidad, ya que mientras en 1991 los pequeños productores23
participaban con un 28,7% de las colocaciones de crédito ordinario, en 1999 ésa ha-
bía alcanzado un nivel de 2,6% (gráfico 16.13), con el consecuente efecto sobre la
democratización del crédito agropecuario.

Gráfico 16.13
Participación pequeños productores en los créditos ordinarios Finagro
4 0 ,0

3 5 ,0

3 0 ,0

2 5 ,0
P o rc e n ta je

2 0 ,0

1 5 ,0

1 0 ,0

5 ,0

0 ,0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
C a p ita l d e tra b a jo In ve rsió n N o rm a liz a ción d e c arte ra Tota l

Fuente: Finagro. No incluye créditos sustitutos.

La misma tendencia decreciente se observa cuando se descompone el crédito entre

inversión y capital de trabajo, con la característica de que la participación de los
pequeños productores es mayor en la primera que en la segunda a lo largo de todo el
período 1991-2001. Sobresale cómo en 1998 los pequeños productores participaron
en una forma importante (casi el 35%) en los créditos para normalización de cartera,
con el fin de refinanciar y reestructurar sus deudas en medio de la crisis del sistema
financiero en el país.
Un problema que vienen afrontando las entidades de segundo piso en Colombia es
la forma como se fondean. Tradicionalmente sus recursos provenían de organismos
multilaterales, en condiciones relativamente favorables: plazos superiores a cinco años
y tasas relativamente más bajas que las ofrecidas por el mercado interno y externo.
Sin embargo, el acceso a este tipo de fuentes de financiamiento se ha venido cerran-

23 Pequeños productores son aquellas personas cuyo patrimonio total, incluido el de su cónyuge, o compañera(o)
permanente no supere en la vigencia de 2002 los $36.574.100. Se incluye en esta categoría toda modalidad de
asociación o integración de productores, siempre y cuando sus miembros clasifiquen por activos totales, como
pequeños productores. El monto máximo de crédito individual para pequeños productores era, para el año 2001,
hasta $23.781.500. Otros productores (medianos y grandes) son aquellos que no clasifican en la definición anterior.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 549

do24, obligando a la banca de desarrollo a acudir a la captación a través de CDT y, en

menor medida, a la colocación de bonos en el mercado doméstico. El nuevo patrón de
financiamiento de la banca de desarrollo es más notorio en el IFI que en otros bancos
de segundo piso. En los casos de Bancoldex y Findeter, los cambios de nivel no son
tan importantes pero la tendencia es clara hacia una mayor financiación por medio de
colocaciones de corto plazo25.
En síntesis, la banca de desarrollo ha venido sustituyendo créditos externos de
mediano plazo con la banca multilateral por captaciones directas del público de más
corto plazo y un costo relativamente mayor, lo cual genera desbalances en su opera-
ción financiera que no se transparentan o no se hacen explícitos dentro del arreglo
institucional existente. Entonces, sin política sectorial y con fuentes costosas de fon-
deo, la asignación de los créditos se hace sin subsidios y dando una escasa prioridad
a los pequeños empresarios.

MERCADO DE CAPITALES Y DEMOCRATIZACIÓN DE LA PROPIEDAD

En los países donde el mercado de capitales cumple una función central en la identi-
ficación de los riesgos y la provisión de información asociados con la canalización de
transferencia del ahorro en inversión, es un factor esencial en la redistribución del
ingreso y un medio para la consolidación de la democratización de la propiedad em-
presarial. Además de esta función, cumple otras dos no menos importantes26: meca-
nismo de financiamiento para los empresarios e instrumento para la libre asignación
del ahorro a diferentes alternativas de inversión (Acosta, 1999)27.
Por décadas, en Colombia se favoreció el endeudamiento como elemento dinamizador
de la inversión, contribuyendo de esta forma a aumentar el grado de concentración
económica, por la facilidad de los grupos de interés de captar gran parte de los recur-
sos. Para 1999 el 1% de los accionistas poseía más del 80% de la propiedad de las
empresas inscritas en bolsa, las cuales a su vez registraban niveles de endeudamien-
to empresarial superiores al 50% del activo.
De igual forma, se ha propiciado la consolidación de una élite propietaria de los
medios de producción durante las últimas décadas, ya que los tres principales grupos

24 Este cambio en las fuentes de financiamiento se explica por la reducción del crédito dirigido y el mayor grado de
neutralidad en el otorgamiento de préstamos por parte de los organismos multilaterales (CEMLA 1996).
25 Véase el trabajo publicado en la Revista Gestión Fiscal de junio de 2001. Informe Especial: banca de Desarrollo.
26 El mercado de capitales: facilita la transferencia de recursos de los ahorradores o agentes con exceso de liquidez,
a inversiones en el sector productivo de la economía; asigna de forma eficiente recursos a la financiación de
empresas del sector productivo; reduce los costos de selección y asignación de recursos a actividades producti-
vas; posibilita la diversificación del riesgo para los agentes participantes; ofrece una amplia variedad de produc-
tos con diferentes características (plazo, riesgo, rendimiento) de acuerdo con las necesidades de inversión o
financiación de los agentes participantes del mercado.
27 1 Congreso Nacional de Mercado de capitales, noviembre 4 y 5 de 1999.
550 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

económicos (Santo Domingo, Ardila Lülle y LCSA) participaron con el 36 por ciento de
los US$ 1.500 millones generados por el crecimiento de la economía nacional en 1996.
Cinco grupos financieros controlan el 92 por ciento de los activos del sector; los grupos
económicos Santo Domingo y Ardila Lülle son propietarios del 47 por ciento de los
medios radiales; el 20 por ciento de los hogares más ricos concentra el 52 por ciento del
ingreso y el 82 por ciento de las exportaciones colombianas para el año 1999 corre por
cuenta de apenas 200 empresas, de las cuales 120 son transnacionales28.

El mercado de capitales en Colombia

El mercado colombiano de capitales es estrecho, ilíquido y altamente concentrado.
Los primeros intentos para cambiar la historia del mercado de capitales colombianos
datan de 1986, cuando se expidió la Ley 75, para incentivar la financiación con emi-
sión de acciones gracias a la eliminación gradual de la deducibilidad del componente
inflacionario de los intereses, la nivelación gradual de la tarifa de renta aplicable a las
sociedades anónimas y limitadas, y la eliminación de la doble tributación. Esta ley se
complementó con el Decreto 1321 de 1989 que eliminó el impuesto al patrimonio
sobre las acciones, y la Ley 49 de 1990, que reglamentó la repatriación de capitales y
buscó estimular el mercado accionario.
De igual forma, la Ley 45 de 1990, que inició la reforma financiera, estuvo inspi-
rada por los propósitos de fijar un conjunto de normas prudenciales que garantizara la
sanidad del sistema financiero en una forma en que fuera enteramente compatible con
los desarrollos en el marco del Tratado de Basilea y los países de la OCDE, liberar al
sistema para hacerlo más competitivo y eficiente pero rentable, delimitar las regula-
ciones a unas que fueran fácilmente verificables por la Superintendencia Bancaria y
garantizar la independencia de la autoridad monetaria.
Las reformas de finales de los ochenta le dieron un impulso inicial al mercado de
capitales y luego fueron complementadas con la Ley 50 de 1990 que creó los Fondos
de Pensiones y Cesantías y la Ley 100 de 1993 que introdujo los fondos privados de
pensiones. Estas dos reformas favorecieron el aumento de la demanda de papeles de
inversión al permitírseles invertir parte de los recursos recaudados del público en los
mercados bursátiles de renta variable y de renta fija.
La meta de adecuar el país a la tendencia internacional de coexistencia y
complementación del sistema bancario con el mercado de capitales ha tenido un desa-
rrollo más lento de lo esperado. Desde 1995, cuando la Misión de Estudios del Mer-
cado de Capitales planteó la necesidad de diversificar la intermediación mediante

28 Rodríguez Meisel, David, “La economía colombiana. Notas sobre la concentración del capital y sus manifes-
taciones”. Revista Matices No. 30, verano, 2001.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 551

mecanismos basados en un mercado no bancario29, se pusieron de presente las defi-

ciencias del mercado de capitales en Colombia:
• Información insuficiente, inoportuna, sin la frecuencia adecuada y con evidentes
costos de acceso;
• Atención precaria de los derechos de los accionistas minoritarios e inversionistas;
• Escasa participación de los accionistas minoritarios en las decisiones importantes
de las sociedades;
• Ausencia de instancias efectivas de resolución de conflictos y deficiencias juris-
diccionales;
• Baja correlación entre el nivel de desarrollo del mercado de capitales y la econo-
mía en su conjunto;
• Insuficiente entendimiento de los inversionistas del mercado accionario y de los
mecanismos de inversión colectiva, y
• Alta concentración de la propiedad accionaria de las empresas.
Una de las más importantes conclusiones era que si llegara a ocurrir una crisis
bancaria en Colombia, habría unas consecuencias graves y duraderas sobre la inver-
sión, como fue corroborado unos años después (1999-2001), cuando se paralizó el
funcionamiento del sistema bancario y los recursos del ahorro no se canalizaron hacia
la inversión, hasta el punto que ésta se contrajo en términos reales en cerca del 30%.
Ésta es quizás una de las consecuencias más profundas de no contar con un mercado
no intermediado.
Un breve análisis de cada una de las tres áreas en que se divide el mercado de
capitales en Colombia, el de renta variable, el de renta fija y el de derivados, es sufi-
ciente para mostrar la tendencia observada en los últimos años.
En primer término, el mercado de renta variable30 ha mostrado signos de recupera-
ción tras años de depresión. En realidad, el mercado accionario en Colombia nunca
ha tenido una participación superior al 3% del PIB, quizá por la desconfianza y en
razón a que las empresas nacionales inscritas en bolsa no han tenido un desempeño
notable en los últimos años. Es de resaltar que los inversionistas extranjeros han reti-
rado sus inversiones del mercado (de 1.000 millones de dólares en 1992 a práctica-
mente cero a finales del 2001) debido a factores como los de seguridad, baja liquidez
y poca especialización.

29 El modelo en el cual un país estaba totalmente en el segmento bancario o totalmente en el no bancario, como es
el caso de Estados Unidos o de Inglaterra, se estaba modificando y se buscaba una complementación ente estos
dos mercado con el objeto de diversificar los riesgos.
30 El mercado de renta variable es aquel en el que los valores que se transan no tienen preestablecido el rendimiento,
siendo las acciones el título característico de este mercado. La rentabilidad está ligada a las utilidades obtenidas por
la empresa en la cual se invierte, así como a las posibles variaciones en los precios de los valores, dadas por las
condiciones existentes en el mercado.
552 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

No obstante, en 2001 la inversión más rentable fueron las acciones: el índice de la

Bolsa de Valores de Colombia (IGBC) creció en un 37% y en lo que va corrido del
2002 se ha valorizado 5,25%. En 2001 la rentabilidad de estos títulos casi triplicó la
de opciones más conservadoras como los CDT, y más que quintuplicó la que hubiera
obtenido una cuenta bancaria en dólares.
A pesar de este auge coyuntural, la capitalización bursátil ha caído un 22% en
dólares en los últimos dos años, ya que la baja volatilidad de las acciones colombia-
nas con respecto a otros mercados emergentes, no es suficiente para convertirlas en
una opción de inversión atractiva para los fondos extranjeros. Hoy en día el capital
extranjero en acciones colombianas (incluyendo títulos emitidos en el exterior –ADR/
GDR) representa tan sólo un 3% del valor total del mercado, mientras que a comienzos
de 1998 había alcanzado una participación cercana al 8%. Entre las razones que ex-
plican la desconfianza de los fondos extranjeros hacia la inversión en el mercado
colombiano se encuentran: la incertidumbre sobre el futuro económico y la seguridad
del país, y la falta de transparencia de la información31.
A esta percepción del mercado se suma la recomendación que hacen los organis-
mos financieros internacionales en cuanto a la baja proporción del portafolio que se
debe invertir en Colombia. Actualmente el Standar & Poor/IFC recomienda mantener
en el país tan sólo un 1% del portafolio total para mercados, con altas probabilidades
de que se reduzca aún más.
En segundo término, el mercado de renta fija32 se encuentra fragmentado entre el
bursátil y el extrabursátil –OTC o “sobre el mostrador”–. La diferencia principal entre
estos dos mercados se encuentra en los procesos de cumplimiento. En el bursátil, la
Bolsa de Valores de Colombia posee mecanismos que le permiten controlar y efec-
tuar la compensación y el cumplimiento de las operaciones realizadas por su interme-
dio y aplicar, a través de la Cámara Disciplinaria, las sanciones necesarias en caso de
un incumplimiento por parte de sus firmas comisionistas. Además, el cumplimiento
de las operaciones realizadas en bolsa es respaldado por el Fondo de Garantías de la
Bolsa. Por el contrario, en el mercado mostrador si bien las partes que intervienen en
las operaciones asumen los riesgos implícitos derivados, cuentan con mayor flexibi-
lidad para fijar sus propias condiciones.
El mercado de renta fija, bursátil y OTC, ha tenido un comportamiento favorable
durante la última década, ya que los promedios diarios de negociación en el país han

31 Para la gran mayoría de los inversionistas extranjeros el primer factor es el principal obstáculo para la inversión.
Por tal razón, a pesar de que algunas acciones presenten oportunidades de atractivas ganancias (precios bajos con
respecto al valor esperado de la empresa), la incertidumbre no les permite invertir. En otros casos, la baja dispo-
nibilidad de acciones en el mercado (float) resulta en una baja liquidez lo que hace difícil atraer al inversionista
especulador (de corto plazo) y, en algunos casos, al inversionista de mediano plazo.
32 El mercado de renta fija es aquel en el que los valores que se transan pagan a su tenedor una tasa de rendimiento
preestablecida para su plazo de vigencia. Por ejemplo: Bonos, certificados de depósito, etc.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 553

crecido de manera constante. No obstante, la ausencia de inversión en bonos de largo

plazo es muy marcada, tan sólo emisores como Empresas Públicas de Medellín,
Cadenalco, Almacenes Éxito, Emgesa, Suramericana y algunos municipios, han deci-
dido realizar emisiones a 7 años o más, sin dejar de resaltar el hecho de que el gobierno
nacional se ha venido financiando a largo plazo con la emisión de títulos de tesorería
–TES33–. A julio de 2001, las colocaciones de TES ascendían a 30,6 billones de pesos.
Finalmente, el mercado sobre el mostrador (OTC) es el espacio donde se realizan todas
las negociaciones con títulos realizadas por fuera de la Bolsa de Valores, es decir, las
extrabursátiles. En Colombia el mercado mostrador posee un volumen de transacciones
mucho mayor que el bursátil, superando los US$600 millones en promedio diario.
En el cuadro 16.4 se aprecia la influencia del mercado extrabursátil que, gracias a
su diversidad y flexibilidad, tiene un volumen de transacciones mayor que el bursátil.

Cuadro 16.4
Profundidad del mercado colombiano de valores*
Año Renta fija Accionario Bursátil (1) OTC (2) OTC (3) Total Total
bolsa mercado de mercado
valores (4) renta fija (5)

1991 10,53 0,52 11,05 11,05 10,53

1992 14,75 1,39 16,14 16,14 14,75
1993 19,36 1,46 20,82 20,82 19,36
1994 24,12 3,50 27,62 27,62 24,12
1995 28,71 1,82 30,53 30,53 28,71
1996 33,04 2,26 35,30 35,30 33,04
1997** 30,77 3,14 33,91 112,20 118,38 152,83 149,69
1998 34,22 3,26 37,49 104,23 151,67 190,08 186,82
1999 28,13 1,78 29,90 68,748 119,62 150,88 149,11
2000 34,88 1,71 36,59 98,4 173,53 212,13 210,42
2001 *** 25,82 0,74 26,56 125,93 169,41 198,47 197,73
* Calculado por volumen frente a PIB ** Para este año el OTC sólo comprende los meses de junio a diciembre. Antes no se
reportaban las operaciones, se estima a partir del volumen en relación con el PIB a pesos. *** Operaciones hasta el 28 de
septiembre de 2001 y PIB estimado para el 2001.p provisional de DINERO.COM
Fuente: Informes de Labores y Anuales y Sistema de Información Supervalores. Elaboración División de Estudios Económicos.
(1) Incluye accionario y renta fija.
(2) No incluye operaciones interbancarias ni Repos.
(3) No incluye operaciones interbancarias pero sí Repos.
(4) Incluye bursátil, OTC sin interbancarias y las operaciones reportadas por los intermediarios no vigilados.
(5) Renta Fija Bolsa + OTC (3) + las operaciones reportadas por los intermediarios no vigilados.

33 Los TES son títulos emitidos por el Gobierno Nacional creados por la Ley 51 de 1990 y administrados por el Banco
de la República. Son títulos a la orden, no gozan de liquidez primaria antes de su vencimiento y son libremente
negociables en el mercado secundario. En el mercado secundario de TES se ha observado un incremento en el
volumen de negociaciones. En la segunda semana de abril el volumen negociado por el Sistema Electrónico de
Negociación, SEN, tuvo su máximo en lo corrido del año y se ubicó en $1.4 billones. En cuanto al nivel de las
tasas de los títulos de deuda pública se ha presentado una caída en los TES de la parte corta y media de la curva,
mientras la parte larga mantiene estabilidad en las tasas debido a la sobreoferta de los papeles a 10 años y la poca
demanda de los inversionistas.
554 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Desagregado en sus diferentes componentes, el mercado de valores colombiano se

caracteriza por una hegemonía notoria del mercado de renta fija sobre el mercado de
renta variable y por una influencia creciente del mercado OTC. Por fuera de la bolsa se
está negociando más del 75% del total de las operaciones con títulos que se realizan
en Colombia. Los títulos de renta fija representan una buena parte del mercado de la
bolsa, participando con el 94% de los 260 billones de pesos que se negociaron en el
año 2001 (gráfico 16.14), equivalente a 197,7% del PIB, mientras que el mercado
accionario representó tan sólo 0,74% del PIB.

Gráfico 16.14
Mercado bursátil. Volumen transado
7 0 .0 0 0
M ile s d e m illon e s d e $

6 0 .0 0 0

5 0 .0 0 0

4 0 .0 0 0

3 0 .0 0 0

2 0 .0 0 0

1 0 .0 0 0

0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tota l R . F ija R . Va riab le
Fuente: Supervalores.

El mercado de capitales en el contexto internacional

Algunos indicadores permiten ver la posición relativa de Colombia en el contexto
internacional.
1. Capitalización relativa del mercado34. Este indicador aumentó significativamente
de menos del 5% durante la segunda mitad de la década de los ochenta a un 21,6%
a mediados de los noventa. No obstante, el tamaño del mercado es todavía muy
pequeño si se compara con los demás países del continente y de Asia, como se
observa en el informe de 2001 del World Competitiveness Yearbook (gráfico16.15).

34 Es el resultado de sumar las capitalizaciones de mercado de cada una de las empresas inscritas en bolsa, la cual
se obtiene de multiplicar el precio de mercado por el número de acciones en circulación, y dividirlo por el
producto interno bruto.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 555

Gráfico 16.15
Capitalización
M e rc ad o s d e v a lo re s (U S $ m ile s d e m illo n e s )

1 6 .6 3 5

4 11
154 11 7

E sta d o s E sp a ñ a M é xico C o lom b ia Ve n e z ue la

U n ido s

Fuente: The World Competitiveness Yearbook.

2. Número de compañías inscritas: Entre 1983 y 1996, el número de compañías inscri-

tas cayó abruptamente como consecuencia de las medidas contra el mercado de
capitales y el desfavorecimiento de las sociedades anónimas frente a las sociedades
limitadas. La existencia de la doble tributación y de impuestos como el de ganancia
ocasional sobre la venta de las acciones son ejemplos de este tipo de medidas. El
crecimiento anual del indicador en el período 1989-1997 fue del 5,64%, inferior al
de otras economías emergentes como las de Indonesia y Turquía (con el 35% anual
en el mismo período). En el año 2001, Colombia contaba con 145 empresas inscritas
en bolsa, cifra mínima comparada con parámetros internacionales (gráfico 16.16).

Gráfico 16.16
Empresas listadas en lBolsa
7 .6 5 1

7 18

2 85 1 86
1 45

E s ta d os E s pa ñ a C hile M é xic o C olo m b ia

U nid o s

Fuente: The World Competitiveness Yearbook.

556 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

3. Grado de desarrollo del mercado de capitales local vs. otros mercados. El gráfico
16.17 muestra los resultados de la estimación del grado de desarrollo del mercado
de capitales a partir de los índices de bursatilidad –capitalización bursátil/PIB–,
valor de las transacciones/PIB y concentración del mercado para 26 economías
emergentes en 1999. El mercado bursátil colombiano fue el cuarto menos desarro-
llado superando tan sólo a Venezuela, Nigeria y Zimbabwe.

Gráfico16.17
Índice de desarrollo del mercado de capitales a 1999
3 ,0 0
2 ,5 0

2 ,0 0
1 ,5 0

1 ,0 0
Ín dic e

0 ,5 0
0 ,0 0

-0
-1
B ra s il

Po rtu ga l

H u n gría
Taiw á n

P e rú

P a kistá n
F ilip in a s

Colo m bia
M a la s ia
C o re a
C h in a
Ta ila n d ia
Su d á frica
Tu rqu ía
P olo n ia

C h ile

In d ia
J o rd a n ia
In d on e s ia

Z im ba b w e
A rg e n tin a

G re c ia

N ig eria
Ve n ez u e la
Fuente: Asobancaria, 1999.

Estado Social de Derecho y mercado de capitales

Es claro, entonces, que la sociedad colombiana no ha creado instituciones formales e
informales –en el sentido de North– que favorezcan la democratización de la propie-
dad y la distribución del ingreso. Ni siquiera la venta de propiedades del Estado ha
sido un expediente para cumplir con la voluntad del constituyente primario. El Esta-
do tampoco ha ejercido vigilancia alguna que impida la tendencia concentradora de la
propiedad y del poder económico35.
La estrechez del mercado de capitales y su carácter escasamente abierto potencian
la continuidad de los perjuicios sociales evidenciados y retraen las oportunidades de
expansión del mercado a nuevos agentes y a la democratización de la propiedad de las
empresas.
La relación existente entre la democracia político-económica y la profundización
del mercado de capitales se caracterizaría por lo que el filósofo francés Edgar Morin
(1991) llama una relación recursiva: por un lado, en la base de la profundización

35 Vallejo, César, “Democratización de la economía colombiana: objetivo esencial de la intervención del Estado”.
Universitas Económica, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la PUJ. Bogotá, 1991.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 557

progresiva del mercado de capitales (y, en particular, de la Bolsa de Valores), están

los sistemas políticos que promueven los derechos y libertades de los ciudadanos y
ajustan sus actuaciones a los principios reguladores de la economía de mercado; la
democracia, sus valores y sus mecanismos serían una condición para el desarrollo del
mercado de capitales. Por otro lado, el fortalecimiento del mercado de capitales, me-
diante un ambiente de competencia, transparencia y seguridad, sería requisito para el
desarrollo de la democracia económica, social y política. En un Estado Social de
Derecho el sistema democracia-mercado de capitales implicaría una retroalimenta-
ción recursiva entre las dos dimensiones.
Alcanzar mayores niveles de democracia económica y social requiere transformar
el Estado y el sistema político para cambiar la estructura de poder político y económi-
co, a fin de viabilizar la desconcentración de la propiedad y aminorar las posiciones
de poder y así avanzar en una mejor distribución entre grupos de la sociedad de los
frutos del progreso económico. En un Estado Social de Derecho, los accionistas, los
ahorradores, las empresas y los intermediarios financieros, como actores de la inver-
sión bursátil, pueden desarrollar sus actividades con plena capacidad y concurrencia,
bajo estricto escrutinio y control público para velar por una adecuada distribución de
los recursos disponibles. Los principios de libertad, equidad e información que inspi-
ran los regímenes democráticos constituyen presupuestos fundamentales para alcanzar
mayor profundidad en el mercado de capitales.

Las privatizaciones como mecanismo de acceso al mercado de capitales

y a la democracia económica
La Constitución de 1991 estipula el propósito de la democratización económica no
sólo promoviendo el acceso a la propiedad, sino la democratización de la participa-
ción accionaría estatal cuando ésta se enajene (Artículo 60). En tal sentido, lo mínimo
que podría haberse esperado es que los procesos de privatización se ajustaran al espí-
ritu del constituyente.
Pero los resultados de las privatizaciones indican un escaso interés para cumplir
este mandato constitucional. Las primeras privatizaciones se dieron en 1998, corres-
pondiendo a la enajenación de las entidades financieras que habían sido nacionaliza-
das por la crisis de 198336. Posteriormente se pusieron en venta las empresas creadas
por el Estado a través del IFI, con el objetivo de ponerlas en manos del sector privado,
una vez consolidadas productiva y comercialmente.
Desde entonces, los resultados muestran que estas operaciones principalmente fue-
ron una fuente de recursos para el Estado, toda vez que su propósito básico ha sido

36 Devlin, Robert, “Las privatizaciones y el bienestar social”. En Revista de la Cepal No. 49, Naciones Unidas,
abril de 1993.
558 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

contribuir a financiar el déficit fiscal. Los principales ingresos obtenidos por privati-
zaciones se comienzan a percibir a partir de 199437, año en el que se realizó la privatización
del Banco de Colombia, la más importante realizada hasta esa fecha. Durante ese año
se obtuvieron ingresos equivalentes al 2,24% del PIB, cifra que sólo fue superada con la
venta de propiedad estatal realizada en 1997. Con dichos recursos se alcanzó un superá-
vit fiscal de 2,36% del PIB. A su vez, los ingresos por venta de activos públicos obteni-
dos en 1997 ascendieron al 3,26% del PIB, los cuales cubrieron casi en su totalidad el
déficit primario, equivalente al 3,28% del PIB.
La participación del sector solidario en la adquisición de la propiedad privatizada
ha sido escasa, a pesar de contar con el derecho preferencial para acceder a tal propie-
dad, con la excepción de tres casos en los que su vinculación ha sido significativa. En
el caso de Termocartagena y Termotasajero sus propios trabajadores adquirieron el
87,2% y el 56,7%, respectivamente (gráfico 16.18). Otra privatización que tuvo un
carácter democratizador fue la capitalización de ISA, mediante la cual se incorporaron
62.000 nuevos accionistas que invirtieron $101 mil millones.
En el caso de las entidades financieras privatizadas, el sector solidario sólo ha
adquirido el 10% del total de las acciones que el Estado ha enajenado, pero esta
proporción se reduce a un escaso 3% en el caso de las entidades no financieras priva-
tizadas.
Gráfico 16.18
Privatización de entidades
S ec tor fin a nc ie ro re aliza da s po r F og afín N o fina n ciera s re aliz ad a s po r M inH a cie nd a-D G C P
9 00 .00 0 1 .4 0 0.0 00
8 00 .00 0
1 .2 0 0.0 00
$ m illo ne s c orrien tes

$m illo n es c orrie nte s

7 00 .00 0
1 .0 0 0.0 00
6 00 .00 0
5 00 .00 0 8 00 .00 0

4 00 .00 0 6 00 .00 0
3 00 .00 0
4 00 .00 0
2 00 .00 0
2 00 .00 0
1 00 .00 0
0 0
C orp av i

Tota l
B an co P op ula r
B co . Trab aja do res

B an co ld e x
Bc o.Teq ue n da m a

B c o. de l C om e rcio

C on ca sa
B c o. de C olo m b ia

To ta l
C hivo r
Term oc arta ge na

Te rm o tas ajero

B e tan ia

C erro m a to so

S ec tor so lid ario O tro s Inv ersio nista s S ec tor so lid ario O tro s in ve rsio nista s

Entre los principales escollos para alcanzar la democratización en las privatizaciones

realizadas hasta la fecha, debe destacarse la realidad económica y financiera generaliza-

37 No obstante, la participación del Estado a través del IFI empieza a trasladarse al sector privado en la década del
ochenta y, a partir de 1991, con la privatización del Banco de los Trabajadores, comienzan las reprivatizaciones
de entidades del sector financiero.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 559

da de los trabajadores colombianos y, por extrapolación, de las organizaciones del sec-

tor que conforman, las cuales presentan limitaciones en la disponibilidad de recursos,
principalmente de inversión. Si el Estado no crea “las medidas conducentes” para per-
mitir a los trabajadores y al sector solidario el acceso a la propiedad privatizada, dicho
propósito será una quimera.
La experiencia internacional de los procesos de privatización indica que las cam-
pañas de mercadeo y el apoyo decidido de las autoridades económicas con recursos
de crédito, atraen masivamente a los ciudadanos a comprar las acciones objeto de
privatización. Es decir, que mientras haya mecanismos para fortalecer la capacidad
financiera de los sectores excluidos se puede avanzar en la democratización económica.

PROPUESTAS
Incluir a amplios sectores de la sociedad en lo económico no supone, en lo fundamen-
tal, grandes partidas del presupuesto público. Las acciones que deben emprenderse
para que los informales urbanos, pequeños productores campesinos y pequeños em-
presarios formalizados accedan a activos reales y contingentes, presupone una articu-
lación entre el sector público y privado para el manejo de recursos financieros, la
difusión de información y participación ciudadana en un horizonte de tiempo de cor-
to, mediano y largo plazo.
Las propuestas se orientan a crear condiciones que permitan mejorar la movilidad
social, acceso a activos en condiciones de mayor equidad y un papel fuerte de las
organizaciones del Estado para garantizar los derechos de propiedad en un contexto
de elevada conflictividad social ante la acción de agentes ilegales y violentos (llá-
mense grupos armados, políticos corruptos o buscadores de rentas con poder econó-
mico y político).
En primer término, hay que crear mecanismos que promuevan inclusión para los
informales y personas desprovistas de activos reales y contingentes. La eliminación
de trámites para crear empresas y ser parte de la economía formal debe adelantarse
desde la Administración pública, con el activo concurso del sector privado. En ese
sentido, hay que crear capital social a través de la formación de agremiaciones, coope-
rativas, empresas asociativas y otros mecanismos. Así mismo, se requiere ampliar los
sistemas de protección social para garantizar salud y vivienda a personas que no tengan
acceso a estos bienes meritorios.
En segundo término, hay que diseñar una arquitectura financiera que propicie la
inclusión económica, sobre la base de cuatro ejes centrales: la creación del sistema de
microcrédito, el redireccionamiento de la banca de segundo piso, la creación de con-
diciones para el desarrollo del mercado de capitales y cambios en la regulación y
supervisión financiera.
560 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Creación del sistema microfinanciero para Colombia

La creación del Sistema Microfinanciero para Colombia es el pilar para que los infor-
males, la famiempresa y las microempresas participen en la generación de riqueza y
accedan a la propiedad de activos, auspiciando su incorporación a las dinámicas eco-
nómicas y sociales del país.
El eje del sistema sería la banca de segundo piso que incorpora a las tres institucio-
nes que pueden apoyar el sistema financiero (IFI, Finagro y Bancoldex). Antes que
nada, se requieren entidades modernas operativamente, que puedan complementarse
con entidades privadas, bajo un esquema regulatorio muy estricto que impida su cap-
tura por parte de intereses privados poderosos, que implique la asunción de riesgos
indebidos y costos fiscales, que son socializados a través de nuevas cargas fiscales
para la presente y próximas generaciones de ciudadanos.
Se puede aprovechar la experiencia acumulada y el hecho de que dentro de los
objetivos y misión de estas organizaciones se encuentra la democratización del crédito
y, además, cuentan con recursos financieros disponibles, con excepción de Bancoldex.
Se podrían fijar límites mínimos con respecto al total de los activos que manejan cada
uno de ellos, para conformar un fondo especializado para los pequeños propietarios y
los informales. Adicionalmente, se podría acudir a créditos blandos de organismos
multilaterales como el Banco Mundial y el BID, así como a créditos no reembolsables
de cooperación internacional.
Eventualmente, tendrían que destinarse algunas partidas del Presupuesto Nacio-
nal para capitalizar la Banca de Desarrollo, atenuar mayores costos de transacción de
los intermediarios del sistema y subsidios implícitos en las tasas de interés, si fuera
del caso, bajo condiciones transparentes y realizables. Otro agente a tener en cuenta
en la creación de microempresas son las entidades de capital de riesgo. Por consi-
guiente, el gobierno debe respaldar la constitución y entrada al mercado de estas
compañías, y estudiar la instauración de una compañía de capital de riesgo pública.
El Estado cuenta con grandes ventajas para promover y desarrollar el Sistema
Microfinanciero habida cuenta de su participación importante en el Sistema Finan-
ciero de primer piso y la infraestructura y cubrimiento nacional de sus entidades.
Casos concretos son el Banco Agrario, que convirtiéndolo en multipropósito y apro-
piando la tecnología del microcrédito, podría irrigar préstamos para el desarrollo de
la agroindustria y otras actividades a nivel local. Hay que contemplar la posibilidad
de otorgar subsidios con el ánimo de reducir las tasas de interés.
Dentro de las Compañías de Financiamiento Comercial, hay tres entidades que
podrían fusionarse para aprovechar la experiencia que ya se tiene en el campo de las
microfinanzas: Finamérica, FES e IFI leasing. Con el leasing financiero se apoyaría la
adquisición de activos. La proyección de las compañías de financiamiento comercial
estatales es convertirse en un banco especializado en microfinanzas. En el campo
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 561

fiduciario hay ocho compañías que protagonizarían un papel importante, fusionadas

o no, con los productos de fiducia de garantía e inmobiliaria.
Desde luego, los ejecutores directos de esta política deben ser ONG especializadas
en microfinanzas: fundaciones, cooperativas de ahorro y crédito, incubadoras de em-
presas, cajas de compensación familiar. En este sentido, la ampliación del Estado
Social de Derecho en lo económico no implica la creación de nuevas entidades, sino
el fortalecimiento de entidades ya existentes y la promoción del sector público no
estatal. Es probable que algunas instituciones financieras quieran vincularse al siste-
ma, particularmente aquéllas con experiencia en ese ramo.
El SM puede prestar servicios de ahorro, crédito, garantías, seguros, subsidios,
capacitación, asesoría. No pocos informales cuentan con alguna capacidad de ahorro,
razón por la cual éste es un rubro de importancia en el sistema, y es donde las coope-
rativas de ahorro y crédito juegan un papel imprescindible, bajo la tutela de Fogacoop
y la Superintendencia de Economía Solidaria. Se debe, entonces, fomentar y proteger
el ahorro, ordenando, entre otras medidas, el pago de rendimientos que mínimo reco-
nozcan la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, ajustando las cuentas de ahorro
mensualmente con el IPC.
El crédito estará destinado: a capital de trabajo, en donde los intermediarios debe-
rían desarrollar factoring; inversión, con aporte del leasing financiero; vivienda, par-
ticipando la Fiducia Inmobiliaria y el leasing financiero; por último, al consumo.
Uno de las mayores limitantes de los informales para acceder al crédito es la no
existencia de garantías. El sector público cuenta con dos fondos de garantía: Fondo
Nacional de Garantías – FNG –, que cuenta con fondos regionales, y el Fondo
Agropecuario de Garantías –FAG–. Están prestando servicio a los medianos y grandes
empresarios, pero muy poco a los pequeños. Finagro, el administrador del FAG, sólo
destina el 5,9% de sus recursos a colocaciones en pequeños empresarios, algo similar
ocurre con el FNG. En consecuencia, los microcréditos han de ser cubiertos de manera
automática por estos fondos hasta cuando su nivel de reservas técnicas lo permitan,
para no afectar su sostenibilidad, punto en el cual entraría a operar un seguro de
crédito. La implementación de este servicio estará abierta al sector asegurador, pero
será agente activo la Previsora de Seguros, aseguradora pública.
La operación de microcrédito exige una metodología específica en la cual desem-
peña papel clave el agente de crédito, para lo cual es importante la capacitación de
recursos humanos y la aplicación de instrumentos de gerencia adecuados para distin-
guir las singularidades y potencialidades de los grupos objetivo del sistema. Se requiere
asesoría de entidades expertas para sistematizar la metodología de formación de profe-
sionales que se vincularán a las instituciones en fase de estructuración o de expansión.
Además de los conocimientos técnicos que esta metodología permite transmitir, se pone
especial atención para que el agente de crédito asuma actitudes de valoración y de
respeto por el empresario, y desarrolle su propio potencial empresarial.
562 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

La construcción de la arquitectura financiera empieza primero con la asesoría y

capacitación a los intermediarios para estructurar o reestructurar las entidades bajo la
tecnología de microcrédito, luego con la formación de los agentes de crédito y, final-
mente, en la preparación de los clientes del sistema. Dentro de este proceso cabe la
participación del SENA y de la Agencia Colombiana para la Cooperación Internacio-
nal, ACCI.
Dentro de los criterios para el otorgamiento de los créditos, seguirá siendo fundamen-
tal el análisis crediticio, basado en el conocimiento del prestatario, la moralidad comer-
cial, su unidad económico familiar, su entorno social y sus potencialidades. El instrumen-
to clave es el flujo de caja. Habrá flexibilización de los requisitos y facilitación en los
trámites administrativos. La tecnología del microcrédito comprende un incremento pro-
gresivo de los montos de los préstamos al usuario, en función del cumplimiento de sus
pagos. Los créditos serán otorgados con o sin intereses, fundamentándose en la oportuni-
dad, la necesidad de acceso inmediato y el tiempo de recuperación de los mismos.
Esta nueva arquitectura requiere la fijación de una serie de controles para evitar
la captura del sistema por parte de los buscadores de rentas y para garantizar la
eficiente asignación de los recursos en condiciones de transparencia. Las coopera-
tivas de ahorro y crédito debe estar bajo la vigilancia de la Superintendencia de
Economía Solidaria y el respaldo, en algunas de ellas, de Fogacoop. Se puede pen-
sar que las ONG especializadas en microcrédito sean incorporadas al control de di-
chas autoridades, previa inscripción en el sistema y el cumplimiento de requisitos,
pero de una manera más flexible. En todo caso, no se necesita crear entidad alguna
de supervisión y control, sino adaptar las existentes para que cumplan las funciones
que demande el sistema.

Fuentes de recursos para el Sistema Microfinanciero

¿Con cuántos recursos se cuenta para iniciar las actividades del SM? La banca de
segundo piso cerró el ejercicio del año 2001 con activos disponibles y realizables por
$1.6 billones. La colocación de este monto en microcréditos, llegaría a 992 mil usua-
rios, teniendo en cuenta el promedio observado en Latinoamérica que es de US$717.
Ésta puede ser la meta de colocación del sistema en el primer año, sin contar con la
generación de ahorro y financiación adicional de los intermediarios. Algunas entida-
des como Megabanco y la Caja Social tienen promedios más elevados: $6.9 millones
y $4 millones, respectivamente, los cuales constituyen un buen referente para una
estrategia de esta naturaleza.
El primer impacto en el empleo se daría con la contratación de agentes de crédito:
un agente podría atender a 326 clientes según el promedio latinoamericano, luego se
generarían unos 3.043 puestos profesionales. Hay que agregar los nuevos cargos por
constitución de intermediarios y reestructuraciones.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 563

Colombia tiene capacidad para conformar un sistema microfinanciero de dos bi-

llones de pesos, para ser utilizado en crédito a los informales, las famiempresas y las
microempresas, el cual puede ser incrementado en 30%, aproximadamente, con el
aporte de organismos multilaterales y de cooperación internacional. Los recursos fi-
nancieros están disponibles en activos de tesorería e inversiones de la Banca de Desa-
rrollo y en los bancos públicos de primer piso (Banco Agrario y Bancafé), que en
diciembre de 2001 contaban con $5.3 billones en tales activos. Es decir que el nuevo
sistema sólo requeriría del 38% de la disponibilidad mencionada. A lo anterior se
deben sumar los recursos que capte en ahorros el sistema, que por cada dos puntos
que capture del sistema financiero colombiano, generaría $344.000 millones.
Para prestar el servicio de garantías, los Fondos Nacional y Agropecuario cuentan
con un potencial de $683.000 millones para su otorgamiento, dados su nivel patrimo-
nial y saldo de utilizaciones vigentes. Éste es un multiplicador crediticio bastante
importante. No obstante, cubierto este margen, o aún antes, puede entrar a operar el
seguro de crédito, cuyo diseño e implementación estarían a cargo de la Previsora de
Seguros con participación de las aseguradoras privadas.
Otro elemento que forma parte de los usos del Sistema de Microcrédito es el ofre-
cer subsidios en intereses, comisiones de garantías y primas del seguro de crédito. El
cargo al presupuesto nacional por cada punto de subsidio en cada una de las modali-
dades anotadas es de $10.000 millones, por cada billón colocado o garantizado. Así,
el Sistema con tamaño de dos billones de pesos sólo requeriría $40.000 millones de
aportes presupuestales, por cada punto subsidiado. Todo lo anterior brinda un alto
grado de viabilidad para la creación del Sistema, considerando, además, que los ser-
vicios de capacitación y asesoría serán cubiertos por ONG y los usuarios (ver cuadro
16.5).

Redireccionamiento de la banca de segundo piso

Como las entidades que conforman la banca de segundo piso no están cumpliendo a
cabalidad con su misión institucional, se requiere:

• Aislar su gestión del manejo clientelista que ha llevado a estas entidades a asumir
riegos excesivos, los cuales les generan pérdidas cuantiosas que son enjugadas por
el Presupuesto Nacional. Su desempeño debe ser vigilado por el Supervisor Ban-
cario en forma independiente, a fin de garantizar su credibilidad y la transparencia
en el manejo de los recursos.
• Fijar políticas económicas y crediticias de carácter macrosectorial de mediano y
largo plazo con base en estudios prospectivos. Estas estrategias no pueden hacerse
a espaldas de los empresarios y de quienes conocen de cerca el funcionamiento de
los mercados.
564 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Cuadro 16.5
Fondos para el Sistema de Microcrédito
Sistema de microcrédito
Servicios para los informales, famiempresa y microempresa
Usos Fuentes
Servicios Participantes Recursos Monto Monto Porcentaje

Notas
estimado viable viable
(millones $) (millones $)

Ahorro Personas naturales, famiempresas,

Crédito microempresas. Recursos propios de los participantes 1 344.000 344.000 100.0
Banca de desarrollo Disponibilidad en tesorería e inversiones 1.600.000 800.000 50,0
Banco Agrario Disponibilidad en tesorería e inversiones 1.600.000 325.000 25,0
Bancafé Disponibilidad en tesorería e inversiones 2.390.000 597.500 25,0
Finamérica, FES, IFI leasing Disponibilidad en tesorería e inversiones 17.170 17.170 100,0
ONG especializadas (US$10MM) Recursos del participante 2 23.498 23.498 100,0
Organismos multilaterales1 Recursos del participante 3 2.360.000 590.000 25,0
Cooperación internacional Recursos del participante 3 262.000 65.500 25,0

Garantías Fondo Nacional de Garantías Comisiones usuarios de crédito. Subsidios

Fondo Agropecuario de Garantías en comisiones y eventual capitalización de
los Fondos 4 683.000 683.000 100,0

Seguros generales La Previsora y el sector asegurador Primas de seguros pagadas por los Auto- Auto-
y de vida en general clientes financiado financiado

Seguro de crédito La Previsora de Seguros (por

implementar) y las aseguradoras Primas de seguros pagadas por los
privadas que quieren entrar en el clientes y subsidio estatal parcial en las
negocio primas 5 10.000 10.000 100,0

Subsidio en tasas
de interés Gobierno Presupuesto Nacional 6 10.000 10.000 100,0
Subsidio en
comisiones de
garantías Gobierno Presupuesto Nacional 7 10.000 10.000 100,0

ONG nacionales e internacionales,

Capacitación SENA Sufragado por ONG y usuarios

ONG nacionales e internacionales,

Asesoría SENA Sufragado por ONG y usuarios

Notas: 1. las captaciones en cuentas de ahorro del sistema financiero a diciembre de 2001 sumaba $17.2 billones. El sistema microfinanciero podría
capturar el 2% de tal ahorro, en primera instancia.
2. Colocación inicial de US$10 millones.
3. Los organismos internacionales y la cooperación internacional tienen como referencial para su participación 1/3 del monto total del proyecto. Bajo
este criterio y teniendo en cuenta que el monto disponible dentro del país suma $5.3 billones, significaría que el proyecto podría llegar a un total de
$7.9 billones. En consecuencia, los organismos multilaterales y las ONG de cooperación internacional aportarían $2.6 billones (US$1.117 millones),
recursos que se distribuirían 90% para los primeros.
4. El monto estimado corresponde al potencial de garantías que pueden otorgar los dos fondos de garantías públicos (3 veces su patrimonio), $1.03
billones, deducido el saldo utilizado, $347.000 millones.
5. Costo anual al 1,0% por cada billón colocado. Este valor corresponde al subsidio estatal.
6. Cargo anual al presupuesto nacional por cada punto de interés subsidiado en cada billón colocado.
7. Cargo anual al presupuesto nacional por cada punto de comisión subsidiado en cada billón colocado.

• Revisar y replantear la estructura de costos de las entidades para reducir su

burocratización, a fin de evitar que una parte excesiva de los recursos los gasten
administrando.
• Implantar mecanismos de control para que los préstamos en el marco del sistema
microfinanciero lleguen a los sectores, usuarios y regiones menos favorecidos objeto
del sistema, con participación de los entes de control y de las organizaciones de la
sociedad civil. Diseñar política de riesgo compartido entre el banco de segundo
piso y el intermediario para las colocaciones en sectores económicos deprimidos.
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 565

• Establecer estrategias para mejorar la gestión comercial y la difusión de los servi-

cios y programas de la banca de segundo piso. Se requiere fortalecer los mecanis-
mos de rendición de cuentas que permitan al gobernante y a quienes ejercen su
control redireccionar la gestión de determinada entidad, si no cumple con los
lineamientos de la política pública.
• Hay que estudiar la opción de fusionar los recursos de algunas de las entidades de
segundo piso: Bancoldex, IFI y Finagro, para evitar que queden sectores desatendi-
dos y que los recursos se dediquen a operaciones de tesorería, como es la práctica
actual.
• Habría que destinar unos niveles mínimos de los recursos de segundo piso para
canalizarlos a través del sistema de microcrédito. Sin el concurso de la banca de
segundo piso el SM no funcionará adecuadamente.

Mercado de capitales y privatizaciones

Para garantizar la democratización de la propiedad estatal como lo establece la CP,
habría que modificar la Ley de privatizaciones para que se privilegie este objetivo y
no únicamente el de ajuste fiscal. Tendrían que diseñarse mecanismos que permitan
canalizar recursos del sistema financiero para financiar la adquisición de acciones en
procesos de privatización, con líneas de crédito blandas, períodos de amortización a
mediano y largo plazo, incluyendo períodos de gracia, y otras condiciones que faciliten
el acceso a este tipo de propiedad por parte de los trabajadores y el sector solidario.
Otra opción para la financiación comprende la definición de plazos, descuentos y
tasas de interés directamente desde la empresa objeto de la privatización, para que sus
acciones sean adquiridas por los destinatarios preferentes, previstos en el artículo 60
de la Constitución y, en segunda instancia, por las entidades creadas para canalizar el
ahorro de los colombianos, como fondos de pensiones y cesantías, fondos mutuos de
inversión e inversionistas no tradicionales. De esta forma se facilitaría el acceso a la
propiedad y, de paso, se contribuiría a profundizar el mercado de capitales.
Para superar la dificultad formal de los trabajadores y del sector solidario de acceder
a activos reales, se deben crear mecanismos de financiamiento en condiciones blandas
que permitan el traslado de la propiedad estatal al sector privado, en condiciones de
equidad.
Una decisión racional sobre privatizaciones, que obedezca a una política de Esta-
do, pasa por el cumplimiento constitucional de la democratización previa de la pro-
piedad, cuyo logro en experiencias de países tan disímiles como España, Perú o
Moldavia, da pie a pensar que estas propuestas tienen una alta dosis de pragmatismo.
566 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Modificaciones en el mercado de capitales

En Colombia el mercado de capitales es muy pequeño. Existe baja liquidez, escaso
volumen, alta concentración accionaría y poca homogeneización de papeles, y por
ahora no hay fuerzas propias del mercado que permitan cambiar esta situación.
Acogiéndose a las recomendaciones de los estudios realizados por misiones inter-
nacionales y expertos en el tema, es urgente adelantar una reforma institucional del
mercado de valores colombiano, que debe contemplar acciones para:
• Establecer un marco legal coherente y flexible que brinde seguridad jurídica a los
inversionistas y propenda por la disciplina de mercado. Se requiere el estableci-
miento de una estructura del mercado de valores que permita la participación de
intermediarios, emisores, inversionistas y demás participantes en un ambiente de
sana competencia, eficiencia y transparencia.
• Adoptar mecanismos para garantizar la inserción de las empresas emisoras de
valores en el sector financiero colombiano, de manera que i) se promueva la efi-
ciencia en los procesos de formación de capital; ii) se genere un mayor acceso a
distinto tipo de acciones; iii) se constituya una sana competencia para el sector
financiero intermediado mediante la reducción de los márgenes de intermediación;
iv) se flexibilice su régimen legal a expensas de una mayor responsabilidad como
participantes del mercado de valores y v) se aumente en general la competitividad
de las empresas tanto en el mercado doméstico como el internacional.
• Pensar en una reforma integral al Estatuto Orgánico Financiero y evitar el conti-
nuo cambio de las reglas de juego que afecten a los actores del sistema. Se requie-
re introducir cambios de fondo a la legislación financiera, como es el caso de la
independencia de la Superintendencia Bancaria. Dentro de este marco, habría que
considerar cuáles serían las modificaciones necesarias de la Ley 35 de 1993 que
proporcionen el marco para el desarrollo transparente y ordenado del mercado de
valores, particularmente para la promoción de los instrumentos de renta variable.
• Tener una amplia red de distribución accesible para los potenciales inversionistas.
En Chile y otros países del hemisferio se transan acciones tanto públicas como
privadas directamente en el interior de los centros bancarios en un entorno de
transparencia, tecnología y amplia accesibilidad. Igualmente, se debe establecer
un producto con un precio atractivo y que preferiblemente pueda garantizar un
dividendo para que la gente mantenga confianza en la rentabilidad de su inver-
sión. Además, el Estado debe comprometerse con sistemas transparentes y claros
de revelación de información que le permitan al inversionista juzgar y soportar su
toma de decisiones. ISA ha sido pionera en este tema y demostrado que el mercado
premia este tipo de compromisos de las empresas.
De igual forma, se consideran primordiales las siguientes premisas en aras de
ACCESO A ACTIVOS PRODUCTIVOS 567

propiciar un proceso de democratización del mercado de capitales: 1) estructurar una

legislación más efectiva en contra de los monopolios: realizar un ajuste regulatorio
significativo y un diseño organizacional al sistema bancario para normar los conglo-
merados bancarios y evitar incentivos perversos en su constitución, 2) gestar adecua-
ciones a la tributación a fin de promover sistemas de stock options que permitan la
participación accionaria de trabajadores y asalariados en las empresas, y 3) se deben
diseñar formas alternativas de financiación para el sector empresarial, vivienda e in-
fraestructura.

ANEXO
Gráfico A1
Una nueva arquitectura financiera
568 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Capítulo 17
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS*

La generación de riqueza colectiva, basada en la inclusión social de los agentes en el

desarrollo productivo, requiere de un sólido sector financiero que satisfaga las de-
mandas de recursos por parte de empresarios y hogares para inversión y consumo. En
este contexto, el sector financiero debe ser objeto de estricta y rigurosa fiscalización
para evitar riesgos morales y la socialización de pérdidas producidas por inadecuadas
prácticas e indebida asunción de riesgos por parte de las instituciones financieras.
Desde inicios de la década pasada, los cambios en la regulación y supervisión del
sector financiero en Colombia, al igual que en la mayoría de los países, se han dirigido
hacia un movimiento de desregulación en aras de adecuarlo al nuevo modelo desarrollo
basado en la globalización de los mercados e internacionalización económica. Se trata-
ba, entonces, de dejar atrás el “modelo paternalista estatal”, donde el Estado, a través de
una alta participación en el sector financiero, promovía el crecimiento de determinados
sectores económicos, considerados como propulsores del desarrollo económico. Políti-
ca que fue objetada por los postulados del Consenso de Washington y, en su lugar,
propusieron la desregulación financiera y la asignación de los recursos a través del
mercado.
La liberalización financiera implica cambios esenciales en la regulación bancaria,
más que en la supervisión de las instituciones del sector, como se puede comprobar
con los casos de otras naciones latinoamericanas, que, en últimas, otorgan mayor
relevancia a las debilidades del sistema cuando se presenta un shock macroeconómico1.
Por eso resulta conveniente que las autoridades económicas, a la vez que reducen las
restricciones gubernamentales sobre la actividad financiera, efectúen reformas en la
supervisión y regulación del sistema con el propósito de fortalecer los requerimientos
de constitución, organización, funcionamiento y control de las entidades, así como el
establecimiento de un adecuado orden institucional que reduzca la probabilidad de
ocurrencia de crisis bancarias.

* Elaborado por: Iliana Correa, Francisco Cuéllar y Miguel Gordo Granados, director de Estudios Sectoriales de
Gestión Pública.
1 Livacic, Ernesto y Sáez, Sebastián, La supervisión bancaria en América Latina en los noventa. Cepal–Naciones
Unidas. Santiago de Chile, octubre de 2000, p. 5.
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 569

En Colombia, a principios de los noventa se dieron considerables avances en cuanto

a la regulación del sector financiero, mientras que la supervisión bancaria se quedó
un tanto atrás, por lo que al sobrevenir la crisis financiera de finales de la década hubo
la necesidad de fortalecer los mecanismos de supervisión con el fin de estabilizar el
sistema. Asimismo, las presiones internacionales que buscaban ajustar la política de
supervisión a la globalización económica y financiera llevaron a las autoridades su-
pervisoras a cambiar el modelo paternalista, que define la metodología de administra-
ción del riesgo bancario, por uno de autocontrol, en el cual son las instituciones finan-
cieras las llamadas a crear sus propios modelos.
De igual modo, la crisis financiera condujo a la toma de medidas de política eco-
nómica con el fin de evitar una situación de riesgo sistémico y crisis generalizada,
que hubiera implicado corrida de depósitos y el quebrantamiento del sistema de pa-
gos, cuyos costos económicos se han estimado en cerca de $8.2 billones2. A pesar de
que se evitaron estos costos para el aparato económico, de todas formas, el Estado debió
destinar cuantiosos recursos fiscales para capitalizar o refinanciar bancos y corporacio-
nes ante la evidente fragilidad del sistema financiero, especialmente público.
La crisis se concentró en los bancos públicos por varias razones. De un lado, por-
que el Supervisor no actuó diligentemente para controlarlos de forma independiente,
haciendo cumplir la regulación existente a fin de evitar que se profundizara el dete-
rioro de sus indicadores, como ocurrió en el caso de la Caja Agraria y el Banco Cafe-
tero, que operaron con niveles de solvencia inferiores a los contemplados en la nor-
ma. La laxitud en la aplicación de las normas permitió que los gerentes nombrados
por recomendación política no fueran penalizados administrativa y socialmente ante
fallas evidentes en su gestión, en particular en la asignación de los créditos que no
cumplían, en muchos casos, con los requisitos de garantía y avales requeridos.
Las fallas de supervisión, también, permitieron baja accountability por parte de
las entidades públicas. Fueron recurrentes los problemas de certeza contable, los cua-
les nunca tuvieron una solución eficaz; igualmente, las entidades de control pusieron
al descubierto fallas en los sistemas de información automatizados, aspectos que inci-
dieron negativamente en el funcionamiento de sus sistemas de control y en el proceso
de toma de decisiones gerenciales y estratégicas. Los problemas de gobierno interno
y de supervisión dificultaron la adecuada percepción y evaluación del riesgo de crédi-
to en las entidades financieras públicas, como se pudo constatar con los requerimien-
tos financieros que demandó el salvatage financiero.
La crisis financiera implica pérdidas de las entidades financieras que son sociali-
zadas a través del Presupuesto Público en un horizonte de diez años, cuyas cargas
fiscales ascienden a cerca de $18 billones (el equivalente al 10% del PIB del año

2 CGR, Beneficio neto de la intervención del Gobierno en la crisis del sistema financiero (1997-2000): Beneficios
y costos económicos. Mayo de 2002, p. 53.
570 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

2001), lo cual modifica algunas de las prioridades en materia de gasto público para
los dos próximos períodos presidenciales, toda vez que tienen que destinarse recursos
no programados del erario público para sufragar los intereses y el principal de los
títulos emitidos por el Gobierno Nacional.

LAS TENSIONES EN EL SISTEMA

Algunas cifras permiten ilustrar la tensión a la que ha estado sometido el sector finan-
ciero desde finales de 1997, que en palabras de algunos comentaristas ha implicado la
parálisis de la labor de intermediación financiera. En primer término, el indicador de
calidad de la cartera de crédito se deteriora a partir de ese año hasta 1999 cuando llega
a su punto máximo3 (gráfico 17.1), situación que obliga a las autoridades económicas a
tomar medidas más radicales para conjurar la crisis. En ese punto, comienza a reducirse
la participación de los ingresos provenientes de la cartera de créditos dentro de los
ingresos totales de las instituciones financieras (gráfico 17.2), situación que afectó con
mayor rigor a las entidades públicas, que eran las más débiles desde el punto de vista
operacional y donde la colocación de los créditos, durante el ciclo expansivo, se llevó a
cabo de manera más laxa. La Comisión de la Verdad encontró que la banca pública
tradicional (BPT) fue un actor ineficaz del sistema financiero, debido a la pobre evalua-
ción de los riesgos de crédito, en particular de las normas sobre documentación de las
operaciones de crédito, garantías, uso de atribuciones y deudores vinculados4.
Gráfico 17.1
Indicador de calidad de la cartera de créditos
24
22
20
18
16
P o rc en ta je

14
12
10
8
6
4
2
0
1995 1997 1997 1998 1999 2000 2001
A ños
B a n ca p ú b lica B a n ca p riva d a
Fuente: Asobancaria.

3 Para la banca pública alcanza 18,8%, en tanto para la banca privada es de 7,3%.
4 CGR, “Por qué y por quiénes se quebró la banca estatal”, publicado en la Revista Gestión Fiscal, No. 1, enero del
2000.
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 571

Gráfico 17.2
Ingresos de la cartera de créditos como porcentaje de los ingresos totales
9 0 ,0 0
8 0 ,0 0

7 0 ,0 0

6 0 ,0 0
Po rce n ta je

5 0 ,0 0

4 0 ,0 0

3 0 ,0 0
2 0 ,0 0

1 0 ,0 0

0 ,0 0

M a yo -0 1
Ag o -0 1

N o v0 1
F e b -0 1
M a y o-9 5
A g o-9 5
N o v-9 5
F e b -9 6
M a y o -9 6
A g o -9 6
N o v -9 6
F e b -9 7
M a y o -9 7
A g o -9 7
N o v -9 7
F e b -9 8
M a y o -9 8
A g o -9 8
N o v -9 8
F e b -9 9
M a y o -9 9
A g o -9 9
N o v -9 9
F e b -0 0
M a y o -0 0
A g o -0 0
N o v -0 0
B a nc a p ú b lica B a nc a p riva d a P o lin ó m ica (ba n c a p úb lic a )

Fuente: Superintendencia Bancaria y cálculos propios.

De manera consecuente con el deterioro de la calidad de la cartera, los bienes

recibidos en dación de pago se incrementaron sustancialmente. Entre diciembre de
1997 y el mismo mes en 1999, el incremento fue del 131,94% (gráfico 17.3), cuya
consecuencia directa fue el crecimiento de los gastos asumidos por las entidades fi-
nancieras, en forma significativa, para cubrir la administración, los servicios públi-
cos, el pago de impuestos y demás obligaciones, con los consecuentes efectos sobre
su situación financiera.

Gráfico 17.3
Bienes recibidos en pago por el total del sistema financiero
3 .0 0 0 .00 0

2 .5 0 0 .00 0

2 .0 0 0 .00 0

1 .5 0 0 .00 0

1 .0 0 0 .00 0

5 0 0 .0 00

0
E n e-0 1
Ab r-0 1
Ju l-0 1
O c t-0 1
O ct-0 0

En e -02
En e -9 8

O ct-9 9
Ju l-9 5
O c t-9 5
En e -9 6

J ul-9 6
O ct-9 6
En e -9 7

J ul-9 7
O ct-9 7

J ul-9 8
O ct-9 8
En e -9 9

J ul-9 9

En e -0 0

J u l-0 0
A b r-9 5

A b r-9 6

A b r-9 7

A b r-9 8

A b r-9 9

A b r-0 0

Fuente: Superintendencia Bancaria.

572 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

El deterioro del patrimonio se produjo indefectiblemente, a tal punto que resultaba

inevitable la intervención de las autoridades encargadas de preservar la estabilidad del
sistema (gráfico 17.4). En el caso de la banca pública, fue claro el estancamiento de su
patrimonio a lo largo de la década de los noventa. Mientras que el patrimonio del siste-
ma bancario en su conjunto se multiplicó por 2,5% entre 1991 y 1997, el patrimonio de
la BPT (Caja Agraria, Bancafé, BCH y Banco del Estado) decreció en promedio entre
1991 y 1998 un 2,8%5.

Gráfico 17.4
Patrimonio del sistema financiero colombiano 1998-2000
M ile s d e m illo ne s $
11 .0 0 0

1 ..5 0 0

1 0 .0 0 0

9 .5 0 0

9 .0 0 0

8 .5 0 0

8 .0 0 0

7 .5 0 0

7 .0 0 0
98 M M Jl S N 99 M M Jl S N 00 M M Jl S N
E E E

Fuente: Superintendencia Bancaria.

La intervención del Estado para restablecer la estabilidad del sistema financiero

estuvo influenciada por los intereses de diversos agentes económicos, ligados de una
manera u otra con la administración del Estado, cuyas agendas de política adquieren
mayor relevancia en situaciones de crisis, cuando hay que tomar medidas urgentes.
Los organismos multilaterales (FMI y BM) fueron muy enfáticos en la necesidad de
reducir la participación del Estado en la actividad financiera, mediante la privatización
de los bancos públicos, como quedó planteado en los requerimientos para la conce-
sión de créditos. Igualmente, demandaron la liberalización de los mercados financieros,
con la condición de ejercer una regulación y supervisión estricta del sistema. Aspecto
que fue pasado por alto por parte de las autoridades económicas.
Esta agenda de política se fue consolidando antes de la crisis, como se desprende de
la lectura de los documentos oficiales y de artículos publicados por funcionarios de los
dos organismos. En el fragor de la crisis, el FMI y el Banco Mundial promulgaban a
favor de medidas en pro de evitar la profundización de la crisis, y la subsecuente,
destrucción del sistema de pagos y la estabilidad macroeconómica. De tal suerte que

5 Comisión de la Verdad, op. cit, p. 25.

SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 573

cuando se desencadenaron las tensiones en el sistema financiero, la política económi-

ca se propuso eliminar algunas de las instituciones financieras de naturaleza pública,
mediante un proceso de fusión de entidades y cesión de activos y pasivos a un colec-
tor con el objeto de sanear sus balances, logrando así su traslado al sector privado. La
visión sobre la reducción de la banca pública y la naturaleza de la intervención fue
compartida por los gremios financieros (Asobancaria y ANIF) y centros de estudios
como Fedesarrollo.
En tal sentido, se procedió a liquidar entre julio de 1998 y este mismo mes en
1999, diez instituciones financieras, entre ellas los bancos Pacífico y Andino,
Corfipacífico y Leasing Selfin; se capitalizaron entidades públicas consideradas como
‘viables’ con el de fin de alcanzar el margen de solvencia requerido, y así, garantizar
el ahorro del público, como en el caso de Bancafé. De otra parte, se otorgaron apoyos
a la banca privada, particularmente el sector hipotecario.

CAUSAS DE LA CRISIS
Factores macroeconómicos
Los años precedentes a la crisis financiera de finales de los noventa se caracterizaron
por un marcado auge crediticio que incrementó la vulnerabilidad de los intermedia-
rios financieros, al sobrevenir el shock macroeconómico de 1997, cuyas característi-
cas esenciales fueron la devaluación de la tasa de cambio, reducción del crecimiento
económico, que unidos a la situación de inestabilidad financiera internacional, gene-
raron problemas de liquidez y solvencia en los establecimientos de crédito.
La liberalización financiera contribuyó al desencadenamiento de la crisis del sec-
tor desde dos perspectivas: por una parte, contribuyó al crecimiento de la burbuja
especulativa, en la medida en que propició la entrada de capitales del exterior, espe-
cialmente de corto plazo, incrementando los niveles de liquidez del sistema financie-
ro. De otra parte, en países como Colombia con una regulación financiera débil y un
bajo poder del supervisor favorecen la existencia de amplios niveles de corrupción,
aumentando la probabilidad de un crisis bancaria ante flujos considerables de capita-
les externos6.
En este entorno, el incremento de la liquidez en la economía elevó la oferta de
recursos prestables que los bancos trasladaron a los usuarios ávidos de bienes de
consumo, particularmente de bienes no transables como la vivienda. La asignación de

6 La Ley 45 de 1990 eliminó algunas de las restricciones existentes para la entrada de nuevos intermediarios en el
sistema, autorizó la entrada de inversión extranjera sin límites; permitió a los bancos, corporaciones financieras
y compañías de financiamiento comercial participar en el capital de las sociedades de servicios financieros,
mediante el esquema de matrices y filiales en el cual las operaciones bancarias se ejercen en la matriz y las no
bancarias en filiales separadas; y flexibilizó los procedimientos de fusión, cesión y liquidación de entidades.
574 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

créditos se realizó sin la adecuada evaluación de clientes y de las garantías que respal-
daban el crédito, creándose una percepción equivocada acerca de la verdadera situa-
ción de liquidez y de rentabilidad de los usuarios del sistema7.
El rápido crecimiento de los préstamos otorgados por la banca, especialmente los de
carácter privado, tuvo su origen en las políticas monetaria y fiscal expansivas financia-
das con deuda pública interna y externa que generaron incrementos de la demanda
agregada por encima del crecimiento del PIB entre 1991 y 1994 (gráfico 17.5).

Gráfico 17.5
Crecimiento del producto interno bruto y demanda agregada
C re c im ie n to P IB y d e m a n da a g re g a d a
15

10

5
P o rc e n ta je

0
1991
1989

1990

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999
-5

-1 0
P IB D e m a n d a a g reg a d a

Fuente: DANE.

Con la crisis financiera internacional en la segunda mitad de la década, se restrin-

ge el crédito extranjero y se producen fugas de capital en los países emergentes, no
siendo Colombia ajena a este comportamiento, como se constató con la reducción de
los flujos de capital en cerca de $3.977 millones de dólares entre 1998 y 1999, lo que,
a su vez, generó una tendencia revaluacionista (gráfico 17.6), que obliga a la Banca
Central a la venta masiva de dólares, para sostener la banda cambiaria. Se produce,
entonces, una contracción monetaria que eleva las tasas de interés, en presencia de
una política monetaria restrictiva aplicada por el Banco de la República, que ocasio-
na un incremento exacerbado de la tasa de interés, socavando la capacidad de pago de
los deudores.
Hay que anotar que la política cambiaria se enmarca en el modelo económico
Exchange Rate Based Stabilization (ERBS), cuya base es el control de la tasa de cam-

7 Para mayor información, ver el documento “Las raíces de las crisis bancarias: contexto macroeconómico”. En
Hausmann, Ricardo y Rojas-Suarez Liliana (compiladores), Las crisis bancarias en América Latina. BID-Fondo
de Cultura Económica, pp. 55-64.
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 575

bio como forma de disminuir el índice de precios al consumidor8, mediante el control

de la oferta de dinero en circulación9. Sin embargo, esta política presenta problemas
cuando la tasa de devaluación converge lentamente con la tasa de inflación (como lo
muestra el gráfico 17.7), acompañada con alza en los precios relativos de los bienes
no transables, dando como resultado un deterioro en la cuenta corriente de la balanza
de pagos financiada con incrementos en la actividad económica y el consumo priva-
do. De todas formas, el amplio flujo de divisas llevó en últimas a disminuir el valor
real de la divisa.
Gráfico 17.6
Índice de la tasa de cambio real (ITRC)
140

130

120

11 0
IT C R

100

90

80
E n e 91

E n e 01
En e 8 7

En e 8 8

En e 8 9

En e 9 0

En e 9 2

En e 9 3

En e 9 4

En e 9 5

En e 9 6

En e 9 7

En e 9 8

En e 9 9

En e 0 0
Fuente: Banco de la República.

Gráfico 17.7
Evolución de la tasa de devaluación e inflación
10

6
P o rc e nta je

-2

-4
F e b -9 7
M a r-9 7
A b r-9 7
M a y-9 7
Ju n -9 7
J ul-9 7
Ag o -9 7
Se p -9 7
O ct-9 7
N o v-9 7
D ic-9 7
En e -9 8
F e b -9 8
M a r-9 8
A b r-9 8
M a y-9 8
Ju n -9 8
J ul-9 8
Ag o -9 8
Se p -9 8
O ct-9 8
N o v-9 8
D ic-9 8
En e -9 9
F e b -9 9
M a r-9 9

D e va lu a ció n In fla c ió n P o lin ó m ica (de v a lu a c ió n ) P o lin ó m ica (in flac ión )

Fuente: Banco de la República.

8 En Colombia el Índice de Precios al Consumidor oscilaba del 21,64% al 16,70% entre 1996 y 1998, siendo la meta
de las autoridades monetarias reducirla a un dígito.
9 Entre enero de 1995 y diciembre de 1996, la base monetaria se incrementó en $1.252,2 miles de millones de pesos.
576 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

En estas circunstancias, un sistema financiero frágil es más susceptible a choques

externos adversos, debido a los cambios producidos en la oferta monetaria (por cam-
bios en los flujos externos de capital, junto, con el déficit en la balanza comercial) y a
incrementos en las tasas internas de interés que socavan la capacidad de pago de los
deudores y reducen el crédito bancario.

Factores microeconómicos
El principal factor de naturaleza microeconómica de la crisis bancaria, especialmente
de las entidades públicas, lo constituyen las deficientes prácticas administrativas y la
ineficiencia de las entidades, que las hicieron más frágiles para enfrentar los shock
macroeconómicos. La diferencia entre la situación de las entidades financieras públi-
cas y privadas se puede observar mediante dos indicadores, a saber: la participación
de los gastos administrativos sobre el total de activos y la evolución de los activos
improductivos. El primero presenta un crecimiento sostenido en el caso de la banca
pública, por encima de la banca privada entre 1995 hasta 1998, cuando desciende,
producto de la liquidación o marchitamiento de algunas entidades estatales. El segun-
do es mayor en el caso de la banca pública en todo el período en estudio, evidencian-
do incrementos sustanciales desde finales de 1996 y hasta mediados de 1999, cuando
se liquida la Caja Agraria (gráficos 17.8 y 17.9).

Gráfico 17.8
Participación de los gastos administrativos en el total de activos
1 ,2 0

1 ,0 0

0 ,8 0
P o rc e n ta je

0 ,6 0

0 ,4 0

0 ,2 0

0 ,0 0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

B a nc a p ú b lica B a nc a p riva d a

Fuente: Superintendencia Bancaria y cálculos propios.

SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 577

Gráfico 17.9
Evolución de los activos improductivos
25

20

15
Po rce n ta je

10

E n e-0 1
Ab r-0 1
J u l-0 1
O ct-0 1
A b r-9 5
Ju l-9 5
O c t-9 5
E n e -9 6
Ab r--9 6
Ju l--9 6
O c t--9 6
E n e -9 7
A b r-9 7
J ul-9 7
O ct-9 7
E n e -9 8
A b r-9 8
Ju l-9 8
O c t-9 8
E n e -9 9
A b r-9 9
Ju l-9 9
O c t-9 9
En e -0 0
A b r-0 0
J ul-0 0
O ct-0 0
B a n ca p riva d a B a n ca p ú b lica
Fuente: Superintendencia Bancaria.

Producto de la poca calidad en la gestión interna de las entidades financieras se

registró un volumen excesivo de préstamos en comparación con la base de sus depó-
sitos, llevándolas a un proceso inconveniente de descapitalización, minando su capa-
cidad para absorber las posibles pérdidas causadas por un deterioro de la cartera de
créditos. En el gráfico 17.10 se muestra cómo desde mediados de 1995 y hasta finales
de 1998, los préstamos concedidos representaban más del 100% del total de los depó-
sitos y exigibilidades de las entidades; situación que obligaba a la búsqueda de recur-
sos costosos de corto plazo en el mercado interbancario.

Gráfico 17.10
La cartera de créditos como proporción de los depósitos y exigibilidades
140

120

100
P o rc e n ta je

80

60

40

20

0
En e -0 1
A b r-0 1
J u l-0 1
O ct-0 1
Ju l-9 5
O c t-9 5
Ab r-9 5

E n e -9 6
Ab r-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 7
Ab r-9 7
Ju l-9 7
O c t-9 7
E n e -9 8
Ab r-9 8
Ju l-9 8
O c t-9 8
E n e -9 9
Ab r-9 9
Ju l-9 9
O c t-9 9
E n e -9 9
Ab r-0 0
Ju l-0 0
O c t-0 0

B a n ca p ú b lica B a n ca p riva d a

Fuente: Superintendencia Bancaria y cálculos propios.

578 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

En este punto vale la pena preguntarse: si este tipo de situaciones estaba gestándose
en los establecimientos financieros durante varios años, ¿por qué la autoridad regulatoria
y supervisora del sistema no toma las acciones correctoras pertinentes? La existencia de
una deficiente reglamentación prudencial y la falta de poder del supervisor hace posible
que entidades insolventes puedan permanecer en el mercado sin una oportuna acción
correctiva.
Entonces, lo problemático no es solamente la existencia de estructuras administra-
tivas frágiles en las entidades financieras, sino la debilidad de las autoridades del
sector para corregir dicha situación a fin de garantizar la salud del sistema financiero,
en un contexto institucional de poca independencia del Supervisor bancario.

Deficiencias en la regulación prudencial

Dos de las principales falencias detectadas en la legislación financiera y que fueron
determinantes en la situación de mayor tensión del sistema, son la baja exigencia de
capital y reducidos niveles de provisiones.
Una alta exigencia de capital no garantiza la solidez y seguridad financiera, inclu-
sive existe evidencia de que las entidades con mayores niveles de capital no son
siempre las más seguras (por ejemplo, el BCH y Bancafé), pero una baja exigencia es
indicativa de que la entidad puede responder inadecuadamente a las pérdidas espera-
das y a las que pueden surgir de manera inesperada. En el cuadro 17.1 se muestra el
requerimiento de capital exigido por la Ley 45 de 1990 para cada tipo de intermedia-
rio y lo que representa dentro del total de sus activos entre los años 1997 y 1999 10.
Se observa cómo instituciones bancarias, financieras y de ahorro y vivienda presen-
tan relaciones activos a capital excesivamente altas con respecto a los recursos maneja-
dos, habiendo sido las corporaciones financieras (CF) y las CAV las entidades más
apalancadas pero también las más afectadas con la reciente crisis financiera. Esta falen-
cia se subsana con los nuevos requerimientos determinados en la Ley 510 de 1999.
Cuadro 17.1
Exigencia de capital y relación activos / capital
Activos / Capital
Tipo de entidad Ley 45 de 1990 1997 1998 1999 Ley 510 de 1999 Act/Cap
Bancos 8.000.000.000 95.50 115.62 111.56 33.000.000.000 111.19
Corporaciones financieras 2.500.000.000 168.95 157.81 220.34 12.000.000.000 188.73
Corporaciones de ahorro y vivienda 2.000.000.000 320.18 315.00 310.74 20.000.000.000 127.76
Cías. financiamiento C/cial 1.500.000.000 34.62 38.49 35.34 8.500.000.000 25.64
Fuente: Superintendencia Bancaria y cálculos propios.

10 La relación activos a capital se interpreta como la cantidad de recursos comprometidos en el activo por cada peso
invertido en capital. El activo es el promedio ponderado de cada una de las instituciones financieras pertenecien-
tes a ese tipo de entidad, y el capital representa el requerimiento mínimo establecido por la Superintendencia
Bancaria para cada año en estudio.
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 579

Con la crisis se puso de presente el bajo nivel de provisiones de la banca, especial-

mente la oficial e hipotecaria privada, las cuales en sana lógica han debido destinar
una mayor proporción de recursos para provisionar la baja calidad de la cartera. En
los gráficos 17.11 y 17.12 se muestra cómo hasta 1997 el sector privado logró obtener
grandes utilidades producto, en gran medida, del mal aprovisionamiento dado a las
deudas de difícil cobro, lo cual dio un aparente sensación de solidez del sistema. Los
bancos públicos no solamente contaban con el nivel más bajo de provisiones, sino
que su indicador de rentabilidad se deteriora con antelación al período de mayor ten-
sión, aspecto que no fue advertido por el Supervisor bancario ni por los demás orga-
nismos encargados de preservar la estabilidad del sistema.

Gráfico 17.11
Utilidades del sistema financiero
400

200

-2 0 0

-4 0 0
-6 0 0

-8 0 0

-1 .0 0 0

-1 .2 0 0

-1 .4 0 0

-1 .6 0 0
B a n ca p riva d a B a n ca p ú b lica
Fuente: Asobancaria, Superintendencia Bancaria y cálculos propios. Cifras en miles de millones de pesos.

Gráfico 17.12
Evolución de las provisiones 1995 -2001
1 .8 0 0

1 .6 0 0

1 .4 0 0

1 .2 0 0

1 .0 0 0

800

600

400

200

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
B a n ca p riva d a B a n ca p ú b lica

Fuente: Superintendencia Bancaria. Cifras en miles de millones de pesos.

580 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Bajo poder del supervisor

Un reciente estudio realizado por el Banco Mundial acerca de los métodos de supervi-
sión bancaria utilizados en 107 países 11 (no incluye Colombia), basado en una encuesta
realizada a las autoridades de regulación de cada país, permite establecer el grado de
exigencia ejercida por el órgano regulador respecto a sus entidades vigiladas.
En el cuadro 17.2 se reseñan los campos de acción que permiten evaluar la actuación
del supervisor y cuantificar el grado de intervención que tienen las autoridades econó-
micas para el mantenimiento de la seguridad y solidez de las instituciones financieras.
Los resultados obtenidos para once países latinoamericanos y Estados Unidos se
resumen en el cuadro 17.3. Para el caso colombiano, se llevó a cabo una evaluación
siguiendo los parámetros establecidos por el Banco Mundial, de acuerdo con las res-
puestas obtenidas de cada uno de los interrogantes formulados a continuación:
1. ¿Los supervisores pueden discutir sus informes con auditores externos sin la apro-
bación de los bancos? Dentro de la legislación financiera colombiana no aparece
regulado este aspecto.
2. ¿Se requiere legalmente a los auditores en caso de existir inmoralidad por parte de
gerentes o directores? En el país, no se solicita legalmente a los auditores de los
establecimientos financieros, pese a comprobarse conductas irregulares por par-
te de los gerentes o directores.
3. ¿Puede la autoridad supervisora ejercer acción legal contra los auditores externos
por negligencia? No existe sanción alguna sobre aquellas firmas de auditoría o
auditores externos, en caso de presentarse problemas de insolvencia en la institu-
ción bancaria.
4. ¿Puede forzar la autoridad de supervisión a un banco a cambiar su estructura orgá-
nica interna? Este tema no se encuentra reglado en la normatividad del sector
financiero.
5. ¿Puede tomar la agencia que administra el seguro de depósitos acción legal contra
los funcionarios o directores bancarios? Fogafín, como entidad encargada de ad-
ministrar el seguro de depósitos, no cuenta con potestad para ejercer acción legal
contra los funcionarios o directores bancarios.
6. ¿Se revelan las actividades fuera de balance a las autoridades supervisoras? Este
aspecto se encuentra establecido en la Circular Básica Financiera y Contable en
el capítulo que hace referencia a la forma de presentación de los estados finan-
cieros de fin de ejercicio.
7. ¿Cuando se da un fracaso bancario se imponen sanciones civiles y penales a los
directores y gerentes de un banco? Éste es uno de los aspectos más controversiales

11 Barth, James R. Caprio, Gerard Jr. Levine, Ross, The Regulatión and Supervision of Banks around the World.
World Bank. Febrero de 2001.
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 581

que se pusieron de presente con la última crisis del sector bancario, sobre todo
público, ya que los administradores de las mismas son, en gran parte, culpables
por el desgreño financiero, tal y como lo demostró la Comisión de la Verdad. Hoy
en día no existen sanciones ni civiles ni penales sobre éstos.
Cuadro 17.2
Interrogantes sobre el poder del Supervisor en el estudio
implementado por el Banco Mundial
Variables de acción correctora puntual Variables poder de reestructuración Variables de declaración de insolvencia

1. ¿Pueden las autoridades supervisoras Con respecto a la reorganización y 1. ¿Pueden las autoridades supervisoras
forzar a un banco a cambiar su estructura reestructuración bancaria, pueden las suprimir los derechos de un accionista y
interna? autoridades supervisoras: bancario insolventes?
2. ¿Al haber un fracaso se imponen 1. ¿Suprimir los derechos de un accionista? 2. ¿Pueden suspender algunos o todos los
sanciones civiles y penales sobre los derechos de titularidad de un banco en
directores y gerentes de un banco? problemas?
3. ¿Pueden ordenar las autoridades 2. ¿Quitar o reemplazar a los
supervisoras sobre los directores o administradores?
administradores de un banco, provisiones
para cubrir pérdidas reales o potenciales?
4. ¿Pueden suspender las autoridades 3. ¿Quitar o reemplazar a los directores?
supervisoras la decisión de los directores
para distribuir dividendos?
5. ¿Pueden suspender las autoridades
supervisoras la decisión de los directores
para distribuir sobredividendos?
6. ¿Pueden suspender las autoridades
supervisoras la decisión de los directores
para distribuir costos de gestión?
Si hay niveles preestablecidos de Si las autoridades supervisoras tienen Si la autoridad supervisora tiene el poder
deterioro bancario se califica con uno, el poder para reestructurar y reconstituir de declarar un banco insolvente se le
si no 0. A mayor calificación, mayor un banco en problemas, se califica con asigna una mayor calificación
prontitud para resolver el problema un valor más alto

Fuente: Estudio acerca de regulación y supervisión alrededor del mundo (Banco Mundial).

Cuadro 17.3
Calificación obtenida por países latinoamericanos, Estados Unidos y la posiblemente
obtenida por Colombia en el estudio del Banco Mundial
Variable de acción correctora puntual Variable poder de reestructuración Variable de declaración de insolvencia

0 = Argentina, Bolivia, El Salvador, Panamá. 0 = Colombia 0 = Colombia

2 = Colombia 3 = Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, 1 = Guatemala
El Salvador, Honduras, Guatemala, México,
Panamá, Perú, Venezuela, Estados Unidos
3 = Chile, Guatemala y México 2 = Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, El
Salvador, Honduras, México, Panamá,
Perú, Venezuela, Estados Unidos
4 = Perú
5 = Honduras, Venezuela y Estados Unidos
6 = Brasil

Fuente: Estudio acerca de regulación y supervisión alrededor del mundo (Banco Mundial).

8. ¿Puede la autoridad de supervisión ordenar a los directores o gerentes de un banco

la constitución de provisiones para cubrir pérdidas reales o potenciales? La Cir-
582 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

cular 011 de 2001 establece que, según el grado de calificación dado a los prés-
tamos, se debe provisionar un porcentaje de éstos; aspecto que es sujeto a evalua-
ción por parte de los supervisores en las visitas hechas a las entidades bancarias.
9. ¿Puede la autoridad de supervisión suspender la decisión de los directores de dis-
tribuir dividendos? ¿Sobredividendos? ¿Costos de gestión? Dentro de la legisla-
ción del sector financiero en Colombia no se establece que la autoridad supervi-
sora pueda llegar a suspender la decisión de los directores de distribuir dividen-
dos, sobredividendos y costos de gestión. Sin embargo, en el Código de Comercio
se determina que los accionistas de una sociedad anónima podrán repartir utili-
dades cuando éstas sean aprobadas por la Asamblea General, después de haber-
se constituido las reservas legal, estatutaria y ocasionales, así como las apropia-
ciones para el pago de impuestos.
10.¿Puede la autoridad de supervisión suspender los derechos de un accionista de una
entidad insolvente? La potestad para suspender los derechos de un accionista en
entidades que presentan problemas patrimoniales se encuentra en cabeza del Mi-
nisterio de Hacienda, quien, en últimas, da su aprobación.
11.¿Puede la agencia de supervisión suspender todos los derechos de titularidad de
un banco en problemas? Al igual que en el caso anterior, es el Ministro de Ha-
cienda quien, establece la aprobación al respecto.
12.Con respecto a la reorganización y reestructuración bancaria, ¿puede la autoridad
supervisora suspender los derechos de un accionista? ¿Quitar los directores y re-
emplazar su gestión?¿Quitar a los administradores y reemplazar su gestión? En
Colombia, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece las reglas para
la fusión, escisión, adquisición y conversión; sin embargo, dentro de ellas no se
establece que la SB pueda quitar o reemplazar a un director o administrador.
Las respuestas a estas preguntas son una medida del poder del supervisor, median-
te la asignación de una calificación de 1 cuando la respuesta es ‘sí’ y 0 cuando es ‘no’.
Entre más alto es el valor, mayor es el grado de exigencia. Al evaluar a Colombia, con
base en los criterios enunciados, se obtiene una calificación igual a 2, lo que demues-
tra el bajo poder de la SB para ejercer acción supervisora sobre los bancos.
En el análisis realizado por el Banco Mundial, las preguntas anteriores son agru-
padas en tres grupos: acción correctora, poder de reestructuración y declaración de
insolvencia, obteniendo Colombia puntajes de 2, 0 y 0, respectivamente, que de-
muestra la nula participación de la Superbancaria cuando una entidad se reestructura
o presenta problemas patrimoniales.
No sería errado concluir que la autoridad supervisora en el país presenta graves
deficiencias en la toma de acciones específicas para impedir o corregir problemas de
solvencia, como consecuencia de la falta de mecanismos legales que le permitan ejer-
cer acciones contra los gerentes y directores que cuentan con algún grado de respon-
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 583

sabilidad en la quiebra de un establecimiento bancario, así como a los auditores exter-

nos y/o revisores fiscales que auspician ese tipo de conductas. Igualmente, la autori-
dad supervisora no cuenta con el poder para forzar a una institución financiera a
cambiar su estructura orgánica interna cuando presenta falencias que obstaculizan el
buen ejercicio de la actividad financiera, lo cual representa una falla de la regulación
prudencial del sistema al no dar poder al supervisor para ejercer este tipo de acciones.
La evaluación para el caso colombiano puede resultar dura y para algunos exage-
rada. Sin embargo, se puede verificar con la supervisión ejercida para el Bancafé y la
Caja Agraria, en los momentos de crisis financiera. Como se sabe, en Colombia la
Superintendencia Bancaria exige una relación de solvencia del 9%, que en el caso de
Bancafé fue igual a cero desde noviembre de 1998 a agosto de 1999; en tanto la Caja
Agraria registró niveles de patrimonio negativo desde antes de diciembre de 1996,
acrecentándose mes a mes, hasta llegar a $516.574 millones en junio de 1999, cuando
fue liquidada.
No hay que olvidar que, dentro de las causales de toma de posesión inmediata de los
bienes, haberes y negocios de un establecimiento bancario, determinados en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, está el criterio relacionado con la reducción del patri-
monio neto por debajo del cincuenta por ciento (50%) del capital suscrito, que, a la luz
de lo anteriormente expuesto, obliga a un profundo cuestionamiento acerca de las razo-
nes que habrían existido para que las entidades financieras anteriormente mencionadas
presentaran indicadores que no se ajustaban a la regulación sin que se hubieran adopta-
do medidas correctivas drásticas. También sería necesario exigir una explicación res-
pecto a por qué los directores y administradores de las entidades financieras se mantu-
vieron al frente de las mismas habiéndose observado la situación anómala.
Es posible aducir, entonces, que la mayor debilidad de la legislación financiera
colombiana, en los recientes episodios de tensión del sistema financiero, residió en la
falta de poder por parte de la Superintendencia Bancaria para la toma de posesión de
un establecimiento financiero al momento de presentar algunas de los causales esta-
blecidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ya que quien finalmente la
aprueba o desaprueba es el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien, a su vez,
tiene el control sobre la entidad propietaria de los bancos públicos (Fogafin) y es
miembro de la Junta Directiva del Banco de la República que otorga la liquidez a las
entidades que lo requieran.
Existe, entonces, un conflicto de intereses entre las funciones de quién, en últimas,
actúa como regulador y regulado, restándole transparencia a la gestión del Supervisor
bancario, en contravía de los principios emanados por el Comité de Basilea, al cual
pertenece Colombia.
584 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Recomposición del sector

Desde 1998 el crédito, especialmente al sector privado se ha reducido sustancialmen-
te. Durante 1999-2000 se ha registrado una caída superior al 9%, en promedio, con
efectos adversos sobre el crecimiento económico. En el cuadro 17.4 se observa la
notable aceleración del crédito y de los depósitos, durante la mayor parte de los no-
venta, indudablemente causada por la liberalización financiera y una política moneta-
ria relativamente laxa asociada a un incremento de la financiación de los bancos con
créditos externos; igualmente, el crédito decrece gracias a los mismos factores, que
contribuyeron a su boom: los depósitos, el capital y la financiación externa disminu-
yeron, en tanto la política monetaria no fue tan expansiva12.
Cuadro 17.4
Fuentes del crecimiento del crédito al sector privado
(porcentaje)
Preliberalización Posliberalización

Boom Estancamiento
1980 - 1990 1991-1998 1999-2000
Bancos creadores de dinero
Crédito al sector privado 5,4 9,9 -9,1
Fuentes de recursos
Depósitos 3,0 9,1 2,8
Otras obligaciones con el sector privado 1,4 0,7 -2,6
Capital 0,7 1,5 -0,1
Usos alternativos de los recursos
Crédito neto al sector público no financiero 0,0 1,8 2,9
Crédito neto al Banco de la República 0,0 -0,9 0,0
Crédito neto a otras instituciones bancarias -1,5 0,0 5,7
Activos externos netos 0,0 -0,5 1,9
Otros activos netos 1,3 1,2 -1,2

Total instituciones bancarias

Crédito al sector privado 4,5 6,5 -12,7
Fuentes de recursos
Depósitos 3,8 5,8 -2,7
Otras obligaciones con el sector privado 0,7 0,9 -3,5
Capital 0,7 2,4 -0,4
Usos alternativos de los recursos
Crédito neto al sector público no financiero 0,8 1,6 2,2
Crédito neto al Banco de la República 0,3 -0,7 -0,4
Activos externos netos -1,0 -0,8 3,0
Otros activos netos 0,6 2,6 1,3

Fuente: Barajas, López, Oliveros (2001).

Este estancamiento se mantiene pese a las sostenidas bajas en la tasa de interés de

redescuento del Banco Central que ha llevado a que los bancos hayan buscado mante-

12 Barajas, Adolfo, López, Enrique y Oliveros, Hugo, ¿Por qué en Colombia el crédito al sector privado es tan
reducido? Agosto 2001, p. 9.
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 585

ner niveles de rentabilidad mediante la colocación en títulos de deuda pública para

financiar el déficit fiscal. De todas formas, el crecimiento de PIB del sector financiero se
ha reducido significativamente desde finales de 1997, cuando tuvo una tasa de 3,5%,
hasta el segundo trimestre de 2001, con tasas anuales promedio negativas del 13%.
Por otra parte, el sector financiero ha venido sufriendo un proceso de recomposi-
ción de las entidades desde mediados de 1998, cuya característica más destacada es la
reducción en cerca de un tercio en el número de instituciones, sobre todo las corpora-
ciones financieras y las compañías de financiamiento comercial. De 201 entidades
que llegó a tenerse en 1995, se cuenta con 133 actualmente; se observa entonces, en el
gráfico 17.13, cómo el crecimiento porcentual de los activos ha venido sufriendo un
proceso de decrecimiento al pasar de un 3,5% en septiembre de 1995 a 0,52% en
diciembre de 2001.

Gráfico 17.13
Crecimiento porcentual de los activos del sistema financiero
6
5
4
3
P o rc e n taje

2
1
0
-1
-2
-3
-4
Ab r-9 5
Ju l-9 5
O c t-9 5
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6
Ju l-9 6
O c t-9 6
E n e -9 6
A br-9 6

A ctivo s P o lin ó m ica (ac tiv o s)

Fuente: Superintendencia Bancaria.

COSTOS FISCALES DE LA CRISIS FINANCIERA

La crisis financiera de finales de los noventa implicó la emisión de títulos de deuda
pública por cerca de $11.2 billones en cabeza de Fogafin y el Ministerio de Hacienda
(cuadro 17.5). Estos bonos se clasifican en cuatros tipos: 1) Bonos de financiamiento
general de clase A y clase B, 2) Bonos de alivios hipotecarios-emergencia económi-
ca, 3) Bonos capitalización banca pública, y 4) Bonos alivios pérdidas bienes recibi-
dos en dación de pago.
Las condiciones de emisión de los títulos fueron diferentes para cada uno, oscilan-
do en plazo de 1 a 10 años, y tasa de interés aplicables a la DTF o UVR más unos puntos
porcentuales (en algunos casos, el bono no cuenta con spread ).
586 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Cuadro 17.5
Fuentes de recursos para el financiamiento de la crisis financiera
(millones de pesos)
Clase de bono Valor colocado

Bonos de financiamiento general

~ Bonos Fogafin clase A 500,000
~ Bonos Fogafin clase B 500,000
~ Bonos línea de capitalización sector privado 2,175,660
~ Bonos línea para deudores hipotecarios en mora 108,224
~ Bonos línea para deudores hipotecarios –reducción de tasas 120,000
Bonos Alivios a deudores hipotecarios –emergencia económica 298,712
Bonos capitalización banca pública 5,117,360
Bonos alivios pérdidas B.R.D.P. 220,000
Papeles comerciales 44,400
Subtotal 9,084,356
TES Ley 546 2,178,000
Total colocaciones 11,262,356

Fuente: Fogafin.

Además, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuó el 18 de febrero del

2000 una emisión de Títulos de Tesorería para el financiamiento de los alivios otor-
gados a los deudores del sistema hipotecario, tanto del sector privado como público,
por valor de $2.1 billones. Los títulos están nominados en UVR, por lo cual el princi-
pal y los intereses se cancelan según el valor de la unidad vigente en el mercado al
momento de la cancelación de los títulos.
En el cuadro 17.6 se consignan los diferentes usos que se dieron a los recursos. La
movilización de recursos financieros fue del orden de $10.4 billones, la mayor parte de
ellos (45%) con destino a la capitalización de la banca pública, dada la magnitud de los
recursos manejados por este subconjunto de entidades y, sobre todo, la profundidad del
deterioro de sus indicadores. Como podrá recordarse, luego de la capitalización, dos
entidades entraron en proceso de liquidación (Caja Agraria y BCH) y otra entró en pro-
ceso de marchitamiento con miras a su liquidación posterior (Banco del Estado).
Otra parte importante de los fondos se orientó al otorgamiento de préstamos a los
intermediarios financieros del sector privado en condiciones blandas, compra de cartera
y activos improductivos, y al pago de alivios para los deudores del sistema hipotecario.
La estrategia seguida en este último caso fue la de anticipar y prevenir el resquebra-
jamiento de la banca hipotecaria, que con seguridad era una opción menos costosa que
intervenir cuando la mayoría de usuarios no pudiera cubrir sus obligaciones.
Es claro que no todos los recursos consignados en el cuadro 17.6 implican un
costo para el Estado, ya que algunos de ellos fueron entregados en calidad de présta-
mos a las instituciones inscritas a Fogafin, por lo cual sólo se toman como costos
fiscales: la capitalización de la banca pública y los alivios del sistema hipotecario
que, en conjunto, suman algo más de $7 billones más los subsidios implícitos en los
créditos otorgados al sector privado.
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 587

Cuadro 17.6
Aplicaciones de los recursos en la crisis financiera 1998-2001
(millones de pesos)
Rubro 1998 1999 2000 2001 Total
Privado Público Total Privado Público Total Privado Público Total Privado Público Total

Capitalizaciones 246.776 246.776 2.767.570 2.767.570 2.094.413 2.094.413 574,999 574,999 5.683.758
Subtotal capitalizaciones 246.776 246.776 - 2.767.570 2.767.570 - 2.094.413 2.094.413 - 574,999 574,999 5.683.758

Alivio a deudores BRP 3.344 5.390 8.734 8.734

Compra de activos improductivos 56.515 27.558 84.073 84.073
Compra de cartera con pacto de reventa 22.000 483.000 505.000 144.537 107.207 251.744 112.332 317.700 430.032 17,957 1.318 19.275 1.206.051
Préstamos a instituciones inscritas 5.422 293.759 299.181 443.566 210.000 653.566 260.241 260.241 11.169 11.169 1.224.157
Préstamos de alivio -1 171.801 51.555 223.356 223.356
Préstamo de contrapartida - alivio 2 78.947 29.278 108.225 108.225
Reducción de tasas 99.863 31.293 131.156 318 633 951 132.107
Subtotal sector privado e hipotecario 27.422 776.759 804.181 938.714 429.333 1.368.047 376.235 323.723 699.958 85.641 28.876 114.517 2.986.703

Apoyos a la banca cooperativa - préstamos 199.900 199.900 199.900

Compra de cartera con pacto de reventa 348.800 348.800 15.000 15.000 363.800
Préstamos a instituciones inscritas 286.167 286.167 20.000 20.000 306.167
Subtotal sector cooperativo 348.800 348.800 501.067 - 501.067 20.000 - 20.000 - - - 869.867

Resolución 006/2001. Corto plazo 52.000 52.000 52.000

Resolución 006/2001. Largo plazo 429,710 429,710 429,710
Resolución 006/2001. Inversión en BOCAS 118,200 118,200 118,200
Operaciones de apoyo de liquidez
(Saldo al corte) 305.830 305.830 305.830
Subtotal Resolución 006/2001 - - - - - 905.740 - 905.740 905.740

Total 376.222 1.023.535 1.399.757 1.439.781 3.196.903 4.636.684 396.235 2.418.136 281.371 991.381 603.875 1.595.256 10.446.068

Fuente: Fogafin

Sobre el particular, existen discrepancias entre las cifras dadas de diversos estu-
dios. La última cifra de Fogafin, habla de un monto cercano al 4,12% del PIB, que es
una cifra neta resultante de costos calculados de $7.6 billones y recuperaciones espe-
radas de $0.7 billones, otras cuentas mencionan hasta un 12% del PIB13.
Como los costos fiscales se van a pagar a lo largo de la presente década, es nece-
sario considerar el flujo de pagos hacia el futuro –que es lo que al fin de cuentas
interesa para propósitos fiscales– donde el pago de intereses es un elemento relevante
del costo. A este monto hay que sumarle los costos contingentes de las entidades en
liquidación.
En total, los costos fiscales suman cerca de $18 billones (equivalentes al 10% del
PIB anual) como se muestra en el cuadro 17.7 y en el gráfico 17.14. Hay que aclarar que
los contingentes de la Caja Agraria suman $6.1 billones, pero el efecto sobre la Caja
Pública en la década asciende a $4.8 billones14.
En síntesis, la socialización de pérdidas por cuenta de la crisis financiera le va a
significar al fisco nacional costos anuales de 0,79% del PIB en lo que resta de la
presente década, sin considerar los costos ocultos que puedan surgir en el curso de la
liquidación de las demás entidades públicas.

13 CGR, op cit, p. 53,

14 No se incluyen en este documento los contingentes del BCH, los cuales ascienden a $1 billón.
588 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Cuadro 17.7
Proyección de los costos fiscales de la crisis financiera de los noventa
(millones de pesos)
Años Bca. pública Bca. hipotecaria Caja Agraria Costo total % del PIB

2000 - 300.290.62 156.913.00 457.203.62 0,26

2001 574.999.00 465.244.23 351.504.00 1.391.747.23 0,73
2002 907.757.00 412.727.93 394.733.00 1.715.217.93 0,85
2003 964.004.00 431.824.85 531.357.00 1.927.185.85 0,93
2004 619.661.00 445.197.22 498.490.00 1.563.348.22 0,73
2005 1.032.970.00 458.569.59 496.998.00 1.988.537.59 0,88
2006 614.716.00 471.941.96 490.632.00 1.577.289.96 0,67
2007 985.588.00 485.314.33 494.841.00 1.965.743.33 0,80
2008 690.122.00 498.686.70 497.906.00 1.686.714.70 0,66
2009 1.087.459.00 843.615.08 491.779.00 2.422.853.08 0,91
2010 837.588.00 14.511.26 487.846.00 1.339.945.26 0,49
Total 8.314.864.00 4.827.923.79 4.892.999.00 18.035.786.79 10,38

Fuente: Fogafín, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y cálculos propios.

Gráfico 17.14
Costos fiscales de la crisis financiera de los noventa
B a nc a p ú b lica e h ip o te c a ria
1 ,0 0
0 ,9 0
0 ,8 0
P orce n ta je d e l PIB (% )

0 ,7 0
0 ,6 0
0 ,5 0
0 ,4 0
0 ,3 0
0 ,2 0
0 ,1 0
0 ,0 0
1 99 9 2 00 0 2 00 1 2 00 2 2 00 3 2 00 4 2 00 5 2 00 6 2 00 7 2 00 8 2 00 9 2 01 0

B a n ca p ú b lica B a n ca h ip o te c aria C a ja A g ra ria Tota l

Fuente: Cuadro 17.7.

Las fallas de Estado regularmente no están cuantificadas y menos se proponen

fórmulas para evitarlas. En esta oportunidad, se ha podido determinar los costos aso-
ciados a las fallas en la regulación y supervisión financiera tipificadas como falta de
independencia de la autoridad supervisora respecto del ejecutivo y la carencia de un
mecanismo conductor de la política reguladora del sector que permita la actuación
coordinada de cada una de las instancias que velan por el mantenimiento de la estabi-
lidad del sistema financiero.
Una regulación prudencial fuerte, un bajo nivel de corrupción por parte de los
entes reguladores y un adecuado orden institucional que cuente con una red de segu-
ridad financiera que coordine las acciones de las autoridades reguladoras y superviso-
ras del sistema, logra evitar, o cuando menos, moderar las ineficiencias a que puede
SOCIALIZACIÓN DE PÉRDIDAS 589

dar lugar un sistema financiero inadecuadamente vigilado. Éste es el principal interés

de las reformas propuestas al sistema de supervisión y regulación esbozado, con lo
cual se espera reducir los altos costos en que incurren los ahorradores, inversionistas
y la economía en su conjunto al momento de generarse momentos de traumatismos en
el sistema financiero. Éstas son:
• Independizar la Superintendencia Bancaria del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y de la Banca Central, siendo la Contraloría General de la República la
encargada de vigilar que el ejercicio de supervisión bancaria se cumpla conforme
a los estándares mínimos establecidos internacionalmente, de tal forma, que se
detengan o minimicen los efectos adversos de crisis financieras sobre el presu-
puesto público.
• Determinar que el Superintendente Bancario deje de ser un funcionario de libre
nombramiento y remoción por parte del Presidente de la República. La alta movi-
lidad del supervisor le resta independencia, además de propiciar falta de continui-
dad en la política de vigilancia del sector financiero. Se recomienda que sea nom-
brado por el Presidente de la República de una terna de candidatos seleccionados
por el Banco de la República, el Ministerio de Hacienda y Fogafin, por un período
fijo de cuatro años.
Aunado a lo anterior, es fundamental realizar reformas en el marco regulatorio del
sector financiero que permitan al Superintendente Bancario realizar las siguientes
acciones en caso de problemas de solvencia y liquidez en las entidades financieras.
i. Permitir que la Superintendencia Bancaria cuente con potestades legales para re-
querir a los auditores externos o revisores fiscales en el caso de inmoralidades por
parte de los gerentes o directores. Al igual que a estos últimos en caso de haber un
fracaso financiero, imponiéndoles sanciones civiles y penales por sus actuaciones
y responsabilidades en el hecho.
ii. Dotar a la autoridad supervisora de la facultad de ordenar a una entidad bancaria a
cambiar su estructura orgánica interna, en caso de no estar acorde con los requeri-
mientos establecidos para un adecuado desempeño de sus funciones.
Además, se debe suprimir la potestad del Ministerio de Hacienda y Crédito Públi-
co de aprobar la toma de posesión de bienes y haberes de una entidad financiera en
caso de presentar alguna de las causas de posesión inmediata, determinadas por el
Estatuto Orgánico Financiero en la actualidad.
590 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Capítulo 18
DEMOCRACIA POLÍTICA*

INTRODUCCIÓN

El Estado Social de Derecho (ESD) tiende históricamente a la instauración de una

democracia política1. Por un lado, parece imposible consolidar la democracia política
sin seguridad y mínimo de bienestar, porque en condiciones de exclusión social y de
insatisfacción de los derechos fundamentales, mal pueden los ciudadanos ejercer su
libertad positiva. De igual forma, parece imposible satisfacer las exigencias de libertad
y bienestar mínimo que el ESD plantea si no es sustentados en un orden democrático
que favorezca una relación y escrutinio fluidos entre los gobernantes y los ciudadanos.
Las reformas emprendidas el siglo pasado para democratizar el país, ampliando la
participación de la sociedad y los derechos civiles y políticos, estuvieron signadas
por los desacuerdos entre las élites que afectaron directa e indirectamente al resto de
la población. Es posible señalar momentos clave en la historia del siglo XX en la lucha
por la expansión de la participación política y social: La Revolución en Marcha, el
Frente Nacional y la Constitución de 1991.
La Revolución en Marcha, liderada por el Partido Liberal en los años 30, buscó
modernizar el país a través de una reforma política que secularizara el Estado, que le
diera una función social a la propiedad modificando la concepción romana, amplian-
do la acción reguladora del Estado y promoviendo otras reformas en áreas como las
de educación, salud y fuerza pública.
Este intento modernizador fue opacado por la acción de grupos económicos, la
Iglesia y los radicales del Partido Liberal, quienes pusieron resistencia a cualquier

* Elaborado por: Víctor Loaiza y Álvaro Murillo. Director de Estudios Sectoriales de Gestión Pública: Miguel
Gordo Granados.
1 En el presente escrito entenderemos que el Estado Social de Derecho (en adelante ESD) consiste en cierta con-
cepción del Estado que incluye en el sistema de derechos fundamentales no sólo las libertades clásicas, sino
también los derechos económicos, sociales y culturales. De igual forma, el término democracia desde sus oríge-
nes más remotos ha aludido al esfuerzo por incrementar el poder del pueblo. En el sentido político, democracia
indica el poder de intervención efectiva del pueblo en las decisiones que le conciernen; apoyados en las conside-
raciones de Norberto Bobbio, podemos entender en términos fácticos la democracia como la conformación de
leyes o pautas para la toma de decisiones colectivas, donde se tiene presente la ampliación de la participación de
sectores populares en el poder.
DEMOCRACIA POLÍTICA 591

intento reformador que significara pérdida de privilegios a la oligarquía o élites de los

sectores opositores. De igual forma, en 1937 el Senado se negó a aprobar el proyecto
de ley para aplicar las normas constitucionales de intervención en la industria bananera2.
El segundo momento, conocido como el período del Frente Nacional, si bien
logró cierto avance en los procesos de industrialización también generó una profunda
clientelización al interior del Estado. Colombia no vivió durante el siglo pasado la
experiencia de regímenes militares de línea dura como la padecieron Argentina, Chi-
le, Venezuela o Paraguay: Es cierto que en la década del cincuenta hubo un gobierno
militar, pero fue una experiencia atípica dado que se trató de un gobierno impuesto
por los propios partidos tradicionales Liberal y Conservador como solución transito-
ria a sus conflictos, y luego depuesta por los mismos partidos a raíz del pacto político
que firmaron en 1957, conocido como “el Frente Nacional”. Este acuerdo de intere-
ses logró la tregua entre los dirigentes de estos dos bandos e institucionalizó la distri-
bución por partes iguales de la burocracia y los beneficios del Estado, fortaleció el
ejecutivo y la alternación de los dos partidos en la Presidencia de la República duran-
te 16 años. Fue un arreglo que puso fin a esa violencia política generada por los
partidos tradicionales, pero que, evidentemente, restringió la democracia al impedir
la creación de nuevos movimientos políticos en el país, contribuyó el inconformismo
armado ya existente desde las guerrillas liberales de 1948 y fue parte de la motivación
del otro tipo de violencia que fue diseminándose a lo largo del país.
El tercer momento clave para comprender la historia de la democracia en el siglo
XX es, por supuesto la Democratización a partir de la Constitución de 1991, que reco-
noce el valor que tiene el carácter democrático del ESD, sentando las bases para re-
equilibrar los poderes públicos, y adoptando la democracia participativa como com-
plemento de la democracia representativa, descentralizando el manejo del Estado no
sólo institucional, sino territorialmente, y buscando un catálogo más amplio de dere-
chos humanos y sociales. En verdad, la Constitución de 1991 puede denominarse,
acertadamente, como la Constitución de la participación y la democratización.
Otro elemento de contexto de la democracia en Colombia es que en los modelos
de desarrollo aplicados en países como Colombia ha existido la tendencia a buscar la
articulación entre la política social, la política de desarrollo y la política de amplia-
ción de la ciudadanía: desde mediados de la década de los cincuenta, el modelo de
sustitución de importaciones o de desarrollo hacia adentro fue acompañado con la
ampliación del derecho al voto de amplios sectores de la población.
En Colombia, al igual que en otros países, a principios de la década de los noven-
ta, el modelo de desarrollo hacia adentro fue sustituido gradualmente por uno de

2 Roll, D., “ La Revolución en Marcha: la reforma política clave de la primera mitad del siglo”. En: Un siglo de
ambigüedad. Para entender cien años de crisis y reformas políticas en Colombia. Nuevas Ediciones Ltda., 2001.
592 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

desarrollo hacia afuera, sin la excesiva injerencia reguladora y proteccionista del Es-
tado. Paralelamente, con la reforma constitucional de 1991, se le imprimieron al Es-
tado los compromisos con una serie de reformas que ampliaron la base ciudadana, en
un modelo de cohesión social, bajo la nueva concepción del Estado democrático,
participativo, pluralista y descentralizado. Así, el concepto de ciudadanía y sus dere-
chos cobra especial interés, pues proclama una reivindicación de las garantías de las
personas frente a la autoridad, junto con instrumentos efectivos de representación y
participación en los asuntos del Estado.

CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN DEMOCRÁTICO COLOMBIANO3

Democracia: un derecho definido y una posibilidad asediada
Sin embargo, una cosa es tener derechos formalmente establecidos y otra bien distin-
ta contar con la posibilidad real de ejercerlos. En un reciente estudio, los investigado-
res Bejarano y Pizarro4 sostienen que si bien es cierto que Colombia es considerado
como un país con una larga tradición democrática, perturbada en lapsos muy cortos
por regímenes de dictadura, actualmente afronta ataques que desmoronan y desacre-
ditan su actuar como democracia representativa. Afirman que no obstante que en el
país se garantiza constitucionalmente el ejercicio democrático, las guerrillas, los
paramilitares y los ejércitos privados del narcotráfico presionan, amenazan, imponen
o suprimen a su voluntad la participación libre en amplios territorios de su influen-
cia, siendo el Estado impotente para ejercer el orden y garantizar la libre expresión y
el respeto a la vida de los ciudadanos. Estos hechos les permiten utilizar la expresión
“democracia asediada” para caracterizar el orden político colombiano.
Esta connotación de la democracia colombiana puede ilustrarse con bastante clari-
dad mediante la información recopilada por la organización Freedom House5, institu-

3 En un sentido muy amplio, se entiende por Régimen Político el modo como se manifiesta la distinción entre
gobernantes y gobernados en el marco de una colectividad. En particular el régimen político democrático se
fundamenta en la soberanía popular y tiene como ejes fundamentales la igualdad, la libertad, el respeto a las
minorías y el consenso, garantizado a través de mecanismos tales como la tutela, el plebiscito, las elecciones, la
revocatoria del mandato, lo que permite al ciudadano la posibilidad de oponerse o de mostrar su grado de satis-
facción con los gobernantes respecto de las políticas de gobierno. El régimen democrático está estructurado de la
siguiente manera: a) Gobierno, b) Partidos Políticos, grupos de presión, grupos de interés, c) Sociedad civil.
4 Bejarano, Ana María y Pizarro, Eduardo, “De la democracia “restringida” a la democracia “asediada”: para
entender la crisis de la democracia en Colombia”. Ponencia presentada para el seminario “Advances and Setbacks
in the Third Wave of Democratization in Latin America” organizado por el Helen Kellogg Institute for International
Studies. Universidad de Nôtre Dame, abril 23-24, 2001.
5 Freedom House ofrece informes y estadísticas sobre 201 países del mundo. En uno de sus trabajos propone
indicadores ordinales que asignan calificación según el respeto por las libertades individuales de cada uno de los
países analizados. En la escala de Freedom House, en la calificación de 1 a 3 se ubican los países con regímenes
“libres”, en la de 3.1 a 6.5 los denominados “parcialmente libres” y en la de 6.6 a 8 los llamados “no libres”. Ver:
www.freedomhouse.org.
DEMOCRACIA POLÍTICA 593

ción que elaboró varios indicadores de libertades democráticas sobre más de 200 países
del mundo. Para la medición de algunas variables, se basó en el moderno concepto de
“poliarquía”6 o democracia ampliada, que implica: 1) la inclusión de la mayoría de la
población adulta a través del sufragio universal; 2) la selección de los cargos políticos
más importantes provistos a través de elecciones competitivas, libres, limpias y periódi-
cas; 3) el respeto y protección efectiva de los derechos políticos y libertades civiles y 4)
los gobiernos elegidos deben tener el poder real y efectivo de gobernar.
Seleccionados los indicadores para los países latinoamericanos y comparando como
calificación promedio de la región con la de Colombia, se observa que mientras en
conjunto los países latinoamericanos han logrado avances en el fortalecimiento de un
régimen de libertad democrática, Colombia muestra un declive, ubicándose en lo que
puede denominarse un orden político “parcialmente libre” (gráfico 18.1).

Gráfico 18.1
Índice de libertad democrática
6 ,0

5 ,0
Ín d ice Fred o m H o u se

4 ,0

3 ,0

2 ,0

1 ,0

0 ,0

1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000

C o lom b ia P ro m . Am é rica L a tin a

Fuente: Organización Freedom House. 2002.

En efecto, entre 1973 y 1989, la democracia colombiana presentó una estabilidad

notable, con la cual bien pudo haberse ganado en algunos círculos la reputación de
democracia ejemplar. Los mismos movimientos insurgentes de izquierda lanzaron en
1985 el partido Unión Patriótica (UP), concebida inicialmente como una coalición
amplia de partidos y movimientos de izquierda, pero abierta igualmente hacia otros
sectores políticos mediante la realización de eventuales alianzas electorales. De esta
manera, la UP obtuvo en 1986 los resultados más significativos logrados por la iz-
quierda en toda su historia al conseguir catorce curules. Sin embargo, sus dirigentes
pronto empezaron a ser exterminados sistemáticamente tanto por grupos de justicia
privada como por parte de los servicios secretos de inteligencia del Estado. Tanto su

6 Dahl, Robert, La Democracia y sus críticos. Barcelona, Paidós, 1989.

594 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

base militante como su representación en el Congreso cayeron abruptamente, obte-

niendo una sola curul en las elecciones tanto de 1991 como de 1994.
La confianza tiendió a recuperarse en 1991 tras la firma de nuevos acuerdos de paz
con otros movimientos de la insurgencia. Como fruto de estos acuerdos, el movi-
miento Alianza Democrática M-19 (AD M-19) emprendió con éxito su vida política,
obteniendo 18 constituyentes en 1991 y 21 senadores y representantes en la instaura-
ción del nuevo Congreso en 1992.
Jurídicamente, la democracia colombiana ha permitido que tanto insurgentes
desmovilizados como movimientos de izquierda participen de la contienda democrá-
tica, pero, en la práctica, el Estado ha sido incapaz de controlar los extremos belige-
rantes que quieren silenciar las alternativas democráticas.
Un factor de la intensificación del poder militar y de la violencia política en los años
noventa está asociada, evidentemente, con el aumento del total de efectivos de los gru-
pos armados que creció en un 60% durante esta década, al punto que el número de
municipios con presencia guerrillera se quintuplicó para llegar a más de la mitad del
total. También en la misma década, los paramilitares y narcotraficantes hicieron pre-
sencia en una cuarta parte del territorio nacional, trayendo consigo una intensificación
de conductas criminales como el secuestro, atentados contra la libertad y el terrorismo
(gráficos 18.2 a 18.4)

Gráfico 18.2
Conductas asociadas al conflicto
Tas a d e se cu e s tro
7
p o r 1 0 0 m il h ab ita n te s
6
5
4
3
2
1
0
60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98

Fuente: Rubio, Mauricio, Violencia y conflicto en los noventa. Paz Pública, Universidad de Los Andes, Bogotá. IUDEC,
Universidad Carlos III de Madrid. 2000.

Otra manera de vislumbrar el nivel de profundización de la democracia real en

Colombia consiste en examinar el grado de respeto de los derechos políticos y las
libertades civiles7. En el gráfico 18.5 se aprecia cómo la variable libertades civiles se
ha encontrado durante las últimas tres décadas siempre por encima de los derechos
políticos, indicando la precariedad de la primera. En efecto, los derechos políticos

7 Para Freedom House los derechos políticos son aquellos que facultan a las personas a participar libremente en el
proceso político, entendido éste como un sistema mediante el cual la nación elige a las autoridades que diseñan
DEMOCRACIA POLÍTICA 595

(derecho de asociarse, a votar, elegir y ser elegido) se han ampliado desde 1986 bajo
el esquema de la descentralización política, pero las libertades civiles como la liber-
tad de expresión o de asociación siguen fuertemente limitadas. Las guerrillas de iz-
quierda, los paramilitares de derecha y los ejércitos privados del narcotráfico conti-
núan siendo los tres actores principales generadores de perturbación y de debilitamiento
de las posibilidades de profundizar la democracia.

Gráficos 18.3 y 18.4

Conductas asociadas al conflicto
A te nta d o s co n tra la libe rta d Terro rism o
50 2 .0 0 0
p o r 1 0 0 h a b ita n te s N ú m e ro
40
1 .5 0 0

30
1 .0 0 0
20

500
10

0 0
60 65 70 75 80 85 90 95 60 65 70 75 80 85 90 95

Fuente: Rubio, Mauricio, Violencia y conflicto en los noventa. Paz Pública, Universidad de Los Andes, Bogotá. Iudec,
Universidad Carlos III de Madrid. 2000.

Gráfico 18.5
Índice de democracia para Colombia
16
14
12
10
In dic e

8
6
4
2
0
1991
1981

1985

19 8 7

19 8 9

19 9 3

1995

19 9 7

19 9 9
19 7 3

1975

19 7 7

19 7 9

19 8 3

D e re c h o s p o lítico s L ib e rtad e s civile s Ín d ic e co m b in a d o

D e m o crático s S e m id e m o cra c ia A u torita rio s

Fuente: Organización Freedom House.

políticas y toman decisiones precisas que afectan a la comunidad nacional, regional o local. En una sociedad
libre, representa el derecho de los adultos a votar y a competir por cargos públicos, y para los representantes
elegidos, el derecho a tener un voto decisorio en las políticas públicas. De otro lado, por libertades civiles se
entiende la libertad para desarrollar opiniones, instituciones y autonomía personal independiente del Estado. La
combinación de los dos tipos de derechos (de las dos variables) permite obtener una nueva escala, donde la
calificación de 2 a 5 corresponde a los gobiernos democráticos, los gobiernos semidemocráticos son calificados
de 5 a 9 y los autoritarios de 9. En verdad, una calificación de 9 no permite definir a un país como semidemocrático
o autoritario, decisión que requeriría información adicional.
596 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Percepción ciudadana del régimen democrático: democracia-abstencionismo

¿Prefieren los colombianos mantener sus derechos políticos y democráticos o esta-
rían dispuestos a abdicar de ellos en pro de otro beneficio más tangible e inmediato?
Una manera de aproximarse a la percepción que de la democracia como régimen
tiene la población en el continente americano la ofrece la Corporación Latinobaró-
metro8. Se consulta la opinión ciudadana sobre la percepción sobre la democracia
como régimen o tipo de ideal de gobierno y si consideran que el sistema aporta verda-
deras soluciones a los problemas fundamentales de la sociedad.
Al preguntar si hay preferencia por el régimen democrático9, del total de los
encuestados de los países latinoamericanos en 1996, el 61% mostró su apoyo a la demo-
cracia como régimen, disminuyendo en el 2001 a un 48%. Del grupo encuestado, el
segmento de las personas mayores fue el que en mayor proporción apoyó el régimen
democrático, mientras el grupo más joven fue el que más abstención o indiferencia
mostró. Lo interesante de observar es que aunque los jóvenes muestran apatía por la
democracia, no se sienten tentados a preferir un régimen autoritario. La encuesta evi-
dencia que el segmento que apoyó el régimen autoritario se mantuvo estable en todo
el período encuestado: en 1996, el 18% de la población encuestada manifestó su por
simpatía este tipo de sistema, pasando en dos años consecutivos por el 17% y termi-
nando en 19% en 2001. Como señala Duverger: “Siendo la legitimidad uno de los
fundamentos más importantes del poder político, puede decirse que los poderes auto-
ritarios tienen menos base que los poderes democráticos dentro del sistema de valores
del mundo contemporáneo”10.
Ahora bien, si es cierto que para la mayoría de la población encuestada la democra-
cia es preferible a otros sistemas de gobierno, no se tiene la misma percepción sobre sus
resultados. Al respecto, otra de las preguntas de la encuesta intenta detectar la percep-
ción en torno a la eficacia del sistema democrático para resolver los problemas econó-
micos, políticos y sociales11. Es allí donde amplios sectores de la población no perci-
ben la democracia como algo “justo”, sino, más bien, como el sitio donde minorías
poderosas se apropian cada vez de más privilegios.

8 Latinobarómetro, con sede en Santiago de Chile, es una encuesta de opinión pública realizada cada año, que
representa las opiniones, valores, comportamientos y actitudes de los 17 países de América Latina, en los cuales
se aplica. El estudio comenzó a ser aplicado de manera regular en 8 países de la región en l995, y se extendió a
17 países a partir de 1996.
9 Se preguntó: ¿Cuál es el apoyo que usted le otorga a la democracia como régimen, es decir, como sistema de
gobierno ideal?”. Entre las opciones de respuesta se dio a escoger entre a) democracia, b) autoritarismo, c) es
indiferente y d) no sabe.
10 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y Derecho Constitucional. Ediciones Ariel, Barcelona. 1962
11 Se preguntó: “En general, ¿diría usted que está: muy satisfecho, más bien satisfecho, no muy satisfecho o nada
satisfecho con el funcionamiento de la democracia en su país?”.
DEMOCRACIA POLÍTICA 597

Los resultados como promedio de los países encuestados indican escasa satisfac-
ción con el desempeño de la democracia. Sólo el 27% en 1996 consideró satisfactorio
o muy satisfactorio el desempeño del sistema, reduciéndose al 25% en 2001.
Una de las consecuencias (aunque no la única ni la más importante) del descontento
de la población con los resultados de la gestión política puede asociarse con el nivel de
abstencionismo, como consecuencia de la percepción que tienen los ciudadanos de la
política como foco de corrupción y fuente de promesas electorales incumplidas.
Las cifras de la Registraduría Nacional del Estado Civil son ilustrativas. La abs-
tención en Colombia llega a niveles sumamente elevados a pesar de los incentivos
electorales otorgados a través del certificado electoral (gráfico 18.6).
En las elecciones para alcaldes entre los años 1992 y 2000 la abstención fue, en
promedio, del 54%, para elecciones de concejos municipales, del 53,02% entre los
años 1997 y 2000. Las votaciones para Gobernadores presentaron su mayor índice
abstencionista entre 1991 y 1997: en promedio fue de 55,15%.
En las elecciones presidenciales el comportamiento de los electores no ha variado
de manera significativa: abstención del 53,75% en promedio.
Hay que señalar que las elecciones que presentan un mayor grado de abstención
son las de Senado y Cámara, con un nivel promedio del 60,7% en las cuatro eleccio-
nes del período 1991-2002.

Gráfico 18.6
Nivel de abstencionismo para diferentes corporaciones públicas en Colombia
1992-2000
7 0 ,0 0

6 5 ,0 0
Po rce n ta je

6 0 ,0 0

5 5 ,0 0

5 0 ,0 0
1992 1994 1997 2000

A lc a ld e C o n ce jo A sa m b le a
G o b e rna d o r C á m a ra S e na d o

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Reveladores del descontento social con la gestión política son también los votos
en blanco, los votos nulos y las tarjetas no marcadas: en las elecciones del 10 de
marzo de 2002, representaron en conjunto un porcentaje alto: 14,2% para el Senado y
13,6% para la Cámara, lo que representa un total de 1.437.773 personas que a pesar
de haber depositado su voto no eligieron candidato alguno.
598 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

En las elecciones presidenciales de 2002, el comportamiento de los electores no

ha variado de manera significativa, con un abstencionismo del 53,75% del potencial
de votantes.

Estructura y desempeño de los partidos políticos en Colombia

Los partidos políticos son el eje de la democracia moderna12; a través de ellos es como
los ciudadanos pueden expresar su sentir, son los interlocutores en las democracias
representativas, los que hacen posible la elección de los cargos públicos y los que le
dan contenido a la expresión pública a los “ideales” de la sociedad mediante delibera-
ciones y prácticas sociales coherentes con el discurso. De hecho, “un Estado institu-
cionalizado y legítimo requiere de una sociedad fuerte e institucionalizada, organiza-
da y capaz de traducir lo social en demandas y acciones políticas; y ésta, para poder
expresarse políticamente, requiere de organizaciones partidarias democráticas, de
partidos y movimientos políticos que en su estructura organizativa y operacional en
sus propuestas programáticas sean capaces de reflejar la heterogeneidad de la socie-
dad y traducirlas en proyectos políticos”13.
En Colombia, la atomización de las minorías políticas y la fragmentación de los
partidos tradicionales se han traducido en un escenario político en el que predominan
cada vez más los intereses personales y particulares.
Como puede observarse en el gráfico 18.7, la atomización de los movimientos polí-
ticos, que se evidencia en el incremento de listas inscritas para Cámara y Senado, ha
venido incrementándose a partir de 1991. Estas facciones, avaladas en su mayoría por
los dos partidos tradicionales, obedecen a una estrategia electoral que el sistema de
cálculo de proporcionalidad de la fórmula de Hare –a mayor residuo– les permite. De
hecho, esta fórmula es bastante inequitativa al asignar una curul sin premiar el esfuer-
zo electoral; como ejemplo, piénsese que en las elecciones del 2002 para Senado, la
primera lista pudo lograr 220.000 votos, dos curules por cociente, mientras otras lis-
tas sólo necesitaron 45.000 votos para obtener una curul por residuo.
Esta proliferación de listas demuestra la escasa cohesión programática de los par-
tidos tradicionales, convirtiendo los movimientos en maquinarias electorales y a los
elegidos en barones electorales independientes sin ninguna responsabilidad con el
partido que lo avala, de ahí que no se formen bancadas que identifiquen unidad de
criterio ni disciplina partidista.

12 La democracia moderna nació como método de legitimación y de control de las decisiones políticas en sentido
estricto o de “gobierno”. En ésta el individuo es concebido como ciudadano.
13 Garay, Luis Jorge (coordinador), Repensar a Colombia, Hacia un nuevo contrato social. Bogotá, PNUD-ACCI,
2002.
DEMOCRACIA POLÍTICA 599

En 1991, estuvieron inscritos veintidós movimientos o partidos; en 1994 cincuen-

ta; en 1998, sesenta y cuatro y en marzo de 2002, setenta y seis y casi cincuenta en
espera de obtener la personería jurídica. Estas cifras no deben interpretarse como que
en Colombia existe pluralismo partidista. Para que exista multipartidismo no basta
con que existan muchos partidos inscritos, sino que es necesaria una efectiva capaci-
dad de acción de cada uno de éstos, con clara probabilidad de acceder al poder o de
formar coaliciones o acuerdos con el resto de los partidos. En otras palabras, se puede
tener aparentemente un sistema de partidos multipartidista, pero regir un sistema
bipartidista en tanto la mayor parte de los partidos no entran al juego del poder porque
permanecen como minoritarios14.
Como se mostrará más adelante, la proliferación de partidos tiene efectos en el
desempeño de los candidatos elegidos al Congreso, como quiera que las discusiones
y acuerdos se adelantan individualmente entre congresistas y gobierno y no, como
debería serlo, entre partidos políticos y gobierno.

Gráfico 18.7
Número de listas inscritas para elecciones al Congreso 1990-2002
800 753
692
700
628
600
486
500

400 351 319 3 11

300
213 251
200
143
100

0
1990 1991 1994 1998 2002

S e n ad o C á m a ra

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Estadísticas electorales 1990, 1991, 1994, 1998, 2002.

Además, la falta de unos mínimos de comportamiento ético de los políticos hace

que no tengan ningún recato en pertenecer a un partido y apoyar a un candidato de
otro partido o independiente, y que su sentido de pertenencia y de respaldo a unos
ideales de partido se haya supeditado a su propio interés individual. La elección pre-
sidencial desarrollada el 26 de mayo de 2002 evidenció aún más la crisis de los parti-
dos. Sólo el Partido Liberal llegó hasta la primera vuelta con el candidato inscrito por

14 El simple criterio numérico, según Stefano Bartolini, “carece de capacidad discriminatoria respecto a la influen-
cia que tienen en la interacción competitiva entre partidos su dimensión electoral”. Bartolini, S., “Partidos y
sistemas de partidos”. En: Manual de ciencia política. Alianza Editorial, Madrid, 1993.
600 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

esta colectividad a diferencia del Partido Conservador que retiró a su candidato ante
la evidencia de las encuestas y el poco respaldo al interior de su propio partido. De
otro lado, el ganador, quien siempre estuvo en el Partido Liberal, se inscribió por un
movimiento independiente al cual adhirieron políticos de los dos partidos mayorita-
rios del país.

Participación ciudadana
Cada vez hay mayor consenso en la necesidad que tienen países como Colombia de
conformar una civilidad moderna, guiada por principios de solidaridad, respeto por
las diferencias y participación activa en la definición de los propósitos colectivos de
los problemas que atañen a todos15. Como bien lo señala Norberto Bobbio, “una vez
conquistado el derecho a la participación política, el ciudadano de las democracias
más avanzadas se ha dado cuenta de que la esfera política a su vez está incluida en una
esfera mucho más amplia, la esfera de la sociedad en su conjunto, y que no hay deci-
sión política que no esté condicionada o incluso determinada por lo que sucede en la
sociedad civil y, por consiguiente, una cosa es la democratización de la dirección
política, lo que sucedió con la instauración de los parlamentos, y otra cosa es la demo-
cratización de la sociedad”16.
La formación de una ciudadanía orientada a la superación de los problemas de la
sociedad, deliberante y reflexiva, responsable de hacer valer sus derechos y deberes,
no es solamente una exigencia ética; cada vez hay mayor conciencia de que la efica-
cia de la gestión estatal depende del desarrollo democrático de la ciudadanía en gene-
ral y de la participación de grupos amplios en la identificación de sus intereses colec-
tivos y en la determinación y aplicación de las políticas.
En Colombia, desde la misma Constitución Política de 1991, se viene legislando
para que el ciudadano común sea partícipe activo de la veeduría de la gestión pública.
La descentralización administrativa, que puede definirse como un traslado de la fun-
ción y recursos del gobierno central hacia las regiones y municipios, se sustenta pri-
mero con la autonomía política y la elección popular de alcaldes (desde 1986), segui-
da de la elección popular de gobernadores (desde 1991). Después de once años de
prolífico desarrollo legal sobre la descentralización, se cuenta con 18 leyes para la
fiscalización ciudadana, entre otras, las que impulsan las Juntas Administradoras
Locales (Ley 1a. de 1992), la participación comunitaria en temas ambientales, de
salud, desarrollo rural y gobiernos escolares (Leyes 99, 100 y 115), la reglamentaria

15 Como una muestra del consenso en este sentido pueden citarse documentos orientadores tan actuales como Sen,
Amartya, Libertad y desarrollo; Garay, Luis Jorge (coordinador) Repensar a Colombia. Hacia un nuevo contrato
social; y Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1997: El Estado en un mundo de transformación.
16 Bobbio, Norberto, Estado, gobierno y sociedad. México, FCE, 1989.
DEMOCRACIA POLÍTICA 601

del voto programático (Ley 134 de 1994), las que abren espacios de participación
política como el referendo, el plebiscito, la consulta popular, la iniciativa popular legis-
lativa, los cabildos abiertos, el voto programático y las veedurías (Ley 134 de 1994).
La más reciente de las normas, la Ley 563 de 2000, que pretendió reglamentar
íntegramente las veedurías ciudadanas en el marco de la participación ciudadana, fue
declarada inexequible por la Corte Constitucional, al considerar ésta que una regla-
mentación tan precisa de las veedurías pertenecía más al trámite de una Ley Estatutaria,
que al de una Ley Ordinaria. En estas circunstancias, el instrumento que permitiría
vigilar los procesos de contratación o la gestión de las autoridades administrativas,
políticas, judiciales, electorales y legislativas quedó inoperante por vicios de trámite
legislativo. Aunque la iniciativa volvió a presentarse como proyecto de Ley Estatutaria17
en la última de las sesiones ordinarias del actual Congreso, su trámite exige la aproba-
ción de una mayoría absoluta dentro de una sola legislatura, con revisión previa por
parte de la Corte Constitucional, tal y como lo consagra el artículo 153 para el trámite
de leyes estatutarias. A comienzos de junio de 2002, el proyecto de veedurías ciuda-
danas fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera de Cámara.
En la práctica, de los 22 mecanismos diseñados, únicamente el de participación de
usuarios en las juntas directivas de servicios públicos tiene carácter de decisión, el
resto son mecanismos consultivos o de fiscalización. La mayoría de estos instrumen-
tos está orientada hacia la vida municipal, implantación no obligatoria para el alcalde,
como la Juntas Administradoras Locales y la contratación con la comunidad. A pesar
de las normas expedidas, la comunidad no tiene suficiente conocimiento para evaluar
y controlar la gestión de los mandatarios y éstos, por su parte, le han dado muy poca
prioridad a la rendición de cuentas.
Los datos de la Registraduría Nacional sobre utilización de los mecanismos de
participación política indican que han sido poco utilizados. Desde la expedición de la
Ley 134 de 1994 hasta comienzos de 2001, sólo se habían realizado 35 consultas
populares, 11 revocatorias del mandato de las cuales ninguna prosperó, 53 referendos,
todos ellos destinados a la creación de un nuevo municipio, y dos intentos de iniciati-
va popular legislativa sin éxito. Implementar con éxito una medida como la revocatoria
del mandato implica, en la práctica, la presencia de un sector de la sociedad con
disposición y recursos que lo asuma, lo promueva y lo tramite, como actor principal,
buscando el apoyo del resto de la sociedad civil como simpatizante de la iniciativa
(voto, firmas, manifestaciones).
Desde el punto de vista de la ampliación de la participación política a nivel local,
es oportuno preguntarse si las elecciones de gobernantes a nivel local han legitimado
más a sus mandatarios y si han fortalecido la democracia representativa.

17 Proyecto de Ley Estatutaria 149/01 C., 22/01 S. “Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas”.
Gaceta del Congreso 359, 439, 522, 582, 642/01.
602 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

El porcentaje de participación en las votaciones para alcalde y gobernadores muestra

una leve mejoría. El abstencionismo para estos cargos tiende a ubicarse en la última
década en un promedio del 54%, frente al 60% registrado en las elecciones de Con-
greso.
Al contrastar el porcentaje de participación electoral por rangos poblacionales, en
las votaciones para alcalde entre 1988 y el año 2000, se observa que mejora a medida
que la población es más pequeña (cuadro 18.1). Así, mientras en las poblaciones
mayores a un millón de habitantes la participación promedio es del 42,2% para las
elecciones 1988-2000, las poblaciones con menos de 10 mil habitantes alcanzan un
62,7%. Esta mayor participación electoral al nivel de lo local es atribuible, en parte, a
que los compromisos adquiridos por los elegidos frente al electorado no se pueden
esconder, olvidar, ni tergiversar, toda vez que los actores son bien conocidos, se acce-
de fácilmente a ellos y los resultados obtenidos en su gestión no son fácilmente igno-
rados por sus electores.

Cuadro 18.1
Votación de alcaldes municipios según tamaño de población 1988-2000
(% de participación)
Rango poblacional

Año Más de 1 Entre 500 Entre 100 mil Entre 50 mil Entre 20 mil Entre 10 mil Menor
elección millón mil y 1 millón y 500 mil y 100 mil y 50 mil y 20 mil de 10 mil

1988 59,1 62,5 64,7 69,3 72,3 71,9 75,5

1990 48,5 50,9 55,7 60,9 63,8 64,4 68,3
1992 29,3 39,5 41,0 49,2 53,3 54,4 57,9
1994 30,8 43,9 43,5 51,3 54,1 55,7 59,1
1997 43,4 43,9 49,5 50,0 49,7 50,7 55,0
2000 42,3 45,9 44,2 51,1 56,1 57,0 60,1
Promedio 42,2 47,1 49,8 55,4 58,2 59,0 62,7

Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil. Estadísticas electorales 1988, 1990, 1992, 1994, 1997 y 2000.

En este mismo sentido, es de resaltar que las cifras electorales revelan que no
obstante el abstencionismo en la votación para alcaldes ha disminuido levemente en
la última década, resulta sustancialmente menor al registrado en las votaciones para
otras corporaciones públicas, lo cual puede interpretarse, en el caso de las elecciones
para alcalde, como un compromiso más estrecho con sus electores debido a la cerca-
nía e interacción de una comunidad pequeña o local (gráfico 18.8).

Reducción de las protestas cívicas y gestión local

Ha hecho carrera en el país, como forma de solicitar del gobierno central solución a
las necesidades locales, la realización de paros cívicos. Este método de protesta ciu-
DEMOCRACIA POLÍTICA 603

dadana ha sido cuantificado por Bonilla18 para el período 1986-1997 para indagar de
qué forma la descentralización política y administrativa pudo haber influido en di-
chas acciones cívicas. En este lapso se presentaron en el país 271 paros cívicos, con-
centrándose el 86% de ellos en los años 1986 y 1994. Las protestas cívicas disminu-
yeron de 23 registradas en 1986 a tan sólo cinco paros cívicos en 1997 (gráfico 18.9).
El motivo de la protesta cívica se ha dirigido principalmente hacia la provisión de
competencias del orden nacional, en materia de protección de los derechos humanos
y contra la guerra, crisis agraria y sólo en menor medida, por las nuevas competencias
asumidas por la administración local como servicios públicos domiciliarios, educa-
ción y salud, infraestructura vial y gestión local.

Gráfico 18.8
Votación de alcaldes 1988-2000
P o r ra n g o s p o b lac ion a le s

0 ,7 5

0 ,6 5
Tam a ñ o d e p ob la ció n

0 ,5 5

0 ,4 5

0 ,3 5

0 ,2 5

1988 1990 1992 1994 1997 2000

R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7

R 1 : M á s d e 1 m illó n R 3 : C ie n m il- 0 .5 m illó n R 5 : 2 0 m il - 5 0 m il

R 2 : 0 .5 -1 m illó n R 4 :5 0 m il- 1 0 0 m il R 6 : 1 0 m il - 2 0 m il
R 7 : < 1 0 m il
Fuente: Registraduría Nacional del Estado.

Sin embargo, no debe interpretarse inequívocamente como positiva la disminución

de dichas protestas cívicas, ni como un reflejo de la descentralización: la intensidad
de la protesta se ha suavizado en virtud de la intensificación de la violencia en los
municipios, que se ha ensañado contra los campesinos, alcaldes y concejales, me-
diante presiones, amenazas, asesinatos y secuestros. De tal manera, que la ausencia
de protesta no significa conformidad con la gestión local, sino una opción de resigna-
ción que pretende resguardar la integridad y la vida.

18 Como se menciona en Maldonado, Alberto, “Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: avan-

ces y resultados de la descentralización política en Colombia”. Archivos de Economía No. 163. DNP. Noviembre
de 2001.
604 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

Gráfico 18.9
Total paros cívicos en Colombia. 1986-1997
70
61
60

50

40 36
30
30 22
23 21 21 22
20 14
11
10 5 5
0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Fuente: Bonilla, Guido. La descentralización política de Colombia. Fundación Universidad Central. 2001. Mimeo.

DESEMPEÑO DE LAS INSTITUCIONES DEMOCRÁTICAS

Puede decirse que la democracia como régimen político es más segura y más auténti-
ca cuanto más firmemente refleje y se apoye en instituciones y organismos cuya cre-
dibilidad esté fuera de toda duda. Para el caso colombiano, los problemas de inefi-
ciencia en la gestión de entidades, como el Congreso de la República y la Registraduría
Nacional del Estado Civil, deben ser interpretadas no sólo como fallas que requieren
ser subsanadas, sino que de no hacerlo debilitan la credibilidad en la democracia
representativa y en los procedimientos democráticos que estas entidades encarnan y
deber hacer posibles.

Congreso
Para que la democracia no sea puramente formal y dada la complejidad de la sociedad
colombiana, el logro de los ideales democráticos del ESD requieren que las acciones
de los individuos contribuyan a conformar realizaciones colectivas, y que quienes
realicen la actividad legislativa aporten al desarrollo y aplicación de la Constitución
Política.
Si se realiza un balance de la primera mitad del actual cuatrienio legislativo al
cumplimiento de la misión social del Congreso y al logro de sus objetivos institucio-
nales, apoyados en la importante información publicada por el Observatorio Legisla-
tivo Congreso Visible19, es posible afirmar que el Congreso colombiano ha presenta-
do graves falencias que reclaman una depuración de sus costumbres políticas. Esta
conclusión puede ser ilustrada con la ayuda de tres indicadores:

19 Congreso Visible es un proyecto de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de Los Andes.

DEMOCRACIA POLÍTICA 605

1. Iniciativa Legislativa del Congreso. La iniciativa debe comprenderse como el ori-

gen de los proyectos, es decir, a la institución u organismo que pone a consideración
del Senado o de la Cámara de Representantes los proyectos de Ley.
De acuerdo con Congreso Visible, el 71% de los proyectos presentados a conside-
ración del Senado y el 87% de los presentados a la Cámara fueron presentados por
iniciativa de congresistas. Ahora bien, estos porcentajes, expresados de manera aisla-
da y sin otro tipo de consideraciones, tienen el riesgo de sobrestimar el cumplimento
de la función constitucional del Congreso. Para analizar este indicador en su verdade-
ro contexto adecuado hay que tener muy en cuenta lo que sigue.
2. Temas de los proyectos de Ley. Si hay alguna forma de establecer la sensibilidad
del Congreso hacia los problemas del país, su coherencia con las reclamaciones de la
sociedad y con los principios que les permitieron ser elegidos es justamente el criterio
de pertinencia de los proyectos de Ley propuestos.
En este sentido, contrasta observar que los temas más recurrentes en los proyectos
de Ley de iniciativa parlamentaria a la Cámara fueron en su orden de mayor a menor
frecuencia: celebraciones, honores y monumentos públicos; estampillas; educación;
reformas a leyes; organización territorial; salud; estatuto del servidor público; regula-
ción económica; profesiones.
Análogamente, los temas más frecuentes presentados al Senado son: celebracio-
nes, honores y monumentos públicos, régimen político, reformas a leyes, organiza-
ción territorial, salud, medio ambiente, estampillas, regulación económica, educa-
ción; estatuto del servidor público, asuntos de la familia y de la mujer, profesiones,
derechos, garantías y deberes.
Seguramente las plenarias han obrado con prudencia en este caso: a pesar del alto
porcentaje de los proyectos que hacen referencia a celebraciones, honores y monu-
mentos públicos, sólo uno de éstos se ha convertido en ley.
3. Representatividad política del Senado. Uno de los principios que fundamenta el
bicameralismo hace relación a la procedencia de los parlamentarios que integran cada
cámara: mientras en la Cámara de Representantes la circunscripción es regional, el
Senado se elige en circunscripción nacional, representando los intereses regionales y
nacionales, respectivamente. Éste era, precisamente, el propósito del constituyente de
1991.
Contrastan estos principios con las tendencias electorales: se ha establecido que
en las elecciones al Senado de 1991, 1994 y 1998, en promedio, las listas fueron
elegidas con el 70% de los votos obtenidos en un solo departamento 20. Este dato

20 Botero, Felipe, “La circunscripción nacional después de tres elecciones”. En: Bejarano, Ana María y Andrés
Dávila (compiladores). Elecciones y democracia en Colombia 1997-1998. Bogotá: Fundación Social-Departa-
mento de Ciencia Política, Universidad de Los Andes, 1998.
606 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

permite mostrar, desde otra perspectiva, la falla estructural de la democracia colom-

biana: la presencia de una fuerte democracia jurídica, simbólica y el bajo nivel de
realización de sus postulados. Revela, también, la continuidad de los así llamados
“barones electorales”, es decir, de las prácticas clientelistas de quienes cuentan con la
experiencia electoral y el “fortín político” para perpetuarse en el poder de elegir.
4. Comportamiento de los partidos y movimientos políticos en el Congreso. En una
democracia los partidos y movimientos políticos deben ser los principales mecanis-
mos de canalización y expresión de los intereses de los ciudadanos, lo cual exige que
la disciplina partidista sea requisito indispensable para la discusión y trámite eficaz
de los proyectos de Ley.
Congreso Visible examinó el comportamiento de los distintos partidos en el Con-
greso, y encontró que el Partido Liberal Colombiano (PLC) fue la fuerza política con
mayor presentación de proyectos entre julio de 1998 y diciembre de 1999. Sin embar-
go, la mayoría de los proyectos fue presentada individualmente (el 73%) y sólo el
27% en compañía entre congresistas. Por su parte, el Partido Conservador Colombia-
no (PCC) fue el partido que presentó menos proyectos de Ley. En el Senado, en parti-
cular, sólo presentó el 5% de la totalidad de los proyectos. Los independientes pre-
sentaron el 19% en su mayoría de manera individual y la Gran Alianza por el Cambio
presentó el 32% (81 proyectos) de los cuales fueron sancionados 5 y 18 fueron pre-
sentados con congresistas de los partidos tradicionales e independientes.
Los resultados de esta atomización saltan a la vista: el 34% de los proyectos pre-
sentados por el partido liberal fue archivado e igual suerte ocurrió con el 19% de los
presentados por los congresistas independientes. De los proyectos presentados por el
Partido Conservador sólo fue aprobado uno.
Es claro que, con demasiada frecuencia, los proyectos son archivados, sobre todo
por vencimiento de plazos de discusión bajo la influencia de bancadas políticas, como
consecuencia de la indisciplina partidista y la falta de apoyo parlamentario a los pro-
yectos, haciéndose manifiesta la fragmentación de los partidos políticos.
Estas situaciones necesariamente inciden en la imagen que de el Congreso tiene la
población. De acuerdo con una encuesta del Banco Mundial, la Vicepresidencia de la
República y diversas ONG, la población encuestada destaca al Congreso de la Repú-
blica como la institución con más alto grado de deshonestidad en el país: el 71% de
los encuestados lo consideran completamente deshonesto21 (gráfico 18.10). Así mis-
mo, el sistema legislativo colombiano es calificado muy pobremente inclusive con
respecto a sus pares internacionales, a excepción de Ecuador entre la muestra de los
países seleccionados (gráfico 18.11).

21 El alto consenso de los entrevistados sobre el nivel deshonestidad del Congreso Nacional se desagrega en 65%
en el caso de los usuarios, el 81% en el caso de los empresarios y de 67% en el caso de los funcionarios públicos.
DEMOCRACIA POLÍTICA 607

En general, la percepción del ciudadano del común sobre la eficiencia del sector
público no es tradicionalmente buena. En parte, porque se ha visto atropellado con
infinidad de trámites, leyes que no se aplican, corrupción administrativa, contratos
lesivos para el erario público (y por ende el despilfarro de los impuestos que paga) y
políticos que utilizan su posición para apropiarse del tesoro público (disminuyendo la
confianza en el ejercicio de la política).

Gráfico 18.10
Las 10 entidades públicas menos honestas en Colombia
F u e rz a s A rm a d as 36 11
M in . E d u c ac ió n N a cio n a l 36 22
A lca ld ía s 37 13
G o b ern a cio n e s 38 16
J uz g a do s 38 14
M in is te rio d e Tra n sp o rte 39 22
M in is te rio d e S alu d 44 20
P o lic ía N a c io na l 42 8
S e g u ros S o cia le s 65 8
C on g re so d e la R e p ú b lic a 71 12

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
% d e re s p u es ta s s e g ú n e m p re s a rios , fu n cio n ario s y u s u ario s

C o m p le ta m e n te de s h o n e sta / d e sh o n e sta N o co n o c e

Fuente: Banco Mundial y Vicepresidencia de la República, 2002.

Gráfico 18.11
Opinión de legitimidad del Parlamento en países latinoamericanos
¿ P a rla m e n to s le g ítim o s o co rrup to s ?
100
P o rc e n taje d e u su a rio s q u e cre e n
q u e e l P a rla m e n to e s c o rru p to

80

60

40

20

0
Pe rú
C a m b o dia

L a tvia

G e o rgia

Arg e n tin a

R u m a nia

Es lo v a q uia

C o lo m bia
H o n d u ra s

P a ra g u a y

E c ua d o r

Fuente: Banco Mundial.

Algunos autores consideran que ésta se reproduce cuando las decisiones están
concentradas en administradores públicos que no dan cuenta de sus actos, hecho que
608 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

se suma a lo débil de los métodos probatorios y a la laxitud de las sanciones. A nivel

del ejercicio de la política, su forma más común es el clientelismo, que se desarrolla
entre una parte fuerte (partido político, administrador público, etc.) y una parte débil
(el elector), donde el primero brinda beneficios extralegales por ostentar el poder y
manejar la influencia, mientras el segundo corresponde al barón político con su voto22.
En efecto, la mediación clientelista se constituye en uno de los mecanismos de
autoperpetuación de una clase política autorreferenciada y ha tenido como conse-
cuencia la exclusión a la mayoría de la población.

Registraduría Nacional del Estado Civil

La Registraduría Nacional del Estado Civil debe cumplir funciones vitales para el
funcionamiento legítimo del régimen democrático23. Por esta razón, las irregularida-
des que en esta institución puedan presentarse debilitan la confiabilidad en el mismo
procedimiento democrático.
Y, en efecto, el Sistema Electoral Colombiano presenta graves irregularidades
debido a la falta de mecanismos adecuados para actualizar el Censo Electoral y deter-
minar el verdadero potencial de votantes. En la actualidad se estima que en el Archi-
vo Nacional de Identificación se encuentran activas más de 4 millones de cédulas de
personas fallecidas24, situación que propicia la presencia de prácticas ilícitas en detri-
mento del proceso electoral, tales como diferencias de votos electorales, suplantación
de sufragantes y fraudes; además, ocasiona sobrecostos en el desarrollo de los proce-
sos electorales, toda vez que el Censo Electoral es una de las bases para presupuestar
los gastos de las elecciones. Incluso tiene el efecto de sobrestimar la financiación de
los partidos y movimientos políticos por parte del Estado25.
Con respecto a otra de sus funciones, la de identificación del ciudadano, la
Contraloría General de la República26 ha constatado que la Registraduría no ha res-
pondido a la demanda de 1.666.723 documentos de identidad, represados por falta de
previsión y deficiente planeación para la adquisición de los insumos requeridos en su
producción.

22 González Salas, Édgar, “Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: la relación entre corrupción
y proceso de descentralización en Colombia”. En: Archivos de Economía, No. 167. Departamento Nacional de
Planeación. Diciembre de 2001.
23 Estas funciones son preparar los diferentes comicios electorales que se adelantan en nuestro país y otorgar la
calidad de ciudadano con derecho a votar a través de la cédula de ciudadanía en las personas mayores. Además,
debe llevar los registros civiles de nacimiento, matrimonio y defunción.
24 Registraduría del Estado Civil, Informe de Gestión Año 2000. Bogotá, 2001.
25 Ley 130 de 1994, Art. 12.
26 Informe de Auditoría a la Registraduría Nacional de Estado Civil. CGR, julio de 2001.
DEMOCRACIA POLÍTICA 609

HACIA UNA DEMOCRACIA MÁS EFECTIVA EN COLOMBIA

¿Qué puede hacer más efectiva a la democracia?
Fortalecer la democracia, ya se entienda como régimen político o como conjunto
de procedimientos y mecanismos que la propician, equivale a incrementar del poder
del pueblo (Demo-cracia). En el sentido político, profundizar la democracia significa
promover la participación de los ciudadanos en los asuntos que le conciernen, o contra-
rrestar aquellos factores que, de una manera u otra, deslegitiman el proceso electoral.
Bajo este presupuesto, ¿qué podría propender por el fortalecimiento real (y no
sólo de manera simbólica) de la democracia en Colombia?

Participación ciudadana y sistemas de información

La democracia colombiana es un sistema que garantiza los derechos políticos del
ciudadano, pero no genera automáticamente las condiciones sociales y económicas
necesarias para que esos derechos se ejerzan efectivamente.
Para que el control de los ciudadanos sobre el Gobierno sea efectivo, los votantes
deben poder definir claramente cuál es la responsabilidad del Gobierno y retirarles el
poder a aquellos que no cumplan con ella. Los gobiernos en el poder deben tener
incentivos para buscar la reelección. La oposición debe controlar la labor del Gobier-
no e informar a los ciudadanos. Los mecanismos de responsabilidad no deben ser
sólo “verticales” (de los políticos elegidos respecto a los votantes), sino también “ho-
rizontales” (entre los distintos departamentos del gobierno).
Para que lo anterior pueda ser una realidad, los ciudadanos deben contar con la
información relevante y con algún medio institucional para influir en la política y
controlar al Gobierno en distintos campos.
Las elecciones son un sistema de control insuficiente: los electores sólo pueden
tomar una decisión respecto a todo el programa de gobierno. Estas instituciones pue-
den contar:
• con la participación de ONG en las áreas políticas en la que se especializan,
• con un gobierno descentralizado en el que los ciudadanos puedan tener voz en la
legislación,
• permitiendo que los ciudadanos rebatan las decisiones de la Administración en los
tribunales o en tribunales administrativos, práctica frecuente en los Estados Unidos.

Partidos políticos
Uno de los factores que debilitan la legitimidad del sufragio en Colombia se debe a la
forma inequitativa como se realiza la financiación de las campañas políticas. La fi-
nanciación de los partidos políticos y de las campañas electorales es el principal meca-
610 HACIA UNA DEMOCRACIA REAL

nismo a través del cual se introducen desigualdades económicas en el ámbito político.

Idealmente, en un régimen democrático debieran existir unos pocos partidos políticos
con un perfil ideológico claramente definido y con pretensiones de acceder al poder
por la vía de las elecciones. Esta pretensión debiera hacerse efectiva gracias a un
arreglo institucional que favorezca la competencia y la discusión en condiciones de
igualdad y que evite cualquier posibilidad de entrada de dineros de dudoso recaudo, o
que obliguen a inclinar el ejercicio del poder en la devolución de favores hacia indi-
viduos específicos. En este sentido, la financiación por parte del Estado de las cam-
pañas políticas debe ser una alternativa necesaria.
Ahora bien, si lo que se desea es volver al sano principio de la representatividad
nacional para el Senado, la solución parece encontrarse en varios elementos combina-
dos de una verdadera reforma política. En primer lugar, la financiación de las campañas
políticas por parte del Estado, que garantizaría la independencia del parlamentario de
los distintos grupos de presión; en segundo lugar, la limitación para que los partidos
políticos otorguen avales, promoviendo la configuración de partidos y bancadas parla-
mentarias con pertinencia programática, evitando de esta manera la proliferación de
listas y favoreciendo así la racionalización de la financiación pública; en tercer lugar,
estableciendo un tope de financiación pública por departamento, de manera que el can-
didato se vea obligado a buscar su electorado en más de un departamento.
Un instrumento que fortalecería los partidos políticos consiste en castigar la dis-
persión electoral e ideológica, estableciendo listas únicas en elecciones corporativas
con reglas democráticas para la escogencia interna de sus candidatos, juntamente con
la adopción de un nuevo sistema de reparto de curules, como el método de D’Hond o
de cifra repartidora, que tiende a igualar el “costo” del ingreso haciendo que todas las
curules cuesten lo mismo.
Complementariamente, habría que ser más exigentes en cuanto a los requisitos
para la formación de nuevos partidos, no como medida excluyente, sino como contra-
peso para identificar las corrientes políticas alternativas, haciendo de los partidos
verdaderas organizaciones democráticas, representativas de los intereses colectivos
de sus afiliados.

Congreso
Una medida de fácil aplicación para la reforma del Congreso sería que el propio
Congreso definiera, para cada período de funcionamiento (o al menos para cada año
de su ejercicio), una jerarquización temática mediante la cual se establecieran las
áreas socialmente más requeridas de atención legislativa. Esta medida ofrecería al
Congreso la oportunidad de contar con un “mapa” definido, aunque lo suficientemen-
te flexible en unos ámbitos que abarquen la problemática nacional, pero lo suficiente-
mente rígido para evitar que el tiempo del legislativo se dilapide en proyectos de
DEMOCRACIA POLÍTICA 611

dudosa importancia nacional. Esta jerarquización podría ser elaborada con la partici-
pación los sectores sociales organizados que lo demanden.

Registraduría
La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de su Plan Indicativo de Gestión,
contempló el diseño de una acción inmediata que permitiera el fortalecimiento de la
democracia participativa, mediante el Proyecto de Modernización Tecnológica (PMT).
Este proyecto tenía por objeto la “adquisición de un sistema que comprende el hardware
y el software bajo licencia para la tecnificación y automatización de las funciones de
Registro Civil e Identificación (identificación dactilar y producción de documentos)
y la ejecución de las actividades complementarias relacionadas con la estructura de
cómputo y sus comunicaciones a nivel nacional, las adecuaciones de las áreas técni-
cas, los aspectos de seguridad, la administración del proyecto y la capacidad del re-
curso humano”.
Actualmente la Registraduría continúa con serios inconvenientes en relación con
el cumplimiento de sus objetivos, principalmente en aspectos como los tiempos de
trámite del documento de identidad, la optimización de recursos, falta de control en
varios de sus negocios misionales y el proyecto de modernización no se encuentra en
pleno funcionamiento.
Con el propósito de dar mayor transparencia a los comicios electorales, se haría
necesario separar las actividades de identificación de las electorales. Así, se otorgaría
mayor transparencia al proceso y la especialización debería traducirse en mayor efi-
ciencia y eficacia en la gestión.

BIBLIOGRAFÍA
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 Parte VII

ELEMENTOS PARA EL AJUSTE

MACROECONÓMICO
614 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 615

Capítulo 19
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA*

El manejo inercial de la política fiscal y su consecuencia inmediata, la deuda públi-

ca, constituyen una verdadera amenaza para el sano manejo de la economía. Si bien
estudios recientes han argumentando la insostenibilidad de la deuda pública, aquí se
muestra por qué el actual nivel de endeudamiento y su tendencia es mucho más grave de
lo que cada uno de ellos concluyó. Una de las diferencias que caracteriza el contenido
de este capítulo, frente a estos estudios, es ubicar y analizar el problema de la deuda
donde se origina. No hacerlo implicaría de entrada asumir implícitamente supuestos y
simplificaciones muy fuertes, que subestiman el verdadero problema de la deuda públi-
ca, enviando falsas señales tanto a los hacedores de política como a los mercados de
capitales internos y externos.
Este trabajo se libera de lo que aparentemente parece obvio y lógico: calcular la
sostenibilidad de la deuda para el agregado del Sector Público No Financiero –SPNF–.
Se discute este punto y se demuestra por qué no es lo mismo calcular la sostenibilidad
para el agregado SPNF, que para las unidades institucionales por separado. Ubicar el
problema de la deuda implica, y esto sí debería ser obvio, acotarlo y limitarlo donde
ciertamente se encuentra. En este sentido, los resultados del trabajo revelan que la
sostenibilidad de la deuda es un problema únicamente para las administraciones públi-
cas y no para las empresas públicas. Los niveles de endeudamiento de estas últimas no
son obstáculo para su viabilidad financiera, la cual más bien está dependiendo de supe-
rar problemas microeconómicos de productividad y gestión de la rentabilidad.
Aplicar, entonces, una metodología de indicadores de sostenibilidad de deuda a
las empresas públicas, cuando para éstas existe una metodología propia y más ade-
cuada, que diagnostica su viabilidad financiera, no es lo más indicado. Hacerlo así,
enviaría falsas señales, al subestimar el verdadero problema de la deuda, lo que pro-
piciaría una engañosa tranquilidad a los responsables del manejo macroeconómico,
cuyos costos económicos y sociales podrían ser de incalculables consecuencias.

* Elaborado por: Luis Hernando Barreto Nieto. Se agradece la colaboración de Mauricio Castillo.
616 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Otro aporte fundamental del trabajo aquí presentado es el uso de los indicadores
tradicionales, disponibles en la literatura especializada, para calcular la sostenibilidad
de la deuda de una manera dinámica y no como habitualmente se han empleado para
aplicarlos de manera estática. Ello, por supuesto, implica que se han superado las res-
tricciones que impiden el uso dinámico de estos indicadores. Las proyecciones pasivas
y activas de las finanzas del Gobierno, a mediano plazo, van a permitir que los indicadores
de sostenibilidad se puedan aplicar en cada uno de los años futuros, de manera indepen-
diente. Así, la proyección fiscal de cada año arroja su correspondiente nivel de deuda.
La virtud de aceptar esta modificación reside en poder calcular el costo de oportunidad
de no hacer el ajuste requerido para garantizar un nivel de deuda sostenible.
Así las cosas, la sostenibilidad de la deuda pública total, debe ser, entonces, la
sumatoria de la sostenibilidad de la deuda de cada una de las unidades institucionales
públicas y no de un agregado heterogéneo de entidades y empresas llamado SPNF. En
este sentido, aquí se presentan los requerimientos de ajuste para que la deuda del
Gobierno General (79% de la deuda total) sea sostenible.

EVOLUCIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA

La dinámica que ha tomado la deuda pública bruta en los últimos años (gráfico 19.1),
hace necesario considerar su futura sostenibilidad. El ritmo de crecimiento de la deu-
da para la primera mitad de los noventa, fue la mitad del ritmo de crecimiento del PIB.
Es decir, mientras la deuda nominal creció en promedio 14,6%, el PIB nominal lo hizo
a tasas del 29,4%. Esta relación se invierte para la segunda mitad de los noventa y
primeros años del tercer milenio, toda vez que el crecimiento de la deuda ha sido dos
veces el crecimiento del PIB. Mientras la deuda creció a tasas del 30,1%, el PIB lo hizo
apenas a unas del 14,1%.
Gráfico 19.1
Deuda sector público total y Gobierno Nacional Central.
Porcentaje del PIB
70
63
60

50
P o rce n ta je de l PIB

44 45
40
40

27
30
22
20 17
12
10

0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
S e cto r p ú b lic o to ta l G o b ie rn o n a cio n al
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 617

Entre 1994 y 1998, la deuda total se incrementó 13 puntos del PIB, diez puntos de
los cuales se explican por el crecimiento de la deuda del Gobierno Nacional Central,
GNC. Entre 1998 y 2001, el crecimiento de la deuda se duplicó frente al período ante-
rior, al incrementarse 23% del PIB la deuda total, explicada 100% por el crecimiento
de la deuda del GNC.
En coherencia con el gráfico 19.1 en el que se ilustra cómo el GNC es el principal
generador de deuda pública, en el gráfico 19.2 se corrobora esta afirmación al obser-
var la evolución del balance fiscal de caja para el SPNF entre 1985 y 2001, separando
el GNC del resto del SPNF.

Gráfico 19.2
Balance fiscal de caja del GNC y del resto del SPNF.
Porcentaje del PIB
4 ,0

2 ,0 1 ,3
0 ,3
0 ,0

-2 ,0
-2 ,6
-4 ,0
-5 ,1 -5 ,6
-6 ,0

-6 ,9
-8 ,0
1 98 5 1 98 6 1 98 7 1 98 8 1 98 9 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 99 3 1 99 4 1 99 5 1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0 2 00 1

R e sto S P N F G o b ie rn o n a cio na l To ta l

Se observa que el desequilibrio, al comenzar la segunda mitad de los ochenta,

estaba explicado por partes iguales entre el GNC y el resto del SPNF, mientras que en la
actualidad el desbalance es más profundo y obedece exclusivamente al GNC, toda vez
que el resto del SPNF ha registrado un superávit para toda la década de los noventa y
comienzos del milenio.
El hecho de que el déficit del GNC y la deuda esté condicionando el resultado
fiscal de todo el SPNF, es razón suficiente para diagnosticar que allí está la principal
fuente de vulnerabilidad fiscal y, por tanto, se hace necesario proceder a examinar
su sostenibilidad de manera independiente a las demás entidades y empresas del
SPNF, no sin antes presentar una revisión de la bibliografía reciente sobre estudios
de sostenibilidad de deuda en Colombia y formalizar una crítica al método agrega-
do utilizado por ellos.
618 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

ESTADO DEL ARTE

La mayoría de los estudios recientes que han examinado la sostenibilidad de la deuda
para Colombia se han concentrado en el agregado del SPNF, llegando a las siguientes
conclusiones:
• El Confis (2002) sostiene que con superávit primarios entre 1% y 3,5% del PIB y
un crecimiento real anual de 4,5% entre los años 2003 y 2030, se lograría un
superávit primario permanente de 1% del PIB, con lo que la deuda pública neta se
estabilizaría alrededor del 44% del PIB.
• El Banco de la República (2002) señala que se requeriría un crecimiento de largo
plazo alrededor del 3%, un superávit primario de 2% del PIB para que el nivel
actual de deuda (44,7%) sea sostenible1.
• Clavijo (2002) concluye que se requiere generar un ahorro primario equivalente al
3% del PIB para estabilizar la relación deuda pública (cierta)/PIB alrededor del
50%, con un crecimiento real de la economía de 2%.
• El Banco Mundial (2001) argumenta que se necesita un superávit primario perma-
nente de 3,1% del PIB y un crecimiento real de 4,5%, para que la deuda sea soste-
nible en el 40% del PIB.
• Posada y Arango (2000) concluyen que si se generaran hacia el futuro superávit
primarios que oscilen entre 0,9% y 1,5% del PIB, podría ser juzgado como sosteni-
ble un límite de endeudamiento del 38% del PIB.
• Alonso, Olivera y Fainboim (2000), analizando la situación en 1996, concluyeron
que la política fiscal era insostenible, a partir de los resultados de la aplicación de
distintos test econométricos.
• Un estudio menos reciente de Carrasquilla y Salazar (1992) demostró la sostenibilidad
de la política fiscal, que para la época era razonable, dado que las finanzas públicas
venían de un ajuste y estaban en relativo equilibrio (gráfico 19.1).

Discusión de los resultados

El Banco de la República sostiene que en los dos últimos años existió equilibrio
fiscal, mientras que Clavijo, tomando información del FMI2 afirma que durante 2002
se estaría generando un superávit primario de 2,4% del PIB. De las cifras oficiales del
Confis3 se derivan superávit primarios de 1,8% y 1,4% del PIB para 2000 y 2001,

1 Dentro de las simulaciones que presenta el informe del Banco de la República, para los efectos comparativos de
este trabajo, se escoge la que más se aproxima a sus propias conclusiones.
2 IMF (2002) Colombia: Third Review under the Extended Arrangement, EBS/02/5, enero 14.
3 Documento Asesores Confis 04 de 2002, Cierre fiscal 2001, 26 de marzo 2002. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 619

respectivamente, y proyecta, en el plan financiero, uno de 2,6% del PIB para 2002,
muy en línea con Clavijo y el FMI.
Ahora bien, al comparar el superávit primario oficial registrado para 2001, con el
necesario para que la deuda sea sostenible, se encuentra que el Banco de la República
estaría proponiendo un sobreajuste de 0,6% del PIB, si se tienen en cuenta las cifras
oficiales del balance primario del Confis para 2001. Pero, como el Banco parte de
equilibrio primario y no de las cifras oficiales, el ajuste necesario sería de 2% del PIB.
Para Clavijo y el Confis, el ajuste sería de 1% del PIB, si se considera, para el primero
solamente lo que denomina como deuda cierta, y, para el segundo, el límite superior
del rango calculado (3,5%) para estabilizar la deuda. Posada y Arango no están muy
lejos de los anteriores, al concluir que el superávit fiscal en los próximos 50 años debe
estar entre 0,9% y 1,5% del PIB para hacer sostenible el nivel actual de deuda. El
Banco Mundial, por su parte, calcula un ajuste requerido de 2,3% del PIB, a partir de
un superávit primario de 0,8% en 2000.
El cuadro 19.1 ilustra el resumen de los parámetros utilizados para los distintos
cálculos de sostenibilidad. La información que presenta permite hacer la siguiente
lectura: Mientras el Banco de la República y el Confis estiman los requerimientos
necesarios para hacer sostenible el nivel de deuda actual (44,7% del PIB), los demás lo
hacen para un nivel de deuda objetivo (38%, 40% y 50% del PIB).

Cuadro 19.1
Estudios que calculan sostenibilidad de la deuda para el SPNF
Fuente Superávit Superávit Ajuste Tasa de Tasa de Nivel de
primario primario necesario crecimiento interés deuda
base requerido real real sostenible
% del PIB % del PIB % del PIB % % % del PIB

Gobierno-Confis1/ 1,4 3,5 2,1 4,5 n.d 44,0

Banco de la República2/ 0,0 2,2 2,2 3,0 7,2 44,7
Banco Mundial3/ 0,8 3,1 2,3 4,5 8,6 40,0
Clavijo4/ 2,0 3,0 1,0 2,0 8,0 50,0
Posada y Arango5/ 1,4 1,5 0,1 3,8 7,2 38,0
n.d.:/: No disponible
1/
El superávit primario base se calcula del documento Confis 04 de 26 de marzo de 2002, sobre cierre fiscal de 2001 y
el superávit requerido del estudio Confis.
2/
Dentro de las simulaciones que presenta el Banco de la República, se escoge la que se aproxima a sus propias conclu-
siones.
3/
Dentro de las simulaciones que presenta el Banco Mundial, se escoge la más comparable con los resultados de los
otros estudios.
4/
Solamente para lo que él llama deuda cierta con el fin de poderlo comparar con los demás estudios.
5/
Para el superávit primario requerido se escoge el límite superior calculado por los autores.

Para los autores que aplicaron la metodología del superávit primario permanente,
los resultados convergen entre los del Confis y Banco Mundial, pero entre éstos y los
de Posada y Arango son un tanto disímiles. Los primeros requieren un ajuste superior
al 2% del PIB para estabilizar la deuda entre 40% y 44% del PIB con un crecimiento de
620 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

4,5%, mientras que los últimos sin ajuste fiscal estabilizan un nivel de deuda más bajo
(38% del PIB) con una tasa de crecimiento más baja (3,8%).
Los cálculos realizados por Clavijo y el Banco de la República son estáticos y de
corto plazo. Al compararlos se encuentra que el primero requiere un ajuste de 1,2% del
PIB menor al requerido por el segundo, para estabilizar un nivel de deuda mayor (50%
vs. 44,7%). Para el logro de la sostenibilidad, Clavijo prevé una diferencia mayor entre
la tasa de interés y la tasa de crecimiento con respecto a la estimada por el Banco de la
República.
Si bien las autoridades económicas (Confis y Banco de la República) coinciden en
la necesidad de un ajuste (2,2% del PIB) para el mismo nivel de deuda (44% del PIB),
no sucede lo mismo con los supuestos utilizados para lograrlo. El Confis estabiliza la
deuda con 4,5% de crecimiento, mientras que el Banco de la República lo hace con
uno de 3%. Infortunadamente, el Confis no presenta el resultado endógeno de tasa de
interés que arroja el modelo empleado4, omisión que impide hacer la comparación
con esta variable.
Los estudios que presentan análisis de sensibilidad, como los de Clavijo y el Ban-
co Mundial, muestran notables diferencias entre ellos. Para los mismos supuestos de
tasa de interés real y tasa de crecimiento, el Banco Mundial requiere un superávit
primario siempre superior (entre 0,9 y 3,2% del PIB) al requerido por Clavijo para
estabilizar la deuda en un nivel del 40% del PIB (cuadro 19.2).

Cuadro19.2
Diferencias en las sensibilidades
Autor Supuestos Tasa de crecimiento
Deuda Interés real
% del PIB % 3 4 5
Clavijo 40,0 8,0 2,0 1,6 1,2
Banco Mundial 40,0 8,0 5,2 3,9 2,1

Buena parte de la explicación de esta discrepancia reside en el valor presente de

las contingencias de seguridad social consideradas por el Banco Mundial. No obstan-
te, Clavijo también considera dichas contingencias, pero las valora solamente en 0,5%
del PIB, lo cual, aún dejaría sin cubrir buena parte de las diferencias. A pesar de las
disparidades, vale la pena destacar la preocupación de Clavijo y el Banco Mundial
por reconocer en el análisis de sostenibilidad, los pasivos contingentes adicionados a
la deuda contractual.

4 El documento del Confis lo remite al modelo de Goldman-Sachs (GS-ESS) para el cálculo de los spread y el costo
financiero de la deuda pública, pero no presenta los resultados de este modelo.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 621

En síntesis, a pesar de que los mencionados estudios toman como punto de partida
la misma cobertura (SPNF) con su nivel actual de deuda, no existe consenso alrededor
de los resultados. El rango de superávit primario necesario para hacer sostenible la
deuda oscilaría entre 1% y 3,5% del PIB, y, para lograrlo, los requerimientos de ajuste
fluctuarían entre los que sostienen que no se necesita ajuste y los que afirman que éste
debería ser de un 2,3% del PIB (cuadro 19.1).
Ahora bien, a la luz de la evaluación de estos resultados, el aporte que este trabajo
quiere hacer a la discusión de sostenibilidad de la deuda pública es con el fin de mostrar la
imperiosa necesidad de un ajuste fiscal, cuya magnitud es mucho mayor que la presentada
por los mencionados estudios, si de hacer sostenible las finanzas públicas se trata.

CRÍTICA AL MÉTODO AGREGADO

Es necesario retomar una discusión metodológica previa al cálculo de la sostenibilidad
de la deuda, debido a que este análisis no debe omitir el funcionamiento del sector
público colombiano, con toda su normatividad, restricciones y autonomías, para que
sus resultados sean objetivos e interpreten adecuadamente la realidad de las finanzas
públicas. Desconocer esta necesidad implicaría correr el riesgo de introducir sesgos
en los requerimientos de ajuste, con sus correspondientes costos financieros y conse-
cuencias económicas y sociales.
Vale la pena citar a Homero Cuevas cuando se refiere al método en la ciencia
económica, con el fin de contextualizar la crítica que este trabajo hace al método
agregado que los mencionados estudios utilizaron para medir la sostenibilidad de la
deuda en Colombia.
La actividad analítica sólo es científica en la medida en que es capaz de explicar el mundo
real, de brindar conocimiento objetivo. Esto significa que las premisas o supuestos, y los
modelos construidos sobre ellos, no pueden ser arbitrarios; deben reflejar la naturaleza y
propiedades de los fenómenos reales que pretenden explicar. (...) Por ello si las premisas
de un modelo divergen de aquellos fenómenos reales que las primeras pretendan reflejar,
las conclusiones del modelo no pueden ser generalizadas como implicaciones necesarias
del mundo real. Esto significa que el modelo es incapaz de suministrar conocimiento
científico, es decir, que no constituye un método válido de investigación científica aun si
el conjunto de todas las relaciones internas que lo componen es lógicamente consistente.
(...) La consistencia lógica es una condición necesaria pero no suficiente de la consistencia
científica. Esta última requiere además, de la capacidad de suministrar conocimiento so-
bre la naturaleza, relaciones e implicaciones de los fenómenos del mundo real que consti-
tuyen el objeto o campo de estudio de la ciencia económica5.

La realidad financiera pública no se puede simplificar en un modelo agregado,

cuya consolidación implica eliminar la deuda que existe entre las mismas entidades

5 Cuevas, Homero, Introducción a la Economía, Universidad Externado de Colombia, 1986, p. 31.

622 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

del sector público, dentro de la cual se encuentra el ahorro pensional que terceros han
hecho en entidades de seguridad social pública, las cuales, a su vez, han usado estos
excedentes para invertir en títulos de deuda del gobierno. Es el caso de empresas
públicas como Ecopetrol, Telecom e incluso el mismo ISS, cuyas reservas pensionales
invertidas en títulos de deuda del Gobierno a finales de 2001 ascendían a $10,4 billo-
nes, el 48% de las operaciones recíprocas susceptibles de netear en la deuda interna.
Si bien es cierto que el agregado del SPNF es útil para calcular el tamaño del sector
público y para analizar la interrelación macroeconómica del mismo sector público
con los sectores real, financiero y externo, no es igualmente cierto que este agregado
sea útil para calcular la sostenibilidad de la deuda, por las implicaciones que ello
tendría en la subestimación de problemas de liquidez, crisis financieras o riesgos de
default. La principal razón es que hay un supuesto fuerte de unidad de caja o
fungibilidad de los recursos al interior del SPNF, los cuales no se corresponden con el
real funcionamiento del sector público colombiano. Es decir, cada unidad institucional
(entidad de gobierno o empresa) tiene sus propias condiciones financieras para hacer
o no sostenible su propio nivel de endeudamiento.
El argumento central de crítica metodológica es que no es lo mismo calcular la
sostenibilidad de un agregado (SPNF), que la sumatoria de la sostenibilidad de las
partes de ese agregado. El primer caso simplifica la magnitud del problema al elimi-
nar deuda entre entidades públicas, subestimando de esta manera la necesidad de
ajuste, mientras que en el segundo caso se consideran la naturaleza y las circunstan-
cias financieras propias de cada unidad institucional sin obviar absolutamente nada.
En este sentido, el consolidado del SPNF usado por los mencionados estudios oculta
la verdadera magnitud y dimensión del desajuste fiscal, toda vez que el desequilibrio
estructural y permanente de las finanzas públicas se origina y concentra en el GNC, el
cual ha sido compensado parcialmente por el superávit de las empresas públicas cuando
se consolida. Suponer hacia el futuro la permanencia del superávit que otrora se generó
en el resto del SPNF, sería desconocer las contingencias que actualmente y en adelante
tienen la seguridad social, el Fondo Nacional del Café y la renta petrolera.
De otra parte, no es conveniente ni adecuado homogeneizar entidades de Gobierno
con empresas públicas dentro de un mismo agregado, porque las primeras son proclives
a generar déficit y a financiarlo con deuda, mientras que las segundas, por principio,
tienen establecido que la fuente principal de sus recursos proviene de la explotación del
bien o el servicio en el cual están especializadas. Las primeras producen bienes de no
mercado o bienes públicos, mientras que las segundas producen bienes de mercado.
Así, la racionalidad económica para unas y otras es muy diferente, como también lo es
el método para medir la viabilidad financiera de cada una de ellas.
El método tradicional usado para medir la viabilidad financiera de las entidades
del Gobierno es a través del comportamiento del balance primario, que junto con el
desempeño de variables macroeconómicas como crecimiento y tasa de interés condi-
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 623

cionan las posibilidades de repago de la deuda. En cambio, para las empresas públi-
cas los síntomas claros de deficiencia financiera se observan en el balance operacio-
nal, la generación de utilidades y la evolución del patrimonio neto. Mientras que las
primeras están afectadas más por el comportamiento de variables macro, porque ade-
más hacen parte de su determinación, las segundas, si bien no son ajenas a las mis-
mas, la productividad de los factores y la rentabilidad del capital, juegan un rol micro
determinante en su viabilidad financiera.
Esta división del sector público entre administraciones de gobierno propiamente
dichas y empresas públicas tienen un sentido económico, como quiera que las prime-
ras tienen funciones de producir bienes públicos o de no mercado (salud, educación,
justicia, seguridad y defensa.), en tanto que las segundas producen bienes y servicios
de mercado (hidrocarburos, telecomunicaciones, electricidad, agua, etc.). Esta forma
de ordenar las unidades institucionales públicas se hace con el fin de reconocer la
naturaleza propia de cada una de ellas y permite separarlas en grupos de funcionalidad
homogénea. En este sentido, la actual división del sector público entre No Financiero
y Financiero6 ha perdido vigencia a la luz de las metodologías más recientes7.
El método utilizado para medir la sostenibilidad de la deuda, a través del agregado
del SPNF, no dista mucho de las prácticas usadas tradicionalmente para el manejo de
la política fiscal. Algunos elementos lo ilustran:
• Las prácticas de política fiscal señalan que el déficit del SPNF es un objetivo o meta
por lograr. No obstante, para su eficacia debe tomarse en consideración la natura-
leza y racionalidad propia de cada entidad o empresa pública, ya que la inflexibi-
lidad para adelantar el ajuste del GNC puede derivar en ineficiencias costosas para
las empresas públicas. Los planes financieros del sector público usualmente limi-
tan el comportamiento racional que debe tener una empresa pública, al exigirle el
cumplimiento de metas que van en contravía de su misma racionalidad. Obligar a
una empresa como Ecopetrol o Telecom, por ejemplo, a cumplir con una meta de
superávit fiscal, limitándole la ejecución de su inversión, resulta contraproducente
para la futura generación de ingresos. Es decir, ajustes a corto plazo pueden con-
vertirse en fuente de insostenibilidad a largo plazo.
• El análisis de sostenibilidad global del SPNF esconde graves problemas microeco-
nómicos de las empresas públicas. Por ejemplo, cuando se consolida dentro del

6 Las cuentas fiscales oficiales de Colombia no han revisado esta clasificación, cuya obsolescencia viene desde la
década de los ochenta. Ello se evidencia en la manera indiscriminada como los actuales planes financieros del
sector público aglutinan empresas con administraciones de gobierno, sean centrales o descentralizadas. Aquí
nace el sesgo del SPNF y la pauta para que los distintos analistas utilicen este agregado, entre otros, para el cálculo
de la sostenibilidad de la deuda.
7 La segunda edición del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI (2001) clasifica el sector público en
armonía con el Sistema de Cuentas Nacionales (1993), ambos separan el subsector gobierno general de las
empresas públicas.
624 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

SPNF el Metro de Medellín con el GNC, desaparece en el ‘neteo’ una obligación por
$3 billones que corresponde a los acuerdos de pago que el Metro firmó con el
Gobierno para que este último honrara la garantía con el acreedor externo. Al
analizar la sostenibilidad consolidada, queda subsumida y sin efecto visible esta
deuda, porque solamente se considera el saldo pendiente del Metro (que está sir-
viendo el Gobierno) con el prestamista externo. Pero otro sería el resultado y la
dimensión de la sostenibilidad si el análisis se hace por separado. Allí se eviden-
ciaría no solamente la implicación para las finanzas del Gobierno por haber garan-
tizado esta deuda, sino también la inviabilidad financiera de la empresa Metro de
Medellín, por sus cuantiosos pasivos frente a los activos.
• De ello se desprende una seria implicación de riesgo moral (moral hazard).Desconocer
esta situación es equivalente a reconocer que las garantías gubernamentales son un
requisito para llegar a una forzosa unidad de caja, por encima del establecimiento de
normas y leyes que regulan las competencias y responsabilidades entre la Nación y las
regiones en este tipo de proyectos (por ejemplo, la ley de metros).
• El caso de la Seguridad Social y el del ISS en particular merece especial atención,
porque el monto de la deuda para medir su sostenibilidad depende del pasivo
pensional frente a las reservas para cubrirlo. La diferencia entre los dos, en cual-
quier momento del tiempo, es la deuda neta apropiada para calcular su sostenibilidad
de manera independiente. Pero como la mayoría de las reservas está invertida en
títulos del Gobierno, éstas “desaparecen” cuando se consolida la deuda neta del
SPNF. Además, si no se considera el pasivo pensional como parte de las obligacio-
nes públicas para hacer el cálculo de sostenibilidad, el indicador consolidado para
el SPNF sería subestimado. Ello justifica un análisis por separado de sostenibilidad
para la seguridad social en Colombia.
• Los precios internacionales de productos básicos, como petróleo y café, han con-
dicionado el desempeño financiero de Ecopetrol y el Fondo Nacional del Café.
Las bonanzas del pasado en estos dos sectores y que generaron superávit signifi-
cativos, contribuyeron a contrarrestar el cuantioso déficit del Gobierno. La depen-
dencia financiera de la exportación de productos básicos tiene el riesgo derivado
de la permanente volatilidad de los precios internacionales. Cuando caen dema-
siado, desaparece el superávit de las empresas, mas no el déficit del GNC.
La crítica al método agregado, usado por los mencionados estudios para analizar
la sostenibilidad fiscal, está orientada a evitar que se oculte la verdadera dimensión
que para las finanzas públicas representa el nivel actual de deuda y de pasivos contin-
gentes. El supuesto de unidad de caja entre unidades institucionales del sector públi-
co, siendo rigurosos, sería equivalente a asumir el mismo supuesto para la sostenibilidad
de la deuda del sector real, donde cada empresa es un mundo financiero distinto. Si
bien es cierto que algunas veces entre entidades públicas se tolera una forzosa unidad
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 625

de caja, ello ha sido la excepción y no la regla, e incluso va en contra de las normas y

leyes que regulan las responsabilidades y competencias de los administradores públi-
cos. Supuestos que no interpreten la realidad no deben hacer parte del método, porque
a la larga son altas las probabilidades de que se imponga la realidad y se tenga que
asumir riesgos costosos que deberían haber sido previstos con debida antelación.
El problema de moral hazard en el sector público colombiano hace eco a supues-
tos irreales. Lo que se inició como un simple neteo contable8 y subestimación de la
sostenibilidad fiscal, puede realmente terminar en una forzosa unidad de caja, como
lo sucedido con el Metro de Medellín, Carbocol, Caja Agraria y otros casos que se
ilustran más adelante. La experiencia reciente enseña que los hacedores de política
fiscal deben cambiar el método para tomar decisiones financieras, si se quiere evitar
que la forzosa unidad de caja se convierta en un problema sistémico.
La sostenibilidad de la deuda medida para el agregado del SPNF impone restriccio-
nes muy débiles al manejo de la política fiscal, debido a la subestimación de las
fuentes fundamentales de generación del déficit. Es decir, por lo menos en términos
de cobertura, el agregado no captaría factores esenciales de la insostenibilidad.

CLASIFICACIÓN INSTITUCIONAL DE LA DEUDA

Para ser consecuentes con la aplicación del postulado de que la sumatoria de las
sostenibilidades de la deuda del agregado es la sostenibilidad total y no al contrario,
es útil tener en cuenta la clasificación institucional de la deuda, la cual se ilustra en el
cuadro 19.3 para los dos últimos años.
El registro institucional de la deuda debe responder a la organización del sector
público establecido en el Manual del FMI (2001)9 y en el Sistema de Cuentas Naciona-
les (1993), los cuales separan las entidades de Gobierno de las empresas públicas. El
cuadro 19.3 registra el monto total de la deuda pública bruta, el cual asciende a $119
billones (62,5% del PIB) a finales de 2001. Su estructura muestra una concentración
en el GNC (45,2% del PIB), con el 72% del total de la deuda. Los gobiernos centrales
territoriales y las entidades descentralizadas, en conjunto, participan en el 7% de la
deuda (4,2% del PIB) y las empresas públicas en el 21% restante (13% del PIB).
La deuda pública bruta se incrementó 3,6 puntos del PIB en 2001 con respecto a
2000. La deuda del GNC tuvo un mayor crecimiento como quiera que alcanzó el 6%,
en tanto que otras entidades redujeron su nivel de deuda en 2,4%. Dentro de estas

8 También hace alusión a la tolerancia contable. Por ejemplo, la deuda del Metro con la Nación no se muestra o se
muestra parcialmente en los pasivos de la empresa Etmva (Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá) y
sus socios, el municipio de Medellín y el Departamento de Antioquia, lo cual hace que los estados financieros no
reflejen la realidad. Telecom tampoco evidencia en sus pasivos el valor rescate de los joint ventures, lo cual tam-
bién la muestra financieramente viable.
9 Government Finance Statistics Manual, FMI, julio 2001, cap. 2: Coverage of the GFS System.
626 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.3
Deuda pública bruta
Clasificación Miles de millones de $ % del PIB Particip.
2000 2001 2000 2001 %
Sector público total 102.252 119.932 58,9 62,5 100
Gobierno general 76.203 94.890 43,9 49,5 79
Administraciones centrales 73.565 92.933 42,3 48,4 77
Nacional –GNC– 67.885 86.715 39,1 45,2 72
Territorial 5.681 6.218 3,3 3,2 5
Entidades descentralizadas 2.638 1.957 1,5 1,0 2
Nacional 2.599 1.919 1,5 1,0 2
Territorial 39 38 0,0 0,0 0
Corporaciones públicas 26.049 25.042 15,0 13,1 21
Empresas no financieras 17.167 17.03 1 9,9 8,9 14
Nacional 7.761 7.813 4,5 4,1 7
Territorial 9.406 9.217 5,4 4,8 8
Empresas financieras 8.882 8.01 1 5,1 4,2 7
Nacional 8.880 8.010 5,1 4,2 7
Territorial 2 1 0,0 0,0 0
Fuente: DCEF-CGR.

últimas sobresalen empresas y entidades del sector descentralizado nacional. Es im-

portante precisar que el incremento de la deuda del GCN en 2001 se debió en buena
parte al anticipo en la colocación de bonos por US$1.900 millones para financiar el
presupuesto de 2002.

Deuda interna bruta

Cuadro 19.4
Deuda pública interna bruta de mediano y largo plazo
Clasificación Miles de millones de $ % del PIB Particip.
2000 2001 2000 2001 %
Sector público total 57,650 67,343 33 35 100
Gobierno general 42,227 51,269 24 27 76
Administraciones centrales 40,789 50,071 23 26 74
Nacional –GNC– 35,853 44,892 21 23 67
Territorial 4,935 5,179 3 3 8
Entidades d escentralizadas 1,439 1,198 1 1 2
Nacional 1,400 1,160 1 1 2
Territorial 39 38 0 0 0
Corporaciones públicas 15,423 16,074 9 8 24
Empresas no financieras 9,905 10,313 6 5 15
Nacional 5,129 5,478 3 3 8
Territorial 4,776 4,835 3 3 7
Empresas financieras 5,518 5,761 3 3 9
Nacional 5,518 5,761 3 3 9
Territorial 0 0 0 0 0
Fuente: DCEF-CGR.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 627

La deuda pública interna contribuye con el 56% de la deuda total y equivale al 35%
del PIB en 2001. Dentro de ella, el GNC representa el 67%, y le siguen las empresas
públicas con el 24% y las administraciones regionales con el 8%. En 2001, el saldo
interno se incrementó en 2% del PIB explicado fundamentalmente por el aumento de
la deuda del GNC (cuadro 19.4).

Deuda externa bruta

El monto de deuda pública externa asciende a US$23 mil millones para el 2001 y su
estructura indica que el 80% del total está en cabeza del GNC. Entre 2000 y 2001, el
total se aumentó en 1% del PIB, pese haberse incrementado en 4% del PIB la deuda
externa del GNC como consecuencia de haber anticipado el financiamiento del 2002.
Ello quiere decir que otras entidades redujeron su deuda en 2% del PIB, dentro de las
cuales están las instituciones financieras nacionales y las entidades descentralizadas
del orden nacional (cuadro 19.5).

Cuadro 19.5
Deuda pública externa bruta de mediano y largo plazo
Clasificación Miles de millones de $ Miles de millones de $ % del PIB Particip.

2000 2001 2000 2001 2000 2001 %

Sector público total 20.008 22.953 44.601 52.588 26 27 100

Gobierno general 15.241 19.039 33.976 43.621 20 23 83
Administraciones centrales 14.704 18.707 32.777 42.862 19 22 82
Nacional –GNC– 14.369 18.254 32.031 41.822 18 22 80
Territorial 334 454 745 1.039 0 1 2
Entidades descentralizadas 538 331 1.199 759 1 0 1
Nacional 538 331 1.199 759 1 0 1
Territorial 0 0 0 0 0 0 0
Corporaciones públicas 4.767 3.914 10.626 8.967 6 5 17
Empresas no financieras 3.257 2.932 7.261 6.718 4 4 13
Nacional 1.181 1.019 2.632 2.336 2 1 4
Territorial 2.077 1.913 4.629 4.382 3 2 8
Empresas financieras 1.509 982 3.364 2.250 2 1 4
Nacional 1.508 981 3.362 2.248 2 1 4
Territorial 1 0 2 1 0 0 0
Fuente: DCEF-CGR.

SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

El hecho de que durante un período más o menos prolongado la relación deuda/PIB
aumente constantemente (gráfico 19.1), es razón válida mas no suficiente para vislum-
brar un eventual problema de insostenibilidad fiscal. La formalización es necesaria para
constatarlo.
628 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Con el fin de formalizar si la tendencia de la relación deuda/PIB es sostenible, existen

algunas medidas esquemáticas10 que establecen la magnitud del ajuste fiscal permanen-
te necesario para estabilizar esta relación. Es decir, cuando la relación alcance un
estado estable a través del tiempo se afirma que su nivel es sostenible. Toda una gama
de indicadores de sostenibilidad se han desarrollado en la literatura especializada.
Hay indicadores corrientes, estáticos y de corto plazo, hasta los que miden la solven-
cia intertemporal del Gobierno. Tanto unos como otros utilizan la formulación de la
restricción presupuestaria. En el anexo 1 se puede consultar la definición y descripción
de los distintos indicadores usados en este trabajo.
El objetivo de usar estos indicadores es determinar la magnitud de las diferencias a
mediano y largo plazo, entre el resultado de la actual política fiscal y el ajuste fiscal
permanente necesario para estabilizar la actual relación deuda pública/PIB11. Como se
ha sugerido anteriormente, estos indicadores se aplican únicamente para entidades de
Gobierno General y no para el agregado del SPNF. Es decir, hay que excluir las empresas
públicas porque esta metodología no es la más adecuada para medir su solvencia. Re-
sultaría engañoso utilizar el superávit del conjunto de empresas públicas12 junto con el
déficit del Gobierno para medir sostenibilidad, porque, primero, se encubre el impacto
macroeconómico del alto déficit del Gobierno, y, segundo, se generan falsas expectati-
vas que para la misma solvencia del Gobierno arroja un indicador de sostenibilidad que
“esconde” fuentes de vulnerabilidad de las finanzas públicas y subestima la magnitud
del ajuste necesario para restaurar la sostenibilidad fiscal. Si de esto dependiera la pla-
nificación de la futura política fiscal, se estaría incurriendo en un excesivo riesgo.
Aproximadamente desde hace más de una década, los países de la OCDE13 registra-
ron un elevado endeudamiento y esta preocupación los llevó a formular un conjunto
de indicadores para evaluar la solidez de sus políticas fiscales a mediano y largo
plazo. Estos indicadores se aplicaron sobre el Gobierno General como lo muestra
Horne (1990) y Chouraqui (1990)14 para los países del Grupo de los siete (G7). Tam-

10 Calificación dada por Horne, Jocelyn (1991) a los indicadores para medir sostenibilidad fiscal. Evalúa esta
metodología concluyendo que los indicadores pueden ser engañosos porque padecen de limitaciones relaciona-
das con su sensibilidad al factor tasa de descuento, trayectoria en el tiempo de los gastos públicos y el comporta-
miento del sector privado. Las limitaciones señaladas se intentan superar en este trabajo realizando simulaciones
de ingresos y gastos, donde la tasa de descuento (i-g) es endógena al modelo de proyección fiscal.
11 Deuda pública actual, en la formulación es la del año base. Por ejemplo para nuestro caso, sería la registrada a
finales de 2001.
12 Tradicionalmente en Colombia la metodología que mide el balance fiscal para el Gobierno, también se usa para
medir el balance fiscal de las empresas públicas. No se tiene en cuenta la utilidad o pérdida operacional y total en
una base devengada, por más que esta información se encuentra disponible.
13 OECD Economic Outlook, Vol 47, junio 1990.
14 Horne, J, op. cit. y Chouraqui, J.C., “Public debt in a medium-term perspective”, en OECD Economic Studies, No. 7,
1986.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 629

bién Talvi y Végh (2000) son muy precisos en mencionar las finanzas del Gobierno
para aplicar estos indicadores15.
Con base en el comportamiento proyectado de las variables macroeconómicas y
fiscales relevantes, se calculan cuatro indicadores de sostenibilidad. Cuando toman el
valor de cero, la deuda se encuentra sobre la frontera de sostenibilidad. Aunque estos
indicadores convergen sólo bajo ciertas condiciones, en general un valor igual a cero
expresa la capacidad del Gobierno para rembolsar la deuda (condición de solvencia).
Un valor diferente de cero y positivo, representa el superávit requerido para hacer la
deuda sostenible16.

Evaluación de la sostenibilidad ex post del GNC

Aplicar la restricción presupuestaria sobre “hechos cumplidos” (ex post) permite eva-
luar el desempeño de la política fiscal desde una perspectiva de sostenibilidad. Res-
ponder a la pregunta de qué tanto se desvió el resultado primario de su restricción
sostenible, es el propósito de esta sección.
El cuadro 19.6 ilustra el comportamiento de las finanzas del GNC para la década de
los noventa y primeros años del nuevo milenio. Tres subperíodos tienen las siguientes
características: entre 1990 y 1993 se observa superávit primario relacionado con un
bajo déficit total; en los años 1994 y 1995 se produce un cierto deterioro toda vez que
el déficit primario se ubica en un rango entre 1% y 2% del PIB (lo propio sucede con
el déficit total, al ubicarse en un rango entre 2% y 3% del PIB), y a partir de 1996 se
presenta un marcado deterioro de ambos indicadores, hasta alcanzar en 2001 un défi-
cit primario de 3,15% del PIB y un déficit total de 6,9% del PIB.

Cuadro 19.6
Balance fiscal total y primario de caja del GNC (% PIB)
Ingresos Gastos Balance fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Préstamo Reestruct. Total Primario Saldo
finan- tributarios miento neto financiera final
cieros

1990 8,86 8,00 0,02 0,84 9,63 6,60 1,11 1,73 0,18 0,00 -0,76 0,33 16,5
1991 10,41 9,10 0,08 1,22 10,63 6,82 1,20 2,01 0,60 0,00 -0,22 0,89 15,2
1992 10,78 9,60 0,10 1,08 12,45 7,56 1,04 2,04 1,80 0,00 -1,67 -0,72 16,7
1993 11,55 9,88 0,24 1,44 12,29 8,78 1,14 1,90 0,46 0,00 -0,74 0,17 14,6
1994 11,40 9,97 0,19 1,25 12,78 9,45 1,16 1,98 0,19 0,00 -1,37 -0,40 12,3
1995 11,28 9,69 0,17 1,42 13,57 10,08 1,23 2,07 0,20 0,00 -2,30 -1,24 13,8
1996 11,96 10,10 0,30 1,57 15,67 11,09 1,87 2,30 0,42 0,00 -3,71 -2,14 14,4
1997 12,56 10,80 0,31 1,44 16,26 11,45 2,04 2,60 0,17 0,00 -3,70 -1,97 17,9
1998 11,98 10,52 0,26 1,20 16,82 12,15 2,90 1,62 0,16 0,00 -4,84 -2,20 22,0
1999 12,59 10,78 0,35 1,45 19,78 14,26 3,37 1,51 0,64 0,00 -7,20 -4,18 29,6
2000 13,36 11,57 0,49 1,30 19,80 13,44 3,91 1,58 0,49 0,39 -6,44 -3,03 40,0
2001 14,65 13,26 0,26 1,13 21,55 14,52 4,01 1,55 0,79 0,68 -6,90 -3,15 45,2

Nota: Los rendimientos financieros e intereses se discriminan para mostrar el cálculo del balance primario.
Fuente: Confis-MHCP.

15 Son muy explícitos en el capítulo 3 “La sostenibilidad de la política fiscal: Un marco básico”, en ¿Cómo armar
el rompecabezas fiscal? BID, 2000.
16 Éste es el mismo concepto del superávit de sostenibilidad dentro del indicador de Pasinetti.
630 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Los niveles de deuda asociados con este comportamiento se pueden apreciar en el

gráfico 19.2, donde se ilustra una estabilidad de la deuda del GNC alrededor del 14%
y 16% del PIB durante el período 1990-1996, a pesar de que a partir de 1993 ya había
comenzado la tendencia deficitaria. Ello se explica porque entre 1994 y 1996 el GNC
percibe recursos producto de algunas privatizaciones de la banca pública y empresas
generadoras de energía eléctrica, así como por concesiones del espectro electromag-
nético (telefonía celular), lo cual permitió hacer prepagos de deuda externa disminu-
yendo su saldo. También contribuye a este comportamiento la remuneración por de-
bajo de mercado y a tasas subsidiadas de los bonos de deuda del gobierno que capturaba
la liquidez de los establecimientos públicos dentro de los cuales estaba el ISS. Bajo el
esquema de inversiones forzosas, los excedentes de los establecimientos públicos se
remuneraron a tasas reales negativas.
Adicionalmente, la apreciación del tipo de cambio, entre 1992 y 1995, contribuyó
a la sostenibilidad fiscal a pesar de sucesivos déficit primarios 17. Sin embargo, en
1997, se acelera la depreciación y junto con la deuda externa colombiana clasificada
como especulativa, llevó a una elevación de su costo. A partir de 1999, la recesión entra
a subsidiar el endeudamiento público, gracias a tasas de interés domésticas sustancial-
mente bajas y una preferencia por la colocación en bonos del Gobierno que virtualmen-
te representan un menor riesgo. Por último, los crecientes déficit primarios en que incu-
rre el GNC, a partir de 1995, obligan al crecimiento desmesurado de la deuda.
Los gráficos 19.3a y 19.3b ilustran los crecientes niveles de déficit total y primario
como explicación fundamental18 al igualmente creciente nivel de endeudamiento del
Gobierno. También se aprecia cómo las condiciones de sostenibilidad se deterioran a
partir de 1995, cuando el crecimiento de la tasa de interés real es mucho más rápido
que el crecimiento real de la economía. Mientras esta brecha exista, el nivel deuda/PIB
es creciente.
El Cuadro 19.7, presenta la transición de la política fiscal hacia su insostenibilidad.
Las tres primeras columnas muestran los datos necesarios para calcular el indicador19.
La primera contiene el saldo anual de la deuda neta20 como porcentaje del PIB; la
segunda, la tasa de interés real implícita de la deuda21; y la tercera el crecimiento real
de la economía. Seguidamente, se presenta el balance primario (columna a) del GNC.
El superávit de sostenibilidad (columna b) es el balance requerido para garantizar la

17 La tasa de interés real externa resultó subsidiada como efecto de la apreciación del peso. Si se consideran además
satisfactorias tasas de crecimiento económico, se tiene que la tasa neta sobre la deuda (interés menos crecimien-
to) se hizo negativa (se cumplió la condición de sostenibilidad “i < g”). De allí que aún con déficit se pudiera
garantizar la estabilidad de la deuda.
18 Es la causa principal más no la única, toda vez que el Gobierno asume deudas y pasivos de entidades liquidadas y
privatizadas. Al no corresponderse los flujos de déficit con los stocks de deuda es necesario hacer esta precisión.
19 Los cálculos del cuadro 19.7 corresponden a la metodología propuesta por Pasinetti, L. (1998).
20 La deuda bruta del GNC menos todos sus activos financieros y saldos en cuentas bancarias al final de cada año.
21 Es un promedio ponderado por la proporción de los saldos interno y externo para cada año.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 631

estabilidad de la deuda en cada año y es igual al costo neto de la deuda vigente. La

diferencia entre el balance primario y el de sostenibilidad reporta el ajuste requerido
para llegar a la frontera de sostenibilidad (columna c). Un valor positivo indica un
superávit primario superior al requerido, garantizándose la estabilidad de la deuda.
Un valor negativo, en cambio, revela la necesidad de ajustar el balance primario para
hacer estable el stock de deuda. Finalmente, la secuencia de superávit obtenida (b)
refleja la trayectoria necesaria para garantizar sostenibilidad; obviamente, la brecha
(c) presenta el ajuste correspondiente.

Gráfica 19.3a Gráfica 19.3b

Crecimiento, interés real y nivel de deuda Déficit total, primario y saldo de deuda
(% del PIB)
45 2 ,0 45
-6
35 1 ,0 40
0 ,0 35
-1 30
-1 ,0
30
25
% d el PIB
-2 ,0
P orc en taje

25
-4 20 -3 ,0
20
15 -4 ,0
-5 ,0 15
-9 10 10
-6 ,0
5 -7 ,0 5
-1 4 0 -8 ,0 0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

C re cim ien to Inte rés re a l d eu da D e ud a D é ficit total D é ficit prim a rio D e ud a

Cuadro 19.7
Sostenibilidad fiscal
Año Deuda neta i real deuda Crecimiento (g) (i-g) Balance Superávit de Brecha de
(% del PIB)1/ 2/ primario sostenibilidad sostenibilidad
3/ 4/
(a) (b) (c)
1990 14,06 -13,0 4,28 -17,29 0,33 -2,43 2,76
1991 13,36 -13,0 2,00 -15,03 0,89 -2,01 2,90
1992 14,26 -12,6 4,04 -16,67 -0,72 -2,38 1,65
1993 13,87 -10,5 5,39 -15,85 0,17 -2,20 2,36
1994 11,66 -10,1 5,81 -15,87 -0,40 -1,85 1,45
1995 12,89 -6,1 5,68 -11,82 -1,24 -1,52 0,29
1996 13,21 -4,6 2,04 -6,66 -2,14 -0,88 -1,26
1997 15,81 -0,5 3,16 -3,65 -1,97 -0,58 -1,39
1998 20,50 1,9 1,61 0,28 -2,20 0,06 -2,26
1999 27,80 6,4 -4,50 10,89 -4,18 3,03 -7,21
2000 34,71 5,6 2,81 2,77 -3,03 0,96 -3,99
2001 39,38 3,7 1,54 2,15 -3,15 0,85 -4,00

1/ Deuda bruta menos activos financieros.

2/ Tasa implícita (intereses/deuda) ponderada para deuda externa e interna.
3/ (I-G)*Deuda neta.
4/ Bce. Primario - Superávit sostenibilidad = Ajuste requerido

Para que las finanzas del GNC fueran sostenibles en 1999, se requería de un supe-
rávit primario equivalente al 3,03% del PIB (columna b), pero dado un déficit obser-
vado de 4,2%, el ajuste exigido para la sostenibilidad estaba alrededor de los 7 puntos
632 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

del PIB (columna c). Para 2001, dadas las condiciones macroeconómicas predomi-
nantes y el nivel de deuda vigente, el superávit primario requerido era de 0,85% del
PIB, lo cual implica un ajuste de 4,0% del PIB.
La secuencia de balance primario que debió registrar el GNC para garantizar la
sostenibilidad de la deuda en la segunda mitad de los noventa osciló entre un déficit
de 1,5% y un superávit de 0,85% del PIB. Sin embargo, el Gobierno registró déficit
hasta de 4 puntos en 1999, que ante una deuda (neta) que pasó de 12% a 39% del PIB,
llevó a la configuración de una situación de insostenibilidad fiscal.
Ahora bien, la pregunta es: ¿Cuál es el ajuste necesario hacia futuro inmediato
para recuperar la estabilidad de la deuda? El siguiente análisis aporta los elementos
necesarios para responder.

Evaluación de la sostenibilidad ex ante del GNC

Los requisitos para la satisfacción ex ante de la restricción presupuestaria, aplicando
los mencionados indicadores, varían de acuerdo con lo propuesto por cada uno de
ellos. Según sus autores, ponerlos en práctica requeriría una exagerada cantidad de
información. De ahí que hayan sugerido indicadores alternativos que reducen sustan-
cialmente los requerimientos de datos. En este sentido, se aplican los indicadores
estándar, Blanchard y verdadero, basado este último en el cálculo del déficit primario
permanente. Simultáneamente, superando las limitaciones para aplicar los anteriores
indicadores22, se presenta el indicador de Pasinetti, el cual calcula la sostenibilidad
para cada uno de los años de manera independiente23, a diferencia y en ventaja de los
otros que dejan anclado el nivel de deuda actual.

Las proyecciones fiscales

El propósito de aplicar indicadores intertemporales, requiere los resultados de la pro-
yección del balance fiscal y su nivel asociado de deuda para el GNC. La derivación de
este balance necesita proyectar cada uno de los componentes de ingresos y gastos, los
cuales, a su vez, demandan supuestos macroeconómicos básicos. Los supuestos de
las principales variables macroeconómicas usados para proyectar un escenario pasivo
del Gobierno se presentan en el cuadro 19.8. La inflación se estabiliza en el 4%, el
crecimiento de la economía se proyecta en una senda creciente que va desde 1,8% en
2002 hasta 3,5% en 2010; una devaluación real de 1,9% promedio anual para todo el

22 Es decir, se proyectan las finanzas detalladas del GNC y la balanza de pagos hasta 2010, con el fin de contar con
la información necesaria año a año para el cálculo.
23 Cada año tiene un nuevo nivel de deuda, que se incrementa de acuerdo con el aumento del déficit total. Ello
implica disponer de las proyecciones de ingresos, gastos y financiamiento del GNC.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 633

período, pero con una revaluación de 2,4% en 200624. La tasa de interés real para
servir la deuda se proyecta, tomando como criterio su relación histórica con el déficit
fiscal (a mayor déficit mayor costo de la deuda). El supuesto adoptado es de 7% real
para la interna y 8% en dólares para la externa, lo cual arroja un incremento de casi
cuatro puntos reales en la tasa implícita de la deuda entre 2001 y 2010.
Cuadro 19.8
Supuestos macroeconómicos 2001-2010
Año Inflación Crecimiento ICTR Interés real
real promedio deuda
2001 7,65 1,5 118,5 3,70
2002 6,00 1,8 119,4 5,41
2003 5,00 3,0 120,1 7,31
2004 4,00 3,2 121,5 7,20
2005 4,00 3,2 123,8 7,34
2006 4,00 3,3 120,9 5,51
2007 4,00 3,3 122,8 7,20
2008 4,00 3,4 130,7 9,51
2009 4,00 3,4 137,1 8,80
2010 4,00 3,5 140,6 7,68
Fuente: Proyecciones CGR.

El cuadro 19.9 presenta los resultados de ingresos y gastos25, cuya diferencia arro-
ja un déficit anual que es completamente financiado con deuda interna y externa. Esta
proyección fiscal tiene una variable discrecional, que es la inversión, porque su com-
portamiento no depende directamente de un parámetro reconocido. El criterio adop-
tado fue programar entre 2002 y 2010, el 50% del gasto realizado (promedio anual)
en la década de los noventa, el cual fue de 1,15% del PIB.

Cuadro 19.9
Balance fiscal total y primario de caja del GNC 2001-2010 (% del PIB)
Ingresos Gastos Balance fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Préstamo Reestruct. Total Primario Saldo
finan- tributarios miento neto financiera final
cieros

2001 14,65 13,26 0,26 1,13 21,55 14,52 4,01 1,55 0,79 0,68 -6,90 -3,15 45,2
2002 14,73 13,37 0,44 0,91 21,02 14,30 4,37 1,15 0,73 0,48 -6,30 -2,38 47,5
2003 14,42 12,91 0,44 1,06 21,39 14,59 4,33 1,15 0,73 0,59 -6,98 -3,09 49,9
2004 14,55 13,02 0,44 1,08 21,57 14,69 4,50 1,15 0,73 0,50 -7,02 -2,97 54,6
2005 14,60 13,04 0,44 1,11 21,89 14,69 4,90 1,15 0,73 0,42 -7,29 -2,84 57,7
2006 14,62 13,10 0,44 1,08 22,27 14,81 5,22 1,15 0,73 0,36 -7,65 -2,87 61,8
2007 14,73 13,22 0,44 1,06 22,71 14,85 5,69 1,15 0,73 0,29 -7,98 -2,73 68,9
2008 14,97 13,46 0,44 1,06 23,41 14,98 6,31 1,15 0,73 0,24 -8,45 -2,58 75,4
2009 15,19 13,68 0,44 1,06 23,92 15,01 6,86 1,15 0,73 0,18 -8,73 -2,32 81,7
2010 15,28 13,77 0,44 1,06 24,50 15,12 7,40 1,15 0,73 0,10 -9,22 -2,27 87,4

Nota: Los rendimientos financieros e intereses se discriminan para mostrar el cálculo del balance primario.
Fuente: Confis-MHCP.

24 Debido a una entrada de US$1.000 millones en la cuenta de capital de la balanza de pagos, de los cuales 70% está
explicado por el requerimiento de crédito público y el 30% privado.
25 El modelo que proyecta las finanzas del gobierno tiene especificada la elasticidad al PIB por tipo de ingresos
tributarios; el crecimiento sectorial (defensa, justicia, etc.) de los gastos de funcionamiento; los parámetros del
sistema general de participaciones; el crecimiento de las pensiones.
634 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

La proyección arroja un déficit total que asciende a 9,22% del PIB en 2010, funda-
mentalmente explicado por los intereses de la deuda, los cuales crecieron 3,4% del
PIB entre 2002 y 2010. En el mismo período, el déficit primario disminuye 0,9% del
PIB, explicado básicamente por una reducción sustancial hacia el final del período, de
los costos derivados de la reciente crisis financiera. El saldo de la deuda casi se dobla
al pasar de 45% a 87% del PIB en el período proyectado. Lo más probable es que la
realidad nunca llegue a esta situación, porque a falta de voluntad interna para el ajus-
te, el mercado externo lo impondría desde fuera. La trayectoria explosiva de la deuda
que arroja este ejercicio sirve como referente útil para el cálculo de su sostenibilidad
dinámica.

Los indicadores de sostenibilidad en las proyecciones del GNC

El Cuadro 19.10 presenta los diferentes indicadores de sostenibilidad asociados a los
mencionados cálculos y supuestos. En todos los casos, el ajuste requerido para hacer
sostenible la deuda actual sería superior a 4% del PIB.

Cuadro 19.10
Indicadores de sostenibilidad
Año Def. i deuda Crecimiento Def. Deuda Verdadero Estándar Blanchard Pasinetti
primario perman. neta

2002 -2,38 5,41 1,8 -2,38 44,50 4,24 4,24 4,53 5,03
2003 -3,09 7,31 3,0 -2,73 46,93 4,59 4,95 4,53 4,22
2004 -2,97 7,20 3,2 -2,80 51,59 4,66 4,83 4,53 5,01
2005 -2,84 7,34 3,2 -2,81 54,66 4,67 4,69 4,53 5,32
2006 -2,87 5,51 3,3 -2,82 58,76 4,68 4,73 4,53 4,18
2007 -2,73 7,20 3,3 -2,81 65,90 4,67 4,59 4,53 5,54
2008 -2,58 9,51 3,4 -2,78 72,40 4,64 4,43 4,53 7,33
2009 -2,32 8,80 3,4 -2,74 78,70 4,60 4,17 4,53 7,00
2010 -2,27 7,68 3,5 -2,69 84,35 4,55 4,13 4,53 5,98

Fuente: Cálculos DCEF-CGR.

Es necesario precisar que la tendencia descendente del déficit primario llegaría hasta
2,27% del PIB a partir de 2010, toda vez que este comportamiento está directamente
relacionado con los costos de la crisis financiera. La proyección del cuadro 19.9 mues-
tra que el último pago por este concepto es de 0,1% del PIB en el 2010.
En el gráfico 19.4 se ilustra el comportamiento del déficit primario permanente26,
que con respecto al déficit convencional estaría por debajo hasta 2007, en promedio
0,12% del PIB, y por encima en un 0,22% del PIB, entre los años 2008 y 2010. Ello
implica que el ajuste propuesto por el indicador verdadero sería menor en el primer

26 Es el nivel de déficit primario constante cuyo valor presente descontado al período t es igual al valor presente
descontado de la trayectoria de los déficit primarios actuales (Talvi y Végh 2000).
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 635

subperíodo y mayor en el segundo, con respecto al ajuste exigido por el indicador

estándar, debido a que el primero se basa en el déficit primario permanente para el
cálculo de la sostenibilidad, mientras que el segundo utiliza el déficit primario con-
vencional.
Gráfico 19.4
Déficit primario proyectado y permanente (% del PIB)
-2 ,0 0

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

-2 ,2 0

-2 ,4 0

-2 ,6 0

-2 ,8 0

-3 ,0 0

-3 ,2 0

D e f. p rim a rio D e f. p e rm a n .

La representación gráfica del comportamiento de los indicadores evidencia la

insostenibilidad ex ante de la deuda. Inicialmente, el indicador de Blanchard sugiere
que para hacer sostenible la deuda actual es necesario un ajuste promedio de 4,5% del
PIB, mientras que el indicador estándar implica un ajuste del 4,9% en 2003, decre-
ciendo lentamente hasta un 4,1% en 2010, en virtud de la reducción paulatina en el
déficit primario proyectado para el GNC (gráfico 19.5a).

Gráfico 19.5a Gráfico 19.5b

Indicadores estadísticos de sostenibilidad Indicador dinámico de Pasinetti y estático
de Blanchard
5,0 0 7,5 0
4,9 0
7,0 0
4,8 0
4,7 0 6,5 0
4,6 0 6,0 0
4,5 0
5,5 0
4,4 0
4,3 0 5,0 0
4,2 0
4,5 0
4,1 0
4,0 0 4,0 0
2 0 02 2 0 03 2 0 04 2 0 05 2 0 06 2 0 07 2 0 08 2 0 09 2 0 10 2 0 02 2 0 03 2 0 04 2 0 05 2 0 06 2 0 07 2 0 08 2 0 09 2 0 10

Verd ad ero Están da r Blanc hard Blanc hard Pa sin etti

Finalmente, la dinámica asociada al indicador de Pasinetti reporta la necesidad de

un ajuste creciente (con la deuda), que alcanzaría su punto máximo en 2008 con el
636 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

7,3% del PIB, para luego ubicarse en 6% en 2010 (gráfico 19.5b). El carácter dinámi-
co de este indicador tiene la virtud de reflejar las condiciones macroeconómicas en
cualquier momento, al calcular de manera independiente los requerimientos de ajuste
para cada año. A diferencia de los demás indicadores, éste no deja anclado el nivel de
deuda actual, sino que se basa para cada año en uno diferente, resultante de la proyec-
ción fiscal.
Los resultados del indicador de Pasinetti se pueden interpretar como el costo de
oportunidad de aplazar el ajuste. Por ejemplo, si la decisión fuera hacer sostenible la
deuda en el 2002, el ajuste necesario para lograrlo sería de 5% del PIB, pero si se
aplazara para el 2010, el requerimiento adicional sería de 1% del PIB, toda vez que la
deuda se habría incrementado en 42% del PIB.
Este indicador recoge el efecto de la revaluación del 2,4% que se produce en el
año 2006 (cuadro 19.8) por un crecimiento inusual de la cuenta de capitales de la
balanza de pagos (ver nota 24). Este ajuste se transmitiría a través de un menor costo
del servicio de la deuda .
Gráficamente, se aprecia la profundización de las condiciones de insostenibilidad.
La financiación del déficit primario de 2,7% promedio para el período de proyección
más los intereses que casi se duplican –al llegar a 7,4% del PIB–, implicarían práctica-
mente multiplicar por dos la deuda actual, hasta alcanzar al 87% del PIB al finalizar
2010 (gráfico 19.6a). La brecha actual entre la tasa de interés real y la tasa de creci-
miento económico se mantendría por encima de los cuatro puntos porcentuales, lo
que también explicaría el alto nivel de endeudamiento. En ausencia de un ajuste fiscal
serio, el déficit total se alejaría cada vez más del déficit primario y se conservaría la
brecha entre interés y crecimiento, con un explosivo incremento de la deuda, como lo
ilustran los gráficos 19.6a y 19.6b.

Gráfico 19.6a Gráfico 19.6b

Crecimiento, interés real y nivel de deuda Déficit total, primario y saldo de la deuda
(% del PIB)
10 90 4,0 90

80 80
2,0
5 70
70
0,0
60 60
P o rce nta je

0
% de l P IB

-2,0 50
50

40 -4,0 40
-5
30 30
-6,0
20 20
-1 0
-8,0
10 10

-1 5 0 -10,0 0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

C re cim ien to Inte rés re a l d eu da D e ud a D é fic it total D é fic it prim a rio D e ud a

Si bien el indicador verdadero y el de Blanchard no presentan volatilidad con

respecto al de Pasinetti, este último es más rico en información, por cuanto determina
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 637

el costo de oportunidad del ajuste en un horizonte temporal. El indicador estándar es

estático y de corto plazo. En este sentido, el más útil sería el de Pasinetti, aunque su
mismo dinamismo genera fluctuaciones e incertidumbre sobre el tamaño exacto del
ajuste para que las finanzas sean sostenibles a largo plazo.
A pesar de que el indicador verdadero y el de Blanchard anclan el nivel de deuda
actual, lo cual los pone en desventaja frente al de Pasinetti, son los más estables para
tomar decisiones acerca del tamaño del ajuste requerido a mediano y largo plazo,
puesto que suavizan las oscilaciones. No obstante, volver dinámico el indicador ver-
dadero27 también sería útil para evaluar el costo de oportunidad de la postergación de
los ajustes requeridos (gráfico 19.7).

Gráfico 19.7
Indicador verdadero
6 ,5

4 ,5

2 ,5

0 ,5

-1 ,5

-3 ,5
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

1990 1995 2001

El gráfico 19.7 ilustra el resultado de calcular el indicador verdadero para tres

años observados en el tiempo (1990, 1995 y 2001), en cada uno de los cuales se
calcula un déficit permanente que se descuenta con el interés real y la tasa de creci-
miento propias de cada año. El ajuste necesario que en cada uno de estos años se
requería para hacer sostenible la deuda es creciente a medida que pasa el tiempo, por
cuanto se ha acumulado un nivel mayor de deuda.
El cuadro 19.11 ilustra que la dinámica del indicador verdadero es muy parecido al
indicador de Pasinetti en relación con el costo de oportunidad por retrasar el ajuste, para
que la deuda de cada año sea sostenible. El déficit primario permanente del año 1990
demandaba un ajuste de 1,33% del PIB en 2001, y si estas condiciones no cambiaban, el
ajuste requerido sería de 4,4% del PIB en 2010. Pero, como el déficit permanente cam-
bia a través del tiempo y, por supuesto, los niveles de deuda, es cada vez más costoso

27 Volverlo dinámico implica un indicador diferente para cada año y siguientes. Ésta es otra forma de evaluar costo
de oportunidad del ajuste.
638 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

hacer el ajuste. En 1995, el ajuste adicional requerido al de 1990, era en promedio

1,41% del PIB y 2,12% del PIB adicional en 2001, también con respecto a 1990.
Cuadro 19.11
Costo de oportunidad por retrasar el ajuste 2001-2010
Porcentaje del PIB

1990 1995 2001 1995-1990 2001-1995 2001-1990

2001 1,33 2,81 3,91 1,48 1,10 2,58
2002 2,15 3,64 4,67 1,49 1,03 2,52
2003 2,60 4,05 4,83 1,45 0,77 2,23
2004 2,72 4,17 4,92 1,45 0,75 2,19
2005 2,99 4,42 5,12 1,43 0,70 2,13
2006 2,13 3,53 4,17 1,40 0,64 2,03
2007 3,42 4,79 5,39 1,37 0,60 1,97
2008 5,24 6,60 7,16 1,36 0,56 1,92
2009 5,11 6,45 6,97 1,34 0,53 1,86
2010 4,44 5,74 6,22 1,30 0,48 1,78
Promedio 3,21 4,62 5,34 1,41 0,72 2,12

El ajuste y la sostenibilidad
La realización del ajuste fiscal requerido tiene varias opciones, aunque todas con
distinto grado de dificultad legal, política y operativa. Una racionalización al régimen
tributario es la opción para obtener un mayor recaudo sin incrementar las tarifas. Se
trata de eliminar las exclusiones, exenciones, deducciones especiales y los descuen-
tos tributarios, que erosionan la base gravable del impuesto sobre la renta, sin descar-
tar acciones decisivas para reducir los elevados niveles de evasión y elusión tributarias.
Así mismo, se puede incorporar en la base gravable una muy buena parte de los
bienes y servicios que actualmente se encuentran excluidos del impuesto al valor
agregado. Entre ambas medidas se podría generar un recaudo potencial adicional
cercano al 5% del PIB (3% al eliminar beneficios en renta y 2% en ampliar base de
IVA), lo que facilitaría incluso una reducción de tarifas, en la medida en que sea efec-
tiva la ampliación de las bases. Por el lado de la administración de impuestos, el
debido cobrar es del orden de los $5 billones (2,9% del PIB), el cual ha sido provisionado
en $3 billones, dejando un saldo vigente por cobrar de $2 billones (1,2% del PIB). La
evasión en IVA es otro problema de administración tributaria, y asciende al 30%, lo
que representa, adicionalmente, alrededor de 2% del PIB.
En relación con los gastos, su nivel no se podría juzgar como alto para un país con
grandes necesidades de desarrollo. El problema no sería tanto su nivel, como sí su
focalización y eficiencia por efecto de fallas en la administración del Estado. Si el
recaudo tributario hubiera estado al mismo nivel del gasto, actualmente no se estaría
discutiendo el problema de la sostenibilidad. El meollo del asunto es que pareciera
existir un pacto político implícito para financiar el presupuesto público con mayor
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 639

deuda. Este pacto incluye la decisión de que el gasto territorial se financie con trans-
ferencias de la Nación, en lugar de incrementar los tributos territoriales.
El gasto público está atomizado en muchos destinos pequeños, los cuales, en con-
junto, no están resolviendo los grandes problemas del subdesarrollo económico y
social. La deuda se está destinando en su mayor parte para garantizar su propio roll
over, algo de funcionamiento y muy poco para inversión en infraestructura física o
gasto social. La falta de eficiencia del gasto público es evidente. La corrupción, por
su parte, contribuye a restar recursos a las ilimitadas necesidades.
Mientras estos problemas no se resuelvan, en la práctica habrá que tomar decisiones
de ajuste para lograr el equilibrio macroeconómico y la sostenibilidad de la deuda.
Cualquier propuesta de ajuste fiscal causa polémica y discusión sobre su viabili-
dad práctica, debido a la alta inflexibilidad legal del presupuesto público. En este
sentido, un ajuste de la magnitud propuesta en este trabajo requiere de soluciones que
ameriten un profundo cambio en la normatividad de las finanzas públicas. Otro ejem-
plo de ajuste, es considerando que el recaudo tributario territorial de Colombia es uno
de los más bajos (2% del PIB) si se compara con Argentina y Brasil (oscila entre 7% y
8% del PIB). Sustituir 2,5% del PIB de mayores tributos territoriales por menos trans-
ferencias de la Nación a las regiones, sería una posibilidad de ajuste que incluso
profundizaría la descentralización.
Con este ajuste, se puede observar en el cuadro 19.12 que las metas de inflación se
conservarían con respecto al escenario pasivo, y el crecimiento se recuperaría paula-
tinamente después de los dos años de ajuste. El tipo de cambio real es producto de la
simulación de una política cambiaria28 que combina un nivel adecuado de reservas y
una tendencia a equilibrar el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos,
consistente con el crecimiento de las exportaciones que demandaría una mayor acti-
vidad económica. Las tasas reales de interés interna descienden, desde un nivel actual
de 7% hasta llegar a 5,5% en 2010. Por el lado externo, también se simula un descen-
so de las tasas, de un nivel actual en dólares de 9% hasta llegar a 7% en 2010, con una
rebaja de las tasas externas en dólares de 9% hasta llegar a 7% en 2010, como conse-
cuencia de una reducción de los spreads, por la credibilidad del ajuste y la mejor
percepción que tendrían los mercados hacia la economía nacional. Las tasas que se
muestran en el cuadro 19.12 son las implícitas de la deuda, ponderadas por los saldos
de deuda interna y externa. Por esa razón, el componente externo en pesos del servi-
cio de la deuda se aumentaría con la devaluación y disminuiría con la revaluación.
Igual sucedería con la tasa implícita.

28 En el anexo 2 se presentan los resultados de los escenarios pasivo y activo de proyectar distintas opciones de
política cambiaria. En cada caso la que garantiza 10 meses de importación de reservas es la más adecuada y
guarda consistencia con los déficit fiscal en su respectivo escenario.
640 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.12
Supuestos macroeconómicos 2001-2010
Año Inflación Crecimiento ICTR Interés real
real promedio deuda
2001 7,65 1,5 118,5 8,22
2002 6,00 1,8 119,4 4,81
2003 5,00 2,0 124,4 7,78
2004 4,00 2,5 127,6 6,56
2005 4,00 3,0 129,0 6,47
2006 4,00 3,5 127,2 5,20
2007 4,00 4,0 131,0 6,95
2008 4,00 4,5 141,0 8,66
2009 4,00 5,0 150,4 8,08
2010 4,00 5,0 156,3 6,71
Fuente: Proyecciones CGR.

La interacción del ajuste propuesto con los nuevos supuestos macroeconómicos

arrojaría como resultado unas proyecciones fiscales del GNC que se presentan en el
cuadro 19.13.

Cuadro 19.13
Balance ajustado del GNC 2001-2010 (% del PIB)
Ingresos Gastos Balance Fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Préstamo Reestruct. Total Primario Saldo
finan- tributarios miento neto financiera final
cieros

2001 14,65 13,26 0,26 1,13 21,55 1 4,52 4,01 1,55 0,79 0,68 -6,90 -3,15 45,2
2002 14,73 13,37 0,44 0,91 21,02 14,30 4,37 1,15 0,73 0,48 -6,30 -2,38 47,5
2003 14,46 12,93 0,44 1,09 18,64 12,11 4,39 1,15 0,40 0,60 -4,18 -0,24 49,1
2004 17,11 15,54 0,44 1,13 19,35 12,30 4,25 1,90 0,40 0,51 -2,24 1,56 48,4
2005 17,15 15,55 0,44 1,15 19,14 12,32 4,09 1,90 0,40 0,43 -1,99 1,65 47,1
2006 17,19 15,62 0,44 1,12 18,99 12,44 3,89 1,90 0,40 0,37 -1,81 1,64 46,1
2007 17,31 15,76 0,44 1,11 18,76 12,41 3,76 1,90 0,40 0,29 -1,45 1,86 47,7
2008 17,56 16,01 0,44 1,11 18,68 12,44 3,71 1,90 0,40 0,24 -1,12 2,14 47,1
2009 17,65 16,10 0,44 1,11 18,34 12,33 3,55 1,90 0,40 0,18 -0,69 2,41 47,0
2010 17,62 16,07 0,44 1,11 18,12 12,31 3,43 1,90 0,40 0,09 -0,51 2,48 45,1

Nota: Los rendimientos financieros e intereses se discriminan para mostrar el cálculo del balance primario.
Fuente: Confis-MHCP.

El aumento de ingresos y el recorte en gastos, junto con el ahorro en intereses que

implicaría no financiar este ajuste, arrojaría un balance fiscal muy próximo al equilibrio
en 2010. En términos del balance fiscal primario, se presenta un superávit de 2,5% del
PIB para finales de la década. Esta situación llevaría a que en 2010 la deuda alcanzaría
los niveles actuales de 45%, después de haber bordeado el 50% del PIB.
En los gráficos 19.8a y 19.8b se ilustran los efectos del ajuste. La tendencia con-
vergente del déficit total con el primario implicaría que los intereses pierden peso
dentro de las causas que originan el déficit fiscal. Con respecto al escenario pasivo, se
comenzaría a cerrar la brecha entre tasa real de interés y crecimiento económico, lo
cual fortalecería la tendencia de hacer sostenible la deuda.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 641

Gráfica19.8a Gráfica 19.8b

Déficit total primario y saldo de deuda Crecimiento, interés real y nivel de deuda
(% del PIB)
4 ,0 46 10 46
41 41
2 ,0
36 5 36
31 31
0 ,0
26 0 26

% d el P IB
-2 ,0 21 21
16 -5 16
-4 ,0
11 11
6 -1 0 6
-6 ,0
1 1
-8 ,0 -4 -1 5 -4
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

D é ficit to tal D é ficit prim a rio D e ud a C re cim ien to Inte rés re a l d eu da D e ud a

La sostenibilidad de la deuda territorial

El supuesto implícito de total fungibilidad financiera de las entidades públicas del
SPNF tampoco aplica para las entidades territoriales. Ciertamente, frágil resulta este
supuesto cuando se examina por separado una muestra representativa de las adminis-
traciones públicas territoriales, jerarquizadas según sus niveles de deuda. El mismo
carácter público de las entidades territoriales entraña, entre ellas, relaciones políticas,
administrativas, económicas y financieras que en ningún momento implican unidad
de caja por su alto nivel de autonomía presupuestal y administrativa. Además, las
responsabilidades y competencias por niveles de administración (nacional, departa-
mental y municipal) y dentro de cada una de ellas están reguladas y determinadas por
la Constitución y las leyes29. Los rescates (bail out), que en efecto se han presentado
entre entidades públicas, deben ser la excepción mas no la regla, porque de otra ma-
nera se estaría atentando contra el ordenamiento jurídico e institucional. No obstante,
estas conductas de excepción pueden amenazar con extenderse si no existe una estra-
tegia de Estado para evitar el moral hazard.
Este trabajo procura ser riguroso en la aplicación de los indicadores para medir la
sostenibilidad de la deuda regional, pero, como debe entenderse que el espacio reque-
rido para abarcar más de mil municipios por separado30 es demasiado grande como
para hacerlo con la rigurosidad requerida, se utiliza una muestra representativa.

29 No obstante, a partir de la asociación de municipios hay la posibilidad de crear provincias regionales como otra
unidad administrativa territorial. En este caso es admisible la unidad de caja, pero previamente tiene que modificarse
el régimen vigente.
30 1.046 municipios, distintos a las 32 ciudades capitales, poseen obligaciones financieras contractuales.
642 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

La deuda pública territorial

Esta sección analiza la deuda territorial de las administraciones públicas departamen-
tales y municipales, la cual se resume en el cuadro 19.14.
La deuda creció 1% del PIB en la segunda mitad de los noventa y primeros años del
tercer milenio. Pasó de representar 2,3% en 1995 a 3,3% en 2001. La composición por
niveles de administración registra que los municipios participan con el 64% de la deuda
territorial y los departamentos con el 36% restante. Al separar la deuda entre externa e
interna, el 25% resulta ser externa (US$439 millones), de la cual la gran mayoría (US$403
millones) tiene como prestatario a Bogotá, D. C. Del restante 75%, la mayor parte
corresponde a deuda interna contratada con el sector financiero doméstico y una peque-
ña porción con las mismas entidades públicas, básicamente el GNC.

Cuadro 19.14
Deuda pública territorial
Miles de millones de $
Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Partic.
Departamentos 661 1.041 1.568 1.805 2.195 2.240 2.275 36
Municipios 1.279 1.601 2.355 2.744 3.079 3.441 3.973 64
Total 1.940 2.642 3.923 4.549 5.274 5.681 6.248 100
% del PIB nacional
Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Partic.
Departamentos 0,78 1,03 1,29 1,28 1,47 1,32 1,22 36
Municipios 1,51 1,59 1,94 1,95 2,07 2,03 2,12 64
Total 2,30 2,62 3,22 3,23 3,54 3,35 3,34 100
Fuente: DCEF-CGR

La sostenibilidad de la deuda municipal

El cuadro 19.15 ilustra los cambios en la estructura de la totalidad de la deuda corres-
pondiente a las administraciones públicas municipales, discriminando los municipios
más representativos de acuerdo con su tamaño contratado.
De los casi $4 billones de saldo de la deuda municipal que se registró a finales de
2001, casi la mitad corresponde a Bogotá; 14% a Cali; 12% entre Medellín y Barranquilla;
otro tanto a las 27 ciudades capitales de departamento; y el 16% restante a 1.046
municipios no capitales (cuadro 19.15).
Si bien es cierto que la magnitud de la deuda municipal es muy modesta frente al
agregado público total31, resulta pequeña, esto no es razón válida para no hacer un
análisis por separado, más cuando existen ciertas particularidades de riesgo micro32
que amenazan las administraciones regionales. A pesar de la Ley 358 de 1997, que

31 Representa el 3,31% de la deuda pública bruta total.

32 La economía política son parte importante del manejo financiero regional.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 643

regula el endeudamiento público territorial, recientemente varias entidades territoria-

les con problemas financieros críticos tuvieron que acogerse a la Ley 550 de 1999,
para que con la ayuda del GNC, se reestructuraran sus finanzas bajo planes condicio-
nados de desempeño33.
Cuadro 19.15
Deuda de las administraciones municipales
Miles de millones de $
Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Partic.
Bogotá 371 418 745 924 1.087 1.407 1.859 47
Cali 167 262 321 352 418 474 540 14
Medellín 112 126 163 183 244 260 186 5
Barranquilla 57 65 104 163 166 153 269 7
Resto capitales depto. 237 275 371 394 431 432 467 12
Municipios no capitales
(1046) 336 455 651 728 734 715 651 16
Total 1.279 1.601 2.355 2.744 3.079 3.441 3.973 100
% del PIB nacional
Año 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Partic.
Bogotá 0,44 0,42 0,61 0,66 0,73 0,83 0,99 47
Cali 0,20 0,26 0,26 0,25 0,28 0,28 0,29 14
Medellín 0,13 0,12 0,13 0,13 0,16 0,15 0,10 5
Barranquilla 0,07 0,06 0,09 0,12 0,11 0,09 0,14 7
Resto capitales depto, 0,28 0,27 0,30 0,28 0,29 0,25 0,25 12
Municipios no capitales
(1046) 0,40 0,45 0,54 0,52 0,49 0,42 0,35 16
Total 1,51 1,59 1,94 1,95 2,07 2,03 2,12 100
Fuente: DCEF-CGR.

Estas “pequeñas” cosas normalmente son descuidadas por los hacedores de políti-
ca y de ahí que cuando la crisis detona, la única opción sea el bail out, con respaldo y
a costa de las finanzas del GNC. Tampoco representa preocupación alguna para la
mayoría de los analistas, probablemente por considerarlas “insignificantes”. Pero aquí
se quiere rescatar el análisis de sostenibilidad de una deuda de $4 billones, bajo un
criterio metodológico de análisis relativo, frente a estudios agregados y de innecesa-
ria e incoveniente simplificación analítica.
A continuación, se analiza la sostenibilidad de la deuda, de manera separada, para
las cuatro principales ciudades, las cuales, en conjunto, explican el 72% del total.
Seguidamente, se hará lo propio con los restantes 27 municipios capitales, para fina-
lizar la sección con el análisis del agregado de los 1.046 municipios no capitales34.

33 Entre otros se encuentran Cauca, Magdalena, Tolima, San Andrés, Chocó, Bolívar, Nariño, Popayán y Barranquilla.
34 Es importante precisar que el análisis a estos dos últimos grupos de municipios se efectuará de manera agrupada,
sin que ello implique una contradicción con respecto a la principal crítica que está formulando este trabajo. La
limitación del factor espacio no permite la desagregación, así fuera éste el único alcance del presente trabajo.
644 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Bogotá D. C. maneja el segundo presupuesto más grande del país, genera la cuarta
parte del producto interno bruto y es responsable de casi la mitad de la deuda pública
municipal.
Los indicadores de sostenibilidad para analizar la deuda de Bogotá D.C, tendrán
resultados prácticos muy útiles, si las variables para calcularlos guardan una estrecha
correspondencia con el desempeño económico y financiero de la ciudad. En este sen-
tido, se usa la tasa de crecimiento del PIB de Bogotá D.C. y la tasa de interés real
implícita de la deuda de la ciudad. El déficit total y el primario se calculan a partir de
sus propias ejecuciones presupuestales (ver anexo 3).
El gráfico 19.9 ilustra el comportamiento del déficit total de la ciudad frente a su
nivel de endeudamiento. Los resultados de estas dos variables han tenido una evolu-
ción muy parecida a la del Gobierno en el nivel nacional. La primera mitad de los
noventa se caracterizó por un relativo equilibrio y un nivel reducido de deuda. El
promedio anual del déficit para este subperíodo es de 0,7% del PIB (Bogotá), y el
punto más bajo de la deuda se registra en 1996 con 1,8% del PIB. Posteriormente,
durante la segunda mitad de los noventa y primeros años del tercer milenio, se pre-
senta un incremento sustancial del gasto de inversión, el cual pasa de un promedio
anual de 1,6% del PIB, en la primera mitad de la década a un promedio de 5,2%, desde
1996 hasta 2001 (anexo 3).

Gráfico 19.9
Déficit total y deuda Bogotá
0 ,2 4 ,5

-0 ,3 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01
4 ,0
D é fic it to ta l (% d e l P IB )

-0 ,8
3 ,5
D e u d a (% de l P IB)

-1 ,3

-1 ,8 3 ,0

-2 ,3
2 ,5
-2 ,8
2 ,0
-3 ,3

-3 ,8 1 ,5

D é fic it to ta l Deuda

Ello se refleja en un comportamiento del déficit que alcanza su punto máximo en

1999, con 3,6% del PIB y, luego, desciende a 1,5%, en 2001. No obstante, la deuda ha
seguido en aumento, al registrar 4,3% del PIB en 2001, es decir, se incrementa 2,5% entre
1996 y 2001. La razón para que en los dos últimos años la deuda siga aumentando y
simultáneamente se reduzca el déficit, es que el boom de inversión se financia, en su
momento, con la descapitalización de la EEEB y transferencias de la Nación (Transmilenio),
mientras que ahora un nivel más bajo de inversión se está financiando con deuda.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 645

El cálculo de la sostenibilidad de la deuda de Bogotá D.C. se presenta en el cuadro

19.16. Las variables incorporadas se miden como proporción del PIB.
El déficit primario permanente subyacente de la ciudad se ha estabilizado entre
0,4% y 0,8% del PIB para toda la década, mientras que el déficit convencional ha
oscilado desde niveles de equilibrio a su actual déficit, que supera el 1% del PIB,
pasando por uno del de 3,6% en 1999 (gráfico 19.10a).

Cuadro 19.16
Indicadores de sostenibilidad para la deuda de Bogotá, D. C. 1990-2001
Año Variables Indicadores

Deuda/PIB* Def. i deuda Crecimiento* d* Verdadero Estándar Blanchard Pasinetti

primario

1990 2,60 -0,82 0,052 0,043 -0,008 0,78 0,78 1,07 0,65
1991 2,73 -0,68 0,052 0,019 -0,007 0,71 0,64 1,07 0,37
1992 2,38 -0,37 -0,015 0,083 -0,006 0,57 0,34 1,07 -0,02
1993 2,32 -0,72 0,016 0,151 -0,006 0,60 0,68 1,07 0,23
1994 2,13 0,07 -0,014 0,188 -0,004 0,38 -0,11 1,07 -0,56
1995 2,06 -0,31 0,015 0,036 -0,004 0,36 0,27 1,07 0,41
1996 1,88 -0,95 0,058 0,016 -0,005 0,41 0,91 1,07 1,10
1997 2,76 -0,88 0,051 0,031 -0,005 0,45 0,84 1,07 1,20
1998 2,85 -1,13 0,054 0,028 -0,005 0,51 1,10 1,07 1,11
1999 3,14 -3,60 0,093 -0,020 -0,006 0,61 3,56 1,07 3,82
2000 3,59 -2,65 0,095 0,040 -0,008 0,72 2,61 1,07 2,59
2001 4.33 -1.22 0.095 0.019 -0.008 0.73 1.18 1.07 1.32

* PIB regional de Bogotá.

d* déficit permanente.

Gráfico 19.10a Gráfico 19.10b

Déficit primario proyectado y permanente Índices de sostenibilidad fiscal
Bogotá Bogotá
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 3 .6 0
-0,1
2 .9 0
-0,6
-1,1 2 .2 0
% d e l P IB

-1,6 1 .5 0
-2,1
0 .8 0
-2,6
0 .1 0
-3,1
-3,6 -0.6 0
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01

P rim ario P erm an e nte Verd ad e ro E stá nd ar B lan ch ard P as ine tti

El indicador estándar muestra el inverso del déficit convencional, y el indicador

verdadero el inverso del déficit permanente. Es decir, la sostenibilidad en cada uno de
los años de la pasada década, instantánea o a largo plazo, dependía de generar un
ajuste semejante al tamaño aproximado del déficit. Ello se explica porque el déficit
primario es muy similar al déficit total, en razón a que buena parte del efecto de los
intereses de la deuda resultaron neutralizados por los rendimientos financieros del
646 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

portafolio. El indicador de Blanchard considera que el ajuste necesario para hacer

sostenible la deuda debe ser de 1,07% del PIB (Bogotá D. C.). El indicador de Pasinetti
arroja una necesidad de ajuste mayor, de 1,3%. En síntesis, sería necesario equilibrio
primario para hacer sostenible el actual nivel de deuda (4,3% del PIB) de Bogotá D. C.

Cali. Las finanzas de la ciudad de Cali se encuentran en una situación de saneamien-

to, toda vez que la insostenibilidad por la que atravesó en la década pasada ahora está
siendo superada. El momento crítico se registra en 1997, cuando el déficit sobrepasa
el 1% del PIB (Valle del Cauca) y el saldo de la deuda alcanza su nivel más alto, el
3,4% del PIB. El gráfico 19.11 muestra una convergencia del déficit hacia el equili-
brio y una estabilización del nivel de deuda en los últimos tres años.

Gráfico 19.11
Déficit total y deuda
Cali
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2 ,3 5
-0 ,2 0

2 ,2 5
-0 ,3 5
-D é f. to ta l (% d el P IB)

D eu d a (% de l P IB)
-0 ,5 0 2 .1 5

-0 ,6 5 2 ,0 5

-0 ,8 0 1 ,9 5

-0 ,9 5 1 ,8 5

-1 ,1 0 1 ,7 5

D é fic it to ta l Deuda

No obstante, al aplicar los indicadores de sostenibilidad, se encuentra que el es-

fuerzo adelantado hay que complementarlo con un ajuste de 0,4% del PIB regional,
por lo que frente al actual déficit primario de 0,2%, se tendría que generar un superá-
vit de 0,4% del PIB en los siguientes años, para que sea sostenible su deuda actual de
2,2% del PIB (cuadro 19.17).
El indicador verdadero y el de Blanchard coinciden en que el ajuste debe ser de
0,4% del PIB regional, mientras que el estándar señala un ajuste de 0,25% del PIB. Es
importante precisar que este requerimiento de ajuste puede ser mayor, toda vez que su
cálculo está sesgado por la tasa implícita negativa de la deuda que se registró en 2001.
Ello ha sido ocasionado por los atrasos en los pagos del servicio, frente a un saldo de
deuda que se mantiene constante.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 647

Cuadro 19.17
Indicadores de sostenibilidad para la deuda de Cali

Año Variables Indicadores

Deuda/PIB* Def. i deuda Crecimiento* d* Verdadero Estándar Blanchard

primario

1995 1,74 -0,251 0,059 0,083 -0,003 0,30 0,30 0,41

1996 2,33 -1,168 0,178 -0,032 -0,007 0,71 1,22 0,41
1997 2,35 -0,616 0,076 0,031 -0,006 0,70 0,66 0,41
1998 1,98 0,003 0,070 0,118 -0,005 0,51 0,05 0,41
1999 2,18 -0,055 0,330 -0,014 -0,004 0,48 0,10 0,41
2000 2,18 -0,210 0,141 0,043 -0,004 0,45 0,26 0,41
2001 2,19 -0,199 -0,058 0,016 -0,004 0,40 0,25 0,41

* PIB regional de Valle del Cauca.

d* déficit permanente.

Medellín. Las finanzas de Medellín presentan una situación relativamente estable,

como quiera que en la segunda mitad de los noventas tanto su déficit total como su
nivel de deuda se situaron alrededor del 1% del PIB (Antioquia). En los últimos dos
años se registra un ajuste a tal punto que el déficit se ubica en 0,65% del PIB y el saldo
de la deuda en 0,75% del PIB.

Gráfico 19.12
Déficit total y deuda
Medellín
0 ,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 1 ,2
-0 ,2

-0 ,4 1 ,11
D é f, to ta l (% d e l P IB)

D e u d a (% d e l P IB )

-0 ,6 1 ,0

-0 ,8
0 ,9
-1 ,0

0 ,8
-1 ,2

-1 ,4 0 ,7

D é fic it to ta l Deuda

La sostenibilidad de su deuda se logrará rápidamente, de continuar la tendencia

observada de ajuste. El cuadro 19.18 ilustra una necesidad de ajuste que oscila entre
0,41% y 0,58% del PIB; es decir, ante un déficit primario actual de 0,46% del PIB, la
sostenibilidad se lograría prácticamente con el equilibrio primario.
648 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.18
Indicadores de sostenibilidad para la deuda de Medellín 1995-2001
Año Variables Indicadores

Deuda/PIB* Def. i deuda Crecimiento* d* Verdadero Estándar Blanchard

primario

1995 1,06 0,22 0,10 0,032 0,22 -0,27 -0,27 0,58

1996 0,98 -0,85 0,09 -0,005 -0,29 0,24 0,80 0,58
1997 1,05 -0,87 0,07 0,031 -0,48 0,43 0,81 0,58
1998 0,98 -1,05 0,12 0,028 -0,60 0,55 1,00 0,58
1999 1,21 -0,93 0,15 -0,015 -0,64 0,59 0,88 0,58
2000 1,15 -0,47 0,07 0,040 -0,61 0,56 0,42 0,58
2001 0,75 -0,46 0,12 0,013 -0,60 0,55 0,41 0,58

* PIB regional de Antioquia.

d* déficit permanente.

El déficit primario permanente se aparta del déficit primario convencional en 0,3%

promedio anual, que es la misma diferencia de ajuste requerido entre los indicadores
verdadero y de Blanchard. Sin embargo, el indicador estándar considera que el ajuste
puede ser un poco menor al de los dos anteriores, pero apuntando al equilibrio primario.

Barranquilla. Contrario a los tres casos anteriores, las finanzas de Barranquilla regis-
tran un marcado deterioro en los últimos tres años, toda vez que pasa de un superávit
total de 0,4% del PIB (Atlántico) en 1998, a un déficit de 1,4% del PIB en 2001. Ello
estuvo acompañado de un mayor nivel de endeudamiento el cual se incrementa de
3,2% a 4,1% del PIB, para el mismo período (gráfico 19.13).

Gráfico 19.13
Déficit total y deuda
Barranquilla
0 ,5 4 .5

4 .0
-0 ,1
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
D éf. to ta l (% d e l P IB )

D e u d a (% d e l P IB )

3 .5
-0 ,6
3 .0

-1 ,1
2 .5

-1 ,6
2 .0

-2 ,1 1 .5
D é fic it to ta l Deuda

El cuadro 19.19 ilustra la diferencia en el ajuste requerido para hacer sostenible el

nivel de deuda de 4,1% del PIB. Mientras que el indicador verdadero y el de Blanchard
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 649

arrojan una necesidad de ajuste de 0,42% del PIB, el indicador estándar requiere uno
del 1,17% del PIB (Atlántico).

Cuadro 19.19
Indicadores de sostenibilidad para la deuda de Barranquilla 1995-2001
Año Variables Indicadores

Deuda/PIB* Def. i deuda Crecimiento* d* Verdadero Estándar Blanchard

primario

1995 2,06 0,10 0,059 0,105 0,001 0,07 0,07 0,42

1996 1,92 -0,42 0,114 0,007 -0,001 0,32 0,59 0,42
1997 2,53 -1,28 0,144 0,031 -0,005 0,66 1,45 0,42
1998 3,33 1,04 0,143 0,028 -0,002 0,33 -0,86 0,42
1999 3,16 0,19 0,089 -0,020 -0,001 0,28 -0,02 0,42
2000 2,58 -0,40 0,071 0,040 -0,002 0,33 0,57 0,42
2001 4,14 -1,00 0,118 0,017 -0,002 0,41 1,17 0,42

* PIB regional de Atlántico.

d* déficit permanente.

El balance primario presenta grandes oscilaciones en la segunda mitad de los no-

venta. En 1997, registra un déficit de 1,28%, variando la tendencia para alcanzar en
1999 un superávit de 0,19%, explicado fundamentalmente por un ajuste en los nive-
les precedentes de inversión. Esta volatilidad explica la necesidad de ajuste que arro-
jan los indicadores que trabajan con promedios de los déficit primario (el verdadero y
el de Blanchard), muy diferente al indicador estándar, el cual computa el déficit pri-
mario de cada año. En este caso, es necesario que se genere un superávit primario
para hacer sostenible el nivel de deuda al que ha llegado Barranquilla. Esa razón
explica por qué el ajuste tiene que superar el actual déficit primario de 1% del PIB, tal
como lo sugiere el indicador estándar.

Grupo de las restantes 27 ciudades capitales. Las restantes 27 ciudades capitales,

que explican el 12% de la deuda municipal, se analiza de manera agrupada, sin que
esto vaya en contravía de la crítica de este trabajo a la supuesta fungibilidad y unidad
de caja entre entidades públicas. No obstante la convicción de que la sumatoria de los
resultados individuales es diferente al resultado agregado de todas las unidades insti-
tucionales, se impone la necesidad de agruparlos exclusivamente por razón del espa-
cio que ello demandaría.
El PIB regional usado para el cálculo de la sostenibilidad de este grupo de ciudades
representa cerca del 45% del PIB total, dado que el 55% restante, lo generan Bogotá y
los departamentos de Antioquia, Atlántico y Valle del Cauca, cuyas ciudades capita-
les ya fueron analizadas.
El gráfico 19.14 ilustra el déficit y el nivel de deuda de este grupo de municipios
capitales, los cuales evidencian un comportamiento cíclico de tres años de ajuste y
650 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

tres de desajuste. Para el año 2001, pareciera determinante el efecto de la aplicación

de la Ley 617 de 2000 en la generación de superávit (0,33% del PIB) y reducción de la
deuda (0,63% del PIB) de este grupo de entidades territoriales.

Gráfico 19.14
Déficit total y deuda. 27 municipios capitales de depto.
0 ,3 5
0 ,7 6
0 ,2 5
0 ,7 4
0 ,1 5
0 ,7 2

0 ,0 5
0 ,7 0

-0 ,0 5 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 0 ,6 8

-0 ,1 5 0 ,6 6

-0 ,2 5 0 ,6 4

-0 ,3 5 0 ,6 2

D é fic it tota l Deuda

No obstante, el déficit primario de 0,1% del PIB para 2001 implica que hay necesi-
dad de hacer un ajuste de 0,23% del PIB para hacer sostenible la deuda (del 0,63% del
PIB regional) de este grupo de municipios (cuadro 19.20).

Cuadro 19.20
Indicadores de sostenibilidad para la deuda de 27 ciudades capitales 1995-2001
Año Variables Indicadores

Deuda/PIB* Def. i deuda Crecimiento* d* Verdadero Estándar Blanchard

primario

1995 0,73 -0,029 -0,153 0,076 0,000 0,16 0,16 0,23

1996 0,69 -0,012 0,245 0,004 0,000 0,16 0,15 0,23
1997 0,77 -0,286 0,022 0,031 -0,001 0,25 0,42 0,23
1998 0,69 0,016 0,044 0,011 -0,001 0,22 0,12 0,23
1999 0,71 -0,130 0,180 -0,020 -0,001 0,22 0,26 0,23
2000 0,64 -0,106 0,039 0,021 -0,001 0,23 0,24 0,23
2001 0,63 -0,100 0,040 0,013 -0,001 0,23 0,23 0,23

* PIB regional de Antioquia.

d* déficit permanente.

Grupo de 1.046 municipios no capitales. Con el mismo criterio analítico usado para
los 27 municipios capitales anteriores, se agrupan 1.046 municipios no capitales, que
representan el restante 16% de la deuda total municipal. Para el ejercicio de sostenibilidad
se cuenta con información completa de deuda, pero solamente una muestra homogé-
nea de 254 municipios tiene información consistente de ingresos y gastos. Al cruzar
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 651

una con otra, resulta que la deuda de estos 254 municipios explica el 91% de la deuda
total de los 1.046 municipios. Esto condujo a extrapolar el déficit total y primario de
los 792 municipios restantes, de acuerdo con el comportamiento del 9% de la deuda
en cabeza de ellos.
El mismo patrón cíclico de los 27 municipios capitales se reproduce para el resto
de municipios no capitales. La diferencia es que mientras los primeros tuvieron dos
ciclos completos de ajuste y desajuste, los segundos solamente tienen uno de desajus-
te y no han completado el ajuste. El punto de inflexión de este último corresponde al
año de 1997, en el cual se registra un déficit total de 0,11% y una deuda de 1,35% del
PIB. El ajuste se evidencia cuando en 2001 registra un superávit de 0,43% y una deuda
de 0,88% del PIB (gráfico 19.15).
Los indicadores de sostenibilidad verdadero y el de Blanchard sugieren un peque-
ño ajuste de cuatro centésimas del PIB, mientras que el estándar arroja un sobreajuste
de 0,27% del PIB (cuadro 19.21).
Gráfico 19.15
Balance total y deuda. 250 municipios no capitales
1 ,4 0
0 ,4 5

0 .3 5 1 ,3 0

0 ,2 5
1 ,2 0
0 ,1 5

0 ,0 5 1 ,1 0

-0 ,0 5
1 ,0 0
-0 ,1 5

-0 ,2 5 0 ,9 0
D é fic it to ta l Deuda

Cuadro 19.21
Indicadores de sostenibilidad para la deuda de 1.046 municipios 1995-2001
Año Variables Indicadores
Deuda/PIB* Def. i deuda Crecimiento* d* Verdadero Estándar Blanchard
primario
1995 1,03 0,129 -0,153 0,076 -0,001 0,06 0,06 0,04
1996 1,14 -0,072 0,245 0,004 0,000 0,15 0,26 0,04
1997 1,35 -0,112 0,022 0,031 0,000 0,20 0,30 0,04
1998 1,28 0,117 0,044 0,011 0,000 0,17 0,07 0,04
1999 1,20 0,184 0,180 -0,020 0,000 0,15 0,00 0,04
2000 1,06 0,300 0,039 0,021 -0,001 0,10 -0,11 0,04
2001 2,01 0,460 0,040 0,013 -0,001 0,05 -0,27 0,04
* PIB regional ponderado.
d* déficit permanente.
652 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Es casi imperceptible el ajuste que este grupo de municipios tiene que hacer según
los indicadores verdadero y el de Blanchard. La Ley 617 de 2000 ha venido cum-
pliendo con su propósito de ajuste.

Departamentos. Dentro del total de la deuda pública territorial, la departamental par-

ticipa con el 36% (cuadro 19.14). El comportamiento del déficit y la deuda de los
departamentos también es muy parecido a la mayor parte de los entes territoriales
analizados atrás. Se aprecian dos ciclos definidos. En el primero, 1997 vuelve a ser el
punto de inflexión en el que el déficit alcanza su nivel más alto, con 0,6% del PIB y la
deuda 1,29% del PIB, y luego hacia 1999 se cierra el segundo ciclo, cuando a pesar de
un ajuste de la mitad del déficit, la deuda aumenta a 1,47% del PIB. Posteriormente
comenzaría un ajuste tanto en la deuda como en la reducción del déficit, a tal punto
que en 2001 el déficit se reduce a 0,19% y la deuda a 1,22% (gráfico 19.16).

Gráfico 19.16
Déficit total y deuda departamental
0 ,0
1 ,5
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
-0 ,1 1 ,4

-0 ,2
1 ,3
D é ficit (% d e l P IB )

D e u da (% d e l P IB)
-0 ,3 1 ,2

-0 ,4 1 ,1

-0 ,5 1 ,0

-0 ,6 0 ,9

-0 ,7 0 ,8
D é fic it to ta l Deuda

Cuadro 19.22
Indicadores de sostenibilidad para la deuda de los departamentos
Año Variables Indicadores

Deuda/PIB* Def. i deuda Crecimiento* d* Verdadero Estándar Blanchard

primario

1995 0.78 0.079 -0.010 0.057 0.001 0.00 0.00 0.21

1996 1.03 -0.170 1.530 0.020 0.000 0.07 0.25 0.21
1997 1.29 -0.445 0.065 0.032 -0.002 0.25 0.52 0.21
1998 1.28 -0.044 0.091 0.016 -0.001 0.22 0.12 0.21
1999 1.47 -0.117 0.085 -0.045 -0.001 0.21 0.19 0.21
2000 1.32 -0.165 0.056 0.028 -0.001 0.22 0.24 0.21
2001 1.22 -0.050 0.061 0.015 -0.001 0.21 0.13 0.21

* PIB nacional
d* déficit permanente
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 653

Los indicadores de sostenibilidad aplicados a las finanzas departamentales sugieren

un ajuste fiscal de 0,21% del PIB. En eso coinciden el indicador verdadero y el de
Blanchard. El indicador estándar arroja un requisito menor de ajuste, de 0,13% del PIB.
El déficit primario, después de 1997, se ha venido ajustando, desde 0,44% hasta
0,05% en el año 2001. Entre 2000 y 2001, esta tendencia de ajuste se reafirma como
consecuencia de la aplicación de la Ley 617 de 2000 (cuadro 19.22).

El ajuste consolidado de las administraciones públicas territoriales

La síntesis de los requerimientos de ajuste para que las administraciones públicas
hagan sostenible sus respectivas deudas se ilustran en el cuadro 19.23. La necesidad
de reducir el déficit asciende a $1.6 billones equivalente a 0,83% del PIB. El mayor
ajuste lo demanda el Distrito de Bogotá con 0,28% del PIB; luego el resto de munici-
pios con 0,34%, y, finalmente, el conjunto de departamentos con 0,21%.

Cuadro 19.23
Ajustes requeridos para hacer sostenible la deuda territorial
Tipo entidad territorial Ajuste % PIB % del PIB
regional nacional
Departamentos 392,9 0,21 0,21
Municipios capitales deptos. 1.018,6 3,57 0,54
Bogotá 532,0 1,24 0,28
Cali 101,2 0,41 0,05
Medellín 143,3 0,58 0,08
Barranquilla 72,3 1,11 0,04
27 restantes 169,9 0,23 0,09
Resto de Municipios 147,7 0,20 0,08
Total 1.559,2 0,83

Fuente: DCEF-CGR.

En el cuadro 19.24 se observa el tamaño del superávit primario y de deuda que se

lograría para cada entidad o grupo de entidades después de cumplirse con los requeri-
mientos de ajuste. En el consolidado, el superávit primario necesario para hacer sosteni-
ble su propia deuda es de 0,52% del PIB, el cual estabilizaría la deuda en 2,5% del PIB.
654 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.24
Dimensión y resultado del ajuste
Miles de millones de $
Tipo Entidad territorial Deuda Balance Requerimiento Balance Deuda
Primario de ajuste primario después después
del ajuste del ajuste
Departamentos 2.275,4 -93,5 392,9 299,3 1.882,5
Municipios capitales deptos. 3.322,0 -827,3 1.018,6 191,3 2.303,4
Bogotá 1.859,4 -525,6 532,0 6,4 1.327,4
Cali 540,1 -49,2 101,2 52,0 438,9
Medellín 186,4 -113,7 143,3 29,6 43,1
Barranquilla 269,1 -65,0 72,3 7,3 196,8
27 restantes 466,9 -73,9 169,9 96,0 297,0
Resto de municipios 650,6 339,7 147,7 487,4 502,9
Total 6.248,0 -581,1 1.559,2 978,1 4.688,8
Fuente: DCEF-CGR.

% del PIB nacional

Tipo entidad territorial Deuda Balance Requerimiento Balance Deuda
primario de ajuste primario después después
del ajuste del ajuste
Departamentos 1,22 -0,05 0,21 0,16 1,01
Municipios capitales deptos. 1,78 -0,44 0,54 0,10 1,23
Bogotá 0,99 -0,28 0,28 0,00 0,71
Cali 0,29 -0,03 0,05 0,03 0,23
Medellín 0,10 -0,06 0,08 0,02 0,02
Barranquilla 0,14 -0,03 0,04 0,00 0,11
27 restantes 0,25 -0,04 0,09 0,05 0,16
Resto de municipios 0,35 0,18 0,08 0,26 0,27
Total 3,34 -0,31 0,83 0,52 2,51
Fuente: DCEF-CGR.

LA DEUDA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS

El cuadro 19.25 presenta las empresas públicas del nivel nacional que tienen registra-
da deuda interna y externa. La deuda representa el 24,8% del pasivo total, pero si se
excluye Carbocol, debido a su privatización, se obtiene que el resto de deuda repre-
senta el 20% del pasivo. La deuda de ISA, Urrá, Ferrovías, Satena y Empresa de
Energía de Boyacá representa más del 50% del pasivo y explica el 55% de la deuda
total de las empresas públicas nacionales.
El cuadro 19.26 discrimina la deuda de las empresas públicas territoriales, la cual
representa el 48% de su pasivo total. Si se excluye el Metro de Medellín, debido a que
la mayor parte de su deuda es con la Nación, el resto de la deuda de estas empresas
regionales representa el 36% de sus pasivos totales. Las Empresas Públicas de Medellín,
Empresas Municipales de Cúcuta, Empresa de Telecomunicaciones de Pereira y
Empresas Públicas de Bucaramanga tienen un monto de deuda que supera el 50% de
sus pasivos, la cual explica el 46% de la deuda total de las empresas territoriales.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 655

Cuadro 19.25
Deuda empresas públicas nacionales 2001
(Millones de $)
Empresas Deuda

Pasivo total Interna Externa Total Deuda/Pasivo

Carbones de Colombia S. A. 1.932.163 1.900.317 1.900.317 98,35
Interconexión electrica S. A. 1.756.987 831.075 655.598 1.486.673 84,61
Emp. Multipropósito de Urrá S. A. 1.418.980 561.479 614.838 1.176.318 82,90
Empresa Colombiana de Petróleos 14.451.958 91.521 674.640 766.161 5,30
Isagen S.A. E.S.P. 1.296.692 363.641 363.641 28,04
Ferrovías 555.420 329.913 329.913 59,40
Corelca-Planief 878.415 236.522 236.522 26,93
Emp. Nal. de Telecomunicaciones 5.188.433 235.167 235.167 4,53
Empresa Energía de Boyacá S. A. 341.349 212.670 212.670 62,30
Central Hidroeléctrica de Caldas 222.307 48.062 56.638 104.699 47,10
Satena 96.064 72.149 72.149 75,11
Transelca 114.616 48.939 8.271 57.210 49,91
Central Eléctrica de Norte Santander 121.201 35.014 35.014 28,89
Electrificadora del Tolima 195.211 34.902 34.902 17,88
Electrificadora de Santander 150.733 19.178 19.178 12,72
Centrales Eléctricas Del Cauca S. A. 98.328 18.792 18.792 19,11
Emp. Telec. de Armenia E.S.P. 28.665 5.636 5.636 19,66
Emp. Telecomunicaciones de Nariño 21.744 5.086 5.086 23,39
Compañía Telefónica del Huila S. A. 23.109 4.124 4.124 17,85
Emp. Telec. de Cartagena 54.705 2.818 2.818 5,15
Resto 2.535.533 745.741 619 746.359 29,44
Total 31.482.614 5.477.764 2.335.585 7.813.350 24,82
Total sin Carbocol 29.550.451 3.577.447 2.335.585 5.913.032 20,01

Fuente: DCEF-CGR.

Cuadro 19.26
Deuda empresas públicas territoriales 2001
(Millones de $)
Empresas Pasivo total Deuda Deuda/Pasivo

Interna Externa Total

Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá 3.037.165 1.514.721 1.522.443 3.037.165 100,0
Empresas Públicas Municipales de Cali 2.549.665 416.205 455.830 872.036 34,2
Empresas Públicas de Medellín 2.814.147 328.119 1.703.492 2.031.611 72,2
Empresa de Acueducto a Alcantarillado de Bogotá 1.891.177 327.617 299.182 626.799 33,1
Empresas Municipales de Cúcuta (Emcúcuta) 158.578 104.479 104.479 65,9
Empresa de Telecomunicaciones de Pereira 77.047 33.078 9.348 42.426 55,1
Empresa Antioqueña de Energía S. A. - Eade 124.195 29.493 29.493 23,7
Empresa de Teléfonos de Barranquilla 251.057 29.459 21.102 50.561 20,1
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga 127.240 10.539 10.539 8,3
Emp. de Teléfonos de Bogotá 1.842.057 293.638 293.638 15,9
Emp. Energía de Bogotá 503.966 24.630 24.630 4,9
Emp. Públicas de Bucaramanga 27.861 15.740 15.740 56,5
Empresa de Acueducto y Alcantarrillado Pereira 48.287 4.789 4.789 9,9
Resto entidades 2.619.490 591.468 21.560 613.028 23,4
Total 16.071.933 3.374.640 4.382.294 7.756.934 48,3
Total sin Metro de Medellín 13.034.768 1.859.919 2.859.851 4.719.769 36,2

Fuente: DCEF-CGR.

En resumen, la deuda de las empresas públicas representa solamente la cuarta

parte de sus pasivos (cuadro 19.27), lo cual indica que otros pasivos como laborales,
pensionales y cuentas por pagar son más significativos dentro de la estructura finan-
ciera de las empresas públicas.
656 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.27
Deuda total empresas públicas
(Millones de $)
Nivel Pasivo total Deuda Deuda/Pasivo

Interna Externa Total

Nacional * 29.550.451 3.577.447 2.335.585 5.913.032 20,0

Regional ** 13.034.768 1.859.919 2.859.851 4.719.769 36,2
Total 42.585.219 5.437.365 5.195.436 10.632.802 25,0

* No incluye Carbocol
** No incluye Metro de Medellín
Fuente: DCEF-CGR.

Es evidente que las administraciones de Gobierno tienen un problema serio de

endeudamiento, pero no se puede afirmar lo mismo para las empresas públicas, a
juzgar por el primer resultado del peso de la deuda dentro de los pasivos. Ahora, con
algunos indicadores va ser más fácil tratar de ubicar cuál sería el problema financiero
de las empresas públicas.

Indicador de endeudamiento
El cuadro 19.28 presenta el indicador de endeudamiento que se define como las obli-
gaciones financieras sobre el activo total. En la parte superior está 1998 y en la infe-
rior 2001. La lectura de este indicador muestra que más de dos terceras partes de las

Cuadro 19.28
Indicador de endeudamiento
1998
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos
Critíca Mayor 70% 0 0 2 14 2 6
Riesgosa Entre 51-70% 1 0 2 0 3 0
Aceptable Entre 41-50% 0 0 5 0 5 0
Buena Entre 0,1-40% 39 75 190 32 229 54
Sin deuda 0% 33 25 442 55 475 39
Total 73 100 641 100 714 100
2001
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos
Crítica Mayor 70% 1 0 3 0 4 0
Riesgosa Entre 51-70% 1 0 2 0 3 0
Aceptable Entre 41-50% 1 1 3 0 4 1
Buena Entre 0,1-40% 37 70 196 24 233 50
Sin deuda 0% 41 29 602 76 643 50
Total 81 100 806 100 887 100
Fuente: Cálculos DCEF-CGR.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 657

empresas públicas no poseen deuda. El nivel de deuda del resto representa no más
allá del 40% de sus activos. Es decir, la estructura financiera de las empresas no
revela problemas de endeudamiento, a excepción de cuatro empresas cuyo nivel de
endeudamiento supera el 70% de los activos.
En síntesis, dentro de la estructura de capital de las empresas públicas la deuda no
representa una amenaza para la solvencia de las mismas, razón por la cual es necesa-
rio escudriñar otros indicadores de corto y largo plazo con el propósito de identificar
si las empresas tienen problemas financieros de otra índole.

Indicador de liquidez
La primera preocupación de cualquier empresa es su liquidez, para conocer si es
capaz de satisfacer sus obligaciones al vencimiento de las mismas. La razón corriente
es el indicador que mide a corto plazo la liquidez de una empresa y se define como el
activo corriente sobre el pasivo corriente. Los activos corrientes incluyen normal-
mente efectivo, cuentas por cobrar, inversiones financieras y los inventarios; los pasi-
vos corrientes incluyen cuentas y documentos por pagar a corto plazo, vencimientos
de deuda, impuestos sobre ingresos devengados y otros gastos acumulados.
La razón corriente expresa la medida en la cual los derechos de los acreedores a
corto plazo están cubiertos por activos que se espera se conviertan en efectivo en un
período aproximadamente correspondiente al vencimiento de los derechos. Una rela-
ción de uno indica que exactamente los pasivos corrientes están cubiertos por los
activos corrientes, es decir, hay una posición aceptable de liquidez; mayor que uno
indica que los pasivos corrientes tienen un respaldo en activos más que suficiente, lo
cual califica la empresa en una buena situación de liquidez; y menor que uno es
cuando el total de pasivos no alcanza a estar cubiertos con el total de los activos de
corto plazo. En este caso la situación de liquidez es bien crítica.
Las empresas que en 1998 presentaron problemas críticos de liquidez fueron 199,
las cuales representaron el 24% de los activos totales, mientras que las 510 empresas
restantes (76% de los activos) presentaron una posición de liquidez entre aceptable y
buena. Para 2001 esta situación se empeora como quiera que las empresas con proble-
mas críticos de liquidez ascendieron a 268 (37% de los activos), aunque también se
incrementaron a 634 las empresas que presentaron una razón corriente buena. El cua-
dro 19.29 ilustra la clasificación de este indicador por empresas del nivel nacional y
nivel territorial.
658 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.29
Razón Corriente
1998
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos
Crítica Menor 1 14 28 185 19 199 24
Aceptable Igual a 1 4 1 28 2 32 1
Buena Mayor 1 55 71 423 80 478 75
Total 73 100 636 100 709 100

2001
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos

Crítica Menor 1 19 63 249 6 268 37

Aceptable Igual a 1 2 0 31 10 33 4
Buena Mayor 1 60 37 541 84 601 58
Total 81 100 821 100 902 100

Fuente: Cálculos DCEF-CGR.

Prueba ácida
La prueba ácida es el mismo indicador de liquidez, pero se calcula deduciendo los
inventarios de los activos corrientes y dividiendo el remanente entre los pasivos co-
rrientes. Los inventarios suelen ser lo menos líquido de los activos corrientes de una
empresa y los activos sobre los cuales es más probable que ocurran las pérdidas en el
caso de una liquidación. Por tanto, es importante esta medida de la capacidad de la
empresa para liquidar sus obligaciones a corto plazo, sin tener que depender de la
venta de los inventarios.
Cuadro 19.30
Prueba ácida
1998
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos
Crítica Menor 1 16 59 220 21 236 40
Aceptable Igual a 1 5 5 26 9 31 7
Buena Mayor 1 52 37 390 71 442 53
Total 73 100 636 100 709 100

2001
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos
Crítica Menor 1 23 65 277 6 300 39
Aceptable Igual a 1 3 2 32 10 35 5
Buena Mayor 1 55 33 511 84 566 56
Total 81 100 820 100 901 100

Fuente: Cálculos DCEF-CGR.

FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 659

El indicador de prueba ácida ilustra que la liquidez es crítica para 236 empresas en
1998 (40% de los activos), es decir 37 empresas adicionales a las que arrojó el ante-
rior indicador de razón corriente. En 2001, las empresas con situación crítica de liqui-
dez ascienden a 300 (39% de los activos), es decir, 32 empresas adicionales a las
críticas por razón corriente.
De las 19 empresas del nivel nacional que presentaron problemas de razón co-
rriente, siete empeoraron su situación con la prueba ácida. Por ejemplo, entre otras,
ISA con una razón corriente de 0,94 pasó a una prueba ácida de 0,74; Ecopetrol de
0,88 a 0,62 y Ferrovías de 0,66 a 0,51. Así mismo, hubo 4 empresas con una razón
corriente superior a uno pero con una prueba ácida inferior a uno. Es el caso de la
Central de Inversiones S. A.–CISA–, la cual obtuvo una razón corriente de 1,06 y una
prueba ácida de 0,79 (cuadro 19.31).

Cuadro 19.31
Empresas nacionales con situación crítica de liquidez 2001
Empresas nacionales Activos % de los Razón Prueba
(m.m. $) activos corriente ácida

Minercol 177 0,35 0,94 0,94

Empresa Territorial para la Salud –Etesa 51 0,10 0,91 0,91
Servicio Aéreo a Territorios Nacionales –Satena 115 0,23 0,80 0,80
Carbones de Colombia S. A. –Carbocol 73 0,15 0,78 0,78
Interconexión Eléctrica S. A. –ISA– 3.765 7,48 0,94 0,74
Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol 20.995 41,72 0,88 0,62
Fertilizantes Colombianos, S. A. Ferticol S. A. 35 0,07 0,83 0,61
Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías 2.596 5,16 0,66 0,51
Electrificadora del Tolima S. A. –E.S.P. 374 0,74 0,49 0,49
Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas –IPSE 475 0,94 0,47 0,47
Instituto Nacional de Radio y Televisión –Inravisión 202 0,40 0,45 0,45
Electrificadora del Atlántico S. A. Electranta E.S.P. –en liquidación 203 0,40 0,45 0,45
Archipiélago’s Power & Light Co. S. A. –E.S.P. 26 0,05 0,40 0,36
Electrificadora del Chocó S. A. –E.S.P. 37 0,07 0,28 0,28
Empresa de Energía de Boyacá S. A. –E.S.P. 539 1,07 0,32 0,25
Corporación de Abastos de Bogotá S. A. -Corabastos 149 0,30 0,25 0,19
Gran Central de Abastos del Caribe S. A. 44 0,09 0,17 0,17
Promotora de Vacaciones y Recreación Social –Prosocial 21 0,04 0,11 0,11
Empresa Multipropósito de Urrá S. A. 1.652 3,28 0,05 0,05
Total 31.530 62,65 0,79 0,58

Fuente: Cálculos DCEF-CGR.

Según el criterio de razón corriente, 249 empresas territoriales tuvieron problemas

de liquidez. Dentro de éstas, el cuadro 19.32 muestra que 67 empresas de servicios
públicos domiciliarios (3,6% de los activos) presentan en promedio un indicador co-
rriente de 0,55; le siguen 126 hospitales (1,24% de los activos) con un indicador
promedio de 0,65 y así sucesivamente con 56 empresas dentro de las cuales hay lote-
rías, licoreras, beneficiencias, comercializadoras, mataderos, etc.
660 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.32
Empresas territoriales con situación crítica de liquidez 2001
Cantidad Empresa regional Activos % de los Razón
(mill. $) activos corriente
(promedio)

1 Imprenta Departamental (Valle del Cauca) 1.601 0,00 0,87

9 Comercializadoras de Abastos 27.600 0,07 0,70
1 Aeropuerto (Santa Ana-Valle del Cauca) 37.368 0,09 0,67
3 Beneficencias 34.175 0,09 0,66
126 Hospitales y Centros de Salud 499.169 1,24 0,65
67 Empresas de Servicios Públicos 1.450.450 3,61 0,55
6 Corporaciones de Ferias y Turismo 19.236 0,05 0,50
6 Terminales de Transporte 9.482 0,02 0,47
1 Canal de Televisión (Canal Capital) 5.163 0,01 0,41
7 Licoreras 54.055 0,13 0,40
14 Loterías 99.573 0,25 0,38
2 Mataderos 3.313 0,01 0,25
4 Centros Diagnóstico Automotor 2.463 0,01 0,24
1 Empresa de Transportes (Quinchía-Risaralda) 6 0,00 0,07
1 Ingenio Vegachí (Antioquia) 8.809 0,02 0,06
249 Total 2.252.464 5,61 0,56

Fuente: Cálculos DCEF-CGR.

Rentabilidad
La rentabilidad refleja el resultado neto de las políticas y decisiones tomadas por los
administradores de las empresas. Las razones de rentabilidad dan las respuestas fina-
les acerca de la eficacia con que se maneja la empresa. El rendimiento sobre los
activos totales es un indicador que mide la eficacia con la cual la empresa ha emplea-
do sus recursos totales. En el cuadro 19.33 se ilustran los resultados de este indicador
también para 1998 y 2001.
Cuadro 19.33
Indicador de rentabilidad
1998
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos
Negativa Menor 0% 25 25 294 22 319 23
Deficiente Entre 0-30% 45 44 310 78 355 76
Buena Mayor 30% 3 2 37 0 40 1
Total 73 70 641 100 714 100

2001
Calificación Rango Nacional Territorial Total
Empresas % activos Empresas % activos Empresas % activos

Negativa Menor 0% 35 27 313 26 348 27

Deficiente Entre 0-14% 40 73 383 72 423 73
Buena Mayor 14% 5 0 126 1 131 1
Total 80 100 822 100 902 100

Fuente: Cálculos DCEF-CGR.

FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 661

El criterio para calificar este indicador de bueno, deficiente o negativo es compa-

rarlo con la tasa pasiva de interés promedio anual. Para el año 1998, la tasa de interés
de 30% es el referente para calificar la rentabilidad de las empresas: rentabilidades
mayores de 30% tienen un indicador de rentabilidad bueno; entre 0 y 30% el indica-
dor es deficiente y por debajo de cero el indicador es negativo. En este año, de las 714
empresas solamente 40 (1% de los activos) tuvieron una rentabilidad mayor del 30%;
319 empresas (23% de los activos) tuvieron rentabilidad negativa; y el resto de las
355 empresas (76% de los activos) una rentabilidad deficiente.
Para 2001, el referente de tasa de interés es 14% y el número total de empresas se
incrementa en 188. La situación se empeora con respecto a 1998, como quiera que
ahora son 348 empresas (27% de los activos) que tienen un indicador negativo y 423
empresas (73% de los activos) con una situación de rentabilidad deficiente. Lo curio-
so es que el número de empresas con buena rentabilidad se incrementa en 91, pero la
proporción de activos que representa (1%) sigue inalterada entre 1998 y 2001.
El síntesis, los indicadores de endeudamiento, liquidez y rentabilidad aplicados a
los estados financieros de las empresas públicas permiten deducir, en general, que el
problema estructural de estas empresas no es de endeudamiento, sino básicamente de
rentabilidad. La mayoría de las empresas son poco eficaces cuando de buscar la ren-
tabilidad de sus activos se trata. Esta conclusión es igualmente útil para reiterar que
no se puede involucrar en un mismo agregado (SPNF) a administraciones de gobierno
propiamente dichas con empresas públicas, debido a que estas últimas no tienen pro-
blemas serios de endeudamiento como sí sucede con las primeras.

LAS OBLIGACIONES CONTINGENTES

Las obligaciones contingentes que registran las distintas entidades públicas naciona-
les y territoriales, en sus estados financieros, ascienden a $180 billones (94% del
PIB)35, cifra 1,5 veces la deuda pública bruta. Dentro del balance de las entidades y
empresas, se encuentran obligaciones ciertas clasificadas como pasivos estimados
diferentes a deuda, que ascienden a $49.8 billones (26% del PIB). Por fuera del balan-
ce, en las cuentas de orden sobresalen las responsabilidades contingentes, que ascien-
den a $130.6 billones (68,1% del PIB), dentro de las cuales se destaca, por parte del
Ministerio de Hacienda, un registro de $39.5 billones (20,6% del PIB) por concepto de
pensiones para los afiliados del sistema de prima media del ISS.

35 Incluye $17 billones de los activos asegurados por la Compañía de Seguros La Previsora, los cuales no serían
contingencias propiamente dichas.
662 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

La parte inferior del cuadro 19.34 presenta un resumen de las contingencias, dentro
de las cuales el valor de las pensiones ocupa el primer lugar, con $81.8 billones (42,6%
del PIB); luego le siguen los litigios y las demandas en contra del Estado, con un monto
que asciende a $23.4 billones (12,2% del PIB), la deuda garantizada por la Nación36,
$8.7 billones (4,5% del PIB); y, finalmente, otras contingencias por $66.5 billones
(34,7% del PIB) –dentro de las cuales se encuentran, entre otros, los valores rescate de
los joint ventures y los mayores costos por las concesiones viales.
Cuadro 19.34
Obligaciones contingentes 2001
Miles de millones $
Tipo de cuenta Territorial Nacional Total % del PIB
Pasivos estimados diferentes a deuda (1) 10.687 39.205 49.892 26,0
Provisión para pensiones 6.523 30.293 36.815 19,2
Provisión para bonos pensionales 1.426 4.082 5.508 2,9
Provisión para obligaciones fiscales 291 829 1.120 0,6
Provisión para contingencias 1.271 2.261 3.532 1,8
Litigios y demandas 934 1.611 2.544 1,3
Otras provisiones para contingencias 243 129 372 0,2
Responsabilidades contingentes (2) 7.921 122.679 130.600 68,1
Litigios y demandas 3.174 17.728 20.902 10,9
Obligaciones potenciales 1.475 203 1.677 0,9
Deuda garantizada por la Nación 0 8.707 8.707 4,5
ISS prima media –pensiones– 0 39.501 39.501 20,6
Fondos de pensiones 2 0 2 0,0
Garantías contractuales 471 2.251 2.722 1,4
Otras responsabilidades contingentes 2.799 54.290 57.089 29,8
Cuentas en participación 6 437 443 0,2
Garantías y avales otorgados 37 1.312 1.349 0,7
Otras responsabilidades contingentes 2.756 52.541 55.297 28,8
Total pasivos estimados y contingencias (1) + (2) 18.608 161.884 180.492 94,1
Pensiones 7.951 73.876 81.826 42,6
Litigios y demandas 4.108 19.338 23.446 12,2
Deuda garantizada por la Nación 0 8.707 8.707 4,5
Otros 6.549 59.963 66.512 34,7
Fuente: CGN.

Según el DNP37, el pasivo pensional asciende, en valor presente neto, a 206% del
PIB, lo que implicaría una subestimación de obligaciones por 163% del PIB, porque la
mayoría de las entidades públicas con obligaciones pensionales no ha adelantado los
cálculos actuariales, y las que lo han hecho es probable que no hayan utilizado los
mismos parámetros y horizonte de tiempo del DNP.
Un rubro que causa bastante preocupación está relacionado con los $23,4 billones
de litigios y demandas, de los cuales el 82% afecta directamente a la Nación y el restan-

36 Ésta es una contingencia exclusiva para la Nación, toda vez que la deuda la garantiza a otras entidades y empre-
sas públicas.
37 Parra, Juan C. (2001), “DNPensión: un modelo de simulación para estimar el costo fiscal del sistema pensional
colombiano”, Archivos de Economía, DNP, mayo de 2001.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 663

te 18%, a diferentes entes territoriales. El hecho de que las entidades públicas contabi-
licen esta contingencia, así sea por fuera del balance, es un síntoma que verifica el
carácter perentorio para la Nación cuando es demandado por particulares.
Igualmente preocupante para la salud financiera del Estado son las otras responsa-
bilidades contingentes, por $66,5 billones (34,7% del PIB). El Plan General de Cuen-
tas de la Contaduría General de la Nación tiene habilitadas las cuentas para que sean
utilizadas por las entidades públicas cuando no encuentran el concepto discriminado.
Lo cierto es que causa incertidumbre no conocer con exactitud las causas de unas
contingencias de tal magnitud. No obstante, se intuye que deben estar contabilizadas
las garantías contractuales para los casos de Invías en los contratos de asociación y
Telecom en los joint ventures.
Existe incertidumbre sobre el cronograma de liquidación de cada uno de los rubros
contingentes del cuadro 19.34, para convertir contablemente la contingencia en obli-
gación cierta y pago efectivo, y transformar estos stocks en flujos futuros con el fin de
incorporarlos en un análisis dinámico de sostenibilidad. Infortunadamente, no existe
suficiente información para establecer estos flujos, y por esa razón no es posible
determinar su impacto en la sostenibilidad de las finanzas públicas, pero queda la
preocupación de que allí reside una fuente importante de imprevistos y contingen-
cias. Urge, por tanto, dedicar esfuerzos para desentrañar el origen de fondo de estas
contingencias, no sólo para tener una programación adecuada y conocer ciertamente
las obligaciones públicas, sino, lo más importante, para atacar las causas que originan
este detrimento fiscal y detener el permanente menoscabo del patrimonio público.
Sin embargo, el Banco Mundial (2000) estima en 0,5% del PIB el flujo anual de las
contingencias y obligaciones implícitas del Gobierno, sobre todo las relacionadas
con seguridad social. Clavijo (2002), por su parte, también estima en 0,5% del PIB
anual los costos fiscales que representan las contingencias, con el fin de adicionarlo al
margen de ahorro primario necesario para lograr sostenibilidad fiscal.

LAS PERSPECTIVAS DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Los principales problemas que están afectando y afectarán el futuro desempeño de las
más importantes empresas se presentan en esta sección. Buena parte de estas situacio-
nes probablemente no están contabilizadas en los estados financieros de cada una de
las empresas, por el carácter contingente que representan. Mucho menos es de esperar
que estén registradas como un pasivo real cierto o como deuda. De ahí la importancia
de no perder de vista estos contingentes, por el condicionamiento futuro que repre-
senta para las finanzas públicas. Para las empresas públicas que otrora generaron
superávit importantes, actualmente presentan perspectivas muy lánguidas.
Los recursos de las empresas públicas se han convertido en una alternativa impor-
tante para aliviar presiones sociales y económicas. Las empresas públicas han actua-
664 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

do y tomado responsabilidades en áreas que rebasan su dominio comercial: han con-

tratado empréstitos en divisas (US$4 mil millones, 17% de la deuda pública total
externa), han renunciado a ajustar más allá de lo observado los precios (subsidios
directos y cruzados) y han elevado el empleo y beneficios salariales y prestacionales
(nóminas paralelas en las principales empresas, regímenes especiales en pensiones y
convenciones colectivas para fijar salarios), y también han postergado inversiones y
hasta han auxiliado otras empresas públicas en crisis (casos Ecopetrol-Corelca o Fon-
do Nacional del Café con Bancafé, Concasa y Corfioccidente). Estos empeños en
lograr objetivos múltiples de índole no comercial o diferente a la de su propia natura-
leza han debilitado los esfuerzos administrativos para racionalizar las operaciones.

Ecopetrol
El portafolio de las reservas actuales de petróleo ha descendido de 687 mil barriles
diarios –kbpd– en 2000 a 487 (kbpd) en 2002. De no descubrirse y comercializarse
más pozos en los próximos años, la tendencia indica que se llegaría a 126 kbpd en
201038 (gráfico 19.17).

Gráfico 19.17
Reservas actuales de petróleo (kbpd)
800

700

600

500

400

300

200

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

El riesgo que afronta el país con esta situación es perder la autosuficiencia y con-
vertirse en importador de crudo. Es decir, se perdería una de las principales fuentes de
recursos que en el pasado ha aliviado la presión sobre el Gobierno, no solamente por la
transferencia de utilidades, sino por el significativo pago del impuesto sobre la renta y

38 Recientemente se declaró la comercialidad de Guandó en Melgar-Tolima cuyas reservas totales están alrededor
de los 200 millones de barriles. La producción del primer barril por lo menos toma el tiempo (2 años aprox.)
necesario en construir el oleoducto para comercializarlo.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 665

la generación de regalías para las regiones. De no prosperar el descubrimiento de nue-

vas reservas petrolíferas, además del déficit en la cuenta corriente de la balanza de
pagos, las finanzas públicas tendrían seriamente amenazada esta importante fuente de
recursos.
El cuadro 19.35 ilustra las transferencias de Ecopetrol por concepto de regalías a
las regiones, y dividendos e impuesto sobre la renta a la Nación. Ello representó 2%
del PIB en 2000 y 1,6% del PIB en 2001.
Cuadro 19.35
Transferencias de Ecopetrol a las finanzas del Gobierno y regiones
(Millones US$ 2000)
2000 2001
Transferencias, impuestos y otros 1.626 1.340
Regalías 760 602
Dividendos 587 321
Imporrenta 280 417
Porcentaje del PIB
Transferencias, impuestos y otros 2,0 1,6
Regalías 0,9 0,7
Dividendos 0,7 0,4
Imporrenta 0,3 0,5
Fuente: Ecopetrol.

De este modo, el año en que se perdería la autosuficiencia se iniciaría a mediados

de 2003 con la compra de crudo a los socios, para hacerse esta situación más comple-
ja y total entre 2005 y 2008, cuando de no haberse incorporado nuevas reservas, el
país se torna paulatinamente en importador neto de crudo (gráfico 19.18).

Gráfico 19.18
Producción nacional vs. demanda interna
700
N o e xp o rta c ió n c ru d o
600
C o m p ra a l p riv ad o
500
Im p o rta ció n cru d o
400
K bpdc

300

200

100

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

P ro d u cc ió n P riva d a P ro d u cc ió n R e g a lía s P ro d u cc ió n E co p e tro l

D e m a n d a R e fin e ría s C ru d o P a ra C o m b us tib le s D e m a n d a In te rn a C o m b u stib .
666 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Hay que precisar que la estimación de ocurrencia de estos eventos está sujeta a la
combinación de dos factores:
1. Que el nivel de demanda de crudo para cargar las refinerías no decaiga o no se
incremente sustancialmente; en el caso de caer aun más como efecto de la crisis
económica, la compra de crudo a los socios y la posterior importación masiva se
alejarían uno o dos años. En contraposición, si se aumentara el consumo de com-
bustibles y por ende los requerimientos de carga a las refinerías (por crecimiento
económico), se anticiparía la compra a los socios y la importación de crudo.
2. Que se incorporen nuevas reservas probadas. En caso de hallazgos y declaración
de la comercialidad de uno o varios campos. En este punto es importante hacer
claridad que sobre las proyecciones estratégicas de Ecopetrol, las cuales tienen
previsto hallazgos del orden de 3.000 millones de barriles de crudo para un perío-
do de 10 años, presentándose desde ya un desfase de por lo menos dos años (a la
fecha de publicación de este trabajo), lo cual representaría 450 millones de barri-
les menos de lo que esperaba la empresa.
De otra parte, se evidencian contradicciones importantes en la política petrolera
del Gobierno frente a los requerimientos internos de crudo. Con la nueva ley de rega-
lías y el nuevo contrato de asociación, la participación del país en la producción total
de crudo se reduce. Estas nuevas condiciones se presentan cuando en la actualidad las
necesidades de crudo son cada día mayores. Así mismo, el nivel de renuncia de los
contratos es alto y el riesgo geológico considerable, lo cual hace que se requieran
muchos más hallazgos y un mayor volumen de crudo para poder continuar siendo un
país autosuficiente en materia petrolera.
En el gráfico 19.19 se observa la evolución de las reservas de hidrocarburos 39
durante los últimos 20 años. Allí se ilustra cómo a partir de 1992 no se incorporan
nuevas reservas después del hallazgo más importante de Cusiana, por lo que éstas
mantienen un patrón decreciente a la fecha y su programado agotamiento.
Existe un excesivo optimismo en los resultados exploratorios por parte de las au-
toridades para la década actual. El gráfico 19.20 presenta la proyección de Ecopetrol
sobre nuevos descubrimientos para la presente década. En 2003, tiene previsto un
pozo parecido al tamaño de Cusiana. Si así fuera, su comercialidad se presentaría
unos años adelante, con los respectivos beneficios para las finanzas públicas. Por lo
pronto, existe una gran incertidumbre que amenaza el futuro financiero y que afecta
la situación cambiaria del país. La falta de divisas por este concepto genera presiones
adicionales para una mayor devaluación.

39 Incluye la de los socios de Ecopetrol.

FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 667

Gráfica 19.19
Evolución de las reservas de hidrocarburos
3 .6 0 0

3 .2 0 0

2 .8 0 0

2 .4 0 0

2 .0 0 0
M b ls

1 .6 0 0

1 .2 0 0

800

400

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

R e se rva s p ro b a da s R e se rva s d es cu b ie rta s R e se rva s re va lu a d as

Gráfico 19.20
Proyección descubrimientos escenario base P80. Plan 2001-2010
1.400
1.200
1.000

800
600

400
200
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

R eservas des cubiertas

Finalmente, el Plan Maestro de la Refinería de Cartagena –bloque 1, fase 1– de-

manda recursos de inversión por US$281 millones, entre 2002 y 2004, de los cuales
Ecopetrol aporta el 52% con recursos propios. ¿Con refinería nueva y sin suficientes
reservas de petróleo?

Fondo Nacional de Café-FNC

El precio internacional del café está en sus niveles históricos más bajos, entre US$0,60
y US$0,70 por libra, y sin buenas perspectivas. Las contingencias cafeteras no se han
hecho esperar y su presión sobre el presupuesto nacional ha significado apropiacio-
nes en 2001 por $61 mil millones y en 2002 por $200 mil millones, para poder soste-
ner el precio interno. Esta contingencia recae sobre las finanzas de la Nación, porque
el FNC prácticamente ya cumplió con la misión para la cual fue creado, como quiera
que sus inversiones permanentes no salieron al rescate de la actual crisis, porque
668 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

previamente habían sido intervenidas o liquidadas, como el caso de Bancafé (fusio-

nado con Concasa), intervenido por Fogafín, la Flota Mercante Grancolombiana, en
liquidación por la Superintendencia de Sociedades, y Corfioccidente también en li-
quidación. En seis años, el FNC ha perdido alrededor de US$1.000 millones de patri-
monio (gráfico 19.21).

Gráfico 19.21
Patrimonio Fondo del Café (millones de dólares)
2 .0 0 0
E n se is a ñ o s e l F N C h a p e rd id o
a lre d e do r d e U S$ 1 .0 0 0 m illo n e s
d e su p a trim o nio .
1 .5 0 0

1 .0 0 0

500

0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: Fedecafé.

A esta situación contribuyó que el 87% de las inversiones permanentes del FNC ha
arrojado pérdidas, las cuales, a finales del año 2000 fueron provisionadas en $666 mil
millones. Dentro de las inversiones permanentes que generaron deterioro patrimonial
se encuentra Bancafé, el cual no representó una inversión prioritaria para el desarro-
llo de la misión del FNC. Bancafé y el otrora Banco Cafetero se utilizaron para inyec-
tar recursos a otras empresas40 en las que el FNC tiene inversiones con la compra de
acciones. La fusión de Concasa con Bancafé no obtuvo logros positivos en los resul-
tados financieros del Banco (1998 a 2000). Por el contrario, esta fusión representó
una pérdida de valor significativa de las acciones de Bancafé41. A 31 de diciembre de
2000, la pérdida del total de la inversión del FNC alcanzaba los $510 mil millones;
situación que disminuyó el financiamiento del sector cafetero, especialmente del
caficultor con el consiguiente perjuicio para los programas de fomento.
En el caso de la Flota Mercante Grancolombiana –FMG–, el Comité Nacional de
Cafeteros, pese al conocimiento que tenía de los problemas de liquidez a los que se
enfrentaba, aprueba, en 1993, la distribución de utilidades, lo cual desestabilizó la
compañía. Posteriormente, la FMG vendió sus activos para generar liquidez y poder

40 Donde su objeto no está directamente relacionado con el objeto del FNC.

41 En 1996, el valor de la acción alcanzó $7.315, y después de la fusión con Concasa, en 1997, la acción se redujo
a $6.588, y a $3.927 en 1998.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 669

cumplir con sus pasivos más exigibles, pero esta situación se agravó, porque la FMG
avalaba las deudas de sus filiales, las cuales no provisionaba y le representaron cuan-
tiosas pérdidas, principalmente a su filial Promotora de Navegación. Posteriormente,
a finales de 1996, se reformó la razón social de la FMG y se transformó en una compa-
ñía de inversiones que representa el 40% de una nueva sociedad con una empresa
extranjera. En 1998, su participación se redujo al 4%, es decir, perdió el 36%, trans-
firiendo a la nueva compañía la mayoría de activos, pero quedándose con todos los
pasivos incluidos los pensionales.
En cuanto a la Corporación Financiera de Occidente –CFO–, otra inversión perma-
nente del FNC, a partir de 1997 comenzó a presentar serios problemas de liquidez. La
crisis se precipitó en el transcurso del segundo semestre de 1998, y por esa razón se
realizó un proceso de desmonte ordenado de la entidad. Algunos aspectos para desta-
car de este proceso fueron que Bancafé suministró liquidez a la CFO a través de com-
pras de cartera; las provisiones y las daciones en pago que recibió la CFO pasaron de
$14 mil millones en diciembre de 1996 a $67 mil millones en mayo de 1999; el
patrimonio de la CFO era en junio de 1998, cuando comenzó la crisis, de $36.2 mil
millones, $20.3 mil millones en diciembre de 1998 y $3.3 mil millones en mayo de
1999. Esta situación condujo a que el margen de solvencia de la CFO se perdiera, y la
que en junio de 1999 se tuviera un patrimonio técnico deficitario de $40.4 mil millo-
nes. En junio de 1999, el Comité Nacional de Cafeteros aprobó la capitalización de
CFO con recursos de Bancafé, por la suma de $40 mil millones a tasa preferencial.
De otra parte, Colombia fue desplazada por Vietnam del segundo lugar con mayo-
res exportaciones de café, después de Brasil. En 1996, Colombia exportó 14.4 millo-
nes de sacos de 60 kilos de café verde y Vietnam 4.9 millones de sacos. En 2001,
Colombia registró una cifra de 10.2 millones de sacos, mientras que Vietnam alcanzó
los 12.3 millones de sacos.
El futuro cafetero es comprometedor para las finanzas públicas, toda vez que el
FNC en la práctica no está cumpliendo la misión para el cual fue creado. De hecho, el
GNC ya comenzó su proceso de bail out a través del presupuesto general de la Nación.

Instituto de Seguros Sociales, ISS

El Instituto de los Seguros Sociales –ISS– está desahorrando las reservas para pagar
los actuales pensionados, con un horizonte de agotamiento que alcanza hasta 2004
(cuadro 19.36). A partir de 2005, seguramente esta contingencia recaerá sobre el
GNC, el cual tiene que comenzar a transferir 0,5% del PIB el primer año (2005) y 0,9%
del PIB hasta 2009 para cubrir esta desfinanciación. Lo más probable es que este
porcentaje se incrementa posteriormente.
670 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 19.36
Proyección de las finanzas del ISS componente pensiones
(Porcentaje del PIB)
Concepto 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingresos 1,5 1,7 1,4 1,3 1,2 1,1 1,1 1,2 1,1 1,1
Cotizaciones 1,0 1,2 1,1 1,1 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
Rendimientos reservas 0,5 0,4 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Aportes gobierno y otros 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Gastos 1,8 2,1 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,1
Funcionamiento 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Pensiones 1,7 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9 1,9 2,0 2,0 2,0
Déficit fiscal -0,3 -0,4 -0,6 -0,7 -0,8 -0,9 -0,9 -0,8 -0,9 -0,9
Financiamiento 0,3 0,4 0,6 0,7 0,8 0,9 0,9 0,8 0,9 0,9
Liquidación reservas 0,3 0,4 0,6 0,7 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Requerimiento financiación 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,9 0,9 0,8 0,9 0,9
Saldo final reservas 2,4 1,9 1,2 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Fuente: Proyecciones DCEF-CGR.

Lo más preocupante de esta situación consiste en que estos cálculos incluyen el

efecto del proyecto de reforma pensional de subir la tasa de cotización a 14,5%, entre
2002 y 2007, y 15,5% a partir de 2008, además de que existe un amplio desfase
temporal entre el requerimiento de recursos y el perfil de vencimientos de los títulos
(TES) en que están invertidas las reservas. El cuadro 19.37 ilustra este desfase.

Cuadro 19.37
Desfase entre la necesidad de recursos y el perfil de
vencimiento de las inversiones en TES
(Miles de millones $)
Año Reservas Necesidades Desfase
invertidas de liquidez temporal
en TES (1) (2) (3)=(1)-(2)

2002 248 770 -522

2003 63 1,282 -1,219
2004 698 1,706 -1,008
2005 894 844 49
2006 598 598
2007 788 788
2008 1,154 1,154
2009 159 159
Total 4,602 4,602 0

Fuente: DGCP-MHCP e ISS.

Hasta 2004, es mayor la necesidad de uso de estos recursos invertidos en TES, lo

cual implicaría que el ISS estuviera presionado para salir a realizar estos títulos en el
mercado secundario, seguramente con un descuento, lo cual desvirtuaría lo estableci-
do en la Ley 100 de 1993, en relación con la garantía de rentabilidad mínima a que
deben estar sujetas las inversiones de los fondos de pensiones. De otra manera, la
contingencia para el GNC estaría en anticipar la redención de estos títulos para evitar
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 671

que el ISS saliera a realizarlos a cualquier precio. De optar por esta opción, la reestruc-
turación de títulos que el Gobierno realizó con el ISS, en 1999, para alargar su madu-
ración, perdería todo su sentido.
Por el lado de salud, el GNC ha tenido que realizar, por dos años consecutivos
(2001 y 2002), un aporte de $500 mil millones por año. Lo cierto es que estos aportes
se pueden convertir en paliativos transitorios, ya que no hay garantía real de que
opere el acuerdo de reestructuración firmado entre el ISS y el GNC. No obstante, una
proyección pasiva del negocio de salud en el ISS arroja déficit que fluctúan alrededor
de una décima del PIB por año (Cuadro 19.38).

Cuadro 19.38
Proyección salud ISS
(Miles de millones de $)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingresos 1.437 1.712 1.885 2.059 2.243 2.435 2.635 2.842 3.058 3.283
Explotación bruta 27 77 88 94 101 110 119 128 138 148
Ingresos tributarios 1.373 1.523 1.682 1.849 2.023 2.203 2.391 2.586 2.790 3.001
Rendimientosfinancieros 21 19 20 21 23 25 27 30 32 34
Otros ingresos 16 94 94 95 96 97 97 98 99 100
Gastos 1.686 2.282 1.983 2.263 2.502 2.723 2.984 3.230 3.210 3.254
Transferencias 547 589 659 716 771 828 888 947 1.011 1.080
Inversión 13 14 15 15 16 17 17 18 19 19
Otros gastos 1.125 1.680 1.309 1.532 1.714 1.878 2.079 2.266 2.180 2.155
Superávit/Déficit -249 -570 -99 -204 -258 -288 -349 -388 -152 29
Préstamo neto -500 -500 0 0 0 0 0 0 0 0
Superávit/Déficit Total 251 -70 -99 -204 -258 -288 -349 -388 -152 29
(% del PIB) 0.13 -0.03 -0.04 -0.08 -0.10 -0.10 -0.11 -0.12 -0.04 0.01

Fuente: Proyecciones CGR.

Telecom
De una situación superavitaria de Telecom en los noventa, se pasa a una deficitaria
comenzando el milenio, por cuenta de los valores rescate que demanda el vencimiento
de los joint ventures. En 2002, tiene que pagar alrededor de $1 billón a los asociados
extranjeros de Capitel y en los próximos años se vence el resto de contratos, con valores
de rescate adicionales que superan los US$1.000 millones. Esta situación compromete
al GNC, toda vez que el Conpes autorizó endeudamiento externo a la empresa hasta por
US$600 millones, con la garantía de la Nación. Como problema adicional se tiene que
las reservas del patrimonio autónomo recientemente creado están invertidas en TES, y
presentan el mismo desfase temporal de las del ISS, ya que de acuerdo con los requeri-
mientos para el pago de pensiones, es necesaria la liquidez de estas reservas hasta el
2005, pero existen $327.5 mil millones invertidas así: $60.1 en 2006, $54.8 en 2007,
$157.7 en 2008 y $54.8 en 2011.
672 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

El riesgo financiero que presenta la empresa es alto, toda vez que sus pasivos se
van a alimentar con los valores rescate de los joint ventures, el crédito externo42 y el
pasivo pensional. Un eventual patrimonio negativo la pondría en causal de liquida-
ción, a menos que el bail out del Gobierno opere nuevamente aquí.

Otras empresas en dificultades

• Con la venta de Carbocol desapareció de las cuentas fiscales un pequeño superá-
vit, y en cambio le dejó a la Nación para que asumiera43 $118 mil millones en
deuda interna en 2000, de la cual quedan por pagar $70 mil millones a finales de
2001, y US$267 millones en deuda externa a finales de 2000.
• La complicada situación financiera de las empresas regionales del sector eléctrico,
particularmente el caso de Corelca, ha ocasionado que le hagan efectiva la
contragarantía que la Nación firmó para respaldar los PPA Power Purchasing
Agreement o contratos de compra de energía. Por este concepto, en el caso de Tebsa,
el Gobierno ha tenido que desembolsar $20 mil millones en 1998, $154 mil millo-
nes en 1999, $255 mil millones en 2000 y $314 mil millones en 2001, y con
perspectivas de que se incrementen para los próximos años.
• La Nación asumió deuda de Corelca con la banca multilateral y comercial, cuyos
saldos han sido de $534 mil millones en 1999, $394 mil millones en 2000 y $324
mil millones en 2001.
• Aún el Gobierno sigue sirviendo la deuda asumida de ICEL, cuyos saldos han sido de
$24 mil millones en 1999, $19 mil millones en 2000 y $10 mil millones en 2001.
• La hidroeléctrica de Urrá viene demandando permanentemente recursos del Go-
bierno Nacional. En 2001, transfirió por la cuenta especial de deuda externa $110
mil millones, y no hay motivos para esperar que esta situación cambie.
• La mayoría de licoreras y loterías regionales se convirtieron en una fuente perma-
nente de pérdida operacional, dada la economía política que existe detrás de su ma-
nejo. Ello en detrimento de las finanzas de las administraciones departamentales.
• Las empresas de servicios públicos domiciliarios registran una crisis financiera sin
precedentes. Se trata de 2.000 empresas de acueducto y alcantarillado y 72 de ener-
gía eléctrica. Un informe del diario El Tiempo, refiriéndose a estas entidades, afir-
ma: “La crisis incluye un déficit promedio en las compañías de acueducto de 600
mil millones de pesos al año y un déficit de caja en las principales electrificadoras en

42 El crédito externo sustituye una parte del pasivo derivado de los valores rescate de los joint ventures.
43 De acuerdo con la autorización conferida por el parágrafo tercero del artículo 60 del Decreto 955 de 2000, la
Nación-MHCP asume las deudas originadas y/o derivadas de los contratos de préstamo y acuerdos de pago a
cargo de Carbocol. Mediante Decreto 1273 del 7 de julio de 2000, la Nación asumió dicha deuda.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 673

la misma cantidad durante 2001, además del deterioro de sus ingresos, que sólo por
el robo de energía y cartera morosa alcanza los 800 mil millones de pesos” 44.
• La empresa Etmva, que administra el Metro de Medellín, le adeuda a la Nación
$2.9 billones a finales de 2001, por concepto del pago que esta última ha hecho a
los acreedores externos. En la práctica, esto es una asunción de deuda, porque a
pesar de existir unos acuerdos de pago entre ambas partes, éstos han sido incum-
plidos por parte del Metro.
• Las capitalizaciones por pérdidas de la banca pública, así como los costos de la
reciente crisis del sector financiero, constituyen un problema de primer orden, que
amerita el siguiente desglose:
- La asunción del pasivo de la liquidación de la Caja Agraria, por $1.2 billones45,
que le ha representado pagos al Gobierno por $250 mil millones en 2000 y
$179 mil millones en 2001.
- Emisión de títulos de tesorería TES de corto plazo, Ley 546 de 1999, por $1.9
billones en 2000 y $200 MM en 2001, para cubrir el costo de haber reducido los
saldos de la deuda hipotecaria por pasar del sistema indexado al UPAC al nuevo
sistema indexado de la UVR46.
- Simultáneamente, se emitieron los títulos de reducción de deuda-TRD cuyo sal-
do asciende a $379 mil millones en 2000 y $849 mil millones en 2001, como
parte de un swap de tasas para cubrir al sistema financiero por las pérdidas de
la operación anterior.
- Permanente capitalización al Banco Agrario.
- Aún se están efectuando pagos del orden de los $4 mil millones durante los tres
últimos años, por cuenta de la nacionalización de Granfinanciera S. A., sucedida
en 1986.
- La significativa capitalización para cubrir las pérdidas del IFI.
- La FEN recibió del Gobierno Nacional $211 mil millones, de la cuenta especial
de deuda externa, para cubrir acreedores externos.
- La emisión de títulos Fogafin, con saldo de $4.9 billones a fines de 2001, y
cuyo servicio está a cargo del Presupuesto General de la Nación, con pagos de
$172 mil millones en 200047 y $524 a mil millones en 2001. Este servicio se
incrementó en $50 mil millones en 2000 y $189 mil millones en 2001, los
cuales corresponden a la capitalización de intereses no pagados.

44 Diario El Tiempo, “Servicios/viabilidad del sistema está en duda, una bomba a punto de estallar”, pp. 1-2, domin-
go 31 de marzo de 2002.
45 Artículo 2 Decreto 255/2000.
46 Incluye indexación de los TRD.
47 Corresponde solamente al último trimestre de 2000, dado que su emisión se hizo precisamente en ese momento.
674 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

La situación actual y las perspectivas de cada una de las empresas antes menciona-
das permiten establecer que su sostenibilidad financiera difícilmente se puede eva-
luar a partir de un agregado que las agrupe indiscriminadamente con las entidades de
Gobierno. Cada empresa pública es un mundo financiero con dificultades reales com-
pletamente diferentes de las otras, lo cual permite afirmar que la solvencia y viabili-
dad financiera de cada una de ellas debe ser analizada por separado, con las técnicas
e instrumentos apropiados. Es necesario el análisis micro por separado, si de lo que se
trata es de prevenir el riesgo moral para el GNC, toda vez que este último siempre
asume el rescate de los problemas financieros de distintas empresas, como se ha evi-
denciado anteriormente. El riesgo moral está latente y ello se manifiesta en las asun-
ciones de deuda, las permanentes garantías y contragarantías en la emisión de bonos
del Gobierno para cubrir problemas como los del sector financiero.

CONCLUSIONES
Si bien el objeto inicial de este trabajo fue el de demostrar que la sostenibilidad de la
deuda es un problema mucho más grave de lo que trabajos similares han concluido,
su desarrollo desbordó este propósito y no sólo se estableció que el ajuste requerido
para garantizar la sostenibilidad de la deuda contractual de las administraciones pú-
blicas sería de 5,33% del PIB (4,5% del GNC y 0,83% entidades territoriales), sino que
además se encontró que el costo de oportunidad de no hacer el ajuste es progresivo,
hasta llegar a la necesidad de reducir el déficit fiscal, en 2010, en 7,34% del PIB (6,2%
para el GNC y 1,14% para las entidades territoriales). No obstante, hay que precisar
que la Ley 617 de 2000 ha coadyuvado en el ajuste territorial.
La recuperación económica y la reducción en los tipos de interés son condiciones
esenciales para garantizar la estabilidad y pago de la deuda. El papel central otorgado
a los tipos de interés imprime crucial importancia al riesgo que enfrenta el endeuda-
miento ante una elevación en su costo; riesgo que actualmente ha sido amortiguado
por la recesión.
Un análisis de sostenibilidad hecho con un indicador que incorpore un nivel de
deuda y calcule un superávit primario permanente que cubra los intereses para garan-
tizar estabilidad en la relación deuda/PIB, es necesario para las administraciones pú-
blicas de Gobierno que producen bienes públicos de no mercado, pero no suficiente,
por su carácter esquemático y estático. Se requieren métodos más dinámicos que
recojan cambios predecibles en las finanzas de las administraciones públicas de Go-
bierno, que recoja la volatilidad de las distintas variables macro. Así se evitaría ocul-
tar la verdadera situación fiscal y su posible vulnerabilidad.
Aplicar un indicador esquemático y estático de sostenibilidad, a lo sumo permite
cuantificar el tamaño del ajuste primario para lograr estabilidad en la razón deuda/
PIB, pero puede resultar engañoso cuando se aplica para el agregado del SPNF, en
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 675

razón a que se supone que la deuda se ancla en un año y se “netea” dentro de ese
agregado, reduciéndose su nivel significativamente, al descuentar incluso los títulos
que respaldan los fondos de pensiones. Este trabajo supera tales limitaciones, a través
de proyecciones que hacen dinámicos los indicadores.
De otra parte, en Colombia sobresalen dos problemas arraigados en el manejo de las
finanzas públicas que se retrolimentan entre ellos: el rescater de GNC (bail out) y el
riesgo moral (moral hazard). Estas conductas tienen que reducirse sustancialmente,
para erradicar los incentivos de la indisciplina fiscal. Las garantías que expide la Nación
deben ser muy restringidas, para evitar, por ejemplo, lo ocurrido con la deuda del Metro
de Medellín y Carbocol.
Las finanzas públicas han dependido sustancialmente y por mucho tiempo de las
utilidades e impuestos del petróleo y del crédito directo. El riesgo está en que estas
fuentes de recursos son inciertas hacia el futuro, lo cual afecta no solamente las finan-
zas públicas sino la situación cambiaria.
Las contingencias pensionales son un hecho irreversible, toda vez que a la fecha la
contabilidad del Ministerio de Hacienda ya tiene registrado en sus cuentas de orden
acreedoras (responsabilidades contingentes) la suma de $31.3 billones. Es decir, la
Nación se está preparando para la contingencia que comienza en 2005. En sentido
contrario (como cuentas de orden deudoras), la contabilidad del ISS tiene registrada
esta misma suma. El desfase temporal que existe entre las necesidades de recursos
para el pago de pensionados y el perfil de vencimiento de las inversiones del ISS
(TES), son manifestación de la carencia de una adecuada programación financiera
pública. Igual sucede con las reservas pensionales de Telecom.
Las demandas contra la Nación son monumentales. A finales de 2001, la Nación
estaba demandada por $23.4 billones (12,2% del PIB), muchas de las cuales se expli-
can por la falta de responsabilidad de los administradores públicos. Los procesos en
contra de la Nación normalmente no llaman en garantía a los funcionarios responsa-
bles, para que respondan con su propio pecunio. A pesar de que la ley lo establece,
tampoco son normales las acciones de repetición contra los funcionarios responsa-
bles de hechos por los cuales es demandada la Nación. Es urgente cauterizar las venas
rotas de este verdadero desangre financiero.
Sobresale el fenómeno del rentseeking alrededor de los contratos de las empresas
públicas. Los PPA del sector eléctrico, los joint ventures de Telecom y las concesiones
viales son apenas una muestra de las amenazas que se ciernen sobre las finanzas de un
Estado débil, que no actúa debidamente para favorecer el bien público, sino intereses
privados. Es urgente la expedición de una normatividad que ataque de raíz la forma
como los funcionarios que representan al Estado comprometen los recursos públicos.
Ante la reducción la calificación de la deuda colombiana a grado especulativo,
debido fundamentalmente a la situación fiscal y de orden público del país, es importan-
te ir buscando soluciones al problema de la deuda, para lo cual el G7 está examinando
676 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

una propuesta de Anne Krueger48, en la cual se plantea una negociación entre países
deudores con insostenibilidad de su deuda y sus acreedores para reestructurarla. El
mensaje es anticipar soluciones concertadas a la crisis para evitarla y de esa manera
impedir la pérdida de los activos para los acreedores, a través de un ajuste anticipado
para los países deudores. Colombia debería comenzar a trabajar esta vía, con
acercamientos a sus acreedores, obviamente demostrando primero que hay voluntad de
ajuste. De esa manera, el objetivo de la reestructuración de la deuda soberana debería no
solamente mejorar sustancialmente el perfil de la deuda a largo plazo, sino buscar la
reducción de sus costo, en el marco propuesto por Krueger.
En términos generales, el panorama de las finanzas públicas es bastante desalenta-
dor, razón por la cual los resultados de este trabajo deben llamar la atención y advertir
a los hacedores de política y expertos que de no tomarse las medidas necesarias con
carácter urgente, el país estará abocado, más pronto que tarde, al riesgo default, por el
ya desbordado nivel de deuda del GNC y las contingencias e imprevistos que van a
requerir excesivos recursos para subsanarlos, sin precedentes en la historia del país.

ANEXO 1
La restricción presupuestaria y los indicadores
Desde una perspectiva intertemporal, la sostenibilidad de la deuda requiere que el valor presente
de superávit futuros iguale el stock actual de deuda, lo cual formalmente se expresa así:

1+ g 
i

∑i=1  1 + r  − d i = b−1
T

donde:

b-1 : Stock de deuda actual como proporción del PIB

di : Déficit primario en el momento i
g : Tasa de crecimiento económico
r : Tasa de interés real

Con el fin de evaluar si esta condición se cumple, se proyectan (hasta T) los déficit primarios
(en este caso del GNC), la tasa de interés real sobre la deuda y la tasa de crecimiento económico. No
obstante, existen varias metodologías para adelantar esta evaluación, de las cuales aquí se abordan
cuatro alternativas.

48 “A new approach to sovereign debt restructuring”, IMF, abril de 2002, Washington, D. C.

FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 677

Indicador estándar49
El indicador estándar se define como la diferencia entre los intereses netos sobre la deuda inicial y
el superávit primario actual (-dt ). Siguiendo la notación anterior, se tiene:
r−g
Is = b−1 + d t
1+ g
Luego, un superávit primario en el instante t, equivalente al costo neto de la deuda, resulta
suficiente para asegurar sostenibilidad (a la luz de este indicador). En el evento de registrarse
déficit, la magnitud obtenida reporta el ajuste necesario para retornar a una senda estable de la
deuda (intereses sobre la deuda más desequilibrio primario).

Indicador de Blanchard50
Este indicador aventaja el anterior, por considerar una restricción intertemporal y no una instantá-
nea. El indicador se calcula con base en un superávit promedio de los superávit proyectados51.
Formalmente, se tiene que el indicador de Blanchard está dado por:

∑
T
r−g d t +i
i =0
Ib = b−1 + d tB donde
donde d tB =
1+ g T +1

A diferencia de los anteriores, por tratarse de una medida intertemporal, cuando el promedio
de los superávit proyectados iguale al costo neto de la deuda (indicador igual a cero), el indicador,
además de determinar la sostenibilidad, mide la capacidad del sistema para pagar la deuda, es
decir, garantiza la condición de solvencia.

Indicador verdadero52
El indicador verdadero, a semejanza del de Blanchard, se basa en un análisis intertemporal. No
obstante, este indicador reconoce las fluctuaciones que presentan las variables económicas y fisca-
les, por lo que considera antes que un promedio, un déficit permanente (d*) cuyo valor presente es
igual al valor presente de los valores proyectados. Los requerimientos fiscales para garantizar
sostenibilidad o solvencia a la luz de este indicador, representan una secuencia de superávit traída
a valor presente. Formalmente, este indicador se define como:
i
1+ g 
∑
T
 d
i =0  1 + r  t +i
r−g
IV = b−1 + d tP d tP =
1+ g T 1+ g 
i

∑  
i =0  1 + r 

49 Talvi y Végh (2000).

50 Blanchard (1990).
51 Asintóticamente, este promedio en valor presente iguala a los superávit futuros también traídos a valor presente.
52 Talvi y Végh (2000).
678 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Indicador de Pasinetti53
Este indicador refleja la diferencia entre los intereses sobre la deuda y el superávit primario en
cada instante del tiempo. Formalmente se tiene que: Ip = (r-g) bt + dt
A diferencia del estándar, este indicador se basa en la deuda actual (en contraste con la inicial),
recogiendo de manera directa su evolución. De registrarse déficit sucesivos y deuda creciente, este
indicador se hace cada vez más alto, lo cual muestra cómo el proceso de ajuste debe ser más severo
con el crecimiento de la deuda.

ANEXO 2
Cuadro 19A.1
Determinación del ITCR para el escenario pasivo y activo del GNC
Escenario pasivo
Supuesto de ajuste: ITCR promedio constante
Variables externas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118,5 119,4 119,4 119,4 119,4 119,4 119,4 119,4 119,5 119,6
Deval, real 2,5 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Cuenta corriente -2,5 -2,6 -3,7 -4,0 -4,1 -4,4 -4,9 -5,4 -6,3 -7,2
Reservas brutas 10.245 11.165 11.137 11.532 11.604 12.419 12.747 11.21 1 8.251 4.257
Reservas meses importación bienes 9,9 10,4 9,9 9,5 9,0 8,9 8,4 6,8 4,6 2,2
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 359 368 368 376 373 390 469 673 1,383
Supuesto de ajuste: equilibrio en cuenta corriente
Variables externas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118,5 119,4 143,7 139,7 139,4 140,5 142,5 144,0 148,6 152,1
Deval, real 2,5 0,8 20,3 -2,8 -0,2 0,8 1,4 1,1 3,2 2,4
Cuenta corriente -2,5 -2,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Reservas brutas 10.245 11.165 13.750 17.781 21.769 27.028 32.564 37.067 41.494 46.428
Reservas meses importación bienes 9,9 10,4 14,3 17,0 19,4 22,4 25,2 26,6 28,1 29,4
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 359 294 236 198 169 150 139 131 124
Supuesto de ajuste: déficit cuenta corriente 2,5% PIB
Variables externas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118,5 119,4 128,6 128,7 128,4 129,9 133,0 135,7 140,2 144,6
Deval, real 2,5 0,8 7,7 0,1 -0,2 1,2 2,4 2,0 3,3 3,1
Cuenta corriente -2,5 -2,6 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5
Reservas brutas 10.245 11.165 12.128 14.053 15.824 18.702 21.796 23.862 25.706 27.981
Reservas meses importación bienes 9,9 10,4 11,4 12,3 13,0 14,3 15,6 16,0 16,3 16,7
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 359 336 300 274 246 226 218 213 207
Supuesto de ajuste: 10 meses importación reservas
Variables externas 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118,5 119,4 120,1 121,5 123,8 120,9 122,8 130,7 137,1 140,6
Deval, real 2,5 0,8 0,6 1,2 1,9 -2,4 1,5 6,5 4,9 2,5
Cuenta corriente -2,5 -2,6 -3,6 -3,7 -3,5 -4,1 -4,4 -3,7 -3,4 -3,6
Reservas brutas 10.245 11.165 11.216 11.889 12.627 13.927 1 4.902 15.370 16.103 17.183
Reservas meses importación bienes 9,9 10,4 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 359 365 357 345 332 333 340 341 338

53 Pasinetti (1998).1.
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 679

Cuadro 19A.2
Escenario activo

Supuesto: ITCR promedio constante

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118,5 119,4 119,5 119,5 119,5 119,5 119,5 119,6 119,6 119,6
Deval, real 2,5 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Cuenta corriente -2,5 -2,8 -3,4 -3,5 -3,4 -3,6 -4,2 -4,9 -6,1 -7,3
Reservas brutas 10.245 11.028 10.223 9.531 8.496 8.049 6.821 3.289 -2.344 -9.937
Reservas meses importación bienes 9,9 10,3 9,2 8,1 6,8 5,9 4,6 2,0 -1,3 -4,9
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 364 391 417 460 492 596 1,243 -1,747 -413
Supuesto: equilibrio en cuenta corriente
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118,5 119,4 141,9 136,3 135,4 136,5 139,0 142,0 148,3 153,5
Deval, real 2,5 0,8 18,8 -4,0 -0,6 0,8 1,8 2,2 4,4 3,5
Cuenta corriente -2,5 -2,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Reservas brutas 10.245 11.028 12.611 15.029 17.181 20.333 23.457 25.305 26.749 28.247
Reservas meses importación bienes 9,9 10,3 13,2 14,5 15,5 16,9 18,1 17,9 17,5 17,0
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 364 313 262 225 192 170 158 149 140
Supuesto: déficit cuenta corriente 2,5% PIB
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118,5 119,4 126,8 124,7 124,3 125,6 129,1 132,8 139,8 146,1
Deval, real 2,5 0,8 6,2 -1,7 -0,3 1,1 2,8 2,9 5,3 4,5
Cuenta corriente -2,5 -2,8 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5 -2,5
Reservas brutas 10.245 11.028 11.004 11.269 11.173 11.909 12.530 11.787 10.570 9.397
Reservas meses importación bienes 9,9 10,3 10,4 9,9 9,2 9,1 8,9 7,7 6,5 5,3
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 364 361 352 349 331 322 343 381 426
Supuesto: 10 meses importación reservas
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ITCR promedio 118.5 1 19.4 124.4 127.6 129.0 127.2 131.0 141.0 150.4 156.3
Deval, real 2,5 0,8 4,1 2,6 1,0 -1,4 3,0 7,6 6,7 3,9
Cuenta corriente -2,5 -2,8 -2,8 -2,2 -1,8 -2,2 -2,1 -1,1 -0,4 -0,2
Reservas brutas 10.245 11.028 10.746 11.208 11.773 12.950 13.942 14.507 15.446 16.731
Reservas meses importación bienes 9,9 10,3 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0
Saldo deuda externa/reservas brutas 389 364 371 353 330 304 289 277 259 237

ANEXO 3
Finanzas territoriales
Cuadro 19A.3
Porcentaje del PIB

Ingresos Gastos Balance fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Total Primario Saldo
financ. tributarios miento final
1990 2,42 1,91 0,01 0,50 3,39 1,70 0,17 1,52 -0,97 -0,82 2,60
1991 2,62 2,06 0,01 0,55 3,48 1,89 0,20 1,40 -0,87 -0,68 2,73
1992 2,74 2,17 0,02 0,55 3,48 1,99 0,39 1,11 -0,74 -0,37 2,38
1993 2,67 2,00 0,04 0,63 3,70 1,78 0,35 1,56 -1,02 -0,72 2,32
1994 3,86 2,98 0,12 0,76 4,03 2,07 0,36 1,59 -0,17 0,07 2,13
1995 4,15 2,72 0,24 1,19 4,71 1,71 0,50 2,51 -0,56 -0,31 2,06
1996 5,32 3,21 0,40 1,71 6,40 2,17 0,53 3,70 -1,08 -0,95 1,88
1997 5,70 3,31 0,33 2,05 6,75 1,82 0,51 4,43 -1,06 -0,88 2,76
1998 6,07 3,40 0,47 2,20 7,17 1,85 0,44 4,88 -1,10 -1,13 2,85
1999 6,06 3,40 0,36 2,30 9,68 1,96 0,38 7,35 -3,62 -3,60 3,14
2000 5,53 3,25 0,23 2,05 8,27 1,84 0,32 6,11 -2,73 -2,65 3,59
2001 5,51 3,13 0,12 2,25 6,99 2,00 0,39 4,60 -1,49 -1,22 4,33

Fuente: DCEF-CGR.
*PIB regional de Bogotá.
680 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Bogotá, D.C.
Porcentaje del PIB

Ingresos Gastos Balance Fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Total Primario Saldo
Financ. Tributarios miento final
1995 2,05 1,00 0,13 0,93 2,64 0,67 0,46 1,51 -0,58 -0,25 1,74
1996 3,35 1,31 0,87 1,17 4,29 1,37 0,64 2,28 -0,94 -1,17 2,33
1997 2,60 1,15 0,09 1,36 3,64 0,99 0,51 2,14 -1,04 -0,62 2,35
1998 2,26 1,08 0,09 1,08 2,61 1,06 0,45 1,10 -0,35 0,00 1,98
1999 2,56 1,26 0,04 1,27 3,41 1,16 0,83 1,42 -0,85 -0,05 2,18
2000 1,88 0,99 0,01 0,88 2,54 0,91 0,46 1,16 -0,66 -0,21 2,18
2001 1,81 1,02 0,02 0,77 2,02 1,38 0,03 0,61 -0,21 -0,20 2,19

Fuente: DCEF-CGR
*PIB regional de Valle del cauca

Santiago de Cali
Porcentaje del PIB

Ingresos Gastos Balance Fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Total Primario Saldo
Financ. Tributarios miento final
1995 2,05 0,94 0,09 1,02 2,08 0,84 0,33 0,91 -0,03 0,22 1,06
1996 1,76 1,07 0,08 0,62 2,82 1,15 0,29 1,38 -1,05 -0,85 0,98
1997 1,89 1,24 0,07 0,58 2,90 1,15 0,21 1,53 -1,00 -0,87 1,05
1998 1,82 1,14 0,10 0,59 3,03 1,36 0,26 1,41 -1,21 -1,05 0,98
1999 2,17 1,43 0,02 0,72 3,32 1,36 0,24 1,73 -1,15 -0,93 1,21
2000 1,96 1,27 0,02 0,67 2,58 1,23 0,17 1,18 -0,62 -0,47 1,15
2001 2,04 1,40 0,03 0,61 2,68 1,30 0,21 1,17 -0,65 -0,46 0,75

Fuente: DCEF-CGR
*PIB regional de Antioquia

Medellín
Porcentaje del PIB

Ingresos Gastos Balance Fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Total Primario Saldo
Financ. Tributarios miento final
1995 3.68 1.12 0.03 2.53 4.10 0.88 0.55 2.67 -0.42 0.10 2.06
1996 3.68 1.14 0.00 2.53 4.70 1.36 0.60 2.74 -1.02 -0.42 1.92
1997 4.53 1.43 0.01 3.09 6.35 1.43 0.55 4.37 -1.82 -1.28 2.53
1998 5.07 2.07 0.05 2.95 4.69 1.41 0.71 2.58 0.39 1.04 3.33
1999 5.43 2.26 0.02 3.15 5.81 0.99 0.59 4.23 -0.38 0.19 3.16
2000 5.60 2.38 0.01 3.20 6.44 1.16 0.46 4.83 -0.85 -0.40 2.58
2001 5.61 2.40 0.01 3.20 7.08 1.20 0.48 5.40 -1.47 -1.00 4.14

Fuente: DCEF-CGR
*PIB regional de Atlántico
FINANZAS PÚBLICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA 681

Barranquilla
Porcentaje del PIB

Ingresos Gastos Balance Fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Total Primario Saldo
Financ. Tributarios miento final
1995 1,19 0,41 0,03 0,75 1,20 0,47 0,01 0,72 -0,01 -0,03 0,73
1996 1,40 0,49 0,03 0,88 1,52 0,58 0,13 0,81 -0,11 -0,01 0,69
1997 1,64 0,56 0,07 1,00 1,97 0,58 0,12 1,27 -0,33 -0,29 0,77
1998 1,59 0,55 0,09 0,95 1,63 0,60 0,14 0,89 -0,04 0,02 0,69
1999 1,64 0,59 0,04 1,01 1,91 0,66 0,19 1,06 -0,28 -0,13 0,71
2000 1,70 0,57 0,05 1,07 1,83 0,68 0,08 1,07 -0,13 -0,11 0,64
2001 2,10 0,58 0,50 1,02 1,77 0,68 0,07 1,02 0,33 -0,10 0,63

Fuente: DCEF-CGR
*PIB regional ponderado para 27 ciuadades

Grupo de 27 ciudades capitales

Porcentaje del PIB

Ingresos Gastos Balance Fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Total Primario Saldo
Financ. Tributarios miento final
1995 1,77 0,81 0,02 0,93 1,81 0,97 0,14 0,70 -0,04 0,08 0,78
1996 2,45 0,83 0,04 1,58 2,74 1,08 0,15 1,50 -0,28 -0,17 1,03
1997 2,97 0,82 0,05 2,10 3,57 1,02 0,22 2,33 -0,61 -0,44 1,29
1998 3,25 0,81 0,05 2,40 3,55 1,07 0,30 2,18 -0,30 -0,04 1,28
1999 3,76 0,90 0,04 2,82 4,05 1,16 0,22 2,67 -0,30 -0,12 1,47
2000 3,62 0,94 0,03 2,65 3,95 0,93 0,19 2,83 -0,32 -0,17 1,32
2001 3,60 0,94 0,03 2,63 3,79 0,92 0,17 2,70 -0,19 -0,05 1,22

Fuente: DCEF-CGR
*PIB Nacional

Departamentos
Porcentaje del PIB

Ingresos Gastos Balance Fiscal Deuda

Año Total Tributarios Rendimient. Resto no Total Funciona- Intereses Inversión Total Primario Saldo
Financ. Tributarios miento final
1995 4,32 1,95 0,13 2,25 4,54 1,95 0,40 2,19 -0,21 0,05 2,30
1996 5,66 2,21 0,27 3,18 6,52 2,40 0,47 3,65 -0,87 -0,67 2,62
1997 6,36 2,28 0,19 3,89 7,70 2,21 0,51 4,98 -1,34 -1,02 3,22
1998 6,78 2,35 0,23 4,20 7,53 2,36 0,63 4,54 -0,75 -0,35 3,23
1999 7,54 2,57 0,16 4,81 9,07 2,52 0,59 5,96 -1,52 -1,10 3,54
2000 7,11 2,50 0,12 4,49 8,40 2,19 0,42 5,79 -1,29 -0,99 3,35
2001 7,23 2,49 0,27 4,47 7,85 2,28 0,35 5,21 -0,62 -0,53 3,34

Fuente: DCEF-CGR
*PIB Nacional
682 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

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REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 683

Capítulo 20
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA*

INTRODUCCIÓN
A ún sin considerar las necesidades fiscales para subsanar la situación actual de las
finanzas públicas y las inaplazables obligaciones de gasto social, el país requiere de
una redefinición de la actual estructura tributaria. La aplicación de los impuestos, en
la forma como se encuentran definidos actualmente, produce graves distorsiones que
disminuyen la neutralidad, equidad y progresividad del sistema, basta con señalar que
la tributación directa genera subsidios hacia los ingresos altos, y los tributos indirec-
tos presentan un sesgo antiinversión.
Pese a que en el país se realizan reformas tributarias cada 16 meses, el recaudo ha
permanecido prácticamente inalterado1. No obstante, en la distribución de la carga se
ha experimentado un cambio significativo. En los últimos 30 años, los impuestos
indirectos prácticamente se duplicaron, mientras que la tributación a los ingresos per-
dió participación. El consumo ha sido fuertemente gravado. Entre 1970 y 2000, el
consumo privado perdió cerca de 7 puntos de su volumen, mientras que la tributación
unitaria que soporta pasó de 5,3% a 11% del PIB.
Por su parte, la desgravación a las actividades externas, mediante reducción de los
aranceles, ha sido compensada, más que proporcionalmente, mediante aumentos a la
tributación de las actividades domésticas, en especial, con incrementos en los im-
puestos a las ventas, gasolina y a transacciones.
La utilización del instrumento tributario para incentivar mayor ahorro, y por este
medio aumentar la tasa de inversión privada ha sido modesta. El país sigue teniendo
tasas muy bajas de ahorro e inversión.
En 1986, se eliminó la doble tributación en Colombia, haciendo que la imposición
recayera en cabeza de las empresas, y liberando del gravamen los dividendos. En
1992, se eliminó el impuesto al patrimonio, y se realizó una indización total del tribu-
to a la inflación, con el fin de evitar las distorsiones que generaba el fenómeno infla-
cionario en la tributación de los contribuyentes. Estos hechos, iniciaron un acelerado

* Elaborado por: Mario Aranguren, Óscar Quiroga y Mercedes Ortiz.

1 El aumento de recaudo en los últimos años se debe, en buena medida, al impuesto a las transacciones financieras.
684 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

proceso de reducción de la tributación efectiva sobre los ingresos en Colombia, que

sumados a las exenciones e incentivos fiscales, han configurado una estructura de la
tributación directa, que termina generando importantes ahorros tributarios a las rentas
más altas y gravando montos similares de ingresos de forma desigual.
Así mismo, la estructura del IVA genera distorsiones y complejidades innecesa-
rias. El impuesto a las ventas que aplica el país es de tipo renta, por lo que el crédito
del impuesto por la adquisición de bienes de inversión se recupera en 10 años me-
diante el gasto por depreciación. Adicionalmente, el tributo es utilizado como instru-
mento de protección a ciertas industrias del país, eliminando las propiedades de neu-
tralidad que posee. Además, existen exclusiones por destinación económica, aplicadas
sobre insumos y materias primas, y no sobre bienes finales. La base sobre la cual
recae el tributo es estrecha y al aplicar una tasa elevada (16%), reduce la productivi-
dad del IVA.
En los últimos años, buena parte de la recaudación del gobierno nacional central
se obtiene de un impuesto que grava los débitos financieros, y que, por lo demás, hace
parte de los tributos permanentes para este orden de gobierno. El impuesto a las tran-
sacciones financieras induce la desintermediación financiera y castiga los negocios
con alta rotación de liquidez.
La política de transferencias sin mayores exigencias, ha debilitado la tributación
subnacional. La tributación en estos niveles de gobierno es baja. Parte de la erosión
de la recaudación resulta no sólo por la evasión, sino también por el no pago de los
tributos. La cartera de impuestos por cobrar resulta exageradamente grande tanto en
el gobierno central, como en los municipios y departamentos.
La corrupción y los malos manejos administrativos han llevado a que el monopo-
lio de licores, fuente principal de recursos para los departamentos, prácticamente des-
apareciera. De 19 empresas licoreras que existían, 10 quebraron, y actualmente sólo 4
de las restantes producen utilidades. Algo similar ocurre con las loterías y juegos de
azar, en los que también existe monopolio. La recaudación por el impuesto predial y
la originada por los negocios y actividades mercantiles en los municipios es baja. En
Colombia, resulta relativamente más “fácil” subir el IVA, que considerar aumentos
moderados en el impuesto predial y, en general, sobre los impuestos municipales.
El esfuerzo tributario que hace la sociedad colombiana en su conjunto es bajo;
pero se requiere de cambios estructurales en el sistema fiscal, y claridad en las reglas
que definen el paquete tributario: las reglas institucionales que definen la tributación
deben ser claras, fáciles de cumplir, expedidas en un marco de “transparencia” que
garantice neutralidad en su aplicación, ya sean éstas, referidas a la órbita de la defini-
ción sustantiva de los tributos, procedimiento, régimen de sanciones, y, por supuesto,
de la correcta y transparente aplicación que debe hacer la administración tributaria
con los contribuyentes.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 685

En el presente capítulo se hace una revisión de las principales distorsiones que gene-
ra la actual estructura tributaria del país, y se presentan las respectivas propuestas para
evitarlas. Todas las recomendaciones señaladas están fundamentalmente dirigidas a
recuperar la progresividad, equidad y neutralidad, principios mínimos que se encuen-
tran seriamente lesionados en la estructura tributaria actual que aplica Colombia.

LA POLÍTICA TRIBUTARIA
Entre 1974 y 2000, el sistema tributario se transformó sustancialmente. Doce refor-
mas tributarias (8 de ellas en la década de los noventa2) y ocho amnistías dejaron el
recaudo prácticamente inalterado. Sin considerar los ingresos por la Cuenta Especial
de Cambios, desde 1970, los impuestos indirectos casi que se duplicaron, mientras
que la tributación directa perdió participación en el agregado. Los incrementos en la
tasa del IVA y del impuesto a la renta hicieron que la recaudación superara el 10% del
PIB a partir de 1993. No obstante, la proliferación de exenciones3 y la evasión termina-
ron por minar las ya de por sí débiles bases impositivas (cuadro 20.1).

Cuadro 20.1
Recaudo tributario 1970-2000 (% del PIB)
Año Total Directos Indirectos Indirectos Sin Cec*
1970 8,9 4,5 4,4 3,8
1975 10,0 4,5 5,5 4,6
1980 10,7 3,1 7,6 5,0
1985 9,2 3,3 5,9 5,9
1986 9,5 3,3 6,2 6,2
1990 9,2 3,6 5,6 5,6
1991 9,8 4,6 5,2 5,2
1992 9,7 4,7 5,0 5,0
1993 10,4 4,4 6,1 6,1
1994 10,3 4,1 6,2 6,2
1995 10,1 4,1 6,0 6,0
1996 10,7 4,0 6,7 6,7
1997 11,4 4,5 6,9 6,9
1998 11,1 4,3 6,8 6,8
1999 11,3 4,4 6,9 6,9
2000 11,6 4,3 7,2 7,2
*Cuenta Especial de Cambios.
Fuente: DIAN. CGR.

En la distribución de la carga fiscal, las reformas han tenido un fuerte efecto.

Tomando como base el año 1970, los impuestos directos perdieron 0,2% de participa-
ción en el PIB (más de un punto entre 1980 y 1985), mientras que los indirectos au-

2 En promedio, durante la década de los noventa se realizó una reforma tributaria cada 16 meses.
3 Y la forma como éstas se otorgan.
686 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

mentaron 3,4% del producto (descontando los ingresos por la Cuenta Especial de
Cambios), lo que indica que la política tributaria ha estado orientada a generar un
fuerte proceso de sustitución en la distribución de las cargas impositivas. Este proce-
so se manifiesta en una tendencia acentuada hacia la desgravación de las rentas del
capital y en la sustitución de su costo fiscal, con aumentos en los tributos que afectan
indiscriminadamente la producción y el consumo (Kalmanovitz 1986). A inicios de
los años setenta, los impuestos directos aportaban el 51% del recaudo. En la actuali-
dad, el 62% del producto impositivo se obtiene con los tributos que gravan el consu-
mo (gráfico 20.1).
Gráfico 20.1
Recaudo Gobierno Central (% del PIB)
15
P o rc e n taje d e l FIE

10

0
1992

1994

1996

1998

2000
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

D ire cto s In d ire cto s Tota l

En el cuadro 20.2 se aprecia parte del efecto que los impuestos han tenido sobre el
consumo privado. Este agregado perdió casi 7 puntos de su volumen, mientras que la
carga impositiva unitaria que soporta se duplicó (pasó del 5,3% en 1970 a 11,1% en
2000). No obstante, el efecto sobre la demanda fue compensado con el consumo del
Gobierno, en especial durante buena parte de los años noventa4.
Durante la década de los ochenta, los fuertes descensos en la participación del
consumo privado en el producto coinciden con la extensión del IVA al comercio y el
establecimiento de la sobretasa CIF a las importaciones. Así mismo, la pérdida de
participación en los noventa se debió, en buena medida, al aumento de la tasa del IVA
y a los incrementos en los impuestos a la gasolina.

4 Durante los últimos cinco años el consumo del Gobierno aumentó y giró alrededor del 20% del PIB.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 687

Cuadro 20.2
Consumo e impuestos indirectos (1970-2000)
Año Impuestos indirectos / Índice Consumo privado / Impuestos indirectos / (B) / (A) Índice
consumo total (%) PIB (%) PIB (%)
(A) (B)

1970 4,7 100 71,8 3,8 5,3 100

1975 5,7 120 72,3 4,6 6,4 119
1980 6,2 132 70,2 5,0 7,1 133
1985 7,4 157 69,0 5,9 8,6 161
1990 8,7 184 56,2 5,6 10,0 189
1991 7,9 167 56,9 5,2 9,1 171
1992 7,2 153 59,3 5,0 8,4 158
1993 8,7 185 59,7 6,1 10,2 191
1994 8,9 189 58,1 6,2 10,6 200
1995 8,4 179 58,4 6,0 10,3 194
1996 9,0 191 59,7 6,7 11,1 209
1997 8,1 173 65,1 6,9 10,6 200
1998 7,9 167 66,1 6,8 10,3 193
1999 7,9 168 65,3 6,9 10,6 198
2000 8,4 179 64,9 7,2 11,1 209

Fuente: DANE, DNP, DIAN, CGR, Kalmanovitz 1986 y cálculos propios.

Gráfico 20.2
Impuestos Indirectos y consumo privado (% del PIB)
75
23

70
Im p u e sto s in d ire cto s (% P IB)

C o n s u m o p riv ad o (% PIB )
20

17
65
14

11 60

8
55
5

2 50
1991

1994

1997

2000
1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

Im p u e sto s in d ire cto s C o n su m o p riva d o

La descarga impositiva a las rentas del capital, en especial a partir de la reforma de

1986, tuvo efectos diversos sobre el ahorro y la inversión privada (cuadro 20.3). La
homogenización y reducción de la tasa del impuesto de renta para las empresas, la
eliminación de la doble tributación y el aumento de las exenciones e incentivos tribu-
tarios buscaron favorecer el ahorro e inversión del sector privado. No obstante, las
necesidades fiscales de la década de los noventa elevaron la tasa del impuesto a los
ingresos al 35%.
688 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Varios estudios sobre los determinantes del ahorro en Colombia5 han encontrado
un impacto negativo de los impuestos sobre el ahorro privado, pero positivo frente al
ahorro total debido a la elevada propensión marginal a ahorrar ingresos tributarios.
La evidencia econométrica del trabajo de Ocampo (1998) indica que las rentas de
capital de los hogares6 y las ganancias del capital son determinantes importantes del
ahorro privado, pero que los impuestos lo afectan de manera adversa, en mayor medi-
da al de las empresas que el correspondiente a los hogares. De acuerdo con el estudio
de Ocampo, el aumento de los impuestos en el primer lustro de los noventa pudo
incidir en la reducción del ahorro privado (cuadro 20.3).

Cuadro 20.3
Tributación, ahorro e inversión 1975-2000 (% del PIB)
Año Impuestos Descarga Ahorro Inversión Ahorro Inversión
directos tributaria* privado privada total total

1970 4,5 - 11,3 14,5 16,3 20,2

1980 3,1 -0,2 13,4 11,4 19,6 19,1
1986 3,3 0,0 13,8 9,6 22,0 18,0
1990 3,6 -0,3 10,9 9,5 18,3 15,9
1991 4,6 1,1 10,4 7,2 19,5 13,7
1992 4,7 0,1 8,0 8,1 16,3 14,8
1993 4,4 -0,4 8,9 11,0 16,8 18,2
1994 4,1 -0,2 14,5 15,1 23,0 25,5
1995 4,1 0,0 13,7 13,4 23,0 25,8
1996 4,0 -0,1 12,7 12,5 18,3 22,2
1997 4,5 0,4 11,9 10,5 16,2 20,9
1998 4,3 -0,2 11,0 10,3 14,7 19,7
1999 4,4 0,2 11,6 6,1 13,5 12,9
2000 4,3 -0,1 8,7 6,2 12,9 13,4

* Medida como los puntos que pierde (-) en el PIB respecto del año fiscal anterior.
Fuente: DANE, DNP, Banco de la República, DIAN, CGR, Kalmanovitz 1986 y cálculos propios.

Respecto a la inversión, no existe evidencia sólida sobre el efecto directo que

tienen los impuestos sobre la variable. No obstante, es probable que a través de los
efectos sobre el ahorro de las empresas privadas, los impuestos tengan un efecto ne-
gativo sobre la inversión7 (Ocampo 1997). La baja en la inversión privada es compen-
sada con aumentos de la inversión pública (cuadro 20.3), pero gran parte financiada
con recursos de crédito externo, generando con ello presiones indebidas a la
sostenibilidad de las finanzas públicas.

5 En particular, véase los trabajos de Sánchez (1990), López (1994), Carrasquilla y Rincón (1990), Cárdenas
(1995) y Ocampo (1998).
6 Ingresos diferentes a remuneraciones salariales.
7 El uso de los ingresos tributarios por parte del Gobierno puede tener efectos importantes. Si se utilizan para
aumentar la disponibilidad de infraestructura, sus impactos directos pueden ser positivos, como lo señalan los
resultados de Sánchez (1994). Lo mismo puede ser cierto en relación con las inversiones en educación, aunque
probablemente con un rezago significativo (Ocampo 1997).
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 689

La liberalización comercial pudo haber tenido un impacto negativo sobre el aho-

rro, más que los impuestos, a través de la reducción de las utilidades de las empresas
privadas (Ocampo 1997). Además, los recursos extraídos del sector privado (impues-
tos y crédito) para financiar la expansión del sector público8 condujeron, seguramen-
te, a una baja de la rentabilidad privada (Carrasquilla 1999). De hecho, los determi-
nantes de la inversión están más asociados con la tasa de ganancia, condiciones de
mercado y expectativas de la actividad económica que con los impuestos.
En cuanto tiene que ver con los gravámenes a las actividades domésticas y el
comercio exterior, los cambios han sido también sustanciales. La política tributaria se
ha orientado a gravar de forma homogénea las actividades internas y externas, bus-
cando condiciones de competencia para el desarrollo de la actividad local.
En el cuadro 20.4 se presenta el efecto que ha tenido la política tributaria sobre las
importaciones, la producción y el consumo. De un lado, entre 1976 y 1984 los im-
puestos a las importaciones perdieron participación en el PIB (0,6%), mientras que el
peso de éstas en el producto aumentó 0,6% (1,7% a 1983), lo que equivale a una
desgravación unitaria a las importaciones cercana al 30% durante este período. De
otro, el menor ingreso tributario por las importaciones se compensó, más que propor-
cionalmente, con aumentos a los gravámenes a la producción y el consumo. La recau-
dación por estos tributos aumentó 0,8% del PIB entre 1976 y 1984.
Entre 1985 y 1990, la tendencia descendente de la tributación a las importaciones
fue interrumpida por el establecimiento de la sobretasa CIF y las modificaciones al
régimen arancelario. Estos hechos favorecieron la incipiente recuperación económica
mediante la elevación de la protección a la producción de bienes nacionales.
El producto tributario de las importaciones pasó de 1,8% del PIB en 1984 a 3,6%
en 1989 (un aumento de 1,8% en el producto), lo que significó, además, un gravamen
unitario mayor al de los años anteriores. Por su parte, los impuestos al consumo y la
producción interna ganaron sólo 0,3% del PIB durante el mismo período (gráfico 20.3).
A su vez, la desgravación arancelaria y la eliminación de la sobretasa CIF en la
década de los noventa, debilitaron nuevamente la recaudación sobre los bienes im-
portados. No obstante, el aumento de las importaciones y la elevación de la tasa del
IVA impidieron que el descenso fuera aún mayor. De cualquier forma, respecto a la
década de los setenta, el gravamen unitario sobre el volumen importado ha sido
drásticamente reducido, y su costo fue compensado con aumentos de la tributación a
la producción y consumo internos. Entre 1990 y 1997, los impuestos a las actividades
productivas y demanda doméstica aumentaron su participación en 1,3% del PIB (cua-
dro 20.4).

8 El sector público central creció 8% del PIB entre 1990 y 1998, al pasar del 11% al 19% (Kalmanovitz 2001).
690 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 20.4
Impuestos a importaciones, producción y consumo
Año Importaciones Impuestos a (B) / (A) Índice Tributos a la
/ PIB importaciones / producción y el
(A) PIB consumo*
(B) % PIB Índice

1976 11,1 2,4 21,7 100,0 1,9 100,0

1980 13,9 2,5 18,2 83,9 2,1 111,1
1981 14,2 2,4 16,8 77,3 2,4 124,3
1982 14,0 2,4 16,8 77,3 2,3 119,2
1983 12,8 2,0 15,4 71,0 2,3 117,9
1984 11,7 1,8 15,3 70,7 2,7 137,7
1985 11,8 2,5 21,6 99,4 3,0 154,2
1986 11,0 2,8 25,9 119,2 3,0 156,3
1987 11,6 3,7 31,7 145,9 2,9 151,8
1988 12,7 3,9 30,6 140,8 2,9 149,5
1989 12,6 3,6 28,7 132,2 3,0 154,2
1990 11,9 2,9 24,5 112,7 2,6 133,9
1991 10,2 2,2 22,0 101,5 2,8 144,7
1992 11,5 1,9 16,3 75,1 3,0 153,9
1993 15,1 2,8 18,5 85,4 3,2 167,9
1994 14,6 2,8 19,0 87,5 3,3 169,8
1995 15,0 2,7 18,2 84,0 3,1 162,0
1996 14,1 2,5 17,8 81,8 4,0 204,9
1997 14,4 2,8 19,5 89,8 3,9 201,9
1998 14,8 2,9 19,7 90,7 3,7 190,0
1999 12,3 2,3 19,1 88,0 3,7 193,2
2000 13,9 2,6 18,7 86,1 3,8 195,3

* Sin incluir IVA a las importaciones, CEC, timbre, GMF.

Fuente: DIAN, CGR, Kalmanovitz 1986, y cálculos propios.

Gráfico 20.3
Impuestos a importaciones, producción y consumo
250

200
In d ic e 19 7 6 = 1 0 0

150

100

50

0
19 9 0

1 99 2

19 9 4

1996

1998

20 0 0
19 8 4

1986

1988
1976

1978

19 8 0

1 98 2

Im p o rta cio n e s Im p u es to Pro d u cc ió n y c o n su m o

IMPUESTOS DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL

Impuesto a las ventas (IVA)
El impuesto a las ventas en Colombia constituye la principal fuente de recaudación en
Colombia. En esta sección se describen los aspectos principales que definen la aplica-
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 691

ción del tributo, y se precisan las principales distorsiones que genera la estructura
actual del tributo.

Situación actual
El IVA que actualmente se aplica en Colombia presenta las siguientes características:
– Hecho generador. En general, el impuesto recae sobre las ventas de bienes, la
prestación de servicios en el territorio nacional, y la importación de bienes. Con algu-
nas excepciones (especialmente vehículos y aviones), el impuesto no se genera en la
venta de activos fijos. En el caso de los servicios, la legislación grava servicios pres-
tados desde el exterior a favor de residentes en el territorio nacional (empresas y
personas físicas), tales como seguros, reaseguros, servicios de consultoría, entre otros.
– Bienes y servicios excluidos. Los bienes excluidos del gravamen se relacionan en
una lista detallada con la respectiva posición arancelaria Nandina vigente. En términos
generales, los bienes excluidos corresponden a productos agrícolas en su estado natural,
ganado y animales vivos, trilla, medicamentos, algunos minerales, productos manufac-
turados tales como arroz, chocolate, harinas, leche, abonos, maquinaria y aparatos agrí-
colas, aparatos de uso médico y ortopédico, gas y gasolina natural, entre otros.
Existen, además, otros bienes excluidos por destinación económica: materias pri-
mas para producción de vacunas, las requeridas para la producción de medicamentos,
plaguicidas y fertilizantes; gas propano para uso doméstico, petróleo crudo destinado
a su refinación.
En el caso de las importaciones, son excluidas las armas y municiones, la importa-
ción temporal de maquinaria para la industria básica9 (cuando no se produzcan en el
país), y algunas materias primas que van a ser transformadas10, maquinaria y equipo
para procesar basuras y desperdicios, saneamiento de aguas y otras de saneamiento
ambiental.
Además, se encuentran excluidos del tributo los servicios médicos, odontológicos,
transporte público, intereses por rendimientos financieros (excepto cuando constituyan
financiación de la venta o servicio), comisiones recibidas por las sociedades fiduciarias
y comisionistas de bolsas, los servicios públicos de energía, acueducto y alcantarillado,
gas domiciliario, arrendamiento de inmuebles, educación, vigilancia, salud, servicios
prestados por clubes sociales y deportivos, servicios de almacenamiento, servicios para
la producción agropecuaria, hoteles, entre otros.
– Causación o generación del tributo. La Ley define la causación del tributo por
el hecho de que suceda en primera instancia entre el momento de la venta o prestación

9 La Ley considera industrias básicas la minería, extracción y producción de hidrocarburos, química pesada,
siderurgia, energía eléctrica, entre otros. Véase artículo 428 del Estatuto Tributario (2001).
10 Las establecidas en capítulo X del Decreto Ley 444 de 1967.
692 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

del servicio, la emisión de la factura, el pago o abono parcial. En el caso de las impor-
taciones al momento de la nacionalización del bien, y se causa junto con los derechos
arancelarios. Cuando existan aumentos posteriores al valor de la venta, el impuesto se
causa sobre el mayor valor.
La legislación precisa la causación del tributo en el caso de la cerveza, transporte
aéreo y marítimo, servicio telefónico y seguros.
– Bienes gravados a tasa cero (0). En Colombia son denominados bienes exentos.
En general, corresponden a los bienes exportados; y otros bienes y servicios tales
como: cuadernos, libros, revistas, servicios de reparación de embarcaciones y avio-
nes de bandera o matrícula extranjera, y la venta de bienes en el territorio nacional a
sociedades de comercialización internacional, etc.
– Estructura de tarifas. Las reformas de la década del noventa incrementaron la
tarifa general del 10% al 16%. Existen tasas diferenciales que recaen sobre los si-
guientes bienes y servicios: 8% a la cerveza11; 10% sobre grasas, aceites, margarinas,
servicio de transporte aéreo de pasajeros y servicios de publicidad; 20% para automó-
viles, motocicletas producidos en el país de bajo cilindraje; 35% que aplica a algunos
vehículos, motocicletas, componentes de automóviles, barcos, aviones, importados,
alcoholes y licores; y 45% para automóviles de lujo (con precio FOB superior a US$
40.000). Adicionalmente, existe un IVA implícito que aplica sobre la importación de
bienes excluidos, con tarifas que oscilan entre 0,7% y 9%
– Base gravable. La base gravable es el valor total de la operación, que incluye los
gastos de financiación ordinaria, extraordinaria, intereses moratorios y en general
todos los demás gastos accesorios: acarreos, instalaciones, seguros, comisiones y ga-
rantías aun cuando se convengan por separado.
Existe una presunción legal12 que opera para efectos del tributo, según la cual el
valor mínimo de la venta de bienes o servicios no puede ser menor al valor corriente
de mercado en la fecha de la transacción.
Los descuentos efectivos al momento de la venta o prestación de servicios no
hacen parte de la base imponible del tributo. Existen minoraciones en la base en el
caso de algunos bienes y servicios, como la cerveza (precio en fábrica), gasolina
motor (ingreso del productor), otras gasolinas (precio oficial), el servicio internacio-
nal de transporte aéreo de pasajeros (50% del pasaje cuando se expida el boleto de ida
y vuelta). En el caso de los licores de producción nacional, la base es el 40% del
precio promedio establecido por el Gobierno13.

12 Pese a que la tasa general del IVA se incrementó al 16% en la década de los noventa, la tasa de la cerveza ha
permanecido invariable.
13 Admite prueba en contrario.
14 Lo establece el Departamento Nacional de Estadística (DANE).
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 693

En el caso de los bienes importados la base es la misma que se utiliza para liquidar
los derechos de aduanas.

Distorsiones en la etructura actual

La estructura del IVA en Colombia es compleja y genera distorsiones; a continuación
se señalan las más importantes:
– IVA implícito. La importación de bienes excluidos causa el tributo, a una tarifa
equivalente a la tasa general promedio implícito en el costo de producción de bienes
de la misma clase de producción nacional. Si el Gobierno determina que no existen
bienes de producción nacional no aplica el IVA implícito. Para calificar la inexistencia
de producción nacional, la norma dispone que se entenderá como tal, cuando la pro-
ducción nacional cubra menos del 35% del mercado nacional.
– Administración y control. Para la administración y control del IVA, se han esta-
blecido dos regímenes para los responsables del tributo. El régimen general14 liquida
el IVA por las diferencias entre el débito (registro de IVA pagado en la adquisición de
materias primas) y crédito (registro de IVA causado en la venta del producto final);
presenta declaración del tributo de forma bimensual; se le exige llevar contabilidad;
emitir facturas, entre otras. En general, de este régimen hacen parte las empresas y
una buena parte de las personas físicas con negocios propios cuyos bienes y servicios
son gravados.
Existe un régimen simplificado, originalmente establecido para pequeños artesa-
nos y tenderos en el cual las exigencias son mínimas15. Las personas físicas del régi-
men simplificado no pueden cobrar el IVA, por lo que la totalidad de bienes y servi-
cios que se negocien en este régimen son excluidos.
Opera una retención al tributo del 75% del mismo. La retención la practican las
empresas, entidades estatales y personas naturales designadas como agentes de reten-
ción.
– El tributo grava la inversión. Por la forma como se aplica actualmente el tributo
en Colombia, el IVA es de tipo renta. El IVA a los bienes de capital se convierte en un
mayor valor del activo, por lo que su recuperación se obtiene a través del gasto por
depreciación en el impuesto a la renta16.
En el caso de las importaciones de maquinaria para las industrias básicas se acepta
como descuento contra el impuesto sobre la renta. Este procedimiento data de la

14 Denominado régimen “común”.

15 Inscribirse, llevar un registro de compras y ventas y conservar las facturas por compras. Además, no presentan
declaraciones. Véanse los requisitos para pertenecer la régimen simplificado en el artículo 499 del Estatuto
Tributario.
16 Lo que hace que su recuperación sea diferida a 10 años.
694 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

reforma introducida en la Ley 6a de 1992, en la cual se otorgó el crédito del IVA para
los bienes de capital como un descuento en el impuesto sobre la renta lo que no es
equivalente. Las reformas posteriores limitaron el descuento en renta a una deduc-
ción. En la actualidad es tratado como un mayor valor del activo, lo que aumenta el
costo del uso del capital.
– El IVA es utilizado como instrumento de protección a la industria nacional.
Desde 1998, se viene utilizando el IVA en Colombia como un instrumento de protec-
ción a una parte de la industria nacional. El mecanismo consiste en aplicar el IVA
implícito a la importación de bienes que están excluidos del impuesto en la produc-
ción nacional. Las tasas del IVA implícito varían entre 0,7% y el 9%. Este procedi-
miento rompe la neutralidad que posee el tributo, puesto que el impuesto se utiliza de
manera indebida para otros propósitos.
– Posibles efectos por aplicación de tasas diferenciales. En la actualidad las
distorsiones de aplicar el IVA con tasas diferenciales son menores, debido a que éstas,
en general, no gravan bienes intermedios. Se aplican en su mayoría a bienes de consu-
mo final. No obstante se puede presentar una distorsión en algunas partes para auto-
móviles, que se gravan a la tasa del 20% y 35%,y que constituyen insumos en vehícu-
los gravados con la tarifa menor. En estos casos, el crédito sólo se otorga hasta el
límite de la tarifa a la cual se encuentre sometido el bien final. La diferencia constitu-
ye un mayor costo de producción por la aplicación de tarifas diferenciales.
– Tratamiento inadecuado a exclusiones por destinación. Se generan graves
distorsiones cuando existen exclusiones por destinación económica. El control pasa
al sector privado. Más aún, si se permiten exclusiones de materias primas como lo
acepta la legislación colombiana.
– Régimen simplificado. Una de las formas más utilizadas en Colombia para ob-
viar el tributo y obtener ventajas es a través del régimen simplificado. Una correcta
administración del IVA debería comenzar por garantizar el control de los diferentes
eslabones que componen la cadena del tributo.
– Baja eficiencia. La recaudación por IVA en Colombia equivale al 42% de los
ingresos tributarios del Gobierno Central y representó en el año 2000 el 4,8% del PIB.
Si bien la tasa del IVA prevaleciente es alta, ésta se encuentra en el promedio de las
aplicadas en los países de América Latina (cuadro 20.5).
Los incrementos de la tasa del IVA han sido acompañados de reducciones de la
base del tributo. Las reformas de la década de los noventa excluyeron bienes y servi-
cios que en valor redujeron la base sobre la cual recae el impuesto.
La lógica consecuencia del procedimiento utilizado en Colombia es que resulta
afectada la productividad del tributo (véanse cuadro 20.6 y gráfico 20.4). La eficien-
cia del IVA en Colombia es ligeramente superior a 0,30%, casi equivalente a la que
tuvo el IVA a la tasa del 10%.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 695

Cuadro 20.5
Tarifas del IVA en países de América Latina
País Año Tasas (%)
Argentina 1997 21% - 27
Bolivia 1997 15
Brasil 1997 17, (8,9 - 12,4 - 20,4*)
Chile 1997 18
Colombia 2001 16% - 8 -10 - 20 - 35 -45
Costa Rica 1997 15
Ecuador 1997 10
El Salvador 1997 13
Guatemala 1997 10
Honduras 1997 7 - 10
México 1997 15
Nicaragua 1997 5 - 6 - 10 - 15
Panamá 1997 5 - 10
Paraguay 1997 10
Perú 1997 18
Venezuela 1997 16,5
*Para transacciones Inter-Estados, dependiendo de la región.
Fuente: FMI (1999).

Cuadro 20.6
Oferta gravada con IVA en Colombia
Año PIB Oferta gravada* % PIB Índice
1994 67.532.862 35.958.503 53,2 100,00
1995 84.439.109 42.563.329 50,4 94,37
1996 100.711.389 48.856.384 48,5 90,24
1997 121.707.501 58.646.173 48,2 89,50
1998 140.953.206 66.690.068 47,3 87,46
1999 152.358.877 69.785.651 45,8 83,75
2000 172.996.035 79.687.822 46,1 84,41
* Calculada con base en la matriz insumo producto. CGR.
Fuente: Cálculos CGR.

Gráfico 20.4
Eficiencia del IVA en Colombia
18
16
14 0 ,3 4
Eficie n cia (% P IB )

12
Ta sa (% )

10
8
0 ,2 9
6

4
2
0 0 ,2 4
1991

1997

1998

1999

2000
1987

1988

1989

1990

1992

1993

1994

1995

1996

A ño
Tas a E fic ie n c ia

Otros países del área, con tasas más bajas, tienen mayor eficiencia en su recaudo.
Ecuador, por ejemplo, tiene una tarifa del 10%, con una eficiencia de 0,33%; El Sal-
696 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

vador 0,45 (con una tasa del 13%); Panamá 0,38% (con tasa del 5%). Otros países que
tienen tasas similares a las de Colombia, pero aplicadas sobre bases más amplias,
obtienen mayor productividad: En Bolivia la eficiencia del IVA es 0,34% con una tasa
del 15%. Chile aplica una tasa del 18%, y obtiene una productividad de 0,49% (una
de las más altas del mundo)17.
En una simulación realizada en la Contraloría General de la República (CGR), se
encontró que la tasa que igualaría el recaudo actual del tributo en Colombia, gravan-
do el 100% del valor agregado, equivale al 7%.

Impuesto a la renta
El impuesto a la renta en Colombia ha sido objeto de numerosas reformas. Estructu-
ralmente, el tributo que se aplica actualmente fue definido en la reforma de 1986. Antes
de este año, el gravamen se regía por lo dispuesto en la reforma tributaria de 1974, y
complementariamente por las medidas adoptadas en la Ley 9a de 1983.
Con anterioridad a 1986 las rentas personales se gravaban con tasas marginales que
oscilaban entre 10% hasta 56%. La Ley 9ª de 1983 incluyó un mínimo exento y redujo
la tarifa máxima al 49%. Con el fin de medir la capacidad de pago de los contribuyen-
tes, existían cuantiosas exenciones y descuentos que, en la práctica, junto con proce-
dimientos evasivos, terminaban por anular el impuesto a cargo.
Así mismo, se diferenciaba en la tarifa, la aplicación del tributo por tamaño de las
empresas. Las rentas de las sociedades limitadas y sus asimiladas se gravaban a una
tarifa del 20%, mientras que la tasa del 40% recaía sobre las sociedades anónimas. La
distribución de dividendos era gravada con la renta personal. Pese a que en 1983 se
concedió un importante alivió a la doble tributación la tasa de tributación resultaba
alta. Puesto que los gastos financieros eran deducibles del tributo, existía un fuerte
estímulo al endeudamiento. Los préstamos a tasas menores que el interés corriente,
constituían una forma de repartir dividendos. Las operaciones y el establecimiento de
empresas en los llamados “paraísos fiscales” constituían, junto con el aumento ficti-
cio de gastos y deducciones, procedimientos utilizados para evadir el tributo. En ge-
neral, la tributación a la renta generaba enormes distorsiones y alentaba multiplicidad
de formas de evasión.
La Ley 75 de 1986 modificó estructuralmente el tributo. Homogenizó y redujo las
tarifas a la imposición a la renta. En el caso de las sociedades, la nueva tarifa se
estableció en el 30%, la cual se hizo coincidir con la tasa marginal máxima aplicable
a los ingresos personales. Se estableció un mínimo exento (en el equivalente a 5
salarios mínimos mensuales). Se eliminaron muchas exenciones y descuentos, de for-

17 La fuente de las cifras es FMI (2000), Shome, P. y otros, Colombia: la política tributaria 1995-99 y los pasos a
seguir. Ayuda memoria. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 697

ma tal que las tasas nominales se acercaron a la tasa efectiva de tributación en el

esquema que reformó.
La reforma de 1986 exoneró buena parte de la tributación al capital. Se eliminó la
doble tributación mediante la integración del tributo en cabeza de la sociedad y la re-
ducción de las tarifas. Igualmente, se realizó una indización integral a la inflación, y se
eliminó el impuesto al patrimonio. Se limitó la deducción de los gastos financieros con
el fin de evitar estímulos al endeudamiento como instrumento de financiación.
En general, la reforma de 1986 del tributo a la renta buscaba incentivar la capita-
lización de las empresas y desestimular el endeudamiento de las mismas. El efecto
macroeconómico esperado, mediante la reducción de la tributación al capital y la
política de incentivos y beneficios, impulsada en buena medida durante las reformas
de la década de los noventa, consistía en inducir aumentos significativos de la tasa de
ahorro privado y consecuentemente lograr por esta vía mayores niveles de inversión.
(Los resultados de los agregados pueden ser evaluados a partir del cuadro 20.7).

Situación actual
– Tasas del tributo. El impuesto que se aplica en Colombia recae sobre la renta neta de
las personas físicas, sociedades anónimas, limitadas, extranjeras, sucesiones ilíquidas y
asignaciones modales. Las sociedades tienen una tasa del 35%; las personas naturales
son gravadas con tarifas marginales del 20%, 29% y 35%. Existe un mínimo exento del
tributo para las personas naturales que equivale a 5 salarios mínimos mensuales.
La reforma tributaria de 1986 estableció un régimen especial para entidades sin
ánimo de lucro, incluidas las del sector financiero, Cajas de Compensación Familiar,
fondos de empleados, fondos mutuos de inversión, fondos de pensiones y asociacio-
nes gremiales. Con las reformas posteriores se modificó el universo de contribuyen-
tes pertenecientes a este régimen. En la actualidad, en el régimen especial se encuen-
tran incluidos, entre otros, las entidades sin ánimo de lucro que desarrollen actividades
de carácter social, educativo y financiero; las organizaciones cooperativas; los fondos
mutuos de inversión y las asociaciones gremiales.
Al régimen especial se le aplica una tarifa del 20%, y se le libera de la aplicación de
la renta presuntiva, comparación patrimonial y los ajustes integrales por inflación. Aque-
llos contribuyentes que se incluyen en este régimen no son sujetos de retención en la
fuente, excepto cuando perciben ingresos por ventas en actividades industriales, de
mercadeo y rendimientos financieros. Adicionalmente, pueden resultar exentos del gra-
vamen si destinan el excedente (utilidad) a programas que desarrollen su objeto social.
– Obligación de declarar. Todas las sociedades presentan declaración del tributo.
En el caso de las personas físicas existen límites a partir de los cuales se debe presen-
tar declaración. A la mayoría de los asalariados se le libera de presentar declaración y
698 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

su impuesto se liquida con base en una retención mensual que es realizada por las
empresas y patrones.
En términos generales, la obligación de presentar declaración se establece asig-
nando límites de ingresos y patrimonios. Los contribuyentes que se encuentran por
debajo de los valores límite no deben declarar, siempre y cuando se les haya practica-
do la retención correspondiente.
– Impuesto a las sociedades y sus accionistas. Tal como se señaló en párrafos
anteriores, existe una integración entre el impuesto de las empresas y el de sus accio-
nistas. Los dividendos recibidos por las sociedades y accionistas no son gravados,
siempre y cuando el impuesto haya sido realizado en la sociedad que los distribuyó.
El procedimiento que se aplica se basa en la regla de los 7/318. La regla señala el límite
máximo de dividendos que se pueden distribuir libres del impuesto. El impuesto so-
bre la renta adicionando el tributo a las ganancias de capital se multiplica por 7 y se
divide entre 3. El resultado indica la proporción de dividendos liberados del grava-
men. Así por ejemplo, si una sociedad tiene un ingreso gravado de $100, al cual le
corresponde un impuesto de $30 ($35 actualmente), podrá distribuir libre del grava-
men a los accionistas hasta $70. Cualquier exceso de distribución de dividendos por
encima de $70 se gravan en cabeza del accionista. La distribución de dividendos en
exceso de la regla de los 7/3 puede ocurrir por utilidades acumuladas antes de 1986, o
por diferencias entre los valores comerciales y los aceptados para fines tributarios.
La prima por colocación de acciones en general no es gravada, sin embargo tributa
en cabeza de la sociedad en el momento en que sea distribuida como dividendos19.
– Tratamiento a los intereses y rendimientos de capital. Desde la reforma de 1986 no
se grava, ni se acepta como deducción, el componente inflacionario de los gastos finan-
cieros. El componente inflacionario de los intereses y gastos financieros se determina
dividiendo la tasa de inflación del año gravable por la tasa de captación más representati-
va. En el caso de las deudas en moneda extranjera, la proporción no deducible se obtiene
dividiendo la tasa de inflación por la tasa más representativa del costo promedio del
endeudamiento externo en el mismo año, certificado por el Banco Central20.
La legislación del tributo permite la deducción de la totalidad de los intereses y
gastos financieros (con excepción del componente inflacionario), pero los limita has-
ta el monto equivalente a la tasa de interés más alta que se haya autorizado para las
entidades bancarias, en los casos en que estos gastos se realicen con personas o enti-
dades diferentes a las del sector financiero21.

18 Artículo 49, Estatuto Tributario. En la actualidad la regla es 6.5/3.5. Por simplicidad nos referimos, en todos los
casos, a la regla de los 7/3.
19 Artículo 36, E. T.
20 Artículo 81, E. T.
21 Artículo 117, E. T.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 699

– Ajustes por inflación. Para efectos del impuesto a la renta en Colombia, todas las
partidas de los balances y estados financieros son ajustadas por la tasa de inflación.
En general, el procedimiento es el siguiente: los activos no monetarios (excepto los
inventarios) se ajustan por el índice de inflación del período respectivo22, de forma
proporcional si éstos fueron adquiridos durante el respectivo año gravable. Las adi-
ciones y mejoras se ajustan de forma proporcional, entre la fecha en que se realicen y
el último día del año gravable.
El gasto por depreciación y amortización se calcula sobre el valor del activo ajus-
tado por la inflación y los saldos acumulados se ajustan anualmente. Este valor se
acepta para determinar el costo en el cálculo de la utilidad por la venta del activo.
Las diferencias por valorizaciones de activos y su valor ajustado por la inflación,
se tratan como un superávit, que no constituye ingreso y no hace parte del costo fiscal
del bien. Los gastos financieros por adquisición o construcción de activos constitu-
yen un mayor valor del activo, hasta el momento en que se encuentre en condiciones
de utilización; a partir de ese momento, se acepta su deducción vía gasto.
Los bonos y títulos que generan rendimientos financieros no se ajustan por infla-
ción, pero se deben declarar por el valor promedio en bolsa del último mes del año
gravable o por el valor de adquisición más los rendimientos causados y no cobrados, en
los casos en que no se coticen en bolsa. Los créditos a favor representados en moneda
extranjera se ajustan por la tasa de cambio en pesos, del último día del año gravable.
El valor ajustado de los activos no monetarios constituye un mayor valor de tales
bienes, y se acredita en la cuenta de corrección monetaria. Por su parte, los pasivos en
moneda extranjera se ajustan por el tipo de cambio en las mismas condiciones de lo
señalado para los activos en monedas extranjeras. En este último caso, el ajuste cons-
tituye un mayor valor del pasivo y su contrapartida genera un gasto financiero.
El patrimonio líquido se debe ajustar por la inflación. Como contrapartida se exi-
ge un registro débito en la cuenta de corrección monetaria. La revalorización del
patrimonio producto del ajuste por inflación no puede distribuirse como utilidad a los
accionistas, hasta tanto no se liquide la empresa o el valor sea capitalizado.
Las diferencias entre los registros créditos y débitos en la cuenta de corrección
monetaria constituyen la utilidad o pérdida por la exposición a la inflación y forma
parte de la base gravable.
– Sucesiones ilíquidas y donaciones. Las sucesiones y los bienes destinados a
fines especiales, por donación o asignación modal, están sujetos a tributación de renta
con las tasas aplicables a las personas físicas. Los beneficiarios no son gravados pero
se encuentran sujetos al impuesto a título de ganancia ocasional.

22 En realidad, es el Porcentaje de Ajuste del Año Gravable (PAAG). El PAAG es equivalente a la inflación ocurrida
entre el 1º de diciembre del año anterior al gravable y el 30 de noviembre del año gravable.
700 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

– Depreciación. Los sistemas de depreciación aceptados son los de línea recta y

reducción de saldos. El uso de otros sistemas debe ser autorizado por la administra-
ción tributaria23. La vida útil de los bienes sujetos a depreciación es: 20 años en el
caso de los inmuebles; 10 años maquinaria y equipo; y 5 años para vehículos y
computadoras.
La depreciación se calcula sobre el precio de adquisición del activo, incluyendo el
IVA, aranceles e impuesto de timbre. Cuando se utilicen turnos adicionales a los nor-
males, se permite aumentar la alícuota de depreciación en un 25% por cada turno
adicional o proporcional por fracciones menores24.
En los casos en que la depreciación exceda el valor de las cuotas registradas en el
estado de pérdidas y ganancias, para aceptar la deducción sobre el mayor valor soli-
citado, la legislación exige la constitución de una reserva no distribuible, equivalente
al 70% del mayor valor solicitado. Cuando esta reserva se libere (sea capitalizada), se
puede distribuir como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional.
– Amortización. Los gastos sujetos a amortización incluyen los gastos de instala-
ción, organización y desarrollo, los costos de explotación de minas, exploración y
explotación de hidrocarburos, gas y otros productos naturales. Estos gastos deben ser
recuperados en un tiempo no inferior a 5 años. Existe una excepción al término para
su recuperación, en los casos en que la inversión en exploración de hidrocarburos y
productos naturales resulte infructuosa, en cuyo caso se puede amortizar en el año en
que se determine tal condición.
– Agotamiento. Se permite una deducción normal por agotamiento equivalente al
10% del valor bruto del producto natural, a quienes se les haya reconocido el subsuelo
como propiedad privada y a las concesiones y contratos de asociación vigentes desde
1974. El porcentaje de agotamiento puede ser estimado por el costo de unidades téc-
nicas de operación. En ningún caso la deducción por agotamiento puede superar el
33% de la renta gravable. Este porcentaje se mide antes de hacer el cálculo de la
respectiva deducción por agotamiento.
– Deducción por salarios, aportes parafiscales e impuestos. Las prestaciones so-
ciales causadas y pagadas son también deducibles, así como los pagos y aportes a fon-
dos de pensiones y cesantías por pensiones futuras de los empleados. Igualmente son
deducibles los aportes parafiscales realizados al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)
y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Seguro Social (ISS), etc.
Los impuestos de industria y comercio, predial, vehículos, registro y anotación,
timbre, contribuciones y regalías, que se paguen durante el año y tengan relación
directa con la actividad productora del ingreso son deducibles del impuesto de renta.

23 Artículo 134, E. T.
24 Artículo 140, E. T.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 701

– Deducción por cartera de difícil cobro. Se acepta como gasto deducible el 33%
de la cartera considerada como de dudoso o difícil cobro. En el caso de los bancos y
demás entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, se admite una deducción
del 100% para este tipo de cartera. Se exige la constitución de una provisión, que afecta
el valor de la cartera por cobrar, que no puede hacer parte de un superávit. Si las deudas
son manifiestamente pérdidas, se admite la deducción del 100%.
– Deducción por pérdidas. Las rentas de trabajo no pueden ser afectadas con pér-
didas de otras actividades. Las pérdidas de negocios de ganadería sólo son deducibles
en la misma renta. Las pérdidas de personas naturales y sucesiones ilíquidas en em-
presas agrícolas son deducibles en 5 años, siempre y cuando se deduzcan exclusiva-
mente en rentas de igual naturaleza.
No son deducibles las pérdidas entre vinculados económicos, lo mismo que las pér-
didas por la venta de acciones y cuotas de interés social, bonos de financiamiento
presupuestal y bonos de financiamiento especial. Las sociedades anónimas y limitadas
pueden compensar las pérdidas fiscales con las rentas que obtengan dentro de los 5 años
siguientes. De acuerdo con la Ley 716 de 2001, el Director de impuestos y aduanas
nacionales puede autorizar la ampliación del plazo a siete años, en casos especiales.
– Deducción de intereses por adquisición de vivienda. El impuesto admite la de-
ducción de los intereses o corrección monetaria pagados por concepto de los présta-
mos por adquisición de vivienda.
– Rentas exentas. Las rentas exoneradas del impuesto están clasificadas en 5 cate-
gorías diferentes: deducciones “especiales”25, ingresos que no son considerados de
fuente nacional, ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, descuentos,
y rentas exentas señaladas expresamente en la legislación.
1. Deducciones especiales: Las deducciones especiales se relacionan especial-
mente con donaciones e inversiones. Son deducibles las donaciones a entidades del
sector público, al Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero (Forec), y a entidades sin
ánimo de lucro. Estas deducciones están limitadas al 30% de la renta líquida del
contribuyente. En el caso de donaciones a los fondos de promoción de la cultura y el
deporte y al ICBF, se permite deducir el 100% del valor de la donación. Las donaciones
realizadas a la Fundación Gustavo Matamoros, a entidades dedicadas a la defensa de
los derechos humanos, a organismos de deporte aficionado, a instituciones de educa-
ción superior y centros de estudios para financiar investigaciones, son deducibles en
el 125% del monto donado.
Así mismo, se pueden deducir las inversiones en plantaciones de reforestación, en
obras de riego, construcción de pozos y silos para la producción agrícola. La deduc-

25 Corresponde a una denominación propia que hemos asignado a estas deducciones. En general, corresponden a
expensas o gastos no necesarios para generar la renta.
702 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

ción se extiende a quienes efectúen inversiones en empresas especializadas en este

tipo de actividades. En estos casos, la deducción permitida equivale al 100% de la
inversión en el año en que se realice.
Además, se permite deducir el valor de las inversiones en construcción, repara-
ción de viviendas en el campo, desmontes, obras de riego y desecación, titulación de
baldíos, construcción de acueductos, cercas y demás inversiones en ampliación y
mejoramiento de fincas rurales.
Las inversiones directas o a través de centros e instituciones de educación superior
en proyectos científicos o de innovación tecnológica pueden ser deducidas en un
125% del valor invertido. Esta deducción no debe superar el 20% de la renta líquida
del contribuyente. También se permite una deducción por el valor de las inversiones
en control y mejoramiento del medio ambiente. Está limitada al 20% de la renta líqui-
da del contribuyente.
La inversión (hasta el equivalente a 500 salarios mínimos) en apertura de nuevas
librerías o sucursal es también deducible. Las organizaciones de tipo cooperativo
pueden deducir el valor de las inversiones en empresas de servicios públicos.
A las empresas que prestan servicio aéreo se les permite deducir el valor de las
inversiones que realicen para extender su servicio a zonas apartadas del país. El valor
de la deducción no puede superar el 15% de la renta líquida. El mismo límite aplica
para las inversiones en centros de reclusión.
En la explotación de petróleo, además de la deducción normal, se reconoce un
factor especial de agotamiento equivalente al 15% del valor bruto del producto, para
las explotaciones vigentes desde 1974, y para aquellas cuyo subsuelo haya sido reco-
nocido como de propiedad privada. En el caso de las explotaciones situadas al este y
sureste de la cima de la Cordillera Oriental, el factor especial se incrementa al 18%.
Adicionalmente, es deducible la contribución a los fondos mutuos de inversión
para las empresas. En los contratos de leasing, se acepta la modalidad de arrenda-
miento operativo para períodos superiores a 24 meses en vehículos y a 36 meses en
maquinaria, equipo e inmuebles. En estos casos, al arrendatario se le permite la de-
ducción por el total del canon.
Otras deducciones que no constituyen expensas necesarias son: el 200% del valor
de los salarios y prestaciones pagados a las viudas e hijos de personal de la fuerza
pública, fallecidos, desaparecidos o secuestrados en el ejercicio de su cargo. El bene-
ficio también se otorga a quienes vinculen laboralmente a ex miembros de la fuerza
pública que hayan sufrido disminución de sus capacidades por las circunstancias ya
mencionadas.
Adicionalmente, son deducibles los gastos en el exterior (hasta el 15% de la renta
líquida del contribuyente). En el caso de las sucursales y filiales o subsidiarias de
empresas extranjeras, se permite deducir los pagos realizados a la casa matriz, por
administración, regalías y explotación o por adquisición de cualquier intangible, siem-
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 703

pre y cuando sobre los mismos se practique la retención en la fuente a título del
impuesto sobre la renta y el complementario de remesas.
Finalmente, son deducibles las sumas pagadas por renta vitalicia, hasta el total del
precio o reembolso del capital.
2. Ingresos que no se consideran de fuente nacional. Los pagos de intereses a los
extranjeros no se consideran renta de fuente nacional y, por lo tanto, están exentos del
impuesto sobre la renta, siempre y cuando satisfagan cualquiera de las siguientes condi-
ciones: que los pagos por intereses estén basados en créditos de corto plazo originados
en importación de mercancías, o que se destinen a perfeccionar exportaciones; que los
créditos sean obtenidos por bancos nacionales; que el monto de los créditos se destine a
actividades de interés para el desarrollo económico y social del país.
Similar tratamiento se da a los pagos por contratos leasing que se celebren con
empresas extranjeras sin domicilio en el país, por el suministro de maquinaria y equi-
po a las actividades de exportación o a aquellas que sean de importancia económica o
social para el país; a los pagos por servicios técnicos de reparación y mantenimiento
de equipos prestados en el exterior; y a los pagos por adiestramiento de personal en el
exterior para entidades públicas.
3. Ingresos que no constituyen renta ni ganancia ocasional. En la legislación
colombiana no constituyen renta ni ganancia ocasional los ingresos por dividendos y
participaciones, siempre que correspondan a utilidades declaradas en cabeza de la
sociedad (corresponde la norma básica para evitar la doble tributación).
Igualmente la utilidad en la venta de acciones y la prima por colocación de accio-
nes no constituyen renta; este último beneficio se otorga hasta tanto el ingreso no sea
distribuido a los socios, es decir, se mantenga como superávit de capital.
Las recompensas recibidas de organismos de seguridad del Estado, y los premios
y distinciones obtenidos en certámenes y concursos científicos, literarios, artísticos o
deportivos, nacionales e internacionales pertenecen a esta categoría de exenciones.
También se considera ingreso no constitutivo de renta el valor de las indem-
nizaciones por seguro de daño, en la parte que corresponda al daño emergente, siem-
pre que corresponda a la reposición, así como las recibidas por destrucción o renova-
ción de cultivos y por control de plagas.
Otros ingresos que se encuentran en esta categoría son: la utilidad generada en la
venta de inmuebles por negociación directa y por motivos previamente definidos en
la ley como de interés público o social, al igual que las que provengan de la venta de
casa o apartamento de habitación que haya sido adquirida antes de 1987; la renta
obtenida en la venta de terneros nacidos y vendidos dentro del mismo año; los ganan-
ciales; las donaciones que reciban las personas naturales para la financiación de cam-
pañas y partidos políticos; los aportes como la sustitución de pasivos a favor de em-
presas de transporte urbano masivo; los recibidos por las organizaciones regionales
de TV de la Comisión Nacional de Televisión.
704 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Para los trabajadores, son ingreso no constitutivo de renta los primeros $2.400.000
de las contribuciones abonadas por las empresas en fondos mutuos de inversión; los
aportes que a éstos les hagan a título de cesantía; los aportes obligatorios y volunta-
rios a los fondos de pensiones (hasta el 20% del ingreso laboral) y los pagos de pen-
siones por parte de los fondos de jubilación e invalidez, cuando se cumplan los requi-
sitos para percibir la respectiva mesada. Los retiros de los fondos de pensiones, bajo
cualquier modalidad (renta vitalicia, retiro programado, etc.) están exentos del im-
puesto si han permanecido por cinco años como ahorro.
El ahorro para el fomento de la construcción (AFC) está exento del tributo, pues se
considera un ingreso que no constituye renta para el trabajador, siempre y cuando se
mantenga por un tiempo no inferior a cinco años.
4. Rentas exentas. Las rentas de trabajo exentas son: el 100% del valor de las
indemnizaciones por accidente de trabajo o enfermedad; las indemnizaciones que im-
pliquen protección a la maternidad; lo recibido por gastos de entierro del trabajador; el
auxilio de cesantía y los intereses sobre la cesantía, la exoneración se reduce gradual-
mente con el incremento del salario. También son renta exenta las pensiones de jubila-
ción, invalidez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales menores a 50 salarios
mínimos, y las indemnizaciones que sustituyen tales pensiones; el valor del seguro y las
compensaciones por muerte de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía; el
exceso del salario básico percibido por oficiales y suboficiales de Ejército y Policía, así
como lo recibido por oficiales en retiro de la Fuerza Aérea de empresas de transporte
aéreo por concepto de primas, bonificaciones, horas extras, y demás complementos a su
salario. Igualmente están exentos el valor de las bonificaciones y/o las indemnizaciones
recibidas en programas de retiro de entidades públicas.
Así mismo, la legislación establece una reducción general para todos los trabaja-
dores equivalente al 30% del valor total del ingreso laboral, y las indemnizaciones
por seguros de vida.
En la renta de las sociedades, se exoneran del impuesto los beneficios de las empresas
comunitarias y de sus instituciones auxiliares; el 80% del valor de las utilidades que
capitalicen o apropien las empresas de servicios públicos domiciliarios y de las que desa-
rrollen actividades complementarias; las rentas de las empresas industriales y comercia-
les del Estado y sociedades de economía mixta que ejerzan los monopolios de suerte y
azar, de licores y alcoholes; las utilidades que sean distribuidas a las empresas industria-
les y comerciales del Estado, accionistas de empresas de telefonía local; la renta de las
zonas francas y de sus usuarios, que provengan de actividades realizadas en la zona; y la
de los fondos ganaderos que sean sociedades anónimas abiertas.
En cuanto a rendimientos de capital, se encuentran exentos del impuesto los inte-
reses, comisiones y los pagos por empréstitos de deuda pública externa; los intereses
de bonos de financiamiento presupuestal y especial; los intereses en los pagos por
venta de inmuebles destinados a reforma urbana; así como los intereses por deudas y
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 705

bonos de la reforma agraria y urbana, y todos los rendimientos generados por títulos
de ahorro a largo plazo para la financiación de vivienda.
Por otra parte, con el propósito de promover la reactivación económica de zonas
afectadas por catástrofes naturales, se exoneraron las rentas de las nuevas empresas
agrícolas, ganaderas, industriales, agroindustriales, comerciales, mineras, de expor-
tación, de construcción, de servicios turísticos y públicos, que se establecieron en la
zona de los departamentos de Cauca y Huila, afectada por el desbordamiento del río
Páez. Recientemente, se concedió una exención similar para la zona del Eje Cafetero,
afectada por un terremoto en 1999.
Finalmente, se consideran exentos el 50% de la renta de las empresas asociativas
y la renta de las empresas editoriales; en este último caso se establece un mecanismo
para extender los beneficios a los socios.
5. Descuentos tributarios. La legislación del tributo permite descontar directa-
mente del impuesto liquidado: el 60% del valor de las donaciones efectuadas a insti-
tuciones de educación superior, organizaciones dedicadas a la construcción o dota-
ción de escuelas o de hospitales (hasta el 30% del impuesto).
También se opera como descuento del impuesto a la renta (hasta del 15%), el
gasto de salarios y prestaciones sociales realizado por nuevos empleos generados.
Por la inversión en nuevos cultivos de árboles en áreas de reforestación, se permi-
te descontar hasta un 20% de la inversión certificada por las Corporaciones Autóno-
mas Regionales o la respectiva autoridad ambiental (hasta el 20% del impuesto).
También existe un descuento por la expedición del Certificado de Reembolso Tri-
butario; por el IVA pagado en la importación de maquinaria pesada para las industrias
básicas (minería, hidrocarburos, química pesada, siderurgia, metalurgia extractiva,
generación y transmisión de energía eléctrica, obtención, purificación y conducción
de óxido de hidrógeno). Adicionalmente, las empresas de transporte aéreo y maríti-
mo, pueden descontar el valor del ingreso que proporcionalmente corresponda a in-
gresos por el servicio internacional.
Los contribuyentes que perciban rentas de fuente extranjera tienen derecho a descon-
tar el valor del impuesto a la renta pagado en el extranjero. Igualmente, los dividendos o
participaciones recibidos de sociedades domiciliadas en países con los que Colombia
tiene convenio de integración dan lugar a descuento con el fin de evitar la doble tributación.
– Tratamiento a la inversión extranjera. La mayor parte de las rentas de fuente
nacional está gravada a una tasa unificada del 35%. En el caso de la inversión extranje-
ra, la tributación opera de la forma siguiente: las sucursales de sociedades extranjeras
que reciban dividendos se gravan a una tasa del 35% sobre los excesos de la regla de los
7/326 . En el caso de sociedades o personas extranjeras sin domicilio en el país, sobre los

26 Artículo 246, E. T.
706 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

dividendos se causa una retención del 7%. Cuando los dividendos distribuidos corres-
pondan a utilidades que de haberse distribuido a un residente en el país hubieren
resultado gravadas, se aplica la tasa del 35%. En este último caso, la retención se
aplica sobre el valor neto, es decir, una vez descontado el impuesto del 35%.
La tarifa del 35% también se aplica a otras rentas de fuente nacional recibidas por
extranjeros, tales como intereses, regalías, comisiones, honorarios, arrendamientos,
explotación de toda propiedad industrial, o del know-how, prestación de servicios
técnicos o de asistencia técnica. En el caso de la explotación de películas cinemato-
gráficas, se grava el 60% del pago a la tasa del 35%; y en el caso de la explotación de
programas de computador se grava el 80% a la tasa del impuesto.
Los pagos a extranjeros sin domicilio en Colombia, por arrendamiento de maquina-
ria para construcción, mantenimiento, obras civiles, se gravan con una retención del 2%
del respectivo pago. El transporte internacional se grava con una retención del 3%;
los contrato llave en mano con retención del 1%.
– Impuestos complementarios. El impuesto sobre la renta en Colombia contempla
una serie de impuestos complementarios que se liquidan en la declaración de renta.
Los impuestos complementarios corresponden al impuesto de ganancias ocasionales
y remesas al exterior. Hasta su eliminación, el impuesto al patrimonio hacía parte de
los impuestos complementarios de renta.
Además, existe un mecanismo presunto que se aplica sobre el patrimonio líquido,
y una presunción sobre diferencias patrimoniales.
1. Impuesto complementario de remesas. Tal como se señaló anteriormente, una
sociedad nacional que paga dividendos a accionistas extranjeros primero debe liqui-
dar el impuesto a la renta de la sociedad, y después practicar una retención (a título
del impuesto de renta) por los pagos de dividendos. La retención es la forma como el
beneficiario extranjero paga impuesto a la renta en Colombia. Una utilidad de $100,
tributa $35 por la sociedad nacional y $4.6 por el accionista extranjero (por los divi-
dendos distribuidos: $65 x 7% = $4.6). En suma, una renta de origen nacional (en la
situación descrita) paga 39,6% de impuesto a la renta.
En el caso de rentas de fuente nacional obtenidas a través de extranjeros, como las
sucursales y otros, el giro de las utilidades se grava con un impuesto a las remesas. En
otras palabras, se le imponen dos gravámenes distintos a la renta de fuente nacional
recibida por extranjeros. No obstante, el tributo de las remesas es considerado un
impuesto complementario al de la renta. Puesto que la tarifa del impuesto de remesas
al exterior es del 7%, el giro de utilidades de las sucursales a su casa matriz equivale
a 4,6%, lo que iguala el tratamiento para los dividendos pagados a extranjeros.
Los pagos a extranjeros por concepto de intereses, arrendamientos, comisiones,
servicios, asistencia técnica, están sujetos al impuesto de remesas a la tasa del 7%,
sobre el valor del pago neto del impuesto sobre la renta.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 707

Las exenciones consagradas por pagos de intereses del crédito, y sobre las bases
gravables de rentas, tales como explotación de películas, de programas de computa-
dor, se aplican para el impuesto de remesas.
2. Impuesto a las ganancias ocasionales. Las ganancias ocasionales hacen refe-
rencia, especialmente, a las utilidades por venta de bienes (activos) poseídos por lo
menos dos años y las rentas por donaciones y herencias en el caso de las personas
naturales.
En el caso de las sociedades nacionales y extranjeras, las ganancias ocasionales
están gravadas a la misma tarifa de las rentas ordinarias. Para las personas naturales,
se aplica la tabla graduada con tasas marginales de las rentas ordinarias, pero en la
determinación del impuesto pueden separarlas entre rentas ordinarias y ocasionales,
debido a las exenciones y mínimo exento en uno y otro impuesto.
El tratamiento diferenciado de las ganancias ocasionales implica que cualquier
pérdida neta por ganancia ocasional no puede ser deducida de la renta ordinaria. La
ganancia o pérdida ocasional neta se determina restando las pérdidas ocasionales de
las ganancias ocasionales. La ganancia ocasional incluye la venta de activos que no
hagan parte de los bienes que usualmente se venden en el giro habitual del negocio.
Las utilidades por la venta de activos fijos poseídos menos de dos años se tratan como
una renta ordinaria.
La utilidad en la venta de bienes inmuebles se considera ganancia ocasional. Sin
embargo, cuando el inmueble ha sido adquirido antes de 1978, no constituye renta ni
ganancia ocasional.
En el caso de la liquidación de sociedades, se considera ganancia ocasional el
exceso de capital aportado o invertido cuando la ganancia realizada no corresponda a
rentas, reservas y utilidades comerciales, repartibles como dividendos o participacio-
nes, y siempre que la sociedad haya existido mínimo dos años. En el caso en que la
sociedad haya operado menos de dos años, los aportes e inversiones se tratan como
una renta ordinaria.
Los premios de lotería, rifas, apuestas y similares se gravan como ganancia oca-
sional a una tarifa del 20%.
3. Renta presuntiva. La renta presuntiva se basa en el concepto de que la renta
gravable del contribuyente es la mayor entre la renta determinada de forma ordinaria
y el 6% de su patrimonio líquido (descontando los pasivos), del último día del año
inmediatamente anterior al gravable.
Existen exclusiones a la base de la renta presuntiva, tales como los activos desti-
nados al sector agropecuario, el valor patrimonial neto de los afectados por hechos de
fuerza mayor o caso fortuito, el valor patrimonial de los bienes vinculados a empresas
en período improductivo, la compra de acciones en sociedades nacionales. Además,
el Gobierno puede reducir la aplicación de la renta presuntiva para algunos sectores.
708 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Algunos contribuyentes no se encuentran sometidos a la renta presuntiva: los que

pertenecen al régimen especial del impuesto a la renta; las empresas de servicios
públicos domiciliarios; los fondos de inversión; los fondos de valores; los fondos de
pensiones y cesantías; los sistemas de transporte urbano de pasajeros; empresas con
actividades complementarias para la generación de energía eléctrica; sociedades
titulizadoras de cartera hipotecaria; y activos afectados por las catástrofes naturales.
4. Presunción por incremento del patrimonio. La legislación del impuesto con-
templa una presunción de derecho27, en los casos en que la suma de la renta gravable,
las rentas exentas y las ganancias ocasionales netas resulten mayores que el patrimo-
nio líquido del período gravable y del inmediatamente anterior. Esta diferencia cons-
tituye una renta gravable, salvo que el contribuyente demuestre que el incremento del
patrimonio se originó de fuentes no gravadas.

Las distorsiones en el tributo a la renta

Las distorsiones más significativas que presenta la estructura actual del impuesto
sobre la renta en Colombia se describen en los siguientes términos:
– Exclusión inapropiada de rentas. Si bien la Ley 75 de 1986 obró en sentido
correcto, mediante la reducción de las tasas nominales tratando de igualarlas a la tasa
efectiva de tributación, eliminando al mismo tiempo exenciones y aun reduciendo la
tributación para las rentas de capital (a través de la eliminación de la doble tributación),
las reformas posteriores introdujeron serias distorsiones, mediante la concesión de
mayores exenciones y beneficios, a diferentes fuentes de rentas.
Gran parte de las exenciones tiene el efecto de suministrar un subsidio del gobier-
no hacia industrias privadas. En la mayoría de los casos, estos subsidios no tienen
justificación técnica. Este procedimiento sólo debería mantenerse (obviando el efecto
que tiene una política así, sobre la equidad y progresividad del sistema tributario), si
el sistema tributario constituye mejor medio para suministrar la ayuda que la intro-
ducción de una política de gasto o subsidio directo.
El efecto que ejerce la pérdida de neutralidad del impuesto a los ingresos, por el
aumento de exenciones en Colombia se puede apreciar en el gráfico 20.6. Las exen-
ciones para las rentas laborales, incluyendo el mínimo exento; los intereses y correc-
ción monetaria por el pago de obligaciones hipotecarias para vivienda28; las cesan-
tías; intereses sobre cesantías; los aportes obligatorios y voluntarios a fondos de
pensiones y el 30% de los pagos laborales reducen la renta gravable en más del 50%
(cuadro 20.7). Si se le adicionan los ahorros a largo plazo a través de los denominados

27 Admite prueba en contrario.

28 Tiene un límite cercano a 20 millones (2001), Decreto reglamentario 2798 de 2001.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 709

ahorros para el fomento de la construcción (AFC), el porcentaje de exención aumenta-

ría en mayor medida, y la pendiente de la curva sería mayor.
Dado que las exenciones laborales disminuyen la base del tributo en más del 55%,
se puede afirmar que una renta equivalente a 10 salarios no contribuye con el impues-
to a la renta. En general, el efecto que tienen las exenciones en la forma como lo
permite la estructura del tributo en Colombia, es inducir una baja efectiva equivalente
a la mitad de las tasas marginales, es decir, a niveles del 10%, 14,5% y 17,5%. Si bien
el ahorro tributario para rentas menores de 5 salarios (mínimo exento) es del 100%
del impuesto que debería pagar, en términos per cápita representa cerca del 5%, mien-
tras que la tributación se disminuye en casi un 45%29 para rentas equivalentes a más
de 20 salarios mínimos mensuales.

Cuadro 20.7
Exención a rentas laborales
Concepto Tipo de exención Norma legal %

Auxilio de cesantía Renta exenta Art. 206 No. 4 8,2 1/

Intereses sobre la cesantía Renta exenta Art. 206 No. 4 0,98 1/
Aporte obligatorio al sistema de pensiones No constitutivo de renta Art. 126-1 4,375
Aporte voluntario al sistema de pensiones No constitutivo de renta Art. 126-1 1,6 2/
Exención del 30% Renta exenta Art. 206 No. 10 25,66 3/
Intereses para adquisición de vivienda Deducción Art. 119, Art. 387 14,58 4/
Total exoneraciones 55,4

1/ La norma reduce proporcionalmente la exoneración a partir 16.8 salarios mínimos.

2/ Proporción entre el ingreso a los fondos privados por aportes voluntarios y el ingreso por aportes obligatorios.
3/ La exención no incluye las cesantías ni otras exoneraciones.
4/ El 17,2% del total de consumo se dedica a ocupación de la vivienda propia. En el agregado el consumo es el 85% del ingreso.
Fuente: CGR.

Como resultado de esta política, la estructura del tributo a la renta que actualmente
tiene el país termina favoreciendo a los ingresos altos. Las exenciones se aplican a la
renta, es decir, antes de la aplicación de la tasa marginal, lo que favorece a los ingre-
sos más altos. La política de subsidios gubernamentales termina dirigida hacia los
sectores de mayores ingresos (gráfico 20.5).
En el cuadro 20.8 se presenta el efecto que tienen las exenciones a la renta en el
caso de los ingresos por salarios, desagregadas por la existencia del mínimo exento y
por las exenciones laborales. A la tabla del impuesto sobre la renta del año gravable
2002 se le introdujo una tasa marginal del 5% aplicada a las rentas entre 1 y 5 salarios.
El impuesto se calculó sobre el promedio del intervalo con amplitud de rango igual a
las publicadas por el Gobierno para año señalado. Los porcentajes que se presenten
corresponden a la disminución de impuesto de la tarifa promedio del intervalo para

29 Pese a que con las exenciones laborales, la renta gravable se disminuye en 55% (sin considerar los aportes
voluntarios a fondos de pensiones, ni los ahorros en las AFC), las gráficas resultantes de la simulación se constru-
yeron reduciendo la renta gravable en sólo 40%.
710 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

cada nivel de renta. En realidad, mide el efecto que sobre las tarifas marginales pro-
duce la exención mínima de $ 18.500.000 (5 salarios mensuales).

Gráfico 20.5
Subsidio actual del impuesto a la renta
50

45
A h orro trib u tario p o r e x e nc ion e s

40
35
30
(% )

25

20
15

10
5

In g re so e n s a la rio s m ín im o s

Tal como se aprecia en el cuadro 20.8, el efecto nominal es menor en cuanto

aumenta la renta. Para una renta líquida equivalente a 6 salarios mínimos, se le dismi-
nuye la tributación en 54% (puesto que sólo le grava un salario mínimo30), para un
ingreso equivalente a 20 salarios mínimos, el ahorro tributario representa tan sólo
4,8%. Adicionando al mínimo exento las exenciones a las rentas laborales, el ahorro
tributario favorece a los mayores ingresos (cuadro 20.8).
En el cuadro 20.9 se presentan los valores declarados por personas físicas que
reciben remuneraciones al trabajo, a los cuales las leyes tributarias exigen la presen-
tación de la respectiva declaración. En total 33.423 asalariados presentaron declara-
ción. Las rentas exentas laborales representan el 58% de los ingresos, con lo que los
ingresos alcanzados por el impuesto se reducen a 42%. Nótese que las exenciones,
favorecen a las personas de mayores ingresos. El beneficio de la exención para las
rentas más altas (gravadas a una tasa marginal de 35%) representa 70% de sus ingre-
sos. Estas rentas son las que pueden realizar mayores aportes a los fondos de pensio-
nes y ahorros a largo plazo, cuyos montos (en general) son exentos del impuesto. Así
mismo, como efecto de las exenciones, las rentas provenientes del capital y de los
negocios en Colombia, reducen el ingreso alcanzado por el tributo en cerca del 25%
(cuadro 20.10).

30 Por la forma como el Gobierno construye la tabla del impuesto, a un ingreso de 6 salarios mínimos le grava sólo
½ salario. El impuesto para el primer valor se calcula sobre la mitad del ingreso marginal susceptible de ser
gravado. De allí en adelante, sobre valores con amplitud de rango moderados, a los cuales se les aplican las
respectivas tasas marginales. El impuesto así obtenido se divide sobre el promedio del rango de renta líquida y se
publican las tasas nominales a aplicar.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 711

Cuadro 20.8
Efecto en subsidio por exenciones laborales
Ingreso en Exenciones (%) Total (%)
salarios Mínimo exento* Laborales** per cápita***
1 100,0 100,0 5,1
2 100,0 100,0 7,3
3 100,0 100,0 8,1
4 100,0 100,0 8,6
5 100,0 100,0 9,0
6 54,2 100,0 13,8
7 36,9 100,0 17,3
8 26,2 100,0 21,4
9 19,4 92,3 25,2
10 15,6 84,5 28,0
11 12,9 79,4 30,6
12 11,1 76,1 32,6
13 9,7 72,4 34,5
14 8,6 68,5 35,9
15 7,7 65,3 37,4
16 7,1 62,9 38,5
17 6,5 60,8 39,6
18 6,0 59,2 40,5
19 5,5 57,7 41,5
20 5,2 56,5 42,2
21 4,8 55,9 43,5

*El equivalente a 5 salarios mínimos mensuales de 2002 ($309.000).

**Incluye intereses por hipoteca de vivienda, aportes obligatorios a pensiones, cesantías
e intereses, el 30% de pagos laborales.
***Población que devenga los respectivos salarios mínimos. La fuente es el DANE.
Fuente: Cálculos CGR.

Para dar una idea de la magnitud de los incentivos y beneficios tributarios, basta
con señalar que los valores informados por los contribuyentes en los formularios de
declaraciones de renta en la línea “otras deducciones” equivale a 32% del PIB en el
200031.
Cuadro 20.9
Valores declarados por rentas de trabajo (millones de pesos de 2000)
Tasa Salarios Número Ingreso por Renta Ingresos
marginal mínimos contribuyentes salarios exenta gravados

20% 5,1 - 7,5 28.989 2.427.354 1.293.780 1.133.574

29% 7,6 - 20 1.854 287.610 188.006 99.605
35% 21 y más 2.082 484.330 329.780 154.550
35% 21 y más 498 293.395 206.591 86.804
Total 33.423 3.492.689 2.018.157 1.474.532
En porcentaje (%)
20% 5,1 - 7,5 86,7 100,0 53,3 46,7
29% 7,6 - 20 5,5 100,0 65,4 34,6
35% 21 y más 6,2 100,0 68,1 31,9
35% 21 y más 1,5 100,0 70,4 29,6
Total 100,0 100,0 57,8 42,2
Fuente: Cálculos propios (CGR), basados en los datos de declaraciones suministrados por la DIAN.

31 En 1998, representó 37,9% del PIB.

712 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 20.10
Valores declarados por rentas diferentes al trabajo (índice)
1997 1998
Concepto Naturales Sociedades Total Naturales Sociedades Total

Ingresos netos* 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Ingresos no constitutivos de renta 6,9 2,1 2,6 7,3 2,1 2,7

- Dividendos y participaciones 4,1 1,0 1,4 4,1 0,7 1,1
- Rendimientos financieros 1,5 0,0 0,2 1,3 0,0 0,1
- Indemnización seguros de daño 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
- Terneros nacidos y enajenados en el año 0,2 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0
- Otros 1,2 1,0 1,0 1,8 1,4 1,4
Total ingresos 93,1 97,9 97,4 92,7 97,9 97,3
Total costos y deducciones 71,9 92,3 89,8 70,6 92,2 89,9
Costos 53,7 45,8 46,8 53,0 48,2 48,7
- Costo de ventas 14,5 36,3 33,7 15,7 36,9 34,6
- Inventario inicial 5,1 0,8 1,3 5,0 0,5 1,0
- Compras 27,7 3,4 6,4 26,7 2,5 5,1
- Mano de obra directa 2,0 1,7 1,8 1,8 1,6 1,6
- Seguros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
- Depreciación, amortización, agotamiento 0,0 0,5 0,5 0,0 0,8 0,7
- Intereses y gastos financieros 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1
- Costos en el exterior y diferencia en cambio 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
- Costos a rentas líquidas especiales 0,4 0,4 0,4 0,0 0,0 0,0
- Otros costos 10,1 6,7 7,1 9,5 6,4 6,8
- Inventario final 6,0 4,4 4,6 5,7 0,6 1,2
Deducciones 19,5 45,7 42,5 18,8 51,0 47,5
- Servicios, honorarios y comisiones 3,3 4,7 4,6 2,7 4,1 4,0
- Intereses y gastos financieros 3,2 8,3 7,6 3,2 12,0 11,1
- Salarios y pagos laborales 0,0 11,0 9,6 0,0 10,8 9,6
- Publicidad y propaganda 0,0 0,8 0,7 0,0 0,0 0,0
- Diferencia en cambio 0,0 3,8 3,3 0,0 0,0 0,0
- Gastos efectuados en el exterior 0,0 0,7 0,6 0,0 1,6 1,5
- Depreciación, amortización, agotamiento 0,0 2,4 2,1 0,0 3,0 2,7
- Diferencia en renta presuntiva 0,0 0,1 0,1 0,0 0,2 0,1
- Deducción de pérdidas 0,0 0,4 0,4 0,0 0,6 0,5
- Otras deducciones 13,0 13,5 13,4 12,9 18,7 18,1
(Diferencias en cifras no explicadas DIAN) -1,4 0,9 0,6 -1,2 -6,9 -6,3
Renta líquida 21,2 5,6 7,5 22,0 5,6 7,4
Rentas exentas 2,9 1,0 1,2 3,4 1,5 1,7
- Laborales 2,96 0,00 0,36 3,54 0,00 0,39
- Ley Páez 0,01 0,01 0,01 0,01 0,04 0,03
- Empresas editoriales 0,00 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00
- Otras rentas exentas 0,29 1,28 1,16 0,21 1,54 1,39
Renta líquida gravable 18,4 4,6 6,3 18,6 4,1 5,7
Impuesto de renta 2,0 1,6 1,6 2,2 1,4 1,5
Descuentos tributarios 0,02 0,31 0,27 0,01 0,18 0,17
- IVA por bienes de capital 0,00 0,18 0,16 0,00 0,13 0,11
- Ley Páez 0,01 0,08 0,07 0,00 0,03 0,03
- CERT y otros descuentos 0,01 0,05 0,04 0,01 0,03 0,02
Impuesto neto de renta 1,9 1,3 1,4 2,2 1,2 1,3
*Incluye los ingresos por asalariados que declaran.
Fuente: Con base en los datos suministrados por la DIAN.

– Distribución inequitativa de la carga tributaria. Como resultado de lo señalado

en los párrafos anteriores, la carga del tributo resulta mal distribuida, y como conse-
cuencia adicional se obtiene un bajo nivel de recaudación.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 713

De acuerdo con el DANE, en la actualidad existen 15.500.000 personas empleadas32.

En el cuadro 20.11 se presenta la distribución del ingreso por salarios mínimos. Casi la
mitad la mitad de la población ocupada en Colombia devenga “hasta” un salario míni-
mo33, y el 81% recibe ingresos mensuales hasta el equivalente a 2 salarios.
Según la tabla de impuesto a la renta, los ingresos equivalentes a 5 salarios míni-
mos son excluidos del tributo. Esta decisión, por elemental justicia, liberó del im-
puesto a la renta a 14.800.000 personas, de forma tal que el tributo se impusiera de
forma progresiva a los ingresos medios y altos. Sin embargo, las exenciones a las
rentas provenientes de la remuneración al trabajo exoneran adicionalmente del pago
del tributo a más de 480.000 personas, por lo que el impuesto sólo afecta a 186.000
trabajadores (cuadro 20.11). Adicionalmente, tal como se señaló, las exenciones re-
ducen el impuesto en cerca del 50% a los ingresos altos.

Cuadro 20.11
Contribuyentes del impuesto de renta por salarios
Rango No. % % Deberían Contribuyentes
salarios asalariados* Acumulado tributar reales en el
mínimos según impuesto
tabla oficial de renta*

0 - 1 7.133.446 46,3 46,3 0 0

1 - 2 5.347.255 34,7 81,0 0 0
2 - 3 1.194.404 7,7 88,7 0 0
3 - 4 882.021 5,7 94,4 0 0
4 - 5 294.007 1,9 96,3 0 0
5 - 6 257.256 1,7 98,0 257.256 0
6 - 7 69.682 0,5 98,5 69.682 0
7 - 8 52.446 0,3 98,8 52.446 0
8 - 9 35.761 0,2 99,0 35.761 35.761
9 - 10 34.792 0,2 99,3 34.792 34.792
10 - 11 24.469 0,2 99,4 24.469 24.469
11 - 12 17.086 0,1 99,5 17.086 17.086
12 - 13 13.177 0,1 99,6 13.177 13.177
13 - 14 10.676 0,1 99,7 10.676 10.676
14 - 15 8.941 0,1 99,7 8.941 8.941
15 - 16 6.397 0,0 99,8 6.397 6.397
16 - 17 6.144 0,0 99,8 6.144 6.144
17 - 18 3.992 0,0 99,8 3.992 3.992
18 - 19 3.711 0,0 99,9 3.711 3.711
19 - 20 4.066 0,0 99,9 4.066 4.066
20 - 21 16.935 0,1 100,0 16.935 16.935
Total 15.416.664 100 565.531 186.147

*El total y la distribución hasta 6 salarios se tomó del DANE. En adelante se proporcionó con base en las contribuciones a la
seguridad social.
Fuente: CGR. Cálculos propios.

Se calcula que las rentas exentas liberan del tributo a ingresos equivalentes a 10
salarios mínimos mensuales; es decir, a ingresos con renta anual cercana a $37 millo-

32 Población empleada (sector formal e informal), por niveles de ingreso.

33 Es decir $ 309.000 mensuales (aproximadamente US$140). Puesto que se incluye aquellas personas que reciben
ingresos en el sector informal, buena parte de estos (la mayoría) devengan mensualmente menos de las cifras
señalas.
714 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

nes (US$16.800 anuales aproximadamente), lo que haría que el impuesto recayera

tan sólo en 120.000 personas que devengan salarios.
Por la forma como se realiza la retención en la fuente, pueden resultar retenidas
algunas rentas inferiores a las indicadas. Tal es el caso de personas que no poseen
obligaciones hipotecarias, o que no realizan aportes voluntarios o extraordinarios a
pensiones, o que no alcanzan a eliminar el impuesto con los pagos por salud y educa-
ción de su familia34, o que no tienen posibilidad de realizar ahorros de mediano plazo.
Así mismo, pueden resultar retenidos algunos ingresos de personas, por un proce-
dimiento meramente formal. La legislación prevé un sistema que promedia los ingre-
sos recibidos por el trabajador en los últimos 12 meses, sobre el cual se establece el
porcentaje de retención para el semestre siguiente. Si un trabajador ha recibido ingre-
sos extraordinarios a su salario (como es el caso de los factores prestacionales), su
promedio lógicamente aumenta y podría resultar tributando durante un semestre.
Los aspectos señalados en el párrafo anterior resultan marginales para el hecho
que se está evaluando: el número de personas que contribuye con el impuesto a la
renta en Colombia, pero indican, claramente la inequidad horizontal y vertical de la
estructura. Dos rentas de la misma fuente pueden terminar gravadas de forma des-
igual, puesto que depende de la obligación hipotecaria que posean los contribuyentes
(aun cuando existe un límite), los aportes voluntarios a pensiones, o el ahorro a me-
diano plazo para fomento de la construcción, entre otros. El tratamiento tributario
desigual se presenta también en el caso de quienes reciben honorarios35, frente a quie-
nes devengan salarios.
Se podrían argumentar las bondades del sistema con base en la norma que permite
eximir del tributo los intereses por obligaciones hipotecarias36 “exclusivamente” para
la vivienda del contribuyente y no para una segunda. Si bien la restricción existe en la
norma, la aplicación en la realidad es diferente. Puesto que la retención no es controlada
directamente por la administración tributaria de Colombia37, y además es improbable

34 Medicina prepagada.
35 En especial aquellos no obligados a declarar.
36 Aún cuando existe un límite para la exención por intereses de obligación hipotecarias de 1.000 UPAC al año, éste
es fijo y muy alto.
37 Esta función fue trasladada al sector privado. La administración tributaria de Colombia se limita a recibir las
declaraciones de los agentes de retención (empresas privadas y del sector público), donde se señala únicamente
el “monto global” retenido mensualmente. Los pagadores de las empresas deben recibir “documentos” de los
retenidos, donde se pruebe que tienen derecho a la exención por el pago de intereses hipotecario, y salud y
educación en otros casos. Existe mucha libertad para realizar arreglos entre retenedores y retenidos. De hecho, la
DIAN no puede certificar que un ciudadano contribuye con el impuesto a la renta en Colombia. Esta certificación
debe hacerla el sector privado mediante la expedición del “certificado de ingresos y retenciones” que hace las
veces de declaración en el caso de los asalariados no declarantes.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 715

que fiscalice los montos retenidos y aún los préstamos sobre los activos38, resulta fácil
evitar el impuesto en el caso de los declarantes y aún por parte de los retenidos.
El número de personas que contribuyen con el impuesto a la renta resulta muy
reducido: Sólo 470 mil contribuyentes. Cerca de 187 mil asalariados (de los cuales
sólo 33 mil declaran) y 280 mil socios de empresas, y personas que reciben ganancias
del capital (cuadro 20.12).

Cuadro 20.12
Contribuyentes del impuesto a la renta en Colombia (millones de pesos de 2000)
Número Impuesto % % PIB
Rentas contribuyentes neto
(millones de $)
(a) Laborales 186.147 840.929 11,7 0,48
Retenidos 152.724 583.440 8,2 0,34
Declarantes 33.423 257.489 3,6 0,15
(b) Diferentes al trabajo* 283.212 503.516 7,0 0,29
Total ingresos personales (a + b) 469.359 1.344.445 18,8 0,77
Empresas 178.000 5.813.152 81,2 3,35
Total impuesto al ingreso 647.359 7.157.596 100,0 4,12

*Ganancias de capital, utilidades de negocios, etc.

Fuente: CGR, cálculos con base en declaraciones suministradas por la DIAN.

En el año 2000, la retención per cápita sobre remuneraciones laborales fue de

$320.000 mensuales, que se aplica a una renta de $2.550.000 (9.8 salarios mínimos
del año 2000). En total, durante este año, la contribución per cápita de los asalariados
al impuesto fue de $4.5 millones ($7.7 millones para los que declaran), mientras que
los propietarios de las empresas y las personas que reciben ganancias del capital,
aportaron cada uno, $1.8 millones. Los 33 mil asalariados que declaran, liquidaron un
impuesto promedio equivalente al 8% de sus ingresos, mientras que los propietarios
de las empresas sólo aportaron el 1,5% de los mismos. Los declarantes que reciben
salario aportan $2.40 por cada $100 de patrimonio, mientras que los que reciben
utilidades del capital contribuyen con 60 centavos por cada $100 de sus activos decla-
rados (cuadro 20.13).
En el cuadro 20.14 se presenta el valor total de las deducciones declaradas en el
impuesto sobre la renta, por las sociedades y personas naturales para el año 1998.
Nótese el valor de la línea “otras deducciones”.

38 Si un declarante adquiere un préstamo para consumo o para financiar otro activo diferente a la vivienda, anula la
renta presuntiva y, como es corriente, en su respectiva declaración también evita el impuesto a la renta, incorpo-
rando el crédito como un gasto deducible por obligación hipotecaria.
716 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 20.13
Ingresos, patrimonio e impuesto a la renta, valores declarados (año 2000)
Tasa Valores declarados Valores per cápita

Marginal Declarantes Ingresos Patrimonio Impuesto Ingresos Patrimonio Impuesto Imp./ Ing. Imp. / Pat. Relación
(%) # Mill. $ Mill. $ Mill. $ Mill. $ Mill. $ Mill. $ (%) (%) Pat: Ing

Rentas del trabajo

20% 28.989 2.104.833 8.528.815 93.755 72,6 294,2 3,2 4,5 1,1 4,1
29% 1.854 305.480 662.501 35.492 164,8 357,3 19,1 11,6 5,4 2,2
35% 2.580 811.436 1.421.055 128.242 314,5 550,8 49,7 15,8 9,0 1,8
Subtotal 33.423 3.221.750 10.612.370 257.489 96,4 317,5 7,7 8,0 2,4 3,3

Rentas provenientes de utilidades del capital

20% 278.103 28.132.142 66.766.060 305.851 101,2 240,1 1,1 1,1 0,5 2,4
29% 2.433 1.605.959 2.964.471 45.826 660,1 1.218,4 18,8 2,9 1,5 1,8
35% 2.676 4.792.667 9.112.359 151.839 1.791,0 3.405,2 56,7 3,2 1,7 1,9
Subtotal 283.212 34.530.768 78.842.890 503.516 121,9 278,4 1,8 1,5 0,6 2,3
Total 316.635 37.752.518 89.455.260 761.005 119,2 282,5 2,4 2,0 0,9 2,4

Fuente: CGR. Cálculos con base en declaraciones DIAN.

Cuadro 20.14
Deducciones en el impuesto a la renta, valores declarados 1998 (% PIB)
Concepto Naturales Sociedades Total

- Servicios, honorarios y comisiones 0,6 7,7 8,4

- Intereses y gastos financieros 0,7 22,5 23,3
- Salarios y pagos laborales 0,0 20,2 20,2
- Publicidad y propaganda 0,0 0,0 0,0
- Diferencia en cambio 0,0 0,0 0,0
- Gastos efectuados en el exterior 0,0 3,1 3,1
- Depreciación, amortización, agotamiento 0,0 5,6 5,6
- Diferencia en renta presuntiva 0,0 0,3 0,3
- Deducción de pérdidas 0,0 1,0 1,0
- Otras deducciones 3,0 35,0 37,9

Fuente: DIAN.

Con el fin de calcular el costo fiscal de los beneficios tributarios contemplados en la

línea “otras deducciones” de las declaraciones de renta y la tasa efectiva del tributo, se
aceptan algunos valores que se incluyen en esta línea como “expensas” necesarias y
otros que son de “justicia fiscal”. En principio, aun cuando es cuestionable, sería dedu-
cible el pago de los impuestos territoriales como industria y comercio39, predial, re-
gistro, vehículos y timbre. La deducción de estos impuestos se debería sumar al valor
de las transferencias que hace el gobierno central hacia las entidades territoriales.
Igualmente, los aportes parafiscales al ICSS, ICBF, SENA, etc., montos que también
deben hacer parte de las transferencias hacia estas instituciones. Así mismo, las pro-
visiones por cartera difícil y, por supuesto, la pérdida total; los excesos de renta
presuntiva; los pagos obligatorios a pensiones y cesantías, pérdidas (inflacionarias)
por venta de activos y otras pérdidas. Acéptese, además, que la suma por estas deduc-

39 Este impuesto opera como un impuesto a las ventas, aun cuando grava los ingresos netos de las industrias y
comercios de las municipalidades.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 717

ciones equivale al 2% del PIB en el caso de las personas naturales, y en una cuantía
equivalente al 20% del PIB para las empresas. Sin duda alguna, resultan ampliamente
estimadas las otras expensas necesarias.
Con base en los valores señalados en el párrafo anterior, la tasa efectiva promedio
del tributo sería de apenas de 11,6%. Aún aceptando que los beneficios fiscales (de-
ducciones “especiales”40) representan el 5,5% del PIB, la tasa efectiva apenas alcanza-
ría el 20% (cuadro 20.15). La diferencia entre las dos tasas estimadas se debe a que,
por razones que se desconocen, el mayor beneficio fiscal otorgado en la legislación
colombiana, a través de las “deducciones especiales”, no se desagrega en los formu-
larios de declaración del tributo, y se informa en la línea “otras deducciones” (código
cx), mezclados con otro tipo de gastos indirectos. Este hecho llama la atención en los
formularios de declaración del impuesto a la renta en Colombia, toda vez que los
otros beneficios (ingresos no constitutivos de renta, rentas exentas, y descuentos),
que implican menor costo fiscal, se encuentran claramente desagregados.

Cuadro 20.15
Tasa efectiva de tributación para declarantes 1998 (% PIB)
Concepto Naturales Sociedades Total

Ingresos netos 22,9 187,1 209,9 209,9

(-) Costos 12,1 90,1 102,2 102,2
(-) Deducciones 3,3 80,4 83,7 93,7
- Servicios, honorarios y comisiones 0,6 7,7 8,4 8,4
- Intereses y gastos financieros 0,7 22,5 23,3 23,3
- Salarios y pagos laborales 0,0 20,2 20,2 20,2
- Publicidad y propaganda 0,0 0,0 0,0 0,0
- Diferencia en cambio 0,0 0,0 0,0 0,0
- Gastos efectuados en el exterior 0,0 3,1 3,1 3,1
- Depreciación, amortización, agotamiento 0,0 5,6 5,6 5,6
- Diferencia en renta presuntiva 0,0 0,3 0,3 0,3
- Deducción de pérdidas 0,0 1,0 1,0 1,0
- Otras deducciones 2,0 20,0 21,9 21,9
Renta gravable 7,4 16,6 24,0 14,0
Impuesto neto 0,5 2,3 2,8 2,8
Tasa efectiva 6,7% 13,8% 11,6% 19,9%
Fuente: CGR. Con base en la información suministrada por la DIAN.

En el cuadro 20.16 se presentan los valores declarados por las sociedades y perso-
nas físicas por concepto de deducciones. Las “otras deducciones” equivalen a 31,7%
del PIB para el año 2000. Para efecto de estimar el costo fiscal de las “deducciones
especiales”, se ha asumido que las expensas “necesarias” equivalen a 26,2% del PIB
del 2000. Lo que implica que el costo fiscal de los beneficios declarados en esta línea
es cercano al 2%41.

40 Corresponde a la denominación que le hemos asignado en la CGR.

41 Nótese que el costo fiscal real puede ser mucho mayor al que se ha estimado. Colombia requiere más transparen-
cia de las reglas de tributación.
718 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 20.16
Deducciones en renta. Valores declarados 2000 (% PIB)
Concepto Sociedades Naturales Total

Honorarios, comisiones y servicios 6,4 0,6 7,0

Salarios y pagos laborales 18,1 - 18,1
Intereses y gastos financieros 19,7 0,5 20,1
Gastos en el exterior 2,8 - 2,8
Depreciación, amortización y agotamiento 4,6 - 4,6
IVA en bienes de capital 0,1 - 0,1
Otras deducciones 28,9 2,8 31,7
Total deducciones 80,5 3,9 84,3
Fuente: CGR con base en las declaraciones DIAN.

– Renta presuntiva. Si bien el mecanismo de la renta presuntiva se basa en el patrimo-

nio líquido, y además contiene numerosas exclusiones, este instrumento ha resultado el
único medio para garantizar un nivel de tributación mínimo en Colombia. En el cuadro
20.17 se presenta el número de contribuyentes que liquidaron su tributo con base en el
mecanismo presunto para el año 2000. Nótese que el 26% de las empresas del país (46
mil) incluyendo los “grandes contribuyentes” pagan el impuesto con base en el 6% de su
patrimonio líquido. Es notorio el caso de los servicios, en especial el sector financiero
donde 161 grandes contribuyentes de este sector tributan por la renta presuntiva.
En general, se puede afirmar que el sector financiero, construcción, transporte,
buena parte del comercio al por mayor y al detal, comercio de vehículos y el sector
agropecuario tributa sólo por renta presuntiva.

Cuadro 20.17
Contribuyentes que pagan impuesto por la renta presuntiva (2000)
Sector Naturales Sociedades Grandes Total
No clasificado 690 1.090 0 1.754
Agropecuario 1.127 2.426 51 3.604
Minero 15 457 27 499
Manufactura alimentos 48 601 78 727
Textiles, prendas de vestir y cuero 258 871 57 1.186
Industria de la madera, corcho y papel 149 740 44 933
Fabricación de sustancias químicas 44 651 89 784
Fabricación de productos minerales y otros 306 1.606 143 2.055
Electricidad, gas y vapor 2 77 2 81
Construcción 424 4.113 56 4.593
Comercio de vehículos automotores 452 1.384 101 1.937
Comercio al por mayor 276 3.110 165 3.551
Comercio al por menor 2.541 4.404 77 7.022
Servicios de hoteles, restaurantes y similares 369 642 47 1.058
Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones 288 2.065 63 2.416
Servicios financieros 9.024 8.043 161 17.408
Otros servicios 1.348 11.445 140 12.933
Actividades deportivas y de esparcimiento 224 915 24 1.163
Asalariados 553 0 0 553
Total 18.318 44.614 1.325 64.257
Declarantes 316.635 168.000 5.000 489.635
Declarantes por presuntiva (%) 5,8 26,6 26,5 13,1
Fuente: DIAN.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 719

– Gasto tributario. El gasto tributario o costo fiscal que tiene la estructura actual
del impuesto a la renta en Colombia resulta alto; representa aproximadamente 5,2%
del PIB (véase gráfico 20.6). Las exenciones vigentes en la estructura actual del tribu-
to por las diferentes categorías son:
Descuentos tributarios:
IVA por bienes de capital (industrias básicas); Generación de empleo; Donaciones;
CERT; Incentivos forestales (CIF); Transporte internacional, otras.

Gráfico 20.6
Gasto tributario del impuesto a la renta (como % del PIB)
2 ,0
1 ,8
1 ,8
1 ,6
1 ,4 1 ,2
1 ,2 1 ,0
1 ,0
PIB

1 ,0
0 ,8
0 ,6
0 ,4
0 ,2
0 ,2
0 ,0
R e n ta s In g re s os n o R e n ta s D e d u cc io n e s D e sc u e n to s
lab o ra le s c on s titu tivo s e xe n ta s e sp e c ia le s trib u ta rio s
d e re n ta

Deducciones especiales:
Inversiones en reforestación; Inversiones en plantaciones de palmas; Inversiones en
plantaciones de coco; Inversiones en plantaciones de caucho; Inversiones en planta-
ciones de olivo; Inversiones en plantaciones de cacao; Inversiones en plantaciones de
árboles frutales; Inversiones en obras de riego y avenamiento; Inversiones en pozos
profundos y silos; Construcción y reparación de vivienda en el campo; Desmontes;
Obras de riego; Obras de desecación; Titulación de baldíos; Construcción de acue-
ductos; Cercas; Construcción de bañaderas; Otras inversiones en ampliación de fin-
cas; Inversiones directas e indirectas en desarrollo científico y tecnológico; Inversio-
nes en control y mejoramiento del medio ambiente; Inversiones en apertura de nuevas
librerías y sucursales (Ley 98/1993, art. 30); Inversiones en empresas de servicios
públicos (cooperativas. Ley 142/ 1994, art. 24); Inversiones en centro de reclusión
(Ley 633 de 2000, art. 98); Inversiones para extender el servicio aéreo a zonas apar-
tadas del país (Ley 633 de 2000, art. 97); Donaciones a entidades sin ánimo de lucro;
Donaciones a organismos de deporte aficionado (125%); Donaciones a la fundación
Gustavo Matamoros (125%), otras.
720 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Rentas exentas:
Eje cafetero; Ley Páez; Empresas editoriales; Derechos de autor; Utilidades de em-
presas comunitarias; Utilidades por servicios de empresas de servicios públicos do-
miciliarios; Las rentas de las empresas públicas de loterías y licores; Rentas de empre-
sas en zonas francas; Ingresos de usuarios de zonas francas (rentas obtenidas en la
zona); El 10% de la producción, de contratos de explotación de hidrocarburos; La renta
de los fondos ganaderos; Los intereses de los bonos de financiamiento presupuestal;
Los intereses por la venta de inmuebles para la reforma urbana; Los intereses que pague
el Incora por pago de tierras, otras.

Ingresos que no constituyen renta ni ganancia ocasional:

Terneros vendidos en el mismo año; Utilidades en la venta de acciones; Prima en la
colocación de acciones; Utilidad en la venta de inmuebles al sector público; Recom-
pensas recibidas de organismos estatales; Premios en concursos; Utilidad en la venta
de casa de habitación adquirida antes de 1986; Compensación por erradicación de
cultivos o control de plagas; Donaciones a partidos políticos; Transferencias del sec-
tor público al transporte público urbano; Intereses y pagos por servicios técnicos de
las zonas francas al exterior; Contribuciones de la empresa en fondos mutuos de in-
versión, otras.

Exenciones laborales:
Cesantía e intereses sobre la misma; Aportes obligatorios a pensiones; Aportes vo-
luntarios a fondos de pensiones; Intereses y corrección monetaria por préstamos de
vivienda o salud y educación42; 30% de los pagos laborales; Ahorros en para el fo-
mento de la construcción. Exención de pensiones, otras.

Existen otras exenciones relacionadas con la inversión extranjera y sociedades no

domiciliadas en el país. La legislación otorga una deducción adicional por agota-
miento a ciertos contratos en la explotación de hidrocarburos. Además, los pagos por
intereses y en general los gastos financieros de la deuda externa pública y privada
están exentos del impuesto, bajo la consideración de que dichas rentas no son de
fuente nacional.

42 Hasta el equivalen a 4.553 UPAC del préstamo. La deducción no puede exceder de 1.000 unidades UPAC (art. 119
del E. T.).
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 721

TRIBUTACIÓN TERRITORIAL

La política tributaria en los gobiernos subnacionales

Desde finales de la década del sesenta la estructura tributaria territorial permanece
invariable. Sólo 6 impuestos de los 28 existentes (3 de los municipios y 3 de los
departamentos) explican el 85% y el 75% del recaudo, respectivamente. En general,
el diseño de la estructura impositiva cumple con una condición requerida para la
tributación en este nivel de gobierno: las bases no son móviles, de manera que los
gobiernos locales pueden modificar la tasa impositiva sin temor a erosionarlas. Ade-
más, los impuestos son “inexportables” e inciden solamente sobre los residentes loca-
les (Musgrave 1991).
Si bien en los últimos 30 años se consolidó una tendencia a trasladar mayor res-
ponsabilidad en el gasto a los gobiernos subnacionales, no ha ocurrido lo mismo en el
fortalecimiento de estas entidades como generadoras de recursos propios. La decisión
política consistió en no ceder tributos nacionales, ni crear nuevos para las entidades
territoriales, a cambio el país optó por aumentar las transferencias43 del nivel central a
los niveles subnacionales con muy pocas exigencias.
En parte, este comportamiento se explica por las desigualdades regionales que
existen en el país; que, por lo demás, se convierte en un obstáculo para el avance
hacia un esquema de verdadera autonomía fiscal territorial. Un enfoque, en la teoría
de descentralización, señala que la cesión de tributos a los gobiernos locales implica-
ría la pérdida de un instrumento de estabilización macroeconómica, con lo cual el
camino hacia la autonomía fiscal presenta un escollo difícil de superar: la tarea de
estabilización no puede ser descentralizada; las directrices en materia de política fiscal,
al igual que las de política monetaria y cambiaria deben ser competencias del gobier-
no central.
Desde el punto de vista normativo, dicha decisión política se expresa en que los
impuestos locales mantienen un principio de sujeción a la legislación nacional, pese a
que la Constitución define a Colombia como una república descentralizada y con
autonomía de sus entidades territoriales. Así, la determinación del régimen impositi-
vo territorial se ha mantenido reservada al ámbito de la ley y se considera como
competencia exclusiva del Congreso. La Nación se ocupa de definir los impuestos
que son de propiedad de gobiernos subnacionales, de establecer sus hechos generado-
res, definir sus bases gravables, señalar los rangos de tarifas y los sujetos pasivos, de
forma tal que exista armonía con la estructura tributaria nacional. Los gobiernos
subnacionales quedan limitados a la ejecución de tales lineamientos.

43 No obstante, siempre se ha tenido en perspectiva el riesgo de que la adopción de un sistema de transferencias

conduzca a la separación de las decisiones de fijar impuestos de las de gasto.
722 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Una característica recurrente en la definición de la política tributaria territorial es

que ciertos desarrollos logrados por las grandes ciudades en materia tributaria cum-
plen un papel de “efecto demostración”, y se han convertido en el fundamento empí-
rico para decisiones de política en esta materia. Las dificultades para definir y actua-
lizar las bases gravables, sumadas a la inexistencia de verdaderas administraciones
tributarias44, han llevado a algunas grandes localidades a desarrollar mecanismos al-
ternativos para obtener una mayor recaudación. Frente al relativo éxito de estos desa-
rrollos, las autoridades nacionales han decidido en cada oportunidad incorporarlos
por medio de leyes para generalizar su uso a la totalidad de las entidades territoriales.
Al respecto, se pueden citar tres ejemplos: (a) la adopción durante la década de los
ochenta de las ventas brutas como base para el impuesto de industria y comercio; (b)
el establecimiento del autoavalúo como forma de actualización de la base del impues-
to predial; y (c) la creación del impuesto unificado de vehículos.
En síntesis, la política tributaria territorial en las últimas tres décadas es un resul-
tado de los conflictos planteados entre la búsqueda de la estabilidad macroeconómica
y la necesidad de una mayor autonomía fiscal territorial, inscritos en el contexto de
las grandes desigualdades regionales. Sin duda, un papel central en este proceso lo
han cumplido las líneas de política impulsadas por las diferentes misiones institucio-
nales sobre finanzas públicas45, así como también los desarrollos empíricos resultan-
tes de algunos esfuerzos locales por hacer operativas las normas vigentes.

Desconcentración administrativa y tributación: 1967-1986

La crisis de un modelo basado en la administración central para la prestación de los
servicios públicos, sumada a la carencia de una clara definición de funciones y compe-
tencias propias de los gobiernos subnacionales, condujo a una serie de modificaciones
en el modelo centralista colombiano desde mediados de la década de los sesenta.
La administración Lleras Restrepo introdujo una serie de reformas en la estructura
administrativa para dar mayor participación a las autoridades locales. Debido a la
baja capacidad de las regiones para allegar recursos propios, el gobierno del presiden-
te Lleras Restrepo cedió varios impuestos nacionales: el impuesto sobre licores, a
espectáculos públicos y el impuesto sobre el consumo de cerveza de producción na-
cional. La disponibilidad de recursos para estos niveles de gobierno se incrementó
significativamente.
La Ley 33 de 1968 estableció la cesión del impuesto a las ventas. Esta medida
implicó transferir a los gobiernos locales inicialmente un 10% del impuesto hasta

44 Con muy contadas excepciones.

45 La misión dirigida por Richard Musgrave (1968), la misión Bird-Wiesner (1981) o la misión para la descentra-
lización (1996), para citar algunas de ellas.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 723

llegar al 30% en 1975. La Reforma Constitucional de 1968 creó el situado fiscal, el

cual sería implantado en 1971. La administración Lleras Restrepo creó la misión de
ingresos tributarios, la que se constituiría en un reconocimiento explícito de las limi-
taciones de la estructura tributaria nacional y territorial.

La Misión Tributaria de Musgrave (1968)

La Misión sobre ingresos tributarios46 dirigida por Richard Musgrave constituyó un
buen indicador de la forma en que los distintos gobiernos nacionales han enfrentado
el problema de la tributación en el ámbito territorial. Es el único estudio que se ha
efectuado en el país, con el objeto de comprender y formular políticas sobre las rela-
ciones tributarias existentes entre distintos niveles y unidades del gobierno en los
últimos treinta años. Este hecho pone en evidencia la ausencia de una política cohe-
rente e integral en la tributación territorial. Política, que de paso, ha tenido un carácter
residual y reactivo.
Inscrita en el contexto de la vigencia de la Constitución de 1886, las recomenda-
ciones de la Misión fueron contrarias a la implantación de una política de indepen-
dencia fiscal para la financiación de los niveles de gobierno territoriales. Esta oposi-
ción se fundaba en las grandes diferencias de riqueza y renta existentes entre las
regiones.
No obstante, una de sus recomendaciones, que aún sigue vigente, fue la de tener
en cuenta las diferencias en las condiciones locales y en su capacidad administrativa,
como una condición necesaria para decidir cuál nivel de gobierno era el indicado para
recaudar cada uno de los impuestos. Cualquier decisión en este sentido se debía fun-
damentar en un criterio de economías de escala de la administración fiscal. Por tanto,
los municipios pequeños caracterizados por la baja eficiencia en la recaudación47 que-
daban por fuera de cualquier posibilidad de administrar sus tributos. Por consiguien-
te, eran los gobiernos de los departamentos quienes debían administrar la recauda-
ción de sus tributos, ya que estaban menos sujetos a las presiones políticas locales y
tenían una mayor capacidad técnica. Sin embargo, la administración tributaria de las
grandes ciudades constituía una excepción a esta regla.

46 La Misión fue creada por el Decreto 472 del 4 de abril de 1968. Las consideraciones del decreto constituyen una
excelente visión de la situación tributaria en el momento: “es necesario revisar el sistema tributario de la nación,
los departamentos y municipios con el objeto de adaptarlo a las necesidades del desarrollo económico y social
del país; la dispersión de las normas actuales, el anacronismo de varias de ellas y la forma circunstancial como
éstas se han ido expidiendo a lo largo de los años, obligan a procurar un conjunto orgánico y moderno de fácil
manejo para recaudadores y contribuyentes; es menester dotar a la nación, a los departamentos y municipios de
un régimen adecuado, justo y estable, precisando los campos que a cada una de dichas entidades corresponde en
materia de rentas y servicios, al mismo tiempo que velando por su equidad y eficiencia”.
47 La baja recaudación se explicaba por la falta de administradores bien calificados y por la fuerza política de los
terratenientes en las regiones.
724 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

En el impuesto predial se propuso una reforma a los métodos de valoración, intro-

duciendo cambios en la definición de la base, estructura de las tasas y en los métodos
de recaudo. Recomendaba diseñar un mecanismo automático que reflejara no sólo la
inflación, sino también otros factores causantes de la elevación de los precios de la
propiedad, con el fin de mantener los avalúos al día.
La Misión Musgrave era partidaria de la abolición del impuesto de industria y
comercio debido a su inadecuado diseño y las deficiencias en su administración. No
obstante, y debido a la importancia del gravamen para algunas ciudades consideró la
posibilidad de convertirlo en un gravamen a las ventas brutas, o un suplemento muni-
cipal al impuesto nacional de ventas, o como una sobretasa municipal sobre el im-
puesto a la renta de las empresas.
Su concepto de las economías de escala en la administración de los tributos fue
también el fundamento para las propuestas de reforma a los tributos de los departa-
mentos. En el caso de los licores, la alternativa era mejorar y simplificar su adminis-
tración a través de la creación de una agencia única y autónoma a nivel departamental
con el monopolio de la producción de licores. La agencia incurriría en los costos de
administrar la recaudación y de los programas de redistribución. Por esta vía se logra-
ría una reducción de los costos de administración.
Un procedimiento similar se propuso para administrar las loterías. Se tendría mayor
eficiencia si el sistema de loterías en competencia se reemplazaba por uno centralizado.
No obstante, las recomendaciones de la Misión no fueron plasmadas en cambios
legales. Los tributos de los departamentos y de los municipios se mantuvieron sin
modificaciones de importancia hasta comienzos de la década de los ochenta.

La Misión Bird-Wiesner (1981)

De acuerdo con el criterio de algunos analistas, la Ley 14 de 1983 es la expresión
jurídica de los resultados de la Misión de Finanzas Intergubernamentales, “Misión
Bird-Wiesner” (Ocampo y Perry, 1983). Aun cuando su propósito central no era su-
gerir medidas para aumentar los recaudos, sino especialmente estudiar el gasto, reali-
zó una revisión de las características y estructura de la tributación territorial.
Para la Misión, el bajo esfuerzo tributario obedecía a deficiencias administrativas
y a la injerencia de intereses políticos en la determinación de tarifas y procedimien-
tos. Además, cuestionó el impacto de las transferencias en los municipios de menos
de 10 mil habitantes, las cuales actuaban como un “impuesto negativo”. Dado que las
transferencias para estos municipios crecieron en términos reales en un período de
cinco años en 115%, no era posible esperar mayor tributación porque la fórmula de
distribución de dichos recursos no le daba el suficiente peso relativo.
En los departamentos, el bajo nivel del recaudo se explicaba por la existencia de
un régimen impositivo concentrado en tarifas indirectas sobre el consumo de “vicios”
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 725

(licores, cigarrillos), cuya principal característica eran las bajas elasticidades de in-
greso. Además, las condiciones se complicaban, puesto en este tipo de tributos la
política no podía ser la de incrementarlos; dado que en lugar de desestimular su con-
sumo, más bien se promovía el consumo ilegal48.
En el ámbito municipal, la Misión destacaba que en el impuesto predial no se
habían modificado sus tarifas nominales desde mediados de la década de los sesenta,
y su dinámica había dependido de los avalúos catastrales y del esfuerzo realizado
para su recaudo. Como éste era el impuesto más importante en el esquema municipal,
se requería mejorar la administración catastral y establecer un sistema de ajuste de los
avalúos por concepto de la inflación.
En el impuesto de industria y comercio, la propuesta se orientaba a definir la base
de tributo a partir de las ventas brutas, debido a razones de simplicidad para la obten-
ción de información.
Para la Misión, la clave para reestructurar el “laberinto” de las finanzas municipa-
les de una manera lógica, eficiente y factible dependía del régimen propuesto para las
grandes ciudades49. De esta manera, hacía un reconocimiento explícito de las grandes
diferencias existentes entre las entidades territoriales, en especial entre los munici-
pios de menor tamaño y las grandes zonas urbanas.
El planteamiento que se requería, según la Misión, era la promulgación de una ley
marco para los impuestos municipales en la que se definieran las bases de los tributos
locales, pero que permitiera la fijación libre de las tasas, y que tomara como eje los
mismos impuestos municipales existentes. Su propuesta era una mayor autonomía
fiscal para las grandes ciudades, de manera que los concejos municipales pudieran
variar las tasas impositivas y disponer de una mayor facultad discrecional para impo-
ner o recolectar sus propios tributos. El fin último era que por esta vía dichas ciudades
no requirieran transferencias.
Para las ciudades intermedias se propuso mantener el régimen fiscal vigente, pero
introduciendo un cambio por el lado de las transferencias. A este grupo de municipios
se les asignaría una porción dada del impuesto a las ventas sobre la base de su pobla-
ción.
Dado que el resto de los municipios, a juicio de la Misión no poseía los medios
para constituirse en unidades efectivas de gobierno local, recomendaba la elimina-
ción de muchos de ellos como “un mecanismo sensato de reordenar el régimen muni-
cipal colombiano”. Sin embargo, tras aclarar que “la elaborada estructura municipal
colombiana, aparentemente, constituye un ingrediente esencial en el delicado balance
del poder político del país”, recomendó para evitar “intentos inútiles y esfuerzos in-
necesarios”, no efectuar cambios adicionales en la estructura municipal vigente.

48 Pero además llaman la atención sobre la inequidad horizontal y vertical de estos impuestos.
49 Bajo esta categoría se cobija a las ciudades con población mayor a un millón de habitantes.
726 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

En el orden departamental, se consideró que no requerían de mayores cambios los

impuestos al consumo de cerveza y tabaco. No obstante, la Misión dejó entrever su
posición respecto de los monopolios oficiales tras analizar los ingresos recaudados
por éstos. Los monopolios oficiales, según la Misión, constituyen un método ineficiente
y costoso de proveer recursos fiscales y, por tanto, dejó entrever la posibilidad de
pasar este monopolio a manos del sector privado. De esta manera, se podrían incre-
mentar los recaudos, puesto que perderían el carácter de fortín político, donde se
emplea un gran número de personas con baja productividad y, por tanto, generarían
mayores ingresos.
A diferencia de la Misión Musgrave, los resultados y recomendaciones de la Misión
Bird-Wiesner se logran plasmar en actos legislativos. No obstante, la razón de su adop-
ción responde a una coyuntura específica: la declaratoria de emergencia económica.

La Ley 14 de 1983
La reforma se propuso dotar a las administraciones territoriales de instrumentos para
generar nuevos recursos, mediante la solución de la dispersión y heterogeneidad ca-
racterísticas de las bases tributarias.
Uno de los cambios más significativos estuvo en el impuesto predial. La reforma
buscó actualizar el catastro, introdujo cambios en la base gravable, limitó las tarifas y
estableció nuevas normas en materia de recaudación, administración y registro. El
sistema de ajuste automático de la base gravable se mejoró, se determinó una actuali-
zación con incrementos del 10% anual de los avalúos para cada año de atraso hasta
por un período de 15 años. De igual manera, se institucionalizó un reajuste automáti-
co utilizando un índice de precios de la tierra por un período no mayor de 5 años.
El impuesto de industria y comercio también fue objeto de modificaciones. El
tributo se caracterizaba por tener un gran número de categorías y tarifas no homogé-
neas en cada uno de los municipios del país. La norma definió los hechos imponibles
para las diferentes actividades comerciales, industriales y de servicios, la cual depen-
día básicamente del promedio mensual de ingresos brutos del año inmediato anterior.
Se derogaron todos los gravámenes existentes para cigarrillos nacionales y extran-
jeros, y se decretó en su lugar un impuesto único ad valorem del 110%. En el impues-
to al consumo de licores se estableció una tarifa única nacional, igual al precio pro-
medio de la botella de aguardiente de 750 c.c. Así, la reforma sirvió para superar los
problemas que se generaban en los departamentos, puesto que cada entidad legislaba
respecto a este impuesto, con lo cual se generaba una gran variedad de tarifas y com-
plicados arreglos entre las licoreras y los fiscos departamentales.
La Ley 14 de 1983 se puede considerar como el primer intento serio por establecer
un “estatuto de ingresos territoriales”. La reforma tuvo un impacto positivo sobre las
finanzas territoriales, pero principalmente sobre los tributos municipales. Como con-
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 727

secuencia de los cambios establecidos, los ingresos municipales crecieron en el si-

guiente lustro a tasas cercanas al 6%. En los departamentos el efecto no fue tan nota-
ble aunque sí positivo; sus tributos crecieron a tasas cercanas al 3%.
Finalmente, se debe señalar que aunque la reforma se sustentó en el diagnóstico de
la Misión de Finanzas Intergubernamentales de 1981, no recogió sus recomendacio-
nes sobre la diferenciación y autonomía de las entidades territoriales.

La Ley 12 de 1986
Mediante el Acto Legislativo 01 de 1986 se estableció la elección popular de alcal-
des. Este hecho, reformó el modelo político territorial y abrió la posibilidad para que
existiera una mayor capacidad administrativa en el ámbito local, debido a la mayor
responsabilidad política que ello implica.
La Ley 12 de 1986 es una reafirmación de la política según la cual las fuentes de
los ingresos en el ámbito territorial se encuentran principalmente en los recursos trans-
feridos. Esta norma reorganizó una de las más importantes transferencias de la Na-
ción hacia los municipios. Estableció un incremento progresivo de la cesión del IVA
del 30% hasta alcanzar el 50% en 199250. No obstante la cesión fue condicionada: el
74,2% de los recursos debía destinarse a gastos de inversión, básicamente a obras de
infraestructura (construcción de carreteras, escuelas, plazas de mercado, instalacio-
nes deportivas, etc.), y el restante porcentaje con libre disponibilidad a criterio de los
gobiernos municipales.
Con el fin de lograr que las transferencias fortalecieran los fiscos de los munici-
pios, como complemento a lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, y propiciar un aumento
de eficiencia administrativa y fiscal en los gobiernos subnacionales, se estableció uno
de los criterios más polémicos en las finanzas territoriales locales: el esfuerzo fiscal.
La polémica por la introducción del concepto de esfuerzo fiscal se generó no sólo
por la inexistencia de bases confiables en el ámbito local, lo cual tornaba inútil cual-
quier intento para su medición, sino porque éste no se entendió como un esfuerzo
integral de la comunidad frente al Estado. Es decir, el hecho económico es que el
sistema tributario fracciona sus bases entre los distintos niveles de gobierno. Así, el
esfuerzo fiscal de una comunidad es uno solo y en él debe incluirse la tributación
pagada a los distintos niveles de gobierno, no sólo frente al nivel local o intermedio.
Con la implantación de la Ley 12 de 1983 no resulta claro sostener un efecto
contrario de las transferencias en la tributación, es decir, la presencia de la “pereza
fiscal”. Sin embargo, no se puede desconocer que siguieron latentes la falta de deci-
sión política, y de capacidad técnica y administrativa para la actualización de las

50 Esta transferencia se hacía teniendo en cuenta el tamaño poblacional de los departamentos y municipios; además,
otorgó una porción adicional a los municipios con menos de 100 mil habitantes.
728 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

bases, y un insuficiente control a la evasión como elementos que explicaban el ritmo

lento de la dinámica tributaria.

La Ley 44 de 1990
Dentro del cúmulo de normas dictadas con posterioridad a la Ley 14 de 198351 con-
viene resaltar la promulgación de la Ley 44 de 1990. La Ley constituye un paso
importante, pero tímido, en el propósito de reducir el número de gravámenes en el
nivel territorial. Mediante esta norma se creó el impuesto predial unificado que unió
los impuestos predial, parques y arborización, la sobretasa de levantamiento catastral
y la contribución de desarrollo municipal.
La norma introdujo la opción del autoavalúo como el mecanismo que permite
lograr la actualización de la base gravable y, de igual manera, estableció que la base
comenzaría a incrementarse según el índice de inflación.

Descentralización y tributación: 1991-2000

En la década de los noventa las transferencias se reafirman como el mecanismo esco-
gido por el Estado colombiano para profundizar del proceso de descentralización. La
promulgación de la Constitución Política de 1991 marcó el inicio de un período ca-
racterizado por cambios profundos y contradictorios en la formulación de políticas
con respecto a las finanzas públicas territoriales. El caso más discutido tiene relación
con las transferencias, y en particular, con el mecanismo inflexible que determina su
monto. Este mecanismo automático se convirtió en uno de los factores que explicó el
deterioro de las finanzas del Gobierno Central Nacional52.
Como resultado de las nuevas reglas, entre 1991 y 2000, las transferencias a los
municipios capitales y departamentos, por concepto de situado fiscal y participación
en los ingresos corrientes de la Nación, aumentaron 2,2% del PIB. En efecto, las trans-
ferencias pasaron de 2,4% del PIB en los inicios de la década, al 4,4%, en el último
año. La dinámica de estos recursos transferidos explicaba cerca de una tercera parte
del gasto del Gobierno nacional.

51 Algunas de las normas son: Ley 50 de 1984 de cesión de la sobretasa para levantamiento catastral a municipios
con población inferior a 100 mil habitantes; incremento de un 50% en las tarifas del impuesto de timbre para
vehículos. Ley 55 de 1985, que otorgó facultad para gravar con impuesto predial los bienes inmuebles de entida-
des descentralizadas del orden nacional. Ley 75 de 1986 para la determinación del avalúo fiscal, ampliación del
plazo a 7 años para formar o actualizar los catastros por parte de las autoridades catastrales, y la modificación de
los porcentajes de ajuste automático. Decreto extraordinario 1222 de 1986, sobre contribución de valorización
departamental. Ley 43 de 1987, que autorizaría recaudar un anticipo del impuesto de industria y comercio hasta
del 40% del impuesto liquidado en la declaración privada. Y la Ley 9 de 1989 que contempló aspectos sobre la
contribución de desarrollo municipal.
52 Con la nueva Carta también se estableció la elección popular de los gobernadores.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 729

En materia tributaria, la Carta política estableció la autonomía de las entidades

territoriales para administrar los recursos y fijar los tributos dentro de los límites
establecidos por la Constitución y por la ley. En este sentido, no se produjo variación
alguna con respecto a la Constitución de 1886. El grado de autonomía territorial esta-
ría dado por la incidencia que las entidades tuvieran en la creación y aplicación de las
normas tributarias. Pero como la organización del Estado se mantuvo como el de una
república unitaria, a las corporaciones de elección popular –concejos y asambleas– se
les mantuvo “su carácter administrativo y, por tanto, carecen de potestad legislativa
porque ella está concentrada en el Congreso de la República”53.
En otras palabras, la Constitución colombiana mantuvo en estos términos la rela-
ción entre los niveles centrales de gobierno y las entidades territoriales bajo los
parámetros de un modelo principal-agente. Se optó por una política tributaria en la
cual las entidades territoriales son agentes del Gobierno nacional: el gobierno central
define la política, mientras su ejecución y administración es desconcentrada.
Así, la jurisprudencia del país definió su orientación hacia la creación de un espa-
cio tributario homogéneo en el ámbito nacional; y con el fin de evitar distorsiones en
los mecanismos de mercado en la asignación de recursos, se optó por sujetar a la ley
los mencionados elementos de los impuestos territoriales.
Resulta indicativo que una característica del proceso de descentralización colom-
biano es el establecimiento en el ámbito constitucional de directrices para su desarro-
llo que bien pudieron ser fijadas mediante leyes ordinarias, tal es el caso de la de-
terminación de las transferencias como una proporción creciente de los ingresos
corrientes del gobierno central. Esta decisión de los constituyentes en 1991 puede
interpretarse como la pretensión por evitar que los recursos transferidos estuvieran
sujetos a la inestabilidad derivada de la adopción de políticas coyunturales (Buchanan
1983).

El Estatuto Orgánico de Bogotá (1993)

La evolución de las finanzas de Bogotá a partir de 1994 es un ejemplo de cómo
medidas relacionadas con la administración de los impuestos locales generan incre-
mentos sustanciales en los recaudos. Como un hecho particular, estas medidas dicta-
das para la ciudad capital no pasaron por el Congreso, sino que fueron resultado de
una decisión presidencial basada en las atribuciones conferidas por el artículo transi-

53 Corte Constitucional, Sentencia T425, junio de 1992. Tanto la Constitución de 1886, artículos 185 y 196, como
la de 1991, artículos 299 y 312, definen las asambleas y concejos como “corporaciones administrativas” elegi-
das popularmente.
730 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

torio 41 de la Constitución Política54 y que se materializó en el Estatuto Orgánico de

Bogotá mediante el Decreto-Ley 1421 de 1993.
Así, el Estatuto Orgánico, en el capítulo correspondiente a la hacienda pública,
introdujo cambios fundamentales en tres impuestos: en industria y comercio, estable-
ció un período de causación bimensual a partir de 1994 y definió como nueva base
gravable los ingresos netos; en el predial determinó que la base se fijara mediante el
autoavalúo; y por último, autorizó el cobro de una sobretasa a la gasolina hasta del
20% con destino a la red vial y el servicio de transporte colectivo, la cual se adoptó en
la ciudad durante 1995.
La reestructuración del predial arrojó buenos resultados en el recaudo; basta con
señalar que en 1991, Bogotá recaudaba un volumen inferior al obtenido por Medellín
por este impuesto; lo que muestra, sin lugar a dudas, la crisis del Catastro Distrital. En
cuanto al impuesto de industria y comercio la bimensualización del período de
causación significó, en su primer año, el equivalente a la recaudación del impuesto de
la vigencia 1993, con cinco bimestres de la del 1994. No obstante, este cambio de
nivel fue sólo de un período, a partir de allí el impuesto se incrementó vía las mayores
tasas establecidas.
Además, desde 1995 la dinámica de la tributación de Bogotá se sustentó también
en el papel dinámico de la sobretasa a la gasolina.
Pero cuando se señala el éxito obtenido por la ciudad capital con este tipo de refor-
mas, se pasa por alto el contexto económico en que se presentaron. La economía bogo-
tana creció en 1994 al 9,4%; el sector de la construcción al 13,6%; la industria manufac-
turera al 5,8%; el comercio 10,7% y los servicios de intermediación financiera el 20,4%.
Por altas que parezcan, las anteriores tasas corresponden a crecimientos reales55.
Es decir, los resultados de la reforma se explican también por el auge económico que
tenía la ciudad. Así, resulta difícil suponer un éxito similar al aplicar este tipo de
medidas en el ámbito territorial, no sólo por el tamaño de la economía bogotana, sino
por la dificultad de encontrar tasas de crecimiento tan altas en el ámbito de las demás
entidades territoriales.

La Ley 488 de 1998

Con la Ley 488 de 1998 se reestructuraron dos impuestos locales: la sobretasa a la
gasolina y el impuesto de vehículos. De un lado, se homogenizó la sobretasa a la
gasolina. Se estableció una sobretasa nacional compensatoria con una tarifa nivelada

54 El artículo estableció que: “Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución,
el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito
capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes”, Constitu-
ción Política de 1991, artículo 41.
55 Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Cuentas Económicas Distritales 1990-1996; Bogotá, 1997.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 731

del 20%56. Se decidió otorgar un porcentaje del 5% para los departamentos de manera
que no se alterara la carga tributaria que había sido establecida. De otro, se unificó en
el impuesto de vehículos, el impuesto de timbre nacional de vehículos automotores y
el impuesto de circulación y tránsito. La propuesta de unificación se sustentó en el
relativo éxito obtenido por Bogotá con un procedimiento similar.

LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA TERRITORIAL

La crisis tributaria departamental tuvo inicios hacia finales de la década de los sesen-
ta. La variación en el largo plazo de la participación de los tributos departamentales
en el PIB presentó una tendencia decreciente desde 1965, la cual se agudizó y tornó
negativa a partir de 1993. De otra parte, la crisis de la tributación municipal que venía
desde inicios de los años setenta, se revirtió y adquirió una tendencia creciente a
mediados de los ochenta, y positiva en los años noventa57 (gráficos 20.7 y 20.8).

Gráfico 20.7
Ingresos tributarios territoriales (% del PIB)
2 ,0

1 ,5
% d e l PIB

1 ,0

0 ,5
1994

1996

1998

2000
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

D e p a rta m e n to M u n ic ip io s

Sin duda, como se señaló anteriormente, un papel decisivo en favor de la tributación

municipal lo jugaron las reformas introducidas con la Ley 14 de 1983 y las destinadas
al fortalecimiento tributario de Bogotá en la década pasada. Como contrapartida en
los departamentos se hizo patente la ausencia de medidas encaminadas a su fortaleci-
miento tributario.
En los últimos treinta años la tributación territorial en conjunto perdió 0,4 puntos
de términos del PIB: de 3,1% en 1970 pasó a 2,7% en 2000. Pero este desempeño es
diferente al comparar el comportamiento tributario municipal con el de los departa-

56 En ese momento sólo tres municipios tenían una sobretasa que superaba el 15%, cuando el máximo permitido era
20%.
57 Las series se descompusieron entre su comportamiento cíclico y de tendencia mediante la utilización del filtro de
Hodrick-Prescott.
732 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

mentos: los municipios aumentaron su tributación es 0,3% del PIB, mientras los de-
partamentos la disminuyeron en 1%.

Gráfico 20.8
Participación de los tributos en el PIB (tendencia de largo plazo).
11

5
% P IB

-1

-4
D e p a rta m e n tos M u n ic ip io s

La lenta dinámica tributaria de los departamentos significó una pérdida de su par-

ticipación en el total de tributos recaudados en el territorio nacional. En las tres últi-
mas décadas, los ingresos tributarios municipales incrementaron esta participación
en 2 puntos, mientras el Gobierno Nacional Central (GNC) la incrementó en 7.4 pun-
tos. Como es lógico, la recuperación nacional se hizo a costa del pobre desempeño
departamental. De esta manera, mientras en 1970 el GNC recaudaba del 73,9% de los
impuestos, los departamentos 15,8% y los municipios 10,2%, en el 2000 las partici-
paciones revelan la recomposición: 81,3%; 6,5% y 12,2%, respectivamente (gráfico
20.9).

Gráfico 20.9
Ingresos tributarios según nivel de gobierno (%)

2000

1995
Añ o

1990

1980

1970

0 20 40 80 100
P o rce n ta je

G o b ie rn o C e n tra l D e p a rta m e n tos M u n ic ip io s

REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 733

Si estos resultado se miran desde la óptica del proceso iniciado a mediados de los
años setenta, para profundizar la descentralización y consolidar un camino hacia el
federalismo fiscal, lo que se aprecia es un fortalecimiento de la unidad básica de gobier-
no: el municipio, en detrimento del nivel intermedio: los departamentos. No obstante, la
lectura resulta sesgada si no se consideran los matices que proporcionan el tamaño, las
estructuras tributarias y el nivel de desarrollo de las entidades territoriales.

Concentración del recaudo

La heterogeneidad es un factor que identifica a los gobiernos departamentales y mu-
nicipales. Por esta razón, para determinar los hechos estilizados de la tributación te-
rritorial es indispensable establecer categorías que permitan agrupar las entidades
según ciertas características homogéneas. En este ejercicio las entidades se clasifica-
ron según su tamaño poblacional, tomando como base la vigencia de 200058.
Cinco departamentos (Antioquia, Valle, Cundinamarca, Atlántico y Bolívar) con-
centran más del 55% de los recaudos tributarios de este nivel de gobierno. De igual
forma, siete ciudades: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena
y Cúcuta representan el 65% del recaudo municipal (cuadro 20.18).

Cuadro 20.18
Composición de la tributación territorial
según nivel de gobierno y población (%)
Departamentos
Habitantes Número 1984 1990 2000
Mayores de 2.000.000 5 59,6 62,0 55,3
Entre 700.000 y 2.000.000 14 34,7 31,6 38,0
Entre 390.000 y 700.000 4 2,6 3,1 3,6
Entre 100.000 y 390.000 4 1,1 1,1 2,0
Menores de 100.000 5 1,9 2,1 1,1
Total 32 100,0 100,0 100,0
Municipios
Habitantes Número 1984 1990 2000
Bogotá 1 32,9 31,6 38,1
Mayores de 500.000 6 37,4 32,0 26,1
Entre 100.000 y 500.000 39 16,4 19,5 17,2
Entre 50.000 y 100.000 65 3,8 6,1 6,8
Entre 30.000 y 50.000 109 3,1 3,7 3,4
Entre 20.000 y 30.000 163 2,4 2,7 3,1
Entre 10.000 y 20.000 321 2,8 3,1 3,4
Menores de 10.000 378 1,3 1,3 1,8
Total 1.082 100,0 100,0 100,0
Fuente: CGR/DEM.

58 Las características particulares de Bogotá, al actuar como recaudador de impuestos municipales y departamenta-
les, hace necesario asignar una categoría independiente.
734 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

La concentración de los recaudos tributarios en unas pocas administraciones, du-

rante el período analizado, cuestiona el alcance del proceso de descentralización para
fortalecer la capacidad fiscal y la autonomía de las entidades territoriales. Además,
porque dicha concentración no es sólo una característica de los municipios con los
mayores recaudos. Como se aprecia en el mismo cuadro, 1.036 municipios aportan
apenas un 13% de los tributos municipales.

El crecimiento del recaudo

Existe una estrecha relación entre el nivel de tributación, la población y el nivel de
desarrollo económico. Las entidades que concentran el recaudo contribuyen con el
70% del PIB nacional y en sus territorios reside el 57% de los habitantes del país.

Cuadro 20.19
Carga tributaria territorial (% PIB regional)
1984 2000
Departamento Tributos / PIB departamental Tributos / PIB departamental
Departamento Capital Total Departamento Capital Total
Cundinamarca 2,81 2,81 3,48 3,48
Bogotá 0,57 1,13 1,70 0,38 2,80 3,19
San Andrés 14,56 14,56 3,18 3,18
Amazonas 1,59 0,87 2,46 1,20 1,69 2,89
Caldas 2,05 0,39 2,44 1,92 0,91 2,83
Atlántico 1,06 0,44 1,50 0,97 1,79 2,76
Risaralda 0,99 0,54 1,53 1,33 1,11 2,44
Bolívar 1,31 0,29 1,60 0,97 1,44 2,41
Quindío 0,94 0,36 1,30 1,01 1,09 2,10
Antioquia 2,07 0,94 3,00 0,99 1,10 2,09
Caquetá 1,63 0,24 1,87 1,36 0,65 2,02
Valle 1,43 0,67 2,09 0,94 1,06 2,00
Huila 1,22 0,15 1,37 1,38 0,58 1,96
Meta 2,40 0,40 2,79 1,27 0,6 1,91
Magdalena 1,29 0,16 1,45 1,21 0,69 1,90
Norte de Santander 1,19 0,33 1,52 1,33 0,47 1,80
Nariño 1,17 0,13 1,30 1,09 0,61 1,71
Sucre 1,37 0,08 1,45 1,35 0,34 1,70
Putumayo 1,78 0,07 1,85 1,52 0,18 1,69
Tolima 1,43 0,18 1,61 1,05 0,56 1,62
Cauca 1,53 0,15 1,68 1,03 0,51 1,54
Boyacá 1,71 0,04 1,75 1,29 0,20 1,49
Chocó 1,19 0,20 1,40 1,13 0,33 1,46
Cesar 1,36 0,15 1,51 1,01 0,41 1,42
Córdoba 1,29 0,28 1,57 1,03 0,36 1,39
Guaviare 1,00 0,14 1,14 0,99 0,32 1,31
Santander 1,13 0,26 1,40 0,97 0,30 1,27
Vichada 1,56 0,08 1,64 0,96 0,28 1,24
Guanía 1,61 0,19 1,80 0,69 0,45 1,14
Vaupés 0,99 0,20 1,19 0,68 0,40 1,08
La Guajira 0,38 0,04 0,43 0,84 0,06 0,91
Casanare 0,98 0,08 1,05 0,39 0,19 0,58
Arauca 0,61 0,05 0,66 0,34 0,11 0,45
Fuente: DANE, cálculos CGR.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 735

Sin embargo, no sucede igual con la carga tributaria59. Pese a que los mayores
ingresos por impuestos asociados a la concentración de la actividad económica y de
la población están relacionados a una carga tributaria cercana al doble del promedio
en Cundinamarca y en Bogotá, no acontece lo mismo en los casos de los departamen-
tos del Valle y Antioquia (cuadro 20.19).
Por el contrario, la carga tributaria en estos departamentos es superada por Ama-
zonas, Caldas, Risaralda y Quindío, entidades que tienen menores niveles de pobla-
ción y de actividad económica. Tal situación puede ser interpretada como un factor
indicativo de la existencia de “pereza fiscal” en Valle y Antioquia.
Otro hecho relevante es la evolución de la carga tributaria en San Andrés y Provi-
dencia. Su nivel de recaudo fue un reflejo de los tributos el comercio exterior en el
archipiélago. Sin embargo, con el desmonte progresivo de estos impuestos, los ingre-
sos de este departamento entraron en declive, pese a que siguen siendo altos en térmi-
nos de su PIB.
Finalmente, una comparación internacional de la carga tributaria de las entidades
territoriales en diferentes países de América Latina y Europa muestra que la tributación
territorial en Colombia no es tan alta comparada con algunos países latinoamericanos y
está muy por debajo de los valores de referencia de los países europeos (cuadro 20.20).

Cuadro 20.20
Tributación territorial en algunos países (% del PIB)
País Nivel de Gobierno 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Argentina Intermedio 5,86 7,02 8,42 7,55 7,95 7,41 7,54 8,12 8,29
Bolivia Intermedio 0,62 0,72 0,83 0,85 0,41 0,48 0,47 0,53 0,60
Local 0,89 1,00 1,08 1,19 1,61 2,68 2,88 3,08 3,10 3,11
Brasil Intermedio 8,24 7,95 7,31 6,75 8,21 11,00
Local 0,76 1,06 0,83 0,68 0,97 1,47
Colombia Intermedio 1,18 1,12 1,08 1,04 0,95 0,93 0,93 0,92 0,86 0,80
Local 0,96 1,01 1,07 1,17 1,49 1,47 1,72 1,82 1,80 1,68
Chile Local 1,26 1,33 1,28 1,35 1,49 1,54 1,62 1,68
Guatemala Local 0,06 0,11 0,10 0,10
México Intermedio 2,72 2,81 2,93 3,05 2,75 2,49 2,59 2,78
Local 0,70 0,76 0,84 0,88 0,82 0,73 0,72 0,75
Paraguay Local 0,70 0,71 0,80 1,88
Perú Intermedio 0,03 0,04 0,04 0,05 0,07 0,08 0,08 0,07 0,08 0,07
Local 0,09 0,30 0,33 0,38 0,27 0,27 0,28 0,27 0,28 0,25
Australia Intermedio 4,99 6,27 5,41 5,51 5,52 5,47 5,56 5,69 5,63 5,80
Local 1,00 1,31 1,11 1,11 1,03 0,99 0,98 0,98 0,97 1,03
Alemania Intermedio 8,10 7,54 8,13 8,39 8,10 8,27 8,27 8,12 8,08
Local 2,84 2,65 3,03 3,08 2,92 2,81 2,74 2,62 2,92
España Intermedio 1,64 1,55 1,52 1,51 1,67 1,61 1,60 2,57
Local 2,78 2,79 2,94 2,92 2,79 2,92 3,07 3,20
Estados Unidos Intermedio 5,59 5,59 5,44 5,57 5,45 5,54 5,49 5,45 5,49
Local 3,64 3,75 3,67 3,66 3,57 3,53 3,46 3,43 3,40
Francia Local 4,03 4,07 4,11 4,35 4,35 4,31 4,62 4,71

Fuente: FMI, Government Finance Statistics, Yearbook, 1999 y 2000. Estadísticas Financieras Internacionales 1996 y 2001.

No obstante, se debe tener presente que la carga tributaria es un concepto que se

presta para conclusiones erróneas cuando se olvida que es una expresión, tanto del

59 La carga tributaria se define como la relación entre los recaudos de la entidad territorial y su respectivo PIB.
736 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

tipo de organización política –repúblicas unitarias o Estados federados– como de los

objetivos que se tengan en el manejo de la política macroeconómica.

Las características de la estructura tributaria

Los municipios derivan sus recaudos fundamentalmente de los impuestos de indus-
tria y comercio y predial; pese a que las proporciones son diversas en estas entidades,
en todos los casos el recaudo por estos dos impuestos supera el 80% del total del
recaudo. En la segunda mitad de la década de los noventa el recaudo por sobretasa a
la gasolina ganó participación (cuadro 20.21). Una concentración similar existe en
los departamentos, el 70% de sus ingresos tributarios se deriva por consumo de lico-
res, cigarrillos y cervezas60.
Cuadro 20.21
Estructura tributaria territorial (%)
Departamental
1984 1992 2000
Directos 10,8 13,6 19,5
Timbre nacional de vehículos 7,4 9,0 8,6
Registro y anotación 3,0 4,1 10,8
Otros 0,4 0,4 0,0
Indirectos 89,2 86,4 80,5
Consumo de cigarillos 25,3 14,4 15,3
Consumo de cerveza 24,8 29,1 29,5
Consumo de licores 35,8 40,5 28,8
Gasolina 0,2 0,4 1,0
Degüello de ganado mayor 1,1 0,7 0,8
Sobretasa a la gasolina 0,0 0,0 4,8
Otros 2,1 1,3 0,4
Total 100,0 100,0 100,0
Municipal
1984 1992 2000
Directos 36,85 43,75 40,70
Predial 33,73 41,23 36,50
Circulación y tránsito 3,12 2,52 2,90
Sobretasa ambiental 0,00 0,00 1,30
Indirectos 63,15 56,25 59,30
Industria y comercio 55,05 45,22 39,20
Delineación urbana 3,29 2,40 0,52
Ocupación de espacio público 1,44 0,46 0,38
Avisos y tableros 0,16 3,27 3,34
Degüello de ganado menor 0,13 0,16 0,05
Sobretasa a la gasolina 0,00 0,00 12,05
Otros 3,08 4,73 3,76
Total 100,00 100,00 100,00
Fuente: CGR/DEM. Cálculos propios.

60 En el ámbito departamental la mayor participación se encuentra en los impuestos indirectos, mientras el papel de
los impuestos directos es muy bajo; el impuesto más representativo es el de Registro y Anotación que apenas
alcanza al 8% del total.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 737

Las estructuras tributarias subnacionales están compuestas por un elevado núme-

ro de gravámenes. Actualmente los municipios tienen 16 impuestos, y 12 los departa-
mentos. Este hecho genera inconvenientes en la administración tributaria y, por tanto,
mayores costos para los gobiernos locales. La siguiente revisión centra la atención en
aquellos que generan los mayores ingresos para las entidades territoriales.

Impuestos Municipales
Impuesto predial
El impuesto predial es una de las principales fuentes de ingresos de los municipios.
Su base gravable está constituida por los avalúos catastrales sobre la propiedad raíz
que determina el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), con la excepción de
Bogotá, Cali y el departamento de Antioquia que tienen su propio catastro. Existe un
rango de tarifas que es fijado por la legislación nacional, y sobre las cuales fijan la
imposición los concejos municipales.
En la actualidad, los valores del rango tienen un mínimo de 1 por mil y un máximo
de 16 por mil. La tarifa efectiva del impuesto para los municipios menores de 100 mil
habitantes gira alrededor del 4 y 6 por mil, mientras que las correspondientes a ciuda-
des de tamaño superior se encuentran entre el 7 y el 9 por mil (cuadro 20.22).

Cuadro 20.22
Impuesto predial. Tasas efectivas, promedio. 2000
Categoría Tasa efectiva
según Ley 617 por mil

Bogotá 9,5
Especial 8,3
Primera 7,4
Segunda 7,1
Tercera 6,6
Cuarta 7,0
Quinta 6,2
Sexta 5,3

Fuente: CGR, cálculos propios.

Puesto que las tarifas del impuesto han sufrido pocas modificaciones en los últi-
mos treinta años, la dinámica del recaudo ha estado atada a la evolución de los avalúos.
Los avalúos catastrales no han sido actualizados ni formados con la rapidez necesaria
para que permitan reflejar los valores de mercado. En la actualidad existe un atraso en
los mismos superior al 30%.
Un inconveniente que presenta el recaudo del impuesto predial es que alrededor
de un 7% de las propiedades se encuentra exento, ya sea porque se trate de entidades
religiosas o establecimientos sin fines de lucro, entre otros.
738 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Además, la evolución del impuesto está fuertemente condicionada por el comporta-

miento del sector de la construcción, la valorización de los activos en vivienda, y éstos
a su vez, por la reactivación del crecimiento económico. Por tanto, en los últimos años
debido a la recesión económica, el recaudo se ha resentido de manera notable.

Impuesto de industria y comercio

Corresponde a un impuesto que recae sobre los ingresos de las actividades industria-
les, comerciales y de servicios que se ejercen en la jurisdicción de los municipios.
Pese a que se aplica sobre el valor de los ingresos, opera como un impuesto a las
ventas. Se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año anterior, con
tarifas que oscilan entre 2 y el 7 por mil para industria, 2 y el 10 por mil aplicado al
comercio. En el caso de los establecimientos financieros la base impositiva está cons-
tituida por los ingresos operacionales anuales gravados con una tarifa del 5 por mil.
La estructura de este tributo plantea un serio interrogante. Su diseño no cumple
con una condición requerida para la tributación en este nivel de gobierno: sus bases
son móviles, de manera que si los gobiernos locales quieren modificar la tasa impositiva
(dentro de los límites establecidos por la ley), pueden erosionar las bases. Éste puede
es un impuesto “exportable” –pues no incide solamente sobre los residentes loca-
les61–. Puesto que su base trasciende los límites municipales son frecuentes los dispu-
tas sobre la territorialidad del tributo. Existen conflictos para tratar de determinar la
parte del impuesto correspondiente al municipio de la sede fabril, y la correspondien-
te al comercio.
Por último, unido a este impuesto se encuentra el complementario de avisos y
tableros, que en la práctica se ha cobrado como una sobretasa del 15% al recaudo de
industria y comercio.

Impuestos departamentales
Impuesto al consumo de licores62
El impuesto se genera por el consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, en la
jurisdicción de los departamentos. La base gravable está constituida por el precio de
venta al detallista para los productos de graduación alcoholimétrica de 2,5º a 20º y de
más de 35º. Para los productos nacionales, este precio se define como el precio factu-
rado a los expendedores en la capital del departamento donde está situada la fábrica,
excluido el impuesto al consumo. Para los productos extranjeros, se determina como

61 Musgrave, Richard A. y Musgrave, Peggy B., Hacienda pública: teórica y aplicada, 5a. ed. Madrid: McGraw-
Hill, 1991.
62 Los impuestos al consumo no forman parte de la base gravable para liquidar el IVA.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 739

el valor en aduana de la mercancía, incluyendo los gravámenes arancelarios, adicio-

nado con un margen de comercialización equivalente al 30%.
Por otra parte, para los productos de graduación alcoholimétrica de más de 20º y
hasta 35º, la base gravable está constituida (tanto para los nacionales como para los
extranjeros), por el precio de venta al detal, según promedios por tipo de productos
determinados semestralmente por el Gobierno.
Las tarifas se fijan de acuerdo con el grado de contenido alcohólico: 2,5 grados
hasta 15 grados aplican el 20%; de más de 15 grados y hasta 20 grados, el 25%; de
más 20 grados y hasta 35 grados, el 35%, y de más de 35 grados el 40%.
Como se aprecia, la diversidad de precios de referencia, la variedad de tarifas, así
como el tratamiento diferencial entre producción nacional y extranjera introducen
altos grados de complejidad en el tributo, que tiene efectos en su control.
El mercado de los licores en Colombia tiene la característica de constituir un mo-
nopolio estatal cuyas rentas se ceden a los departamentos. Los departamentos partici-
pan en la oferta de licores en el 67%, y, además, sólo tres licoreras Antioquia, Caldas
y Cundinamarca concentran 50,7% de la participación.
En este nivel intermedio de gobierno, las licoreras son las entidades encargadas de
la administración del monopolio, con lo cual le generan recursos a los departamentos
por concepto del IVA, el impuesto al consumo, y por sus utilidades, que se consideran
como la renta generada por el monopolio. Sin embargo, los ingresos departamentales
por estos conceptos tienen una gran variabilidad entre entidades. Entre las causas del
pobre desempeño se pueden señalar las irregularidades de orden fiscal, la complicada
legislación y las ineficiencias administrativas. Es así como en un futuro cercano no
será clara la viabilidad de las licoreras.
Como lo ha señalado la CGR63, de las once licoreras que funcionaron durante 1999
cinco presentan reducciones en la causación del IVA. Dos licoreras entraron en proce-
so de liquidación y dos están desarrollando un plan de desempeño. Además, durante
1999 sólo cuatro licoreras tuvieron utilidades: Antioquia, Caldas, Cundinamarca y
Caquetá. Mientras que Boyacá, Valle y Cauca presentaron un marcado deterioro de sus
balances64. Lo señalado es un indicativo de que el monopolio en Colombia práctica-
mente ha desaparecido. Sólo 4 licoreras producen utilidades. El mayor porcentaje de las
licoreras desapareció o producen pérdidas, como consecuencia de los malos manejos
administrativos y la politización en estas entidades públicas del orden departamental.
Finalmente, el recaudo en los últimos años ha estado condicionado por una de-
manda de licores que presenta una tendencia decreciente65.

63 CGR, Contraloría Delegada para el Sector Social. “Las licoreras en Colombia: problemas y perspectivas”. Colec-
ción Análisis Sectorial y de Políticas Públicas. No. 6. Bogotá, 2001.
64 Contraloría General de la República, “Los licores en Colombia: problemas y perspectivas”. Informe 6. Contraloría
Delegada Sector Social.
65 Véase, Los impuestos a los licores en Colombia, Fedesarrollo, Bogotá, mayo de 2000.
740 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Impuesto al consumo de cerveza

Este impuesto al consumo es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedi-
do a los departamentos y al Distrito Capital en proporción al consumo en sus respectivas
jurisdicciones. La base gravable está constituida por el precio de venta al detallista.
Las tarifas de este impuesto son de 48% cuando se trata de cervezas y sifones y de
20% para mezclas y refajos. Como hecho particular, dentro de la tarifa de 48% aplica-
ble a cervezas y sifones, están comprendidos ocho puntos porcentuales que corres-
ponden a la tarifa del IVA, la cual se destina a financiar las inversiones departamenta-
les el segundo y tercer nivel de atención en salud.
El impuesto lo recaudan directamente las empresas y lo distribuyen como un por-
centaje del consumo de cada región. Sin embargo, es de destacar que no existe una
auditoría detallada sobre los recaudos por parte de la Nación, que es formalmente la
propietaria del impuesto. La tarifa para este impuesto ha permanecido inalterada des-
de 1969.

Impuesto al consumo de cigarrillos

El impuesto se genera por el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado en la jurisdic-
ción de los departamentos. La base gravable está definida por el precio de venta al
detallista, el cual en el caso de los productos nacionales corresponde al precio factu-
rado a los expendedores en la capital del departamento (donde está situada la fábrica),
excluyendo el impuesto al consumo. Para los productos extranjeros el precio base se
determina de acuerdo con el valor en aduana, incluyendo los gravámenes arancela-
rios, más un margen de comercialización del 30%.
La tarifa con que se grava el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado es de 55%.
Nótese que en este impuesto, al igual que en otros al consumo, existe un tratamiento
tributario diferente a la producción según su origen. Para productos nacionales y ex-
tranjeros la base gravable no resulta la misma.
Bogotá participa del recaudo del tributo en una cuantía del 20% de la producción
que se genere en el departamento de Cundinamarca, además, la ciudad es propietaria
del impuesto correspondiente al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de proce-
dencia extranjera.

Las loterías y los juegos de azar

Las loterías y juegos de azar son una renta monopólica del Estado con arbitrio de las
entidades territoriales en favor de los servicios de salud. La administración de estos
recursos está en manos de 26 loterías: 24 de los departamentos, más la de la Cruz Roja
y la Nueve Millonaria; esta última de propiedad de nueve departamentos.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 741

Los recursos que las loterías transfieren tienen origen en los impuestos a las lote-
rías foráneas, los sorteos ordinarios y extraordinarios, impuestos a los premios, im-
puestos sobre ganancias extras y los ingresos por la operación de juegos de apuestas
permanentes, entre otros.
No obstante, la mayor parte de las transferencias de estas entidades a los servicios
de salud es mínima o nula, aunque en conjunto, durante el año 2000, 17 de las 26
loterías transfirieron recursos cercanos a $100 mil millones.
Un problema detectado en la administración de estas rentas es que no se aprove-
chan las ventajas de ser un monopolio natural. No existen economías de escala. Por el
contrario, en las auditorías realizadas por la CGR en 1999, se encontró que los princi-
pales gastos de las loterías tienen la siguiente participación: 34% servicios persona-
les, 32% gastos de impresión, 20% publicidad, y 14% los gastos generales. Como
resultado de estos indicadores, existe una relación entre gastos de funcionamiento e
ingresos corrientes de 99%.
Por último, la CGR ha conceptuado sobre la inviabilidad económica y financiera de
la mayoría de ellas. Las irregularidades y los problemas de malversación o desviación
de recursos son a todas luces un gran problema. En 1999, por ejemplo, los costos
fiscales ascendieron a $25 mil millones.

Emisión de estampillas
Las actuales normas territoriales facultan a los departamentos para la emisión de cin-
co tipos de estampillas: Para el desarrollo departamental, electrificación rural, desa-
rrollo fronterizo, ancianatos y cultura66.
Aunque la ley autoriza al conjunto de los departamentos a emitir estampillas hasta
por un valor de $3,2 billones, los ingresos percibidos alcanzaron en el año 2000 ape-
nas los $42 mil millones, sólo un 1,34% de la capacidad otorgada. Este hecho pone en
evidencia no sólo el tamaño exagerado del rango establecido, sino también la poca
efectividad de este mecanismo para proveer recursos adicionales a los departamen-
tos. Es evidente que hace falta claridad sobre los criterios con que determinan los
rangos de emisión y la clase de actividades que están sujetas a esta contribución.

Impuestos conjuntos de departamentos y municipios

Impuesto sobre vehículos automotores
Con su creación en 1998 se unificaron los impuestos de timbre nacional sobre vehícu-
los automotores, circulación y tránsito y el impuesto unificado de vehículos de Bogo-

66 La estampilla pro cultura es la única autorizada a los municipios.

742 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

tá. Así, las rentas que se deriven de la aplicación de este impuesto son de los munici-
pios, departamentos y de la capital.
El recaudo se distribuye en un 80% para los departamentos y 20% a los munici-
pios adonde corresponde la dirección informada en la declaración de los contribuyen-
tes por vehículos. Su base gravable está constituida por el valor comercial de los
vehículos que anualmente determina el Gobierno.
Las tarifas aplicables por el impuesto a los vehículos son las siguientes: hasta $22
millones, 5%; más de $22 millones y hasta $49.5 millones, 2,5%; y más de $49.5
millones de valor, el 3,5%. A las motocicletas de más de 125 c.c. se les impone una
tarifa de 1,5%
Un elemento a considerar es que los vehículos de transporte público de pasajeros
y de carga no se encuentran gravados (con la excepción de Bogotá), y los de uso
oficial. También son excluidas del gravamen las motocicletas con motor inferior a
125 c.c. de cilindrada.

Sobretasa a la gasolina
La sobretasa está autorizada a los municipios, distritos y departamentos. La base
gravable está constituida por el valor de referencia de venta al público de la gasolina
motor tanto extra como corriente, que certifique el Gobierno.
Existen tres tipos de tarifas: la tarifa municipal y distrital, la cual no puede ser inferior
al 14% ni superior al 15%; la tarifa departamental, con límites de 4% a 5%; y la sobretasa
nacional que se adopta cuando la sumatoria de las sobretasas sea inferior al 20%.
El departamento de Cundinamarca no incluye a Bogotá y la tarifa aplicable a la
sobretasa a la gasolina motor extra o corriente es hasta del veinte por ciento (20%).
Este impuesto se ha constituido en una fuente importante de ingresos principalmente
para las ciudades capitales de departamento.

Las rentas por cobrar

En los gobiernos territoriales el recaudo, la fiscalización y el control de los impuestos
están en manos de 1.128 administraciones, entre secretarías de Hacienda y tesorerías.
En otras palabras, cada municipio y departamento tiene su propia administración
tributaria. Con un sistema de esta naturaleza es poco probable, por no decir imposi-
ble, esperar economías de escala en el recaudo.
No sólo es preocupante la inexistencia de economías de escala en la recaudación,
sino que la eficiencia administrativa subnacional está seriamente comprometida. En
este sentido, la evolución de las rentas por cobrar es un buen indicador de tal situa-
ción. Los gobiernos locales anualmente dejan de cobrar una suma que alcanza en
promedio 0,5% del PIB.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 743

Durante el año 2000, el valor de las rentas por cobrar ascendió a $951 mil millones
(cuadro 20.23). Es decir, en esa vigencia, las administraciones tributarias territoriales
no recuperaron el 16% de los ingresos tributarios que facturaron. La misma situación
se presenta en los años anteriores. Pero más preocupante aún es que en el futuro la
situación será cada vez más crítica, puesto que dicho “activo” ha aumentado al doble
de la tasa de crecimiento del recaudo.

Cuadro 20.23
Rentas por cobrar de los departamentos y municipios (% del PIB)
Concepto 1998 1999 2000

Vigencia actual 0,55 0,59 0,55

Vigencia anterior 0,49 0,51 0,65
Difícil recaudo 0,34 0,42 0,49
Total rentas por cobrar 1,38 1,52 1,70
Provisión para rentas por cobrar 0,43 0,52 0,64
Total rentas netas por cobrar 0,95 1,00 1,05

Fuente: CGR. Cálculos propios.

El acelerado crecimiento y gran tamaño de las rentas por cobrar se reflejan en el

aumento de la provisión para rentas por cobrar. En el año 2000, las rentas brutas por
cobrar alcanzaron 1,7% del PIB, pero una vez se efectúa la provisión tales rentas se
reducen a 1% del PIB.
No obstante, como las rentas por cobrar de las vigencias anteriores tienen una
tendencia creciente, e igual acontece con las rentas de difícil cobro, es evidente que
las administraciones territoriales, en lugar de tomar acciones concretas para recuperar
estos ingresos, tienen un expediente más fácil: provisionar. Es decir, las provisiones
establecidas por ley se convierten en un mecanismo que les permite cubrir su ineficiencia
en el recaudo.
Es posible concluir que si las administraciones tributarias subnacionales funcio-
naran, la carga tributaria territorial no sería 2,6% del PIB sino 3,2%. Además, si fuera
posible implementar un mecanismo agresivo de cobro y recuperación de la cartera,
sus ingresos crecerían adicionalmente en un punto del PIB.
Por lo indicado en esta sección, resulta claro que si bien existe una obligación por
parte de los gobiernos subnacionales de aplicar las tasas que establece la ley, éstos se
acercan en mayor medida hacia las tasas inferiores, y la existencia de la elevada car-
tera morosa de impuestos sugiere que esta vía se puede estar convirtiendo en el meca-
nismo propicio para disminuir la carga de los electores.

La evasión
Los ingresos tributarios de las administraciones territoriales pierden un monto equi-
valente al 0,2% del PIB como consecuencia de la evasión. La inexistencia de bases
744 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

gravables confiables en la mayoría de los impuestos, así como la debilidad de las

administraciones subnacionales para fiscalización y cobro, son las razones que expli-
can y refuerzan la evasión en este nivel de gobierno.
Los municipios enfrentan una evasión superior a los $290 mil millones en 2000.
Los dos principales impuestos locales, industria y comercio y predial, ven disminui-
dos sus recaudos en $141 mil millones y $118 mil millones, respectivamente.
En los tributos departamentales esta situación se complica por la presencia del contra-
bando, el cual afecta a dos de sus principales fuentes de recursos: el impuesto al consumo
de cigarrillos y al consumo de licores. En cada vigencia los fiscos departamentales dejan
de recibir $83 mil millones por licores y $60 mil millones por cigarrillos.
En el caso de los licores se argumenta que el contrabando se genera por las altas
tasas impositivas, el número alto de tributos (nacionales y locales), y por la cantidad
de trámites administrativos requeridos para su producción y distribución67. En rela-
ción con este último punto, no hay que olvidar la presencia de un ineficiente monopo-
lio rentístico a favor de los departamentos.
Sin embargo, aunque existe razón en tales argumentos, no se debe perder de vista
que el contrabando es un delito y como tal ha debe ser combatido. Sin duda, los
instrumentos fiscales pueden ser una herramienta provocativa para enfrentar el contra-
bando, pero su efectividad no es confiable ni está probada. Los textos de teoría tributaria
brindan muy pocas alternativas al respecto, por el contrario, los códigos penales presen-
tan un variado repertorio de medidas y condenas de eficiencia probada.

PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES
En esta sección se presentan las principales propuestas y recomendaciones tanto para
los impuestos del gobierno central como los del orden territorial. Las recomendacio-
nes y propuestas están dirigidas a devolver la progresividad, equidad y neutralidad a
la estructura tributaria de Colombia.

Impuestos a las ventas IVA

– IVA tipo consumo: Como se señaló en párrafos anteriores, Colombia cuenta con un
IVA tipo renta, que aumenta el costo del uso del capital. Es recomendable otorgar
crédito a los bienes de capital directamente en el mismo IVA. Este procedimiento hace
más neutral la aplicación del tributo, y no genera un gravamen a la inversión. La
aplicación del IVA tipo consumo, como el propuesto, constituye un incentivo directo
a la inversión, y es definitivamente más neutral que exonerar del pago del tributo y
aranceles la importación de bienes de inversión.

67 Fedesarrollo, Estudio sobre licores en Colombia. Bogotá, 2000.

REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 745

– IVA implícito: El mecanismo de protección a la industria nacional a través del

IVA implícito distorsiona el gravamen. Resulta más técnico elevar el arancel para la
importación de bienes excluidos en el país, y aun gravar con tasa (0) algunos de los
bienes de producción nacional actualmente excluidos. Una combinación de las situa-
ciones comentadas podría ser la solución.
– Tarifas diferenciales e impuesto al consumo. Las tasas diferenciales deberían
eliminarse, de forma tal que la totalidad de bienes y servicios sea gravada por la tasa
general. La cerveza se gravaría con la tarifa general que se defina. Así mismo, se
reduciría el IVA aplicado a vehículos, licores, etc. Este procedimiento elimina las
posibles distorsiones que genera la aplicación de tasas diferenciales en la estructura
del tributo y facilita su control.
Para los bienes de consumo de lujo, vehículos, aviones, barcos de recreo, joyas,
obras de arte, arrendamientos, servicios y viviendas de lujo, etc., se propone la crea-
ción de un “impuesto específico al consumo”, por fuera de la órbita del IVA. En el
caso de los licores, cigarrillos y cervezas, se aplicaría el impuesto al consumo exis-
tente, con una tasa que iguale la tributación actual incluido el IVA.
– Régimen simplificado. Es urgente reducir los límites establecidos para pertene-
cer a este régimen, de forma tal que sólo puedan ingresar al mismo tenderos, peque-
ños artesanos y comerciantes informales.
– Exclusiones de bienes intermedios. Se recomienda eliminar las exclusiones por
destinación económica. Los bienes excluidos deben ser referidos a bienes finales y no
a insumos o bienes intermedios. El tratamiento que otorga Colombia a exclusiones
por destinación específica genera graves distorsiones y elimina la neutralidad del
tributo. Si se trata de eliminar el efecto precio sobre algunos bienes finales, se debería
gravar a tasa cero (exentos).
– Eficiencia del impuesto. Resulta indispensable aumentar la base sujeta al tributo.
No obstante, se debería tener la precaución de realizar dicha ampliación teniendo en
cuenta la forma como opera el IVA intrasectores. Por la técnica del valor agregado, no
resulta cierto que se maximice la recaudación gravando la totalidad del valor agregado.
En una simulación realizada con la matriz insumo producto (aproximadamente
1.400 subsectores, en la cual se incluyeron los márgenes de comercialización, insumos
importados y productos exportados), se aplicó la tasa del tributo al 100% de la oferta.
Adicionalmente, se desgravó de forma excluyente cada uno de los subsectores, y se
midió su impacto en la recaudación. En general, se trataba de medir la generación de
créditos de cada uno de los subsectores, de forma tal que, restringiendo la venta de
créditos a otros, se generara un impacto positivo sobre la recaudación. Los resultados
se presentan en el cuadro 20.24.
746 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 20.24
Efecto en recaudo de restringir la venta de créditos entre subsectores
Recaudo
índice
Gravando 100% de oferta: 100,0
Si se excluyera únicamente:
1 Café con trilla 100,3
Café sin incluir trilla 100,0
2 Agricultura 96,7
3 Ganado, aves, bienes primarios de estos y servicos relacionados 100,4
4 Madera, caucho y servicios afines 99,8
5 Peces, productos acuáticos y servicios relacionados 99,8
6 Carbón, lignito y turba 99,9
7 Petróleo, gas y servicios relacionados 102,8
8 Hierro, aluminio, cobre y otros minerales metálicos 99,2
9 Otros minerales 99,9
10 Energia eléctrica y distribución 99,5
11 Agua, alcantarillado y servicios 99,2
12 Carnes, despojos y servicios 98,3
13 Grasas, aceites y margarinas 100,1
14 Leche, mantequilla, lácteos 98,5
15 Harinas, arroz, pastas 102,1
16 Azúcar. miel melazas 99,7
17 Café tostado, soluble y extracto 100,0
18 Chocolates y artículos de confitería 99,4
19 Jugos, compotas, vinagres, sopas, etc. 99,7
20 Tejidos de lana, algodón y serviicos afines 100,9
21 Prendas de vestir, ropa de cama, cortinas, etc. 97,5
22 Calzado, maletas, artículos de cuero 99,7
23 Madera aserrada, papel, cartón y servicios afines 100,9
24 Libros, folletos, diarios, imprentas, servicos afines 100,2
25 Alquitrán, gasolinas, aceites y afines 103,6
26 Químicos, pinturas, jabones y similares 102,4
27 Llantas, productos de plástico, vidrio y similares 101,9
28 Cemento, yeso, artículos de cerámica y similares 101,1
29 Muebles, joyas, juguetes, instrumentos musicales 99,5
30 Desperdicios de varias industrias y recicje 100,1
31 Hierro y aceros comunes, cobre, aluminio, etc. 102,5
32 Turbinas, motores, bombas y máquinas en general 100,3
33 Máquinas informática, generadores, aparatos eléctricos. 100,4
34 Edificios, servicios previos a construcción. 102,2
35 Carretera, vías férreas, pistas, obras de ingeniería 98,2
36 Servicio de alojamiento, bebidas y comidas 99,6
37 Servicios de transporte pasajeros y carga 102,4
38 Servicio de carga, almacenamiento y similares 100,2
39 Servicio de correos, teléfono y telecomunicaciones 98,5
40 Intermediación financiera y seguros 95,9
41 Servicios de alquiler de bienes raíces 92,2
42 Servicios de alquiler de equipo 99,9
43 Servicios de asesoría, publicidad, fotográficos 99,7
44 Servicios de enseñanza 97,0
45 Servicios de salud 98,8
46 Servicios de películas, radio, televisión, noticias 100,1
*La simulación se realizó gravando el 100% de la oferta con una tasa general.
En los vehículos y licores se dejó la misma tasa diferencial que tienen actualmente.
Fuente: CGR. Cálculos propios.

Los efectos más significativos en el recaudo se obtienen restringiendo créditos a

aquellos bienes y servicios con menor margen de valor agregado, y complementaria-
mente gravando los que tienen menor componente de insumos y un mayor porcentaje
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 747

de salarios y utilidades. El efecto en los precios no se simuló, pero éste puede ser
marginal, dado que se podría compensar el aumento de los costes de producción por
el IVA, con la desgravación del valor adicionado por los salarios y las utilidades.
Usualmente las discusiones sobre las exclusiones de bienes y servicios del IVA
giran en torno al efecto que éstos tendrían en los gastos por consumo de los ingresos
bajos. Los técnicos de Hacienda deberían tener la precaución de medir la cadena
agregada para la producción de la totalidad de bienes y servicios que hacen parte de la
canasta básica de los ingresos bajos. Tal medición daría un sustento técnico al debate
de las exclusiones del IVA, de forma tal que, posiblemente, en algunos bienes resulte
más conveniente gravarlos con el fin de eliminar el coste del IVA en los insumos e
inducir por esta vía una baja en los precios, con una incidencia positiva en el gasto de
los ingresos bajos.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, se recomienda una ampliación de
la base del IVA que sea acompañada con una reducción de la tarifa general. La nueva
tasa debería aplicar sobre todos los bienes y servicios alcanzados por el tributo elimi-
nando, de paso, las tasas diferenciales existentes en la estructura actual.
En el cuadro 20.25 se indica el efecto que tendría en el recaudo el hecho de am-
pliar la base del IVA en el equivalente a 65% del agregado. De acuerdo con estas
mediciones, el aumento de la base oscilaría entre 15 y 19 puntos del agregado nacio-
nal. Nótese en el cuadro que si se excluyera el 100% del sector primario (agricultura,
ganadería, piscicultura y minería) y, además, el servicio público de energía eléctrica y
agua, sólo se pierde el 2% de la recaudación. Los servicios de transporte público,
educación, salud y servicios sociales tienen un gran componente de valor agregado.
El hecho de no gravarlos, por sí solos, reduce la recaudación en el 26%. Algunos
productos con proceso industrial, como la leche, carne, arroz, almidones, azúcar se
excluyen en la propuesta. Sin embargo, se incluyó una parte (20% de la producción)
con el fin de distinguir, de ser posible, aquellos de las demandas por estos bienes
realizadas por los ingresos altos que soportarían el tributo. La misma situación se
simula en los servicios de energía, agua, para los estratos 5 y 6.
De cualquier forma, un aumento de la base sujeta del impuesto es recomendable
para Colombia. Los cuadros 20.31 y 20.32 sugieren una forma más técnica y menos
regresiva de lograr una mayor eficiencia del tributo.
El efecto neto de las medidas propuestas se presenta en el cuadro 20.26. Para el
caso de los bienes que actualmente tienen tasas diferenciales mayores a la tarifa gene-
ral (vehículos y licores) no se estimó un mayor recaudo68. En todos los casos se pre-
senta la recaudación neta del crédito directo a los bienes de capital. La eficiencia del
IVA aumentaría significativamente. Desde nuestro punto de vista, una tasa recomen-
dable estaría entre 12% y 14% con la ampliación de la base equivalente señalada.

68 El impuesto al consumo específico propuesto, en principio, iguala la carga para este tipo de bienes.
748 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Cuadro 20.25
Efecto en recaudo de ampliar la base del IVA
Escenario propuesto Efecto en recaudación

Índice pérdida (%)

Oferta gravada (65% del PIB) 100,0

Excluyendo simultáneamente:
(+) Sector primario (producción agropecuaria, piscicultura y minería). 98,8 1,2
(+) Servicio de energía eléctrica* y agua* 98,1 1,9
(+) Servicios de transporte público, educación**, salud, sociales 72,0 28,0
(-) Incluyendo algunos minerales y productos agropecuarios gravados actualmente 74,8 25,2
(+) Carnes y pescados elaborados (manufactura) 72,3 27,7
(+) Leche pasteurizada (60%)*** 71,7 28,3
(+) Arroz, almidones y azúcar sin refinar (60%) con proceso industrial*** 71,4 28,6
(+) Café, chocolates con proceso industrial 70,4 29,6
* Se supuso un gravamen al 20% de la producción para estratos residenciales 5 y 6.
** Se supuso un gravamen al 20% de la producción para educación privada de ingresos altos.
*** Con el fin de diferenciar en la demanda de los ingresos altos.
Fuente: CGR. Cálculos propios con base la matriz insumo producto.

Cuadro 20.26
Efecto en recaudo de medidas propuestas
Escenarios Mayor recaudo* Neto de Eficiencia**
(% del PIB) crédito a bienes (% PIB)
de capital (% PIB)
Base IVA (65% del PIB)
Tarifa del 16% 2,10 1,70 0,437
Tarifa del 14% 1,48 1,13 0,456
Tarifa del 12% 1,20 0,90 0,479
Tarifa del 10% 0,50 0,25 0,508
* Se simuló con una pérdida de recaudación del 25% en el IVA interno y de 1% en el externo
** La participación del recaudo en el PIB/tasa.
Fuente: CGR. Cálculos propios.

Impuesto a la renta
La propuesta básica tiene que ver con la eliminación y el establecimiento de límites a
las exenciones y deducciones existentes en la estructura actual del tributo. Por lo
indicado en la sección anterior, la multiplicidad de beneficios y la forma como se
conceden éstos terminan beneficiando a las rentas más altas. Las exenciones y bene-
ficios deben ser ajustados tanto en las rentas del trabajo como en las correspondientes
a las utilidades y ganancias del capital.

Exenciones a rentas laborales

En la actualidad resulta muy elevado el costo otorgado para la generación de las
rentas de trabajo. Además, por la forma como se han concedido eliminan la neutrali-
dad del impuesto y reducen su progresividad.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 749

– Intereses por préstamos de vivienda. Esta exención debería eliminarse. La es-

tructura actual del impuesto en Colombia no imputa renta a la propiedad de vivienda;
por lo tanto, no se debería permitir la deducción por el pago de intereses sobre présta-
mos de vivienda. La renta presuntiva se calcula sobre el patrimonio líquido; por tanto,
no existe posibilidad alguna de imputar renta y de causar impuesto a una vivienda
ocupada por su propietario.
Si bien la ley actual permite la deducción de los intereses sólo por la vivienda del
contribuyente, en la práctica, por las razones comentadas anteriormente, se pueden
solicitar deducciones por una segunda vivienda, lo que favorece a los ingresos más
altos. Adicionalmente, y dado que la imposición a la renta es individual y no familiar,
los cónyuges pueden solicitar deducción por préstamos hipotecarios por dos vivien-
das, cada uno de forma independiente.
En caso tal que políticamente no se aceptara la eliminación de dicha exención,
sería recomendable conceder la exención a ingresos medios y limitarla de forma pro-
gresiva y proporcional al aumento de los ingresos. El límite equivalente a 1000 UPAC
anuales es fijo y demasiado alto.
– 30% de los pagos laborales. Esta exención favorece a los ingresos altos. Es
recomendable su eliminación, o su reducción limitándola en la medida que aumenta
el ingreso.
– Factor salarial. La cesantía, sus intereses y la prima deberían ser las únicas
rentas exentas del tributo. En toda forma, se debería aplicar un límite gradual para el
factor salarial de las remuneraciones altas. Este procedimiento correspondería al cos-
to de obtener una renta laboral.
– Tratamiento a los salarios integrales y honorarios. Los salarios integrales y los
honorarios deben ser gravados de la misma forma que los demás ingresos por sala-
rios. En principio, debe establecerse la obligación de declarar a todos los honorarios
para permitir la reliquidación de la renta. Puesto que se propone la reducción de
varias de las exenciones laborales, la tributación resultaría equivalente (equidad hori-
zontal). Las posibles diferencias de impuesto por permitir la exención del factor sala-
rial son menores y sólo se presentarían en los honorarios altos.
– Aportes a pensiones y ahorros de fomento. Los aportes a los fondos de pensiones
son deducibles del tributo a la renta. Dentro de los aportes, se deben distinguir los
obligatorios y otros que son voluntarios, estos últimos con el fin de acrecentar el
monto de la pensión futura.
De acuerdo con la estructura actual, unos y otros son exentos del tributo. Lo que
indica que durante la vida laboral se deje de tributar a la renta, en especial por parte de
los ingresos más altos, que son los que pueden realizar este tipo de aportes.
750 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Una vez se cumplen las condiciones de edad y tiempo para recibir la pensión, éstas
no pagan impuesto69. En suma, este tipo de rentas terminan excluidas de la tributación
antes y después de recibirse. A su vez, se permite deducir los aportes del empleador.
El hecho de que las pensiones no paguen impuesto, termina beneficiando a los recep-
tores altos de este tipo de rentas. Además, las personas que se encuentran por debajo
del mínimo para declarar no obtienen ningún beneficio de los aportes voluntarios a
los fondos de pensiones.
Podría aceptarse la deducción en el caso del aporte obligatorio, pero, en todo caso,
gravar las pensiones en las mismas condiciones en que se aplica el impuesto para los
salarios. Partimos de un viejo principio de la tributación neutra: la renta es renta, sin
importar la fuente en que se obtenga.
La exención sobre los aportes voluntarios es una forma de utilizar el instrumento
tributario para fomentar el ahorro privado. En este contexto se reitera que la tributación
sólo debería ser utilizada para otorgar incentivos y beneficios, solamente en los casos
en que los impuestos resulten el medio más eficaz para incentivar el desarrollo de
ciertos sectores o inducir ahorro. Si resultara que la única vía para subsidiar ciertas
actividades es por medio de los impuestos, las exenciones deberían limitarse progre-
sivamente para evitar subsidios indeseados.
En el caso de los aportes voluntarios a los fondos de pensiones, el monto invertido
debería tratarse de forma reducida, como un descuento limitado (v.gr. 5 o 10% del
impuesto liquidado).Otorgar el crédito de la forma señalada, reduce el beneficio a los
ingresos altos toda vez que el descuento opera después del impuesto liquidado.
– Pensiones. La exoneración sobre las pensiones debe eliminarse. Estas rentas
deberían ser gravadas en las mismas condiciones de los salarios.

Exenciones a rentas de utilidades del capital

– Dividendos. Gravar los dividendos implicaría volver a la doble tributación lo que
no es recomendable. No obstante, y dado el alivio que el procedimiento ha significa-
do, se debería eliminar la mayor parte de los beneficios existentes a las utilidades del
capital (la mayoría sin justificación técnica).
Estados Unidos, España y otros países europeos y latinoamericanos mantienen la
doble tributación. En España, por ejemplo, se concede una descuento del 50% para los
dividendos distribuidos entre empresas y aun entre accionistas. No obstante, existe un
efecto cascada cuando los dividendos se distribuyen entre compañías. Las exigencias
contables de las rentas resultan muy complicadas, puesto que los contribuyentes deben
registrar de forma diferenciada las rentas recibidas por los distintos conceptos, con el
fin de evitar el “amontonamiento” de rentas que son gravadas de forma diferencial.

69 Sólo a partir del equivalente a 50 salarios mínimos.

REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 751

La fórmula de los 7/3 utilizada en Colombia es simple y práctica. Bajo un contexto

de simplificación, somos partidarios de mantener la eliminación de la doble tributación,
en la forma como se realiza actualmente.
– Componente inflacionario de los rendimientos financieros. No se debe gravar el
interés real. Por tanto, la exoneración por el componente inflacionario de los intereses
debe mantenerse tal como se encuentra en la estructura actual del tributo. Además,
existe simetría fiscal, puesto que no se permite la deducción por este mismo cargo.
– Utilidad en la venta de acciones. Es recomendable eliminar esta exención. El
mercado de acciones en Colombia es muy estrecho, y la pretensión de dinamizarlo
por la vía de la exoneración del impuesto a la renta ha resultado ineficaz. En general,
las utilidades por la venta de acciones no tributaron durante la década de los noventa,
ni la sociedad anónima se democratizó. La exención favorece a ingresos altos que
habitualmente compran y venden un número limitado de acciones, de las mismas
sociedades que transan en bolsa.
– Beneficios a utilidades en la venta de ganado. La ganancia por la utilidad en la
venta de terneros nacidos durante el año es exenta del impuesto a la renta. La utilidad en
la venta de otro tipo de ganado se obtiene restando el valor de mercado al final del año
anterior. Los costos directos e indirectos, en que se incurre tanto para los terneros como
para el otro ganado, reducen la base corriente, motivo por el cual la base inponible es
muy baja y en ocasiones negativa. La exención debe ser derogada.
– Empresas editoriales y regalías de autor. La actual exención resta neutralidad al
sistema. Debería cambiarse por un subsidio directo del Gobierno hacia rentas o es-
fuerzos literarios, que no logran compensar los costos en que incurren. La exención,
tal como se presenta en la legislación actual es un beneficio para grandes editoriales y
para algunos autores. Se recomienda su eliminación.
– Inversiones agrícolas. Resulta recomendable eliminar la deducción inmediata
por inversiones directas e indirectas en reforestación; palmas productoras de aceites;
caucho; olivo; cacao y árboles frutales. La deducción por el costo de siembra ya de
por sí resulta ampliamente favorable. Además, esta deducción puede ser utilizada
para reducir otras fuentes de renta.
En toda forma, si se quiere incentivar la reforestación, es mucho más conveniente
otorgar un subsidio directo, que resulta más transparente que el uso de la exención
tributaria.
– Otras inversiones en el sector agropecuario. Al igual que las inversiones señala-
das en el párrafo anterior, deben eliminarse las correspondientes al valor de la perfora-
ción de pozos para la actividad agrícola, los montos invertidos en construcción y repa-
ración de viviendas en el campo; construcción de acueductos; obras de riego y desecación;
las dedicadas a construcción de cercas, y en general las que impliquen ampliación y
mejoramiento de fincas rurales, que contiene la estructura actual del tributo.
752 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

– Pérdidas agrícolas. Se recomienda eliminar la deducción por pérdidas agríco-

las. No existe ninguna razón técnica para que se otorgue un tratamiento más favorable
a cierto tipo de deducciones que dan origen a pérdidas agrícolas.
– Inversiones en desarrollo tecnológico y control del medio ambiente. Al igual
que en las exenciones comentadas anteriormente, somos partidarios de su elimina-
ción. Una de deducción inmediata por $100 en inversiones para el desarrollo tecnoló-
gico es equivalente a un crédito de $43,75 (la deducción es del 125%). Una política
de subsidios directos en investigación y control del medio ambiente puede producir
efectos más positivos, puesto que se focalizaría el gasto y, por consiguiente, a costo
fiscal menor.
– Provisión para deudas de difícil cobro. Negar la deducción por deudas difíciles
resulta altamente inconveniente, ya que resultaría en un costo adicional (por impues-
to) para el contribuyente. No obstante, es muy difícil medir, para efectos tributarios,
el tiempo y la calidad de la cartera difícil. Una medida apropiada podría ser la utiliza-
da por Colombia: 33% del valor total de la cartera difícil. Sin embargo, para el sector
financiero, se permite una provisión del 100% para algunas carteras.
Pese a que la legislación actual contempla una norma mediante la cual constituye
renta el valor de la cartera recuperada, y sobre la cual se había aceptado la deducción,
resulta muy difícil su control. El tema puede adquirir mayor importancia si los bancos
donan cartera morosa (y aun en otros sectores), puesto que prácticamente podrían recupe-
rar la cartera con las deducciones del impuesto. Pese a que existe una norma que limita la
obtención de dos beneficios a una misma renta, es discutible en la situación descrita, dado
que si bien la donación es un beneficio, la provisión de cartera difícil no lo es.
Es muy recomendable revisar y ajustar la provisión de cartera para fines tributa-
rios, en especial los beneficios que puede adquirir por esta vía el sector financiero.
Adicionalmente, Colombia requiere de una administración tributaria fuerte.
– Donaciones. Las donaciones deben ser ajustadas por un costo fiscal mínimo. Si
bien no se trata de desestimular este tipo de solidaridad, de ninguna manera, éstas no
pueden resultar en instrumentos propicios para liberarse de la tributación.
Se recomienda que las donaciones sean agrupadas bajo la forma descuentos tribu-
tarios, aceptando un límite del impuesto a cargo (por ejemplo, un 5% o 10%).
– Pérdidas netas. Desde un punto de vista técnico no existe razón para que no se
permita compensación de pérdidas con la renta futura sin importar cuánto tiempo
haya transcurrido. Por razones jurídicas (seguridad) y administrativas, la declaración
del impuesto sobre la renta mantiene una vigencia de 2 años. A partir de este lapso de
tiempo se desvanecen los efectos legales, sobre los valores declarados. No obstante,
las pérdidas netas previstas en la legislación de Colombia se pueden compensar hasta
en los 5 años siguientes. Se recomienda no restringir en el tiempo la compensación de
pérdidas netas con utilidades futuras.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 753

– Deducción de impuestos. Pese a que la Ley colombiana limita los pagos por los
impuestos territoriales a que éstos guarden relación de causalidad directa con la acti-
vidad generadora de renta, en la práctica es muy probable que el total de la deducción
por estos conceptos se solicite en las rentas gravadas con el impuesto.
Puesto que no existe una imputación a la renta de viviendas ocupadas por sus
propietarios no se debería aceptar la deducción en renta por el impuesto predial. De la
misma forma, es muy probable que del impuesto por vehículos de personas se solicite
como deducción en rentas gravadas. El efecto es similar cuando se realizan pagos en
especie en el impuesto a la renta (por ejemplo, un automóvil), no es gravada la renta
y además puede ser deducido en la actividad generadora de renta de forma personal o
través de la empresa.
En el caso de las personas físicas, se recomienda no aceptar la totalidad de la
deducción por impuestos territoriales.
– Beneficios a extranjeros. Tal como se mencionó en párrafos anteriores, los pa-
gos de intereses por deuda pública y privada a extranjeros no causan impuesto a la
renta. De acuerdo con la legislación colombiana, la exención opera como ingresos
que no se consideran de fuente nacional.
Así mismo, existen algunas exenciones especiales por agotamiento de recursos
naturales. En general, se permite una deducción por agotamiento del 10% del valor
bruto del recurso natural, pero existe un factor especial de agotamiento en la explota-
ción de hidrocarburos equivalente al 15% y 18% del valor bruto de explotación 70.
En términos generales, las reducciones del impuesto a las empresas y a los extran-
jeros no residentes no son beneficios directos para éstos, y pueden terminar favore-
ciendo a la tesorería de los países exportadores de capital que basan su tributación en
el principio de renta mundial, y que conceden crédito por los impuestos pagados en el
exterior.
La atracción de inversión extranjera para Colombia mediante una reducción de im-
puestos es muy estrecha. Tal situación depende, en mayor medida, de la tasa de impues-
tos en los países de origen del capital, y de la posición de déficit o superávit que tengan
las empresas con respecto a los créditos por impuestos pagados en otros países.
Las anteriores consideraciones permiten recomendar que sea revisada en detalle la
política de deducciones por agotamiento en el caso de los recursos naturales y los
pagos por intereses de deuda externa pública y privada.
– Exenciones por desastres naturales. Las exenciones tributarias por desastres
naturales deberían ser más limitadas. Las faltas de control sobre este tipo de exencio-

70 El factor adicional por agotamiento se otorga para las explotaciones vigentes en 1974 y, en adelante, el beneficio
se otorga a aquellas que se realicen en zonas donde el subsuelo haya sido reconocido como propiedad privada. El
factor del 18% se le acepta a las explotaciones ubicadas en el este y sudeste de la cima de la Cordillera Oriental.
754 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

nes y la forma como se han concedido se prestan para abusos, sin que se cumpla los
propósitos para los cuales fueron otorgadas. En situaciones de esta naturaleza, se
recomienda otorgar ayudas directas a las familias damnificadas, y a la reactivación
económica y social de la zona afectada.
– Exenciones por generación de empleo. Es recomendable eliminar esta exención.
Según estudios realizados por la CGR71, para el primer año de vigencia del descuento,
no existe relación entre el número de puestos generados en la economía y el beneficio
fiscal solicitado en las declaraciones, lo que sugiere el abuso que se puede estar pre-
sentando con el beneficio.
Desde el punto de vista fiscal, sería más conveniente reducir los impuestos que
recaen en las nóminas, lo que induciría un aumento de puestos de trabajos por este
hecho, tal como lo sugieren las mediciones realizadas por Lora (2001)72.
– IVA por bienes de capital. En la actualidad opera como descuento sólo para las
industrias básicas. Para las demás empresas el IVA constituye un mayor valor del
activo y se difiere su deducción a través del gasto por depreciación.
Por neutralidad, a este tipo de industrias se les debería dar el mismo tratamiento de
los otros contribuyentes, es decir, como un mayor costo del activo.
– Otros beneficios. Se deberían eliminar otros beneficios, muchos de ellos estable-
cidos en leyes diferentes y que no son incluidos en el Estatuto Tributario, tales como
los otorgados a nuevas librerías, inversiones en centros de reclusión, empresas aé-
reas, etc. Además, convendría eliminar del beneficio a los exportadores, a través del
CERT.

Ajustes integrales por inflación

Los ajustes integrales por inflación a los estados financieros de los contribuyentes,
con efectos en la determinación del impuesto sobre la renta, fueron introducidos en
Colombia a partir de 1992. La razón básica que se tuvo, en su momento, era la de
evitar las distorsiones que ejercían los elevados niveles de inflación sobre las bases
imponibles del tributo. Si bien la aplicación del tributo sobre bases reales evita
distorsiones indeseadas, lo es también el hecho de que con dicho procedimiento se
introdujo una enorme complejidad adicional al tributo.
Para dar una idea de la complejidad de la indización total del tributo, basta con
señalar que el Gobierno tardó 6 años estudiando la forma y los efectos que produci-
rían la introducción de los ajustes integrales. La Ley 75 de 1986 concedió facultades
al ejecutivo para realizar la indización. Posteriormente se ampliaron las facultades y
los ajustes fueron introducidos a partir de 1992. No obstante, dado lo complejo del

71 CGR, Informe de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, 1999. Bogotá, D. C., 2000.
72 Véase Eduardo Lora, El desempleo: ¿Que hacer?, Alfaomega y Revista Cambio, Bogotá, octubre de 2001.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 755

tema, los ajustes otorgaron serias ventajas fiscales a los contribuyentes a través de la
deducción teórica, y de otros mecanismos consagrados en el Decreto de introducción.
Según estimaciones, el costo fiscal de las ventajas que otorgó la norma ascendió a
$150 mil millones en 1993. Mediante la reforma de 1994 se corrigieron los excesos
de beneficios para los contribuyentes.
De acuerdo con lo señalado, el Gobierno tardó realmente 8 años en definir la
norma. El sector privado tuvo que asumir las nuevas disposiciones en un plazo relati-
vamente breve, pese al aumento de los costos de transacción que el nuevo procedi-
miento implicó.
En la reforma de 2000 se eliminó el ajuste a los inventarios, lo que debilitó nota-
blemente la indización original. En la actualidad sólo se realizan ajustes integrales a
los activos no monetarios diferentes a los inventarios.
Adicionalmente, los ajustes pueden ejercer una presión sobre los mismos índices
de inflación que evita que ésta descienda drásticamente de los niveles actuales. La
inflación en Colombia es de 7,6 en 2001. Tratar de evitar distorsiones por la aplica-
ción del tributo a la renta con una inflación cercana al 6% y con tendencia aún a
descender puede resultar significativamente costoso (cuadro 20.27).

Cuadro 20.27
Salarios, inflación y crecimiento en Colombia
Año Salario mínimo legal Inflación PIB real
Valor $ Variación Var %

1986 16.811 24,0 20,9 5,8

1987 20.510 22,0 24,0 5,4
1988 25.637 25,0 28,1 4,1
1989 32.560 27,0 26,1 3,4
1990 41.025 26,0 32,4 4,3
1991 51.720 26,1 26,8 2,0
1992 65.190 26,0 25,1 4,0
1993 81.510 25,0 22,6 5,4
1994 98.700 21,1 22,6 5,8
1995 118.934 20,5 19,5 5,2
1996 142.126 19,5 21,6 2,1
1997 172.005 21,0 17,7 3,4
1998 203.826 18,5 16,7 0,6
1999 236.438 16,0 9,2 -4,2
2000 260.100 10,0 8,8 2,8
2001 286.000 10,0 7,6 1,6
Fuente: Gobierno Nacional, Decretos Anuales sobre Salario Mínimo.
DANE.

Se recomienda realizar ajustes particulares a los activos, para efectos de la ganan-

cia ocasional, con incidencia en los gastos por depreciación que seguir con los ajustes
que tiene la estructura actual del tributo.
756 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Complementación con el impuesto al patrimonio y la renta presuntiva

Colombia es un país con profundas diferencias en la distribución de la renta y más
aún en la riqueza. El impuesto complementario al patrimonio cumplía un papel crucial
en la estructura del impuesto a la renta. El impuesto mejora la distribución del ingreso
y alienta el uso más eficiente del capital. En 1992, se eliminó el único sesgo progresi-
vo que tenía la tributación directa en Colombia.
Las naciones desarrolladas no imponen tributación al patrimonio. Una buena
tributación a la renta, de forma progresiva, equitativa, que además es controlada y
bien administrada, evita la imposición directa sobre el patrimonio73.
Las consideraciones anteriores sirven de base para proponer el establecimiento
del impuesto al patrimonio, que opere como complemento a la imposición a la renta.
El impuesto se liquidaría sobre la base del patrimonio líquido. Las tasas marginales
oscilarían entre 0,5% y 3%.
El impuesto propuesto admitiría sólo la exclusión de la casa de habitación del
contribuyente, y se limitaría progresivamente para patrimonio altos. Seguramente,
una parte sustancial del patrimonio escaparía de la tributación (enseres personales,
joyas, cuadros de arte), dado que buena parte de los contribuyentes no los declararían.
Además, a los extranjeros residentes les quedaría relativamente fácil eludir el tributo
(traspasando propiedades a empresas). No obstante, tratar de eliminar estas distorsiones
resultaría muy complejo y, en general, los beneficios en términos de progresividad
son mayores.
Así mismo, y de forma complementaria al impuesto a la renta, el método de la
renta presuntiva, no sólo debe ser conservado y defendido, sino que además resulta
necesario eliminar las exclusiones existentes de algunos patrimonios, contribuyentes
y sectores. Es el único método que garantiza una tributación mínima para muchos
sectores altamente beneficiados con las disposiciones tributarias en Colombia.

Tasas del tributo

Si bien las tasas existentes en la estructura del impuesto sobre la renta en Colombia
son apropiadas, es conveniente reducir proporcionalmente las tasas, en la medida en
que se reduzcan las exenciones y beneficios tributarios que otorga la legislación ac-
tual del tributo. Una tasa del 30%74 sería aconsejable en el caso en que se eliminara la
mayoría de los beneficios tributarios.

73 En Estados Unidos y Canadá los impuestos a los ingresos personal equivalen a 12,3% del PIB, y el correspon-
diente a las empresas es 3% del PIB. En total, la tributación a los ingresos en estas naciones es 15,3% del PIB
(Tanzi y Zee 2000). En Colombia, la tributación a la renta es 4,1% del PIB (0,8% del PIB lo aportan los ingresos
personales y 3,3% del PIB los ingresos de las empresas).
74 Se calcula que la tasa propuesta es de 33%. Corresponde a un supuesto realista, asumiendo que no se va admitir
la eliminación de muchos de los beneficios que tienen un elevado costo fiscal.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 757

Régimen especial
Bajo el concepto de una tributación neutral, el régimen especial debe eliminarse de la
estructura del tributo. Existen algunas entidades sin ánimo de lucro, que se deben
controlar, con el fin de evitar que se presten como instrumentos de evasión. Así mis-
mo, existen otras instituciones que deben incorporarse a la base del impuesto: v. gr.,
cooperativas.

Exclusiones directas
Actualmente algunos contribuyentes y actividades son excluidos del tributo. No exis-
te ninguna razón técnica. Estas exclusiones deben ser revisadas integralmente.

Mínimo exento
La exención mínima es muy alta en Colombia, y por ello se recomienda reducir el
mínimo exento al equivalente a 4 salarios mínimos mensuales, lo cual implica que
ingresarían a la tributación aproximadamente 300.000 personas adicionales.

Gravamen a los movimientos financieros

El impuesto sobre los movimientos financieros se debería eliminar de la estructura
tributaria de Colombia. Es un impuesto a las transacciones, que tiene efectos sobre las
preferencias por liquidez, induce a realizar transacciones por fuera del territorio na-
cional, incide sobre las tasas de interés, y castiga a los negocios que tienen una alta
rotación de efectivo.
El tributo debería ser reemplazado por una retención a título del impuesto sobre la
renta. Puesto que existe una exclusión sobre un monto para cada contribuyente, los no
declarantes del tributo a la renta no se verían afectados por el paso del tributo a reten-
ción en renta.

Alternativas para la tributación territorial

Los ingresos tributarios de los municipios y los departamentos colombianos se pue-
den incrementar de forma permanente en el mediano plazo con la conjugación de tres
estrategias complementarias. La primera consiste en introducir cambios en las defini-
ciones de bases gravables y tarifas; la segunda, a través de una mejor gestión para
reducir las rentas por cobrar; y la tercera, mediante un combate frontal a la evasión.
Como resultado de estos esfuerzos la carga tributaria se podría incrementar en 1,7%
del PIB: pasaría de 2,6% a 4,3%.
758 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

La primera estrategia permite obtener resultados en el corto plazo. Se lograría un

incremento permanente del 22% en los ingresos tributarios territoriales (0,4% del
PIB). El mayor esfuerzo se concentrará en el nivel municipal (79% incremento en el
recaudo).
Estos nuevos ingresos se lograrían por las siguientes razones: (a) Mediante un
aumento de las tarifas y la simplificación de las bases para los impuestos de industria
y comercio, predial, sobretasa al medio ambiente, vehículos automotores, consumo
de cerveza, consumo de licores y loterías; (b) la eliminación de los monopolios a la
producción de licores y loterías de juegos de azar de los departamentos. En las lote-
rías, somos partidarios del establecimiento de una sola lotería del orden nacional; (c)
generando condiciones que permitan una mayor eficiencia en la fiscalización, la li-
quidación y el cobro de los impuestos. En este sentido, se propone reducir el número
de gravámenes administrados por las entidades territoriales, de tal forma que los mu-
nicipios se dediquen a 3 impuestos de los 16 existentes, y los departamentos a 4 de los
12 que tienen. Igualmente, es necesario establecer metas para la reducción de cartera;
(d) recomendando una recomposición de la tributación entre los departamentos y los
municipios, mediante la cesión del impuesto de registro y anotación a los municipios.
No obstante, la profundización del proceso de descentralización y la búsqueda de
la autonomía tributaria territorial requiere de medidas de mediano plazo. Y es aquí,
sin duda, donde las dos últimas estrategias entran a cumplir un papel esencial. La
mayor tributación territorial supone cambios que están íntimamente relacionados con
la estructura de la administración tributaria y con las competencias existentes entre
municipios y departamentos.
Este grupo de reformas crea economías de escala y mayor eficiencia en la admi-
nistración tributaria, con lo cual los tributos se incrementan en un 1% del PIB como
consecuencia de una reducción sustancial de las rentas por cobrar; y además, introdu-
ce cambios que ayudan a reducir la evasión, de manera que por este concepto se
puede recaudar adicionalmente 0,2% del PIB.
En las últimas estrategias el camino a recorrer debe comenzar por acentuar el
traslado de competencias y recursos de los departamentos hacia los municipios, a fin
de fortalecer estos últimos. En caso contrario, el camino es reconsiderar la viabilidad
de unos 500 municipios, y más bien fortalecer los niveles intermedios de gobierno.
Pero el camino hacia el federalismo fiscal exige tomar la primera opción.
De igual forma, hay que establecer un nivel subnacional de administración tributaria,
diferente al departamento y al municipio, que permita obtener economías de escala en
el recaudo. Por esta vía, se incrementaría la eficiencia sin sacrificar la autonomía
tributaria territorial.
Por último, es necesario definir unas estructuras tributarias específicas para el
Distrito Capital y del departamento de San Andrés.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 759

Los cambios en el corto plazo

Las modificaciones sustantivas en las estructuras tributarias de los departamentos y
municipales que es factible realizar en el corto plazo se resumen a continuación.
– Reducción del número de tributos. Los impuestos departamentales se deben redu-
cir de 11 a 4, es decir, a los impuestos de consumo de licores, cerveza, cigarrillos y al
impuesto a las loterías y juegos de azar. Por su parte, los impuestos municipales se
deberían restringir a 3 de los 16 actuales, es decir, a los impuestos de industria y comer-
cio, predial y registro y anotación; y se mantienen dos impuestos comunes: el impuesto
sobre vehículos automotores y la sobretasa a la gasolina motor (cuadro 20.28).
Cuadro 20.28
Estructura tributaria propuesta
Impuestos departamentales
1 Impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas
2 Impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares
3 Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado
4 Impuesto sobre loterías y juegos de azar
Tributos municipales
1 Impuesto predial
2 Impuesto de industria y comercio
3 Registro y anotación
Tributos comunes
1 Impuesto sobre vehículos automotores
2 Sobretasa a la gasolina
Fuente: CGR.

En el nivel municipal, los impuestos y tasas eliminados se podrán establecer siem-

pre y cuando los ingresos que de ellos se deriven no superen en un 10% el costo de su
administración, fiscalización y recaudo. Si esta condición no se cumple, se suspende-
rá su cobro durante la administración que la implante.
Bajo el anterior criterio, podrán ser establecidas como tasas las siguientes: alum-
brado público, explotación de arena, cascajo y piedra, espectáculos públicos, eventos
deportivos y similares, degüello de ganado mayor y menor, delineación urbana y
apuestas mutuas.
El impuesto al transporte de hidrocarburos se eliminaría. Los recursos que por este
concepto recibían algunos municipios se mantendrían, no como impuesto, sino como
una participación adicional en las regalías.
– Eliminación de las destinaciones específicas. Un paso importante para fortale-
cer el proceso de descentralización es eliminar cualquier tipo de destinación específi-
ca de los impuestos y tasas en el orden municipal. En el orden departamental, las
restricciones se deben mantener.
760 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Aunque existe la preocupación por el desborde de los gastos de funcionamiento,

la Ley 617 de 2000 impuso un mecanismo que controla en parte este fenómeno. Sin
embargo, se necesita un criterio más rígido que la relación entre los ingresos corrien-
tes de libre destinación y el gasto en funcionamiento, tal como lo define dicha Ley. La
relación se debe establecerse con base en los ingresos tributarios y no con los ingresos
corrientes de libre destinación.
– Impuesto predial
• El atraso en los catastros se puede superar a través de un mecanismo ya probado
con éxito en la Ley 14 de 1983. Así, primero se podría establecer el año 2003
como fecha límite para su actualización; de manera que el último avalúo vigente
se reajustará por cada año en un 10% anual acumulado. En el año 2005 como
máximo, los municipios deberían tener actualizados y formados sus catrastros,
para lo cual podrían contratar esta labor con el IGAC o con entidades privadas. A
partir del año 2005 los catastros se actualizarían y se formarían cada tres años. En
el intervalo el mecanismo de ajuste será el mismo usado en la actualidad.
• Se propone una tarifa mínima para el predial equivalente al 4 por mil.
• El porcentaje ambiental del impuesto predial corresponderá al 15% del total re-
caudado. Su destino serían las Corporaciones Autónomas Regionales.
– Impuesto de industria y comercio
• Se debe fusionar con el impuesto de avisos y tableros.
• Es recomendable un incremento en la tarifa mínima del 1 por mil, el cual corres-
ponde a un porcentaje ambiental equivalente al que se cobra en el impuesto predial.
Es el costo en que deben incurrir todos aquellos que contaminan el ambiente. Su
utilización podría ser libre.
• Además, convendría reducir su período fiscal a 2 meses, tal como sucede con el
IVA, e implantar una retención.

– Impuesto de registro y anotación

• Las características de su base gravable indican que debe formar parte de los tribu-
tos municipales.
– Impuesto a vehículos automotores
• El porcentaje de la participación de los municipios en el impuesto debe aumentar
al 40%.
• Se deben eliminan las exenciones al servicio público y a las motos de menos de
125 c. c. Y de uso oficial.
• La administración, recaudo y destino de las multas deben ser propiedad municipal.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 761

– Impuesto al consumo de licores

• Se propone definir la base gravable que no considere precios de referencia sino el
grado de contenido alcoholimétrico en un envase de 750 c.c.
• Otorgar un tratamiento neutro para la producción nacional y extranjera. Lo que
supone una tarifa de 40% para los licores con alto contenido alcohólico; 25% para
otros licores, y de 20% en el caso de los vinos. Las anteriores tarifas equivalen a
una tasa por grado alcoholimétrico de $131 para el aguardiente; $138 para el ron:
$140 el whisky; $162 para el vodka; $84 brandy; $143 para tequilas, y $62 para
los vinos (a precios del año 2002).
• Eliminar los monopolios departamentales a los licores. La razón es que la reduc-
ción de costos que implica el desmonte de entidades ineficientes como las licore-
ras, puede estar acompañada de mayores recaudos mediante gravámenes a la ex-
plotación privada de estas actividades.
– Impuesto a las loterías nacionales, extranjeras y a los juegos de azar
• Eliminación el monopolio departamental.
• Establecer la lotería única nacional. Sus recursos se distribuirían de acuerdo con
un criterio que combinara las necesidades de los departamentos y las ventas de las
mismas.
– Impuesto al consumo de cervezas, refajos y sifones
• La tarifa del impuesto se establece en función del grado de alcohol por lata y
botella, en un procedimiento similar al impuesto sobre el consumo de licores.
• Se mantendría una tarifa de 40% por impuesto al consumo; pero al igual que los
demás bienes el bien se sometería a la tasa general del IVA (12% o 14%).
• Se debe otorgar un tratamiento igual a la producción nacional y extranjera, con lo
cual se acaba con los pagos efectuados en el del Fondo-Cuenta de impuestos al
consumo de productos extranjeros.
– Impuesto a los cigarrillos
• Al igual que el tratamiento propuesto para los otros impuestos al consumo, reco-
mendamos un tratamiento neutro a la producción nacional e importada. El precio
utilizado como base gravable ha de ser igual: el precio al detal.
– Reducción de la cartera
· Se deben definir metas anuales de reducción de las rentas por cobrar. Para ello se
pueden establecer estímulos a las entidades territoriales que adelanten estos pro-
gramas: v. gr., una mayor participación en las transferencias o en las regalías.
762 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

Los esfuerzos a mediano plazo

Sin duda, los esfuerzos que el país puede emprender en el mediano plazo están condi-
cionados por la discusión y el establecimiento de una Ley orgánica de ordenamiento
territorial. Las principales recomendaciones son las siguientes.
– Impulso al municipio. Si el objetivo es lograr mayor eficiencia y control del
gasto público, dentro del contexto del modelo de federalismo fiscal que el país está
impulsando, el municipio es la figura más adecuada para obtener este resultado.
No obstante, en un entorno con recursos escasos, la decisión de fortalecer el muni-
cipio requiere no sólo el traslado de competencias, la asignación de nuevas funciones
administrativas y políticas, sino, además, su dotación con fuentes adicionales de re-
cursos. Sin embargo, no se trata de desaparecer la figura de los departamentos. Por el
contrario, se puede buscar fortalecerlos para que se conviertan en verdaderos espa-
cios de cohesión e identidad cultural, pero a condición de que tengan muy limitadas
funciones administrativas.
Este cambio se debe impulsar mediante una Ley orgánica de ordenamiento territo-
rial. Así, se deben definir como municipales los impuestos que hoy son conjuntos; es
decir, en el mediano plazo, se deberían ceder al municipio los impuestos de vehículos
y la sobretasa a la gasolina.
– Administración regional de los impuestos. La administración tributaria territo-
rial debe adoptar un sistema que le permita generar economías de escala en el recau-
do. No es posible seguir operando con más de 1.200 administraciones locales, que es
la función que actualmente desempeñan las tesorerías y secretarías de Hacienda.
Por esta razón, el camino adecuado para incrementar la eficiencia sin sacrificar la
autonomía tributaria territorial es crear un sistema de administración tributaria regio-
nal, diferente al de los departamentos y los municipios, que permita obtener econo-
mías de escala en la administración, recaudo y fiscalización de los tributos territoria-
les. Se otorgarían jurisdicciones a estas entidades, con el fin de controlar los impuestos
municipales de esta definición. De los presupuestos de los municipios, se costearían
las nuevas administraciones y, además, un pequeño porcentaje del recaudo se desti-
naría a fortalecer a estas administraciones y a los catastros correspondientes.
Otro argumento en favor de este mecanismo es que uno de los principales impues-
tos municipales, el de industria y comercio, tiene una base gravable que se caracteriza
por ser móvil, por lo cual ésta sería la forma más eficiente de administrarlo. Igual
acontece, si en el mediano plazo se tiene como objetivo convertir en rentas municipa-
les los impuestos de vehículos y la sobretasa a la gasolina.
– Régimen Tributario único para Bogotá y San Andrés. Es necesario crear una
estructura propia para la tributación en Bogotá que la desligue por completo de los
tributos departamentales que comparte con Cundinamarca. En este sentido, la capital
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 763

de la República debe contar con todos los tributos que le son propios a un departa-
mento. La ciudad concentra el 23% del PIB y el 16% de la población nacional. Se trata
de fortalecer financieramente a la ciudad e impedir que siga siendo una de las “prin-
cipales víctimas del centralismo”.
De la misma manera, hay que definir una estructura tributarias específica para el
departamento de San Andrés. El desmonte de la tributación al comercio exterior afec-
tó de manera significativa las finanzas de la isla, razón por la cual hay que reestructu-
rar sus fuentes de ingresos.

Impuesto de la reestructuración tributaria territorial en el corto plazo

El impacto en el corto plazo de la reforma propuesta permite esperar un mayor recau-
do que oscila entre el 0,2% y el 0,6% del PIB (cuadro 20.29 ).
Los mayores ingresos tributarios se explican en esencia por el impuesto de indus-
tria y comercio. En el primer año se contaría con recursos adicionales cercanos a
$983 mil millones; pero desde el año 2005 en adelante su evolución se estabiliza en
una suma cercana a los $ 270 mil millones por año.
Cuadro 20.29
Resultados esperados con la reestructuración territorial
Impuestos Escenarios

Propuesta I II
Municipales
Predial Tasa mínima 4 por mil 0,12
Tasa mínima 2 por mil 0,06

Industria y comercio Bimensual y ajuste moderado de tasa 0,43

Sólo ajuste tasa 0,11
Departamentales
Licores Eliminar monopolios y redefinir bases 0,03

Loterías Unica lotería nacional 0,01

Conjuntos
Vehículos Eliminar exenciones y tasa moderadas 0,04
Eliminar exenciones 0,02
Total 0,63 0,19
Fuente: CGR/DEM. Cálculos propios.

El incremento en el recaudo del impuesto de industria y comercio se debe a dos

razones: las mayores tarifas y la forma bimensual de su período fiscal75. Sin duda, la

75 Ciudades como Bogotá y Cali, para citar los dos casos más importantes, ya tienen la bimensualizado el tributo.
764 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

hacer bimensual el tributo es el factor que explica el mayor impacto fiscal de la refor-
ma en el primer año, no sólo en el propio impuesto, sino en el total de recursos espe-
rados para los gobiernos territoriales.
De otra parte, las modificaciones de las tarifas, la unificación con la sobretasa
ambiental y los cambios en el mecanismo de ajuste de la base catastral incrementan
los recaudos por predial en $280 mil millones en el primer año. Los recaudos por el
impuesto de vehículos automotores incrementan las rentas departamentales y munici-
pales en alrededor de $64 mil millones, como consecuencia de la imposición del
impuesto a los vehículos de servicio público y las motos de menos de 125 c.c.
En cuanto a las fuentes de ingresos departamentales, el establecimiento de una
base gravable por grado alcoholimétrico, para el impuesto al consumo de vinos y
licores incrementa los tributos en este nivel de gobierno en $64 mil millones; y en el
consumo de cerveza generará una suma similar. Finalmente, el traslado del impuesto
de registro implica un incremento de las rentas municipales en cerca de 270 mil mi-
llones, pero el efecto neto es cero, pues se trata de la sustracción de una renta depar-
tamental.

Resultados de la reasignación de la carga tributaria propuesta por la CGR

Los resultados en mayor recaudo para el GNC de la propuesta de la CGR, oscila entre 1
y 2,16% del PIB (véase cuadro 20.30). La variación en los resultados, dependerá en
buena medida de la eliminación y/o limitación de muchas de las exenciones.
La eliminación y graduación significativa de las exenciones podría incrementar el
recaudo en el equivalente a 2% del PIB. La tarifa del impuesto a la renta, sólo debería
reducirse a un 33% (cuadro 20.30).
Por su parte, la tasa del IVA podría reducirse dependiendo de la extensión de su
base, pero en todos los casos se debería otorgar el crédito a los bienes de capital
puesto que representa un estímulo directo a la inversión. Adicionalmente, resulta
recomendable, tal como se señaló en los párrafos anteriores, la eliminación de las
tasas diferenciales actuales.
En lo que respecta a las modificaciones a la estructura tributaria territorial, se
puede obtener una mayor recaudación entre 0,19 y 0,63% del PIB (cuadro 20.30).
Así mismo, debe existir un plan de recuperación de cartera morosa de impuestos,
tanto en la Nación como en las entidades territoriales. La cartera adeudada a la DIAN
asciende a 1,9% del PIB (cuadro 20.31), de la cual la mitad corresponde a apropiacio-
nes indebidas de retenciones e IVA, para las cuales existe sanción penal76.

76 Los aspectos que se deberían cambiar en el procedimiento tributario, administración tributaria, régimen de san-
ciones, entre otros, se detallan en una próxima publicación de la CGR, que complementan la reforma integral.
REESTRUCTURACIÓN TRIBUTARIA 765

Cuadro 20.30
Mayor valor recaudación según propuesta CGR (% PIB)

Impuesto Escenarios Otras

medidas
1 2
1. Gobierno Nacional Central 2,16 1,01 -
Renta* 1,03 0,11 -
Sociedades 1,00 0,10 -
Reducir tasa a 33% -0,20 -
Reducir tasa a 30% -0,50 -
Eliminar y limitar exenciones 1,20 0,60 -
Eliminar y limitar «significativamente» exenciones 2,00
Naturales 0,03 0,01 -
Reducir exenciones y bajar tasa 0,02 0,01 -
Impuesto a patrimonio 0,01
Sin impusto al patrimonio 0,00 -
IVA** 1,13 0,90 -
Ampliar base (tasa 14%) 1,13 -
Ampliar base (tasa 12%) 0,90 -
Ampliar base (tasa 10%) 0,25
Impuesto al Consumo
Consumo de bienes y servicos suntuarios a cambio del IVA*** 0,00 0,00 -
Eliminar el 3x1000 -0,70
2 Tributación territorial 0,63 0,19 -
Predial -
Tasa mínima 4 por mil 0,12 -
Tasa mínima 2 por mil 0,06 -
Industria y Comercio
Bimensual y ajuste moderado tasa 0,43 -
Sólo ajuste tasa 0,11 -
Licores
Eliminar monopolio y redefinir bases 0,03 0,00 -
Vehículos
Eliminar exenciones (incremento moderado de tasas) 0,04 -
Eliminar exenciones (sin modificar tasas) 0,02 -
Loterias
Unica lotería nacional 0,01 0,00 -

*Si la reforma es aprobada en el 2002, los efectos en el recaudo de renta se lograrían en el 2004, con excepción de las retenciones.
**En todos los casos se considera el crédito a los bienes de capital y la ampliación de la base en los términos de la propuesta CGR.
**No se calcula mayor recaudo por este impuesto. El recaudo es el mismo de la diferencia entre la tasa general y las tasas
diferenciales delIVA actual.
Fuente: CGR.

Cuadro 20.31
Cartera morosa de la DIAN*
Concepto Millones de $ % % PIB
IVA 1.163.722 31,5 0,6
Retención 733.498 19,9 0,4
Subtotal 1.897.220 51,3 1,0
Renta 734.710 19,9 0,4
Aduanas 179.859 4,9 0,1
Sanciones 883.210 23,9 0,5
Tributarias 532.185 14,4 0,3
Cambiarias 170.017 4,6 0,1
Aduaneras 173.821 4,7 0,1
Otras deudas 7.188 0,2 0,0
Total 3.695.000 100,0 1,9
*Datos a 31 de dicembre de 2001

Fuente: CGR, con base en datos DIAN.

766 ELEMENTOS PARA EL AJUSTE MACROECONÓMICO

BIBLIOGRAFÍA
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