? CaPiTULo VI EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACION, EN PARTICULAR ! (RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS) Seccidre 1* LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 1, CONCEPTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. DIFERENCIAS CON LA RECLAMACION ¥ LADENUNCLA, Como se ha visto el recurso es toda impugnacién, en término, de un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del ér- gano emisor del acto, el superior jerérquico u érgano que ejerce el control de tutela, la revocacién, modificacién o saneamiento del acto impugnado !, Lo esencial del recurso administrativo consiste.en que se trata de un acto de impugnacién, de un acto o reglamento administrative anterior, que da lugar a un nuevo procedimiento ? que posee cardcter administrativo, desde el punto de vista material. Esto es asf porque su resolucion se canaliza a través de la emisidn de un nuevo acto que L Bscota, Héctor Jorge, Tratada General de Procedimiento Adminisérativo, pag. 254, Buenos Aires, 19757 GARRIDO FALLA, Fernando, Régimen da impugracion de fos ac- ‘pAg, 288, Madrid, 1956; SAYAGUES Laso, Enrique, 06, ct. Montevideo, 1973. =z PEREZ, Jess, Comentarios a lc ley de procedimientos administratives, 15, Madd, 1977.384 JUAN CARLOS CASSAGNE traduce la funcién administrativa (en sentido material u objetivo) por parte de un érgano del Estado, ‘Si bien la tendencia ‘de los ordenamientos positives se inclina por la regulacién det procedimiento recursive ante los érganos de la ‘Administracién Pablica, nada impide aplicar la mayor parte de los principios y reglas 2 las mpugnaciones que se planteen, ante los 6r+ ganos Legislative y Judicial que constituyan, por su substancia, ac- tos de naturaleza administrative (v.gt, recurso deducido por un em pleado a raiz de una sancién disciplinaria). nee A diferencia de los recursos, las meras reclamaciones no son, en principio, medios para impugnar actos administrativos. Se trata de eiticulaciones que pueden o no tener’ contenido juridico que presenta. tl administrado en ejercicio del derecho de peticionar ante las auto- ridades administratives (art. 14, Const. Nac.) tendientes a obtener el, Gictado de un.acto favorable 0 provocar el ejercicio dela potestad:r ocatoria ex oficio que, en algunos supuestos, puede ejercer la ‘Admi- nistracién, aun cuando no hubiera unrecurs administrativo formal- mente planteado. Las meras reclamaciones también se distinguen de los recursos en que, en principio, la “Admninistracion no se encuentra obligada a tramitarias nia dictar resolucién definitiva, salyo en aquellos casos én que el titular poseyere un derecho subjetivo, que tuviera su fuente en la ley, regiamento, acto o contrato administrativo. ‘Al lado de las meras reclamaciones se ‘pallan las reclamaciones regladas, donde aun cuando no se impugna un acto administrative (gr, la queja) la ‘Administracién tiene el deber de tramitarlas. ‘Un capitulo aparte corresponde asigner 4 aquellas reclamacio- nes 0 *reclamos” reglados que constituyen 3a procedimiento previo para la habilitacién de la instancia judicial, tales como la reclama- Bion administrativa previa y el reclamo impropio que se exige para impugnar reglamentos en sede judicial °, Bn realidad, son recaudos procesales de Ja accién o del recurso contencioso-administrativo, no participando de la naturaleza de Tag meras reclamaciones adminis | trativas ni de aquellas que se encuentran regladas, aunque no perte- necen a las vias recursivas, estos “reclamos” pueden también tener | 3 LINDA, comlas ceformsas de la ley 21.666, art Oy sigs. y art. 24, inc. a). Por las q tazoaes que damos en el texto n0s parece: mds apropiado denominar a estos medios “recla" 1 fhos” 7 no “raclamaciones”, ne dbstant® ceconocer que, en la prdctica, se usa indistiaca~ECLAS 385 RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENU or objeto la impugnacién de un acto administrative en forma direc- fro indirecta, si se reclamaren, Por ejemplo daiios y perjuicios. ‘A su vez, la denuncia administrativa, que & diferencia de los ré- cursos y las reclamaciones puede formular el portador de un interés simple, consiste en el acto por cuyo mérito un particular pone en. co- wocimiento del drgano administrative Ta comision de un hecho ilicito § la irregularidad de ua acto administrative o reglamento, sin que o gista obligacion de tramitarla ni de Gesidizla por parte de la Admi- nistracién Publica. Puede ocurrir, no obstante, que una ve2 acogida la denuncia el administrado posea un verdadero poder juridico que a la misma se Namite como recurso. Es lo que aconiece °on ja Hamada “denuncia de ilegitimidad” que se encuentra reglada en e} ordenamiento positi- vo nacional *. , 2, NATURALEZA JURIDICA DEL RECURSO ADMINISTRATIVO claracidn de voluntad del particular que ecto de la Administracion y las demas es evidente que el recurso ‘Tratandose de una de produce efectos juridices res personas legitimadas en el procedimiento, administrativo es un acto juridico y no un ‘derecho 5, No debe confun- dirse, pues, el derecho de recurrir que es emanacién conjunta del de- » eathg de peticionar a las autoridades y de la garantia dela defensa «. trasladada al plano administrativo, con su manifestacién concretada. quel acto por el cual se recurre. Este dltimo eS el recurso, siendo su verdadera naturaleza la de un acto de derecho publico ®. Desde otro punto de vista, se ha sostenido que el recurso consti- tuye también un medio de defensa del administrado* atribuyendo al recurso administrative una naturaleza juridica afin con las corrien- tes, procesalistas. Pero n0 obstante queel recurso administrativo cumple también esa funciona instrumental, su esencia 0 naturaleza Joridica es la de un acto juridico de derecho piiblico y por tal causa el 4 LICP.A., con las snodificaciones de la ley 21.686, arts inc. 0), ap. & 704. 5 Cir, GONZALEZ PEREZ, Jess, ob, cit., pag. $ C&, Diez, Manuel Maria, Et acto edministrativo, pag. 95, Buenos Aires, 1961. + Gee SemiGues LaSO, Enrique, ob. cit, & 1, pag. $71. ‘Montevideo, 1963; entre 80- otros: Froviel dice quo igs “ecurses administrativos 409 Qo°RT procesales que regia igs cigs que tiene al admiaistrado para promover insanc® gdminiscranvas & fin de que 125,88 Que Hens ot ade con justia... Derecho administrative, TTL, pag. $09, Buenos Bee TED confundiendo asi las aormas de procedimicaso qe ‘o reglan coc el acto ju- “dieo por al cual se promuave un recurso adminiserasiv386 JUAN CARLOS CASSAGNE derécho positivo ha reglamentado, en los distintos patses, los recau- dos formales y sustanciales inherentes a la interposicidn de esa de- claracién de voluatad del particular o administrado. 3. RECURSOS ADMINISTRATIVOS ¥ RECURSOS 0 ACCIONES CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVAS. LA DECISION EN EL RECURSO ADMINISTRATIVO NO TIENE SUBSTANCIA JURISDICCIONAL El recurso administrativo constituye una parte del procedi- miento administrativo y al pertenecer a la funcin administrativa, en sentido material u objetivo, se rige por los principios inherentes.@° dicha funcion. Los yecursos contencioso-administrativos —al igual que las acciones de ése cardcter— se ubican en el proceso judicial. de esa especie, cuyas controversias debe resolver, en nuestro pais, ellla~ mado Poder Judicial. ee Estos recursos 0 acciones contencioso-administrativas se trami- tan sogun las reglas de la funci6n jurisdiceional, siendo una de, las més importantes, la de la cosa juzgada. risdiccionales ante la Administracién, que sélo se admiten por via ex cepcional cuando la ley hubiera atribuido, por razones de idoneidad técnica, el juzgamiento de ciertas causas a tribunales administrati- vos (v.gr., Tribunal Fiscal de la Nacién) o a los entes reguladores #9 siempre que el Poder Judicial conserve el control de la decisién final) de la controversia. Sin embargo, los recursos jurisdiccionales ante la Administra-{ cién, aun cuando poseen ciertas caracteristicas peculiares, no son rev cursos administrativos, participando del régimen de los recursos ° contencioso-administrativos o de las acciones de esta naturaleza.: Por tal causa, la decision en esta clase de recursos constituye el equi: valente de la sentencia judicial. De esa manera, mientras la decisién que se adopte en un recurso administrativo de reconsideracién puede revocarse siempre en bene=) ficio del administrado, ello no puede acontecer en el caso de los recur™ sos que se promueven para excitar la funcién jurisdiccional, donde | las resoluciones que decidan las pertinentes controversias se en- 3 Configuréndose, en tales casos, una jurisdiccién primaria administrativa; véase: soben asta cuestida HUtct, Héctor, “La actividad jurisdiccional de los ences reguladares”, LL, diario del 29/3/96, pag. 4.RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCIAS 387 cuentran alcanzadas por el principio de la cosa juzgada, ademas de eras importantes diferencias (v.gr., imposibilidad de la avocacién). Por tal causa, la decisién que se adopte en un recurso adminis- trativo, no posee substancia jurisdiccional, como lo sostienen algu- nos autores ? sino que tiene una naturaleza materialmente adminis- trativa ®, de lo cual se deriva que mientras ua recurso contencioso-administrativo debe motivarse exclusivamente en. consi- deraciones juridicas inherentes a la ilegitimidad, el recurso adminis- trativo puede apoyarse en meras razones de oportunidad 44. 4. LEGITIMACION PARA PROMOVER, RECURSOS ADMINISTRATIVOS La interposicién de un recurso administrative requiere que quien lo promueva tenga una aptitud especifica que le permita ser parte en el procedimiento declarativo de impugnacién. cs Debe, en consecuencia, poser una legitimacién previa, singula- rizada en ia invocacién de un derecho subjetivo o de un interés legi- timo. Se trata de un recaudo que hace a la seriedad inicial del recur- so por cuya razén la Administracion debe juzgar el cumplimiento de aste requisito en forma amplia, habida cuenta de que al resolver el cecurso, decidird la cuestidn de fondo planteada. Esta interpretacién encuentra apoyatura en el ordenamiento positive nacional, en cuanto se prescribe que los recursos pueden de- ducirse por quienes “aleguen” un derecho subjetivo o un interés legi- timo ®, Para apreciar esa amplitud no hay que olvidar tampoco que si bien el recurrente es quien promueve el recurso, el mismo no es téc- nicamente una “parte contraria” sino un “colaborador” de la funcién administrativa que ayuda a la Administracién a imponer la legitimi- dad (legalidad y justicia) propia del estado de derecho 8. 9 BIewsa, Rafeel, ob. cit, t. V, pag. 195; MARIENHOFF, Miguel S., 0b. cit., tI, pags. 645-649; PEARSON, Maxcelo M, 0b. ci, pag. 18 y sigs., Buenos Aires, 1976. 19 Es ta opiniéa mayoritaria en la doctrina: WALINE, Marcel, Droit Administratif, dg. 198 y sigs., especialmente, pég. 196 (aro. 321), donde destaca el interés dela distin~ ‘én, # ad., Paris, 1963; SAYAGUES LaSO, Enrique, ob. cit, I, pag. 171; DROME, José Ro- berto, Instituciones de Derecho Administrativo, pags. 517-518, Buenos Aires, 1971. tt’ Benolt, Francis Paul, Le Droit Administranf Francais, pag. 374, Toulouse, 1968. Ta del RLN.P-A, aprobade por dee. 1739/72, con las modificaciones del dec. 2700 1 Cir, PEARSON, Marcelo ML, 09. cit., pag. 43, Buenos Aires, 1976,JUAN CARLOS CASSAGNE 388 . 5. ACTOS {MPUGNABLES MEDIANTE RECURSOS ADMINISTRATIVOS Los actos susceptibles de ser impugnados mediante recursos ad- ministrativos son aquellos que operan sus efectos directamente fue- ra del plano interno dela Administracién afectando los derechos 0 in- tereses legitimos de los particulares, aun cuando su alcance sea general. En cambio, los llamados actos internos o inter-organicos tales como las medidas preparatorias de las decisiones administrativas no son recurribles, ya que los mismos no repercuten directamente en la esfera juridica de los administrados. Como los reglamentos administrativos no repercuten directa- mente sobre los particulares sino a través de un acto administrativo 7 conereto de aplicacién, sélo pueden ser recurridos aquellos casos ens que él érgano administrativo le hubiese dado o comenzado a dar ap) cacién 8. wt De lo contrario, es decir en los supuestos en que un-reglamento:: no hubiese sido aplicado por la Administracién, puede el particular} en él procedimiento positive nacional, interponer un reclamo admi- nistrativo impropio previo a la demanda judicial *. 6, REQUISITOS FORMALES Y SUSTANCIALES BXIGIDOS PARA LA INTERPOSICION DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS La deduccién de recursos administrativos hdllase sometida aun conjunto variado y abundante de formalidades y recaudos exigidos con miras a que la Administracin pueda ejercitar adecuadamente sus poderes de control o fiscalizacién. Pero no todos los requisites son 16 Ellart. 80 de la Reglamentacién Nacional prescribe la irrecurribilidad aun cuando se trate de informes'y dictdmenes de requerimiento obligatorio y efecto vinculante, | 15 Cf. art. 73.del RL.N-P.A., Canosa ha puntualizado que, de otra manera, la refor- ma introducida a este articulo por el dec. 1883/91 careceria de seatido (0b. cit, pags. 99- 100); ver también el licido trabajo de GAMBIER “La impugnaciéa directa de los regiamen- tos en sede administrativa en un dictamen de la Procuracién del Tesoro de la Nacién”, REDA, oxo. 2, pag. 485, Buenos Aires, 1985. ‘ 16 Art. 24, ine. a), dela L.N.P.A; para este reclamo impropiocontra normas generales no existe plazo de interposiciéa, tratdndose de una acciéa tendiente a la defensa de la le- gelidad objetiva, sin perjuicio de la legitimacién que como requisito de sariedad del recur- 300 accién debe exigirse al particular que impugza el reglamento. El dec, 1883/91 agregé una frase al art. 73 del RL.N.P-A. ratificando la improcedencia dela wtilizacién da los recursos en forma directa y recordé que dicha improcedencia es tal, sin perjuicio de !a facultad de iaserponer el reclamo impropio, GARCL! PULLES, Fernando Raul, “La impugnacién de actos administrativos de alcance ral”, E.D., t. 853.RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCIAS 389 de cardcter formal ni poseen la misma trascendencia para la marcha del tramite adminiscrativo. Existen ciertos requisitos que practicamente configuran la exis- tencia de un recurso administrativo y ellos son: 2) La indicacién del acto que se recurre y consecuente declara- cién precisa de impugnarlo a fin de obtener el dictado de un acto de la Administracién que lo revoque, modifique o dero- gue, segiin los casos ", b) Su reflaccion por escrito sin importar el medio empleado ', c) La fitma del recurrente o su apoderado indicando el nom- bre, apellido y domicilio real del recurrente ®, No obstante el hecho que las formalidades y recaudos que se re- quieren sean numerosos*, el R.L.N.PA., acogiendo el principio del informalismio, determine que cuando se advierta alguna deficiencia formal hay que intimar al recurrente a subsanazla 7. FUNDAMENTACION DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Pese a que los reoursos pueden fundarse tanto en razones inhe- rentes a la legitimidad del acto impugnado como a la oportunidad, mérito 0 conveniencia, no se requiere, en el ordenamiento nacional, que la interposicién de ios mismos sea fundada, bastando con una simple relacion de los hechos * Por excepcién, algunos cuerpos normativos requieren, en forme expresa, Ia fundamentacidn respecto de ciertos recursos administra- tivos, como el jerdrquico y el de reconsideracion **, YT EIR tos y precisos '8 Los recursos pueden interpoaerse mediante ol envio de telegramas y ast lo prescri- be expresamente el art. 15, in fine del RLN.PA. 18 Art. 16 inc. e), del RLNPA. 20 Sibien el art. del RLN.P.A. exige ademés los dates de identidad y la constitucién de domicilio especial, tales recaudos ao soa exigidos por la préctica adrainis- cativa y en todo caso, pueden ser obviados a posteriori. A Elart.77 del R.LNP-A. prescribe que la interposicién de recursos administratives deberd ajustarse a los rocaudos y formalidades indicados ea el art. 15 y sigs. “ea le que pertinente’. = ‘Sdla en el caso de que nola subsane dentro del plazo perentorio quese le fija, la Ad- ministracién pueda desestimar al recurso (oft. art. 77 del RL.N.P.A. Ars. 16, ine, b), del RLN.PA. 2 Buenos Aires, arts. 89, 90 y 92: Cérdoba. arcs. 777 79. A. exige en clare. 16, inc.) quela peticién se concrete “en términos cla390 7 JUAN CARLOS CASSAGNE 8, EFECTOS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Como ya se ha visto, al abordar el estudio de los caracteres del acto administrativo, el tema de los efectos de la interposicién de los recursos se encuentra estrechamente conectado al reconocimiento del principio de la ejecutoriedad del acto administrativo. e El principal efecto que produce la presentacin de un recurso administrativo es la suspensién o interrupcién del curso de los plazos del procedimiento, maxime cuarido se precisare tomar vista del expe- diente ® lo cual no obsta a la ejecucién del acto impugnado. De ese modo, cuando el particular interesado tuviera la necesi- dad de tomar vista de las actuaciones se suspende, durante eltiempo que le conceda la Administrapion, el plazo para recurrir®. Cabe aclarar, también, que la suspensién se opera en forma instanténea y automética ea el momento en que el administrado presente la peti- cién de vista de las actuaciones *". : En principio, a finrde respetar el cardcter de ejecutoriedad pro- pio de los actos administrativos, la promocién de recursos no tiene por consecuencia la suspensién de los efectos del acto * $l efecto no suspensivo de los recursos no impide que el admi- nistrado pueda requerir la suspensién de los efectos del acto, tanto en sede administrativa como en la judicial. ‘En sede administrativa, mas que los supuestos en que el parti- cular puede peticionar la suspensién (cuya némina es amplia) intere- sa determinar aquellos otros que provocan —en forma obligatoria para la Administracién Piiblica— ese efecto suspensivo. En general, ase efecto suspensivo se opera obligatoriamente para la autoridad administrativa en dos casos: a) Cuando la norma expresamente lo dispone™. b) Sise alegare una ilegalidad * o nulidad manifiesta *+. 25. Cle. art. 18, ince), ap, Pde la LNPA. : 28 Asi lo prescribe el art. 76 del RLNPA 7 ar. 16 del RLNPA. 28 CASSAGNE, Juan Carlos, “La suspensién del acto administrative como consecuea- cia da la interposicidn de un recurso en sede administrative’, B.D,,t 41, pag. 997. 29 Bart, 12 dela L.N.P.A., prescribe que “la fuerza ejecutoria del acto administrative pide que los recursos que interpoagan los administrados suspendan su ejecuciéa y Teetos, salvo que una zorma expresa disponga lo contraria’ 30 La Pampa, act. 55,in fine y art. 93. 21 CaSSAGN2, Juas Carlos, Ef ecto edministrativo, 2* 2d., pag. 347.¥ES ¥ DENUNCLAS 391 RECURSOS, RECLAMACIO) 9, APERTURA A PRUEBA Como corolario del derecho de defensa, el administrado posee ver- dadero poder juridico para exigir la apertura a prueba de las actuacio- nes a fin de producir la que hubiera ofrecido ®. Pero la Administracion también tiene esa prerrogativa de oficio para lograr el esclarecimiento de los hechos y de la verdad juridica objetiva, cuando estimare que las constancias y elementos arrimados a las actuaciones no alcanzan para desentrafiar la verdadera o real situacién practica®, Producida la prueba, la parte interesada pose el derecho de ale- gar acerca de la misma dentro del plazo que fija la reglamentacién * decayendo tal derecho en caso de no presentar el correspondiente ale~ gato. : 10, LA DECISION SOBRE EL RECURSO PROMOVIDO La decisién de un recurso administrativo aparece conectada ala naturaleza juridica del acto impugnado, pues segiin sea ésta, proce- derd un tipo u otro de resolucién. : En efecto, no es lo mismo extinguir un acto administrativo que un reglamento ya que mientras el primero se revoea (por ilegitimi- dad 0 conveniencia) el reglamento, debe ser objeto de derogacién (to- tal o parcial), ‘Tratandose de un acto administrativo, ld decision que se adopte a raiz de la promocién de un recurso en sede administrativa puede comprender tanto la revocacién o modificacién o sustitucién como la. ratificacién 0 confirmacidn del acto impugnado °, o bien, el rechazo 0 desestimacién del recurso. Lo mismo ocurre en materia de impugnacién administrativa de reglamentos, con la diferencia que, de proceder la extincién de un acto de alcance general, el medio téenico se denomina “derogacién” 5 en vez de revocacién *7, 2 LNA, art 1% inc. D, ap. 2. 33 Are 78 del RLNPA. 34 En este caso, el RLN.P.A. prescribe un placo difereate para los recursos que res- pect de otras tipos de procedimientes, limitando a diez (10) dias el término para alegar (cfr. art. 78 del RLNP.A.), 35 Art, 62 del RLNPS 38 Si bien la aorma del RL.N.P.A. ao menciona la modificaciéa ni la ratificaciéa 0 confirmaciéa, es evidente que tales figuras resultan aplicables por extensién cambiéa ala decisign de los recursos administracivos contra reglamentos (art, 83 del AL.N.P A), % La distincidn ao es intrascendsate dado que la derogaciéa debe respeta: la igual-JUAN CARLOS CASSAGNE Seccién 2° EL RECURSO DE RECONSIDERACION 1. CONCEPTO. SU NATURALEZA ¥ CARACTERES FUNDAMENTALES El recurso de reconsideracién es aquel que se deduce ante la pro- pia autoridad que ha dictado el acto administrative 0 reglamento a finde que lo revoque, derogue o modifique, segtin sea el caso, por con- trario imperio. ee Este recurso ha recibido las més variadas designaciones, tanto- en nuestro pais como en el derecho comparado, habiéndoselo deno- minado indistintamente “recurso de revocatoria”, “recurso de reposi- cin’, o bien “recurso de reconsideracién”. Este tiltimo concepto es el- correcto pues, aparte de que técnicamente no podiia utilizarse la ex. presién “recurso de revocatoria” para impugnar un reglamento (ya: Que sdlo se revocan los actos administrativos), lo cierto es que 1a ace fividad del érgano que decide el recurso consiste.en-volver a conside rar la legitimidad u oportunidad del acto a raiz de la impugnacién que formula el adiministrado. Se trata de un recurso administrativo de cardcter ordinario ® y optativo %8, en el sentido que el particular que impugna no esta obli- gado a deducirlo para agotar las llamadas instancias administrati- vas ni es un presupuesto para la procedencia de otros recursos que. promueva ante la Administracién. En el ordenazniento nacional, a diferencia de lo que acontece én otros pafses como Espafia®, el recurso de reconsideracién no consti- tuye un presupuesto previo para la habilitacién del recurso 0 accién.. contencioso-administrativa. El recurso de reconsideracién obliga al érgano administrative-a resolverlo y, ex el derecho positivo nacional, eva implicitamente el. recurso jerarquico en subsidio *, : dad da todos los administrados freate 2 las normas generales, mientras la revocacién ex tingue o modifica el acco en relaciéa a un administrado concreto, Asi, #! régimen de publi- cidad de ambas difiere notoriamenta 38 GONZALEZ PEREZ, Jestis, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, pag. 304, Madrid, 1977. Je C&. PEARSON, Marcelo M,, Manual de Procediméento Administrative, pég. 71, Buenos Aires, 1976. : {0 Si bien se reconoce que las numerosas excepciones que introduce el art. 33 de la ley espadiola restan generalidad a la cegla (ctr. GONZALEZ PERE7, Jestis, 08. cit, pag. $04). AL Are, 88 del RLNP.A.RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCLAS 393 3, ACTOS CONTRA LOS CUALES PROCEDE Procede tanta contra los actos definitivos *? o aquellos que sin te- ner ese cardcter impidan totalmente el trémite de la impugnacién {actos asimilables) y también con respecto de los actos interlocuto- rios 0 de mero tramité * siempre que se afecte un derecho subjetivo pun interés legitimo del administrado “. | ORGANO ANTE EL CUAL SB DEDUCE EL RECURSO, DE RECONSIDERACION. PLAZO PARA INTERPONERLO Traténdose de una verdadera “reposicién” 5, en el sentido de que la autoridad que emitid el acto impugnado recobra, por imperio del recurso, su competencia para volver a considerar los hechos y an- tecedentes del acto recurrido, el R.L.N.PA. estatuye que el recurso debe promoverse ante el mismo érgano que dicts el acto administra tivo que se recurre **. iQuién resuelve el recurso de reconsideracién cuando el acto se aubigre dictado por delegacién? Al respecto, la Reglamentacién Na- cional prescribe que si el acto administrativo o reglamento bubiera Hido dictado por delegacién el recurso de reconsideracién debe ser re- juelto por el érgano delegado, sin perjuicio de la facultad de avocarse que posee el delegante “, {Pero qué ocurre si la delegacién hubiere dgsatio? Hn tal caso corresponde distinguir dos situaciones: a) si al tiempo de promoverse el recurso la delegacién habia cesado, la reso- 42 Acto definitive es aquel que resuelve el fondo de una cuestién ponieado fin al pro~ cedimiento. HALPERIN, David Andrés - CATTAMT, Horacio Rolando, “Bl recurso de recon- Sideracida on el procedimiento administrative nacional’, en el trabajo publicado en la Re- vista AIK, aro. 1, pag. 55. 32 BALPERMY, David Andrés « CATTANT, Horacio Rolando, 0b. cit,, pag. 55; estos auto ses distinguen los actos interlocutorios de los de mero trémite aplicande certeramente sThot analogia— los principios que estatuye el Cédigo Procesal Civil de la Naciéa (art Ul del RLLN-PA). De tal suerte, actos interlocutorios serian aquellos que requieren sustancaciéa para resolver la cuestién planteada durante el curso del procedimiento lace 616 del CECCN) mientras que los actos de mexo tramite serian aquellos que, sin sus tandacéa, eenden al desarrollo del proceso a ordenan actos de ejecucién (art. 160, ). 4 Ares, 3° y 84 del BLNPA 43 Escota, Héctor. Jorge, Trat 308, Buenos Aires, 1973. Arc. 84 del RLNPA. sz, 35, L* parte, del RLNPA tado General de Procedimiento Adininistrativo, pag.394 JUAN CARLOS CASSAGNE lucid del mismo compete al delegante 38 y b) si el cese de la delega- cin se opera después de promovido el recurso (argumento a contra? rio sensu) este tltimo debe ser resuelto por el delegado **. 4, LOS RECURSOS NO CALIFICADOS DEBEN REPUTARSE DE RECONSIDERACION Suele acontecer que, al interponer un recurso, el administrado no lo califique expresamente. En tal supuesto, como no es dable pre- sumir la renuncia del administrado ala instancia que implica la po- sibilidad de una reconsideracion por parte del drgano que dicts el acto impugnado, el recurso debe acogerse como de “recensideracién’”. De este modo, la sclucién antedicha aparece congruente con la vigen- cia de la garantia de la defensa y asilo ha reconocido la jurisprudencia de la Procuracion del Tesoro de la Nacién * antes y después de la, sancién de la Reglamentacién Nacional. : 5. RESOLUCION DEL RECURSO: PLAZO. DENEGATORIA TACITA _ Deacuerdoalo estatuido en el R.L.N.PA. el crgano competente tiene el deber de resolver el recurso dentro de los treinta (30) dias desde que fuera interpuesto 0, en'su caso, de la presentacion del ale- gato o del vencimiento del plazo para hacerlo si se hubiera recibido prueba 5, . Blacto que resuelva la impugnacién puede desestimar el recur- so, ratificar o confirmar el acto impugnado, 0 bien revocar, sustituir 0 modificar el acto recurrido *. La omision de expedirse dentro del plazo reglamentario por par- te del érgano que debe resolver el recurso de reconsideracién permite * al administrado darlo por denegado en forma técita, sin que sea ne- cesario el requerimiento de pronto despacho *. 48 Are, 85,2" parce, del RLNPA. 49 Cir, HALPERIN, David Andrés - CATTANI, Horacio Rolando, of ag. 56. 50 Dictémenes de la Procuracidn del Tesoro de la Nacién, t. 126, pag. 209, 135, pag. 244, cit, por Halperin - Cattani, en al articule ‘mencionade precedentemente. St Ar, 86 del RLN PA. 52 Por aplicacién de lo dispuesto en al art. 82 del RLOUPA Esta aorma resulta apli- 12 por ia remisién expresa que efectia el art. 64, in fine. 38 are ST del RLNP A., coa la reforma introducida por el dee. 3700/77. Baca iltima Prascribig que ao ara necesari el requerimiento de pronto despacko para [a ‘contigura- ‘ 12] de sileacio administrative.RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS 395 un derecho a favor del administrado, éste posee ta facultad de aguardar el lapso que estime oportune (después de transcurridos los treinta [30] dias que estatuye el Reglamento) para dar por configurada la denegatoria tacita en tantola Administracién ne se pronuncie en forma expresa *. Por tratarse de g, LO ATINENTE ALA POSIBILIDAD DE INTERPONER RECONSIDERACION CONTRA LOS ACTOS DEBINITIVOS QUE AGOTEN LA ViAADMINISTRATIVA Una vex que dentro del procedimiento administrativo se dicta e, que causa estado o agota las aa acto, de oficio o a peticién de part itancias adminisfrativas (vgr. dec. del Poder Bjecutive Nacional o instjuciOn ministerial que resuelve un recurso jerérquico) el admi- Strado se encuentra frente a la posibitidad de ejercer 1a opeién de promover la accién judicial o bien —lo cual no implica abdicar de si Brereicio futuro— plantear on sede administrative el-recurso de cert ieraciéa o el de revision previsto en el articulo 22 de la LNPA®. Enel caso de que el acto definitivo fuera sin decreto del Poder Bjecutivo Nacional que se dictare inaudita parte, el interesado se en- cae ea-habilitado para deducir el recurso de reconsideracién previs: seer articulo 34 del R.LNVPA., pudiendo, a su vez, contra la reso"" ioeibn denegatoria, interponer na nueva reconsideracion, °28 Hanttatnente en lo preseripto en el articulo 100 de dicho Reglamento 8, Bl efecto fundamental que provoca la interposicién del recurso derepasideracidn contra un acto definitive que agota las instancias ca inistrativas es la suspensi6n del curso de los plazos para deman- dar directamente al Estado en sede judicial (sin reclamacién admi- nistrativa previa) establecidos en el articulo 25.de la L.N.PA. ate St Hacpenoy, Davié Andrés - CATTAN!, Horacio Rolando, ob. ef, pag: 36; Dietdmenes de la Procureciin del Tesoro de la Nacidn, t. 124, pag. 289. 58 Are, 100 del RLNPA 33 AALSERIN, David Andrés -CaTTANt, Horacio Rolando, ob. ct a Ast, 100, in fine del RL. pag. 56.JUAN CARLOS CASSAGNE Seccién 3* EL RECURSO JERARQUICO 1, CONCEPTO ¥ FUNDAMENTO DEL RECURSO JERARQUICO De todos los recursos administrativos, el denominado recurso je- rarquico # es, sin duda, el de mayor trascendencia juridica ya que precisamente reposa en una combinacién de fundamentos que tien Sen a conjugar los principios de legitimidad y de eficacia administra- \tiva, con la unidad de accin que debe presidir la actividad dela Ad- ministracién Péblica. ‘Dn Eepadia, a diferencia de io que acontece en el derecho italiano yen el francés, se lo conoce con el norabre de recurso de alzada, ol gual constituye el recurso ordinario gubernativo de mayor importan- cia 9, ~ Dado que este recurso tiene por objeto provocar el éjércicio de la potestad jerarquica y teniendo en cuenta que esta ultima es de natu- Peleza tipicamente “administrativa” e integra la llamada zona de re serva del Poder Hjecutivo (art. 99, inc. 1° de la Const. Nac.) su regu- Tacidn es materia de reglamento auténomo y node ley formal. = 7 La mayoria de la doctrina define el recurso jerarquico come aquel que promueve el administrado ante el superior jerarquico del, Srgano que dicté la resolucién que se impugna "., Pero si el objeto esencial del recurso es poner en juego el control de legitimidad y de: 9 oportunidad por parte del jerarca para que toda la actividad adm. 58 Batre la extensa bibliograffa nacional y comparada puede citarse: BIBLSA, Ralaely El recurso jerdrquico, Buenos Aires, 1958; PEARSON, Mareelo M., Del recurso jerérquito; Buenos Aires, 1954; FIORINI, Bartolomé A.,_ Recurso jerdrquico, Abeledo-Perrot, Bueno’ zg rag, 1963; SORCABURU, Anibal Bugenio, “El recurso jerdrquico en la Repttblica Argon 2" RADA, oro. 4, pag. 57 y sigs.; ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Pro. dimisneo Administrativo, pag. 319 y sigs., Buenos Aires, 1973; GONZALEZ PEREZ, Jes Los recursos administrativos, Madrid, 1960; GARRIDO ‘FALLA, Fernando, Tratedo de Ds recko Administrativo, t. Il, pag. 144 y sigs., Madrid, 1963; Heespt, Horacio, “Recurs Jerarquico”, ea ceto'y Procedimiento Administrativo, pag. 165 7 sigs., Buenos Aires 1975; HERNANDEZ, Belisario, “Los recursos administratives’, L.L.,t. 147, pag. 1290. 39 C&. GARRIDO FALLA, Fernando, 06. cit, t. TH, pag. 144. 30 MakibNHOFF, Miguel S.,0b. cit, [, pag. 659. En los antecedentes del derecho 29 sitivo nacional, al recurso jerarquico siempre apareci6 re a mo (v.gr. dec. 7520/44). 31 Bistsa, Rafael, 0b. cit., pag. 98; CONZALEZ PEREZ, Jesiis, ob. cit. pags, 130-1 ES Diez, Manuel Maria, Derecho Adminisérativa, ¢. V, pag. 967, Buenas Aires, 197 LA, Héccor Jorge, 00. cit,, pag. 921.RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS 397 aistrativa de control se concentre en un solo drgano a fin de propen- der ala unidad de accién, podria interpretarse que el recurso jerér- quico debe ser resuelto (en el orden nacional) por el maximo superior jerarquico de la organizacién estatal: el Poder Hjecutivo. Sin embargo, tratandose de una facultad inherente al ejercicio “de laAdministracién general del pais”, que a partir de la reforma constitu- cional de 1994 le ha sido asignada al Jefe de Gabinete (art. 100, inc. 1°, Const. Nac.) la resolucién de los recursos jerarquicos le compete a di- cho funcionario, incluso si el respectivo acto emanara de un ministro, en virtud de la jerarquia que surge de esa atribucién de competencia. De ese modo, la resolucién de un recurso jerarquico ba dejado de ser de incumbencia, en principio, del Presidente de la Nacién * para corresponder al Jefe de Gabinete, lo cual no obsta a que se delegue transitoriamente en los ministros la facultad de resolver determina- dos recursos jerdrquicos 0 les asigne competencia permanente para decidirlos, tal como ocurre, en el orden nacional, luego de la reforma introducida al articulo 90 del R.L.N.PA.®. 2. ORGANO ANTE EL CUAL PRESENTA EL RECURSO JERARQUICO; PLAZO Conforme a lo preseripto en el R.L.N.P. recurso jerérauico se presenta ante el drgano administrative que dicté el acto impugna- do dentro del piazo de quince (15) dias a partir de la notificacion, de- biendo ser elevado dentro del término de cinco (5) dias, y de oficio al Ministerio o Secretaria del cual dependa el érgano emisor del acto administrativo pertinente *, 3, REQUISITOS DE CARACTER OBJETIVO INHERENTES ASU INTERPOSICION No todos los actos pertenecientes al procedimiento administra- tivo resultan impugnables por via del recurso jerérquico, que tiene limitada objetivamente la materia recurrible a dos tipos de actos: a) actos administrativos de cardcter definitive ®; 82 Ast lo prescribia el art. * del dec. 7520/44; PEARSON, Marcelo M., Menual de Pro- cedimianto Administrativo, pags. 87-88, Buenos Aires, 1978. 43 Art, 90 del R.L.N.P.A; Ja reforma fue introducida por dec. 1144/73. 34 Art. 90 del R.. 43 Como sedalamos, tienen cardcter definitive aquellos actos que resuaiven el foado de una cuestién por oposicida a los actos interlocutorios y a los de mera crémite; respectogUAN CARLOS CASSAGNE que sin ser definitivos impidan total- ola peticién del administra- 398 bp) actos administrativos mente la tramitacién del recurso 0 8, Qué debe entenderse por acto que impida totalmente la trami- tacién del recurso 9 la petici6n. del administrado? . Se trata de actos interlocutorios 0 de mero trdmite que sin ser definitivos ocasionan la imposibilidad total de proseguir el procedi« niente 7 o provocan una violacion grav ¥ fundamental del debido proceso adjetivo; que 0° puede ser suplida en oportunidad dela deci- sin final del recurso Lan La limitacién objetiva de la materia recurrible entraiia la im- procedencia de impugnar —Por fa via del recurso jerérquico— los si- jentes actos: * 4) actos interlocutorios 0 de mero tramite; 2) medidas preparatorias de decisiones administratives, inclu- sive dictémenes e informes * ~ 3) actos de sustancia jurisdiecional provenientes de érganos ad-“ act frativos, i bien se admite excepeionalmen’s TT contralor imittado por parte de la Administraci6n activa, siernpre que el cuninistrado no hubiere consentide el acto ° promovido accio- aaaante [a justicia o recursos administratives especiales ”; 4) actos inter-administrativos; 3) actos de objeto privado de la Administracién, sin perjuicio de Ta revocatoria que por razones de ilegitimidad o de mérito, Gportunidad o conveniencia pueda dispone® la autoridad que Seer al acto o el drgano superior, de oficio oa peticion de par- ta. in este ultimo caso, no habiendo recurso reglado en el or- Gon positive nacional para recurrir conra estos actos en él Se re de la Administracién, el agotamiento ce Ja instancia Ge la tmpugaabilided judicial de los actos de trdraite equiparables adefiaitives, véase SO- aia, Danial F., 06. cit, pag. 945 y sigs. 35 Act. 89 del RLN.P A. $7 BecOLA, Hector Jorge, Tratado General de Procedimiento Administretivo, p4g- 437, Buenos Aires, 1973; FIORINT, Bartolomé A» eit, pag. 28. G2 V gr la denegatoria de una medida de prs jpa asencial para la dilucidaciéa de una eircunstancia de hecho de las actuaciones 4 dmunistrativas ol rechazo ab initio del recurs Go art. 80 del RL.N.P.A.; véase SANDULL, “Sido M., [1 ProcedimentoAmministrativ, ‘Milano, 1964. ‘ort, 99 del RLN.P.A.; véase al respecte: cevoario, Atanasio Hernan, “El recurso 99 oer varia tebuearia’, RADA, aro. 3, BS “4g-51, Buenos Aires, 1972. El a norma citad2—a los supuestos en qu? mediare manifesta a* pitrariedad, grave error 0, violaciéa del derecho.RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCLAS 399 administrativa no se halla limitado por plazos con efecto pre- clusivo; 8) actos institucionales *. En lo que concierne a los actos de ejecucién y a los actos comple- mentarios de un acto administrativo que fuera definitivo, se admite su recurribilidad en la medida en que la ejecucién o complementa- cidn signifique la configuracion de una nueva situacién jurfdica 7. 4. CONTINUACION: REQUISITOS DB CARACTER SUBJETIVO : La interposicida del recurso jerérquico requiete analizar tam- bién diversos recaudos y caracteristicas impuestas en orden a los 6r- ganos y sujetos que intervienen en el procedimiento de impugnacién correspondiente a este tipo de recurso. Hallandose en juego la jerarquia, el recurso jerarquico sélo se concibe contra los-actos emanados de érganos estatales de la Admi- nistracién Central, incluyendo también los actos emitidos.por érga- nos desconcentrados " que no poseen personalidad juridica (fendmeno al que un sector doctrinario titula “descentralizacién, burocratica”) "+, En consecuencia, el recurso jerarquico no procede contra actos orovenientes de personas piiblicas no estatales ni tampoco respecto de.los actos de entidades descentralizadas, tales como las entidades autdzquicas. En este tltimo caso, el recurso tiende a la concrecién de la potestad de tuiela o control administrativo, llamandose—en el or- den nacional— recurso de alzada. Asu vez, también es posible promover el recurso jerarquico en el Ambito de un ente autérquico o descentralizado juridicamente, con- forme a lo prescripto en el articulo 93 in fine, del R.L.N.PA. 5, TRAMITE: INTERVENCION DE LA PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION. LO ATINENTE ALA MEJORA DEL RECURSO JERARQUICO El ordenamiento positivo vigente en el orden nacional estatuye que cualquiera fuere la autoridad competente ’S para resolver el re- 7 MARIENHOFP, Miguel S., 0b. cit, t. Il, pag. 755 y sigs.; CASSACNE, Juan Carlos, EU acto edministrativo, 2 ed., pag. 165 ys 22 FIORDM, Bartolomé A., 0b. cit, pags. ERO, Jean, Droit Administratif, pag. 307, Patis, 977. + LtcrrRept, Roberto - COLETTI, Giuseppe, Descentramento Amministretivo, pag. 4, Torino, 1956. “3 La norma —art. 92 del RLN.P.A—tiene en cuenta que el jerérquico puede serre-400 JUAN CARLOS CASSAGNE curso jerarquico, éste debe tramitar en la sede del Ministerio en cuyo Gmbito actua el drgano que ha dictado el acto administrative. Sin embargo, la jurisprudencia edministrativa considera que el recurso debe tramitarse en la Secretaria de Estado en cuyo Ambito se dicté el acto impugnado *, Al propio tienipo —como gerantia juridica adicional— se pres- cribe la obligatoriedad "7 de requerir el parecer juridico de la Procu- racién del Tesoro de la Nacién cuando se diera alguno de estos su- puestos: a) El recurso se hubiera interpuesto contra un acto administra- tivo proveniente de un ministro 0 secretario dela Presidencia dela Nacién; b) Corresponda establecer jurisprudencia administrative uni- forme; c) Cuando la indole del interés econémico comprometido requie- rasu atencién; : ‘ d) Cuando el Poder Bjecutivo Nacional lo estime conveniente: para résolver el recurso. Como en todo recurso, el administrado tiene la carga de fundar su pretensién impugnatoria, pero si se lo hubiera hecho al promover sl recurso de reconsideracidn —que lleva implicito el jerdérquico en Subsidio— no es necasario fundar nuevamente él recurso jerdrqui- to sin perjuicio de la facultad de ampliar 0 mejorar este ultimo”, Es decir, que fuera de la potestad genéricamente reconocida al administrado en todos los procedimientos de impugnacién para am- pliar la fundamentacién de los recursos administrativos antes de su tesolucién ®, la norma lo faculta —en el recurso jerarquico— a “me- jorar” los fundamentos, lo cual lleva consigo la facultad de modificar los términos del planteo original *. aan Jualto tants por el Presidente de la Repiiblica si el acto emanare de un ministro o por el mi- nistro competente ea cuya esfera de competencia se desempeda el drgano emisor del act mediante la reforma introducida por el dec. 1744/73 al art. 90 del ctado Reglamento, Se Cer, Distamenes dela Procuraciin del Tesoro de la Nactén,¢. 128, pag. 428, doctr: na que se ha reiterado con posterioridad en numerosos precedentes., Tr Art. 92 del RLN.P.A, modificado por dec. 1883/91 18 Arr. 89 del RLN.PA. 79 Laaorma-—are 88 del RLINP-A.— prescribe que cuando el recurso de reconside” raciéa hubieva sido denegade ~-expresa o t4citamente—el particular interesado puede ampliar 9 mejorar los fandamentes del recurso, dentro de los cinco (5) dias de recibidas las actuaciones por al superior. ‘ 39. Tal come lo oreseribe el art, 77del RLNPA . SL Ctr, PEARSON, Marcelo M., 08. cit, pag. 89.RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCIAS 401 §, PLAZO PARA RESOLVERLO. LA DECISION ¥ LADENEGATORIA TACITA La Reglamentacién Nacional estatuye que el plazo para resol- yer al recurso jerarquico es de treinta (30) dias, computables desde ‘ue la autoridad que deba dictar la decisién hubiera reaibido las ac- iigelones 0 —en caso de haberse recibido prueba— desde la presen- goign del alegato o del vencimiento del plazo para hacerlo ®. Se tra: ta, evideatemente, de un plazo demasiado extenso que no contribuye Big celeridad que requiere la tramitacién administrativa en los tiempos actuales, méxime teniendo en cuenta que el mismo se computa en dias habiles administrativos. ‘La decisién que se dicte en el recurso jerizquico puede ser expre- sao tdeita. Eneste dltimo caso, no se exige que el administrado in- troduzea tn requerimiento de pronto despacho —conforme al articu- fb 10 de la L.N-PA— para que se produzea la denegatoria tacita por = Silencio de la Administraciéa. Bl silencio, al igual que lo que acontece gn al recurso de reconsideracién no opera automaticamente, siendo un derecho que puede o no invocar al particular interesado. Seceidn 4° LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS CONCERNIENTES ALAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS YA OTRAS FORMAS JURIDICAS DE PARTICIPACION ESTATAL L.INTRODUCCION A) La idea de tutela como fundamento de los recursos administrativos y su actual extensién~ El panorama que exhibe el derecho positivo nacional acerca de los recursos administrativos que se han instituido para impugnar los actos de las entidades juridicamente descentralizadas y de las otras formas juridicas de participacién estatal aparece circunscripto por algunas cuestiones previas que requieren ser analizadas, ademés de los recursos que pueden admitirse en el ambito de cada una de esas entidades, particularmente aquellas que revisten la condicién de persona juridica pablica estatal. 8 Art. QLdalRLNPA402 JUAN CARLOS CASSAGNE Bsas cuestiones se vinculan con cuatro aspectos que serdn consi- derados a] abordar cada tipo de recurso, a saber: a) naturaleza o con- dicidn juridica dela entidad; 0) admisidn o no del control por parte de la Adrninistracion Central; c) naturaleza del control y extensién del mismo. Si bien el fiundamento de estos recursos radica en el poder de tu- tela administrativa —lo cual es indiscutible cuando se trata del con- trol sobre personas juridicas puiblicas estatales— ello puede genera- lizarse en tanto se admita la extensién del concepto clasico de tutela 8 a Yaiz de la aparicién de las sociedades andnimas cuyas ac- ciones, en su totalidad o mayoria suficiente para prevalecer en los 6r- ganos de administracidn y de gobierno, son de propiedad estatal. En efgcto, la naturaleza del control que en estos casos se ejercite por parte de la Administracién Central o entidad descentralizada is duefa.de las acciones conduce a una nueva y remozada proyeccién:, del concepto de-tutela ™, ad ; Esta especie de control —que procura asegurar el cumplimiento | de los fines dela entidad, preservando el bien comtin— configura } diferencia del control que dimana de la jerarquia— un poder condi cionado o limitado % que requiere etribucidn expresa y que es de in. terpretacién restrictiva. La idea de tutela en el derecho ptiblico es radicalmente distinta, del concepto reinante en el derecho privado (civil en la especie) emi donde se emplea la técnica de la representacién de la persona sond tida a tutela, en lugar de la fiscalizacién o sustitucida de la voluntad del ente ptiblico o privado sobre el cual la Administracién ejerce s poder de tutela. ‘La tutela entrafia un poder de revision que ejerce la Administras ciéa Central sobre los actos de los drganos superiores de las entida: des descentralizadas y de los drganos de adzninistracién de las perse: nas privadas estatales (v.gr. sociedades del Estado). : Qué tipo de control implica la tutela a través de los recursos ad ministrativos? ; 82 CASSAGNE, Juan Carlos, “La extensiéa del concepto de tutela y control de los act de las sociedades del Estado", L.L., t. 1978-C, see. doctrina, pag. 717 y sigs. ‘ 38 STAURIOU, apuntaba, en 1893, que si bien el término no se ajusiaba al derechs blico eta preferible conservario puesto que ae hallaba consagrado ger el uso (Préci Droit Administracif, odg. 437). 38 ESCOLA, Hictor Jorge, Tratedo General de Procedimiento Adminiserativa, Buenos Aires. 1973.RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCIAS 403 En atencion a la oportunidad en que se ejercita el control de tu- rela la doctrina italiana cldsica distinguié la tutela preventiva de la reoresiva ©, Asi, mientras a la técnica de las autorizaciones hay que ubicarla dentro de la tutela preventiva, las aprobaciones correspon- den al tipo represivo. Este ultimo (carécter represivo) es precisamente el tipo de con- trol que ejerce la Administracién Central sobre los actos de los érga~ nos superiores de las entidades descentralizadas 0 de los organos de administracion de sociedades estatales, cuando resuelve los Hama- dos “recursos de alzada”. a En tal sentido, la fuerza expansiva que posee la idea de tutela aparece reconocida por el derecho positivo nacional al prescribir la posibilidad de fiscalizar —a través del recurso de alzada— los actos ‘emanados del érgano superior de una empresa del Estado, de una sociedad mixta o de economia mixta, de una sociedad anénima con participacién estatal mayoritaria o de una sociedad del Estado” *". B) El recurso de alzada: caractertsticas generales y reglas aplicables Al igual que el recurso jerdrquico, el de alzada procede contra actos administrativos definitives o que impiden totalmente la trami- tacidn del reclamo o pretensién del recurrente, emanados de un érga- no superior de uma entidad estatal descentralizada (v.gr. una entidad autarquica) ® y se interpone’para que el Poder Ejecutivo o el minis- tro competente (si la respectiva facultad se hallare delegada) proce- da a revocar, modificar o sustituiz, segtin corresponda, el acto admi- nistrativo recurrido. Por esa causa, la doctrina denomina a este medio de impugnacién “recurso jerarquico impropio” *, La principal caracteristica del recurso de alzada consiste en que se trata de un recurso optativo en et sentido de que el administrado puede elegir el camino de la accidn judicial directa, dado que el acto proveniente de un drgano superior de una entidad descentralizada 58 DALESStO, Frasicesco, [stituzicini di Diriteo Amministrativo, t.[, 94g. 371, Torino, Art, 98 bis dal RLNP.A, aprobado por dec. 1759/72, con las modificaciones del dec. 3700777. 5 88 La norma —el art. 94 de la Reglamentacién Nacional— se refiere-a los entes autar- ‘quicas, avpcesién que debe considerarse como equivalente a la que utiizames ea el texto. 39 Goromto, Agustin A, Procedimiento y Recursos Administratives, pag. 433, Bus- Bas Aires, 1971.404 JUAN CARLOS CASSAGNE produce —por sf mismo— el agotamiento de la instancia administra- tive. ‘Al respecto, el R.L.N.PA. estatuye ® el principio de que si bien Ia cleccidn de la via judicial hace perder la administrativa, la promo- cién del recurso de alzada no obsta a la posibilidad de desistirlo en cualquier estado-del trémite con el objeto de interponer la accién ju» Gicial, ni impide que se articule esta ditima una ver resuelto el recur- so administrativo. Se presenta ante el centralizada *! dentro de érgano superior de la entidad estatal des- Jos quince (15) dias de notificado y debe ser. slevado dentro de 5 dias y de oficio al ministerio en cuyo ambito ac- tae la entidad, quien seré el érgano competente para resolverlo *. ELRLN.PA prescribe * la aplicacion supletoria de diversas, normas —aparte de las que se han sefialado— debiendo destacarsé que, si la aplicacién requiere previa adaptacién de la norma.a los. principios propios del recurso de alzada; nose tratard dé supletdrie~, dad sino de analogia. . v4 curso jerérquico referidas a: 1) la no exigencia de promover —con caracter de alzada— el recurso de reconsideracién; 2) el plazo de treinta (30) dias para resolver el recurso desde ls recepoién de las actuaciones por el érgano superior de la entit dad descentralizada, o en su caso, de la presentacién del alew gato o del vencimiento del plazo para hacerlo, si se hubier recibido prueba; 3) noes necesaria la petici configurado el silencio de la Administracién odenegatoria ta") cita; previo al recurso 60 Art, 95 de la Reglamontacién Nacional. DRowt, José Roberto, Institucionas de D recho Administrativo, pag. 529, quien destaca la concordancia entre la citada norma ¥ wee 32, ine. 0, de la LNLE.A. (con las modificaciones introducidas por la ley 21.686) 4 excluye el requisite del reclamo administrativo previo en las demandas judiciales cont entidades descentralizadas con facultades para estar en juicio. GL. Por aplicacién de lo dispuesto en el art. 90 de la Reglamentacién Nacional, apli ble en virvud de le remisin que efecnia el art. 98 de lanisina 2 Ba virsud de lo preseripto en el art. 99 del R.L.N.P.A (texto conforme a la reform introducida por el dec. 1744/73). 32 gt, 98 del R.LN-P.A. que declara aplicables los arts. 89, altima parte; 913.9 fa misma.RECURSOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCIAS 405 4) las normas de tramite del recurso, tales como las que reglan la intervencién del servicio juridico permanente del ministe- rio y de la Procuracién del Tesoro de la Nacién. 2, LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO: CONTROL DE LEGITIMIDAD ¥ DE OPORTUNIDAD; MERITO O CONVENIENCIA, ALCANCE DE LA DECISION Ena doctrina europea el control de los actos de lag entidades es- tatales descentralizadas que se lleva a cabo al resolver un recurso mediante el poder de tutela administrativa, se limita —por principio general— al examen de la legitimidad del acto, no pudiendo contro- lar la oportunidad, mérito o conveniencia del mismo }*. Tampoco se admite la posibilidad de que la decisién en el respectivo recurso pue- da disponer la modificacién del acto, debiendo limitarse a su acepta- cidn 0 rechazo *, 7 Nuestro pafs ha establecido —en el orden nacional— un régi- men peculiar, vinculando el fundamento del recurso al.acto de crea- cidn de la entidad descentralizada. En tal sentido, cuando la entidad descentralizada hubiera sido creada por el Congreso, en ejercicio de sus prerrogativas constitucio- aales propias (v.gr. universidades) % el control se limita al examen acerca de la legitimidad o no del acto impugnado, salvo que la ley au- torizara un control amplio. Por el contraria, cuando la entidad fuere creada en ejercicio de una facultad concurrente " por el Congreso 0 por el Poder Hjecutivo, el control abarea también lo atinente a la oportunidad, mérito o conveniencia %. En lo que concierne al alcance de la decision que se adopta en el recurso de alzada, la Reglamentacién Nacional mantiene un resabio de la concepcién europea al prescribir que dicha resolucién “se limi- tard a revocar el acto impugnado, pudiendo, sin embargo, modificar- ‘4 VEDEL, Georges, Droit Adminisiratif, pag. 583 y sigs., Paris, 1968; RIVERO, Jean, Droit Administratif, pag. 314, Paris, 1977. _35 BRawaR CaniAs, Allan Randolph, Las empresas ptiblicas en el derecho comparado, pag. 151 y sigs., Caracas, 1967. 38 Coaforme con latesis formulada en su momento en nuestro pais por Marienhot. 97 De acuerdo a la tesis de los poderes concurrentes (a falta de aorma constitucional +xpresa.o imolicita) que propiciamos en nuestro Derecho Administrativo, t. [, pag. 281 y sigs., Buenos Aires, 1977. Ar. 97 del RLNP.A406 JUAN CARLOS CASSAGNE lo 0 sustituirlo con cardcter excepcional si fundadas razones de inte- 14s ptiblico lo justificaren” *. Seecidn 5° EL RECURSO DEREVISION . . 1. ANTECEDENTES DEL RECURSO DE REVISION: EN SEDE ADMINISTRATIVA Antes de la sancién de la L.N.P.A. tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Procuracién del Tesoro de la Nacién habian ad- mitido el recurso de revision, a través de la aplicacién analégica del articulo 241 de la vieja ley 50. El argumento principal en que se basé tal interpretacién consis- tié en equiparar los actos del Poder Hjecutivo a las. sentencias de la, Corte Suprema de Justicia de la Nacién, en la inteligencia de que, ambos tipos de decisién producen.el agotamiento de la instancia co rrespondiente dentro del respectivo Ambito "En tal situacién, la doctrina consideré que “la identidad de razén” sustentaba la aplica~ cién analégica de la ley 50 ™, interpretacion que se encontraba favo- recida por “el hecho de admitirse este recurso en el derecho comparani) do 193, Adiferencia de lo que acontecfa en nuestra jurisprudencia admi nistrativa, donde se requeria para la procedencia del recurso de revi- sion que se tratase de un decreto del Poder Hjecutivo, en el derecho espaiiol no se prescribe tal exigencia, requiriéndose solamente¢ que se trate de un acto firme en sede administrativa. 99 Es evidente, empero, que la excepcién que introduce la ultima parte del art. 97 del @ RLN.P.A abre uta amplia brecha para que se lleve a cabo la medificacién del acto rece rrido. 160 MARIENHOFF, Miguel S., 0b. cit, t.[, pags. 736-737, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1965. WL. Dictdmenes de la Procuracién del Tesoro de la Nac 288, entre otros. 102 MARIENHOF®, Miguel S., 0b. cit, & I, pg. 736. 103 GARRIDO PALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administratico, tO, pags. 173 14, Madrid, 1968, in, t. $8, pag. 100; t. 94, pagia pag. $36, ads, 1977 quien sedala que “la distincién encra actos firmes y actas que.cal san estado adquiere aqui pleno valor, pues 20 es aacesario—para la procedeacia de es racurso— que al acto cause estado, bastande que sea ‘firme”.SOS, RECLAMACIONES ¥ DENUNCLAS 407 RECU! 2. CARACTER ¥ PUNDAMENTO DEL RECURSO DE REVISION Por de pronto interesa poner de resalto que el recurso de revi- sién —en tanto hace tabla rasa con el prineipio de la estabilidad del acto administrative— posee un cardcter extraordinario "; es por tanto un recurso de excepcién, cuya procedencia ha de interpretarse, en caso de duda, en forma restrictiva, Su fundamento reposa en la idea de justicia en virtud a que los graves motivos en que el mismo se funda justifican el sacrificio del principio de la seguridad juridica, que excepcionalmente se abando- na en aras de la justicia "6, 3. SU REGULACION POR LEY O REGLAMENTO En mérito al cardcter extraordinario que caracteriza al récurso de revisi6n y, sobre todo, por el hecho de que implica una importants excepcidn al principio de la estabilidad el acto administrativo 2°" su regulacién debe ser materia de una ley y no de reglamento. Ello es asf no sélo por la naturaleza de la materia que regula sino también porque de acuerdo al paralelismo de las formas y'a la Jerarquia de las normas, no podria —en principio— un reglarento derogar un criterio establecido en una ley. En el orden nacional, el recurso de revisién, se encuentra regu- lado —con acierto—en la L.N.PA. |, 4. PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REVISION, CAUSALES QUE LO JUSTIFICAN La L.N.PA. requiere —al igual que su antecedente espaiiol— que se trate de un acto firme 4, prescribiendo que podré pedirse la revisidn en los siguientes supuestos: ; {65 Garnino Fatta, Femando, of ctt,, . IIT, pag. 173; Gonzatzz Perez, Jestis, 0b. cit, pag. 834, {08 C&. Gonzanez PERsz, Jesiis, ob. cit., pag. 335. a1 gage eseeFado ea los aris. 17 7 18 de la LACP.A, com las modificaciones de fa ley 6. * 7 08 Are, 22 dela L.NPA. iB Art. 127 de la Ley Bspadole de Procedimieato Administrative, X'9 ‘Sabre el concepco de acto firme véase CASGAGNE, Juan Carles, eo. pag. 397, 2" ed., Buenos Aires, 1978, cto Administra.408 . JUAN CARLOS CASSAGNE a) Cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva, hayase pedido o no su aclaracién; b) Cuando después de dictado se recobraren 0 descubrieren do- camentos decisivos cuya existencia se ignoraba ono se pudie- ron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero; : c) Cuando hubiere sido dictado basandose en documentos cuya declaracién de falsedad se desconocia o se hubiere declarado después de emanado el acto; 4) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho,-prevaricato, violencia o.cualquier otra maquinacién fraudulenta o grave irregularidad comprobada “. 3, PLAZO DENTRO DEL CUAL DEBE INTERPONERSE ¥.ORGANO QUE LO RESUELVE ‘Trat4ndose del supuesto previsto en el inciso a) del-articulo 22™> dela ley 19.549, el recurso de revisién debe promoverse dentro delos = diez (10) dias de notificado el acto. En los demés casos, la interposicién del recurso de revisién debe levarse a cabo dentro de los treinta (30) dias de recobrarse 0 hallarse los documentos o del cese de la fuerza mayor u obra de tercero 0 de acreditarse los hecbos citados en los incisos c) yd) del artfeulo 22 de. Ta ley 19.549 ©, ; En lo concerniente al drgano que decide el recurso de revision. «4 cabe interpretar, ante el silencio de la ley, que puede ser tanto el dr- gano que dicta el acto como cualquiera instancia jerarquicamente Superior, a eleccién del administrado, pudiendo llegar hasta el Poder Ejecutivo e inclusive, pedir la revisin de los actos de este érganc. Robustece esta interpretacién la circunstacia de quesien el an- tecedenta que le sirvié de fuente se fija en forma clara la competencia de los ministros para resolver el recurso de revisién, cabe suponer que los redactores se apartaron expresamente del sistema espaiiol 4%. UL Art, 22 dela LNPA U2 Cf are. 22, iltima parte, dela L.N.P.A. U1 Art, 127 della Ley Espafiola de Procedimieato Adrainistrativo.