La Poltica Social de Venezuela: volver a lo bsico

Luis Pedro Espaa N.

De lo anterior a lo actual
Durante dcadas la poltica social del Estado venezolano sigui un
programa de inversin en capital humano y de intervenciones en lo
econmico (en el mercado laboral, control de salarios y subsidios
indirectos al consumo) que a la postre convirti al sector social en un
rea que absorba recursos sin evaluar el impacto de sus acciones y que
ms bien atenda las demandas de los grupos articulados polticamente.
A consecuencia de la crisis de la dcada de los 80, cuando los cambios
en las condiciones econmicas debilitan la continuidad de las polticas
con fines distributivos, queda en evidencia el bajo impacto de las polticas
sociales dirigidas al fortalecimiento del capital humano para mejorar la
pobreza creciente en el pas. La ausencia de objetivos y criterios
distributivos, los lmites al principio monopolista del Estado, las
ineficiencias derivadas del principio de universalizacin, as como los
problemas de orden institucional en el sector social se tradujeron en un
deterioro de la calidad de los servicios sociales prestados y una merma
en los niveles de cobertura.
En la dcada de los 90, junto con los programas de ajuste
macroeconmicos comienzan a instrumentarse un conjunto de
programas sociales como estrategia complementaria de atencin a los
problemas y dficits de la poltica tradicional en este sector, orientados a
poblaciones especficas, a travs de instituciones especiales, con una
mayor participacin de la sociedad civil, de las comunidades y de los
gobiernos regionales y locales. Esta experiencia se inicia con el Plan de
Enfrentamiento a la Pobreza (PEP) durante 1989 y 1993, y
posteriormente con el denominado Plan de Solidaridad Social y el
componente social de la Agenda Venezuela, durante los aos 1994 y
1998.
A partir de 1999, con el comienzo del actual gobierno, el pas es
escenario de una serie de cambios en la esfera poltico-institucional. Se
inicia el proceso constituyente que termin con la aprobacin de una
nueva Carta Magna. En este nuevo marco jurdico se amplan en su
alcance y se especifican algunos derechos sociales contemplados en la
Constitucin anterior y se reconocen otros a los fines de garantizar la
inclusin de todos los sectores de la poblacin.

As por ejemplo se consagra: el derecho a la proteccin integral de la

familia como prioridad absoluta (art. 78); el logro del trnsito productivo
hacia la vida adulta de los jvenes (art. 79); el derecho a la salud como
obligacin del Estado (art. 83 al 86); la proteccin de las personas en
situacin de discapacidad (art. 81); el derecho a la educacin gratuita y
obligatoria hasta el nivel medio y diversificado (art. 102 y 103); el derecho
a la vivienda (art.82), al trabajo, a una remuneracin adecuada y a la
seguridad social (art. 80, 86 y 87); se da especial consideracin a los
pueblos indgenas otorgndoles por primera vez representacin poltica y
respeto jurdico a sus territorios y sus costumbres (art. 199-121). As
mismo se le asigna un papel relevante a la participacin ciudadana tanto
en lo poltico como en lo social.
Tratando de responder a los cambios fundacionales, se conforman
nuevos poderes e instituciones pblicas, se plantean un conjunto amplio
de reformas legislativas y se realizan una serie de reestructuraciones en
los organismos de la administracin central, que llevan a la fusin de
algunos ministerios y a la creacin de otros.
Los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de
la Nacin 2001-2007, se presentan como el instrumento orientador de las
polticas pblicas. En l se expresan los objetivos y las estrategias a los
fines de lograr el equilibrio social, el cual se alcanzara mediante la
profundizacin del desarrollo humano a travs de la ampliacin de las
opciones a la poblacin y de la oferta de mayores oportunidades de:
educacin, salud, empleo, ingresos, organizacin social y seguridad
ciudadana. Se establece el imperativo de superar las amplias
desigualdades sociales, pero no a partir de acciones benficas y
asistenciales, sino en funcin de los objetivos sociales y econmicos
consagrados en la Constitucin. En este sentido se sealan como
principios del equilibrio social la universalidad, la equidad, la
participacin y la corresponsabilidad con base a la garanta de todos los
derechos. Se entiende que en la lucha contra las desigualdades y la
pobreza hay que alcanzar mayores niveles de eficiencia econmica, por
lo cual la poltica social se concibe como parte de un conjunto ms
amplio de polticas, conformado por la estrategia de desarrollo de los
sectores productivos, la reconstruccin y fortalecimiento de las
instituciones pblicas, el desarrollo regional, el incremento de la
proporcin de las inversiones productivas sobre las financieras y la
construccin de un slido sector de la economa social.
Hasta aqu el discurso... vamos a los hechos

La poltica social de la actual administracin ha estado signada por una

gran preocupacin dados los niveles de pobreza y las condiciones de
vida de la poblacin venezolana, las cuales se han deteriorado de
manera espectacular durante las dos ltimas dcadas, generando un
descontento social que sirvi de contexto para el florecimiento de
proposiciones de cambio y transformacin. Sin embargo, en lo que va de
trienio del presente gobierno los problemas de empobrecimiento lejos de
reducirse se han agudizado, al punto que se estima un aumento en el
porcentaje de pobreza de 12,5 puntos porcentuales para finales del ao
2002 con respecto a su valor en 1999.1
La preocupacin por lo social de la actual administracin no parece
manifestarse en los hechos, en la evidencia emprica de sus errores, sino
en un encaramiento de tipo voluntarista y militante que le exige tanto a
los objetos como a los sujetos de la poltica social un compromiso poltico
a La Poltica Social de Venezuela: volver a lo bsico / Luis Pedro Espaa
N. 3 favor del rgimen. As la atencin a los grupos o poblaciones
especiales (o en pobreza) pretende privilegiar la atencin de problemas
concretos y especficos, accin sta que se implementa bajo la rbrica
de la emergencia social estructural. Esta perspectiva ha dotado a la
poltica social actual de tres caractersticas novedosas:
a) No es muy estructurada sino que agrupa una inmensa cantidad de
iniciativas de rango y alcance diverso, tratando con ello de cobijar las
numerosas demandas que puedan presentarse al Estado.
b) Est signada por la exigencia de innovar, incluso en las reas ms
estables y permanentes de la poltica social (como por ejemplo, el
sistema escolar o la prestacin de los servicios de salud), de all que todo
se encuentre en revisin o evaluacin. Esto reporta una gran
inestabilidad para un sector ya bastante afectado por razones distintas a
las de la revisin completa de la poltica, por lo que adquiere a tiempos la
forma de un sector experimental.
c) Utiliza formas no ortodoxas o alternas de ejecucin de polticas, como
es el caso del uso permanente de la Fuerza Armada Nacional como
institucin encargada de hacer llegar los productos de la poltica social a
los sectores ms necesitados.
Por todo lo anterior, la poltica social (ms all de la tradicional), al menos
hasta el presente, ha estado orientada a la atencin de los sntomas de
la pobreza, de modo que se trata de una poltica asistencialista y de poca

discriminacin o focalizacin de los beneficiarios de la misma, con un

criterio de reparto de bienes o servicios de manera indiscriminada, y
siempre insuficiente, desconociendo las diferencias regionales, entre lo
urbano y lo rural, e incluso sin considerar la posible heterogeneidad
existente en las barriadas de las principales ciudades del pas.
De manera que, la poltica social de la actual administracin no ha hecho
sino profundizar los problemas que tradicionalmente vena arrastrando el
sector, ellos son:
a) De carcter estratgico:
a.1) Indefinicin en cuanto a los objetivos de la poltica social, as como
de los medios para alcanzarlos.
a.2) Inestabilidad de las polticas que se emprenden. Cada nuevo
funcionario que toma posesin de una dependencia del sector pretende
renovar o reemplazar los programas o proyectos que ejecuta. Esta falta
de continuidad ya no slo va atada al cambio de gobierno sino al de
funcionarios dentro del mismo rgimen.
a.3) Ausencia de evaluaciones de cualquier tipo, bien sea de impacto o
de gestin. Por lo tanto el sector, sus gerentes y decisores actan bajo la
lgica de la poltica ciega.
b) Para con el beneficiario:
b.1) Insuficientes servicios sociales en cantidad (cobertura) y baja calidad
de los mismos. El Estado en Venezuela mantiene importantes dficits de
atencin social en reas bsicas, 1 Ver Matas Riutort, La Pobreza en el
Trienio 1999-2001, IIES-UCAB. Revista Temas de Coyuntura, N 45,
junio 2002. La Poltica Social de Venezuela: volver a lo bsico / Luis
Pedro Espaa N. 4 como lo son la atencin a los nios, las
embarazadas, los escolares, la insercin social del joven y la seguridad
social.
b.2) Por la forma como se prestan los servicios sociales en el pas, es
decir, el carcter monoplico y estatal de su suministro, no existe la
posibilidad de que el beneficiario incida o contribuya en la cantidad o
calidad de estos servicios.

b.3) El deterioro de los servicios sociales y su inestabilidad hacen que los

niveles de vida y, lo ms importante, la posibilidad de cambiar
favorablemente en el futuro, dependan casi exclusivamente de los
atributos y particularidades de cada individuo y sus familias. Las
oportunidades que brindan los servicios sociales en Venezuela son cada
vez ms escasas.
c) Organizacionales:
c.1) Aumento de la atomizacin del sector, producto de la multiplicidad de
instancias existentes y otras creadas recientemente, lo cual conduce al
solapamiento de las responsabilidades por institucin.
c.2) Lo anterior genera una mayor anarqua organizacional, la prdida de
impacto de las polticas y la ausencia de rectora en el sector.
c.3) La importancia cobrada por la dimensin voluntarista de la poltica
social ha politizado el sector, lo que ha trado como consecuencia: - El
desplazamiento del recurso humano tcnico y capacitado por otro poltico
y militante. - Un excesivo uso o cobro poltico de las acciones del
sector, con lo cual se exacerban los vicios clientelares de la poltica
social. - El estmulo a la participacin comunitaria en la ejecucin y
definicin de la poltica social, pero bajo una lgica de militancia poltica o
adhesin partidista como condicin.
Propuesta?... tratar de volver a lo bsico
El grado de institucionalidad de la poltica social venezolana se ha venido
deteriorando desde hace algn tiempo. No obstante, los avances que se
haban logrado, no slo por medio de las transferencias tecnolgicas
implcitas en los programas de apoyo a los ajustes macroeconmicos y el
desarrollo de proyectos con los organismos multilaterales, sino tambin y
muy especialmente en cuanto a la participacin social y desarrollo
institucional del gobierno en sus distintos niveles, se han visto afectados
de manera considerable dado el proceso de desinstitucionalizacin que
sigui al inconcluso proceso constituyente y los subsiguientes episodios
de inestabilidad poltica. As, los cambios institucionales introducidos por
la actual administracin no han hecho sino profundizar, como hemos
dicho, los problemas de carcter estratgico, organizacionales y de
impacto sobre los beneficiarios.

La fusin del Ministerio de Salud con el Ministerio de la Familia (antiguo

receptor institucional de la poltica de desarrollo social) ha conducido a la
desaparicin de ese sector. De esta forma el pas carece de una red de
proteccin social dirigida a los grupos ms vulnerables, y ni siquiera
aquella que se tena en el pasado, con todo y sus naturales fallas, puede
mostrarse.
Por el contrario, esa red de atencin social del pasado reciente ha
tratado de ser sustituida por la creacin de un Fondo nico Social que a
la postre slo ha significado una suerte de tesorera social, donde se
concentran recursos de algunos programas sociales, heredados de la
administracin pasada, ms un conjunto de programas denominados
como desestructurados, desde los cuales se reparten bienes y servicios
segn sean las demandas formuladas ante esta dependencia.
La otra red sustituta de lo que pudiera haber existido en el pasado ha
sido la de la Fuerza Armada Nacional por medio de un programa social
denominado Plan Bolvar 2000, cuyos criterios de atencin y modos
administrativos dejan mucho que desear desde el punto de vista de la
transparencia de sus polticas. De hecho, este Plan tiene hoy da varas
averiguaciones abiertas en la Contralora General de la Repblica.
Los planteamientos en el sector social con relacin a la articulacin de
las polticas sociales y econmicas, el mejoramiento de los mecanismos
de informacin, transparencia y rendicin de cuentas, as como en la
participacin de la sociedad civil en la ejecucin y formulacin de las
polticas pblicas, aguardan por la superacin de mucho de los vicios
pasados y los introducidos en el presente, tales como:
a) La definicin del papel especfico asignado a la poltica social, ya que
ste no puede ser el de sacar a la poblacin de la pobreza o mejorar la
calidad de vida por medio de la satisfaccin de las necesidades que
planteen las comunidades. No slo porque el Estado venezolano no
dispone de los recursos financieros o los procedimientos administrativos
y la fortaleza institucional para echarse al hombro a los pobres, sino
que de hacerlo se incurrira en la ms absoluta prctica clientelar y
paternalista sin precedente alguno en la regin.
b) La imprecisin o ausencia de un objeto claro de la poltica social, lo
cual impide que pueda disearse un esquema institucional coherente. En
cualquier caso, y suponiendo que el objeto de la poltica social se
mantuviese bajo algunas lgicas aceptadas, tal como aquella que le

asigna a la accin pblica ser un instrumento redistributivo para

incrementar las dotaciones de capital social, humano y fsico, el marco
institucional en Venezuela requerira de:
b.1) La especificacin de ciertos mnimos de atencin social que
constituiran las metas iniciales del sistema, as como de los parmetros
desde los cuales permitir una efectiva rendicin de cuentas y contralora
social de la gestin.
b.2) La profundizacin en estrategias de implementacin que favorezcan
los procesos de descentralizacin de la poltica, as como la participacin
de la sociedad civil, independientemente de su vinculacin partidista o su
lealtad al rgimen.
b.3) La creacin de un organismo rector de la poltica social con alta
competencia tcnica es una necesidad fundamental para el pas y su
gobierno. La ausencia de esta instancia organizacional ha hecho que, y
dicho sin ambages, se carezca de una poltica definida que pueda ser,
entre otros aspectos, interlocutora de su similar en el rea econmica.
Este ente concentrara el monitoreo de las acciones a fin de superar la
lgica de la poltica ciega y en consecuencia intuitiva que hasta ahora
ha caracterizado al sector.
De manera que resulta muy difcil hacer propuestas (desde un punto de
vista tcnico y no poltico) sobre la base de una poltica social inexistente
y, lo que es peor, frente a unos decisores pblicos marcados por la
soberbia revolucionaria que les sesga e impide escuchar a cualquiera
que no sea percibido como de ellos. As, y an cuando lo dicho puede ser
duro, hay suficiente evidencia de que lo anterior es cierto, de lo contrario,
cmo explicar que el pas entre a un programa de ajuste cambiario y
fiscal con caractersticas recesivas sin que ello lleve apareado un
programa social?
Una ltima palabra
Por lo antes expuesto, as como por las particularidades de inestabilidad
poltica que padece el actual gobierno, parece poco factible proponer
reformas tendientes a construir una red de proteccin social eficaz,
eficiente y sostenible. De igual forma, se hace difcil evaluar y propiciar la
complementariedad de las polticas de un sector cuya administracin se
autodefine como abierta e desestructurada.

Por otra parte, la politizacin del sector no es vista por el actual rgimen
como un mal, sino por el contrario, como un vnculo de organizacin
social necesario, de all que es improbable cualquier planteamiento
tendiente a la despolitizacin de las polticas sociales, tal y como ello se
entiende en el resto de la regin.
En resumen, resulta difcil hacer proposiciones en la medida en que los
criterios ms generales no estn al menos medianamente formulados, y
en consecuencia resulta improcedente realizar propuestas de carcter
especfico, ya que, como hemos dicho, de lo que se trata es de hacer o
definir cul es la poltica social.
Todo parece indicar que en Venezuela estamos en presencia de un modo
distinto de hacer poltica social, la cual se fundamenta en la
profundizacin de lo que normalmente la literatura especializada
considera como inadecuado. Curiosamente ello es presentado por los
actuales gerentes y decisores sociales como un nuevo paradigma de
gestin social, prototipo de poltica cuyos resultados estn todava por
verse.