Informacin para la gestin

del riesgo de desastres

Informacin para la Gestin de Riesgo de desastres Metodologas para la evaluacin de estrategias

estudios de caso de cinco pases

Banco Interamericano de Desarrollo

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

Estudio de caso

Colombia

Banco Interamericano de Desarrollo

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

INFORMACIN PARA LA GESTIN DE RIESGO DE DESASTRES

ESTUDIO DE CASO DE CINCO PASES

ESTUDIO DE CASO
COLOMBIA

iii

NDICE
Pgina
RESUMEN EJECUTIVO .........................................................................................
1.
2.
3.
4.
I.

II.

III.

Anlisis de informacin sobre riesgos .................................................

Organizacin para la gestin del riesgo ...............................................
Gestin financiera del riesgo................................................................
Escenarios de eventos extremos...........................................................

1
1
2
3

LOS DESASTRES EN COLOMBIA .........................................................

1. Desastres mayores ................................................................................

2. Desastres menores ................................................................................

5
8

ANLISIS DE INFORMACIN SOBRE RIESGOS ...............................

22

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Informacin de valores expuestos ........................................................

Tipos de amenazas................................................................................
Vulnerabilidad ......................................................................................
Estudios de riesgo relevantes................................................................
Estudios de percepcin del riesgo ........................................................
Anlisis de la informacin existente.....................................................

22
28
58
71
75
76

ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO..........................

79

1.
2.
3.
4.
IV.

V.

Actividades ex ante...............................................................................
Actividades ex post...............................................................................
ndice de gestin de riesgos..................................................................
Avances, logros y dificultades..............................................................

79
93
99
105

GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO ..................................................

109

1. Financiamiento ex ante.........................................................................
2. Financiamiento ex post.........................................................................
3. Transferencia del riesgo .......................................................................

109
121
128

ESCENARIOS DE EVENTOS EXTREMOS ............................................

149

1.
2.
3.
4.

149
177
180
197

Evaluacin de los escenarios ms crticos............................................

Respuesta del sistema nacional ............................................................
Demanda de gestin financiera ............................................................
Evaluacin global .................................................................................

iv

Pgina
BIBLIOGRAFA.......................................................................................................

201

Anexos:
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII

Cuadro comparativo de los principales desastres .......................................

Anlisis de recuperacin de los desastres menores.....................................
Algunos indicadores socioeconmicos .......................................................
Indicadores de riesgo y gestin de riesgo ...................................................
Fichas de las instituciones de gestin del riesgo.........................................
Fichas de servicios de las instituciones participantes .................................
Fichas de estudios de evaluacin de riesgos ...............................................
Aplicacin del sistema de indicadores BID-IDEA a nivel subnacional .....

209
215
253
263
277
291
303
319

RESUMEN EJECUTIVO

1. Anlisis de informacin sobre riesgos

De la revisin de la informacin existente en relacin con la evaluacin de amenazas,
vulnerabilidades y riesgos se puede afirmar que: En Colombia existen pocos estudios de riesgo y
los que existen son muy recientes. En general existen estudios de amenaza, muchos a los cuales
se les ha denominado estudios de riesgo en forma equivocada, pues slo hacen referencia al
fenmeno y no tienen en cuenta la vulnerabilidad. La mayora de los mapas o estudios de
amenaza han sido realizados sin tener en cuenta el nivel de resolucin y alcance compatible con
la fase de estimacin y cuantificacin de la vulnerabilidad. De hecho no existen prcticamente
estudios de riesgo en el pas y pocas veces se han realizado estimaciones de vulnerabilidad. Pocos
municipios del pas han llevado a cabo inventarios cuidadosos de las zonas de alto riesgo o han
realizado estudios apropiados y compatibles para incorporar el riesgo en los planes de
ordenamiento territorial, como lo establece la legislacin vigente. Al respecto se hace un esfuerzo
para dar asistencia tcnica a los municipios para orientar la incorporacin del riesgo en el
ordenamiento territorial. En el pas se ha hecho muy pocos estudios de vulnerabilidad fsica,
social y ambiental. Por lo tanto pocos trabajos han terminado en estimaciones de riesgo. Bogot
cuenta con los estudios ssmicos ms detallados para sus edificaciones y sus lneas vitales de
infraestructura de servicios. Las zonas de riesgo en las diferentes ciudades del pas en general no
han obedecido a estudios suficientemente sustentados desde el punto de vista tcnico. En algunos
casos se les ha definido como base en evidencias de problemas de erosin o degradacin o debido
a la marginalidad de los asentamientos humanos all localizados. En conclusin se puede decir
que aunque hay estudios ejemplares y completos de riesgo, estos no son la regla sino la
excepcin. En general existe una deficiencia notable en el pas en relacin con la evaluacin de
riesgos, debido a la falta de un marco instrumental metodolgico adecuado para cada nivel;
nacional, regional y local. El pas cuenta con pocos mapas de amenaza nacionales apropiados,
como el ssmico. No cuenta con mapas de riesgo modernos y existe una dispersin significativa
de estudios y trabajos realizados sin unos trminos de referencia adecuados que permitan
controlar la calidad y hacer de los mismos verdaderos insumos para la planificacin. Por lo tanto,
es necesario coordinar la elaboracin de trminos de referencia adecuados para cada nivel
teniendo en cuenta el tipo de decisiones que se esperan tomar, la informacin disponible y
factible de obtener, la importancia de los elementos expuestos, la escala geogrfica y el nivel de
resolucin que permita la compatibilidad entre las etapas de evaluacin previstas: amenaza,
vulnerabilidad y riesgo. Adicionalmente, es necesario impulsar de manera inmediata el Sistema
Integrado de Informacin del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
(SNPAD), con el fin de contar con informacin coherente para la categorizacin y la definicin
de polticas acorde con los niveles de riesgo real y relativo.

2. Organizacin para la gestin del riesgo

En Colombia, a partir de 1988 se cuenta con una organizacin formal para la gestin integral del
riesgo: el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. De esta forma es uno

de los primeros pases de la regin que promueve una aproximacin integral al problema de los
desastres, tratando no slo de la respuesta sino tambin, de manera privilegiada, la prevencin y
mitigacin (reduccin del riesgo). El SNPAD cuenta con un Plan Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres. Dicho plan define las principales acciones en el campo de la gestin de
riesgos. Ms que un plan en sentido estricto, es un marco de poltica que ilustra que en el pas
existe una poltica integral clara en el tema, en el marco del desarrollo y su planificacin. No
obstante, el avance de la gestin de riesgos en el pas ha sido notable en concepto y en
realizaciones, muchas de ellas puntuales o por lapsos segn el nivel de compromiso con el tema
de los gobiernos en cada nivel. En realidad existe una diversidad de logros pero tambin de
retrocesos que a fin de cuentas sealan que an falta mucho para lograr una gestin de riesgos
efectiva y generalizada en todo el territorio. Aunque se han logrado niveles importantes de
coordinacin, especialmente a nivel nacional, siguen vigentes problemas de desarrollo
institucional que deben ser resueltos. Se concluye que en Colombia se ha hecho un esfuerzo
importante en todos los niveles para formular y legislar en cuanto a aspectos particulares de la
problemtica del riesgo y desastre a travs de la relacin establecida con la planificacin del
desarrollo o el desarrollo sectorial, sin embargo no se puede decir que este logro haya sido
uniforme en todo el pas. Por lo anterior han surgido recomendaciones al interior del mismo
SNPAD que sealan que es necesario realizar ajustes para corregir los problemas detectados. Hay
claridad que una adecuacin del SNPAD no significa eliminar las bondades del existente y que los
cambios que se requieren son, en lo fundamental, de carcter paradigmtico antes que orgnico. Se
considera que es necesario elevar las nociones de riesgo y de su gestin al rango de principios
cardinales del Sistema, en reemplazo de aquellas de desastre y calamidad. Este viraje en el nfasis
no significa que el SNPAD se aparte de la meta original consistente en impedir, mitigar y enfrentar
los desastres y las calamidades pblicas en la medida de lo posible. Pero si implica trasladar el
enfoque principal del esfuerzo contra los desastres y calamidades a fases previas, en las que todava
se estn manejando los conceptos de vulnerabilidad y amenaza en lugar de desastre y
reconstruccin. En conclusin, existe en Colombia un consenso entre las instituciones que el
actual SNPAD amerita ajustes y adecuaciones con el fin de modernizarlo y armonizarlo con los
principios axiolgicos de la Constitucin de 1991. Sus responsabilidades no estn lo
suficientemente bien definidas en aspectos como la rehabilitacin y reconstruccin posdesastre y
en temas tan importantes como la retencin consciente y la transferencia de riesgos con fines de
proteccin financiera. Actualmente sus responsabilidades slo le permiten, por una parte,
responder de manera imperfecta a los desastres y, por otra, no se cuenta con instrumentos
institucionales y econmicos fuertes que le permitan intervenir eficientemente los riesgos
existentes y futuros, mediante medidas de mitigacin correctivas (compensatorias) y prospectivas
efectivas.

3. Gestin financiera del riesgo

La estrategia financiera de la gestin de riesgos en Colombia actualmente se intenta promover de
manera coherente y no dispersa, como se ha venido desarrollando, y partiendo del reconocimiento
de la existencia de grandes diferencias en trminos del desarrollo regional, riesgo de desastre y
recursos de los municipios y los departamentos del pas. De acuerdo con estudios promovidos por
el Departamento Nacional de Planeacin, se ha concluido que la responsabilidad del Estado en
relacin con los desastres se extiende a la atencin de los hogares pobres (estratos 1 y 2) y la
proteccin directa de la infraestructura pblica. Infortunadamente, ms del 80% de los municipios

de Colombia slo estn en capacidad de orientar el 20% de sus recursos propios de libre
destinacin a la inversin. En la medida que las necesidades de infraestructura y gasto social son
de urgencia, prcticamente lo que se destina para la prevencin y atencin de desastres es lo
mnimo. En este orden de ideas, es importante insistir en la necesidad que los entes territoriales y
el gobierno central hagan un esfuerzo para alcanzar por lo menos un ahorro anual para hacerle
frente a los desastres pequeos y recurrentes. De la evaluacin del Fondo Nacional de
Calamidades (FNC) se ha podido fcilmente concluir que ha carecido de una regla clara de
acumulacin y asignacin de recursos financieros. En este sentido, el manejo de FNC no obedece
a las reglas ptimas derivadas de la teora econmica. Ello por supuesto limita las acciones
inmediatas del SNPAD que en el corto plazo requiere recursos lquidos, los cuales no se podran
obtener fcilmente del sistema financiero. A lo anterior, se agrega las bajas asignaciones que
recibe el SNPAD del gobierno. El FNC se ha orientado a financiar principalmente actividades
relacionadas con la atencin de las emergencias; es decir actividades como el socorro, la
asistencia humanitaria, la bsqueda y rescate, y suministro de elementos bsicos de subsistencia y
materiales. En conclusin, el FNC ha carecido de una regla ptima de acumulacin y gasto. Los
recursos que recibe provienen de fuentes muy inestables y las asignaciones del presupuesto
vienen reducindose como porcentaje de los ingresos del Estado. Es necesario establecer criterios
claros que permitan estabilizar los flujos de caja de Fondo y que garanticen que los saldos sean
positivos, por lo menos, en perodos cortos cuando el acceso a recursos externos prcticamente es
inexistente. En relacin con la transferencia de riesgos, se considera que posiblemente el 70% de
las edificaciones pblicas del orden nacional en Colombia tienen alguna cobertura de proteccin
contra terremoto, segn datos La Previsora, compaa de seguros estatal. Sin embargo, la misma
fuente considera que la infraestructura est totalmente desprotegida. Esto coincide con los
informes de la Contralora General de la Nacin, que reiterativamente sealan esta desproteccin
de los bienes pblicos y el mantenimiento de una prctica generalizada del infraseguro, a pesar
que desde 1927 la ley obliga el aseguramiento de todos los bienes de propiedad del Estado. En
trminos de optimizacin las opciones menos costosas indican que actualmente las alternativas
ms eficientes, en general, son los seguros y los crditos contingentes. Se reconoce que la
negociacin masiva de primas de seguros de los inmuebles pblicos nacionales permitira una
economa de escala. En los ltimos aos en Colombia se han venido haciendo estudios
cuidadosos sobre los PML y las primas de riesgo, en primera instancia en el sector asegurador
que ha tenido el inters de mejorar el conocimiento con fines tarifarios y de negociacin de
reservas y reaseguro con la Superintendencia Financiera que los regula. El gobierno nacional
tambin ha venido trabajando en la determinacin de la responsabilidad fiscal, sus pasivos
contingentes por desastres y en instrumentos financieros factibles para la transferencia y
financiacin de riesgos. Con base en estos estudios, negoci con el Banco Mundial el crdito
contingente por 150 millones de dlares y explora la posibilidad de transferir al sector
asegurador/reasegurador una capa del orden de 500 millones de dlares para proteger mediante
una pliza colectiva los inmuebles pblicos nacionales.

4. Escenarios de eventos extremos

El fenmeno que puede llegar a causar un impacto notable en Colombia y por lo tanto una grave
crisis institucional y social, es un terremoto de gran magnitud cerca de cualquiera de las
principales ciudades del pas. Un desastre ssmico en la mayora de los casos sera un desastre
concentrado, ya que afectara, en el caso de Colombia, reas pequeas en comparacin con su

territorio. Por otra parte, el evento ms frecuente en Colombia es la inundacin. Su anlisis, tal
como se seala en la seccin de desastres menores no debe hacerse de la misma manera que para
otros sucesos sbitos y no se cuenta con informacin apropiada que facilite su anlisis. De la
aplicacin de un modelo simplificado se ratifica que el impacto potencial ms crtico en caso de
un terremoto sera el que se producira en Bogot y su rea circundante. Dicho impacto sera del
orden de 12.700 millones de dlares (PML500 = 14,8%) en caso de un sismo muy fuerte, con un
perodo de retorno de 500 aos, y de 3.500 millones (PML100 = 4%) en caso de presentarse un
sismo moderado, con un perodo de retorno de 100 aos. Ambos eventos son referentes de
importancia tanto para efectos de implementar una estrategia de proteccin financiera, como para
formular el plan de respuesta o contingencia de la ciudad y de la Nacin. De los resultados
anteriores se concluye que las construcciones tradicionales de la ciudad sufriran un impacto
considerable debido a que principalmente un porcentaje importante de estas construcciones no
cumplen con una normativa ssmica mnima. Por esta razn las prdidas se concentran
principalmente en las construcciones que no han sido construidas con requisitos sismorresistentes
tales como las bahareque precario, tapia, adobe y mampostera sin reforzar. Se estima que para el
escenario de un evento de 100 aos de perodo de retorno se pueden llegar a tener un total de
2.000 edificaciones destruidas que implican la necesidad de contar con alojamientos temporales y
probablemente la reubicacin de asentamientos humanos despus del terremoto. Por otra parte se
estima que cerca de 50.000 construcciones registrarn daos importantes que implicaran una
evaluacin y clasificacin del dao, para determinar su habitabilidad y reparabilidad y un proceso
posterior de reparacin y rehabilitacin. De acuerdo con lo anterior los requerimientos en
trminos de reconstruccin para el Estado son considerables ya que la mayora de las
afectaciones ocurren para los estratos socioeconmicos menos favorecidos. En el caso de un
evento ssmico en Bogot con un perodo de retorno de 100 aos, de acuerdo con o estimado de
manera gruesa en este documento, se podran tener cerca de 4.000 muertos, 8.000 heridos, cerca
de 6.000 personas sin vivienda y 30.000 personas sin trabajo; 2.000 viviendas destruidas y cerca
de 50.000 afectadas, lo que equivale a daos por 3.500 millones de dlares en edificaciones, de
los cuales 239 millones de dlares seran en edificaciones pblicas y 36 millones en edificaciones
esenciales. Las lneas vitales tendran daos por 935 millones de dlares. Por lo tanto frente a este
evento, cuya probabilidad de excedencia es del 10% en 10 aos de tiempo de exposicin, la
ciudad de Bogot as como el pas estaran enfrentados a un impacto enorme para sus capacidades
de respuesta de emergencia. La situacin sera adicionalmente la ms difcil para el Gobierno
Nacional por tener la mayor parte de sus instalaciones estratgicas en la ciudad. Muchos de sus
edificios posiblemente sufrirn daos importantes y el personal podr verse afectado en forma
directa. Aunque la administracin distrital de Bogot asuma la respuesta y se coordine lo mejor
posible para que no haya incoherencias entre las autoridades nacionales y distritales, el manejo de
la emergencia ser muy complicado debido al inevitable conflicto de competencias. Sera
necesario establecer sistemas de referencia de heridos con otras ciudades y apoyo desde sitios que
no hayan sido afectados y del nivel internacional. Los daos en lneas vitales y edificaciones
esenciales, a pesar de que algunas no son tan vulnerables como en otras partes del pas,
complicaran al mximo la atencin de las personas afectadas. Por esta razn, aunque la ciudad
de Bogot ha dado pasos importantes en la elaboracin de un plan de contingencia en caso de
sismo, con el tiempo ser necesario explorar cmo involucrar de manera eficiente y apropiada la
respuesta institucional de los tres niveles territoriales que convergen en la ciudad.

I. LOS DESASTRES EN COLOMBIA

1. Desastres mayores
La Repblica de Colombia ha sido un pas de desastres. Existen registros desde la colonia, sin
embargo se puede afirmar que los desastres en el pas comienzan a ser notables a partir del
maremoto de Tumaco (12 de diciembre de 1979) y del terremoto que en ese mismo ao afect a
las ciudades de Manizales y Pereira (noviembre 23 de 1979). No obstante, algunos eventos
anteriores tambin pueden mencionarse como la explosin de los camiones cargados con
dinamita en la ciudad de Cali (1956) y, posteriormente, el deslizamiento de Quebradablanca en
1974, que sepult a varias decenas de personas y dej a la ciudad de Bogot aislada de los Llanos
Orientales durante un tiempo considerable. 1 Ms adelante se presenta un listado descriptivo, de
los desastres de origen natural ms significativos que han afectado al territorio nacional desde
1979, para lo cual se ha intentado conseguir la mayor cantidad posible de informacin,
especialmente en cuanto hace referencia a su impacto sobre las comunidades y los ecosistemas
afectados, y en cuanto a la respuesta estatal y social frente a los mismos. Esta actividad no ha
sido fcil. La dificultad de obtener informacin suficiente en todos los casos constituye un primer
indicador de vulnerabilidad frente al tema: la falta de memoria y, en consecuencia, de
sistematizacin sobre este tipo de procesos naturales y socio-naturales. Esta es una de las causas
por las cuales se carece de capacidad de aprendizaje, se desperdician lecciones aprendidas de los
xitos y de los fracasos anteriores y se interesa, cada vez que ocurre un nuevo desastre, en
reinventar la manera de enfrentar su procesos de rehabilitacin y reconstruccin. El Estudio
sobre desastres ocurridos en Colombia: Estimacin de prdidas y cuantificacin de costos
realizado por Cardona y Wilches-Chaux (2004) para el Consorcio Evaluacin de Riesgos
Naturales (ERN), seleccion los siguientes cinco desastres como los ms importantes entre 19
desastres considerados de mayor relevancia en los ltimos 25 aos, de los cules se hizo una
descripcin bsica:

Terremoto de Popayn (Marzo 31 de 1983)

Erupcin del volcn Nevado del Ruiz y avalancha que destruy a Armero
(Noviembre 13 de 1985)
Sismos del Atrato Medio o Terremoto de Murind (Octubre 17 y 18 de 1992)
Terremoto de Tierradentro (Junio 6 de 1994)
Terremoto del Eje Cafetero (Enero 25 de 1999)

Los cuadros 1-1 y 1-2 presentan las principales cifras relacionadas con estos eventos. Un
cuadro comparativo de la descripcin general de dichos eventos se incluye como anexo I de este
informe. El cuadro 1-3 presenta la lista de los principales desastres mayores o extremos que han
preocupado a las autoridades colombianas en los ltimos 25 aos. Esta informacin proviene del
estudio antes mencionado que se realiz para el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y
1

Lo cual motiv al Gobierno Nacional a declarar el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional
durante 45 das mediante decreto 1970 del 17 de Septiembre de 1974. (Fuente: Ibez Najar, Jorge Enrique, El
Derecho de los Desastres naturales (Publicacin Comit de Cafeteros del Quindo, sin fecha).

la Agencia Colombiana de Cooperacin Tcnica (ACCI) con apoyo del Banco Mundial.
Cuadro 1-1
VALORACIN DE DAOS E INVERSIONES EN RECONSTRUCCIN
(Millones de pesos)
Desastre

Estimado de daos

Popayn (1983)

29 900
teniendo en cuenta
los costos estimados
de reparacin y de
reconstruccin, pero
no prdidas sociales,
econmicas,
produccin

14 040
cifras de 3 aos
despus

-15 860

47,0

Armero
(1985)

34 940
teniendo en cuenta
los costos estimados
de reparacin y de
reconstruccin

51 120
cifras de 11 aos
despus

+ 16 180

146,3

Atrato Medio
(1992)

30 833
teniendo en cuenta
los costos estimados
de reparacin y de
reconstruccin

10 016
cifras de 4 aos
despus

-20 817

32,5

Tierradentro
(1994)

124 176

107 197
cifras de 10 aos
despus

-16 979

13,67

Eje Cafetero
(1999)

2 795 043
teniendo en cuenta
los costos estimados
de reparacin y de
reconstruccin

1 505 262
cifras de 6 aos
despus

-1 289 781

53,9

a/

Inversin en
reconstruccin a/

Diferencia

Inversin en
reconstruccin frente
a los daos
(Porcentajes)

Las cifras se han ajustado a los valores en pesos y dlares equivalentes en el ao en que
ocurri el desastre.

7
Cuadro 1-2
VALORACIN DE DAOS E INVERSIONES EN RECONSTRUCCIN
(Millones de dlares)
Desastre

Diferencia

Inversin en
reconstruccin
frente a los daos
(Porcentajes)

Estimado de
daos

Inversin en
reconstruccin56

Popayn (1983) (1,00

dlar = $ 79)

377,8

177,7

-200,1

47,0

Armero (1985) (1,00

dlar = $ 142)

246,0

360,0

+114,0

146,3

Atrato medio (1992)

(1,00 dlar = $ 681)

45,2

14,7

-30,5

32,5

Tierradentro (1994)
(1,00 dlar = $ 827)

150,1

129,6

-20,5

13,6

1 590,8

856,7

-734,1

53,9

Eje cafetero (1999)

(1,00 dlar = $ 1 757)

Cuadro 1-3
LISTADO DE LOS PRINCIPALES DESASTRES EN COLOMBIA EN LOS LTIMOS 25 AOS
Caso

Fecha

Hecho significativo

1. Terremoto de Eje Cafetero

23 de noviembre de 1979

Antecede al ocurrido en 1995 y 1999

en el Antiguo Caldas

2. Terremoto de Tumaco

12 de diciembre de 1979

Smbolo de un esquema basado en la

caridad pblica

3. Terremoto de Ccuta

1981

4. Terremoto de Popayn

31 de marzo de 1983

Segundo evento de gran magnitud en

esta ciudad.
Genera la creacin del Fondo Nacional
de Calamidades y la reflexin social de
los desastres en Amrica Latina

5. Inundaciones del sur del

Atlntico por ruptura del Canal
del Dique

30 de noviembre de 1983 y 3 de enero

de 1984

6. Erupcin del crter Arenas del

Nevado del Ruiz y destruccin
de Armero

13 de noviembre de 1985

7. Creciente del ro Combeima,

Ibagu

4 de julio de 1987

Surge el Sistema Nacional para la

Prevencin y Atencin de Desastres y
es el desastre que ms vctimas
humanas ha producido en Colombia.

/Contina

8
Cuadro 1-3 (Conclusin)
Caso

Fecha

Hecho significativo

8. Deslizamiento de Villatina,
Medelln

27 de septiembre de 1987

Naci el SIMPAD (sistema

metropolitano de Medelln)

9. Emergencia invernal Inundaciones en la Llanura del

Caribe

agosto noviembre de 1988

10. Paso del huracn Joan por el

Caribe colombiano

17 y 18 de octubre de 1988

11. Reactivacin del volcn

Galeras

18 de febrero de 1989 y meses

siguientes, e incluso aos posteriores

Desastre sin evento de impacto

econmico

12. Terremoto del Atrato Medio

17 y 18 de octubre de1992

Se realiz la atencin y la recuperacin

sin crear instituciones nuevas

13. Terremoto de Tierradentro

6 de junio de 1994

Zona indgena casi total ausencia del

sector privado (entendido desde el
punto de vista de la economa formal),
y la no utilizacin de emprstitos
internacionales en el proceso de
reconstruccin

14. Terremoto de Tauramena

1995

Afect a Bogot y una amplia zona de

Boyac

15. Terremoto de Calima

Febrero de 1995

Afect a Pereira de manera sensible

16. Inundaciones en la Costa

Norte

1995

Se gener el denominado Plan

Torniquete

17. Terremoto del Eje Cafetero

25 de enero de 1999

Mayor y ms complejo desastre sufrido

por el pas desde el punto de vista del
rea social y econmica afectada.
El Estado gener un nuevo modelo de
gestin, tanto de la respuesta como de
la reconstruccin

18. Reubicacin de San Cayetano

- Cundinamarca, por reptacin

13 de mayo de 1999 a hoy

Accin de prevencin, ante la

inminencia de un desastre, planeada y
asumida por el nivel departamental

19. Reubicacin parcial de

Herrn - Norte de Santander, por
deslizamientos

31 de julio de 2002 a hoy

Accin de prevencin, ante la

inminencia de un desastre, planeada y
asumida bajo el liderazgo de la alcalda
municipal y la comunidad

2. Desastres menores
Por otra parte eventos como el fenmeno de El Nio en realidad exacerban fenmenos como las
inundaciones, deslizamientos o sequas en diferentes lugares, por lo cual no es fcil cuantificar
sus efectos. Segn la CAF, el fenmeno de El Nio caus prdidas en Colombia entre 1997 y

1998 del orden de 564 millones de dlares, lo que contrasta de alguna manera con las prdidas
por el terremoto en el Eje Cafetero 2 que se estiman en 1.591 millones de dlares, equivalentes a
2,2% del PIB de 1998. 3
Por lo anterior es importante evaluar el impacto recurrente de desastres menores que dan
lugar a una problemtica muy delicada de riesgo social y ambiental y que se considera de
especial relevancia para el pas. Esta problemtica se deriva de los eventos frecuentes que afectan
de manera crnica el nivel local y subnacional, afectando en particular a los estratos
socioeconmicos ms frgiles de la poblacin y generando un efecto altamente perjudicial para el
desarrollo del pas. En ese sentido es importante determinar qu tan propenso es el pas a la
ocurrencia de desastres menores y al impacto acumulativo que causa este tipo de eventos al
desarrollo local. Dichos eventos en su mayora estn relacionados con fenmenos persistentes
como deslizamientos, avalanchas, inundaciones, incendios forestales, sequas que pueden ser el
resultado de procesos socio-naturales asociados con el deterioro ambiental, y tambin con
terremotos, huracanes y erupciones volcnicas de menor escala. Para dicho efecto se utiliz la base
de datos DesInventar de la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina
(La RED), que tiene registros de Colombia desde principios del siglo XX, discriminados por tipos
de eventos (fenmenos), tipos de efectos a nivel municipal, as como tambin acumulaciones y
estadsticas temporales y espaciales. Un anlisis detallado y actualizado del nmero de eventos
menores se incluye en el anexo II .

a)

Efectos causados por eventos menores y moderados

Existe la hiptesis bastante difundida de que los efectos causados por los eventos
menores y moderados, acumulados a lo largo del tiempo, pueden ser equivalentes e incluso
mayores que el impacto de los grandes desastres. En este apartado se intenta comprobar dicha
hiptesis, mediante el anlisis de prdidas y daos que se reportan para los eventos contenidos en
la base de datos, sobre la cual se basa esta seccin del presente documento. No obstante, conviene
de entrada hacer varias precisiones:
i)
La informacin contenida en los registros disponibles, no es completa. Aun
cuando uno de los criterios para su inclusin en la base de datos ha sido el que el evento ocurrido
tenga algn determinado nivel de daos (sea ste de cualquier intensidad), las fuentes a partir de
las cuales se obtuvo la informacin no siempre incluyen las cifras sobre daos o prdidas. Es
decir, existe una proporcin importante de registros en la que algunas de las variables solo se
expresan de manera cualitativa (cerca del 35%). Adicionalmente a esto, si se toma variable por
variable, en algunos casos existe cifra, en otros solo se seala que hubo algn nivel de afectacin
(por ejemplo, en el caso de muertos, 2.073 registros incluyen cifras de un total de 2.128 que
sealan que hubo muertos).

2
3

FOREC.

Declarado como desastre nacional por el gobierno a travs del Decreto 182 de 1999.
CONPES 3131 de 2001. Plan de Finalizacin de la Reconstruccin del Eje Cafetero y Cierre del

10

ii)
Dado que la informacin en los registros no es homognea, nicamente se
consideran para este apartado las categoras de daos y prdidas en: nmero de muertos,
afectados, viviendas destruidas y nmero de hectreas de cultivo daadas.
iii)
Bajo ninguna circunstancia los resultados presentados pueden ser considerados
como definitivos; son aproximados, y nicamente sirven para efectos de comparacin con los
daos y prdidas reportadas para grandes desastres.
iv)
Al igual que en el anlisis de recurrencia que se presenta en el anexo II , para el
anlisis del impacto de los desastres menores han sido excluidas las cifras correspondientes a
grandes desastres, por lo que los resultados son nicamente sobre la base de eventos menores y
moderados. Para el efecto se aplic la metodologa propuesta por Marulanda y Cardona (2006)
que identifica analticamente los valores extremos u outliers, con el fin de excluirlos de la base de
datos.
v)
Dado el tipo de informacin con el que se cuenta, el anlisis de la acumulacin de
daos y prdidas por eventos pequeos y medianos se hace a nivel nacional, para los 32 aos
considerados en el perodo de estudio.
Haciendo un recuento grueso de las prdidas y daos causados por los eventos menores y
moderados en intensidad que han ocurrido en el territorio colombiano durante los ltimos 32
aos, se puede observar que estas prdidas no han sido marginales en realidad. El cuadro 1-4
muestra que cerca de 10 mil muertos, casi 2 millones de afectados, 93 mil viviendas destruidas y
217 mil afectadas, as como cerca de 2 millones de hectreas de cultivos daadas, son el resultado
de la acumulacin de este tipo de eventos desde 1970 en el pas.
Cuadro 1-4
CIFRAS BRUTAS DE DAOS Y PRDIDAS POR EVENTOS MENORES Y MODERADOS
Perodo

Muertos

Afectados

Casas destruidas

Viviendas
afectadas

Hectreas de cultivos
destruidas

1971-1980

2 964

204 393

18 588

16 604

327 497

1981-1990

3 812

608 180

19 754

16 044

738 743

1991-2000

2 394

871 374

50 465

163 051

964 450

2001-2002

305

61 584

4 353

21 376

144 023

1971-2002

9 475

1 745 531

93 160

217 075

2 174 713

Fuente: DesInventar.

En un anlisis de ms corto plazo, observamos que en la dcada de 1991-2000 tiende a

acumularse la mayor cantidad de daos, siendo tambin la que registra el mayor nmero de
eventos ocurridos. Con excepcin del nmero de muertos, es en este perodo donde se presenta la
mayor cantidad de daos y prdidas por evento ocurrido, que incluso llega a ser mucho mayor
que la media por evento registrada a lo largo de los 32 aos estudiados como lo ilustra el

11

cuadro 1-5. Por su parte, la dcada de 1981-1990, registra prdidas y daos por encima de la
media global en las categoras de muertos, afectados y hectreas de cultivos daados, y el perodo
comprendido entre 1971 y 1980 slo llega a ser cercano a la media global en el nmero de
personas fallecidas por evento. Finalmente, comparando el promedio anual de las diferentes
dcadas y los aos 2001 y 2002, estos dos ltimos aos presentan valores altos en daos y
personas afectadas, teniendo el segundo lugar en el nmero de personas afectadas as como
tambin en viviendas afectadas.
Cuadro 1-5
PRDIDAS Y DAOS PROMEDIO POR EVENTO OCURRIDO

Afectados

Casas
destruidas

Viviendas
afectadas

Hectreas de
cultivos destruidas

3,56

3,18

62,67

3,65

2,97

136,68

7,14

23,09

136,55

2,89

14,18

95,51

11,30

113,25

Perodo

Muertos

1971-1980

0,57

39,11

1981-1990

0,71

112,52

1991-2000

0,34

123,37

2001-2002

0,20

40,84

1971-2002

0,49

90,90

4,85

Fuente: Clculos propios con base en DesInventar.

Aceptando que desde 1970 la calidad y disponibilidad de datos son similares, la tendencia
hacia un incremento en la cantidad de daos y prdidas por eventos menores a travs de los aos
solo se puede explicar por dos factores: primero, el incremento de la intensidad y recurrencia de
los fenmenos; segundo, el incremento de la vulnerabilidad y volumen de los elementos
expuestos. El incremento de los fenmenos se detecta particularmente en algunas cuencas
hidrogrficas como resultado de la degradacin ambiental y debido al cambio climtico;
particularmente como resultado de la variabilidad climtica. No existe una evidencia emprica
clara que confirme este factor, pero este tipo de eventos y efectos son el principio de este tipo de
confirmacin. Por otra parte, teniendo en cuenta el crecimiento de la poblacin y el crecimiento
urbano en los ltimos 40 aos, es posible aceptar un incremento en el volumen de elementos
expuestos y en su vulnerabilidad. En cualquier caso, el incremento del riesgo es claro tanto como
resultado de eventos naturales como socio-naturales, recurrentes y menores, y su relacin directa
con el tipo de modelo de desarrollo seguido en el pas.
En trminos comparativos, se destaca la importancia que ha tenido la acumulacin de
daos y prdidas ocasionadas por eventos menores a lo largo del tiempo. Estableciendo una
comparacin con dos de los mayores desastres que ha sufrido el pas en los ltimos 32 aos
(Erupcin volcnica del Nevado del Ruiz en 1985 y el terremoto del Quindo en 1999), las cifras
no pueden ser subvaloradas (vase cuadro 1-6).
Si bien el nmero de personas fallecidas en Armero y Chinchin como resultado de la
erupcin volcnica de 1985 representa un evento de tipo extraordinario que excedi las
predicciones de cualquier tipo de especialista, vemos que la acumulacin de personas muertas por
eventos de baja intensidad a lo largo del tiempo tiende a ser tambin muy elevada, ya que

12

representa el 38,8% de las muertes ocurridas en Armero y Chinchin. El nmero de personas

afectadas por eventos menores, es 7,5 veces el desastre de Armero y Chinchin y supera en casi
11 veces las cifras arrojadas por el terremoto de Armenia que afect severamente a todo el Eje
Cafetero. Por ltimo, en lo que se refiere a los totales de viviendas destruidas y afectadas, los
eventos menores representan 2,5 veces el total de viviendas destruidas en el terremoto del
Quindo y ms de 17 veces las destruidas en Armero y Chinchin. El nmero de viviendas
afectadas por eventos menores es 5 veces el nmero de las viviendas afectadas en el terremoto
del Quindo.
Cuadro 1-6
COMPARATIVO DE DAOS Y PRDIDAS DE LOS DESASTRES MENORES
CON DESASTRES EXTREMOS OCURRIDOS EN COLOMBIA
Tipo de daos y prdidas
Muertos
Afectados
Viviendas destruidas
Viviendas afectadas
Hectreas de cultivos destruidas

Erupcin nevado
del Ruz (1985)

Terremoto del
Quindio (1999)

Eventos menores
(1971-2002)

24 442

1 862

9 475

232 546

160 336

1 745 531

5 402

35 949

93 160

n.a.

43 422

217 075

11 000

n.d.

2 174 713

Fuente: DesInventar.

b)

Costo econmico de los desastres menores

En trminos del costo econmico las prdidas registradas por eventos menores y
moderados son muy significativas.
Considerando dos categoras de daos y prdidas (viviendas y hectreas de cultivo
daadas), el monto total acumulado para los 32 aos estudiados, supera los 1.650 millones de
dlares de acuerdo con el cuadro 1-7.
De este total, 35,1% corresponden al costo estimado de las viviendas destruidas y
afectadas; y, el resto (64,9%), corresponde al monto por daos en hectreas de cultivo. 4 Esta
aproximacin es til para estimar el orden de magnitud de las prdidas y poder hacer
comparaciones generales. Por ejemplo, aunque pueda haber sobrestimaciones en el caso de los
cultivos afectados, por errores de valoracin o por la dificultad para estimar la superficie que se
4

Para el clculo de las prdidas por eventos menores, ha sido aplicada la metodologa propuesta por el
proyecto de indicadores sobre riesgo BID-IDEA. En el caso de las viviendas, se ha considerado el total de viviendas
destruidas, ms una ponderacin de las viviendas afectadas, donde 4 viviendas afectadas corresponden a una
vivienda destruida. El clculo de la prdida se realiza suponiendo la reposicin sin el terreno de una vivienda de
inters social (nmero promedio de metros cuadrados por el valor del metro cuadrado de construccin de este tipo de
edificacin en cada perodo). Para el caso de las estimacin del las prdidas en cultivos, se tom como base el valor
promedio de una hectrea de cultivos bsicos tpicos de las zonas inundables por el nmero total de hectreas
inundadas, suponiendo la prdida total del cultivo.

13

afecta en la realidad, es posible detectar que las prdidas en el sector agrcola son importantes no
obstante que son poco visibles.
Ahora bien, estos valores son hipotticos y no corresponden a cifras de costos de
reposicin real ni a un pago o indemnizacin por las prdidas. Es decir en la mayora de los casos
no se realizan programas de reconstruccin formal, ni de crditos o subsidios por parte del
Estado. A pesar de la imprecisin que puede haber en estas estimaciones, las cifras dan un orden
de magnitud de un problema que es preocupante y que pasa desapercibido. La mayora de los
afectados en estos casos son personas de escasos recursos que no reciben apoyo del gobierno
cuando se presentan este tipo de eventos; son personas que son afectadas recurrentemente
perdiendo sus medios de sustento perpetundose as su situacin de pobreza.
Cuadro 1-7
COSTO ESTIMADO DE LAS PRDIDAS Y DAOS CAUSADOS POR DESASTRES MENORES
(Miles de dlares)
Perodo

Prdidas en vivienda

Prdidas en cultivo

Total

1971-1980

68 217,00

98 249,10

166 466,10

1981-1990

78 424,50

295 497,20

373 921,70

1991-2000

385 892,33

578 669,70

964 562,03

2001-2002

47 127,42

100 816,45

147 943,87

1971-2002

579 661,25

1 073 232,45

1 652 893,70

Fuente: Clculos propios a partir de la metodologa del programa sobre indicadores de riesgo BID-IDEA.

Como puede observarse en los cuadros 1-4 a 1-7, a lo largo del tiempo las prdidas se han
incrementado de manera importante en trminos relativos, sin corresponder con el nmero de
eventos ocurridos. As, entre la primera y la segunda dcada, el nmero de eventos ocurridos se
incrementa en un 3,42% y las prdidas presentan un incremento de 224,6%. Mientras que entre la
segunda y terceras dcadas, el margen es mucho mayor con un incremento en la ocurrencia de
eventos de 130,68%, prdidas con un incremento de 257,96% sobre las prdidas registradas en la
dcada de 1981-1990. La importancia de las cifras expresadas en trminos monetarios, puede
verse con mayor claridad si considera el costo promedio en cada evento ocurrido. De esta
forma, se tiene que para la dcada de 1971-1980 el costo promedio por evento fue de 31.853
dlares; para el perodo 1981-1990 fue de 69.181; y para la dcada 1991-2000 de 136.566
dlares por evento.
Un anlisis comparativo de las prdidas causadas por los eventos menores y algunos de
los desastres extremos reconocidos con destruccin masiva que han ocurrido en Colombia, es til
para acercarse al impacto que los pequeos y medianos eventos pueden estar teniendo a travs del
tiempo. De acuerdo con las cifras de el cuadro 1-8, se puede ver que las prdidas materiales
(millones de dlares) causadas por los eventos menores en 32 aos representan 6,7 veces las

14

prdidas causadas por el desastre de Armero y Chinchin. Incluso las prdidas acumuladas en la
dcada de 1981-1990 por los eventos menores superan 1,5 veces las prdidas causadas por el
desastre de Armero y Chinchin. Por otra parte, las prdidas materiales totales ocasionadas por
eventos menores nicamente en viviendas afectadas y hectreas de cultivos destruidas sobrepasan
las prdidas materiales causadas por el terremoto del Quindo. Esto quiere decir que cada 30 aos
aproximadamente, las prdidas ocasionadas por eventos menores a la vivienda y a la agricultura,
equivalen a las producidas por un desastre similar al de Quindo. Sin embargo, considerando la
velocidad a la que se est incrementando el promedio de prdidas por evento, es muy probable
que ese lapso de 30 aos se reduzca considerablemente en la presente dcada y la siguiente. La
gran diferencia entre los desastres extremos y los menores arriba mencionados ha sido que se han
implementado programas de reconstruccin y las inversiones se han realizado para ayudar a las
personas afectadas, mientras que, en el caso de los desastres pequeos no se ha implementado
ninguna actividad de rehabilitacin o reconstruccin. Esto significa que las personas afectadas
por pequeos desastres pierden su sustento y no reciben ninguna ayuda sustancial para su
recuperacin y desarrollo.
Cuadro 1-8
PRDIDAS DE EVENTOS EXTREMOS
(Millones de dlares corrientes y en porcentaje PIB)
Eventos

Prdidas estimadas

Costos de
rehabilitacin

Erupcin del Volcn Nevado del Ruiz, Armero

(1985)

246,05 (0,70)

359,95 (1,02)

1 590,81 (1,88)

856,72 (1,01)

1 652,89

n.d.

Terremoto de la Regin Cafetera, Quindo (1999)

Eventos menores y moderados (1971-2002)

Fuente: Eventos extremos, ERN Consultores para el DNP.

Hoy en da sigue siendo comn evaluar el impacto econmico causado por un desastre en
funcin de los efectos producidos por el monto total de prdidas sobre variables de tipo
macroeconmico, tales como el PIB. Este ha sido el enfoque de las evaluaciones de la CEPAL
para mltiples desastres ocurridos en todo el territorio latinoamericano. Si bien se reconoce que el
impacto econmico no corresponde al monto de prdidas expresado en relacin con variables de
indicadores econmicos agregados y que el impacto del desastre no solo corresponde al costo
econmico, se toma este indicador como punto de referencia ilustrar tambin la relevancia de los
eventos menores y el impacto que pueden significar para la economa nacional.
Analizamos, en primer lugar, el caso de la agricultura. En este sector se registran los
montos ms elevados de prdidas por desastres menores. El cuadro 1-9 muestra que para el
perodo 1971-1980, las prdidas acumuladas fueron equivalentes al 1,52% del PIB agrcola para
el ao de 1980. Ms significativo result el impacto de estos pequeos desastres durante la
dcada siguiente, cuando el monto total de prdidas en el sector, representa el 4,52% del PIB

15

agrcola para 1990, siendo mayor (5,6%) para el perodo final que va de 1991 al ao 2000. A lo
largo del tiempo, las prdidas en el sector han sido equivalentes al 12,65% del PIB sectorial,
precios constantes, para un perodo de 32 aos.
Cuadro 1-9
PRDIDAS ACUMULADAS DE EVENTOS MENORES DEL SECTOR DE AGRICULTURA
(Millones de dlares y porcentaje PIB)

Perodo

Prdidas en cultivos valor

corriente (constante)

PIB del sector de agricultura

valor corriente (constante)

Participacin de
prdidas en el PIB
sectorial (%)

1971-1980

98,25 (172,64)

6 466 (11 352)

1,52

1981-1990

295,50 (689,50)

6 539 (15 257)

4,52

1991-2000

578,67 (758,38)

10 330 (13 358)

5,60

2001-2002

100,82 (138,80)

10 103 (13 909)

1,00

1971-2002

1 073,24 (1 759,32)

(13 909)

(12,65)

Para estimaciones, se tom el PIB del ultimo ao de cada perodo (BM, 2003).

En el cuadro 1-10, se muestra el impacto que han tenido las prdidas por destruccin y
daos en viviendas, causados por los eventos menores. De las cifras se deriva que aunque el
monto total de prdidas es considerablemente menor que el que se registra en el sector agrcola,
los porcentajes con respecto al PIB del sector correspondiente son algo mayores. Durante el
primer perodo, las prdidas equivalieron al 4,25% del PIB del sector de la construccin, y para la
siguiente dcada present el 3,95%. No obstante, para el tercer perodo (1991-2000), las prdidas
se elevan radicalmente y alcanzan a representar el 12,62% del PIB sectorial. En trminos
acumulativos, los daos ocasionados a la vivienda a lo largo de 32 aos representaron el 19,92%
del PIB correspondiente al sector de la construccin en precios constantes.
Finalmente, a nivel agregado, el impacto de los eventos menores resulta bastante
significativo. De acuerdo con el cuadro 1-11, el total de prdidas relativas a la vivienda y el
sector agrcola causadas por eventos de baja intensidad en un lapso de 32 aos, lleg a
representar 2,25% del PIB nacional para el ao 2002, precios constantes. Esta cifra resulta
significativa, si tomamos en cuenta que las prdidas ocasionadas por el terremoto del eje cafetero
representaron el 1,88% PIB nacional de 1999.

16
Cuadro 1-10
PRDIDAS ACUMULADAS DE EVENTOS MENORES DEL SECTOR DE VIVIENDA
(Millones de dlares y porcentaje del PIB)

Perodo

Prdidas en viviendas

PIB del sector de la

construccin (precios
constantes)

Participacin de
prdidas en el PIB
sectorial (%)

1971-1980

68,22 (119,87)

1 607,20 (2 824,11)

4,25

1981-1990

78,42 (182,98)

1 993,10 (4 650,58)

3,95

1991-2000

385,89 (505,73)

3 058,10 (4 007,80)

12,62

2001-2002

47,13 (64,88)

3 184,95 (4, 354,89)

1,48

1971-2002

579,66 (873,47)

(4 354,89)

(19,92)

Para estimaciones, se tom el PIB del ultimo ao de cada perodo (BM, 2003).

Cuadro 1-11
PRDIDAS ACUMULADAS DE EVENTOS MENORES EN MILLONES DE DLARES
Y % DEL PIB DE COLOMBIA

Perodo
1971-1980

Prdidas
[cultivos+viviendas]
valor corriente (constante)

PIB nacional
valor corriente (constante)

Participacin de prdidas
en % del PIB nacional

166,47 (264,81)

33 400 (53 180)

0,50

1981-1990

373,92 (688,05)

40 274 (74 108)

0,93

1991-2000

964,56 (1 129,24)

83 220 (96 652)

1,16

2001-2002

147,95 (175,94)

84 002 (99 893)

0,18

1971-2002

1 652,89 (2 249,03)

(99 893)

(2,25)

Para estimaciones, se tom el PIB del ultimo ao de cada perodo (BM, 2003).

Con las cifras anteriores, difcilmente puede seguirse hablando de no desastres con
impactos nulos, ms aun cuando en las prdidas estimadas no se ha incluido el costo por daos en
otro tipo de infraestructura (p.e. carreteras, caminos, puentes, etc.) y sectores productivos
(industria, comercio, electricidad y otros) que tambin suelen afectarse por estos eventos
menores. Estas cifras no slo son significativas en trminos cuantitativos sino que pueden
considerarse una evidencia que confirma la hiptesis que sostiene que los efectos acumulados de
daos y prdidas por eventos menores pueden ser equivalentes y en muchos casos mayores a los
producidos por desastres extremos, cuya correlacin o simultaneidad de efectos los hace visibles.
Aun cuando estos pequeos eventos continan siendo invisibles y no son considerados como
desastres, los resultados arrojados en el presente documento ilustran la importancia de este tipo
de eventos, ya que representan una situacin de riesgo preocupante que se vive en todos los
pases latinoamericanos.

17

c)

Adecuacin del ndice de Desastres Locales

El IDL 5 fue propuesto y desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de

la Universidad Nacional de Colombia en Manizales, en el marco del programa de Indicadores de
Gestin de Riesgos de Desastres en las Amricas, para el Banco Interamericano de Desarrollo
(ver descripcin resumida en el anexo IV ). 6 Est ndice representa qu tan propenso es un pas a
la ocurrencia de desastres menores y el impacto acumulativo que causa este tipo de eventos al
desarrollo local e intenta representar la variabilidad y dispersin espacial del riesgo al interior del
pas como resultado de eventos menores y recurrentes.
El IDL es un ndice que capta de manera simultnea la incidencia y la uniformidad de la
distribucin de efectos a nivel local, es decir da cuenta del peso relativo y la persistencia de los
efectos causados por los diferentes fenmenos que originan desastres en la escala municipal. Un
mayor valor relativo del IDL significa una mayor regularidad de la magnitud y la distribucin de
los efectos entre todos los municipios de un pas, debido a los diferentes tipos de fenmeno que los
originan. Un menor valor del IDL significa baja distribucin espacial de los efectos entre los
municipios donde se han presentado eventos. Detalles sobre el IDL se encuentran en Carreo y
otros (2005). En dicho informe: Sistema de indicadores para la evaluacin de riesgos 7 se evala
el DL entre 1980 y 2000 para Colombia por departamentos. Los resultados de este indicador
entre 1996-2000 se presentan en el grfico 1-1 y grfico 1-2. En el Apndice 8 se presentan los
resultados de este indicador para los departamentos de Colombia.
El IDL originalmente fue evaluado teniendo en cuenta los efectos de los fenmenos
extremos. Esto significa que la evaluacin incluye los efectos de todos los desastres, tanto
menores y frecuentes como extremos y espordicos. Por esta razn, el IDL original sera mejor
denominarlo ndice de Efectos Locales (IEL). Para tener un ndice de Desastres Locales ms
apropiado, el valor debe estar basado en efectos de desastres de menor escala; la mayora de ellos
considerados actualmente como locales. Por lo tanto, una vez que se han obtenido los eventos
extremos u outliers y excluido de la base de datos, los resultados del ndice calculado podran ser
considerados como los de un IDL real. Estos resultados son en efecto muy diferentes. Adems,
Marulanda y Cardona (2006) han realizado una revisin de la metodologa y han sugerido
algunos cambios menores para mejorar el tratamiento analtico utilizado en el sistema de
indicadores BID-IDEA. Particularmente, este es ms apropiado para redefinir los ndices de
Persistencia del ndice original por tipo de eventos.

IDEA (2005). Sistema de indicadores para la gestin del riesgo de desastre: Informe tcnico principal.
Programa BID/IDEA de Indicadores para la Gestin de Riesgos, Universidad Nacional de Colombia, Manizales.
6
Los fundamentos tcnicos y detalles del ndice de Desastres Locales se pueden encontrar el Informe
Tcnico Principal del Programa de Indicadores de Riesgo de Desastre y Gestin de Riesgos para las Amricas,
Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales, Instituto de Estudios Ambientales, Banco Interamericano de
Desarrollo. http://idea.unalmzl.edu.co
7
Carreo M.L., Cardona O.D., Barbat A.H. (2005) Sistema de indicadores para la evaluacin de riesgos
Monografa CIMNE IS-52, Barcelona.

18
Grfico 1-1
VALORES DEL IDL POR DEPARTAMENTOS (1996-2000)
IDL 96-00
Cauca

174,5

B o yac

152,4

Valle del Cauca

146,9

Nario

126,0

Risaralda

125,1

Santander

101,8

Caldas

92,8

To lima

84,0

Co rdo ba

81,6

Huila

74,6

Cundinamarca

68,4

A ntio quia

64,7

No rte de Santander

63,8

Cho c

61,1

M eta

58,4

Sucre

35,5

Cesar

27,5

Caqueta

25,8

A tlntico

9,8

A rauca

5,0

Quindio

3,6

Casanare

0,4

M agdalena

0,3

La Guajira

0,1

B o livar

0,1

San A ndres

0,0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

De lo anterior se concluye que se han detectado resultados interesantes y notables

implicaciones para el desarrollo socio-econmico, considerando tanto la dispersin como la
persistencia de los efectos a nivel local. El ndice de Efectos Locales (antiguo IDL del IDEA para
el BID) o el nuevo ndice de Desastres Locales propuesto por Marulanda y Cardona (2006) como
una alternativa con una sutil variacin, revela y mide la susceptibilidad del pas a desastres
recurrentes de escala menor. Ellos ilustran que el impacto acumulado puede ser significantemente
alto a nivel local y, consecuentemente, a nivel nacional desde el punto de vista social. Este ndice
intenta ilustrar como la frecuencia de los desastres pequeos o moderados conlleva e incrementa
las dificultades para el desarrollo local. Estos eventos, contrario a los desastres extremos y
extraordinarios, frecuentemente no son visibles a nivel nacional y sus efectos no son relevantes
desde el punto de vista macroeconmico. Los pequeos desastres usualmente afectan la vida de
las personas pobres, perpetuando su nivel de pobreza y de inseguridad humana. Por lo tanto, los
desastres pequeos y frecuentes no permiten la sostenibilidad del desarrollo humano local.

19
Grfico 1-2
CATEGORIZACIN DE LOS DEPARTAMENTOS POR EL IDL (1996-2000)

IDL 1996 - 2000

0
0 - 50
50 - 100
100 - 150
150 200
200 - 250
250 - 300
Informacin insuficiente
N

Fuente: Carreo M.L., Cardona O.D., Barbat A.H. (2005) Sistema de indicadores para la evaluacin de
riesgos Monografa CIMNE IS-52, Barcelona.

En los cuadros 1-12 y 1-13 se muestra el antiguo IDL ahora IEL y la nueva versin
del IDL calculado sin outliers. Haciendo una comparacin entre ellos, es posible ver que el IDL
total ha aumentado, lo que refleja que hay mayor regularidad y distribucin de los efectos locales
entre los municipios del pas. Se pueden observar que algunas diferencias significantes son
debidas a que muchos desastres grandes concentran los efectos extremos en pocos municipios.
Aunque el perodo 2001-2002 no es comparable con los aos previos 8 se puede ver que el IDL
total est creciendo ms rpido que antes. La tendencia del nuevo IDL muestra claramente que en
Colombia los efectos de los eventos menores estn creciendo. Indica una mayor regularidad e
incidencia de los efectos en el territorio debido a desastres locales, con serias implicaciones a
nivel local.

Datos disponibles actualmente en la base de datos de DesInventar.

20
Cuadro 1-12
IEL PARA MUERTOS (K), AFECTADOS (A) Y PRDIDAS (L)
ndice

1981-1985

1986-1990

1991-1995

1996-2000

IEL
IEL'
IELA
IELK
IELL

26,12
0,97
4,06
14,09
7,98

81,54
0,91
8,39
60,14
13,01

106,83
0,91
9,20
81,70
15,93

144,11
0,91
13,04
90,50
40,56

Fuente: Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales, Instituto de

Estudios Ambientales, Banco Interamericano de Desarrollo. Indicadores
de Riesgo de Desastre y Gestin de Riesgos, 2005.

Cuadro 1-13
NUEVO IDL PARA MUERTOS (K), AFECTADOS (A) Y PRDIDAS
(L) SIN OUTLIERS
1981-1985

1986-1990

1991-1995

1996-2000

2001-2002

IDLK

70,63

83,21

75,22

76,20

82,15

IDLA

67,69

8,62

62,12

78,00

62,15

IDLL

5,44

28,54

11,26

14,81

1,07

IDL

143,75

120,38

148,61

169,01

145,37

IDL'

0,95

0,93

0,90

0,90

0,89

Fuente: Basado en DesInventar sin outliers.

d)

Desastres menores?

Los resultados del anlisis de la informacin contenida en la base de datos de DesInventar

han permitido mostrar la influencia de los desastres menores que diariamente han afectado al pas
a lo largo de 32 aos. Aunque la informacin disponible no es perfecta y no permite responder
todas las preguntas que pueden surgir acerca de los procesos de construccin del riesgo en el pas,
esto es un indicativo de las situaciones que merecen una mayor atencin y anlisis. Es decir, este
estudio no solo ha sido til por los resultados obtenidos, sino tambin para la identificacin de
importantes elementos en los que es necesario profundizar.
La experiencia de aplicacin del DesInventar para otros pases de Latinoamrica y el
Caribe a lo largo de estos ltimos aos ha dado resultados muy positivos ya que permite construir
una visin general amplia del tipo de eventos que aparecen con mayor frecuencia en estos pases.
Sin embargo, es importante enfatizar que los estudios realizados para Colombia (y algunos aos
antes para Repblica Dominicana) representan, hasta hoy, el esfuerzo ms completo de
aplicacin de esta herramienta y el ms profundo anlisis que se ha hecho, ya que no solo ha
permitido hacer una descripcin del tipo de eventos frecuentes que afectan el pas sino tambin

21

establecer el origen de las causas en algunos casos. Por una parte, este estudio ha permitido
aproximarse a la identificacin de efectos, las zonas de atencin de mayor prioridad, y
fundamentalmente el impacto que los pequeos desastres han causado en la economa de sectores
especficos e incluso a nivel nacional.
Dentro de los resultados en donde se debe enfatizar, se encuentra la desmitificacin de
que los eventos extremos son los que determinan la historia de desastres en el pas. Hasta ahora,
en Colombia, esta historia ha estado dominada por desastres como los causados por el terremoto
de Popayn en 1983, la erupcin volcnica del Nevado del Ruiz en 1985, el terremoto de
Tierradentro (Pez) en 1994 y el terremoto de Quindo en 1999. Sin embargo y sin restar
importancia a los efectos que estos fenmenos han tenido sobre la poblacin y la economa del
pas, ha sido posible ver que cada ao un importante nmero de eventos aparecen, que a pesar de
no ser espectaculares de forma individual en trminos de daos y prdidas, este tipo de eventos
afectan a la poblacin y a los diversos sectores econmicos como resultado de la frecuencia y
acumulacin de impactos a travs del tiempo.
As mismo, la consideracin de eventos de pequea o moderada magnitud, el anlisis de
su ocurrencia a lo largo de 32 aos y la determinacin de su localizacin territorial (municipios)
han permitido conocer zonas del pas que histricamente han presentado los mayores niveles de
riesgo, pero principalmente las zonas que en los ltimos aos podran estar incrementando sus
niveles de vulnerabilidad y contribuyendo a la creacin de nuevas amenazas o agravando las
amenazas ya existentes con la presencia de procesos sociales y econmicos inadecuados.
El antiguo IDL del IDEA para el BID o el nuevo propuesto como una alternativa con una
variacin menor en su tratamiento analtico, revelan y miden la susceptibilidad del pas a
desastres recurrentes de escala menor. Ambos indicadores ilustran que el impacto acumulado
puede ser significantemente alto a nivel local y, consecuentemente, a nivel nacional desde el
punto de vista social. Estos indicadores de riesgo intentan ilustrar como la frecuencia de los
desastres pequeos o moderados conlleva e incrementa las dificultades para el desarrollo local.
Los desastres menores o moderados, contrario a los desastres extremos y extraordinarios,
frecuentemente no son visibles a nivel nacional y sus efectos no son relevantes desde el punto de
vista de su impacto econmico directo. No obstante, estos eventos usualmente afectan la vida de
las personas pobres, impidiendo el poder superarla. Por lo tanto, los desastres menores y
frecuentes no permiten que se pueda lograr la sostenibilidad del desarrollo humano local. Los
anlisis previos son fundamentales para la definicin de criterios que ayuden a la toma de
decisiones en problemas no solo de gestin de riesgos sino tambin de ordenamiento territorial,
determinacin de usos del suelo, proteccin ambiental, diseo de desarrollo social y sectorial y
estrategias de transferencia del riesgo.

22

II. ANLISIS DE INFORMACIN SOBRE RIESGOS

En esta seccin se presenta una descripcin de la informacin relevante y disponible para la
compresin, comunicacin y reduccin del riesgo. Esto involucra la descripcin de estudios de
amenaza en diferentes escalas, los valores de poblacin e infraestructura expuestos, estudios y
publicaciones sobre vulnerabilidad y riesgo en el pas y su relevancia para la preparacin para
desastres, la mitigacin correctiva y prospectiva, y la retencin y transferencia de riesgos desde la
perspectiva financiera.
El contenido de este numeral est a su vez soportado por los Apndices 5 y 6 en los cuales
se sealan las principales instituciones generadoras de este tipo de informacin y sus productos
ms representativos. Para cada uno de estos temas se expone la informacin existente en trminos
de la entidad que la genera, los usuarios, la cobertura geogrfica, las formas de presentacin,
difusin, y disponibilidad. Adicionalmente, se elabora una clasificacin de los procedimientos
utilizados para elaborar los anlisis de amenazas, vulnerabilidad y riesgo en cuanto al uso de
modelos probabilistas, funciones de vulnerabilidad e ndices cualitativos o cuantitativos.
Teniendo en cuenta lo que se ha venido realizando en Colombia en relacin con la
evaluacin de riesgos, se encuentra en general que existen deficiencias de orden tcnico y
metodolgico debido a que no han existido trminos de referencia adecuados para la elaboracin
de los estudios ni instrumentos metodolgicos dependiendo del tipo de decisiones que se esperan
tomar con los resultados de los mismos, la informacin disponible y la resolucin mnima que
debe considerarse en cada caso. Aunque se podran utilizar o complementar muchos de los estudios
hasta ahora realizados, particularmente sobre amenazas, es necesario revisar este aspecto con el fin
de dar lineamientos adecuados. En general, los estudios completos y consistentes de riesgo son muy
pocos y se han realizado recientemente y slo cuando se ha tenido claro el tipo de intervenciones o
decisiones que se desean tomar por parte de los responsables de la gestin del riesgo.

1. Informacin de valores expuestos

a)

Poblacin y vivienda

El DANE ha desarrollado censos de poblacin a nivel Nacional en los aos 1993 y 2005
en los cuales se han capturado datos de la estructura poblacional segn edades, sexo, condiciones
laborales, tamao de los hogares. Adicionalmente elabora los ndices de Necesidades Bsicas
Insatisfechas, ndice de Condiciones de Vida y relaciones entre ingresos y egresos. En cuanto a la
informacin de viviendas, se cuenta con el stock de vivienda a nivel nacional distribuido en zonas
urbanas y rurales. Adicionalmente se cuenta con encuestas de tenencia de la vivienda y
caractersticas habitacionales. Actualmente, se encuentran para consulta proyecciones de
poblacin y viviendas a nivel municipal para el ao 2005 a partir de la informacin del censo de
1993. Esta informacin est disponible a travs del sistema de consulta de informacin
Geoestadstica de la direccin electrnica de la institucin.

23

Muy pronto se contar con los resultados del censo del 2005, los cuales no han sido
publicados en su totalidad. Actualmente es posible contra con informacin sobre el nmero de
viviendas y los habitantes en las 7 ciudades ms importantes del pas. La descripcin de las
funciones del DANE y la informacin relevante a la gestin del riesgo se presenta en el anexo V ,
ficha 3 y en el anexo VI , ficha 4
El antiguo Inurbe acopi informacin preliminar sobre asentamientos en riesgo a partir
del inventario de zonas subnormales realizado hace ya algunos aos y cuya actualizacin se
inici antes de la expedicin de la Ley 3a de 1991. Esta labor fue fruto de los inventarios de las
zonas subnormales que adelant dicho instituto.
Esta informacin actualmente es utilizada por el Sistema Habitacional y la Direccin de
Vivienda del MAVDT. El inventario de zonas subnormales se cre como una herramienta para
medir el grado de subnormalidad de los asentamientos urbanos con cierto grado de criticidad por
sus condiciones socioeconmicas que permitiera focalizar las acciones y recursos para el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin y actualmente el desafo es contra con un
inventario real de zonas de riesgo basado en informacin de zonas expuestas a amenazas de diversa
ndole. Al respecto, la direccin del DNP relacionada con esta temtica ha hecho esfuerzos para
establecer las cifras de vivienda en riesgo mitigable y no mitigable, que permitan definir una
poltica bien apropiada en relacin con el tema del riesgo desde la perspectiva de los desastres.
Los cuadros y grficos siguientes presentan informacin sobre la exposicin del hbitat
construido a nivel departamental y nacional. El cuadro 2-1 presenta la extensin, poblacin y
nmero de viviendas a nivel departamental para el ao 2005. El grfico 2-1 presenta la poblacin
segn departamento. Informacin de este tipo es bsica para la evaluacin del potencial de
prdidas en caso de eventos como terremotos o huracanes.

24
Cuadro 2-1
EXTENSIN, POBLACIN Y NMERO DE VIVIENDAS (2005)
Extensin (Km2)
1.142.189
Departamentos
ARCH. SAN NDRES Y PROVIDENCIA
50
LA GUAJIRA
20.670
MAGDALENA
23.204
ATLNTICO
3.327
CESAR
22.375
BOLVAR
26.652
SUCRE
10.706
CRDOBA
25.045
NORTE DE SANTANDER
21.930
ANTIOQUIA
63.072
CHOC
47.960
SANTANDER
30.596
ARAUCA
23.805
BOYAC
23.076
VICHADA
100.010
CASANARE
44.482
CUNDINAMARCA
22.365
CALDAS
7.415
RISARALDA
3.541
TOLIMA
23.981
VALLE
21.307
META
85.481
SANTA FE DE BOGOTA,D.C.
1.635
QUINDO
1.935
GUAINA
71.564
HUILA
18.710
CAUCA
30.644
CAQUET
90.073
GUAVIARE
55.451
NARIO
31.648
VAUPS
53.541
PUTUMAYO
25.892
AMAZONAS
110.043
Departamento
Total Nacional

Poblacin Viviendas
46.045.109 9.646.334
83.403
526.148
1.406.126
2.370.753
1.053.123
2.231.163
870.219
1.396.764
1.494.219
5.761.175
416.318
2.086.649
281.435
1.413.064
96.138
325.389
2.340.894
1.172.510
1.025.539
1.316.053
4.532.378
772.853
7.185.889
612.719
43.194
996.617
1.367.496
465.078
133.411
1.775.973
33.142
378.790
80.487

20.793
82.222
258.977
435.511
197.884
414.176
161.541
269.825
287.484
1.235.261
100.444
436.656
60.499
291.320
23.664
64.279
474.872
270.980
226.544
283.207
1.008.549
160.672
1.601.378
117.169
9.243
229.523
294.833
100.855
27.991
359.987
6.361
76.755
17.803

Fuente: DANE.

Grfico 2-1
POBLACIN SEGN DEPARTAMENTO (MILES DE HABITANTES)

25

El cuadro 2-2 presenta el rea construida y su respectivo avalo en las capitales

departamentales en el ao 2003.
Cuadro 2-2
REA CONSTRUIDA EN LAS CAPITALES
DEPARTAMENTALES (2003)

Municipio
BARRANQUILLA
CARTAGENA
TUNJA
MANIZALES
FLORENCIA
POPAYAN
VALLEDUPAR
MONTERIA
AGUA DE DIOS
QUIBDO
NEIVA
RIOHACHA
SANTA MARTA
VILLAVICENCIO
PASTO
CUCUTA
ARMENIA
PEREIRA
BUCARAMANGA
SINCELEJO
IBAGUE
ARAUCA
YOPAL
MOCOA
SAN ANDRES
LETICIA
PUERTO INIRIDA
SAN JOSE DEL GUAVIARE
MITU
PUERTO CARRENO
CALI
MEDELLN
BOGOT

rea construida
2
(m )
26.059.090
15.219.454
3.948.302
10.016.631
2.479.617
5.425.384
6.374.835
5.453.346
468.271
1.763.613
6.131.382
2.145.195
7.330.447
7.663.756
7.147.463
12.975.716
6.987.795
11.502.342
13.378.151
3.563.857
11.509.588
1.264.438
1.657.357
349.017
1.658.877
517.992
186.076
513.817
145.892
296.093
51.027.211
60.939.481
195.003.989

Fuente: IGAC, Estadsticas catastrales.

El grfico 2-2 presenta el stock de capital a nivel nacional, calculado a partir de los
valores del gasto en formacin bruta de capital fijo y las estimaciones del stock de capital
elaboradas por Hoffman (1994).

26
Grfico 2-2
STOCK DE CAPITAL

Stock de Capital (Milones USD)

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

El grfico 2-3 presenta el rea construida en cada capital para el ao 2003 e ilustra su
concentracin en tres ciudades; y por lo tanto en buena parte del stock de capital del pas.
b)

Infraestructura

El IGAC desarrolla estadsticas catastrales a niveles nacional, departamental y municipal.

No incluye las estadsticas de Bogot, Antioquia (incluyendo su capital, Medelln) y Cali. La
consulta de la informacin de estas ltimas zonas debe hacerse en las oficinas de catastro
correspondientes. En estas estadsticas se incluye el avalo catastral y el rea construida. Estos
datos se presentan segn zonas en agregados rurales y urbanos. A nivel municipal, esta
informacin est clasificada segn el destino econmico. La descripcin de las funciones del
IGAC y la informacin relevante a la gestin del riesgo se presenta en el anexo V, ficha 6 y en el
anexo VI, ficha 7.
El DANE, CAMACOL y las lonjas de construccin ofrecen para consulta estadsticas del
nmero de licencias de construccin y metros cuadrados aprobados para construccin. Esta
informacin se encuentra a nivel local (ciudades capitales) y en series anuales a partir de 1980.
En cuanto a precios del metro cuadrado de construccin, el DANE elabor un cuadro de valores
del metro cuadrado segn estrato y uso en el ao 1997 de las ciudades de Bogot, Cali, Medelln,
Barranquilla, Bucaramanga y Pereira y posteriormente se ha ido actualizando con proyecciones.

27
Grfico 2-3
MILLONES DE METROS CUADRADOS CONSTRUIDOS EN CADA CIUDAD (2003)
BOGOT
MEDELLN
CALI
PUERTO CARRENO
MITU
SAN JOSE DEL GUAVIARE
PUERTO INIRIDA
LETICIA
SAN ANDRES
MOCOA
YOPAL
ARAUCA
IBAGUE
SINCELEJO
BUCARAMANGA
PEREIRA
ARMENIA
CUCUTA
PASTO
VILLAVICENCIO
SANTA MARTA
RIOHACHA
NEIVA
QUIBDO
AGUA DE DIOS
MONTERIA
VALLEDUPAR
POPAYAN
FLORENCIA
MANIZALES
TUNJA
CARTAGENA
BARRANQUILLA
0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Millones de metros cuadrados

En cuanto a informacin de la infraestructura y edificaciones del Estado, el DNP ha

adelantado el proceso de conformacin del inventario de inmuebles pblicos, definido en el
documento CONPES 3251Renovacin de la administracin pblica: Programa para la gestin
eficiente de activos pblicos(Fase I Activos fijos inmobiliarios) el alcance inicial est enfocado
en los activos inmuebles de las entidades pblicas de la rama ejecutiva del nivel nacional y del
sector central. Hasta el momento se han registrado 2.326 bienes inmuebles. Teniendo en cuenta
que los registros manejados por la Contadura General de la Nacin representan cerca del 60%
del total de entidades de orden nacional y que conforman un conjunto de 24.561 inmuebles, la
cobertura alcanzada no supera el 6% del total de inmuebles de la nacin. Dentro de la
informacin que se ha manejado en las etapas desarrolladas se encuentran datos relevantes como
el rea del terreno, el rea construida y sus respectivos avalos comerciales, el estrato
socioeconmico, el porcentaje de propiedad y su destino econmico. Sin embargo, existen vacos
en la informacin correspondiente a los valores asegurables y en la descripcin fsica de los
activos ya que no se cuenta con definiciones del tipo estructural de las edificaciones.

28

c)

reas y valores de cultivos

El Ministerio de Agricultura ha conformado tres sistemas de informacin destinados a

identificar los cultivos y sus respectivos avalos. Estos sistemas se pueden evaluar segn la
confiabilidad de sus datos, el nmero de productos incluidos y el perodo de actualizacin y
generacin de resultados. A continuacin se presentan los sistemas sealados junto a una
apreciacin de sus propiedades segn las caractersticas mencionadas.
i)
Sistema de Informacin de Precios del Sector Agropecuario SIPSA
Desarrollado con fuentes en las centrales de abastos. Baja confiabilidad, mayor nmero de
productos y perodos de actualizacin diarios.
ii)
Sistema de Informacin del Sector Agropecuario y Pesquero Colombiano (SISAC).
Alta confiabilidad, menor nmero de productos y perodos de actualizacin mensuales
(trimestrales).
iii)

Sistema de Inteligencia de Mercados (SIM).

Adems de estos sistemas de informacin, el Ministerio de Agricultura construye un

anuario estadstico del sector agropecuario en el cual se determinan segn departamento, el rea,
produccin, rendimientos de cultivos y valor de la produccin, el rea y valor de actividades
ganaderas y pesqueras. Este conjunto de datos se encuentran hasta el ao 2004 y es tambin
publicado por el DNP. La descripcin de las funciones del Ministerio de Agricultura y la
informacin relevante a la gestin del riesgo se presenta en el anexo V , ficha 10 y anexo VI ,
ficha 11.
Sobre la informacin de valores expuestos se volver a tratar en este documento ms
adelante en el tema de vulnerabilidad fsica y social para lo cual es importante tener disponible
informacin de indicadores sociales y econmicos. El anexo III presenta un resumen de los
principales indicadores del pas.

2. Tipos de amenazas
Colombia se encuentra localizada en la esquina noroccidental de Amrica del Sur, en una zona de
muy alta complejidad tectnica, en donde las placas de Nazca, Suramrica y del Caribe se
encuentran, generando una alta actividad ssmica y volcnica que se ha evidenciado por la
ocurrencia de sismos destructores, tsunami (maremotos) y la activacin reciente de varios de sus
volcanes. Su topografa est dominada en el oriente por llanuras y la selva amaznica y en el
centro-occidente por el sistema de las tres cordilleras que se originan al sur del territorio como
resultado de la ramificacin de los Andes formando, entre las mismas, los denominados valles
interandinos cuyos extremos en el norte del pas se unen para formar extensas planicies con
pequeos sistemas montaosos aislados. Lo abrupto de sus regiones montaosas y la accin de
agentes antrpicos, biolgicos y de meteorizacin tales como las lluvias, los vientos y los
cambios de temperatura caractersticos de las condiciones climticas del trpico, han hecho de
Colombia tambin un pas altamente propenso a la accin de eventos severos de erosin,

29

deslizamientos, crecientes torrenciales, avalanchas, desbordamientos, inundaciones e incendios

forestales. El grfico 2-4 presenta el porcentaje de rea de influencia de cada una de las amenazas
naturales que se manifiestan en el pas.
Grfico 2-4
REA DE INFLUENCIA SEGN EL TIPO DE FENMENO, FUENTE MNCHEN RE
% de rea de influencia

Sismo
Erupcin volcnica
Tsunami
Tormenta tropical
Tormenta invernal
Oleada por tormenta
Tornado
Granizada
Descargas elctricas
Inundacin
Sequa
Helada

Exposicin: Ninguna

Muy Alta

En los ltimos aos, aparte de un nmero incontable de desastres menores de carcter local
y regional, eventos tales como los terremotos del Antiguo Caldas (1979), de Popayn (1983), del
Atrato Medio (1992), Pez (1994), de Tauramena, Pereira y Pasto (1995), y la Zona Cafetera
(1999); el maremoto que afect a Tumaco y El Charco (1979), la erupcin del Nevado del Ruiz
(1985), las crisis volcnicas del Galeras (1989, 1993, 2006) y del volcn Nevado del Huila (2007),
los grandes deslizamientos de Quebradablanca (1974), el Guavio (1983) y Villatina en Medelln
(1987); las avalanchas de San Carlos (1990), Turriquitad, Tapart y Dabeiba (1993), Florida y
Bagad (1994); el huracn Joan (1988), la Tormenta Bret (1993) y el huracn Csar (1996) que
afectaron la Costa Atlntica, los continuos derrames petroleros, explosiones, incendios y escapes de
sustancias qumicas peligrosas y las amplias inundaciones que ocurren peridicamente durante las
pocas de lluvias en las zonas bajas del pas confirman los riesgos a los cuales Colombia est
sometida y porqu es considerado uno de los pases ms propensos a ser afectados por desastres de
origen natural o tecnolgico.

a)

Amenaza ssmica

La actividad tectnica en Colombia ha tenido manifestaciones severas. Es un pas con una

alta amenaza ssmica y volcnica. Varios de los ms graves desastres ocurridos en Suramrica han
ocurrido en Colombia. Terremotos, erupciones volcnicas que han causado un nmero importante
de vctimas se han reportado desde pocas de la colonia.

30

Debido a que la mayora de la poblacin colombiana se encuentra concentrada en grandes

ciudades localizadas en las zonas de mayor amenaza o peligro y debido tanto a la accin del
hombre como al proceso de industrializacin de los ltimos aos, el potencial de desastre natural o
de origen antrpico resulta significativamente alto para el pas. Colombia en su historia ha sufrido
diversos eventos notables, como la destruccin total de Ccuta (1875); el terremoto y maremoto de
Tumaco (1906), considerado uno de los ms fuertes ocurridos en tiempos modernos (9,2 Mw); las
erupciones de varios de sus volcanes como el Galeras, el Ruiz y el Doa Juana, cuya actividad ha
sido registrada histricamente en varias ocasiones. El grfico 2-5 presenta un mapa a nivel nacional
de la amenaza ssmica.
Ingeominas estudia la amenaza ssmica en Colombia; tiene como objetivo desarrollar
metodologas para el estudio de las ciencias de la tierra y del ambiente, realizar estudios
geolgicos, geotcnicos y ambientales con el propsito de prevenir desastres generados por
fenmenos naturales. Esta entidad publica informacin histrica de los sismos de mayor magnitud
en diferentes perodos de tiempo, mapas de sismicidad y de grandes terremotos ocurridos en el pas.
La direccin del servicio geolgico y la subdireccin de amenazas geolgicas de
Ingeominas actualmente cuenta con programas y proyectos encaminados al estudio de la amenaza
ssmica a travs del monitoreo de redes de vigilancia como la Red Sismolgica Nacional
RSNC, la Red Nacional de Acelergrafos RNA y la Red Porttil. Igualmente, contribuye a la
actualizacin del mapa de Amenaza Ssmica de Colombia y estudios de amenaza ssmica y
respuesta de suelos.
Grfico 2-5
AMENAZA SSMICA

Fuente: http://www.seismo.ethz.ch/

31

Estas redes, incluyendo la red de vigilancia vulcanolgica, se encuentran en un programa

de mantenimiento, adecuacin, actualizacin y ampliacin financiado por el proyecto nacional:
Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Colombiano frente a los Desastres Naturales,
apoyado por el Banco Mundial.
Como proyectos especficos, Ingeominas actualmente participa del estudio de
microzonificacin ssmica de Cali el cual se desarroll a travs de un convenio
Interadministrativo con el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAGMA de
Cali. En este estudio se ha buscado identificar los diferentes tipos de suelos existentes en la
ciudad de Cali y su respuesta al paso de las ondas ssmicas, para establecer un cdigo local de
construcciones sismorresistentes
Adems del monitoreo a travs de las redes de vigilancia de la amenaza ssmica,
Ingeominas desarrolla actualmente el Proyecto: Modelo Geolgico Integral y Potencial de
Recursos en el Territorio Colombiano Modelos Geolgico y Sismotectnico del Noreste
Colombiano y Potencial de Recursos en el cual se busca establecer las potencialidades y
amenazas geolgicas de este sector del territorio colombiano que incluye la Sierra Nevada de
Santa Marta a partir de la revisin y actualizacin de la cartografa geolgica, la interpretacin
del ambiente geolgico y su evolucin geolgica. En este proyecto participan el Instituto
Colombiano del Petrleo-ECOPETROL ICP-ECOPETROL y el Instituto de Investigaciones
Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andris INVEMAR.
El rea de ingeniera geoambiental de la anterior estructura organizacional de Ingeominas
desarroll programas y proyectos cuyos objetivos fueron el monitoreo y la investigacin de las
amenazas y riesgos geolgicos. En el programa de investigacin y zonificacin geotcncia
regional y urbana se realiz la zonificacin geolgica y geotcnica de la Cuenca del Ro Pez de
los departamentos de Huila y Cauca impactada por terremoto en 1994, lo que produjo graves
prdidas a los asentamientos humanos all localizados; adicionalmente se elabor la zonificacin
geolgica y geotcnica de un amplio nmero de municipios colombianos, entre ellos varios
localizados en los departamentos de Huila, Cundinamarca y Tolima. En este programa se incluy
el inventario Nacional de Amenazas Geolgicas con l cual se busc realizar un inventario
nacional de los desastres naturales ocasionados por sismos, erupciones volcnicas,
deslizamientos, inundaciones y la actualizacin de volcanes activos de Colombia.
En el programa de investigacin y evaluacin de amenazas y riesgos geolgicos se
elaboraron estudios y mapas de amenaza asociados con los sismos, actividad volcnica,
fenmenos por remocin en masa incluye flujos y avalanchas; estudios de microzonificacin
ssmica de centros urbanos; estudios de riesgo en relacin con las amenazas geolgicas e
implementacin de un subsistema sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgos geolgicos. Los
resultados ms importantes son su contribucin al estudio de microzonificacin ssmica de Santa
Fe de Bogot, D.C.; la evaluacin del riesgo volcnico, el mapa de amenaza del volcn Machn y
de riesgo del Galeras, y el inventario de los asentamientos humanos y elementos expuestos para
establecer la vulnerabilidad existente en sus zonas de influencia.
En el programa de investigacin sobre la estructura y dinmica del interior de la tierra se
busc generar conocimientos para desarrollar metodologas para la evaluacin de la amenaza
ssmica en Colombia. El principal proyecto fue el desarrollo del modelo sismotectnico del

32

territorio colombiano, especficamente para la regin del Darin, del Borde Llanero y el lmite
entre el Bloque Andino y la Placa Suramericana entre Villavicencio y Yopal. Estudio de
deformaciones de la corteza terrestre mediante GPS, para la regin del borde oriental llanero,
noroccidente colombiano y Falla de Ibagu, e investigacin sobre exploracin geofsica en el
territorio nacional.
Dentro de las publicaciones de Ingeominas se encuentra un grupo de cartillas ilustrativas en
cuanto a la amenaza ssmica y volcnica y un mdulo de preguntas frecuentes relacionadas con las
amenazas de origen geolgico. Esta informacin tiene un nivel tcnico bsico en el cual se definen
conceptos en cuanto a la ocurrencia de eventos ssmicos y volcnicos. La descripcin de las
funciones de Ingeominas y de la subdireccin de amenazas geolgicas y entorno ambiental en
cuanto a la informacin relevante a la gestin del riesgo se presenta en el anexo V , ficha 1. El
grfico 2-6 presenta un mapa de sismicidad a nivel nacional en el cual se presenta la profundidad,
magnitud y ubicacin de eventos ocurridos. El grfico 2-7 presenta un mapa de los grandes
terremotos ocurridos en el pas.
Grfico 2-6
MAPA DE SISMICIDAD DE COLOMBIA 1993-2001

Fuente: Ingeominas.

El cuadro 2-3 se resumen los sismos de magnitud mayor que 7,0 que han sido reportados
en el territorio nacional de Colombia. Son en total unos 50 sismos intensos con potencial
destructivo en un perodo del orden de 430 aos.

33
Grfico 2-7
MAPA DE GRANDES TERREMOTOS DE COLOMBIA 1566-1999

Fuente: Ingeominas.

Cuadro 2-3
SISMOS RELEVANTES EN COLOMBIA
Ao
1556
1566
1575
1587
1610
1641
1644
1645
1660
1674
1687
1698
1755

Mes

Da

Latitud

Longitud

Magnitud

10

17

9
9
2
1
1
2
10
8
11
6
4

8
4
3
10
16
19
27
29
22
20
26

-0,2
3
-0,2
-0,2
8,3
-1,5
7,5
-1,7
-0,2
-1,7
-1,3
-1,2
-0,2

-78,6
-77,3
-78,6
-78,5
-71,9
-78,5
-72,5
-78,6
-78,5
-79
-78,6
-78,7
-78,5

7,6
7,8
7,8
7,7
7,9
7,6
7,0
7,5
7,7
7,7
7,3
7,7
7,0

Prof.

30

/Contina

34
Cuadro 2-3 (Conclusin)
Ao
1757
1797
1812
1812
1826
1827
1834
1868
1875
1875
1882
1894
1894
1900
1900
1903
1904
1904
1906
1906
1906
1906
1913
1921
1922
1936
1938
1942
1956
1958
1967
1970
1971
1974
1979
1991
1992
1992

Mes

Da

Latitud

Longitud

Magnitud

2
2

22
4

-0,9
-1,6
11
10
4,6
1,9
1,2
0,4
7,8
7,9
7,3
8,1
8
4,6
10,9
4,6
7
-1
1
3,5
4,6
-2
-3,4
-2,5
2,5
1,1
-0,3
-1,9
-0,5
1,3
6,8
-1,5
-2,7
7,8
1,6
4,5
6,8
7,1

-78,6
-78,6
-67
-67
-73,9
-75,6
-77
-78,1
-72,5
-72,5
-77,8
-72
-72
-74
-66,8
-74
-79
-80,5
-81,5
-76,2
-74
-79
-79,6
-71
-71
-77,6
-78,4
-80,6
-80,5
-79,3
-73
-72,6
-77,4
-77,6
-79,3
-77,4
-76,8
-76,9

7,0
8,3
7,7
9,6
8,2
9,7
7,0
7,7
7,9
7,5
8,0
7,8
8,2
7,9
8,3
7,7
7,8
7,7
8,8
7,6
7,6
7,9
7,7
7,9
7,6
7,0
7,0
8,3
7,3
7,8
7,5
7,1
7,5
7,3
7,9
7,0
7,0
7,4

3
6
11
1
8

26
18
16
20
16

5
9

18
7

4
9
10
8
1
11
1
2
7
9
2
12
1
1
8
5
1
1
7
7
7
7
12
11
10
10

29
18
29
8
20
1
31
3
14
28
24
18
17
9
10
14
16
19
29
31
27
13
12
19
17
18

Prof.

33
25
10
10
5
33
20
40
33
25
50
60
25

150
50
650
445
10
30
40
161
651
135
12
24
21
14
10

El Observatorio Sismolgico del Suroccidente (OSSO) tambin participa en el monitoreo

de la amenaza ssmica. Cuenta con conjunto de sismmetros en los departamentos del Valle del
Cauca, Cauca y Risaralda cuyo propsito es el estudio de la actividad microssmica en el
occidente del pas. Este observatorio genera reportes diarios y mensuales en los que se incluyen
mapas y cuadros de la actividad ssmica. En el grfico 2-8 se presenta el mapa de actividad
ssmica para el mes de febrero del 2006.

35
Grfico 2-8
MAPA DE ACTIVIDAD SSMICA REGISTRADA POR EL OSSO

Fuente: OSSO.

El Estudio a nivel nacional de la amenaza ssmica ha sido elaborado por la Asociacin de

Ingeniera Ssmica en el cual se describe la metodologa, las evaluaciones y resultados de esta
amenaza en las ciudades y poblaciones de Colombia. El grfico 2-9 presenta el mapa general de
la amenaza ssmica publicado en las Normas Sismorresistentes. En el pas se han desarrollado
estudios de microzonificaciones ssmicas en las ciudades de Bogot, Medelln, Pereira, Armenia,
Popayn, Manizales, Buga, Tula y Palmira. En este momento se encuentra en ejecucin en la
ciudad de Cali e Ibagu. Los mapas de microzonificacin se presentan del grfico 2-10 al
grfico 2-15.

36
Grfico 2-9
MAPA DE AMENAZA SSMICA DE COLOMBIA (NSR 98)

Grfico 2-10
MICROZONIFICACIN SSMICA DE BOGOT

37
Grfico 2-11
MICROZONIFICACIN SSMICA DE MEDELLN

Grfico 2-12
MICROZONIFICACIN SSMICA DE PEREIRA

38
Grfico 2-13
MICROZONIFIACIN SSMICA DE ARMENIA

Grfico 2-14
MICROZONFICACIN SSMICA DE POPAYN

Otro estudio a nivel local corresponde la Zonificacin geotcnica por licuacin del casco
urbano del municipio de Tumaco y sus zonas aledaas, desarrollado por Ingeominas, con la
colaboracin del OSSO, la Direccin General Martima y el Centro de Control de Contaminacin
del Pacfico (grfico 2-16), en el cual a partir de estudios de la amenaza ssmica, de geologa y
geomorfologa se realiza la zonificacin de la amenaza por licuacin.

39
Grfico 2-15
IMAGEN DEL SOFTWARE INTERACTIVO DE LA MICROZONIFICACIN
SSMICA DE MANIZALES

Grfico 2-16
MAPA DE ZONIFICACIN GEOTCNICA POR LICUACIN EN EL CASCO URBANO DE TUMACO

40

b)

Amenaza de tsunami en el litoral pacifico

La Costa Pacfica suramericana, especialmente la zona identificada al sur de Colombia y

al norte del Ecuador, es altamente susceptible a movimientos ssmicos y maremotos, lo cual ha
generado una especial atencin de las instituciones del pas para reducir las condiciones
imperantes de riesgo ssmico y tsunamignico en Tumaco y Buenaventura.
Aparte del trabajo liderado por el OSSO, en relacin con la el Sistema de Deteccin y
Alerta del Tsunami, la DPAD coordin el desarrollado de un Programa de Mitigacin de Riesgo
por Tsunami en Tumaco. En este proyecto, mediante mtodos de simulacin numrica con base
en la aproximacin para ondas largas 9 se pudo estudiar de manera preliminar el tiempo de
llegada, altura de ola e inundacin en caso de tsunami. En este trabajo se presenta la simulacin
de un evento de la fuente cercana (1979:12:12, zona de subduccin colombo-ecuatoriana).y de un
tsunami de origen lejano (1960:05:22, Chile). Estos escenarios se escogieron para la elaboracin
del plan de emergencias y contingencias al igual que el estudio de evaluacin de la vulnerabilidad
fsica por terremotos y sus fenmenos asociados en poblaciones del Litoral del Nario debido a la
similitud de los resultados de estos modelos con los testimonios y datos mareogrficos del
tsunami ocurrido en 1979. A partir de estos estudios, el Centro de Control de Contaminacin del
Pacfico elabor una modelacin del evento para obtener el nmero de heridos, muertos y
viviendas afectadas. En el grfico 2-17 se presenta el mapa de inundacin del rea de Tumaco
para el Tsunami de 1979. Con base en este trabajo, elaborado por la Comisin Colombiana del
Oceanografa con la supervisin del OSSO, se realiz el Plan de Servicios Pblicos y de
Saneamiento Bsico en el Municipio de Tumaco y su Plan de Desarrollo y de Ordenamiento
Territorial a partir de los cuales se reglamentaron los usos del suelo y se promovi el proyecto de
reubicacin de viviendas en riesgo con el Inurbe y la Corporacin Colombia por Tumaco a
principios de los aos 90. Este proyecto fue financiado con el subsidio de vivienda y con recursos
de la Comunidad Econmica Europea. Infortunadamente, tuvo diversos obstculos de orden
poltico y financiero, pues de las 3.200 viviendas por construir se construyeron slo 1.700
utilizando una tecnologa difcilmente replicable.
Aunque hace varios aos atrs se realiz un estudio sobre la construccin del puente El
Pindo por parte del Instituto Nacional de Vas, diseado con criterios sismorresistentes de altas
especificaciones tcnicas que frente a la presencia de un tsunami le permitira a la poblacin
utilizarlo como va de evacuacin de la isla de Tumaco hacia el continente. Infortunadamente, no
fue posible conocer en donde se encuentra dicho estudio.
Un nuevo Plan de Ordenamiento Territorial de Tumaco con el apoyo del Plan Pacfico se
desarroll con fines de prevencin. En este plan se tuvieron en cuenta las restricciones y
determinantes que las amenazas naturales le imponen a este asentamiento humano. Uno de los
aspectos incorporados fue el estmulo a un proceso de urbanizacin en la zona continental que
permitiera con el tiempo o en caso de un desastre mayor la reubicacin paulatina de las zonas de
alto riesgo.

Estudio elaborado por Caicedo O. J, Martinelli B., Meyer Hj, Reyna J.A.Simulaciones numricas de
propagacin de tsunami para la costa pacfica de Colombia.

41
Grfico 2-17
MAPA DE INUNDACIN DEL REA DE TUMACO PARA EL TSUNAMI DE 1979

Fuente: Caicedo O. J, Martinelli B, Meyer Hj, Reyna J.A. Simulaciones numricas de

propagacin de tsunami para la costa pacfica de Colombia.

Adems del municipio de Tumaco, Buenaventura en el plan de Ordenamiento territorial

dentro de la problemtica ambiental urbana incluye la existencia de amenazas y riesgos
originados por eventos ssmicos que disminuyen la seguridad de la poblacin.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo apoy a travs del proyecto
titulado "Apoyo a la fase II: Programa de mitigacin de riesgos en Colombia", un programa de
Cooperacin Binacional entre Colombia y el Ecuador para ampliar el estado del conocimiento
sobre el fenmeno del tsunami en el Litoral Pacfico comn. Su desarrollo contempl
intercambio de informacin con autoridades e investigadores del Ecuador e investigaciones
conjuntas entre Colombia y Ecuador para el estudio del fenmeno y sus efectos colaterales.
Adicionalmente, se previ la revisin de las medidas actuales de prevencin y atencin, la
definicin de un plan de contingencias, la realizacin de ensayos de respuesta y evacuacin de
lugares crticos simulando escenarios de maremotos y sus efectos y la difusin de material
relacionado con el comportamiento ante sismos y maremotos.
Posteriormente se impuls el funcionamiento de un Sistema Nacional de Deteccin y
Alerta de Tsunami, para emitir boletines de alerta en cuanto a la posibilidad de ocurrencia de un
evento de esta naturaleza en las costas del Pacfico.

42

En mayo del 2006 se realiz un ejercicio de de tsunami simulando informacin originada

en alertas de observatorios internacionales, su transmisin a las autoridades de emergencia y la
toma de decisiones para la atencin del evento.
Lo anterior ilustra un esfuerzo prolongado a travs de los aos para reducir el riesgo
tsunamignico y prepararse para a respuesta en caso de que un evento de este tipo se presente.
Sin duda los esfuerzos han sido especialmente del nivel nacional y regional y se ha contado con
la voluntad poltica local por pocas, sin embargo existen grandes dificultades para que este tema
sea tratado con la prioridad que amerita.
c)

Amenaza volcnica

La amenaza volcnica est representada en Colombia por una serie de volcanes activos o
potencialmente activos distribuidos a lo largo de la cordillera central del pas. El cuadro 2-4
presenta la lista de los principales volcanes con poder destructivo en Colombia.
Cuadro 2-4
PRINCIPALES VOLCANES SOBRE EL TERRITORIO COLOMBIANO
Nombre
Volcn nevado de Ruiz

Localizacin

Eventos recientes

Tolima

1595-1843-1985

Galeras

Nario

1785-1865-1936-1944-1965 y 1970

Doa Juana

Nario

1900

Purac

Cauca y Huila

1827-1949-1990-1941-

Cumbal

Nario

s.f.

Azufral

Nario

s.f.

Huila

Huila, Cauca y Tolima

Sin erupciones en el tiempo presente.

Sotar

Cauca

s.f.

Tolima

Tolima

1943

Quindo

Quindo, Tolima, Risaralda

s.f.

Cerro Bravo

Caldas Activo sin fechas.

Nevado de Santa Isabel .

Tolima, Caldas y Risaralda

7.000 y 3.000 aos A.P

Coconucos

Cauca y Huila

s.f.

Recientemente el volcn Galeras, ubicado al sur occidente del pas, ha presentado una
actividad notable que ha generado la emisin y publicacin de alertas de diferentes niveles. En
julio de 2006, se recomend la Alerta de Nivel I por parte de Ingeominas ante la inminente
erupcin del volcn. Igualmente, en los primeros meses de 2007 el volcn Nevado del Huila ha
presentado una importante actividad. Un importante flujo de escombros por la cuenca del ro
Pez se gener sin consecuencias humanas, por las acciones preventivas, por una de las
erupciones de este volcn en abril de 2007. Tanto el volcn Galeras como el volcn Nevado del
Huila han generado la accin del gobierno nacional, de los alcaldes del rea de influencia y de las
entidades operativas y tcnicas para conocer y analizar la actividad volcnica que se ha estado
registrando. El Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres se declar en estado
de mxima alerta en ambos casos y ha instalado Puestos de Mando Unificado. Luego de evaluar
los registros de los observatorios vulcanolgicos de Ingeominas, se han modificado los niveles de
alerta segn la evolucin de los fenmenos.

43

Esta situacin se ha repetido varias veces en los ltimos meses con el volcn Galeras y es
similar a la que se present en 1989 y 1993. Desde la fundacin de Pasto hace ms de 450 aos el
volcn Galeras ha tenido mltiples momentos de actividad y erupciones. En el caso del volcn
Nevado del Huila no se tenan antecedentes de actividad importante previa en tiempos histricos.
La situacin de zozobra hace complejo el manejo de este tipo de procesos frente a la poblacin
ms expuesta y se generan controversias incluso entre las autoridades competentes (Ver Cardona,
1996a). Aunque hay un nivel de coordinacin aceptable entre las entidades locales, regionales y
nacionales el tema preocupa debido a que se seguir presentando en el futuro. Actualmente el
gobierno nacional espera desarrollar un proyecto que aporte informacin y procedimientos
apropiados dentro de un plan de accin en caso de una erupcin importante en el volcn Galeras.
Los grficos 2-18 y 2-19 presentan mapas que lustran la distribucin de volcanes en el
pas. El grfico 2-20 se presenta la distribucin de volcanes, fallas geolgicas, vas e
infraestructura a nivel nacional. Un nivel ms detallado de amenaza volcnica se presenta en el
grfico 2-21 en la cual se describe la amenaza del volcn Machn y en el grfico 2-22 en la cual
se presenta el nivel de amenaza de las zonas aledaas al volcn Galeras.
Grfico 2-18
MAPA CON DISTRIBUCIN DE VOLCANES, COLOMBIA. FUENTE: ENCARTA 2003

44
Grfico 2-19
MAPA CON DISTRIBUCIN DE VOLCANES,
COLOMBIA

Fuente: Munich RE.

La subdireccin de amenazas geolgicas de Ingeominas, con respecto a la amenaza

volcnica en general, pblica informacin histrica de las erupciones volcnicas ocurridas
Adicionalmente esta dependencia genera boletines de la actividad de los volcanes en trminos de la
energa liberada, la emisin de gases y ceniza. Asimismo, a travs de los observatorios
vulcanolgicos elabora y difunde boletines de alerta.
La direccin del servicio geolgico y la subdireccin de amenazas geolgicas de
Ingeominas cuenta actualmente con programas y proyectos dirigidos a la amenaza
vulcanolgica: 10 enfocados en la operacin de las redes de vigilancia volcnica e investigaciones
en vulcanologa y amenaza volcnica. Dentro de este programa realiza el seguimiento de la
actividad de los volcanes considerados como potencialmente peligrosos en el pas: Cerro Bravo,
Nevado del Ruiz, Nevado Santa Isabel, Nevado del Tolima, Cerro Machn, Nevado del Huila,
Purac, Sotar, Galeras, Cumbal y Azufral. Este monitoreo se realiza a travs de los
Observatorios Vulcanolgicos y Sismolgicos de Manizales, Pasto y Popayn. Igualmente,
responde por los estudios de vulcanologa y elaboracin de los mapas de amenaza volcnica.
10

http://www.ingeominas.gov.co/servicio_geologico/dependencias_del_servicio_geologico/
subdireccin_de_amenazas_geologicas_y_entorno_ambiental_20051110204.htm

45

Ingeominas cuenta con un conjunto de observatorios vulcanolgicos cuya finalidad es

registrar continuamente informacin de la actividad de los volcanes a su cargo. En estos
observatorios se publican boletines descriptivos, tcnicos y de alerta, actividad histrica y se
presentan mapas de amenaza El observatorio de Pasto tiene a su cargo el volcn Galeras, el
observatorio de Manizales vigila el volcn del Nevado del Ruiz, Paramillo de Santa Rosa, Volcn
Nevado de Santa Isabel, Volcn Nevado del Tolima y Volcn Cerro Machn. El observatorio de
Popayn registra informacin de los volcanes Sotar, Purac y del volcn nevado del Huila, que
como se seal ha tenido una reciente reactivacin y ya causado daos.
Adems de la vigilancia en las redes vulcanolgicas en el proyecto: Modelo Geolgico
Integral y Potencial de Recursos en el Territorio Colombiano Vulcanismo en el Suroccidente de
Colombia se realiza el estudio del vulcanismo del Negeno y Cuaternario de Colombia cuyos
fines son identificar los procesos tectnicos y magmticos que dieron origen a este vulcanismo,
su relacin con los eventos mineralizantes y el estudio de la amenaza volcnica en el territorio
colombiano.
Dentro de los estudios particulares de la amenaza y riesgo volcnico se encuentran mapas
preliminares de riesgos potenciales del Nevado del Huila, generalidades de la actividad ssmica,
mapas de amenaza y riesgos volcnicos del Nevado del Ruiz; mapa preliminar de amenaza
volcnica potencial del complejo volcnico del Cumbal. En cuanto al manejo de las emergencias
ocasionadas por erupciones volcnicas se encuentran cartillas y manuales que buscan orientar la
planificacin previa en caso de desastre, ilustrar medidas para la mitigacin y respuesta a la
emergencia.
Grfico 2-20
DISTRIBUCIN DE VOLCANES, FALLAS GEOLGICAS,
VAS E INFRAESTRUCTURA

Fuente: Ingeominas.

46
Grfico 2-21
MAPA DE AMENAZA VOLCNICA DEL MACHN

Fuente Ingeominas.
Grfico 2-22
MAPA DE AMENAZA DEL VOLCN GALERAS

Fuente Ingeominas.

47

Dentro de los estudios particulares de los efectos asociados a erupciones volcnicas, el

CEDERI desarroll para Transgas un estudio de riesgos sobre la infraestructura instalada en el
cual se incluye el anlisis del riesgo volcnico. El grfico 2-23 presenta un mapa de zonas de
dao de la lnea de gas.
Grfico 2-23
MAPA DE RIESGO SOBRE LNEAS DE TRANSGAS
Manzanares

DA

Pueblo Nuevo

Mariquita
Neira
Fresno

CERRO BRAVO

Herveo

Manizales
Villamara
Palestina
Belalczar
Chinchin

NEVADO DEL RUIZ

Mar sella

La Virginia
Santa Rosa de Cabal
Dos Quebr adas

CUNDIN

NEVADO DE SANTA ISABEL

Cartago

goza

NEVADO DEL TOLIMA

QUINDIO

30000

d)

TOLIMA
30000

60000

90000 Meters

Amenazas hidrometeorolgicas

Por sus caractersticas topogrficas y su rgimen hidrometeorolgico particular, Colombia

presenta grandes extensiones susceptibles a sufrir inundaciones principalmente en las partes bajas
de las cuencas y en los valles de los ros principales como son el ro Magdalena, el ro Cauca, el
ro Atrato, el ro Putumayo y otros que afectan en gran medida los departamentos de Arauca y
Casanare. Si bien, en el pas los fenmenos de sequas y huracanes son menos frecuentes, deben
tambin ser considerados para su estudio y elaboracin de planes de contingencia.
La vigilancia de las condiciones climticas, meteorolgicas e hidrolgicas del pas est a
cargo del IDEAM. Esta institucin tiene como funciones generar conocimiento y producir y
suministrar datos e informacin ambiental, coordinar el sistema de Informacin Ambiental en el
que se incluyen los sistemas de observacin, bases de datos y modelos del medio ambiente y
recursos ambientales. Cuenta con una red de 1.463 estaciones de precipitacin, 529 estaciones de
diferente complejidad climatolgica segn las mediciones de temperatura, humedad relativa,
vientos, nubosidad, brillo solar, entre otras; Adicionalmente cuenta con 891 estaciones
hidrolgicas con datos referentes a niveles, caudales, sedimentos, aforos lquidos y slidos, etc.
en corrientes y cuerpos de agua del pas. 11
11

Fuente: http://www.ideam.gov.co/series/mapa.htm

48

Las funciones de la subdireccin de hidrologa estn encaminadas a la obtencin de

informacin que permita determinar la oferta y demanda del recurso hdrico por los diferentes
usuarios; obtener y generar informacin sobre la calidad de las aguas lluvias, superficiales y
subterrneas, monitorear las redes hidrolgicas y generar pronsticos, avisos y alertas a la
comunidad. 12
Las funciones de la subdireccin de meteorologa se centran en la investigacin de las
condiciones meteorolgicas y climticas del pas, monitorear las estaciones sinpticas,
climatolgicas, aeronuticas, agrometeorolgicas, de ecosistemas y deslizamientos, de
radiosonda y especiales del instituto y generar informacin para la emisin de alertas, pronsticos
y prevencin de eventos meteorolgicos. 13
La informacin generada por el IDEAM tiene un amplio conjunto de usuarios. 14 En
cuanto a la gestin de riesgos, principalmente se encuentra el SNPAD debido a la emisin de
boletines, avisos y alertas por las diferentes amenazas que son monitoreadas, el ministerio del
medio ambiente, vivienda y desarrollo territorial con respecto al informe sobre el estado y la
evolucin del clima para el balance anual sobre el medio ambiente y los recursos naturales
renovables, el sector agrcola con el fin de evitar prdidas en la produccin utiliza los boletines
agrcolas y pronsticos del clima para la programacin, y distribucin de cultivos, el sector
asegurador recibe informacin de las condiciones ambientales bsicas para las reclamaciones de
siniestros. Otros usuarios de la informacin del IDEAM son los operadores del transporte areo,
martimo y del sistema hidroenergtico y las industrias pesquera y turstica.
Es importante sealar que existen tambin otras redes locales o regionales que informan
sobre situaciones a nivel de detalle mucho mayor. Es el caso de la Red de Estaciones
Meteorolgicas de Manizales que la opera el IDEA de la Universidad Nacional de Colombia en
esa ciudad. Esta red informa en tiempo real va Internet la situacin de lluvias dentro de la
ciudad, lo que facilita las alertas y el alistamiento de la OMPAD en el caso de que umbrales de
lluvias acumuladas e instantneas ya predefinidos se superen, y se puedan presentar
deslizamientos. Esta red local, como otras, son complementarias a las del IDEAM y utilizan
informacin general del instituto.
La oficina de pronsticos y alertas, 15 soportada por las subdirecciones de hidrologa y
meteorologa, elabora y distribuye las respectivas alertas, avisos y boletines ambientales sobre
huracanes, lluvias intensas, crecientes, inundaciones, avalanchas, deslizamientos de tierra e
incendios forestales, niveles de los ros, oleaje y vientos a la Direccin para la Prevencin y
Atencin de Desastres que a su vez lo distribuye al Sistema Nacional. 16 Este instituto tambin
publica recomendaciones para la actuacin de la comunidad antes, durante y despus de la
ocurrencia de eventos naturales como huracanes, tormentas tropicales, tormentas elctricas,
inundaciones, deslizamientos. 17 Adicionalmente tiene una seccin denominada Ludi IDEAM
12
13
14
15
16
17

Fuente: http://www.ideam.gov.co/ideam/subdir/hidro.htm
Fuente: http://www.ideam.gov.co/ideam/subdir/meteoro.htm
Fuente: http://www.ideam.gov.co/ideam/index42.htm
Fuente http://www.ideam.gov.co/ideam/progra/servicio.htm
Fuente http://www.ideam.gov.co/alertas/index4.htm
http://www.ideam.gov.co/alertas/recomen.htm

49

destinada a menores de edad en la cual se definen conceptos bsicos de hidrologa, uso y manejo
de los suelos, fenmenos atmosfricos, cobertura vegetal y medio ambiente.
En cuanto a la amenaza por inundacin, el IDEAM genera curvas de intensidad, duracin,
frecuencia y cuadros de intensidades mximas para diferentes zonas del pas y perodos de
retorno de 3, 5, 10, 25, 50 y 100 aos que permiten identificar las condiciones de lluvia 18
Adicionalmente, genera mapas de precipitacin diaria y mensual (vanse grfico 2-24 y grfico
2-25) que permiten identificar las zonas de mayores lluvias. Adems, la institucin publica un
mapa nivel nacional de zonas susceptibles a inundarse basado principalmente en eventos previos
ocurridos y en la topografa de las zonas bajas de los valles y cuencas. El grfico 2-26 presenta el
mapa de las principales zonas inundables del pas. En el ao 1988, el HIMAT realiz el Plan
Nacional de Prevencin y Control de Inundaciones. Las funciones de esta institucin pasaron a
cargo de IDEAM. En cuanto a la disponibilidad del recurso hdrico para el suministro de agua
potable a los centros urbanos, el IDEAM genera mapas e ndices de la vulnerabilidad, sequa y
disponibilidad hdrica para los sistemas de abastecimiento ante las variaciones
hidroclimatolgicas y ambientales 19 (vanse, de grfico 2-28 a grfico 2-31).

Grfico 2-24
MAPA DE PRECIPITACIONES DIARIAS

Grfico 2-25
MAPA DE PRECIPITACIN MENSUAL

Fuente: IDEAM.
18

Esta informacin se encuentra a la venta segn demandas por Internet o consultas en la institucin. Las
tarifas se presentan en el acuerdo 0043 de 1998.
19
Fuente: http://www.ideam.gov.co/atlas/magua.htm

50
Grfico 2-26
MAPA DE ZONAS INUNDABLES. FUENTE IDEAM

El IDEAM desarrollo el estudio Geomorfologa y susceptibilidad a la inundacin del

valle fluvial del Magdalena, en el cual con un mayor nivel de resolucin evala la susceptibilidad
de inundacin de zonas aledaas al ro Magdalena a travs de un anlisis de la geomorfologa de
la zona, de la dinmica fluvial del valle del ro Magdalena y de imgenes satelitales (vase
grfico 2-27).
El rea de Ingeniera geoambiental de la anterior estructura organizacional de Ingeominas
desarroll en el programa de investigacin y zonificacin geotcnica regional y urbana la
zonificacin geolgica y geotcnica de la Cuenca del Ro Cesar, que permiti evaluar las
inundaciones y desbordamientos en el curso del ro y proponer alternativas de solucin para
evitar afectacin en la poblacin y sus bienes
El IDEAM tambin cuenta con una serie de estudios especficos de las amenazas
hidrometeorolgicas. Con respecto a los riesgos por inundacin, cuenta con una metodologa para
la implementacin de la cota de inundacin y clculo de los caudales mximos y planes de
contingencia. Respecto a las condiciones de estiaje, se encuentran modelos hidrolgicos para
definir los caudales que las desarrollan; referentes a sequas, se cuenta con base de datos histricas
de sequas y heladas de origen meteorolgico y planes de contingencia para el sector ganadero, en
cuanto a huracanes, se encuentran documentos enfocados en las condiciones hidroclimatolgicas y

51

proyecciones a corto y largo plazo, planes de emergencia y anlisis de los efectos de los huracanes
ocurridos en el pas. La descripcin de las funciones de IDEAM y la informacin relevante a la
gestin del riesgo se presenta en el anexo V , ficha 2 y anexo VI , Ficha 3.
Grfico 2-27
NIVELES DE SUSCEPTIBILIDAD A INUNDACIN FLUVIAL SECTOR MOMPOS

Fuente: IDEAM (2001) Geomorfologa y susceptibilidad a la inundacin del valle

fluvial del Magdalena.

52
Grfico 2-28
NDICE DE ARIDEZ EN EL PAS

Fuente: Estudio Nacional del Agua-Ideam.

GRFICO 2-29
NDICE DE VULNERABILIDAD POR ESCASEZ HDRICA

GRFICO 2-30
MAPA DE DISPONIBILIDAD HDRICA

53
Grfico 2-31
NDICE DE SEQUA

Fuente: IDEAM.

e)

Amenaza por deslizamiento

Como se mencion anteriormente, las zonas propensas a deslizamientos se encuentran

distribuidas en la cadena montaosa del pas, especialmente en los departamentos de Antioquia,
Tolima, Valle del Cauca, Caldas, Boyac y Nario por sus condiciones topogrficas, geolgicas e
hidrolgicas.
La subdireccin de amenazas geolgicas de Ingeominas 20 tiene a su cargo el proyecto de
investigaciones en movimientos en masa, el cual tiene como objetivo la actualizacin del mapa
nacional de amenaza por deslizamientos y el establecimiento de metodologas para el anlisis de
reas expuestas a este tipo de proceso geolgico. Adicionalmente presta asesora tcnica y
atiende visitas de emergencia para determinar medidas correctivas. Anteriormente, el rea de
Ingeniera Geoambiental, dentro del inventario Nacional de Amenazas Geolgicas inclua el
registro y catlogo de deslizamientos El grfico 2-32 presenta el mapa generado por la entidad a
nivel nacional.

20

http://www.ingeominas.gov.co/servicio_geologico/dependencias_del_servicio_geologico/subdireccion
de_amenazas_ geologicas_y_entorno_ambiental_20051110204.htm

54
Grfico 2-32
MAPA DE CATEGORAS DE AMENAZA RELATIVA POR MOVIMIENTOS DE MASA

Fuente Ingeominas.

El IDEAM publica pronsticos diarios de la probabilidad de ocurrencia de deslizamientos

a nivel nacional. Para esto ofrece mapas y descripciones de los departamentos y municipios ms
propensos a presentar este tipo de eventos. En el grfico 2-33 se presenta un ejemplo de los
pronsticos elaborados.
Los fenmenos de movimientos de masa han sido de especial atencin a nivel nacional en
cuanto a los efectos que estos tienen sobre los sectores residenciales y sobre la infraestructura
vial. Por esta razn, se han desarrollado estudios del riesgo y de la geologa tanto local como
regional As mismo se han desarrollado metodologas para la evaluacin de la amenaza y riesgo
de este tipo de eventos. Entre estos estudios se encuentran determinaciones de umbrales de lluvia
detonantes a nivel nacional y local de deslizamientos.

55
Grfico 2-33
PRONSTICOS DE ZONAS SUSCEPTIBLES A DESLIZAMIENTOS.

El CEDERI ha elaborado para el INVIAS varios estudios de amenaza y riesgo por

movimientos en masa generados a partir de modelos que incluyen las condiciones
hidrometeorolgicas y geolgicas sobre distintos corredores viales a nivel regional. El
grfico 2-34 presenta un mapa de riesgo de un tramo Honda Villeta Peaje Chiquero.
EL OSSO elabor para la PNUD un estudio de evaluacin de la amenaza de
deslizamientos a nivel regional en la cuenca del ro Atrato, cubriendo el centro y norte del
departamento Choc, parte de los departamentos de Antioquia, Crdoba y Risaralda y la vertiente
Pacfico de la Serrana del Baud, a partir de la informacin disponible de curvas de nivel de
Colombia, mapas de isoyetas y mapas geolgicos. 21

21

SNPAD-UNDP-OSSO: Apoyo a la recuperacin de la zona afectada por el Terremoto del Atrato

Medio en 1992-Dinmicas ambientales amenazantes en el Atrato medio (Elementos para el desarrollo sostenible)

56
Grfico 2-34
MAPA DE RIESGOS DE MOVIMIENTOS EN MASA SOBRE EL TRAMO HONDA
VILLETA PEAJE CAIQUERO

f)

Incendios forestales

En Colombia han ocurrido incendios forestales de daos considerables, causados tanto por
actividades humanas como por las condiciones climticas de los perodos de sequa. En julio de
2006 se present un incendio en el parque Nacional de los Nevados, afectando aproximadamente
a 3.200 hectreas y 30 humedales considerados como fuentes productoras de agua para la
poblacin y los sectores productivos de la zona. 22 De igual manera, los incendios forestales y de
cobertura vegetal ocurridos durante el Fenmeno de El Nio corresponden al 9% del total del
dao estimado. 23 El grfico 2-35 presenta el mapa de incendios ocurridos durante el perodo del
fenmeno de El Nio.

22

Fuente: http://www.wwf.org.co/colombia/index.php
CAF, 1999, Las lecciones de EL Nio-Colombia. Memorias del fenmeno del Nio 1997-98 Retos y
propuestas para la regin Andina.
23

57
Grfico 2-35
MAPA DE INCENDIOS DURANTE EL FENMENO EL NIO ABRIL 1997-MARZO 1998

Para realizar estudios, prevenir y atender emergencias por causa de incendios forestales,
se cre la Comisin Nacional Asesora de Incendios Forestales del Sistema Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres, coordinada por el Ministerio del Medio Ambiente.
Dentro de sus funciones se encuentra el definir lineamientos para la presencia y control de
incendios forestales y estrategias para su aplicacin a nivel regional y local, as como determinar
la estructura y funcionalidad de un Sistema Operativo para la prevencin, deteccin y atencin de
incendios forestales, mediante el desarrollo de conceptos, metodologas, tcnicas y el
conocimiento de la infraestructura, equipo y dems elementos que permitan prever, atender,
controlar y evaluar las conflagraciones forestales en el pas.
Est integrada por el Ministerio del Medio Ambiente, el Cuerpo Oficial de Bomberos de
Bogot, Cruz Roja Colombiana, Defensa Civil Colombiana, DNP, CAR, Ministerio de
Agricultura, Consejo Colombiano de Seguridad, Cuerpo de Bomberos de Cali, CVC., Cartn
Colombia, INDERENA, la Federacin Nacional de Cafeteros y la Direccin Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres.
Dentro de los estudios frente a los efectos y naturaleza de este tipo de eventos se
encuentran mtodos de prediccin del comportamiento de incendios. As mismo, existen
manuales y memorias de seminarios y talleres para la prevencin y control de incendios.

58

3. Vulnerabilidad
De acuerdo con los estudios realizados para la determinacin del grado de amenaza ssmica de las
diferentes regiones del pas, en 1995 se pudo determinar que 11.330.702 colombianos de 475
municipios se encuentran en riesgo ssmico alto, equivalente al 35% de la poblacin; 16.766.465
habitantes de 435 municipios en riesgo ssmico intermedio, equivalentes al 51%; y 4.744.873 de 151
municipios en riesgo ssmico bajo, es decir el 14% del total de la poblacin segn informacin
suministrada por el DANE. En otras palabras, el 86% de los colombianos se encuentran bajo un
nivel de riesgo ssmico importante, que no solamente depende del grado de amenaza ssmica sino
tambin del grado de vulnerabilidad que en general tienen las edificaciones en cada sitio.
Infortunadamente, las normas sismorresistentes en Colombia son de aplicacin reciente. La primera
norma de aplicacin obligatoria se expidi en 1984, por lo tanto un amplio nmero de edificaciones
existentes en el pas son vulnerables a los terremotos. Este hecho se demostr en la zona cafetera con
el sismo del 25 de enero de 1999.
El desarrollo urbano en Colombia ha sido muy notable en los ltimos 50 aos. En 1930 el
70% de la poblacin era rural y el 30% urbano. En los aos 90 estos porcentajes se invirtieron, lo
que significa un crecimiento muy importante de sus centros urbanos. Ciudades como Bogot, Cali,
Medelln, Barranquilla, Bucaramanga, Ccuta, Pereira, Manizales han aumentado de manera
significativa sus asentamientos humanos marginales en zonas de peligro, particularmente por
deslizamientos e inundaciones.
Con respecto al inventario de zonas subnormales desarrollado por el antiguo Inurbe,
dentro de la poltica actual del MAVDT y del DNP se encuentra la revisin del proceso
metodolgico que se llev a cabo para la identificacin de dichas zonas, que contemplaba la
localizacin de asentamientos en zonas riesgo, la existencia de servicios bsicos, el estado de la
infraestructuras vial, la legalidad de la tenencia, estado de las viviendas, capacidad de ahorro de
sus habitantes y disponibilidad de terreno, de recursos de trabajo y de programas subsidiables. A
partir de esta informacin, se espera que los municipios incluyan dentro de sus planes de
ordenamiento territorial (Ley 388 de 1997) y presupuestos, programas para la relocalizacin de
asentamientos humanos para casos no mitigables, la construccin o conexin de infraestructura
bsica, la construccin de vas, legalizacin de tierras, mejoramiento de viviendas y asignacin de
subsidios de vivienda. Sin embargo, se ha considerado que esta informacin debe ser revaluada
conforme al estado actual de la poltica nacional sobre asentamientos humanos y con respecto al
conocimiento tcnico y cientfico relacionado con todos aquellos fenmenos naturales que inciden
directa y gravemente en el desarrollo del pas. Actualmente, el DNP explora la manera de adecuar
el Plan de Cuentas Municipal e ilustrar a los municipios la manera como se debe incluir la gestin
del riesgo en forma apropiada en los programas de inversin pblica a nivel local.
En general, la situacin poltica de Colombia por su conflicto interno que desde hace varias
dcadas existe en un amplio sector del territorio nacional y el desplazamiento de comunidades por
la violencia, muchas de ellas hacia los centros urbanos, ha agravado la vulnerabilidad y ha
aumentado el riesgo en la mayor parte del pas. Problemas de tenencia de la tierra hacen que un
amplio nmero de personas se estn localizando en zonas no aptas para la urbanizacin sin que las
autoridades puedan controlar la situacin, aumentando de esta manera el nmero de viviendas en
zonas de riesgo o peligro. Varias ciudades hacen esfuerzos notables para relocalizar sus
asentamientos humanos marginales sin xito en las cifras, dado que el problema aumenta

59

continuamente y la velocidad de las soluciones es menor que la velocidad del problema. La extrema
pobreza de un amplio sector de la poblacin Colombiana es uno de los factores de mayor incidencia
en la vulnerabilidad. De este grupo poblacional porcentaje importante lo conforman mujeres, nios
y personas de la tercera edad.

a)

Vulnerabilidad fsica

En la ley 400 de 1997 se establecieron criterios y requisitos mnimos para el diseo,

construccin y supervisin tcnica de edificaciones nuevas, as como de aquellas indispensables
para la recuperacin de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan
verse sometidas a fuerzas ssmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin
de que sean capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que stas producen,
reducir a un mnimo el riesgo de la prdida de vidas humanas, y defender en lo posible el
patrimonio del Estado y de los ciudadanos. Adems, esta ley seala los parmetros para la
adicin, modificacin y remodelacin del sistema estructural de edificaciones construidas bajo
cdigos anteriores .A partir de esta ley se inici un proceso de reforzamiento estructural de las
edificaciones indispensables y de atencin a la comunidad con el fin de reducir la vulnerabilidad
estructural ante eventos ssmicos. Como resultado de esta legislacin reciente en el pas se han
desarrollado estudios y metodologas para la evaluacin de la vulnerabilidad ssmica de
edificaciones, desde el punto estructural, y de lneas vitales en algunas ciudades. Esto ha tenido un
impacto importante en ciudades como Bogot y Manizales donde se han venido realizando
refuerzos y rehabilitacin ssmica de edificaciones e infraestructura esencial o crtica.
Ahora bien, aunque la construccin formal (en la cual participan los profesionales de la
ingeniera) es, en general, apropiada y el control que ejercen los funcionarios que dan las licencias
de construccin en algunas ciudades es bueno, no es fcil conocer en realidad si la calidad de los
diseos y de la construccin es la adecuada en muchos casos. Sin embargo, el mayor problema que
ha tenido el pas, en relacin con la vulnerabilidad estructural, es la construccin informal en
muchas reas de las ciudades y en las poblaciones pequeas. Las guas o manuales que se han
realizado para el diseo y construccin de acuerdo con las normas sismorresistentes son bastante
buenos y tiles, pero su difusin no ha sido la deseable entre las oficiales y tcnicos de la
construccin no expertos. Esta situacin se presenta debido a la falta de recursos y de un programa
gubernamental que impulse la capacitacin y la socializacin del conocimiento y la informacin
sismorresistente de manera apropiada. En otras palabras, es difcil saber la eficacia de la aplicacin
del cdigo o de las normas sismorresistentes en la construccin formal y, aunque se puede decir que
el pas cuenta con requisitos tcnicos apropiados, el incumplimiento de su aplicacin en la
construccin informal es un problema enorme. La Asociacin Colombiana de Ingeniera Smica ha
hecho esfuerzos notables para producir manuales y guas para su aplicacin en la vivienda informal
y ha contado con la ayuda financiera de entidades del sector privado y de algunas instituciones
pblicas para publicar dichos manuales de sismorresistencia, pero este esfuerzo es exiguo frente al
tamao de lo que significa lograr un amplia cobertura y la necesidad de capacitacin.
i)
Aplicacin de las normas de construccin. Desde la expedicin de la primera
normativa sismorresistente se ha sabido que el primer paso para la aplicacin de las normas era
lograr que los diseadores empezaran a utilizarlas. Es decir, lograr que la norma se convirtiera en
un documento til en la oficina de los diseadores. Posteriormente, el alcance de este propsito se

60

ido ampliando ha que la norma llegue a ser cada vez ms utilizada en la obra; es decir en los
procesos de la construccin. El principal obstculo para lograr resultados efectivos ha sido la falta
de recursos para la capacitacin y la difusin. Actualmente, en las universidades la norma
sismorresistente es un documento muy importante y paulatinamente se ha logrado que los
profesionales la apliquen, pero el problema es la construccin informal, que es un problema social
resultado de la falta de desarrollo y de gobernabilidad.
Para ilustrar el problema se pueden tomar algunas estadsticas aproximadas de Bogot
obtenidas de los trabajos realizados por el CEDERI (2005) y ERN (2006). A la fecha, en la capital
del pas, el 58,3% de las edificaciones se ha construido despus de 1985. Esto significa que el
41,7% de las edificaciones de la ciudad se ha construido antes de la aplicacin el primer cdigo de
construcciones sismorresistentes de obligatorio cumplimiento. Ahora bien, el 6,7% de las
edificaciones de Bogot pueden ser estructuras de concreto reforzado, el 55,7% pueden ser de
mampostera no reforzada y el 35,5% de mampostera confinada. En consecuencia, el 91,2% de las
edificaciones de la ciudad han sido construidas en mampostera.
Por otra parte, los estratos 0, 1 y 2 suman el 59,7% de los predios y el estrato 3 el 32,6%; lo
que significa que estos estratos son el 93,3% de los predios de la ciudad. Despus de 1985 estos
porcentajes han sido prcticamente los mismos, pero la construccin de mampostera confinada se
ha incrementado de manera importante y cada vez hay menos mampostera simple. En trminos de
rea construida el 28% de la ciudad corresponde a edificios de concreto reforzado y su valor
catastral equivale al 42,2% de la ciudad. En mampostera se ha construido el 66,5% y su valor
corresponde al 51,4%. Los estratos 0 al 3 equivalen al 79,7% del rea de la ciudad y su valor se
estima puede alcanzar el 63,1%. Se podra decir que la mayor parte de estos estratos
socioeconmicos corresponden a viviendas de hasta tres pisos en mampostera, y que en su mayora
son edificaciones de uno y dos pisos.
Considerando el alto grado de informalidad de la construccin en Bogot y que las
edificaciones antes de 1985 no fueron construidas con requisitos sismorresistentes, se puede estimar
que el 81,3% de las edificaciones, el 69,8% del rea edificada y el 60,2% del valor de dichas
edificaciones no tienen ingeniera o son posiblemente inseguras desde el punto de vista ssmico.
Esta valoracin se ha hecho haciendo supuestos conservadores u optimistas de que solamente el
25% de las edificaciones de concreto reforzado y el 60% de la edificaciones de mampostera
confinada no cumplen apropiadamente las normas ssmicas vigentes desde 1985. Esta situacin
probablemente es similar en otras ciudades de Colombia y en otras capitales de Suramrica como
Lima, Caracas y Quito. El cuadro 2-5 presenta un resumen de estas estimaciones.
ii)
Refuerzo y rehabilitacin de edificios. Es importante comentar que la versin de las
normas de 1997 incluye requisitos para el refuerzo y rehabilitacin de edificios existentes y la
obligacin del refuerzo de edificios indispensables. Estas exigencias han sido un acierto de la
nueva normativa debido a que a partir de 1997 diversas instituciones pblicas (hospitales,
instalaciones de comunicacin, plantas del control de lneas vitales, etc.) han promovido
evaluaciones de vulnerabilidad ssmica estructural e implementado soluciones del refuerzo en
varios edificios. Algunas entidades del sector privado tambin han estado haciendo este tipo de
estudios. Recientemente, Bogot decidi tomar un crdito con el Banco Mundial para reducir la
vulnerabilidad ssmica de una gran porcin de las escuelas pblicas, adems ha impulsado estudios
y trabajos de rehabilitacin de los principales hospitales y de la mayor parte de los puentes de la

61

ciudad. Por lo tanto, en Colombia, actualmente, el refuerzo estructural no solamente es una

intervencin deseable desde la perspectiva de los ingenieros, sino de otros actores responsables de
la gestin pblica. Desafortunadamente, los recursos para llevar a cabo los proyectos de
rehabilitacin son escasos y las intervenciones no se han realizado tanto como se hubiera querido o
como la ley lo establece. El problema no slo se relaciona con la falta de la voluntad poltica sino,
quizs, ms con la falta de factibilidad poltica. Claramente, en Colombia los avances han sido
notables si se compara el pas con otros, pero el tamao de lo que falta por hacer reduce este avance
a muy poco. Hablar (o hacer nfasis) en casos demostrativos o piloto o a buenas prcticas tiene
sentido desde el punto de vista de la promocin, pero puede es inapropiado si significan que estos
casos son ms una excepcin que la regla. En resumen, en Colombia por ley se han venido
realizando proyectos de refuerzo estructural de edificaciones pblicas (en diversas ciudades) desde
1997, aunque dicha iniciativa se ha promovido desde finales de los aos 80. Los estudios de
vulnerabilidad y del diseo ssmico de las soluciones de refuerzo se han hecho para un nmero
significativo de las edificaciones indispensables en algunas ciudades capitales, pero su puesta en
prctica (los trabajos de intervencin) es una actividad que slo podr llevarse a cabo a largo plazo.
Esto debido a la ausencia de recursos y al costo de oportunidad de los mismos (cuando existen otras
necesidades sociales imprescindibles o ms visibles desde el punto de vista poltico). Algunos de
los programas pblicos en esta materia han sido acertados pero los resultados se deben considerar
muy modestos frente al tamao del problema, si se incluyen los edificios residenciales y de oficinas
tanto del sector pblico como del sector privado.
Cuadro 2-5
PORCENTAJES DE CONSTRUCCIN EN BOGOT Y ESTIMACIN DEL NMERO DE EDIFICACIONES,
REA CONSTRUIDA Y VALOR APROXIMADO DE LAS EDIFICACIONES QUE NO CUMPLEN LAS
NORMAS SISMORRESISTENTES

Tipo

Nm. de
edificaciones

Total estratos 0 al 3
Edificios CR
Mampostera simple
Mampostera confinada
Total mampostera
Estratos 0-1-2
Estrato 3

745 404
54 408
449 659
286 534
736 193
481 786
263 618

Total estratos 0 al 3
Edificios CR
Mampostera simple
Mampostera confinada
Total mampostera
Estratos 0-1-2
Estrato 3

433 905
34 373
141 552
285 884
427 436
337 136
96 769

Porcentaje
Porcentaje
rea a/
del total
del total
construida
nm. edif.
del rea
Total Edificaciones de la ciudad

Valor
avalo(2)

92,3
163 459
79,7
63 767 836
6,7
57 416
28,0
42 667 808
55,7
87 356
42,6
31 516 642
35,5
49 110
23,9
20 432 133
91,2
136 466
66,5
51 948 776
59,7
96 826
47,2
39 440 694
32,6
66 633
32,5
24 327 143
Total Edificaciones construidas despus de 1985
92,2
7,3
30,1
60,8
90,8
71,7
20,6

89 726
45 432
21 425
48 591
70 015
59 122
30 604

74,2
37,6
17,7
40,2
57,9
48,9
25,3

38 160 370
35 318 616
7 836 444
20 059 706
27 896 150
24 521 848
13 638 523

Porcentaje
del total
del valor
63,1
42,2
31,2
20,2
51,4
39,0
24,1
57,3
53,1
11,8
30,1
41,9
36,8
20,5
/Contina

62
Cuadro 2-5 (Conclusin)

Tipo
Total sin norma
Edificios CR
Mampostera simple
Mampostera confinada
Otras estructuras

Nm. de
edificaciones
656 680
19 792
449 659
172 180
15 049

Porcentaje
Porcentaje
rea a/
Valor
del total
del total
construida
avalo(2)
nm. edif.
del rea
Edificaciones construidas sin norma ssmica
81,3
2,5
55,7
21,3
1,9

143 244
14 507
87 356
29 674
11 707

69,8
7,1
42,6
14,5
5,7

25 362,7
10 540 661
31 516 642
12 408 251
6 404 907

Porcentaje
del total
del valor
60,2
10,4
31,2
12,3
6,3

Nota: Se estima en forma optimista que slo el 25% de los edificios de concreto reforzado y el 60% de las
edificaciones en mampostera confinada construidas despus de1985 no cumplen la norma
sismorresistente debido a la informalidad de la construccin.
a/
Miles de metros cuadrados (2) millones de pesos.

iii)
Avances de la sismorresistencia en el pas. El desarrollo de acuerdo con los
requisitos ms avanzados del cdigo colombiano de construcciones sismorresistentes en 1984 y de
su actualizacin como las Normas NSR-98 actualmente vigentes, es posiblemente el mayor logro
de la proteccin ssmica en el pas. En 1997 se cre la Comisin Asesora del Rgimen de
Construcciones Sismo Resistentes (con miembros de las asociaciones de ingeniera e instituciones
gubernamentales del campo tcnico) para garantizar que se mantenga al da la normativa tcnica y
se evite tener que llevar al Congreso de la Repblica cambios que no ameritan un nuevo acto
legislativo. De esta forma la normativa tcnica se ha puesto al da en varias ocasiones a partir de
1997 (la versin de 1984 estuvo sin modificacin durante 13 aos, debido a la ausencia de un
procedimiento legal para hacer este tipo de actualizaciones).
Una de principales contribuciones de la primera normativa, expedida en 1984, fue la
inclusin (no sin controversia en el principio) de un captulo relacionado con el diseo y
construccin de viviendas de uno y dos pisos de mampostera confinada, pensando en profesionales
no expertos y en los oficiales o tecnlogos de la construccin. Basado en este captulo, de
obligatorio cumplimiento, se han realizado manuales y guas para la capacitacin tcnica de
personas que da a da hacen parte de la fuerza laboral que lleva a cabo la construccin de vivienda
formal e informal en el pas. Tambin se han realizado importantes estudios de investigacin (en
laboratorios de estructuras de universidades) con el apoyo del gobierno, con el fin de estudiar el
comportamiento de sistemas constructivos tradicionales como la tapia y el adobe (tierra) y el
bahareque de guadua (bamb) y madera. Estos resultados han sido tiles tambin para hacer
manuales o guas, para el refuerzo o la reparacin de edificaciones de adobe (herencia patrimonial)
y para incorporar requisitos estructurales sobre el diseo y construccin de viviendas de bahareque
de guadua (que ha sido ampliamente utilizado, por ejemplo, en la regin del Eje Cafetero).
Tambin ha sido un logro importante que con el apoyo de la academia y los ingenieros de la
prctica se haya desarrollado tambin un cdigo ssmico de puentes, el cual se aplica por las
instituciones nacionales y subnacionales relacionadas con el tema vial en todo el pas
Tambin ha sido un logro importante que algunas ciudades, a partir de los aos 80, en
paralelo o aun antes de la primera versin de las normas de sismorresistencia, hayan desarrollado
sus propios requisitos y estudios ssmicos locales o urbanos de microzonificacin. A fines de los

63

aos 70 la comunidad acadmica (las universidades y las asociaciones de la ingeniera)

desarrollaron los primeros mapas nacionales de amenaza ssmica, y durante los aos 80 y los aos
90 varias ciudades capitales desarrollaron sus microzonificaciones ssmicas a nivel del estado del
conocimiento. Algunas de ellas ya han hecho actualizaciones y revisiones recientemente, como es
el caso de Bogot. Esto ha sido una contribucin muy importante no slo para el uso de las normas
sismorresistentes en cada ciudad, de acuerdo con la informacin ssmica y geotcnica local, sino
tambin para la evaluacin de los escenarios de prdidas por terremoto, para los planes de respuesta
en caso de emergencia y para la transferencia del riesgo o las estrategias de proteccin financiera
tanto del gobierno como del sector privado. Algunos de estos trabajos han sido buenas prcticas
que han sido promovidas por el Banco Mundial y el BID en otros pases de la regin. Ciudades
como Bogot y Manizales han realizado estudios detallados de riesgo ssmico y con base en estos
estudios se han formulado polticas avanzadas de la proteccin y de aseguramiento frente a sismos.

b)

Indicadores de vulnerabilidad social

Adems de las cifras de exposicin expuestas previamente en este documento es

importante hacer referencia a otros indicadores que ha permitido o han sido utilizados para
dimensionar aspectos sociales que bien pueden asociarse con lo que se le ha denominado
vulnerabilidad social. El anexo III presenta un resumen de los principales indicadores socioeconmicos del pas y las definiciones de algunos de ellos.
El ndice de necesidades bsicas insatisfechas es un indicador que sirve para caracterizar
vulnerabilidad social. Este ndice se estim con base en sus elementos componentes en 1993 por el
DANE para todos los municipios del pas. El cuadro 2-6 presenta los totales departamentales de
este indicador. A partir de esta informacin se pudo observar que los departamentos con mayores
necesidades ha sido Putumayo, Guaviare, Choc, Guaina y Vaups.
Por otra parte el cuadro 2-7 presenta otro ndice similar que se le ha denominado el ndice
de condiciones de vida 24 y que fue calculado para cada uno de los departamentos tambin en 1993.
Los departamentos que presentan los niveles ms bajos de este ndice han sido Choc, Caqueta,
Nario, Sucre, Crdoba y Cauca. Estos ndices sirven para valorar la disparidad social y la
inequidad entre zonas, municipios o regiones y dan cuenta de manera indirecta de las carencias que
contribuyen al agravamiento del riesgo fsico en las ciudades.

24

Fuente Instituto de investigacin de recursos biolgicos

http://www.humboldt.org.co/humboldt/homeFiles/sig/AnexoIII/ICV_Deptos.pdf

Alexander

Von

Humboldt.

64
Cuadro 2-6
NECESIDADES BSICAS INSATISFECHAS POR DEPARTAMENTOS
Departamento
Quindo
Valle
Risaralda
Caldas
Antioquia
Atlntico
Santander
San Andres y Providencia
Cundinamarca
Tolima
Boyac
Huila
Meta
Norte de Santander
Casanare
Arauca
Bolvar
Magdalena
Cesar
Nario
Cauca
Caquet
La Guajira
Sucre
Crdoba
Amazonas
Putumayo
Guaviare
Choc
Guaina
Vaups

NBI
23,99
24,72
26,75
28,90
30,95
31,46
31,70
33,31
34,02
39,22
39,26
40,49
41,34
41,83
52,10
53,76
54,19
55,15
56,10
56,31
56,40
58,16
64,08
65,21
65,88
69,45
78,77
79,76
80,39
100,00
100,00

Esta informacin es til para la formulacin de proyectos integrales de reduccin del riesgo
que incluyan intervenciones no solamente fsicas de los asentamientos humanos propensos a
desastres sino de las condiciones sociales y econmicas del entorno. Varios ejemplos se han
realizado en pas de programas de disminucin de la vulnerabilidad social en los procesos de
reubicacin de comunidades y de mejoramiento de viviendas en zonas marginales. Se destacan los
programas realizados en Manizales, Bucaramanga, Cali, Bogot y Medelln. En particular en los
aos 90 se destac el programa PRIMED, cuyo objetivo fue la intervencin en el sitio del entorno y
posteriormente de la vivienda con el fin de reducir la vulnerabilidad de asentamientos subnormales
de la ciudad.

65
Cuadro 2-7
NDICE DE CONDICIONES DE VIDA 1993
DEPARTAMENTO
Bogot
Valle del Cauca
Atlntico
San Andrs
Quindo
Risaralda
Antioquia
Caldas
Amazonas
Santander
Putumayo
Cundinamarca
Tolima
Meta
Norte de Santander
La Guajira
Vichada
Huila
Guaviare
Bolvar
Magdalena
Boyac
Cesar
Arauca
Casanare
Choc
Caquet
Nario
Sucre
Crdoba
Cauca
Total Nacional

CABECERA
84,5 Alto
80,7 Alto
78,3 Alto
77,5 Alto
78,8 Alto
79,9 Alto
81
Alto
79,7 Alto
71,7 Alto
80,3 Alto
69,1 Medio
78,6 Alto
77,4 Alto
76,5 Alto
75,7 Alto
68,9 Medio
66,5 Medio
75,8 Alto
64,1 Medio
71,8 Alto
70,1 Alto
78,9 Alto
69,6 Alto
70
Alto
71,5 Alto
61,9 Medio
70,6 Alto
72,1 Alto
62,5 Medio
66,8 Medio
76,1 Alto
79

RESTO
59,5 Medio
60,2 Medio
57 Medio
74,3 Alto
59,6 Bajo
53,8 Bajo
50,1
52 Bajo
43,9 Bajo
55,5 Bajo
53,6 Bajo
47,3 Bajo
47,3 Bajo
46,9 Bajo
41,1 Bajo
54,8 Bajo
45,6

Bajo

41,2
43,6
45,4
41,4
39,6
40,1
37,9
40,8
38,6
37,4
38
43,9
46,6

Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo
Bajo

ICV TOTAL
84,4 Alto
77,8 Alto
77
Alto
76,6 Alto
76,2 Alto
74,3 Alto
73,3 Alto
71,8 Alto
71,7 Alto
69,4 Medio
68,9 Medio
67,5 Medio
66,9 Medio
66,8 Medio
66,3 Medio
66,1 Medio
65,5 Medio
64,5 Medio
64,1 Medio
62,7 Medio
61,3 Medio
60 Medio
60 Medio
59,8 Medio
58,1 Medio
55,8 Bajo
55,6 Bajo
55 Bajo
54,7 Bajo
52,7 Bajo
40,4 Bajo
70,8

ndice de Vulnerabilidad Prevalerte. El IVP 25 desarrollado en el marco del Programa de

Indicadores de Riesgo y Gestin del Riesgo BID-IDEA (ver descripcin resumida en el anexo IV),
caracteriza las condiciones predominantes de vulnerabilidad de los pases en trminos de
exposicin en reas propensas, de su fragilidad socioeconmica y de su falta de resiliencia;
aspectos que favorecen el impacto fsico directo y el impacto indirecto o intangible en caso de
presentarse un fenmeno peligroso. El IVP se aplic a nivel subnacional en Colombia por Carreo
y otros (2005) 26 que estim dicho ndice para la mayora de los departamentos. En el Apndice
8.7 se presentan dichos resultados. Grfico 2-36 ilustra los resultados del IVP para el ao 2000 y
el grfico 2-37 presenta la categorizacin de los departamentos con base en este indicador de
vulnerabilidad predominante.

25

IDEA (2005). Sistema de indicadores para la gestin del riesgo de desastre: Informe tcnico principal.
Programa BID/IDEA de Indicadores para la Gestin de Riesgos, Universidad Nacional de Colombia, Manizales.
26
Carreo M.L., Cardona O.D., Barbat A.H. (2005) Sistema de indicadores para la evaluacin de riesgos
Monografa CIMNE IS-52, Barcelona.

66
Grfico 2-36
Valores del IVP por departamentos (2000)
IV P 2000
Choco

11

C rdoba

25

10

C auca

N ario

19

23

19

24
9

Sucre

13

B olvar

19

15

10

BOGO T A

18

22
19

19

18

21

C esar

17

M agdalena

10

A t lnt ico
7

C aquet

N ort e de Sant ander

T olima

C aldas

H uila

15
16
14

15

12
10

12

11

15
5

11

15

C undinamarca

Q uindo

13

10

10
16

13

10

IVPFR

15

18

M et a

IVPSF

17

15

IVPES

18

13

Valle

14

12

A ntioquia

14

19

17

La G uajira
Risaralda

19
18

Sant ander

17

12

B oy ac

17

20

30

40

50

60

Grfico 2-37
CATEGORIZACIN DE LOS DEPARTAMENTOS SEGN EL IVP (2000)

IVP 2000
0
0 - 20
20 - 40
40 - 60
60 - 80
80 - 100
Informacin insuficiente
N

Fuente: Carreo M.L., Cardona O.D., Barbat A.H. (2005) Sistema de indicadores para la
evaluacin de riesgos Monografa CIMNE IS-52, Barcelona.

67

c)

Ejemplos de evaluacin integral de la vulnerabilidad

El estudio Riesgo ssmico de Bogot desde una perspectiva holstica, elaborado por
Carreo y Cardona (2005) para el CEDERI y la DPAE describe y aplica una metodologa de
evaluacin del riesgo ssmico desde una perspectiva integral o comprensiva que incluye, adems
del riesgo fsico, variables econmicas, sociales y de capacidad de respuesta en caso de desastre.
Esta metodologa se propuso para orientar la toma de decisiones en la gestin de riesgos
identificando zonas de la ciudad que pueden ser especialmente problemticas en caso de un
evento ssmico catastrfico, no slo por el dao fsico que pueden presentar, o impacto directo,
sino tambin por las caractersticas socio-econmicas y la falta de resiliencia que pueden agravar
la situacin y que contribuyen, a lo que puede considerarse, como el impacto indirecto o de
segundo orden.
Utilizando los resultados del estudio de escenarios de daos y prdidas por terremoto en
Bogot, realizado por el CEDERI de la Universidad de los Andes (2005a) para la DPAE), y
actualizando una serie de variables que caracterizan aspectos sociales y del contexto de la ciudad
de Bogot, este estudio tuvo como objeto actualizar las evaluaciones de riesgo ssmico utilizando
indicadores, realizadas previamente por la Universidad de los Andes, en lo que se denomin el
estudio de vulnerabilidad funcional urbana, llevado a cabo a fines de los aos 90, y que se bas
en los trabajos de Cardona (1999; 2001a) para la estimacin holstica del riesgo ssmico de
Bogot. En esta ocasin, teniendo en cuenta los trabajos realizados por Carreo y otros (2004;
2005) para el Banco Interamericano de Desarrollo (ver descripcin resumida en el anexo IV ) en
los cuales se desarroll una nueva metodologa de evaluacin holstica del riesgo a escala urbana
(IDEA 2005), se recalcularon los indicadores de riesgo con la informacin utilizada por Cardona
en 2001 y se llev a cabo la evaluacin para 2005 con base en los datos y resultados de los
nuevos escenarios de riesgo fsico de Bogot. Esta nueva evaluacin tuvo en cuenta no solamente
las localidades de Bogot, como en el estudio anterior, sino tambin las UPZ, para aportar
informacin con una mayor resolucin a nivel territorial. En el aparte final del anexo IV se
ilustran los indicadores utilizados en esta metodologa. El grfico 2-38 ilustra el ndice de riesgo
fsico por UPZ con base en el escenario de daos que causara un terremoto de la falla Frontal de
la Cordillera Oriental con un perodo de retorno de 500 aos. El grfico 2-39 y el grfico 2-40
presentan los valores del riesgo fsico y del coeficiente de agravamiento por factores sociales y de
falta de resiliencia de las localidades de la ciudad. Finalmente, el grfico 2-41 y el grfico 2-42
presentan los resultados desde una perspectiva holstica de los indicadores de riesgo total o
tambin denominado USRi (Urban Seismic Risk Index) para cada localidad de Bogot.
Estudios en el litoral de Nario. Es importante hacer mencin a un estudio pionero en
valorar la vulnerabilidad fsica y otros factores de riesgo relacionados con aspectos sociales y
ambientales. Se trata del un estudio promovido por la DPAD con la colaboracin de la
Corporacin OSSO y la Universidad del Cauca en la costa del departamento de Nario. En este
estudio se hizo la evaluacin de la vulnerabilidad fsica de las zonas de la costa pacfica ante
terremotos, tsunamis y fenmenos de licuacin que podran afectar sectores de vivienda, lneas
vitales, sistemas urbanos y edificaciones indispensables. Su objetivo fue identificar polticas de
planeacin urbana. Este estudio de vulnerabilidad fsica de la infraestructura se realiz a nivel
cualitativo revisando el nivel de exposicin segn su localizacin y las caractersticas
constructivas y estructurales. Adicionalmente, en este estudio se plantearon medidas de

68

reforzamiento de las viviendas y edificaciones, campaas educativas y programas de reubicacin

y reasentamiento de la poblacin expuesta. Por otra parte en este estudio tambin se desarroll un
anlisis de la vulnerabilidad social de las comunidades asentadas en las zonas afectadas por los
eventos de naturaleza ssmica en la costa pacfica en trminos del conocimiento y percepcin de
las amenazas y riesgos y de la fortaleza de las instituciones encargadas de la prevencin y
atencin de emergencias. En este estudio denominado Tumaco comunidad vulnerable fue
elaborado con la participacin del grupo de investigacin en riesgos ambientales de la facultad de
ciencias humanas y sociales de la Universidad del Cauca, a partir de un estudio de percepcin de
la amenaza y riesgo por terremotos, tsunamis y fenmenos de licuacin en el que se evalo el
grado de conocimiento del riesgo, el temor hacia estos eventos y el conocimiento y organizacin
de las autoridades polticas y operativas en la atencin de emergencias. De esta manera se calific
por subsectores de la regin las condiciones de vulnerabilidad desde una perspectiva social.

Grfico 2-38
NDICE DE RIESGO FSICO RF, SISMO EN LA FALLA FRONTAL CON TR = 500 AOS

ndice de riesgo fsico, RF

0
0 0,1
0,1 0,2
0,2 0,3
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9

0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
8 Kilmetros

69
Grfico 2-39
NDICE DE RIESGO FSICO RF, PARA LAS LOCALIDADES DE BOGOT,
OBTENIDO DEL PROMEDIO DE LOS ESCENARIOS CONSIDERADOS
Riesgo fisico, R F
La Candelaria
Santa Fe
Puente Aranda
Los Mrtires
Fontibn
Ciudad
Tunjuelito
Rafael Uribe
Chapinero
Antonio
Engativ
Usme
San Cristbal
Teusaquillo
Kennedy
Usaqun
Barrios Unidos
Suba
Bosa

0,40
0,39
0,37
0,36
0,35
0,33
0,33
0,32
0,30
0,29
0,29
0,28
0,28
0,22
0,19
0,18
0,17
0,16
0,16

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

Grfico 2-40
FACTOR DE IMPACTO F O COEFICIENTE DE AGRAVAMIENTO PARA CADA LOCALIDAD
DE BOGOT ORDENADO DE MAYOR A MENOR

Coeficiente de agravamiento, F
0,67
0,67

Usme
Ciudad Bolvar
Ciudad Kennedy
Bosa
Santa Fe
San Cristobal
Rafael Uribe
Fontibon
Tunjuelito
Suba
Puente Aranda
Engativa
Antonio Nario
La Candelaria
Los Mrtires
Usaquen
Barrios Unidos
Teusaquillo
Chapinero

0,62
0,61
0,61
0,59
0,56
0,55
0,53
0,52
0,52
0,51
0,50
0,49
0,48
0,46
0,44
0,27
0,20

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

70
Grfico 2-41
NDICE DE RIESGO TOTAL RT, PARA EL SISMO EN LA FALLA FRONTAL

ndice de riesgo total, RT

0
0 0,1
0,1 0,2
0,2 0,3
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9

0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
1,0
8 Kilmetros

Grfico 2-42
RIESGO TOTAL RT, ORDENADO DE MAYOR A MENOR PARA CADA LOCALIDAD DE BOGOT
Riesgo total, R T
0.64

Santa Fe
La Candelaria
Puente Aranda
Ciudad Bolvar
Fontibn
Los Mrtires
Tunjuelito
Rafael Uribe
Usme
San Cristbal
Antonio Nario
Engativ
Chapinero
Kennedy
Teusaquillo
Usaqun
Bosa
Suba
Barrios Unidos
0.00

0.60
0.56
0.56
0.54
0.54
0.51
0.51
0.47
0.45
0.44
0.44
0.36
0.31
0.28
0.27
0.25
0.25
0.24

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

71

4. Estudios de riesgo relevantes

Los estudios que se identificaron se clasificaron segn su cobertura geogrfica en anlisis a nivel
nacional, regional y local. Slo se han incluido estudios completos, en su mayora recientes,
cuyos objetivos hayan sido a parte de valuar el riesgo de manera analtica, definir estrategias
especficas de intervencin o reduccin de la vulnerabilidad y/o de transferencia del riesgo. A
continuacin se describen los estudios identificados ms importantes en los ltimos aos, que
incluyen anlisis detallados de la amenaza y la vulnerabilidad y que estiman valores de prdidas,
ndices de riesgo y/o analizan estructuras de financiamiento y transferencia. El anexo VII
presenta una serie de fichas descriptivas de los principales estudios realizados.

a)

Estudios de riesgo a nivel nacional

i)
Indicadores de riesgo de desastre y de gestin de riesgos. Este estudio desarrollado
por le IDEA (2005) para el BID, aplica un sistema de cuatro indicadores cuyo objetivo es medir
en el pas el impacto potencial de las amenazas naturales, la vulnerabilidad existente y su
capacidad de gestin ante los desastres potenciales (ver descripcin resumida en el anexo IV ).
Los indicadores desarrollados son: ndice de Dficit por Desastre (IDD), ndice de Desastres
Locales (IDL), ndice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP) e ndice de Gestin de Riesgos (IGR).
Incluye el levantamiento y conformacin de informacin bsica del pas, estimacin de la
amenaza ssmica y otras amenazas naturales, evaluacin aproximada del mximo impacto posible
y recopilacin de informacin general sobre eventos previos ocurridos a nivel pas. Aunque los
resultados se han presentado en comparacin con otros pases de la regin de Amrica Latina y el
Caribe, para Colombia como para cada uno de los pases de realiz un informe o perfil del pas
que se encuentra en la pgina Web del programa de indicadores en el Instituto de Estudios
Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales. 27
ii)
Definicin de la responsabilidad del estado, su exposicin ante desastres naturales
y diseo de mecanismos para la cobertura de los riesgos residuales del Estado. Este estudio
elaborado por el consorcio ERN Colombia (2005) para la Agencia Colombiana de Cooperacin
Internacional, el Departamento Nacional de Planeacin y el Banco Mundial, desarrolla insumos
necesarios para la formulacin de polticas de Estado en materia de: i) responsabilidades del
Estado ante desastres de carcter natural, ii) transferencia y retencin del riesgo del Estado por
desastre de carcter natural y iii) estrategia de financiacin de las responsabilidades del Estado.
En forma ms especfica, en este estudio se pretende definir las responsabilidades del Estado en
las etapas de atencin, rehabilitacin y reconstruccin ante desastres naturales con el fin de
cuantificar el riesgo del Estado y evaluar su incidencia en las finanzas pblicas, construir una
estrategia para la cobertura financiera de los riesgos del Estado e identificar el riesgo de los
privados como aquel que no cubre el Estado y promover que los privados decidan
concientemente sobre la retencin o transferencia de su riesgo.

27

http://idea.unalmzl.edu.co

72

b)

Estudios de riesgo a nivel regional

i)
Evaluacin del riesgo de desastres naturales en corredores viales regionales. Este
estudio fue realizado por el CEDERI para el Instituto Nacional de Vas, INVIAS. Su objetivo fue
la evaluacin de riesgos naturales sobre la infraestructura vial en diferentes tramos de la red vial
del pas. Utilizando indicadores por segmentos de vas su propsito fue identificar puntos crticos
y emitir conceptos tcnicos para definir intervenciones correctivas y preventivas sobre la
infraestructura. Dentro de estos estudios se destacan los siguientes informes: Estudio de
evaluacin de riesgos de la Red Vial Nacional, Estudio de riesgos de Red Alterna a la red vial
Nacional y el Estudio de consultora para las intervenciones en el tramo Honda Villeta peaje
Caiquero.
ii)
Prdida mxima probable en el gasoducto de occidente. Este estudio desarrollado
por la Empresa Ingeniera Tcnica y Cientfica (ITEC) en 2003 tuvo como objeto estimar prdida
mxima probable (PML) del sistema de distribucin de gas del occidente colombiano, operado
por Transgas de occidente, ante la ocurrencia de eventos hidrolgicos, ssmicos y volcnicos en
toda el rea de influencia y establecer una estrategia correcta en la suscripcin de seguros por
riesgos naturales.

c)

Estudios de riesgo a nivel local

i)
Estimacin de prdidas econmicas para diferentes escenarios de riesgo en
edificaciones pblicas y privadas en Bogot y anlisis econmico del riesgo residual en el
Distrito Capital de Bogot. Este estudio fue elaborado por el Consorcio ERN Colombia (2006)
para la Secretara de Hacienda de Bogot, la DPAE, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda
y Desarrollo y el Banco Mundial. Su propsito fue valorar el PML para diferentes perodos de
retorno del portafolio de edificaciones pblicas y privadas de la ciudad, determinar las primas
puras de riesgo y las prdidas esperadas para diferentes escenarios ssmicos especficos, tanto en
edificaciones como en lneas vitales. Se estim el impacto en la economa de la ciudad, en su tasa
de crecimiento y el dficit fiscal que se generara, as como el gasto compensatorio y la posible
reasignacin del gasto pblico de inversin con fines de reconstruccin. Igualmente, propone la
estrategia ptima de retencin y transferencia del riesgo para las edificaciones pblicas y privadas
de la ciudad y la posibilidad de cubrir con subsidio cruzado a la poblacin de ms bajos ingresos
mediante la promocin de un seguro voluntario colectivo.
ii)
Determinacin del impacto socio-econmico de las acciones de prevencin y
reduccin del riesgo asociado a fenmenos de remocin en masa e inundaciones, aplicacin en la
ciudad de Bogot. Este estudio elaborado por el CEDERI (2006) para el Ministerio del Medio
Ambiente y Desarrollo Territorial y el Banco Mundial, propone un modelo general para la
evaluacin de impactos socio-econmicos de desastres asociados con fenmenos de remocin en
masa, deslizamientos e inundaciones y del beneficio de las posibles obras de mitigacin. Incluye
el desarrollo de sistemas de informacin para el manejo de emergencias y obras de mitigacin
realizadas por los municipios y propone una metodologa aproximada para evaluar el impacto
socio-econmico de obras de mitigacin en municipios pequeos y medianos.

73

iii)
Metodologa para la evaluacin, zonificacin y reduccin de riesgos por
inundaciones y avenidas torrenciales y su articulacin a los planes de ordenamiento territorial,
con aplicacin a un caso piloto en la ciudad de Bogot. Este estudio elaborado por el CEDERI
(2006) para el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo y el Banco Mundial propone una
metodologa general para la evaluacin, zonificacin y reduccin de riesgos por inundaciones y
avenidas torrenciales. Incluye un modelo para evaluar los impactos de eventos de inundaciones.
Igualmente la consideracin de posibles obras de mitigacin y su posible beneficio econmico
y social. Se plantea la articulacin de dichas metodologas con los planes de ordenamiento
territorial y se lleva a cabo una aplicacin especfica al caso piloto en la ciudad de Bogot, en la
Quebrada Limas que ha generado diversos eventos en el pasado.
iv)
Estrategia para transferencia, retencin, mitigacin del riesgo ssmico en
edificaciones indispensables y de atencin a la comunidad del Distrito Capital-Bogot, Colombia.
Este estudio, elaborado por el CEDERI (2005), para la Agencia Colombiana de
Cooperacin Internacional, el Departamento Nacional de Planeacin y el Banco Mundial
desarrolla una evaluacin general de la amenaza ssmica de Bogot a nivel de la superficie del
terreno considerando la respuesta dinmica local; conforma la base de datos de edificaciones
indispensables y de atencin a la comunidad (EIACs) incluyendo sectores de seguridad, salud,
educacin, servicios pblicos (acueducto, alcantarillado, energa, gas, comunicaciones),
administrativos y otros, evala el riesgo ssmico de las EIACs para estimar las prdidas mximas
probables directas, en los contenidos y por lucro cesante, las primas puras de riesgo, las prdidas
esperadas para diferentes escenarios ssmicos, la estrategia ptima de retencin y transferencia
del riesgo para el Distrito, y analiza relaciones beneficio-costo para obras de intervencin en los
diferentes sectores.
v)
Escenarios de riesgo y prdidas por terremoto para Bogot D.C. Este estudio
elaborado por el CEDERI (2005) para la DPAE realiza una evaluacin general de la amenaza
ssmica en Bogot mediante un sistema de informacin geogrfico (SIG) considerando escenarios
de sismos especficos definidos; incluye la conformacin de la base de datos catastral de Bogot
con cerca de un milln de predios con toda su descripcin; realiza, en cada escenario ssmico, la
estimacin de riesgos para toda la ciudad de Bogot presentando porcentajes de dao para cada
construccin, agregacin de daos por reas, requerimientos de nuevas viviendas, nmero de
personas afectadas, heridos, muertos y dems requerimientos para atender la emergencia.
Adicionalmente se elabora la estimacin de los impactos en los diferentes sectores de servicios
pblicos tales como acueducto, alcantarillado, gas, comunicaciones, energa y en obras viales
relevantes. Finalmente de incluye en este trabajo el estudio Riesgo ssmico de Bogot desde una
perspectiva holstica que evala mediante indicadores el ndice de riesgo smico urbano (USRi,
en ingls) desde una perspectiva integral considerando factores sociales y de resiliencia de las
localidades de la ciudad.
vi)
Estudio de microzonificacin ssmica y evaluacin del riesgo de las ciudades
intermedias del Valle del Cuaca, Palmira, Tula y Buga. Elaborado por el CEDERI (2005) para
la CVC y los municipios del Valle del Cauca, comprende la microzonificacin ssmica a nivel
regional del departamento y a nivel local de los municipios. En su desarrollo, se evala en forma
general el riesgo ssmico y se modelan escenarios de prdida y dao para cada uno de los
municipios. Adicionalmente se evalan estrategias de retencin y transferencia del riesgo para su

74

implementacin por parte de los municipios. Incluye el diseo y construccin de sistema de

instrumentacin ssmica para los municipios.
vii)
Diseo de esquemas de transferencia de riesgo para la proteccin financiera de
edificaciones pblicas y privadas en Manizales en el caso de desastres por eventos naturales. Este
estudio elaborado por el Consorcio ERN Manizales (2005) para la ACCI, El DNP y el Banco
Mundial, realiza la evaluacin general de la amenaza ssmica para Manizales a nivel de la
superficie del terreno considerando la respuesta dinmica local; incluye la conformacin de la
base de datos de todas las edificaciones de la ciudad con base en la informacin catastral;
desarrolla la evaluacin del riesgo ssmico de las edificaciones de la ciudad para estimar las
prdidas mximas probables directas, en los contenidos y por lucro cesante, las primas puras de
riesgo, las prdidas esperadas para diferentes escenarios ssmicos, la estrategia ptima de
retencin y transferencia del riesgo para las edificaciones pblicas y privadas de la ciudad.
viii) Evaluacin de prdidas por sismo para fines de seguros en edificaciones de
Bogot. Este estudio elaborado el CEDERI (2001) para Fasecolda busca analizar las carteras de
terremoto de las compaas interesadas en participar en el proyecto piloto, para calcular los
valores de prima pura PML de cada una de ellas. Dichas carteras corresponden a inmuebles
asegurados por terremoto en la ciudad de Bogot. De esta manera se da a conocer al sector
asegurador una herramienta con bases tcnico cientficas para establecer la exposicin el riesgo
del ramo de terremoto. El inters en este estudio se deriv del primer estudio de riesgo ssmico,
propiamente dicho, que se realiz para Bogot por la Universidad de los Andes en 1997 y que
hizo parte del proyecto Microzonificacin Ssmica de Santaf de Bogot (Cardona & Yamn,
1997). Utilizando un sistema de cmputo refinado RS-COL se estudiaron cerca de 270.000
edificaciones de 17 compaas de seguros.

d)

Sistemas de informacin de riesgos a nivel local

i)
Sistema de informacin de Riesgos y Emergencias (SIRE). 28 LA DPAE cuenta
con una herramienta dinmica de informacin denominada el Sistema de Informacin de Riesgos
y Emergencias cuyo objetivo es informar al pblico y servir de consulta para los funcionarios
encargados de la gestin del riesgo. En este sistema se incluye informacin de las emergencias
ocurridas y atendidas, mapas de riesgos de amenazas tecnolgicas, de inundacin y
microzonificacin ssmica, escenarios de dao por terremoto, zonificaciones de riesgos no
mitigables por fenmenos de remocin en masa, mapas de equipamientos de la ciudad, cuadros
de los inventarios de salud, salones comunales, parques y zonas verdes disponibles para albergues
temporales, ubicacin de las instalaciones de Bomberos, Defensa Civil, polica y Cruz roja, bases
de datos de los programas de reasentamientos en las zonas de ladera, programas de capacitacin,
planes de emergencia y contingencia.

28

Vase www.sire.gov.co

75

ii)
Alcalda de Manizales. 29 La Alcalda de Manizales con el apoyo del IDEA de la
Universidad Nacional de Colombia en esa ciudad ofrece para consulta al pblico de la
informacin sobre gestin de riesgos de la ciudad. Se incluye la historia de los desastres de la
ciudad, la legislacin local, informacin sobre los estudios de microzonificacin ssmica, el
sistema SISMAN para la determinacin de las exigencias sismorresistentes en cualquier parte de
la ciudad, indicadores de riesgo y gestin de riesgos del Comit Local y de la Oficina Municipal
de Prevencin y Atencin de Desastres, los estudios de riesgo y transferencia de riesgos de
edificaciones pblicas y privadas, estadsticas de la inversin pblica en prevencin de desastres
desde 1970, el plan de emergencias de la ciudad y los procedimientos y metodologas de
evaluacin de daos. 30

5. Estudios de percepcin del riesgo

a)

Estudio de percepcin del riesgo en Bogot

El Centro Nacional de Consultora realiz para la DPAE un estudio acerca de la

percepcin pblica sobre el manejo del riesgo en Bogot. En general, el estudio evala la
percepcin que tiene la poblacin sobre el riesgo en el entorno, vivienda y lugar de trabajo, la
accin institucional para el manejo del riesgo y la participacin ciudadana en la gestin del
riesgo.
Con respecto a los riesgos en el entorno, los resultados muestran que la poblacin se
siente ms expuesta a terremotos en sus hogares y lugares de trabajo. En menor proporcin la
poblacin contempla como amenazas las fugas de gas, las inundaciones e incendios. La gran
mayora de los encuestados afirma no haber desarrollado alguna accin de prevencin y
preparacin ante terremotos, deslizamientos e inundaciones.
En cuanto a la accin institucional para el manejo del riesgo, fueron calificadas
positivamente las polticas, programas y acciones desarrolladas por la administracin de la
ciudad. La poblacin tiene conocimiento sobre la participacin en la prevencin del riesgo del
cuerpo de oficial de bomberos, de brigadas especiales y de la Alcalda Mayor de Bogot. La
DPAE no se identifica como institucin sobre la cual tenga conocimiento la poblacin.
Referente al conocimiento del riesgo y la participacin en su gestin, la poblacin tiene
una buena percepcin sobre el origen de las amenazas; la mayora de las personas estn
dispuestas a participar en actividades dentro de la gestin del riesgo; una pequea porcin son
conscientes de la necesidad de recibir capacitaciones y casi la mayora de la poblacin indica no
tener algn bien asegurado.

29

Vase
http://www.alcaldiamanizales.gov.co/Manizales_Alcaldia/Informacion/Gestin+del+Riesgo/
30
Sistema experto para la toma de decisiones de habitabilidad y reparabilidad de edificios despus de
un sismo elaborado por Carreo M.L., Campos A y Cardona O.D. para la AIS. Una versin de este sistema experto
tambin fue desarrollado para la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot.

76

Sobre la educacin en gestin del riesgo, la mayora de la poblacin no conoce ningn

tipo de material de divulgacin. La poblacin que afirma haber recibido informacin, ha
conocido material con respecto a inundaciones y terremotos a travs de cartillas y la televisin.
Acerca de los planes de emergencia escolares, el 40% de la poblacin encuestada tiene
conocimiento de su existencia.

b)

Estudio de percepcin del riesgo en Manizales

Dentro de los resultados sobre Vulnerabilidad fsica y socioeconmica 31 encontrados por

Chardon (2002) en el estudio Un enfoque geogrfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas
expuestas a amenazas naturales se presenta la evaluacin por parte de la poblacin de
Manizales frente a la informacin suministrada por las autoridades. Al respecto, se concluye la
incompatibilidad entre la informacin suministrada y la comunidad objetivo, ya que la poblacin
dice ser mal informada por considerar que el material divulgado no est adaptado para ella. Esta
situacin facilita el desarrollo de confusiones y malas interpretaciones. Adicionalmente, los
encargados de informar a la comunidad asumen que se han consolidado grupos sociales
capacitados y que han cumplido con su responsabilidad siendo la realidad diferente ya que pocas
personas tienen conocimiento de los fenmenos naturales a los cuales estn expuestos y cuales
son los efectos que desencadenan. La poblacin no es consciente de las condiciones de riesgo de
su asentamiento y esto acenta su vulnerabilidad. El fenmeno de deslizamiento es el nico
asociado a una situacin de riesgo. Los eventos ssmicos, debido a las condiciones de intensidad
y recurrencia, no son considerados como una amenaza. La vulnerabilidad social y econmica de
los grupos sociales inmersos en las condiciones de riesgo establece una priorizacin de las
decisiones y preocupaciones diarias, disminuyendo la importancia de los riesgos a los que estn
expuestos. La asimilacin de los desastres ocurridos y de los riesgos presentes hace que la
poblacin olvide las posibles consecuencias de los mismos.

6. Anlisis de la informacin existente

Las siguientes son las conclusiones del grupo consultor acerca de lo que se ha realizado en el pas
en relacin con la evaluacin de amenazas, vulnerabilidades y riesgos:
a)
En Colombia existen pocos estudios de riesgo y los que existen son muy recientes.
En general existen estudios de amenaza, muchos a los cuales se les ha denominado estudios de
riesgo en forma equivocada, pues slo hacen referencia al fenmeno y no tienen en cuenta la
vulnerabilidad y su respectiva convolucin con la amenaza para obtener riesgo.
b)
La mayora de los estudios de amenaza no tienen involucrada la variable tiempo.
Es decir no describen la probabilidad o posibilidad de la ocurrencia de los eventos peligrosos en
un lapso determinado. Una excepcin es el Estudio General de Amenaza Ssmica de Colombia
realizado por la Asociacin Colombiana de Ingeniera Ssmica.

31

Chardon, A.C. 2002. Un enfoque geogrfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas expuestas a

amenazas naturales. IDEA, Manizales

77

iii)
La mayora de los mapas o estudios de amenaza han sido realizados sin tener en
cuenta el nivel de resolucin y alcance compatible con la fase de estimacin y cuantificacin de
la vulnerabilidad, lo que hace inconsistente la convolucin requerida entre estas dos variables
para obtener riesgo. De hecho no existen prcticamente estudios de riesgo en el pas y pocas
veces se han realizado estimaciones de vulnerabilidad. Uno de los primeros estudios completos
existentes fue el estudio de riesgo ssmico de Bogot (estudio de microzonificacin y
evaluaciones complementarias) dado a conocer en 1997, el cual diferencia cada una de las etapas
y sus metodologas, logrado coherencia en sus resultados debido al cuidado que se tuvo en la
resolucin aplicada y los factores de incertidumbre inherentes de evaluacin en cada etapa.
iv)
A nivel nacional el nico riesgo aceptable definido es el definido de manera
indirecta pro las Normas de Diseo y Construccin Sismo Resistentes, NSR 98 (AIS, 1998), para
el cual se desarroll un estudio de amenaza adecuado que determin tcnicamente como sismo de
diseo para cada zona del pas como aquel cuya probabilidad de excedencia es del 10% en 50
aos, es decir un evento cuyo perodo de retorno es de aproximadamente 475 aos; respaldado
debidamente por un decreto-ley. A nivel municipal, solamente las ciudades de Manizales y
Bogot cuentan con cdigos o reglamentos de construccin en los cuales se ha incluido
implcitamente el riesgo aceptable al haber sido aprobadas dichas normativas mediante acuerdo
distrital y municipal.
v)
Pocos municipios del pas han llevado a cabo inventarios cuidadosos de las zonas
de alto riesgo o han realizado estudios apropiados y compatibles para incorporar el riesgo en los
planes de ordenamiento territorial (POT), como lo establece la Ley 388 de 1997. Las ciudades
con mayor tradicin en el tema han sido: Manizales, que incluy la prevencin de desastres como
una de sus polticas dentro de su plan de desarrollo y en su POT. Bogot que incorpor la
informacin sobre amenazas y riesgos de manera ejemplar en el POT y algunas ciudades
capitales donde al tema se hace referencia. Tumaco, igualmente desde tiempo atrs, por un
acuerdo municipal, defini las zonas de riesgo por la posible accin de tsunami o maremotos,
aunque no defini zonas de potencial de licuacin del suelo en caso de sismo.
Desafortunadamente, el caso de Tumaco como el de otras ciudades en las que en el pasado el
tema ha sido de preocupacin, han dejado atrs los estudios y en muchos casos prcticamente el
tema ha sido olvidado. Al respecto el MAVDT hace esfuerzos para dar asistencia tcnica a los
municipios y ha desarrollado una cartilla para orientar la incorporacin del riesgo en el
ordenamiento territorial.
vi)
En el pas se ha hecho muy pocos estudios de vulnerabilidad fsica, social y
ambiental. Por lo tanto pocos trabajos han terminado en estimaciones de riesgo, que es el objetivo
de los anlisis con fines de gestin. Manizales y Bogot, aparte de detallados estudios de
vulnerabilidad ssmica de edificaciones, son de las pocas ciudades en las cuales se han hecho
estudios que valoren la vulnerabilidad social. Medelln y Cali, a tres ciudades del Valle del Cauca
han realizado una primera aproximacin de la vulnerabilidad ssmica de la zona urbana. Bogot
cuenta con los estudios ssmicos ms detallados para sus edificaciones y sus lneas vitales de
infraestructura de servicios.
vii)
Las zonas de riesgo en las diferentes ciudades del pas en general no han
obedecido a estudios suficientemente sustentados desde el punto de vista tcnico. En algunos
casos se les ha definido como base en evidencias de problemas de erosin o degradacin o debido

78

a la subnormalidad de los asentamientos humanos all localizados. Este enfoque, si bien es

aceptable en algunos casos, no es suficiente como para tomar decisiones en ocasiones que pueden
ser muy costosas, como la relocalizacin de un asentamiento humano o la realizacin de obras de
reduccin de riesgos.
viii) A nivel nacional y para efectos de categorizacin municipal en trminos de riesgos
en el pasado se han hecho estudios preliminares orientados por el antiguo Ministerio de
Desarrollo y hoy DPAD. Estos estudios adolecen de deficiencias de carcter metodolgico en
relacin con la evaluacin de las amenazas. No obstante, se espera que el MAVDT, con su
reciente proyecto de programa de gestin integral de riesgos de pasos adelante en la formulacin
de indicadores y en la promocin de estudios apropiados e idneos que superen las deficiencias
del pasado en cuanto a la valoracin de amenazas y afronten de manera apropiada la evaluacin
de vulnerabilidades y riesgos, aspectos que no hasta ahora tratados debidamente.
A manera de conclusin y recomendacin se puede decir que aunque hay estudios
ejemplares y completos de riesgo, estos no son la regla sino la excepcin. En general existe una
deficiencia notable en el pas en relacin con la evaluacin de riesgos, debido a la falta de un
marco instrumental metodolgico adecuado para cada nivel; nacional, regional y local. El pas
cuenta con pocos mapas de amenaza nacionales apropiados, como el ssmico. No cuenta con
mapas de riesgo modernos y existe una dispersin significativa de estudios y trabajos realizados
sin unos trminos de referencia adecuados que permitan controlar la calidad y hacer de los
mismos verdaderos insumos para la planificacin. Por lo tanto, es necesario coordinar la
elaboracin de trminos de referencia adecuados para cada nivel teniendo en cuenta el tipo de
decisiones que se esperan tomar, la informacin disponible y factible de obtener, la importancia
de los elementos expuestos, la escala geogrfica y el nivel de resolucin que permita la
compatibilidad entre las etapas de evaluacin previstas: amenaza, vulnerabilidad y riesgo.
Adicionalmente, es necesario impulsar de manera inmediata el Sistema Integrado de Informacin
del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, con el fin de contar con
informacin coherente para la categorizacin y la definicin de polticas acorde con los niveles
de riesgo real y relativo. Estas conclusiones no son muy diferentes a las sealadas por Cardona
(1997) al antiguo Ministerio del Medio Ambiente cuando se desarroll una evaluacin de la
informacin existente con el fin de definir criterios para una poltica de prevencin de desastres.

79

III. ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO

1. Actividades ex ante

a)

Organizacin y funcionamiento del sistema de gestin de riesgos

En Colombia, es a partir de 1988 que se cuenta con una organizacin formal para la
gestin integral del riesgo, cuando el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres (SNPAD) fue organizado mediante la Ley 46 del 2 de noviembre y estructurado en el
Decreto Extraordinario 919 del 1 de mayo de 1989. As, es el primer pas de la regin que
promueve una aproximacin integral al problema de los desastres en la cual se trata no solo de la
respuesta sino tambin, de manera privilegiada, la prevencin y mitigacin (reduccin del
riesgo). Con la nueva ley, se trata, entonces, de legislacin ordinaria y extraordinaria anterior a la
Constitucin Poltica (CP) de 1991. Este dato, que parecera ser de importancia capital, no lo es
tanto, pues el SNPAD se adelant a las corrientes descentralizadora y autonomista que
caracterizan la nueva Carta constitucional. Tambin acogi el principio de la participacin
ciudadana, tan claro al nuevo ordenamiento constitucional. O sea, fue coincidente con algunos de
los preceptos ms importantes de la nueva Constitucin, adelantndose en su aplicacin.
El SNPAD se levanta en 1988 sobre las siguientes premisas, establecidas por ley:
i)
Se trata de un sistema descentralizado territorialmente. Esto implica que acogi las
categoras bsicas de divisin territorial (Nacin, departamentos, municipios) como marco para el
desarrollo de su organigrama.
ii)
A diferencia del sistema territorial bsico, el SNPAD se construye sobre la
existencia de comits interinstitucionales; Comits Nacional, Tcnico, y Operativo en el plano
nacional; comits departamentales y municipales en sus rangos respectivos. Su existencia es el
reconocimiento del carcter social del desastre, que no se limita al fenmeno fsico y al impacto
en el orden pblico: Tambin constituye la aceptacin de una respuesta transdisciplinaria e
interinstitucional.
iii)
El SNPAD rompi la tradicin asistencialista a la que se hizo referencia para
incluir el modo preventivo entre las posibles actividades del Sistema. Esto constituy un avance
significativo con respecto al enfoque anterior, que se limitaba a la atencin de emergencias. En
estricto rigor, el Sistema era de prevencin-atencin-reconstruccin.
iv)
No se limita, al menos en el papel, al sector pblico. Fue concebido como un
sistema interinstitucional en el que el Estado conduce, pero con la participacin de entidades
privadas y de los afectados. Sin embargo, es preciso destacar que est conformado en su mayor
parte por entidades del Poder Ejecutivo. Esta naturaleza mayoritariamente pblica es el reflejo de
la conviccin de que el Estado es responsable primario de la vida, bienes, derechos y libertades
de los individuos (Art. 2 inciso segundo, CP).

80

v)
Los municipios son los entes territoriales investidos de la competencia preferente
para atender emergencias, planificar de manera concreta la respuesta a posibles desastres y
atender las labores de reconstruccin. Este reconocimiento del papel decisivo de las autoridades
locales y de las comunidades se anticip a lo dispuesto por el Artculo 311 de la Constitucin de
1991.
vi)
La premisa anterior coloca a los segmentos departamentales en una posicin de
coordinacin de los municipios bajo su tutela y a las entidades nacionales del Sistema en una
situacin subsidiaria esto es, de intervencin condicionada a la eventual incapacidad de los
municipios. El SNPAD concuerda en estos rasgos con los artculos 287, 288 y 298 de la
Constitucin vigente.
vii)
El SNPAD es un organismo ciberntico, que descansa en la funcin de planeacin
(general y especfica); en la existencia de un adecuado flujo de informacin, en una divisin del
trabajo al seno del sistema que diferencia las cinco funciones que hacen viable un sistema
(direccin, planeacin, control, coordinacin y ejecucin) bajo el esquema de Stafford Beer.
viii) Las entidades sectoriales como territoriales que constituyen el SNPAD deben
apropiar recursos presupuestales para la prevencin y atencin de desastres y pueden crearse
fondos de reservas en cada municipio o departamento a semejanza del Fondo Nacional de
Calamidades que apoya, mediante proyectos de cofinanciacin, actividades de prevencin,
atencin de emergencias y recuperacin en caso de desastre. Este fondo fue creado e 1984, antes
de la existencia del SNPAD.
ix)
En cuanto al tratamiento del desastre, las normas aplicables recurren a el grfico
del estado de cosas excepcional, que exige una declaratoria de desastre (Artculo 19, Decreto
Extraordinario 919 de 1989), o de calamidad si se trata de un evento de menor intensidad y
extensin (Artculo 48 ibdem), que tienen su correlato en las declaratorias de vuelta a la
normalidad (Artculos 23 y 50 Decreto 919 de 1989). La creacin de un hiato de normalidad
permite, correlativamente, la puesta en vigor de medidas especiales o, para decirlo de otra
manera, la aparicin de otro hiato, esta vez con respecto a la normalidad jurdica.
x)
El contenido del parntesis jurdico es aquel del rgimen normativo especial para
situaciones de desastre (Artculo 24, Decreto 919 de 1989), conformado por una serie de medidas
que pueden ser aplicadas de acuerdo con las necesidades concretas. Significa lo anterior que el
Ejecutivo escoger, entre el arsenal de medidas especiales, aquellas que ms se ajusten a las
condiciones particulares del desastre.
El Sistema descrito constituy una propuesta avanzada en su ramo. El paso de las
soluciones ad hoc a un modo rutinizado de respuesta era un adelanto significativo. Igualmente es
de la mayor importancia el hecho de haberse incluido a la prevencin entre los objetivos del
Sistema. Tambin era considerable el avance que implic adoptar una estructura descentralizada,
interinstitucional y participativa en lugar de los viejos esquemas de salvamento por parte de las
autoridades nacionales. La creacin del SNPAD signific un paso adelante en la apropiacin del
tema por parte del Estado colombiano y de su sociedad en su conjunto. El grfico 3-1 ilustra en
forma esquemtica el organigrama y composicin del SNPAD.

81
Grfico 3-1
ORGANIGRAMA DE LA ESTRUCTURA INTERINSTITUCIONAL DEL SNPAD

Fuente: Corporacin Fondo de Solidaridad con base el suministrado por la DPAD.

El SNPAD cuenta con un Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres

adoptado mediante el Decreto 93 de 1998. Dicho plan define las principales acciones en el campo
de la gestin de riesgos. Ms que un plan en sentido estricto, es un marco de poltica que ilustra
que en el pas existe una poltica integral clara en el tema, en el marco del desarrollo y su
planificacin. Por otra parte, como poltica prioritaria el gobierno central expidi el documento
CONPES (Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social) N 3146, que fue aprobado el 20 de
diciembre de 2001, con el fin de consolidar el Plan Nacional. Es importante sealar que al
interior de Colombia han existido tendencias que intentan modificaciones y ajustes de la
legislacin a travs de proyectos de ley que de concretarse tendran grandes implicaciones para la
gestin de riesgos en el pas y posiblemente en la regin. En 2005, por ejemplo, por tercera vez

82

en los ltimos cuatro aos se propone un proyecto de ley de movilizacin nacional, 32 con
asesora de expertos norteamericanos, que intenta militarizar la gestin del riesgo y supeditar
todas las actuaciones civiles a los militares, desconociendo los avances en el tema en Colombia y
simplificndolo a un problema de mera logstica y estrategia militar, aplicable a una guerra
fronteriza especialmente. Este enfoque posiblemente inspirado en el nuevo esquema
norteamericano del Home Land Security que absorbi prcticamente a la FEMA, dando especial
nfasis al tema del terrorismo, ha sido ampliamente criticado debido a su visin limitada.
Algunos expertos colombianos consideran que este enfoque se evidenci en la atencin de la
emergencia causada por el huracn Katrina, donde las capacidades desarrolladas por FEMA en el
pasado no estuvieron disponibles para enfrentar la grave crisis que se gener en los estados
afectados por dicho huracn.
i)
Participacin de la sociedad civil y del sector privado. Histricamente, en
Colombia, como consecuencia del centralismo administrativo, los niveles locales han ignorado por
aos su papel de gestores ambientales y de la prevencin, lo cual podra explicar la razn de la
indiferencia al deterioro. Aunque su CP de 1991 fundamenta la nueva estructura administrativa y
poltica en la participacin ciudadana y la descentralizacin, aun sigue siendo este aspecto muy
funcional y el cambio apenas, podra decirse, se encuentra en proceso. Sin embargo, el argumento
fundamental, dentro del SNPAD de Colombia, de por qu el municipio debe ser responsable de la
prevencin de desastres y la gestin ambiental a nivel de ejecucin, es la recuperacin de la
conciencia sobre lo regional y sobre lo local, lo cual es tambin el comienzo de un nuevo concepto
sobre el nivel de riesgo admisible y la valoracin del impacto ambiental. Dicha valoracin, de
acuerdo con la CP de 1991, parte del ciudadano y se desarrolla de abajo hacia arriba de acuerdo con
los deberes y derechos democrticos.
El SNPAD se cre como un sistema abierto en el cual participan tanto entidades pblicas
como privadas y en la legislacin se establece explcitamente que los comits de prevencin y
atencin de desastres en todos los niveles pueden participar representantes de la sociedad civil y
del sector privado. A nivel nacional en los comits hay representacin de los gremios
profesionales, de las universidades y en las comisiones asesoras hay participacin de la industria
e incluso de consultores privados de reconocida prestancia tcnica. Un ejemplo de este tipo de
relacin es la que se ha generado con el Consejo Colombiano de Seguridad Industrial y la
creacin del Centro de Informacin sobre Productos Qumicos, CISPROQUIM. Estas instancias
privadas participan activamente y generan un vnculo importante con las empresas y la industria,
en lo referente a planes de emergencia o contingencia (por ejemplo panes de ayuda mutua, de
contingencia petrolera, etc.). Por otra parte los aseguradores han tenido un papel relevante en
acompaar al Estado en explorar iniciativas de transferencia de riesgos. Tambin es importante
mencionar el papel de las asociaciones profesionales, en particular de la Asociacin Colombiana
de Ingeniera Ssmica que ha desarrollado importantes trabajos relacionados con la normativa
sismorresistente de edificaciones, los mapas de amenaza ssmica del orden nacional, las tcnicas
de evaluacin de daos en caso de terremoto, los manuales de construccin sismorresistente de
edificaciones menores y que ha acompaado la realizacin de la mayora de las
32

Proyecto de Ley 254 de abril 8 de 2005. Este proyecto ha encontrado resistencia y se retir antes de
terminar la legislatura. Probablemente se volver intentar incluirlo en el siguiente perodo de Congreso de la
Repblica como ha ocurrido en el pasado.

83

microzonificaciones de las ciudades capitales del pas. Es importante destacar tambin el papel de
algunas universidades ha sido de especial relevancia en el caso de la prevencin y atencin de
desastres. La Universidad del Valle (OSSO), la Universidad de los Andes (CEDERI), la
Universidad Nacional, EAFIT, entra otras, han sido de especial apoyo en aspectos tcnicos y
acadmicos. La Universidad de los Andes y la Universidad de Antioquia han desarrollados cursos
de postgrado y educacin continua de especial importancia y algunas de ellas participaron en el
seguimiento y veedura de la reconstruccin de la zona cafetera afectada por el sismo de 1999.
De acuerdo con lo establecido por la ley que lo constituye, al interior del SNPAD desde
su inicio operan algunas ONGs como la Cruz Roja y los cuerpos de bomberos voluntarios, sin
embargo la relacin con las ONGs se ha buscado que se establezca fundamentalmente a nivel
local con organizaciones comunitarias, asociaciones o entidades que apoyan el trabajo de
comunidades, la reubicacin de asentamientos humanos en riesgo, la gestin ambiental o la
reconstruccin posevento.
Desde hace algunos aos se viene intentando un proceso de tejido entre las entidades
pblicas del SNPAD y las federaciones de ONGs. A nivel del Comit Nacional de Prevencin y
Atencin de Desastres, mxima autoridad del sistema de nivel ministerial, se encontraba hasta hace
poco la Confederacin Colombiana de Organismos No Gubernamentales, que agrupa en 20
federaciones y 17 sectores de actividad cerca de 4.000 de los 6.000 ONGs que se cree que existen
en Colombia. Estas federaciones, que representan una expresin de sociedad civil organizada,
existen prcticamente en los principales entes territoriales que cuentan con sus respectivos comits
regionales de prevencin y atencin de desastres. No obstante que hasta ahora el trabajo con las
ONGs ha sido puntual, con esta integracin con el movimiento no gubernamental se espera un
apoyo, respaldo y cooperacin mayor entre los entes pblicos y privados para la accin preventiva
comunitaria. La reconstruccin de la zona cafetera, afectada por el sismo del 25 de enero de 1999,
se fundament en gerencias zonales de rehabilitacin y recuperacin ejercidas por ONGs, que
involucraron de manera explcita al sector privado. En parte a esto se le denomin el modelo del
Fondo de Reconstruccin y Desarrollo Social del Eje Cafetero FOREC, sin embargo ya en el
pasado este tipo de alianza con el SNPAD haba funcionado bastante bien para la rehabilitacin y
reconstruccin de zonas afectadas por desastres. Las estrategias principales para impulsar la
participacin de la comunidad en el tema preventivo son la utilizacin de los canales de
fortalecimiento del Programa de Desarrollo Institucional (PDI), la integracin con el sistema de
ONGs existente y la promocin de representacin ciudadana en los comits locales de prevencin y
atencin de desastres, tal como lo indica la ley.
Por otra parte, salvo casos muy excepcionales y de iniciativa propia, la participacin del
sector privado empresarial y comercial ha sido mnima. Aun cuando algunas empresas atienden
con solvencia internamente el cumplimiento de las normas de seguridad ocupacional, pocas son
las que realizan trabajos de prevencin en conjunto con las entidades pblicas competentes. Esta
falencia es uno de los aspectos que deben corregirse si se quiere que en el pas exista una gestin
integral del riesgo. Desafortunadamente, a pesar de la cercana relacin con el tema, no ha
existido tampoco una participacin y aporte de las compaas de seguros en un proceso de
concertacin para la mitigacin que seguramente tambin podra favorecerlas. Incluso no ha
existido un estmulo a la aplicacin de las normas sismorresistentes y aunque sto puede deberse
a diversos factores en buena parte se debe a que no ha existido un canal de comunicacin idneo
entre las partes. En conclusin, la participacin del sector privado se puede decir que es todava

84

muy tmida, lo que no ocurre por falta de inters y buena voluntad sino por la falta de un esquema
de trabajo conjunto que no es fcil particularmente en las fases de prevencin y mitigacin.
ii)
Grado de preparacin para enfrentar eventos extremos. Con la expedicin de la
Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989 el ordenamiento jurdico reconoci la existencia de una
nueva categora de perturbacin a la normalidad colectiva: el desastre, y estableci un sistema de
normas, instituciones, procedimientos, planes y mecanismos para enfrentarlo. Los desastres han
existido siempre. Antes de la aparicin del sistema especfico, su manejo se refera bien a las
medidas de excepcin de rango constitucional, bien a los poderes ordinarios de polica que
aseguran el mantenimiento del orden pblico. La nueva legislacin confi la gestin de desastres
y calamidades a un sistema hbrido, con una participacin predominante del Estado pero abierto a
la intervencin de los particulares. Esto coloc a la prevencin y atencin de desastres en el
marco de lo burocrtico en el buen sentido de la palabra. Se convirti en materia de la
Administracin pblica ordinaria, liderada por el Presidente de la Repblica.
La lectura de los cnones constitucionales relativos a los estados de excepcin (Artculos 212
a 215, C.P.) y del articulado de la Ley estatutaria 137 de 1994 que regula esas materias, permite
llegar a una conclusin: los estados de excepcin se utilizan en situaciones que claramente
desbordan el orden pblico interno: guerra exterior (Artculo 212 C.P.), perturbaciones que ponen
en tela de juicio la estabilidad de las instituciones o la seguridad del Estado (Artculo 213 C.P.) o
que subvierten el orden econmico, social o ecolgico (Artculo 215 C.P.). En otras palabras se
aplicarn las medidas de excepcin en caso de perturbacin grave de carcter poltico (Artculos
212, 213 C.P.) o cuando se insinan o surgen crisis sistmicas (Artculo 215 C.P.). En estos
sentidos, la declaratoria de alguno o varios estados de excepcin est dirigida a conjurar eventos y
amenazas diferentes de aquellos que son reprimidos mediante las medidas rutinarias de orden
pblico. En la misma lnea argumental, se puede afirmar que los estados excepcionales
mencionados no incluyen a los desastres y calamidades, pues dichos eventos no hacen peligrar ni la
soberana, ni la integridad territorial como tampoco la estabilidad de las instituciones o la seguridad
del Estado.
Sin embargo, las normas de excepcin tambin contemplan situaciones que pueden
catalogarse como desastres. Entre las emergencias de que trata el artculo 215 de la Constitucin, a
ms de aquellas perturbaciones que conmuevan el orden econmico, social o ecolgico se incluyen
aquellas (...) que constituyan grave calamidad pblica. (acento aadido), La connotacin de
gravedad no aminora el hecho de tratarse de calamidades, que al tenor del Artculo 48 del Decreto
919 son situaciones menos graves que aquellas calificadas como desastres. Entonces, la grave
calamidad pblica de que trata el Artculo 215 de la Constitucin es llana y simplemente un
desastre y por esa va el Presidente de la Repblica puede declarar estado de emergencia para esos
efectos.
La Jurisprudencia nacional ha intentado determinar un umbral que seale cundo se est
frente a una calamidad pblica en el sentido del Artculo 215 de la Constitucin .La Corte
Constitucional, en Sentencia C-216/99, al fallar sobre la declaratoria de estado de emergencia que
se proclam con ocasin del terremoto que afect el Eje Cafetero, dictamin: Los instrumentos
operativos y los apoyos logsticos que poda ofrecer para entonces el SNPAD, se adecuan para
asumir la solucin de situaciones de esta ndole dentro de ciertos rangos de gravedad, que podran

85

calificarse de ordinarios, pero en manera alguna son suficientes, cuando los hechos generadores
adquieren la magnitud de una calamidad pblica, es decir, de un acontecimiento de consecuencias
catastrficas (acento aadido).
El texto parece indicar que el SNPAD fue concebido para situaciones ordinarias, esto es,
aquellas que pueden ser manejadas por el Ejecutivo dentro de sus funciones usuales de
mantenimiento del orden y la normalidad, y que el recurso al Artculo 215 se justifica cuando la
gravedad del hecho es tal que permite hablar de una catstrofe. El trmino catstrofe es el
Suceso infausto que altera gravemente el orden regular de las cosas segn el Diccionario de la
Lengua Espaola. Esta definicin no ofrece muchos elementos para diferenciar la catstrofe del
desastre tal como est definido en el Artculo 18 del Decreto 919 de 1989.
Lo anterior ha llevado a replantear los niveles de respuesta desde eventos menores hasta
eventos externos. En las propuestas ms recientes de ajuste de la legislacin se propone
diferenciar tres niveles o umbrales de perturbacin: i) las calamidades, cuya declaratoria
corresponde a las autoridades seccionales ii) los desastres propiamente dichos, que seguirn
siendo materia reservada al Presidente de la Repblica en lo que hace a su declaratoria. El
responsable de enfrentarlos ser el SNPAD; y finalmente iii) la grave calamidad pblica de que
trata el Artculo 215 de la Constitucin, que debe tener la connotacin de crisis nacional, o
catstrofe en los trminos de la Corte Constitucional y revestir por la misma gravedad que las
dems causas de estado de emergencia. Este nivel de perturbacin es del fuero exclusivo del
Presidente de la Repblica, quien en todo caso podr movilizar al SNPAD.
En general, se considera que el SNPAD es adecuado para efectos de atender los eventos
recurrentes de menor intensidad y se reconoce que en caso de un evento extremo el sistema
podra ser desbordado como ya ocurrido en el pasado y por lo cual se ha tenido que recurrir a
facultades extraordinarias a la luz de la CP en lo relacionado a emergencia por grave calamidad
pblica o ambiental.
iii)
Problemas en el desarrollo de la organizacin interinstitucional. Sistema es un
esquema paralelo a la organizacin territorial del Estado, sin confundirse con ella. Esto puede
haber creado una redundancia en los canales de informacin, mando y control que le ha restado
eficacia desde un punto de vista ciberntico y sistmico. El Sistema, si bien tiene una sede de
direccin inequvoca (gobierno central), es dbilmente jerarquizado. No existe una correa de
transmisin fuerte entre los niveles nacional, departamental y municipal. La razn de ello estriba
en la importancia que le otorga el sistema a la accin de los municipios, que constituyen la
primera lnea de prevencin, atencin y reconstruccin. En cuanto a la conexin del sistema, se
han manifestado desajustes institucionales tales como la falta de interlocucin entre la porcin
nacional del Sistema y sus mbitos seccionales y locales, evidenciada en la prdida de la
dinmica de los comits, que no se renen al igual que en otras pocas.
El sistema originalmente se encontraba adscrito dentro del organigrama de la Presidencia
de la Repblica. Posteriormente se traslad al Ministerio del Interior y este cambio puede haberle
restado importancia en el concierto de los sistemas administrativos y ha desvirtuado su nexo
directo con el Presidente, quien es el encargado por la CP del orden pblico. Relegada su
direccin a un puesto de segundo orden, el SNPAD ha sido objeto de intrusiones de
competidores. Se recurri nuevamente a los organismos ad hoc y desde la misma Presidencia de

86

la Repblica se limit la actuacin del Sistema al recurrirse a poderes de excepcin consagrados

en la CP (emergencia econmica, social, ecolgica, Art. 215 CP), para enfrentar situaciones de
desastre. Las responsabilidades actuales del sistema slo le permiten, por una parte, responder de
manera imperfecta a los desastres y, por otra, no se cuenta con instrumentos institucionales y
econmicos fuertes que le permitan intervenir eficientemente los riesgos existentes y futuros,
mediante medidas de mitigacin correctivas (compensatorias) y prospectivas efectivas.

b)

Informacin y metodologas para la evaluacin de riesgos

En relacin con la identificacin de riesgos, base racional de la intervencin, el SNPAD

cuenta con una capacidad tcnica importante y fortalecida durante los ltimos 10 aos, en
general, representada en las entidades nacionales del conocimiento cientfico que lo apoyan y de
logros notables en ciudades, donde se han realizado estudios ejemplares cuando sus propsitos
han sido bien definidos. Se destacan los estudios de microzonificacin ssmica, deslizamientos e
inundaciones de varias ciudades capitales y detallados estudios de riesgo fsico y de impacto
econmico de excelente nivel en ciudades tales como Bogot, Manizales y varios municipios
pequeos. Por otra parte, el pas dispone de un conocimiento general y cualitativo de las
amenazas naturales y antrpicas a escala nacional. En contraste, el conocimiento de las
vulnerabilidades fsicas, sociales, econmicas y culturales de la Nacin, ante estas amenazas, es
incipiente. Bajo estas condiciones, en la mayora de los casos, no es posible modelar ni
cuantificar en forma apropiada el impacto de desastres potenciales, fundamento indispensable
para una adecuada gestin integral del riesgo. Hay temas poco trabajados y una articulacin
limitada entre investigadores y las fuentes de informacin. Existe desarticulacin del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnologa con el y con el Sistema Nacional Ambiental; su trabajo
coordinado est apenas en sus inicios, bajo un programa denominado Estrategia de
Fortalecimiento de la Ciencia, la Tecnologa y la Educacin para la Reduccin de Riesgos y
Atencin de Desastres, con tres ejes temticos: el desarrollo de investigaciones sobre amenazas y
riesgos; la formacin acadmica y la incorporacin de la temtica en la educacin; y la
apropiacin y diseminacin del conocimiento sobre riesgos hacia las regiones.
Colombia cuenta con redes de monitoreo y alerta ssmica, volcnica, hidrometeorolgica
y de maremotos, algunas con tecnologa avanzada. Sin embargo, hay dificultades para garantizar
la cobertura necesaria y su actualizacin tecnolgica. Generalmente estos sistemas de monitoreo
se conciben como apndices de proyectos de investigacin y no como instrumentos
fundamentales para la actuacin oportuna, la planificacin y el desarrollo territorial.
En rigor y teniendo en cuenta los casos excepcionales (resultado de esfuerzos
institucionales dispersos pero exitosos y logros ejemplares en ciertas ciudades) se puede decir que
existe una deficiencia general en el pas en relacin con la evaluacin de riesgos, debido a la falta
de un marco instrumental metodolgico adecuado para cada nivel: nacional, regional y local.
Existe una dispersin significativa de estudios y trabajos realizados sin unos trminos de
referencia adecuados que permitan controlar la calidad y hacer de los mismos verdaderos
insumos para la planificacin. Esto ya empieza a ser detectado y hay conciencia en algunas
entidades que es necesario coordinar la elaboracin de trminos de referencia adecuados para
cada nivel teniendo en cuenta el tipo de decisiones que se esperan tomar, la informacin

87

disponible y factible de obtener, la importancia de los elementos expuestos, la escala geogrfica y

el nivel de resolucin que permita la compatibilidad entre las etapas de evaluacin previstas de
amenaza, vulnerabilidad y riesgo.
Adicionalmente, hay claridad de la necesidad de impulsar de manera inmediata el Sistema
Integrado de Informacin del SNPAD, con el fin de contar con informacin coherente para la
categorizacin y la definicin de polticas acorde con los niveles de riesgo.
En resumen, en la poltica de identificacin de riesgos, en Colombia se tiene claro que es
fundamental a) mejorar en el conocimiento del riesgo, b) desarrollar un sistema integrado de
informacin y c) consolidar las redes de monitoreo y alertas.

c)

Informacin y toma de conciencia de la poblacin

En general la percepcin del riesgo y el tema de los desastres paulatinamente han logrado
una mayor visualizacin y reconocimiento por parte de la poblacin y de los funcionarios de las
instituciones. Claramente el tema no es considerado como nuevo o extrao por parte de los
medios de comunicacin y existen innumerables referencias a este tipo de circunstancias en el
acontecer tanto a nivel nacional como en las regiones, siendo algunas donde ms se trata el tema
por la frecuencia de los eventos o los fenmenos que las caracterizan. No obstante, puede
considerarse que el desarrollo del tema es an incipiente y con un sesgo hacia la preparacin y
atencin de emergencias y en el mejor de los casos hacia la recuperacin posdesastre. Aunque
existen excepciones a nivel comunitario en algunos sitios del pas, la reduccin del riesgo es
todava un tema que slo se trata y comprende a nivel tcnico y en crculos acadmicos.
En relacin con la divulgacin y socializacin, las entidades del SNPAD adelantan
esfuerzos importantes para mejorar la toma de conciencia y la capacidad de accin frente al tema,
mediante actividades en la educacin formal a todos los niveles, capacitacin a funcionarios y
comunidades, y difusin de informacin a la sociedad en general. Sin embargo, la mayora son
iniciativas individuales que no obedecen a una estrategia nacional de carcter permanente y
articulada con el sistema educativo y de formacin ciudadana.
Existen importantes avances en tecnologas de informacin y comunicacin, adems de
una poltica nacional en la materia, sin embargo, son insuficientes para generar programas
permanentes de uso de estas tecnologas y servicios en la divulgacin del conocimiento para
capacitacin, toma de decisiones y conciencia ciudadana. De nuevo, Bogot como caso local ha
logrado avances que se reconocen incluso fuera del pas. Aparte de sus programas continuos de
capacitacin y educacin, su trabajo a nivel de comunidades locales y su avanzado Sistema de
Informacin de Riesgos y Emergencias, SIRE, demuestran que este tipo de trabajo se debe
promover y realizar en los niveles locales. Claramente, las principales ciudades han tenido logros
al respecto muy importantes. A nivel nacional se ha acordado, dentro de las actividades a
impulsar prioritariamente, que es necesario incorporar de manera formal el tema de riesgos en los
programas de educacin superior, fortalecer los programas de capacitacin para sectores
populares en relacin con las normas y sistemas de construccin sismorresistente y formular y
desarrollar una estrategia nacional de comunicacin e informacin pblica masiva y permanente.

88

En general, las acciones ms importantes que se consideran deben ser impulsadas son a) la
capacitacin y formacin a funcionarios y comunidades, b) la comunicacin de informacin para
la toma de decisiones y, c) la toma de conciencia ciudadana.

d)

Prevencin y mitigacin

En relacin con la incorporacin de la reduccin de riesgos en la planificacin, se puede

sealar que con los planes y esquemas de ordenamiento territorial (POT) se inici la
incorporacin del tema en la planificacin territorial en forma decidida bajo el marco de la Ley
388 de 1997. Sin embargo, segn un anlisis preliminar, la mayora de los municipios incorpora
el tema del riesgo y la gestin de manera deficiente. La debilidad institucional y la falta de
experiencia a nivel territorial explican esta situacin. En ese sentido, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) hacen
esfuerzos para mejorar la incorporacin del riesgo debidamente en los POT, buscando superar
esta limitacin. Recientemente se public una nueva gua para orientar a las entidades
territoriales, en complemento a la documentacin general y que sobre el tema de riesgos que se
public desde que se expidi la Ley 388 en 1997 sobre desarrollo urbano.
Es importante destacar que las ciudades principales han hecho su mejor esfuerzo para
incluir en sus planes de desarrollo y sus POT los estudios existentes de riesgo. Hay avances y
ejemplos ilustrativos de casos en los cuales evaluaciones apropiadas del riesgo han facilitado la
toma de decisiones de manera efectiva. Ciudades como Manizales han desarrollado proyectos
ejemplares de reubicacin de vivienda y de intervencin del entorno, en casos que es factible
hacerlo, con obras de mitigacin bien ejecutadas que se mantienen y protegen mediante acciones
concertadas con la comunidad. 33
Las entidades de servicios pblicos han sido especialmente activas en el desarrollo de
intervenciones de la vulnerabilidad. En Bogot, por ejemplo, se han hecho innumerables
intervenciones en las redes de acueducto, energa, gas natural y las entidades del distrito han
realizado inversiones notables para la reduccin del riesgo en escuelas, hospitales y puentes.
Igualmente se han hecho esfuerzos para consolidar una poltica de aseguramiento de bienes
pblicos y privados. Estos avances notables hacen de ciudades como Manizales y Bogot casos
ejemplares de gestin de riesgos, donde hay planificacin, coordinacin, inversiones que ilustran
la voluntad poltica en el tema de sus administraciones. Sin embargo, en Colombia estos avances
estn lejos de ser generalizados en todas las ciudades y regiones del pas.
A nivel sectorial el grado de internalizacin del tema es limitado, aunque se encuentran
avances que apuntan a incluirlo en la planeacin del desarrollo sectorial. La mayora de las
entidades nacionales no tienen institucionalizada esta temtica en sus programas y estatutos,
limitando sus compromisos ante el SNPAD.
Aunque existen positivos avances en cuanto a la interrelacin y coordinacin entre los
mbitos local, regional y nacional, an subsisten deficiencias en este sentido. De igual manera
existen acciones de fortalecimiento hacia los departamentos y municipios, pero se requiere de una
33

Por ejemplo, el programa de Guardianas de la Ladera en Manizales.

89

estrategia nacional permanente para incorporar el tema en la planificacin territorial y sectorial,

en las inversiones, en la coordinacin interinstitucional y en la participacin comunitaria. La
mayora de las entidades tienen fuertes limitaciones financieras para sus actividades de reduccin
de riesgos.
Para fortalecer la gestin integral del riesgo en la planificacin sectorial, se han priorizado
recientemente las siguientes acciones:
i)
Evaluar las principales experiencias de reconstruccin post-desastre adelantadas en
el pas para definir propuestas normativas con respecto al manejo de futuras situaciones similares;
i)
Promover la transferencia y financiacin de prdidas, incluyendo las pautas para
promover el aseguramiento masivo de bienes pblicos y privados;
iii)
Impulsar la aplicacin de la Ley 400 de 1997, sobre estudios de vulnerabilidad y
reforzamiento de edificaciones indispensables y el establecimiento de incentivos tributarios,
particularmente para el reforzamiento de edificaciones vulnerables frente a la amenaza ssmica; y
iv)
Reglamentar las responsabilidades pblicas y privadas de quienes generen riesgos,
as como la inclusin del tema de los riesgos en los estudios de prefactibilidad y factibilidad de
las inversiones pblicas. Lo anterior sin dejar de promover los POT y los Planes de Desarrollo
Territorial, PDT, como instrumentos orientadores del desarrollo sostenible en el largo plazo y de
la gestin territorial en el corto y mediano plazo, debido a su importancia estratgica en la
reduccin de riesgos actuales y en la no generacin de nuevos riesgos.
Como parte de las estrategias implementadas por el Gobierno Nacional para mitigar daos
causados por sismos en la infraestructura, el Ministerio de Proteccin Social en cumplimiento de
los requisitos incluidos en la Norma Nacional de construcciones sismorresistentes NSR-98 y
Ley 715 de 2003, ha cofinanciado durante los ltimos tres aos, la realizacin de estudios de
vulnerabilidad ssmica en instituciones de salud ubicadas en zonas de amenaza ssmica de
acuerdo con el detalle presentado en el cuadro 3-1.
De igual manera los departamentos con recursos propios han iniciado la financiacin de
estudios de vulnerabilidad ssmica en instituciones de primer nivel de atencin de su jurisdiccin.
El grado de cumplimiento se presenta en el cuadro 3-2.
Para priorizar la realizacin de estos proyectos, el grupo de infraestructura fsica y
tecnolgica del ministerio de proteccin alimenta una base de datos de las instituciones de salud
con informacin del Nivel de la institucin, el nmero de camas, el rea construida, el ao de
construccin, nmero de pisos, zona de amenaza ssmica, ejecucin de estudios de vulnerabilidad
y obras de reforzamiento y el rea analizada en dichos proyectos.

90
Cuadro 3-1
NMERO Y VALOR DE ESTUDIOS DE VULNERABILIDAD
SSMICA EN INSTITUCIONES DE SALUD a/

Tipo de
institucin

Nmero de
Instituciones
Estudiadas

rea en m2
estudiada

Valor Estudios
(Millones de pesos)

Participacin del
Ministerio de Proteccin
(Millones de pesos)

11
50
101
162

184.000
329.000
174.000
687.000

1.094
2.000
1.050
4.144

766
1.400
735
2.901

Tercer Nivel
Segundo Nivel
Primer Nivel
Totales

Fuente: Ministerio de Proteccin Social. Grupo de infraestructura fsica.

a/ En el esquema de cofinanciacin, el 70% del valor del estudio es aportado por el ministerio
de proteccin y el 30% restante es responsabilidad de cada hospital.
Col 2 300 por dlar.

Cuadro 3-2
PORCENTAJE DE INSTITUCIONES CON ESTUDIOS DE
VULNERABILIDAD SSMICA
Tipo de
institucin
Tercer Nivel
Segundo Nivel
Primer Nivel

Porcentaje de instituciones en zonas de

amenaza con estudios de vulnerabilidad
ssmica
95%
95%
40%

As mismo, en relacin con la vulnerabilidad ssmica no estructural de las instalaciones de

salud, a travs de talleres, se ha capacitado a funcionarios responsables de la infraestructura fsica
de departamentos y distritos en la reduccin de la vulnerabilidad de este componente con la
implantacin de actividades al interior de las instituciones.
En lo que tiene que ver con recursos para obras de refuerzo estructural, en la presente
vigencia, el Gobierno Nacional ha apoyado el refuerzo de hospitales de Pereira y Cali. El
cuadro 3-3 presenta un listado de los hospitales en los que se han ejecutado obras de
reforzamiento estructural.

91
Cuadro 3-3
HOSPITALES CON REFUERZOS ESTRUCTURALES
Departamento
Quindo
Quindo
Risaralda
Caldas
Valle
Antioquia
Distrito Capital

Ciudad
Armenia
Calarca
Pereira
Manizales
Cali
Medelln
Bogot

Institucin
Hospital San Juan de Dios
Hospital la Misericordia
Hospital San Jorge
Hospital Departamental
Hospital Evaristo Garca
Hospital General
Hospital de Kennedy

Nivel de
Atencin
3
2
3
3
3
3
3

Tipo de
refuerzo
Parcial
Total
Parcial
Parcial
Parcial
Total
Parcial

Como un ejemplo de la introduccin del componente del riesgo por amenazas naturales en
los planes de desarrollo y ordenamiento territorial, se presenta la manera como se trata el tema en
los ejes estructurales del actual plan de desarrollo de Bogot. En este plan de desarrollo e
inversiones se incluyen proyectos enfocados en la reduccin de riesgos en los sectores sociales y
pblicos. En el cuadro 3-4 se presenta un resumen por sector del presupuesto destinado a estudios
y obras de reforzamiento estructural. En el cuadro 3-5 se presentan las actividades a realizar en el
conjunto de proyectos de mitigacin de riesgos (dlar Col. 2.300).
Cuadro 3-4
PRESUPUESTO DE OBRAS DE REFORZAMIENTO ESTRUCTURAL
Sector
Secretaria de Gobierno
Secretaria de Educacin Distrital
Departamento Administrativo de
Bienestar Social
Secretara de Salud/ Fondo
Financiero de Salud
TOTAL sectores

Valor Total 2005-2008 (Miles de pesos)

Valor (Miles de USD)

8.289.000
218.642.000

3.515.029
92.717.203

72.354.000

30.682.396

102.333.000

43.395.274

401.618.000

170.309.903

Cuadro 3-5
DETALLE DE PROYECTOS METAS Y PRESUPUESTOS EN OBRAS DE REFORZAMIENTO Y ESTUDIOS DE VULNERABILIDAD
Sector
Secretaria de Gobierno

Proyecto
Adecuacin y reforzamiento de estaciones.

METAS PLAN DE DESARROLLO 2004 -2008

Adecuacin y reforzamiento de 9 estaciones.

METAS DEL 2006-2008

Adecuacin y reforzamiento de 6 estaciones.

TOTAL Secretara de Gobierno

Rehabilitacin de suelos de proteccin por riesgo, la cual
involucra la adecuacin y rehabilitacin de predios adquiridos
por alto riesgo y Adecuacin de predios desalojados por
Rehabilitar 700 predios ubicados en zonas de alto Rehabilitar 417 predios ubicados en zonas de alto
Fondo de Prevencin y reasentamiento de famlias en alto riesgo no mitigable
riesgo.
riesgo.
Atencin de
mediante demolicin, cercado y sealizacin para evitar una
Emergencias (FOPAE) nueva ocupacin y Divulgacin y sealizacin de zonas de alto
riesgo mediante vallas informativas
Construir obras de mitigacin de riesgo.
Construir 40 obras de mitigacin de riesgo.
Construir 21 obras de mitigacin de riesgo.
TOTAL Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias

Departamento
Administrativo de
Bienestar Social

SECRETARA DE
SALUD / FONDO
FINANCIERO DE
SALUD

Valor USD

8.289.000

3.515.029

9.589.000

4.066.306

950.000

402.856

2.929.000
3.879.000

1.242.070
1.644.927

Reforzar 201 Plantas Fsicas. Con reforzamientos estructurales

y ajustes necesarios para que cumplan con los estndares
mnimos de proteccin y evacuacin de la poblacin escolar,
mediante: consultorias, interventorias y tramites necesarios

Consultoria de Diseos de 190 sedes para

reforzamiento estructural y mejoramiento a
standares y 11 obras de reforzamiento y
estandares.

Ejecucicon de 190 obras de mejoramiento integral

en instituciones viabilizadas

218.642.000

92.717.203

Consultoras de diseo para reubicar los centros educativos

que se encuentran en afectacin de ronda de rio, este incluye
la compra del lote y la construccin correspondiente de la
nueva edificacin

Reubicacion de 4 centros educativos por

afectacion de ronda de rio

Adelantar la consultora que efectuae la viabilidad

de un nuevo predio donde se ubicara el centro
educativo, posteriormente se llevara a cabo la
consultoria de los disos de la planta a construir

12.900.000

5.470.367

Consultoras de diseo para reubicar los centros educativos

que se encuentran en afectacin de remocion de masa, este
Reubicacion de 5 centros educativos por
incluye la compra del lote y la construccin correspondiente de afectacion de remocion en masa
la nueva edificacin

Adelantar la consultora que efectuae la viabilidad

de un nuevo predio donde se ubicara el centro
educativo, posteriormente se llevara a cabo la
consultoria de los disos de la planta a construir

11.669.000

4.948.350

TOTAL Secretara de Educacin Distrital

Realizar estudios de vulnerabilidad ssmica y reforzamiento
estructural
Realizar obras de reforzamiento estructural en UO
Realizar mantenimiento preventivo y correctivo a U.O.
TOTAL Departamento Administrativo de Bienestar Social

243.211.000

103.135.920

Realizar 240 estudios de vulnerabilidad ssmica y

reforzamiento estructural
Realizar 240 obras de reforzamiento estructural en
centros de desarrollo DABS

Realizar 176 estudios de vulnerabilidad ssmica y

reforzamiento estructural
Realizar 176 obras de reforzamiento estructural en
centros de desarrollo DABS

7.235.400

3.068.240

65.118.600

27.614.157

72.354.000

30.682.396

Reforzamientos: Contratacin de estudios y obras de

reforzamiento estructural de Puntos de atencin existentes de
los Hospitales de la red adscrita. .

Contratacin de estudios para reforzamiento de

20 puntos de atencin de I,II y III N. de A. y de
obras de reforzamiento para 27 puntos de atencin
de I,II y III N. de A.

Contratacin de estudios para reforzamiento de

17 puntos de atencin de I,II y III N. de A. y de
obras de reforzamiento para 25 puntos de atencin
de I,II y III N. de A.

102.333.000

43.395.274

Reposiciones: Construcciones nuevas de puntos de atencin

de la red adcrista cuyas instalaciones existentes cumplieron su
vida util y no cumplen con las normas de habilitacin y de
sismoresistencia.

Reposicin de 11 puntos de atencin I,II y III N.

de A. ( UBA El Porvenir, UPA San Blas, CAMI
Vista Hermosa, CAMI Patio Bonito, CAMI Diana
Turbay y H. de Meissen de II N. de A.entre otros)

Reposicin de 7 puntos de atencin ( CAMI Vista

Hermosa, CAMI Patio Bonito y H. de Meissen de II
N. de A.entre otros)

50.915.000

21.590.986

153.248.000
482.281.000

64.986.260
204.515.809

TOTAL Secretara de Salud / Fondo Financiero de Salud

TOTALES

92

Secretaria de
Educacin Distrital

Valor Total 2005-2008

93

Desde una perspectiva positiva y optimista se puede afirmar, en general, que la gestin del
riesgo paulatinamente esta siendo considerada en la planificacin del desarrollo y del
ordenamiento territorial. Los planes nacionales de desarrollo con cada gobierno en Colombia
cada vez han venido aumentando sus referencias al tema y dedican mayor atencin de manera
explcita a la gestin del riesgo. De la misma manera los planes de las entidades territoriales, con
ejemplos destacados en varias ciudades y regiones del pas. Sin embargo falta mucho camino que
recorrer para que la reduccin del riesgo tenga la atencin que merece. Desafortunadamente no
hay evidencia clara que como proceso sostenible se est mucho ms cerca de la meta de la
reduccin del riesgo que en el pasado, a pesar de la existencia de numerosas acciones tomadas
para instrumentar sus objetivos. Avances se detectan de forma importante en los conceptos (sin
necesariamente materializarse en accin), en nociones de la estructura organizacional y en
criterios de operatividad, en la gestin local, en la incorporacin en los procesos sectoriales, en la
educacin, etc. Pero la sostenibilidad y efectividad de estos avances y buenas prcticas estn
seriamente cuestionadas debido a la falta de generalidad y consolidacin. La institucionalizacin
y apropiacin de la gestin del riesgo no est a la altura de las necesidades y perspectivas futuras,
con contadas excepciones de algunos lugares del pas. Al considerar los nuevos factores de riesgo
y entornos que se introducen con la globalizacin y el cambio ambiental es posible que se est
ms atrs de lo que se piensa. Las circunstancias y complejidad del riesgo bajo modalidades de
desarrollo cambiante en trminos econmicos, sociales, ambientales y territoriales sirve para
alejarse aun ms de una meta de reduccin y control del riesgo y los arreglos institucionales y
organizacionales y los instrumentos concretos no estn al nivel del desafo que representa la
gestin integral del riesgo. Por otra parte habra que concluir que desde la perspectiva
gubernamental, en general, no hay una construccin social y poltica del problema a tal grado
que su promocin sea indispensable o compita bien con otros temas lgidos, y tal vez ms
permanentes y urgentes, del desarrollo.

2. Actividades ex post

a)

Atencin de emergencias

El fortalecimiento de la capacidad de accin y la organizacin institucional se constituyen

en Colombia en el eje para la respuesta efectiva en caso de emergencia. Este paso se trata de
implementar en dos niveles: a nivel nacional, mediante el trabajo concertado de los de las entidades
tcnicas y operativas y, a nivel local, con el apoyo a la gestin a travs de programas de
capacitacin tcnica y articulacin de acciones con la debida orientacin de las entidades
nacionales responsables. Al respecto, se han realizado protocolos nacionales y se trabaja en la
elaboracin de metodologas e instructivos para el desarrollo de planes de emergencia y
contingencia para escenarios potenciales de desastre que tengan en cuenta las caractersticas fsicas,
econmicas y sociales de cada regin. Por otra parte, la Direccin Nacional realiza diversas
actividades con el fin de fortalecer los organismos operativos nacionales, departamentales y
municipales. Su trabajo en los ltimos aos se ha concentrado en el apoyo de los cuerpos de
bomberos, la Defensa Civil y la Cruz Roja, que han administrado los centros de reservas y
suministros en diferentes regiones del pas.

94

Para efectos de coordinacin se han desarrollado seis planes nacionales de contingencia

frente a incendios forestales, derrame de hidrocarburos, transporte de gas natural, tsunamis,
eventos de afluencia masiva, y frente el fenmeno de El Nio. Estos planes sirven de base para el
desarrollo de actividades similares a nivel municipal. En relacin con la actividad volcnica se
han realizado esfuerzos para coordinar las instituciones en procura de apoyar en caso de una
erupcin del volcn Galeras, que presenta la actividad de mayor preocupacin en el pas.
Actualmente se evala la posibilidad de elaborar un plan de contingencia para enfrentar
terremotos a nivel nacional, dadas las experiencias que ha tenido el pas con este tipo de
fenmenos. Varias ciudades cuentan con planes de emergencia o de contingencia para este tipo
de situaciones que han servido de ejemplo y modelo para otras ciudades. La ciudad de Manizales
cuenta con un plan de emergencias detallado y con un plan de respuesta en caso de terremoto que
incluye procedimientos especficos, entre los cuales se han desarrollado tcnicas especiales para
la evaluacin de daos y seguridad de edificaciones con fines de habitabilidad y reparacin
posterremoto. Igualmente la ciudad de Bogot ha elaborado procedimientos de respuesta ante
desastres y realiza un plan de contingencia frente a terremotos con base en escenarios, el cual
incluye igualmente la evaluacin de daos tanto de edificaciones como de la infraestructura de la
ciudad.
En consecuencia, en caso de emergencia los planes de respuesta se activan en primera
instancia a nivel municipal en cabeza de cada alcalde, teniendo en cuenta que el SNPAD es
descentralizado. Desafortunadamente, no son muchas las ciudades o poblaciones que han
desarrollado estos planes, aunque existe la asesora y las guas para realizarlos. En este mismo
sentido, se hace insiste en la necesidad de reservar recursos a nivel municipal, departamental y
nacional para la atencin de emergencias; sin embargo no todas las entidades hacen provisiones
presupuestales con este propsito y los recursos en la mayora de los casos son insuficientes para
atender los eventos crticos de carcter nacional. Solamente en el caso de eventos menores se
considera que la respuesta ha sido gil, aunque de todas maneras esto depende del nivel de
avance de los municipios involucrados.
La coordinacin general de la respuesta en caso de emergencia est a cargo, a nivel
nacional, de la Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres (DPAD), adscrita al Ministerio
del Interior y de Justicia, pero cada entidad pblica o privada es responsable de actuar de acuerdo
con el mbito de su competencia. Con el propsito de mejorar la respuesta, el Gobierno Nacional
adopt la Gua de Actuacin del Nivel Nacional en caso de un Evento Crtico Nacional,
instrumento que define los procedimientos de actuacin del alto nivel del gobierno (Presidente de
la Repblica, Ministros del Gobierno, Director de Prevencin y Atencin de Desastres,
Comandantes de la Fuerzas Militares y Polica Nacional, Procurador General de la Nacin, Fiscal
General de la Nacin, Medios de Comunicacin y Entidades Territoriales). Estos protocolos de
preparacin han permitido mejorar los niveles de coordinacin en situaciones de emergencia.
En el caso del desastre del Eje Cafetero en 1999, la respuesta de las entidades operativas
del SNPAD se consider aceptable y su coordinacin con organismos de rescate privados e
internacionales fue eficiente. Desafortunadamente, la Direccin Nacional en ese momento no
jug el papel que le corresponda de liderar la respuesta nacional en coordinacin con el nivel
ejecutivo local y departamental que haban sido desbordados por el desastre. Sin seguir un
procedimiento especfico las entidades operativas y en particular el Sector Salud tuvieron un
papel protagnico en la fase de respuesta, guiados en parte por la intuicin y el sentido comn, y

95

por su experiencia particular. La Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la Repblica

(hoy Accin Social) asumi prcticamente y de manera improvisada el papel de la Direccin
Nacional. Esto tuvo consecuencias importantes en las fases siguientes de estabilizacin de la
emergencia, de control del orden pblico y de rehabilitacin de los servicios bsicos.
Participacin de las fuerzas armadas. Las fuerzas armadas en general juegan un papel
fundamental cuando se presentan grandes desastres. Este rol se ha confirmado en los grandes
eventos ocurridos en el pasado. Su capacidad logstica es muy importante en el momento de crisis
mayores que desbordan la capacidad local y regional y de los organismos operativos como la
Defensa Civil, la Cruz Roja, Los Bomberos y otros grupos de bsqueda y rescate. La Polica
Nacional ha jugado un papel muy importante en desastres anteriores al apoyar, por ejemplo, a la
poblacin y atender los alojamientos temporales. La Fuerza Area ha sido vital en los procesos de
atencin de emergencias, rescate helicoportado, movilizacin y desplazamiento de poblacin en
situaciones de evacuacin, y en el trasporte areo de elementos de subsistencia. El Ejrcito
propiamente dicho ha sido fundamental en aislamiento y seguridad y en la construccin de obras
temporales y definitivas en diversas partes del pas.

b)

Rehabilitacin y reconstruccin

La rehabilitacin, corresponde al perodo de transicin que se inicia al final de la etapa de

emergencia y en el cual se reestablecen los servicios vitales indispensables y el sistema de
abastecimientos de la comunidad afectada. La reconstruccin, por su parte se caracteriza por los
esfuerzos que se realizan con el fin de reparar la infraestructura afectada y restaurar el sistema de
produccin con miras a revitalizar la economa y lograr alcanzar o superar el nivel de desarrollo
previo al desastre. Debe tenerse en cuenta en trminos de gestin institucional que cada etapa
debera tener definidas actividades especficas, sin embargo no es usual que la legislacin delimite
esta etapas o fases, dado que se confunden fcilmente y sus momentos son difusos en el tiempo. La
rehabilitacin es realmente una etapa de transicin entre la emergencia y la reconstruccin que no
siempre est bien delimitada y que causa dificultades en la gestin, debido a que en ocasiones los
roles institucionales no estn bien definidos. Algunos actores del proceso consideran que tienen
responsabilidades slo con la atencin de la emergencia e incluso anuncian su retiro de la zona
afectada y otros slo consideran que son responsables de la reconstruccin. Este aspecto no se ha
podido resolver con claridad en el caso de Colombia y de su SNPAD. Por eso se hacen esfuerzos por
parte del DNP para que se definan claramente los roles y funciones ms all de la emergencia y
antes de emprender los procesos de reconstruccin propiamente dichos. La capacidad del SNPAD
para enfrentar procesos de reconstruccin eficientes es muy limitada y la poltica pblica sobre
transferencia de riesgos es apenas incipiente, no obstante su importancia para la proteccin
econmica y financiera del pas. En la atencin de emergencias y desastres y particular en el tema
de la reconstruccin, se presenta la intromisin del gobierno central en la toma de decisiones y en la
superposicin de las autoridades nacionales sobre las locales.
Dentro de la problemtica general de la gestin del riesgo, el tema de la reconstruccin y
las modalidades para enfrentarla asume una importancia y caractersticas particulares. Colombia
ha tenido una larga experiencia con la reconstruccin y recuperacin y sus modalidades de
operacin, por lo cual se destacan ciertos aspectos de estos procesos, a la luz de su significado
para el avance del sistema organizacional en si. En Colombia en general, cuando se ha presentado

96

un evento de grandes proporciones, prcticamente se ha optado por construir un aparato paralelo

que ha suplantado o reemplazado la capacidad instalada y el aprendizaje de las organizaciones
existentes. As sucedi para la tragedia de Armero en 1985, cuando se cre la corporacin
RESURGIR, el terremoto del Cauca en 1994, cuando se cre la Corporacin NASA KIWE y con
el terremoto del 25 de enero de 1999, cuando se cre el Fondo para la Reconstruccin Social y
Econmica del Eje Cafetero (FOREC) (Cuervo 2002).
Esta continua desconfianza en los mecanismos existentes no slo ha debilitado
tcnicamente al SNPAD, sino que ha terminado legitimando la idea de que los instrumentos con
que cuenta la sociedad y el Estado siempre sern insuficientes para conjurar la crisis y
minimizar los costos sociales. Adicionalmente, el gobierno se desentiende de la obligacin de
mejorar y dotar al SNPAD de mejores herramientas legales y financieras, confiando en que de
cada desastre surgir un nuevo mecanismo idneo para atender a los afectados y las vctimas. Por
supuesto, dicha eleccin por la creatividad institucional no es la mejor poltica. Los procesos de
aprendizaje se pierden y una vez se finalice con las operaciones relacionadas, prcticamente se
desmonta el enclave institucional sin que la sociedad y la poltica pblica se vea enriquecida y
fortalecida. En este sentido, ha sido claro que es importante reconocer la urgencia de reformular
la poltica pblica de gestin de riesgos. De hecho, uno de los problemas del SNPAD es que su
rgano de coordinacin y gerencia, la Direccin Nacional, no est actualmente en el nivel y la
institucin que debera estar, y su capacidad de convocatoria, gestin y coordinacin
interinstitucional no es la ptima. De ser un rgano de alto nivel como lo fue antes, lo ideal
hubiera sido que el FOREC hubiese funcionado como una gerencia temporal de reconstruccin al
interior del SNPAD y no como la negacin del sistema (Cardona citado por Cuervo 2002). 34
As las cosas, mientras no se cuente con un SNPAD fuerte que goce de autonoma y
recursos financieros suficientes, no ser posible contar con un instrumento pblico realmente
apropiado no slo para prevenir y atender las situaciones de desastre en el pas sino tambin para
rehabilitar y reconstruir los bienes afectados. Ahora bien, aunque existe conciencia que los
procesos, planes y programas tendientes a la recuperacin, reconstruccin y desarrollo, deben
incorporar el concepto de reduccin del riesgo, desafortunadamente, en el caso de Colombia la
reconstruccin y recuperacin al ser llevada a cabo, en la mayora de los casos, por los
organismos paraestatales por descuido, en ms de una ocasin, han reconstruido la
vulnerabilidad dejando los principios de la reduccin de riesgos por fuera de la accin
institucional.
El caso mas reciente de la creacin de una entidad autnoma fuera de la estructura formal
del SNPAD est constituido por el FOREC y su actuacin en torno a la reconstruccin del Eje
Cafetero. En seguida, para poner en perspectiva las apreciaciones generales emitidas arriba, se
presenta un anlisis detallado del funcionamiento, logros y problemas de este grfico
organizacional.
El modelo del FOREC. La misin de la CEPAL (1999) invitado a Colombia para hacer un
anlisis de los costos del desastre del Eje Cafetero, seal que el monto total de los daos,
directos e indirectos, ascendi a 2.795 mil millones de pesos (1.590,8 millones de dlares), es
decir, el 35,4% del PIB del Eje Cafetero. Del mismo modo se estableci que las prdidas se
34

Este caso se presenta en forma resumida por sus implicaciones en el desempeo del SNPAD.

97

concentraron en los sectores sociales, con el mayor peso en la destruccin de la infraestructura de

vivienda, la cual represent ms del 70% de los costos totales del terremoto. Pese a que las
prdidas ascendieron a 1,88% del PIB nacional en 1998, desde las primeras horas de ocurrido el
terremoto y dada adems la magnitud del desastre, se hizo evidente que el manejo de la situacin
desbord a las instancias locales, departamentales, e incluso nacionales del SNPAD (CEPAL
1999). Este reconocimiento por parte de las autoridades nacionales y territoriales llev al
gobierno a expedir medidas de emergencia para complementar la normatividad existente en
materia de atencin y prevencin de desastres. Se consider necesario declarar el estado de
emergencia econmica, social y ecolgica por medio del decreto 195 de 1999. Esta contingencia
le otorg al gobierno la capacidad de expedir disposiciones especiales en materia presupuestal,
crediticia, fiscal, vivienda, servicios pblicos, transferencia de bienes, endeudamiento, etc.
En este contexto, por medio del decreto 197 de 1999 se cre el Fondo para la
Reconstruccin de la Regin del Eje Cafetero, FOREC, con la finalidad de financiar y realizar la
rehabilitacin econmica, social y ecolgica de la zona afectada por el desastre. El FOREC se
cre como una entidad de naturaleza especial del orden nacional, dotado de personera jurdica,
autonoma patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia, adscrita al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica. El manejo estuvo a cargo de un
presidente y el consejo directivo, de los cuales seis miembros representaban al sector privado,
otro al gobierno y dos a los gobiernos subnacionales (el Alcalde de Armenia y el Gobernador del
Risaralda). No se contempl una representacin directa de los damnificados o la ciudadana
(Moreno 2001). Se cre un comit tcnico conformado por profesionales que dirigieron las
unidades tcnicas de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, infraestructura y servicios
pblicos, vivienda y renovacin urbana, salud, educacin, reconstruccin del tejido social,
administracin rural, economa y medio ambiente.
El objeto del FOREC fue la financiacin, apoyo y gestin para la realizacin de las
actividades necesarias de la reconstruccin econmica, social y ecolgica de la regin. Se
determin que la ejecucin del plan de accin se fundamentara en la descentralizacin y la
participacin de la sociedad civil. El mecanismo por medio del cual se implementaron los
proyectos fueron las llamadas gerencias zonales que se encargaron de organizar y desarrollar
las actividades en las 31 zonas definidas por el consejo directivo para garantizar una mayor
eficiencia en la asignacin de recursos. La direccin se deleg a ONGs que demostraron
capacidad institucional y experiencia en el manejo de proyectos relacionados. De esta manera,
prcticamente se releg a un segundo plano al SNPAD que se haba creado descentralizado para
este tipo de gestiones.
El Estado defini una serie de mecanismos para conseguir los recursos 35 necesarios para
la reconstruccin, los cuales provinieron de las siguientes fuentes: El presupuesto total del
Gobierno Nacional destinado a la reconstruccin del Eje Cafetero ascendi a 1.597 mil millones
de pesos. De estos recursos, 971.000 millones de pesos (61%) corresponden a recursos del
presupuesto ordinario, 611.000 millones de pesos (38,2%) a crditos externos con el BID, el
BIRF y KFW, y 16.000 millones (1,0%), a donaciones a travs de cooperacin oficial. Los
recursos del FOREC se destinaron a proyectos para la reconstruccin de las zonas afectadas
(91,2%). Los principales rubros fueron la inversin, donde el sector de vivienda absorbi el
35

Fuente: Documento Conpes 3131 pp. 10 de 31.

98

45,2% de los recursos, seguido de la inversin en la infraestructura urbana con 21,3% y la

inversin social que demand el 9,1 % del total. Es importante sealar que el costo administrativo
del proyecto exigi canalizar el 5,2% de los recursos, lo que no se considera excesivo desde el
punto de vista de la reconstruccin misma; sin embargo, es notable si se tiene en cuenta que en
prevencin y atencin de desastres apenas se invirti el 0,07 %. De otro lado, se destaca que en el
programa se haya contemplado la necesidad de desarrollar proyectos para resolver problemas de
desempleo temporal y permanente.
Si bien estos resultados son consistentes con el diagnstico de prdidas y daos causados
por el terremoto, el proceso tuvo contratiempos y problemas importantes. El ms notable se
asocia a las demoras de la ejecucin presupuestal y puesta en marcha de las actividades de
recuperacin y reconstruccin, lo cual agrav las condiciones de vida de los habitantes. En parte
estas demoras se debieron a restricciones y condiciones para la ejecucin por parte de los
organismos multilaterales. Esta situacin es precisamente la que genera la mayor preocupacin en
todos los desastres, dado que hay demora en la disponibilidad de los recursos, por ejemplo, por la
espera de reasignaciones y traslados presupuestales, contratacin y desembolsos de crdito,
formulacin y concertacin de proyectos, organizacin interna y finalmente la ejecucin y gasto
de los recursos. La idea de crear un organismo de este tipo supuestamente lo que intentaba era
agilizar estos procesos y evitar las dificultades que surgen cuando la accin ex post en caso de
desastres debe ser asumida por entidades pblicas que tienen restricciones de diferente ndole en
su normal desempeo.
Por otra parte, el FOREC descuid aspectos de especial importancia en un proceso de
recuperacin, como cerciorarse que no se reconstruyera la vulnerabilidad existente, aspecto en el
cual no atendi el clamor de las entidades del SNPAD, como el Ministerio de Desarrollo
Econmico y otras organizaciones privadas, que hicieron notar el incumplimiento de las normas
sismorresistentes. Se sabe que dichas exigencias, de obligatoria aplicacin, no fueron tenidas en
cuenta como la ley lo establece. El FOREC estableci que el costo de la reparacin sera el
necesario para retornar las edificaciones a su estado original en que estaban antes del terremoto;
situacin que fue motivo de un conflicto legal que lleg hasta el ms alto nivel la Corte
Constitucional y que se fall a favor de las comunidades que demandaban una intervencin de
refuerzo que mejorara el comportamiento estructural de las edificaciones existentes frente a
futuros terremotos. No resultaba concebible que se reconstruyera misma la vulnerabilidad que
haba convertido al terremoto en un desastre. Tambin es importante indicar que algunos
informes destacan la iniciativa de la denominada vitrina inmobiliaria, sin cuestionar que en la
convocatoria a la misma se hubiera invitado a constructores y proveedores de sistemas
prefabricados y constructivos que a la postre no cumplan con las normas NSR-98 (Ley 400 de
1997 y sus decretos reglamentarios). Un ejemplo de esta situacin fue el sonado proyecto de
Ciudad Alegra en Montenegro (municipio del Quindo), basado en un sistema constructivo de
bahareque de guadua en tierra con una estructuracin deficiente. A la fecha de este estudio dicho
proyecto sigue representando un problema mayor, que ha generado notable descontento y una
serie de problemas que ha tenido que salir a afrontar la Red de Solidaridad Social de la
Presidencia de la Repblica. De otro lado, tambin se critica que el FOREC no incluy en el
proceso de toma de decisiones a las organizaciones de la comunidad y que las administraciones
locales no tuvieron un papel relevante ni protagnico en los procesos. La estructura de elite
externa a la regin redujo, as, las posibilidades de fortalecer los procesos de formacin de lderes
y de autogestin por parte de la comunidad y los gobiernos locales (Gonzlez 2003).

99

El grfico del FOREC tuvo por lo tanto aciertos y desaciertos de los cuales se debe
aprender. La existencia de una gerencia temporal no es contradictoria con el enfoque de
Sistema Nacional que se ha propuesto recientemente para modernizar el SNPAD. Un organismo
o gerencia de este tipo puede coordinar en forma apropiada un proceso de reconstruccin si se le
dota de instrumentos preestablecidos y las capacidades tcnicas para hacerlo en el marco de la
institucionalidad existente. Acompaada, por una parte, por una administracin eficiente del
Fondo de Calamidades, que tendra un papel protagnico en los aspectos financieros y, por otra,
de la Direccin Nacional, a la cual debe reportar sus actividades de gestin. Una Direccin
Nacional fortalecida y orientando la gestin del riesgo desde la Presidencia de la Repblica sera
fundamental para efectos de la convocatoria y el respaldo a los procesos de reconstruccin,
aunque delegue estas actividades en la gerencia temporal a la que se hace mencin.
Es importante sealar que la coordinacin de ONGs para la ejecucin de los procesos de
reconstruccin por zonas no fue implementada por primera vez con la creacin del FOREC.
Dicho grfico de trabajo entre el sector pblico y privado se implement con motivo del desastre
ssmico del Atrato Medio (Murind). En esa ocasin el SNPAD lider el proceso de
reconstruccin. La Direccin Nacional cre una gerencia temporal de reconstruccin con el
apoyo de la Confederacin Colombiana de ONG para impulsar el proceso en un nmero amplio
de municipios de Antiquia y Choc, las dos gobernaciones, empresas del sector privado (que
actuaron como padrinos) y las ONG. Los padrinos municipales y las ONG asesoraron a los
municipios y las comunidades para llevar a cabo los proyectos de reconstruccin, con la
asistencia financiera del Fondo de Calamidades y el apoyo econmico de otras entidades del
SNPAD.

3. ndice de gestin de riesgos

El ndice de Gestin de Riesgos corresponde a un conjunto de indicadores relacionados con el
desempeo de la gestin de riesgos del pas, que reflejan su organizacin, capacidad, desarrollo y
accin institucional para reducir la vulnerabilidad y las prdidas, prepararse para responder en
caso de crisis y de recuperarse con eficiencia (ver descripcin resumida en el anexo IV ). Este
ndice ha sido propuesto y aplicado a 12 pases de la regin dentro del Programa de Indicadores
de Riesgo y Gestin del Riesgo en las Amricas desarrollado por el Instituto de Estudios
Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia en Manizales, con el apoyo
financiero del BID. En el marco de dicho programa se formularon cuatro indicadores: el ndice
de Dficit por Desastre (IDD), el ndice de Desastres Locales (IDL), el ndice de Vulnerabilidad
Prevalente (IVP), y el ndice de Gestin de Riesgo (IGR) (Cardona y otros, 2005a,b); IDEA
(2005).
Es de inters observar los cambios de los niveles de desempeo de los indicadores que
componen los aspectos de las cuatro polticas con las cuales se formul el IGR, entre el primer y
el ltimo perodo (1985-2003). Dichos valores se presentan el cuadro 3-6.

100
Cuadro 3-6
DIFERENCIAS ENTRE EL PRIMER Y EL LTIMO PERODO DE LOS
SUBINDICADORES DEL IGR
Valores funciones de desempeo de los subindicadores

1985

IR,1
17 RR,1
IR,2
5 RR,2
IR,3
17 RR,3
IR,4
5 RR,4
IR,5
5 RR,5
IR,6
5 RR,6
IGRIR 10,5 IGRRR
IGR

5
5
5
5
17
5
11

MD,1
5 PF,1
5
MD,2
5 PF,2
5
MD,3
5 PF,3
5
MD,4
5 PF,4
5
MD,5
5 PF,5
5
MD,6
5 PF,6
5
IGRMD 4,56 IGRPF 4 559
7,66

2003

IR,1
77 RR,1
IR,2
45 RR,2
IR,3
77 RR,3
IR,4
45 RR,4
IR,5
17 RR,5
IR,6
17 RR,6
IGRIR 48,4 IGRRR
IGR

45
17
17
17
77
45
44,5

MD,1
45 PF,1
17
MD,2
17 PF,2
17
MD,3
17 PF,3
17
MD,4
17 PF,4
17
MD,5
5 PF,5
45
MD,6
17 PF,6
45
IGRMD 28,7 IGRPF 39,64
40,31

Cambio

IR,1
60 RR,1
IR,2
40 RR,2
IR,3
60 RR,3
IR,4
40 RR,4
IR,5
12 RR,5
IR,6
12 RR,6
IGRIR 37,9 IGRRR
IGR

40
12
12
12
60
40
33,5

MD,1
40 PF,1
12
MD,2
12 PF,2
12
MD,3
12 PF,3
12
MD,4
12 PF,4
12
MD,5
0 PF,5
40
MD,6
12 PF,6
40
IGRMD 24,2 IGRPF 35,08
32,65

Del informe de aplicacin del sistema de indicadores entre 1980 y 2003, en el caso de
Colombia se concluye que en el perodo entre 1985 y 2003 el mayor avance de la gestin de
riesgos lo registraron las actividades de Identificacin del Riesgo. El inventario sistemtico de
desastres y prdidas (IR1) y la evaluacin y mapeo de amenazas (IR3) fueron los aspectos ms
significativos, dado que se pas de un desempeo incipiente en 1985 a un desempeo notable en
2003, lo que signific un cambio de 60 puntos en el IGRIR. Tambin hubo un aumento de
desempeo de un nivel bajo a apreciable de aspectos de monitoreo de amenazas y pronstico
(IR2) y de evaluacin de vulnerabilidad y riesgo (IR4). En los dems aspectos que caracterizan la
identificacin del riesgo el aumento del nivel de desempeo fue leve pasando de bajo a
incipiente.
Las actividades de Proteccin Financiera y gobernabilidad tambin presentaron un avance
importante; el IGRPF logr un cambio de 35 puntos. Los aspectos que presentaron el mayor
cambio en el perodo fueron el indicador de cobertura de seguros y estrategias de transferencia de
prdidas de activos pblicos (PF5) y el indicador de cobertura de seguros y reaseguros de vivienda
y del sector privado (PF6) que pasaron de un nivel bajo a un nivel apreciable. Tambin los

101

indicadores de organizacin interinstitucional, multisectorial y descentralizada (PF1), los fondos de

reservas para el fortalecimiento institucional (PF2), la localizacin y movilizacin de recursos de
presupuesto (PF3) y la implementacin de redes y fondos de seguridad social (PF4) tuvieron un
leve cambio de 12, como resultado de pasar de bajo a incipiente en el nivel de desempeo.
Las actividades de Reduccin de Riesgos tuvieron un avance levemente menor
comparativamente en relacin con las dos polticas anteriores. En el aspecto de actualizacin y
control de la aplicacin de normas y cdigos de construccin (RR5) se tuvo un cambio de 60,
como resultado de pasar de un nivel de desempeo incipiente a notable. Los indicadores de
integracin del riesgo en la definicin de usos del suelo y la planificacin urbana (RR1) y de
refuerzo e intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados (RR6) tuvieron un
cambio de 40, producto de un aumento de bajo a aceptable en el nivel de desempeo. Otros
aspectos del IGRRR, como la intervencin de cuencas hidrogrficas y proteccin ambiental (RR2)
y de implementacin de tcnicas de proteccin y control de fenmenos peligrosos (RR3) y el
mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos de reas propensas (RR4) tuvieron un
cambio leve al pasar de un desempeo bajo a uno incipiente.
La poltica pblica de la gestin de riesgos en que menos se ha avanzado en Colombia ha
sido la que corresponde al Manejo de Desastres, IGRMD, donde se registr un avance importante
en el aspecto relacionado con la organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia (MD1)
de un nivel bajo a apreciable. En la preparacin y capacitacin de la comunidad no se present
ningn cambio en el perodo. Los dems indicadores tuvieron un leve avance, pasando de bajo a
incipiente en el nivel de desempeo.
Esta evaluacin se consider relevante para este informe y se incluye para efectos de
lustracin acerca de cmo se aprecia que ha sido la evolucin de la gestin del riesgo en Colombia.
No sobra mencionar que de acuerdo con el Programa de Indicadores el IGR total de Colombia es
aproximadamente de 40 sobre 100, lo que equivale a un nivel de efectividad del orden de 0,3 en
una escala de 0 a 1, que empieza a considerarse como un desempeo apreciable o significativo
en sus primeras etapas.
Aplicacin del IGR a cuatro ciudades del pas. A continuacin se presentan los resultados
y el anlisis de la aplicacin del IGR en las ciudades de Armenia, Bogot D.C., Manizales y
Pereira (Cardona y otros, 2006b). El grfico 3-2 presenta los valores del IGRIR para cada ciudad y
para cada perodo evaluado.
La identificacin de riesgos se ha incrementado significativamente en todas las ciudades
en los ltimos perodos, destacndose Manizales y Bogot por sus valores de IGRIR por encima
de 65. El grfico 3-3 presenta los valores del IGRRR para cada ciudad y para cada perodo.

102
Grfico 3-2
VALORES DEL IGRIR PARA CADA CIUDAD Y PERODO

IGRIR
100
80
1990

60

1995
2000

40

2005

20
0
Armenia

Bogot

Manizales

Pereira

Grfico 3-3
VALORES DEL IGRRR PARA CADA CIUDAD Y PERODO

IGRRR
100
80
60

1990
1995

40

2000
2005

20
0
Armenia

Bogot

Manizales

Pereira

La reduccin de riesgos ha tenido un avance menor que la identificacin de riesgos, sin

embargo se destacan los valores de Manizales que superan ampliamente a las dems ciudades. En
general, las ciudades han tenido avances importantes en este componente en los ltimos perodos
con excepcin de Armenia que presenta una disminucin sensible para el 2005. El grfico 3-4
presenta los valores del IGRMD para cada ciudad y para cada perodo.

103
Grfico 3-4
VALORES DEL IGRMD PARA CADA CIUDAD Y PERODO

IGRMD
100
80
60

1990
1995

40

2000
2005

20
0
Armenia

Bogot

Manizales

Pereira

En el manejo de desastres la tendencia ha sido diferente en cada ciudad; mientras que en

Bogot ha aumentado de manera significativa en los ltimos 10 aos en Pereira y Manizales se ha
mantenido relativamente igual y en Armenia ha descendido en el ltimo perodo. Los mayores
valores los presentan Manizales y Bogot, pero en general los valores son relativamente
modestos. El grfico 3-5 presenta los valores del IGRPF para cada ciudad y para cada perodo.
Grfico 3-5
VALORES DEL IGRPF PARA CADA CIUDAD Y PERODO

IGRPF
100
80
60

1990
1995

40

2000
2005

20
0
Armenia

Bogot

Manizales

Pereira

En la poltica de proteccin financiera se destaca Bogot por sus niveles de desempeo casi
constantes en todos los perodos, con una tendencia al aumento. En Manizales los avances han sido
importantes en los ltimos 15 aos. En el 2005 se obtiene el valor ms alto. Por su parte Pereira
tiene un avance en los ltimos dos perodos pero sus valores son ms modestos. Armenia presenta
una mejora importante pero su valor en 2005 es el ms bajo. El grfico 3-6 presenta los valores
del IGR total o DRMi (por su denominacin en ingls) para cada ciudad y para cada perodo.

104
Grfico 3-6
VALORES DEL IGR TOTAL PARA CADA CIUDAD Y CADA PERODO

IGR
80

60
1990
1995
2000
2005

40

20

0
Armenia

Bogot

Manizales

Pereira

No obstante que es importante considerar el contexto sobre el cual se hace este tipo de
comparaciones, dado que Bogot es una mega ciudad frente al tamao de las otras tres ciudades
intermedias, se puede apreciar que los mayores valores del IGR entre las cuatro ciudades
evaluadas los tiene Manizales, seguido en su orden por Bogot, Pereira y Armenia. Es notable que
todas las ciudades hayan progresado significativamente en este indicador en los ltimos 10 aos.
El grfico 3-7 ilustra el valor agregado del ndice de gestin de riesgos de las ciudades
estimado para el ao 2005 y como resultado de sumar los cuatro componentes relacionados con la
identificacin del riesgo, reduccin del riesgo, manejo de desastres y proteccin financiera.

Grfico 3-7
IGR TOTAL (AGREGADO)

IGR
MAN

56

BOG

56

PER

42

ARM

39

2005

77

32

46

45

24

27

56

50

58

RI
RR
MD
PF

42

27

100

61

16

150

200

250

105

En general se puede concluir que el manejo de desastres es el aspecto que menos avance
ha tenido en todas las ciudades, as como la proteccin financiera en el caso de Armenia.

4. Avances, logros y dificultades

La gestin del riesgo que hasta hace algunos aos se consideraba extrao o novedoso actualmente
se reconoce en mltiples actividades de la planificacin del desarrollo, con su debido soporte
jurdico; fundamentado en la descentralizacin administrativa, poltica y fiscal, practicada e
instituida desde le punto de vista legal. La normativa y la legislacin sobre seguridad y
proteccin de la sociedad y sus bienes es un aspecto que se debe destacar, aun cuando se acepta
que existen serias dificultades para hacer cumplir dichas normas en algunos casos y en algunos
lugares. Una serie de ciudades y municipios ejercen la gestin del riesgo de manera apropiada e
incluso de manera ejemplar, aunque estos casos no pueden considerarse generalizados en el pas.
Falta mucho camino que recorrer, por ejemplo por la falta de participacin activa y decidida del
sector privado en la gestin. Aunque el sector privado ha participado activamente en el desarrollo
de normas de seguridad, en general se puede decir que existe una participacin pasiva del sector,
reducindose a dar cumplimiento de dichas normas. Por otra parte la sociedad civil participa de
manera ms activa en programas de rehabilitacin y reconstruccin y menos en actividades
explcitas de prevencin.
No obstante, el avance de la gestin de riesgos en el pas ha sido notable en concepto y en
realizaciones, muchas de ellas puntuales o por lapsos segn el nivel de compromiso con el tema
de los gobiernos en cada nivel. En realidad existe una diversidad de logros pero tambin de
retrocesos que a fin de cuentas sealan que an falta mucho para lograr una gestin de riesgos
efectiva y generalizada en todo el territorio. Aunque se han logrado niveles importantes de
coordinacin, especialmente a nivel nacional, siguen vigentes problemas de desarrollo
institucional que deben ser resueltos. De manera global se pueden sealar como logros y avances
los siguientes:
a)
El SNPAD de Colombia se concibi bajo los principios de la descentralizacin y la
autonoma de las entidades territoriales. Respeta la descentralizacin administrativa y poltica en la
medida en que se levanta sobre el esquema constitucional de la divisin del territorio. Reconoce la
autonoma de las entidades territoriales al concederles un amplio margen de decisin sobre la
gestin de riesgos y el manejo de situaciones de desastre. Estos asuntos son administrados por los
Comits Departamentales, Distritales y Municipales y ejecutados por las administraciones
departamentales, distritales y municipales. A pesar de que existen imperfecciones y la necesidad de
llenar vacos institucionales, sin duda el enfoque sistmico de esta estructura institucional ha
demostrado beneficios y logros importantes.
b)
En Colombia la identificacin del riesgo se ha desarrollado ampliamente y hay
conciencia de que es necesario mejorar la calidad de los estudios de riesgo para lograr mayor
efectividad en la gestin. Los estudios cada vez son ms rigurosos y bien concebidos y los
trminos de referencia se han depurado notablemente, destacndose lo que se ha logrado en
trminos de mapas de amenaza volcnica, de deslizamientos, microzonificacin ssmica, estudios
de vulnerabilidad de edificaciones, infraestructura de servicios pblicos, puentes, escenarios de
riesgo urbano, evaluacin de prdidas con fines de seguros, entre otros. Aunque existen muchos

106

estudios muchos han sido inoficiosos y se ha logrado paulatinamente mejorar aunque se siguen
cometiendo errores por falta de informacin y gobernabilidad en los municipios.
c)
La reduccin del riesgo en Colombia ha tenido notables avances. Se han realizado
mltiples intervenciones de vulnerabilidad de edificaciones esenciales, cumpliendo con las
normas de seguridad que obligan hacer este tipo de reforzamientos. Se han venido incorporando
aspectos de riesgo y su intervencin en los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo,
atendiendo la legislacin que se ha expedido al respecto. Se han desarrollado programas de
reubicacin de vivienda mediante subsidios y de intervencin del entorno mediante obras de
mitigacin contra inundaciones y deslizamientos en varias ciudades. Tambin se han desarrollado
programas de subsidio de vivienda usada donde la prioridad es la intervencin de la
vulnerabilidad. Finalmente se han desarrollado amplios programas de educacin e informacin
pblica que cubren los centros urbanos ms importantes. La principal dificultad con este tipo de
acciones institucionales es que no se ha logrado eficiencia ni generalidad en los todos los
municipios del pas debido a su debilidad administrativa, tcnica y financiera.
d)
En el manejo de desastres, se han logrado desarrollos importantes en lo relativo a
protocolos de respuesta, planes de contingencia, dotacin de equipos, ejercicios de simulacin y
simulacros en diversas ciudades. Varios municipios cuentan con sistemas avanzados de
evaluacin de daos y sistemas sofisticados de informacin posdesastre. Desafortunadamente, se
reconoce que en planificacin para la reconstruccin hay serias deficiencias pero se han hecho
estudios cuidadosos acerca de la manera como se han enfrentado desastres mayores en el pasado,
con el fin de mejorar en este aspecto.
e)
Respecto de la transferencia de riesgos, el gobierno central y algunas ciudades
como Manizales y Bogot han explorado sus posibilidades de definir estrategias financieras para
enfrentar su responsabilidad fiscal y sus pasivos contingentes mediante instrumentos de
seguros/reaseguros para proteger la infraestructura pblica y la promocin del seguro colectivo
de los privados con mecanismos novedosos que intentan la proteccin de los estratos socioeconmicos ms pobres de manera subsidiada. Este tipo de iniciativas han permitido depurar el
alcance de los estudios de riesgo de manera notable para que se puedan utilizar para este tipo de
decisiones. Por otra parte, desde el punto de vista financiero se han hecho esfuerzos para
identificar la manera de fortalecer la gestin del riesgo mediante mecanismos de cofinanciacin
de acuerdo con las capacidades de los municipios y departamentos. Hay iniciativas innovadoras
para mejorar el funcionamiento del FNC y de los fondos que a nivel territorial se han
desarrollado o se pueden desarrollar.
Se concluye que en Colombia se ha hecho un esfuerzo importante en todos los niveles
para formular y legislar en cuanto a aspectos particulares de la problemtica del riesgo y desastre
a travs de la relacin establecida con la planificacin del desarrollo o el desarrollo sectorial, sin
embargo no se puede decir que este logro haya sido uniforme en todo el pas. Paulatinamente se
ha logrado claridad entre tomadores de decisiones sobre la relacin entre riesgo y desarrollo,
pobreza y degradacin ambiental, pero no basta con esa claridad ni con una legislacin coherente
que no obstaculice la accin, puesto que depende del desempeo institucional, las trabas
burocrticas y el nivel de desarrollo de los niveles locales. Sin duda, en Colombia en los ltimos
aos se ha elevado la conciencia sobre la gestin del riesgo y de su importancia en lo sectorial,
social y territorial, lo que refleja en la creacin del SNPAD y de sus rplicas en lo local. Sin

107

embargo, no se puede decir que este desarrollo ha sido parejo en todas las jurisdicciones y en
todos los sectores pblicos, privados y sociales.
Por otra parte, de manera general se puede afirmar el SNPAD se ha visto afectado tanto
por condiciones internas de las entidades del sistema mismo, como por el entorno poltico e
institucional que ha vivido el pas en los ltimos aos. De la mirada en retrospectiva de los
ltimos 10 aos los principales cuestionamientos, fundados o infundados, se resumen a
continuacin:
a)
El SNPAD aun cuando hace referencia a la prevencin y se hacen esfuerzos para
que su enfoque se centre en las acciones del desarrollo que contribuyen a la reduccin del riesgo,
sigue en general siendo dominado por las actividades relacionadas con los preparativos y la
respuesta en caso de emergencia. La prevencin y la mitigacin, que bien pueden entenderse como
la poltica de reduccin del riesgo, todava esta rezagada en la formula de la accin social.
Aunque existe claridad a nivel de las entidades del orden nacional, su actuar sigue siendo altamente
dirigido hacia los operativos de emergencia y la mayora de los municipios del pas en el mejor de
los casos cuando se habla de gestin de riesgos slo identifican como tal la preparacin y la
respuestas ante los desastres. A pesar que la responsabilidad ex ante del Estado no debera ser otra
que cumplir lo que la CP le ordena (lo cual, claramente, no se hace por mltiples razones objetivas)
an falta mucho para, en particular, en el nivel local que se entienda que la gestin del riesgo es
gestin del desarrollo sostenible o gestin de sostenibilidad.
b)
El peso muerto del centralismo que todava se expresa en la toma de decisiones y en
la superposicin de las autoridades nacionales sobre las locales, particularmente en el caso de
emergencias y desastres. Tampoco ha ayudado el estado de debilidad en el que se encuentran
sumidos la mayora de los 1.098 municipios que conforman el tejido territorial. Esta debilidad, que
tiene aristas econmicas, administrativas y polticas, es la que ofrece una justificacin a las
intervenciones invasivas del sector nacional. La premisa fundamental del Sistema es la
preeminencia de las instancias locales al momento de enfrentar el desastre. En este caso la
realidad del pas desvirtu un propsito loable, pues son pocos los municipios que estn en
capacidad de afrontar una emergencia por s mismos o con la ayuda del departamento.
c)
La capacidad del Sistema para enfrentar procesos de reconstruccin eficientes es
muy limitada y la poltica pblica sobre transferencia de riesgos es incipiente, no obstante su
importancia para la proteccin econmica y financiera del pas.
Por lo anterior han surgido recomendaciones al interior del mismo SNPAD que sealan que
es necesario realizar ajustes para corregir los problemas detectados. Hay claridad que una
adecuacin del SNPAD no significa eliminar las bondades del existente y que los cambios que se
requieren son, en lo fundamental, de carcter paradigmtico antes que orgnico. Se considera que
es necesario elevar las nociones de riesgo y de su gestin al rango de principios cardinales del
Sistema, en reemplazo de aquellas de desastre y calamidad. Este viraje en el nfasis no significa
que el SNPAD se aparte de la meta original consistente en impedir, mitigar y enfrentar los desastres
y las calamidades pblicas en la medida de lo posible. Pero si implica trasladar el enfoque principal
del esfuerzo contra los desastres y calamidades a fases previas, en las que todava se estn
manejando los conceptos de vulnerabilidad y amenaza en lugar de desastre y reconstruccin.
Asimismo, se considera esencial vincular ms estrechamente el SNPAD y las acciones que de l se

108

desprenden, al Sistema Nacional de Planeacin y de manera general, a la tarea de buscar el

desarrollo sostenible del pas, de las regiones y localidades. Es necesario adoptar una concepcin de
desastre bien diferente de aquella que lo entiende como un evento exterior, de fuerza sobrehumana,
que se impone a las comunidades y les causa detrimento. En su lugar se propone adoptar la visin
del desastre como una expresin de la falta de desarrollo, de un desarrollo insuficiente
(subdesarrollo) y como el efecto perverso de un desarrollo fsico y social que no tiene en cuenta la
vulnerabilidad de la poblacin, las amenazas del entorno y la falta de resiliencia de las
comunidades sujetas a tales amenazas. Se parte de la premisa de que sin un desarrollo equilibrado y
sostenible, los desastres sern ocurrencias no slo inevitables sino cada vez ms frecuentes. Se ha
concluido de lo ocurrido en los ltimos aos que un verdadero Sistema Nacional de Gestin de
Riesgos podra hacer mayor coherencia con los ejes programticos de la Constitucin de 1991 y
con su articulado.
En conclusin, existe en Colombia un consenso entre las instituciones que el actual SNPAD
amerita ajustes y adecuaciones con el fin de modernizarlo y armonizarlo con los principios
axiolgicos de la Constitucin de 1991. Sus responsabilidades no estn lo suficientemente bien
definidas en aspectos como la rehabilitacin y reconstruccin posdesastre y en temas tan
importantes como la retencin consciente y la transferencia de riesgos con fines de proteccin
financiera. Actualmente sus responsabilidades slo le permiten, por una parte, responder de
manera imperfecta a los desastres y, por otra, no se cuenta con instrumentos institucionales y
econmicos fuertes que le permitan intervenir eficientemente los riesgos existentes y futuros,
mediante medidas de mitigacin correctivas (compensatorias) y prospectivas efectivas.

109

IV. GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO

1. Financiamiento ex ante

a)

Asignaciones presupuestales

Los fondos para la identificacin, reduccin y transferencia de riesgo, que son las polticas
pblicas ex ante, provienen del presupuesto nacional, o bien por traslados a las entidades
nacionales del sistema o por transferencias a las entidades territoriales con libre destinacin.
La estrategia financiera de la gestin de riesgos en Colombia actualmente se intenta
promover de manera coherente y no dispersa, como se ha venido desarrollando, y partiendo del
reconocimiento de la existencia de grandes diferencias en trminos del desarrollo regional, riesgo
de desastre y recursos de los municipios y los departamentos del pas. Dicha estrategia se plantea
teniendo en cuenta la normatividad establecida por la Ley 617 de 2000 sobre la racionalizacin del
gasto pblico de las entidades territoriales.
De acuerdo con estudios promovidos por el DNP, se ha concluido que la responsabilidad
del Estado en relacin con los desastres se extiende a la atencin de los hogares pobres (estratos 1 y
2) y la proteccin directa de la infraestructura pblica. Para ello, los entes territoriales deben asignar
recursos ya sea para un fondo pblico o comprar seguros en el mercado que permitan cubrir los
riesgos del capital estatal (lo que est estipulado en el artculo 107 Ley 42 de 1993) 36 y de la
poblacin vulnerable y de bajos ingresos. La Ley 617 estableci un sistema de categorizacin de
los municipios y departamentos del pas con base en dos criterios objetivos: i) poblacin y ii)
relacin de gastos de funcionamiento a ingresos propios de libre destinacin. La norma estipula
detalladamente los rubros de ingresos de los entes territoriales que se deben tener en cuenta para
clasificar al municipio o departamento. La ley defini el porcentaje mximo de los gastos de
funcionamiento de los departamentos y municipios para cada categora. La utilidad de la
clasificacin reside en que permite determinar los grados de libertad de una entidad territorial para
asignar recursos pblicos de libre destinacin para, por ejemplo, adquirir seguros privados, hacer
inversiones en reduccin de riesgos o crear Fondos de Gestin de Riesgos. De esta manera,
aquellos municipios o departamentos que se encuentren en las categoras especial y primera tienen
mayores posibilidades de acceder a los mercados privados de seguros o de capitales para cubrir los
riesgos o prdidas por concepto de desastres naturales o antrpicos. En el cuadro 4-1 se presenta la
categorizacin de los municipios colombianos para tres aos 2001, 2002 y 2005.

36

Artculo 107. Los rganos de control fiscal verificarn que los bienes del Estado estn debidamente
amparados por una pliza de seguros o un fondo especial creado para tal fin, pudiendo establecer responsabilidad
fiscal a los tomadores cuando las circunstancias lo ameriten.

110
Cuadro 4-1
CATEGORIZACIN DE LOS MUNICIPIOS COLOMBIANOS 2001-2005
Categora
Total
Especial
Primera
Segunda
Tercera
Cuarta
Quinta
Sexta

2001
712
4
11
12
12
10
37
626

Total %
100
1
2
2
2
1
5
88

2002
712
4
9
11
14
10
28
636

Total %
100
1
1
2
2
1
4
89

2005
494
3
13
14
9
13
23
421

Total %
100
0,6
2,6
2
1,8
2,6
4,6
85,2

Fuente: Contralora General y Ministerio de Hacienda, clculos de los consultores.

En este cuadro se observa que la mayor parte de los municipios colombianos se

encuentran clasificados en la categora sexta, representando cerca del 85% del total de la muestra
para el 2005. Esto quiere decir que los gobiernos subnacionales cuentan con un estrecho margen
de maniobra y una baja resiliencia econmica para atender sus gastos de inversin y otros rubros
como los gastos en gestin de riesgos. En efecto, 421 municipios cuentan con un 20% de sus
ingresos de libre destinacin para cubrir las necesidades mencionadas. De hecho, para el 2005
apenas 3 municipios (Medelln, Cali y Bogot) se clasifican en la categora de especial. Es difcil
pensar que las cosas pueden cambiar en el mediano plazo.
Respecto de los departamentos, la informacin disponible del 2005, muestra que dos estn
en la categora especial (Antioquia y Valle), cuatro en la primera categora (Atlntico, Boyac,
Nario y Santander), cinco en la segunda categora (Caldas, Crdoba, Meta, Norte de Santander y
Risaralda), cinco en la tercera categora (Huila, Magdalena, San Andrs, Quindio y Casanare) y
nueve en la cuarta categora (Caquet, Choco, Guaviare, Arauca, Putumayo, Amazonas, Guajira,
Vaups y vichada).
Estos resultados confirman las apreciaciones hechas para los municipios. Los
departamentos colombianos tambin se concentran en la cuarta categora, dejando un estrecho
margen financiero a los gobernadores para destinar recursos a los rubros de prevencin y
atencin de desastres.
Ahora bien, segn el DNP (2005) la descentralizacin fiscal ha estado enmarcada por la
concentracin de la actividad econmica en unos cuantos municipios y departamentos, lo cual ha
trado como consecuencia la concentracin de los ingresos fiscales. En efecto, de 1.098
municipios, Bogot y otros cuarenta municipios recaudan el 82% del recaudo tributario
municipal, mientras que, de 32 departamentos, seis recaudan el 63% del recaudo tributario
agregado departamental.
La concentracin del recaudo refleja las disparidades regionales en materia econmica. A
su vez, las disparidades pueden verse a travs de la comparacin de las tasas de crecimiento de
los recaudos, lo cual da una idea de la evolucin del desarrollo regional del pas. Sin embargo, de
evaluaciones realizadas (indicador sinttico de capacidad fiscal) por el DNP se estima que existe

111

un potencial de recursos propios de los territorios que pueden hacer que la dependencia de las
transferencias se reduzca, se aporten mayores recursos para inversin, se privilegie el gasto de
inversin por encima del gasto de funcionamiento y, en general, se logre una mayor
autofinanciacin del gasto.
En conclusin los gobiernos subnacionales tienen muy pocos grados de libertad para
asignar recursos para la gestin de riesgos. El cuadro 4-2 presenta las inversiones en gestin de
riesgos a nivel municipal con recursos aportados por diferentes fuentes del gobierno central.
Ntese que los recursos transferidos de las diferentes fuentes nacionales son del orden de los
41 millones de dlares. Incluidos los recursos propios de los municipios la cifra se incrementa a
84,4 millones de dlares en el 2003. El cuadro 4-3 ilustra la inversin total de la que se deduce
que la participacin nacional es del 49% y de los municipios el 59%.
En efecto, de acuerdo con la categorizacin de la Ley 617 de 2000, ms del 80% de los
municipios de Colombia se clasifica en la categora sexta, lo que indica que apenas el 20% de sus
recursos propios de libre destinacin estn disponibles para inversin. En la medida que las
necesidades de infraestructura y gasto social son de urgencia, prcticamente lo que se destina
para la prevencin y atencin de desastres es lo mnimo. Ahora bien, es cierto que Bogot es un
caso excepcional, pues se clasifica en la categora especial, y adems cuenta con un Sistema de
Gestin de Riesgos bien concebido y tcnicamente bien estructurado, de todos modos los
recursos destinados no son importantes. En el presupuesto de 2004, la ciudad destin el 0,6% de
sus ingresos tributarios y para el 2005 se redujo al 0,58% de los mismos. En este orden de ideas,
es importante insistir en la necesidad que los entes territoriales y el gobierno central hagan un
esfuerzo para alcanzar por lo menos un ahorro anual para hacerle frente a los desastres pequeos
y recurrentes.
Ahora bien, de los anlisis ms recientes liderados por el DNP se concluye que es
necesario definir explcitamente un porcentaje del presupuesto de las entidades tanto territoriales
como sectoriales para la gestin de riesgos, dado que la obligatoriedad actual de incluir alguna
partida presupuestal sin especificarla no es garanta de la asignacin de recursos apropiados. Este
porcentaje no debe ser igual en todos los casos debido a que el problema del riesgo y los
desastres no es igual en todo el territorio ni las competencias institucionales son uniformes, pero
si se considera que se debe definir por ley un porcentaje mnimo, establecido por el DNP. La
Direccin Nacional en conjunto con el DNP tambin esperan adems aportar los insumos para
reglamentar qu actividades o proyectos pueden considerarse explcitamente como de gestin de
riesgos para la aplicacin de dichos recursos, como en el pasado lo vena haciendo el FNC.
Para la definicin de ese porcentaje mnimo se han considerado ilustrativos los casos de
Manizales y Bogot. En Manizales est establecido desde principios de los aos 90 que el fondo
de la ciudad que dirige la Oficina Municipal para la Prevencin y Atencin de Desastres debe
recibir al menos el 1% de los ingresos corrientes de la ciudad y de las entidades descentralizadas
(InfiManizales, Instituto de Valorizacin Municipal, Caja de Vivienda Popular y otras que no
aportan por su situacin actual, como los hospitales). No obstante, cada secretara tiene recursos
para gestin de riesgos, lo que aproximadamente puede significar que el 2% o ms de los
ingresos del municipio se estn utilizando para este propsito, sin incluir los actuales aportes de
la Corporacin Autnoma Ambiental, Corpocaldas, para obras de estabilidad. En el caso de
Bogot, desde 1990, el Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias, FOPAE debe recibir

112

una suma anual no inferior al 0,5% de los ingresos corrientes tributarios de la administracin
central de la ciudad. No sobra mencionar que el gobierno central explora la posibilidad de
establecer que un porcentaje de las transferencias podra ser destinado para la gestin de riesgos
(es decir, de los actuales recursos municipales de propsito general), teniendo en cuenta la
necesidad de hacer notar la importancia del tema y la necesidad de contar con contrapartidas para
obtener recursos del FNC.
Cuadro 4-2
INVERSIONES EN GESTIN DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL CON RECURSOS TRANSFERIDOS POR
EL GOBIERNO CENTRAL EN MILES DE DLARES EN EL 2003
Ingresos
corrientes
Cuentas del presupuesto
Transf. de
SGP
de libre
relacionadas con la prevencin y propsito municipios destinacin
atencin de desastres
general
. ribereos (Ley 715 y
recursos
propios)
Total

Cofinanciacin
entidades
nacionales
(incluye
Fosyga)

Regalas
directas

Fondo
nacional
de
regalas

Total

18 830

270

6 911

3 447

10 521

1 010

40 988

100,0

9 695

36

1 103

781

2 469

483

14 566

35,54

9 695

36

1 103

781

2 469

483

14 566

35,54

1 933

78

1 131

1 598

3 138

399

8 277

20,19

4. Propsito general - forzosa

inversin
4.1. Agua potable y saneamiento
bsico
4.1.10. Conservacin de
microcuencas y
reforestacin
de dichas cuencas
4.8. Ambiental
4.8.4. Defensa contra las
inundaciones

713

73

218

891

2 109

4 003

9,77

4.8.6. Irrigacin, drenaje y

recuperacin de tierras

1 220

913

707

1 030

399

4 274

10,43

4.10. Prevencin y atencin de

desastres

6 156

63

3 670

869

1 737

22

12 518

30,54

829

21

632

796

848

3 126

7,63

4.10.1. Adecuacin de reas

urbanas y rurales en
zonas de alto riesgo
4.10.3. Dotacin de mquinas y
equipos para los cuerpos de
bomberos

284

990

138

1 431

3,49

4.10.4. Prevencin de desastres

3 829

26

1 317

21

334

5 534

13,50

4.10.5. Atencin de desastres

1 215

10

731

48

417

2 427

5,92

17 784

177

5 904

3 248

7 344

904

35 361

86,27

Subtotal
tems especiales

1 046

93

1 007

199

3 177

106

5 627

13,73

4.8.5. Regulacin de cauces y

corrientes de agua

779

93

526

162

3 175

83

4 818

11,76

4.10.2. Reubicacin de
asentamientos localizados
en zonas de alto riesgo

267

481

37

23

809

1,97

113
Cuadro 4-3
INVERSIONES EN GESTIN DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL CON RECURSOS TRANSFERIDOS POR EL
GOBIERNO CENTRAL Y RECURSOS PROPIOS EN MILES DE DLARES EN EL AO 2003

Cuentas del presupuesto relacionadas con la

prevencin y atencin de desastres
Total general
4.1.10. Conservacin y reforestacin de
microcuencas
4.10.1. Adecuacin de reas urbanas y rurales en
zonas de alto riesgo
4.10.2. Reubicacin de asentamientos localizados
en zonas de alto riesgo
4.10.3. Dotacin de maquinas y equipos para los
cuerpos de bomberos
4.10.4. Prevencin de desastres

Suma de
subtotal
recursos GN

Porcentajes
GN

Suma de
subtotal
recursos
propios

Porcentajes
local

Suma de
total
ejecutado

Porcentajes
del total

40 988

100

43 496

100

84 483

100

14 566

36

3 567

18 133

21

3 126

680

3 806

809

2 952

3 761

1 431

2 503

3 934

5 534

14

12 254

28

17 788

21

4.10.5. Atencin de desastres

2 427

1 180

3 607

4.8.4. Defensa contra las inundaciones.

4 003

10

14 595

34

18 598

22

4.8.5. Regulacin de cauces y corrientes de agua

4 818

12

2 193

7 011

4.8.6. Irrigacin, drenaje y recuperacin de tierras

4 274

10

3 572

7 846

Puesto que el recaudo tributario de los departamentos y municipios parece que guarda una
relacin de largo plazo con las transferencias que reciben de la nacin, con el ingreso agregado de
la economa y la poblacin lo cual es consistente con la teora de la descentralizacin de que
las transferencias deben motivar el esfuerzo fiscal territorial se recomienda dar mayor peso
relativo al esfuerzo fiscal de las entidades territoriales para efectos de transferencias
intergubernamentales. En la prctica, actualmente slo algunas ciudades podran asumir con
mayor prestancia la financiacin de la gestin del riesgo, es decir que pueden aportar recursos
propios tanto para las actividades de identificacin de riesgos, reduccin de riesgos, transferencia
de riesgos como para el manejo de desastres (atencin y reconstruccin posdesastre). Esto
implica que inevitablemente el gobierno central debe contar con partidas de recursos, claramente
establecidas, para estimular la reduccin de riesgos (por ejemplo mediante la cofinanciacin de
proyectos), como tambin para atender y subsidiar a las regiones y localidades afectadas por
desastres, no slo a travs de FNC sino a travs de las acciones de la entidades nacionales del
SNPAD, a las cuales tambin se le debera definir, al menos, el porcentaje mnimo que deberan
destinar a la gestin de riesgos de su presupuesto.
Como una iniciativa para la aproximacin de la distribucin y orientacin de acciones e
inversiones a nivel local sobre la gestin del riesgo, el DNP desarroll una gua metodolgica,
con el fin de reducir o evitar los niveles de prdida asociados a la ocurrencia de fenmenos
naturales y antrpicos y obtener mejores niveles de desarrollo ambiental, social y econmico. En
esta gua se proponen las inversiones en reduccin y prevencin del riesgo como elementos
transversales de las inversiones pblicas. En este trabajo se presentan conceptos bsicos de la
materializacin del riesgo, las acciones de intervencin, los planes de gestin, la responsabilidad
y finalmente propone un flujograma de inversin en iniciativas de gestin del riesgo en el cual se

114

definen niveles de decisin para la inversin en cuanto a la prioridad y evaluacin de la

problemtica, la existencia de otros proyectos y los recursos de financiacin. 37 En el caso de la
entidades territoriales, teniendo en cuenta la categorizacin dada por la Ley 617 de 2000, a
manera de incentivo, se espera que el gobierno central cofinancie proyectos de reduccin del
riesgo (incluyendo el pago parcial de contratos de transferencia de prdidas), as como tambin el
cubrimiento de los costos de la atencin de emergencias, en un porcentaje del 50% que podra
aumentarse hasta un porcentaje segn la categora del municipio. Se ha propuesto un estmulo
considerando el esfuerzo fiscal territorial, aumentando el aporte nacional hasta llegar a dichos
valores, de acuerdo con las recomendaciones del DNP. De esta manera, se establece
explcitamente, por una parte, que la Nacin no va a cubrir todos los costos en caso de
emergencia (y as evitar el dilema del Samaritano) 38, lo que conducira a que se tenga que pensar
en hacer algunas provisiones (creando cuentas o Fondos regionales) y, por otra parte, que en
materia de identificacin, reduccin y transferencia de riesgos el gobierno central no sera el
primer responsable de realizar proyectos a nivel local o regional, pero que se podra contar con su
asesora tcnica y con un apoyo econmico parcial para impulsar dichos proyectos. Claramente,
para poder hacer esto se requiere que explcitamente haya una adecuada destinacin de recursos
del presupuesto nacional tanto para el FNC como para las partidas presupuestales que se
establezcan en las entidades nacionales del SNPAD.

b)

Presupuestos institucionales nacionales

La informacin disponible de los recursos institucionales destinados a la gestin del

riesgo corresponde a los presupuestos nacionales segn sectores publicados por el DNP. A cada
uno de estos informes se realiz una inspeccin de los proyectos identificando aquellos que
corresponden a la gestin del riesgo dentro de las siguientes categoras: conocimiento del riesgo,
prevencin, mitigacin, atencin, preparativos para respuesta a emergencias y rehabilitacin y
reconstruccin. El total de los valores de los proyectos de gestin del riesgo para las diferentes
instituciones. Esta informacin se presenta en los cuadros 4-4 a 4-9.
En general, los recursos destinados al conocimiento del riesgo se distribuyen en los
fondos asignados para los proyectos del IDEAM e Ingeominas. Los proyectos de prevencin y
mitigacin corresponden a rehabilitaciones y reforzamientos estructurales de edificaciones; obras
de mitigacin sobre ros, cuencas y laderas; obras de drenaje y riego, proyectos de prevencin y
atencin de emergencias del Ministerio de Proteccin Social, del Ministerio del Interior y
programas de prevencin contra incendios. Los recursos inscritos en preparativos para respuesta
corresponden a proyectos que buscan mejorar la capacidad del sector hospitalario, equipo forense
y grupos operativos de rescate en emergencias. Dentro de la caracterizacin de atencin,
rehabilitacin y reconstruccin se incluyeron los fondos de recuperacin del Eje Cafetero, de la
cuenca del Ro Pez y los proyectos de rehabilitacin de vas por emergencias.
37

DNP (2005) Gua para orientar las acciones en gestin local del riesgo a nivel municipal.
La idea es que si las personas (municipios o departamentos) estn seguras que contarn con
transferencias, subsidios o caridad privada en el evento que sufran grandes prdidas como resultado de un desastre o
un shock negativo, ellos preferirn reducir el nivel ptimo de provisiones para emergencias y de gastos en
aseguramiento y reduccin del riesgo, obligando al Estado (gobierno central) a asumir dichas prdidas e inversiones.
(Coate 1995).
38

115
Cuadro 4-4
AO 2000: RECURSOS SUMINISTRADOS POR EL PRESUPUESTO NACIONAL SEGN INSTITUCIN
(Millones de pesos)

Nombre de la entidad

Conocimiento

Preparativos de
respuesta

Prevencin y
mitigacin

Atencin,
rehabilitacin y
recuperacin

Total

Porcentaje
inversin

Total general

9 402

632

82 332

1 223 811

1 316 178

18,7

Agencia de Cooperacin Intern.

Atencin de desastres
Caminos vecinales
Comisin Nal de regalas
CORALINA
Corpo NASA KIWE
Defensa Civil
Fondo para el eje cafetero
IDEAM
INAT
INGEOMINAS
INS
INVIAS
Medicina legal
MinHacienda D.S.
MinSalud D.S.
MinTransporte D.S.
Red de solidaridad

0
0
0
0
257
0
0
0
3 976
0
5 170
0
0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0
632
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

151
3 417
24 148
19 774
0
0
0
0
0
14 344
0
153
19 145
200
0
1 000
0
0

0
0
0
0
0
7 129
0
616 690
0
0
0
0
30 192
0
560 900
0
900
8 000

151
3 417
24 148
19 774
257
7 129
632
616 690
3 976
14 344
5 170
153
49 337
200
560 900
1 000
900
8 000

0,1
100,0
37,8
5,9
39,4
100,0
100,0
100,0
100,0
58,0
45,2
1,9
8,8
3,1
65,9
0,2
4,4
10,5

Cuadro 4-5
AO 2001: RECURSOS SUMINISTRADOS POR EL PRESUPUESTO NACIONAL SEGN INSTITUCIN
Y TIPO DE POLTICA DENTRO DE LA GESTIN DEL RIESGO
(Millones de pesos)

Nombre de la entidad
Total general
Caminos vecinales
CORMACARENA
CORNASAKIWE
CVS
Defensa civil colombiana
FIC

Atencin,
rehabilitacin y
reconstruccin

Preparativos
de respuesta

Prevencin y
mitigacin

17 296

118 849

108 868

148 483

393 496

3,4

0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
356
0

0
40
0
800
0
7 594

44 000
0
3 000
0
0
0

44 000
40
3 000
800
356
7 594

26,6
4,3
41,4
100,0
100,0
6,9

Conocimiento

Total

Porcentaje
inversin

/Contina

116
Cuadro 4-5 (Conclusin)

Nombre de la entidad

Conocimiento

FOREC
IDEAM
INAT
INGEOMINAS
INPEC
INURBE
INVIAS
Medicina legal
Mininterior
Ministerio de educacin
Ministerio de salud
Ministerio de transporte
Ministerio del ambiente
Procuradura
Red de solidaridad
Uae - aerocivil

0
12 410
0
4 886
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Preparativos
de respuesta

Prevencin y
mitigacin

0
0
0
0
0
0
0
200
0
0
118 293
0
0
0
0
0

0
0
52 397
0
349
0
11 613
0
1 000
5 000
1 100
2 500
184
500
0
25 792

Atencin,
rehabilitacin y
reconstruccin
45 700
0
0
0
0
0
55 783
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Total
45 700
12 410
52 397
4 886
349
0
67 396
200
1 000
5 000
119 393
2 500
184
500
0
25 792

Porcentaje
inversin
37,2
100,0
76,1
24,6
4,0
0,0
6,7
3,3
11,4
7,8
11,6
5,0
0,7
28,7
0,0
19,8

Cuadro 4-6
AO 2002: RECURSOS SUMINISTRADOS POR EL PRESUPUESTO NACIONAL SEGN INSTITUCIN Y
TIPO DE POLTICA DENTRO DE LA GESTIN DEL RIESGO
(Millones de pesos)

Nombre de la entidad
CAVECINALES
CODECHOCO
CORMACARENA
Defensa civil
DNP - gestin general
IDEAM
INAT
INGEOMINAS
INVIAS
Medicina legal
MINAMBIENTE-gestin general
MINEDUCACION - gestin general
MINJUSTICIA - UAE - FIC)
MINSALUD - gestin general

Conocimiento
0
0
0
0
0
12 800
0
6 212
0
0
0
0
0
0

Preparativos Prevencin y
de respuesta
mitigacin
0
0
0
600
0
0
0
0
0
100
0
0
0
140 985

12 407
0
137
0
0
0
33 640
0
8 700
0
540
5 000
7 700
529

Atencin,
rehabilitacin y
reconstruccin
8 605
50
0
0
2 300
0
0
0
61 406
0
0
0
0
0

Total

Porcentaje
inversin

21 012
50
137
600
2 300
12 800
33 640
6 212
70 106
100
540
5 000
7 700
141 514

27,7
5,4
11,8
100,0
2,9
99,2
66,6
57,8
5,8
2,6
1,7
4,5
8,3
15,5
/Contina

117
Cuadro 4-6 (Conclusin)

Nombre de la entidad
MINTRANSPORTE - gestin general
NASA KI WE
Reconstruccin eje cafetero
Unidad especial aeronutica

Conocimiento
0
0
0
0

Preparativos Prevencin y
de respuesta
mitigacin
0
0
0
0

0
0
0
4 646

Atencin,
rehabilitacin y
reconstruccin

Porcentaje
inversin

Total

1 000
5 000
20 000
0

1 000
5 000
20 000
4 646

2,3
100,0
100,0
4,1

Cuadro 4-7
AO 2003: RECURSOS SUMINISTRADOS POR EL PRESUPUESTO NACIONAL SEGN INSTITUCIN Y
TIPO DE POLTICA DENTRO DE LA GESTIN DEL RIESGO
(Millones de pesos)

Nombre de la entidad
CAVECINALES
CORMACARENA
Defensa civil
DNP Comis. Nac. de Regalias
IDEAM
INCODER
INGEOMINAS
Inst. Nac. de adecuacin de tierrasinat en liquidacin
INVIAS
Medicina legal
Minambiente vivienda-gestin
general
Mininterior - gestin general
Miniproteccin social-gestin
general
Minsalud gestin general
NASA KI WE
Unidad esp.aeronutica

Preparativos
Conocimiento
de respuesta

Prevencin
y
mitigacin

Atencin,
rehabilitacin
y reconstruccin

Total

Porcentaje
inversin

739

739

50,9

0
0
112
14 555
0
3 783

0
300
0
0
0
0

140
0
0
0
36 516
0

0
0
0
0
0
0

140
300
112
14 555
36 516
3 783

12,0
100,0
0,0
102,5
77,4
85,1

0
0
0

0
0
64

26 811
5 000
0

0
37 858
0

26 811
42 858
64

58,2
5,7
1,7

0
85

0
0

80
0

0
0

80
85

0,1
1,1

1 550

2 396

3 946

0,4

0
0

90 000
0

1 550
0

0
4 983

91 550
4 983

11,7
100,0

818

818

1,0

118
Cuadro 4-8
AO 2004: RECURSOS SUMINISTRADOS POR EL PRESUPUESTO NACIONAL SEGN INSTITUCIN Y
TIPO DE POLTICA DENTRO DE LA GESTIN DEL RIESGO
(Millones de pesos)

Nombre de la entidad
CVS
CORMACARENA
CORPOCHIVOR
Defensa Civil
DNP -Comis. Nal. de Regalas
Fondo Nal. Regalas
IDEAM
INCODER
INGEOMINAS
INVIAS
Medicina Legal
MINAMBIENTE-gestin general
MININTERIOR gestin general
MINMINAS - gestin general
NASA KI WE
Proteccin gestin general
Red Solidaridad Social
Supernotariado

Conocimiento

Preparativos
para respuesta

Prevencin y
mitigacin

Atencin,
rehabilitacin y
reconstruccin

0
0
0
0
0
0
5 852
0
10 758
0
0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
0
632
0
0
0
0
0
0
150
0
0
0
0
153 689
0
0

2 000
80
300
0
190
190
0
46 599
0
8 083
0
50
25 782
2 800
0
6 356

0
0
0
0
0
0
0
0
0
40 434
0
0
0
0
7,000
7 586

609

Total
2 000
80
300
632
190
190
5 852
46 599
10 758
48 517
150
50
25 782
2 800
7 000
167 632
11 800
609

Porcentaje
inversin
100,0
8,4
100,0
100,0
2,5
0,1
92,1
47,4
77,0
5,8
2,5
0,0
27,3
0,5
100,0
10,3
6,2
0,5

Los datos consolidados anualmente segn las polticas de gestin del riesgo definidas se
presentan en el cuadro 4-10. En esta informacin se puede observar como se respondi a los
costos de atencin de emergencias, rehabilitacin y reconstruccin originados por las necesidades
post desastre en el Eje Cafetero. Igualmente, el desarrollo de actividades de reforzamiento
estructural, principalmente del Ministerio de Proteccin Social, se evidencian en la cuenta de
mitigacin a partir del ao 2002. Con estos valores se evidencia la organizacin a travs del
ministerio para la ejecucin de este tipo de obras, a diferencia del ministerio de Educacin, el
cual no administra recursos para ser destinados a la reduccin del riesgo a travs de obras de
reforzamiento. La informacin sobre el avance en los estudios de vulnerabilidad ssmica y obras
de reforzamiento se obtiene a nivel local a travs de las alcaldas. En el caso de Bogot, en el ao
2005 se aprob un crdito con el Banco Mundial para la ejecucin de obras de reforzamiento de
hospitales, centros deportivos e instalaciones educativas por 100 millones de dlares. 39

39

http://menweb.mineducacion.gov.co/infoprensa/index.asp?offset=90

119
Cuadro 4-9
AO 2005: RECURSOS SUMINISTRADOS POR EL PRESUPUESTO NACIONAL SEGN INSTITUCIN Y TIPO DE
POLTICA DENTRO DE LA GESTIN DEL RIESGO
(Millones de pesos)

Nombre de la entidad

Conocimiento

Preparativos
de respuesta

Prevencin y
mitigacin

Atencin,
rehabilitacin y
reconstruccin

Total

Porcentaje
inversin

NASA KI WE
CORMACARENA

0
0

0
0

0
80

5 600
0

5 600
80

100,0
40,0

Defensa Civil Colombiana

979

979

100,0

Fondo Nacional de Regalas

381

381

0,2

Hospital Militar

3 835

3 835

38,2

INCODER

82 781

82 781

70,5

IDEAM

6 008

6 008

92,3

INGEOMINAS

9 945

120

10 065

39,2

Instituto Nacional de Medicina Legal y

Ciencias Forenses

200

200

2,2

INVIAS

9 701

33 730

43 431

4,2

Instituto Tecnolgico Pascual Bravo Medellin

1 189

1 189

77,4

MIN Ambientacin Gestin General

450

300

750

0,5

Mininterior y Justicia - gestin general

1 803

1 803

3,1

Minproteccin Social - gestin general

152 342

1 965

154 307

9,2

Cuadro 4-10
RESUMEN ANUAL DE LOS RECURSOS INSTITUCIONALES PARA LA GESTIN
DEL RIESGO SEGN POLTICAS
(Millones de pesos)

Ao
2000
2001
2002
2003
2004
2005

Conocimiento
9 402
17 296
19 012
18 620
16 610
15 952

Preparativos de
respuesta
632
118 849
141 685
90 364
154 471
153 521

Prevencin y
mitigacin
82 332
108 868
73 298
73 205
92 430
102 304

Atencin,
recuperacin
y rehabilitacin
1 223 811
148 483
98 361
45 238
67 430
39 630

Total
1 316 178
393 496
332 356
227 427
330 940
311 407

120

En cuanto a la inversin en conocimiento, es notable en el cuadro 4-11 y en el grfico 4-2

la disposicin de fondos constantes hacia el IDEAM e Ingeominas, mientras que los fondos de
prevencin varan significativamente.
Cuadro 4-11
PORCENTAJES DE PARTICIPACIN DE LAS POLTICAS DE GESTIN DEL RIESGO
EN LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTALES
(Porcentajes)
Ao

Conocimiento

Preparativos de
respuesta

Prevencin y
mitigacin

Atencin, recuperacin y
rehabilitacin

2000
2001
2002
2003
2004
2005

1
4
6
8
5
5

0,05
30,20
42,63
39,73
46,68
49,30

6,26
27,67
22,05
32,19
27,93
32,85

92,98
37,73
29,60
19,89
20,38
12,73

Grfico 4-1
RESUMEN ANUAL DE LOS RECURSOS INSTITUCIONALES PARA LA GESTIN
DEL RIESGO SEGN POLTICAS
(Millones de pesos)
1.224.443
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Conocimiento

Preparativos de respuesta

Prevencin y Mitigacin

Atencin, Recuperacin y rehabilitacin

121
Grfico 4-2
PORCENTAJES DE PARTICIPACIN DE LAS POLTICAS DE GESTIN DEL
RIESGO EN LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTALES
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Conocimiento

Preparativos de respuesta

Prevencin y Mitigacin

Atencin, Recuperacin y rehabilitacin

2. Financiamiento ex post

a)

El fondo de calamidades y la reconstruccin

Aunque el Fondo Nacional de Calamidades, FNC, es slo uno de los instrumentos de la

poltica de gestin de riesgos, es importante presentar el anlisis que se ha hecho del mismo por
parte del gobierno central y el Banco Mundial recientemente, desde el punto de vista conceptual
y de poltica pblica. El propsito de dicho anlisis ha sido evaluar la dinmica de los ingresos y
gastos del FNC e ilustrar hasta qu punto el manejo del Fondo ha sido ptimo y la manera en que
se han asignado los recursos. Por supuesto, no se requiere hacer un estudio detallado para
reconocer que los recursos que destina el gobierno colombiano para gestin del riesgo han sido
insuficientes. El FNC fue durante varios aos una cuenta especial de la Nacin con
independencia patrimonial, administrativa, contable y estadstica, con fines de inters pblico y
asistencia social creada con el objetivo de prestar apoyo econmico para prevencin y atencin
de desastres. Posteriormente se convirti en una cuenta adscrita al Ministerio del Interior y de
Justicia, lo que cambi en parte sus caractersticas. Este cambio se realiz para permitir, entre
otros, el cubrimiento de gastos de funcionamiento de la Direccin Nacional, pues el presupuesto
de la Direccin en el Ministerio del Interior y de Justicia es muy precario. Por otra parte, se le
incluyeron otras obligaciones como fondos para la atencin de comunidades desplazadas y un
fondo para los cuerpos de bomberos. Estos cambios han sido percibidos como positivos por
algunos, pero desde la perspectiva de otros analistas, dichos cambios le quitaron flexibilidad y le
generaron restricciones para seguir siendo un verdadero fondo de reservas para la gestin de
riesgos. La administracin del Fondo est a cargo de la Fiduciaria La Previsora Limitada,
empresa industrial y comercial del Estado, que fue creada en el momento en que se cre el

122

Fondo, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Para la administracin de los

recursos del Fondo de Calamidades se cuenta con una Junta Consultora. Los recursos del Fondo
se destinan de acuerdo con lo sealado en el Decreto-Ley 919 de 1989, entre otros, aspectos a:
i)
Prestar el apoyo econmico que sea requerido para la atencin de desastres y
calamidades declarados, dando prioridad a la produccin, conservacin y distribucin de
alimentos, drogas y alojamientos provisionales;
ii)
Controlar los efectos de los desastres y calamidades, especialmente los
relacionados con la aparicin y propagacin de epidemias;
iii)
Mantener durante las fases de rehabilitacin, reconstruccin y desarrollo, el
saneamiento ambiental de la comunidad afectada;
iv)
Financiar la instalacin y operacin de los sistemas y equipos de informacin
adecuados para la prevencin, diagnstico y atencin de situaciones de desastre o de calamidad,
especialmente de los que integren la red nacional sismogrfica.
v)
Tomar las medidas necesarias para prevenir los desastres o para atenuar sus
efectos, las cuales podrn consistir, entre otras, en plizas de seguros tomadas con compaas
legalmente establecidas en el territorio colombiano y buscando mecanismos para cubrir total o
parcialmente el costo de las primas.
A continuacin se presenta la evolucin del flujo de ingresos y gastos del FNC entre 1988
y 2002.
Cuadro 4-12
BALANCE INGRESOS, GASTOS Y SALDO DEL FONDO DE
CALAMIDADES 1988-2002
(Millones de pesos reales)

AOS
1987-1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Jul-02

INGRESOS

EGRESOS

BALANCE

SALDO

61.631
52.456
102.165
241.787
385.494
232.636
865.328
3.316.298
664.169
1.447.679
843.218
3.635.573
806.007
880.533
563.051

15.940
37.689
81.942
142.758
167.602
239.039
661.222
3.569.630
1.074.075
1.661.449
1.195.531
2.861.775
1.334.596
649.144
531.103

45.691
14.767
20.223
99.029
217.892
-6.403
204.106
-253.332
-409.906
-213.770
-352.314
773.799
-528.589
231.389
31.948

45.691
60.457
80.680
179.709
397.601
391.199
595.305
341.973
-67.933
-281.704
-634.018
139.781
-388.808
-157.419
-125.471

Fuente: Previsora, clculos de los consultores.

123

De la evaluacin del Fondo se ha podido fcilmente concluir que ha carecido de una regla
clara de acumulacin y asignacin de recursos financieros. Asumiendo que se parte del perodo
1987 y 1988 como punto inicial, se observa que el Fondo acumul recursos hasta 1995,
posteriormente el saldo se torn negativo. En este sentido, el modelo de acumulacin y gasto se
parece ms al caso donde existe la posibilidad de acceso al crdito, compensando con
endeudamiento los saldos negativos. Para evaluar este aspecto se examinaron las fuentes de
recursos. En el grfico 4-3 se muestra el origen de los ingresos. Se observa que estas se
concentran en las asignaciones del presupuesto nacional y en los rendimientos financieros,
teniendo una menor importancia los convenios y las donaciones.

Grfico 4-3
COMPOSICIN DE LOS INGRESOS DEL FONDO % DEL TOTAL ANUAL

PRESUPUESTO NAL.

CONVENIOS

DONACIONES

RENDIMIENTOS

2005

2004

Jul-02

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1987-1988

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

REINTEGROS

Fuente: Fiduciaria La Previsora, clculos de los consultores.

Un aspecto que llama la atencin es la alta volatilidad de la participacin de las

asignaciones presupuestales en los ingresos totales entre 1988 y 1996, mientras que durante la
segunda mitad de los noventa se registra un comportamiento ms estable y creciente. En este
sentido, el manejo de FNC no obedece a las reglas ptimas derivadas de la teora econmica. Ello
por supuesto limita las acciones inmediatas del SNPAD que en el corto plazo requiere recursos
lquidos, los cuales no se podran obtener fcilmente del sistema financiero. A lo anterior, se
agrega las bajas asignaciones que recibe el SNPAD del gobierno. En el grfico 4-4 se ilustra la
evolucin de los recursos como porcentaje de los ingresos del gobierno central.
Como se puede observar, la participacin es muy voltil y presenta una tendencia
decreciente a lo largo del perodo. En ningn ao los recursos sobrepasaron el 1% de los ingresos
del Estado. A lo mximo que se lleg fue a medio punto en 1995. La reduccin de los ingresos
asignados de acuerdo con el modelo propuesto podra obedecer a una previsin optimista del
futuro que asume que los desastres tendrn menores costos en el futuro y por lo tanto es posible
reducir los recursos del presupuesto y destinarlos a otros rubros. Sin embargo, la realidad ha
mostrado que eso no es as. La frecuencia de los eventos naturales si bien permanece sin mayores
cambios, los costos se han incrementado. En este sentido, la nica explicacin racional del

124

comportamiento de los ingresos del Fondo se encuentra en las dificultades de gestin de recursos
por parte de la Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres, ente coordinador del SNPAD.
Este hecho genera ineficiencias y costos sociales que deberan ser corregidos, ya sea por medio
de procesos de negociacin del presupuesto ms transparentes o asignando mayor poder y
autonoma al SNPAD.

Grfico 4-4
EVOLUCIN DE LOS INGRESOS DEL FONDO COMO % DE LOS INGRESOS
DEL GOBIERNO CENTRA
0,50%
0,45%
0,40%
0,35%
0,30%
0,25%
0,20%
0,15%
0,10%
0,05%
2004

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

0,00%

Fuente: La Previsora, clculos de los consultores.

En el cuadro 4-13 se presenta la asignacin de recursos entre diversas actividades. Los

datos que se tienen corresponden al perodo 1993-2002.
Cuadro 4-13
ASIGNACIN DE RECURSOS DEL FNC
FASES
ATENCION
PREVENCION
REHABILITACION
RECONSTRUCCION
RECUPERACION
OTROS GASTOS
TOTAL

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
35% 59% 25% 27% 12% 42% 80% 60% 50% 33%
33% 25%
6%
34% 63% 54% 16% 35% 50% 67%
18% 10% 60% 34% 13%
3%
2%
0,2% 0,2%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0,5%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
13%
6%
8%
4%
12% 0,03% 2%
5%
0%
0%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: La Previsora, clculos de los consultores

125

Como se puede inferir del cuadro 4-13, las actividades en las cuales se han concentrado
los recursos han sido la atencin y la prevencin. 40 Poco se ha destinado para la rehabilitacin y
prcticamente no se ha apoyado la recuperacin y reconstruccin. 41 De all que se pueda decir
que las acciones del Fondo se han concentrado en apoyar acciones de preparacin para desastres
y en algn grado para reducir la vulnerabilidad, promover el cumplimiento de las normas de
planificacin fsica y urbana y para intervenir en forma directa los fenmenos. El Fondo en
general se ha orientado a financiar principalmente actividades relacionadas con la atencin de las
emergencias; es decir actividades como el socorro, la asistencia humanitaria, la bsqueda y
rescate, y suministro de elementos bsicos de subsistencia y materiales. A lo anterior se suma que
el Fondo tambin ha aportado recursos para labores de rehabilitacin, que podran considerarse
como el restablecimiento a corto y mediano plazo de los servicios bsicos afectados y el inicio de
la reparacin del dao fsico, social y econmico. Es decir, la puesta en marcha y provisin de
servicios pblicos, comunicaciones, salud y alimentacin. Sin embargo, las actividades que se
identifican como de reconstruccin y recuperacin, que son especialmente importantes y que es
necesario impulsar despus de un desastre, prcticamente estn ausentes dentro de las acciones y
planes de financiamiento del Fondo. Esto explica, en parte, porque dichas actividades requieren
de otros instrumentos que complementen los fondos de reservas, como los seguros y la accin
conjunta del sector pblico y privado para llevarlas a feliz trmino. Se podra decir, entonces, que
el FNC ha tenido un marco de accin limitado, tanto en lo financiero como en lo operativo. Esto
se constata con el hecho contundente que el gobierno central ha tenido que crear otros fondos,
como el FOREC, 42 para desarrollar las etapas de recuperacin y reconstruccin cuando se han
presentado desastres mayores.
Uno de los ms interesantes resultados del anlisis histrico de los costos de los desastres
menores en Colombia desde 1970 es sin duda el alto impacto negativo sobre los patrimonios y los
ingresos de los hogares colombianos ms pobres. Su alta frecuencia e impacto moderado tiene
consecuencias para la poltica pblica. De all que aqu se defienda la idea que el FNC y los
Fondos Regionales que deberan existir a nivel subnacional, deben acumular recursos para
hacerle frente a este tipo de eventos pequeos pero recurrentes. En primer lugar, al ser
eventos que se repiten en el tiempo de manera cclica, con diversa magnitud, alcance y duracin
requieren de mecanismos de compensacin de prdidas que de no existir ya sea porque el
mercado no los provee o que el Estado no tiene una poltica pblica clara y coherente podran
tener efectos dramticos acumulativos sobre todos los agentes que carecen de medios de
cobertura y administracin del riesgo. Esto es mucho ms grave cuando eventos similares recaen
sobre las mismas familias pobres y vulnerables de manera sistemtica y recurrente. En
segundo lugar, su menor impacto hace que sean invisibles desde el punto de vista de la opinin
pblica, limitando la accin eficaz para reducir los costos sociales. En efecto, como lo mostr
Amartya Sen, las hambrunas no se originan por la falta de alimentos, sino porque la sociedad
carece de mecanismos que permitan la movilizacin de recursos para atender a los damnificados.
40

Sin embargo, aqu se entiende por prevencin fundamentalmente a los preparativos para desastres, es
decir actividades ms relacionadas con la preparacin para la respuesta operativa que con la reduccin de la
vulnerabilidad y el riesgo.
41
Es importante indicar que no existe claridad a qu se le asignan las partidas por que no existe una
definicin y delimitacin de las fases ex post de los desastres. Los trminos atencin, rehabilitacin, recuperacin,
reconstruccin en ocasiones se utilizan indistintamente.
42
Previamente se hizo una descripcin general de lo que han denominado algunos el modelo del
FOREC.

126

En este sentido, todas las prdidas las soportan los hogares, ahondando su vulnerabilidad y
fragilidad ante un evento similar.
En este orden de ideas, se puede interpretar este tipo de desastres como choques
esperados, es decir, como eventos negativos que ocurrirn en el futuro y que los agentes pueden
predecir con base en la informacin estadstica que poseen y la experiencia histrica. 43 Si todas
las familias tienen acceso al crdito y a los instrumentos financieros de cobertura, no es difcil
mostrar que la decisin ptima de los hogares es reducir su consumo presente, para generar los
ahorros y recursos necesarios que le permitan compensar las prdidas futuras, manteniendo de
esta manera su consumo relativamente constante a lo largo del tiempo, minimizando las
prdidas en bienestar. Por supuesto, este es un mundo ideal. En las sociedades realmente
existentes, una gran parte de los hogares sufren de racionamiento del crdito y de restricciones
de liquidez. Bajo estas circunstancias, las familias deben reducir su consumo cuando se
presenta el choque negativo. En la prctica es imposible que el hogar pueda realizar alguna
accin para suavizar su consumo. De hecho, el consumo reflejar una alta volatilidad
generando grandes prdidas de bienestar. De una parte dichos eventos afectan a las familias
pobres que carecen de acceso al crdito y recursos financieros. De otro, las prdidas son
asumidas por los hogares, por medio de la reduccin de su consumo, ya sea de bienes o de
servicios habitacionales, entre otros. Si bien la escala de los costos a nivel individual es
imperceptible, cuando se agregan, pueden ser equivalentes al impacto de grandes eventos. De
all que se ha propuesto formalmente que se disee un mecanismo de ahorro precautorio que
permita compensar parte de las prdidas para los hogares. Por supuesto, dicho esquema tiene
que estar en cabeza de un agente que tenga acceso al crdito y a recursos financieros. Los
gobiernos subnacionales y el gobierno central son los llamados a generar los recursos que
puedan servir como mecanismo de proteccin y de compensacin para los hogares, de tal
manera que se logre minimizar la cada del bienestar social.
Siguiendo el trabajo de Freeman y otros (2003), se llega a una regla simple del dedo
pulgar. El individuo racional debe guardar el equivalente de la mitad de las prdidas esperadas
en el futuro. Pero como se anot, gran parte de los hogares estn sujetos a restricciones de
liquidez, lo cual impide que en ausencia de seguros puedan seguir la regla ptima derivada. Ello
indica que el Estado debera tratar de que dicha regla se cumpliera. Con ello no slo reducira las
prdidas de los agentes, sino que mejorara el bienestar y la eficiencia de la economa. Si bien es
difcil tener un estimativo riguroso de la cifra, es posible tener una primera aproximacin del
ahorro ptimo para cubrir las prdidas de los desastres pequeos. En el cuadro 4-14 se
reproducen los valores agregados por desastres menores.

43

Es normal que los afectados se quejen de que el gobierno no hace nada frente a inundaciones que se
repiten todos los aos.

127
Cuadro 4-14
PRDIDAS ACUMULADAS POR DESASTRES MENORES EN MILLONES DE DLARES
Y EN % DEL PIB DE COLOMBIA

Perodo

Prdidas
[cultivos+viviendas]
corriente (constante)

PIB nacional
corriente (constante)

Participacin de prdidas
en % del PIB nacional

1971-1980
1981-1990

166,47 (264,81)
373,92 (688,05)

33 400 (53 180)

40 274 (74 108)

0,50
0,93

1991-2000

964,56 (1 129,24)

83 220 (96 652)

1,16

2001-2002

147,95 (175,94)

84 002 (99 893)

0,18

1971-2002

1 652,89 (2 249,03)

(99 893)

(2,25)

Para estimaciones, se tom el PIB del ultimo ao de cada perodo (BM, 2003).

Asumiendo que las prdidas siguen un proceso estacionario y que oscilan alrededor de
una media constante, se podra decir que el gobierno debera generar un ahorro ptimo anual del
orden de 37,2 millones de dlares, o su equivalente a 0,04% del PIB. En este sentido, el gobierno
central (o subnacional) actuara como un mecanismo automtico de estabilizacin, que no slo
mejora la eficiencia sino que adems permite reducir la prdida bienestar social. Como se seal
previamente, los recursos del FNC son insuficientes, de hecho, si se le compara con la asignacin
promedio del perodo de estudio, 0,0252% del PIB, se puede concluir que no cumplido la regla
ptima de ahorro precautorio.
En conclusin, el FNC ha carecido de una regla ptima de acumulacin y gasto. Los
recursos que recibe provienen de fuentes muy inestables y las asignaciones del presupuesto
vienen reducindose como porcentaje de los ingresos del Estado. Es necesario establecer criterios
claros que permitan estabilizar los flujos de caja de Fondo y que garanticen que los saldos sean
positivos, por lo menos, en perodos cortos cuando el acceso a recursos externos prcticamente es
inexistente. Es importante si destacar que la asignacin de recursos, si bien no se rige por
criterios explcitos de eficiencia y equidad, las regiones ms pobres son las que reciben un mayor
porcentaje de los recursos. Del mismo modo la asignacin de recursos se puede decir que est, en
general, conforme a los objetivos del SNPAD. Sin embargo, con la creacin del FOREC hay un
reconocimiento de la debilidad del Estado para hacerse cargo de los desastres mayores. El
SNPAD es muy pesado; con muchas rigideces y con problemas de coordinacin y de recursos.
Son ms de treinta entidades de orden nacional, departamental y municipal, sometidas a la
rotacin poltica de sus funcionarios (Cuervo 2002). De cualquier forma, se requiere de reglas
estables y de una economa poltica que permita que los recursos se asignen de manera
eficientemente y acordes con las demandas reales de los agentes afectados.

b)

Capacidad financiera para enfrentar eventos extremos

Eventos que pueden tener altas consecuencias y una baja probabilidad de ocurrencia,
como los terremotos, no tienden a ser una preocupacin mayor para una comunidad,
especialmente si han pasado varios aos desde el ltimo desastre. Esta situacin hace que muchas

128

veces las entidades gubernamentales no se preocupen por contar con recursos para enfrentar
eventos extremos. Usualmente, para el gobierno la opinin pblica es la fuerza que dirige muchas
de las decisiones, detrs de la gestin de riesgos, y por lo tanto estas decisiones estn cargadas de
implicaciones polticas. En algunos casos las decisiones claramente estn gobernadas por la
percepcin pblica del riesgo ms que del costo beneficio o la seguridad de la sociedad. Una
situacin interesante para analizar, que se ha presentado en algunos pases, es cuando el sector
pblico no slo es responsable del manejo de sus riesgos, relacionados con los edificios pblicos
y la infraestructura, sino tambin de proveer incentivos y prestamos para beneficio del sector
privado (refuerzo de edificios privados). Esta situacin puede convertirse en un serio problema
cuando los fondos para el refuerzo de edificios pblicos se agotan o no estn disponibles porque
han sido utilizados para intervenir estructuras privadas.
Las medidas de reduccin del riesgo o mitigacin, de alguna forma, estn relacionadas o
conectadas con la disponibilidad de la ayuda humanitaria post-desastre. Los gobiernos locales y
departamentales usualmente cuentan con una ayuda nacional que funciona como un seguro sin
costo. Infortunadamente, esto desincentiva el contar con fondos locales para la mitigacin y
preparacin. Diferentes estrategias de gestin de riesgos proveen diferentes beneficios, que
usualmente son complementarios. Un mecanismo de transferencia de riesgos como el seguro
puede pagar parte del costo de reparacin y reducir la prdida econmica causada por el dao de
los edificios, pero este mecanismo poco puede hacer por la proteccin de la vida, la prdida de
funcionalidad, la proteccin del patrimonio y por mitigar otros costos sociales derivados. Esta es
la razn por la cual la gestin del riesgo debe ser integral. Desde la perspectiva de la ingeniera
ssmica, por ejemplo, el refuerzo estructural es la estrategia tcnica ms efectiva que se debe
seleccionar para reducir el riesgo, porque este mecanismo influye favorablemente en la reduccin
de todos los tipos de prdidas a las que el gobierno est expuesto. Sin embargo, los factores
limitantes en su adopcin han sido siempre el costo y su factibilidad de implementacin. Aunque,
el refuerzo debera ser llevado a cabo antes que un evento peligroso se presente, es muy frecuente
que se realice como parte de la actualizacin de las estructuras daadas despus de un sismo,
porque es cuando los fondos tienen mayor disponibilidad. Las fuentes de los fondos varan
notablemente en cada nivel de jurisdiccin y de hecho a nivel local usualmente existe la
posibilidad de acceder a recursos del nivel departamental o nacional; y a nivel nacional existe la
posibilidad de recibir apoyo de los organismos multilaterales, que de forma anloga terminan
cumpliendo el papel de facilitar crditos contingentes sin un previo acuerdo o negociacin, como
ocurri en el caso del Eje Cafetero donde se reasignaron crditos aprobados con otros fines para a
atencin de la emergencia y la reconstruccin.

3. Transferencia del riesgo

a)

El seguro contra terremoto

Entre los pases de Amrica Latina, Colombia es uno de los ms avanzados en lo que
atae al rgimen de operacin del seguro por terremoto, dado que inicialmente fue concebido
como adicional al seguro de incendio. Una de sus caractersticas ms notables es que el seguro de
terremoto desde 1984 es obligatorio para todas las instituciones del sector financiero, no slo en
sus propios bienes inmuebles sino en aquellos dados en garanta de obligaciones hipotecarias. Por

129

otra parte, y ms recientemente, la legislacin relativa a la propiedad horizontal ha sido mejorada,

en cuanto a obligar el aseguramiento de las zonas comunes en los edificios, la cual queda
normalmente desprotegida.
Desde sus inicios del seguro de terremoto en el pas se estableci que las primas retenidas
por los aseguradores estaban sujetas a una reserva tcnica especial, sustitutiva de la reserva para
riesgos en curso, equivalente a un 80%, que deba ser objeto de acumulacin indefinida de un
ejercicio a otro. Esta reserva encontraba su fundamento poltico y tcnico, muy digno de relieve,
de que dadas su naturaleza y las bases con las cuales se calculan, las primas slo podan
considerarse devengadas en el momento en que se destinaban al pago de un siniestro. Esta
reserva 44 deba invertirse casi en su totalidad en ttulos canjeables por certificados de cambio del
Banco de la Repblica que, emitidos en dlares, con una razonable rentabilidad, coadyuvaban la
necesaria solidez de las compaas y las protega contra la eventual desvalorizacin de otras
inversiones en moneda nacional. El seguro de terremoto estaba sujeto, de una parte a un
deducible del 2% sobre las sumas aseguradas y, de otra, a un coaseguro obligatorio, a cargo del
asegurado, del 20% sobre el valor de la prdida. Adems la regulacin indicaba que la
responsabilidad mxima de una compaa como consecuencia de un solo evento en la zona de
mayor exposicin no poda exceder el 10% de su patrimonio, estimndose dicha responsabilidad,
a modo de Prdida Mxima Probable, PML, como el 25% de las sumas aseguradas. En exceso a
esta responsabilidad mxima, se exiga legalmente la suscripcin de reaseguros. Entre tanto las
tarifas han oscilado entre el 0,75 y el 2,6 por mil, valor bastante inferior a las establecidas en
otros pases de Amrica Latina como Mxico y Chile.
Es importante anotar, que innumerables anlisis y debates se suscitaron a mediados y
finales de los aos 80, en cuanto que tan adecuadas eran las tarifas de la poca, si la comisin del
intermediario era razonable o irrisoria (2,5%), si el ramo ofreca rentabilidad a corto o mediano
plazo, si el coaseguro obligatorio era excesivo, e incluso si el riesgo por terremoto era realmente
asegurable a travs de los mecanismos del sector privado. La falta de estudios rigorosos de riesgo
con bases slidas siempre ha generado gran preocupacin por la posibilidad de estar en un
negocio poco confiable. Incluso, estos anlisis significaron crticas fuertes de especialistas al
papel que se le perfil al Fondo Nacional de Calamidades (creado mediante el decreto 1547 de
1984), el cual entre sus funciones se le haba asignado apoyar a las compaas aseguradoras
privadas cuando las indemnizaciones "superen los recursos disponibles que correspondan a su
propia retencin". Desde ese entonces era claro que un fondo sin una fuente estable de recursos
financieros y dependiente de las partidas que se le asignen en el presupuesto nacional
difcilmente podra llegar a ser un verdadero fondo de reservas. La preocupacin del potencial de
prdidas por desastres como la necesidad de un grfico estatal slida de compensacin de riesgos
catastrficos le dieron paso a propuestas, 45 en esa poca, de constituir un fondo o consorcio
similar al que existe en Espaa desde mediados del siglo XX, sin lograrse mayor atencin a este
tipo de ideas por parte del gobierno.

44

Las regulaciones han cambiado relativamente poco. Actualmente el 100% de las reservas tcnicas
deben estar respaldas de manera similar y por inversiones en el exterior. Decreto 94 de 2000 y Decreto 2779 de
2001.
45
Problemas del Seguro de terremoto en Colombia, J. Efrn Ossa G., Gerente de la Compaa Central de
Seguros, Seminario sobre Riesgo Ssmico y seguro de Terremoto, Fasecolda.

130

En 1990 se liber el mercado de seguros en Colombia y la Superintendencia Financiera

modific la exigencia de mantener reservas del 25% al 15% (valor que usualmente se estima con
base en un PML, que parece ser en el caso de Colombia el correspondiente a 1500 aos de
perodo de retorno). Dado que la cobertura de terremoto esta ligada al reaseguro, en 1993 debido
al aumento del costo del reaseguro, resultado del impacto causado en el mercado internacional
por el huracn Andrew en la Florida, se incluy en los contratos de seguros un coaseguro
obligatorio del 25%, despus que ya haba sido suspendido el que existi obligatoriamente hasta
1991. Es importante indicar que las prdidas aseguradas en el caso del huracn Andrew podran
requerir ms de 100 aos para repagarse. En 1994 y 1995 la industria nacional de seguros intent
nivelar los desequilibrios de los aos anteriores e incluso el costo del seguro de terremoto
descendi en 1995, aun cuando el terremoto de Northridge de 1994 alcanz a causar de nuevo
incertidumbre en la disponibilidad de recursos para el reaseguro a nivel internacional. En este
caso es importante mencionar que 8.000 millones de dlares de los 12.500 millones, que se
estiman fueron las prdidas en California, eran residenciales. En los ltimos aos, se ha
registrado un nuevo incremento debido por una parte a las tempestades que en el 2000 causaron
prdidas del orden de 20.000 millones de dlares en Europa, pero ms especialmente a la
reduccin notable de las reservas a causa de los episodios del 11 de septiembre de 2001 en los
Estados Unidos. En resumen, en los ltimos aos se han renovado coberturas de seguros
prcticamente en valores cercanos al doble de los que se tenan antes. El costo en algunos casos
de los reaseguros se ha triplicado, lo que se traslada directamente al usuario. El impacto de los
cuatro huracanes que afectaron el caribe y costas de Estados Unidos en el ao 2004, cuyos daos
se estiman en 30.000 millones de dlares, y el reciente huracn Katrina cuyos costos pueden ser
los mayores de un desastre en la historia de los Estados Unidos ha generado nuevas
incertidumbres en el alza de las primas de seguros debido al aumento en los precios que las
firmas reaseguradoras cobran para garantizar sus fondos. 46 Adems, en el caso de negocios
mayores se han disminuido los lmites. Esta situacin, con excepcin de la Aseguradora la
Previsora (del Estado) que retiene cerca del 66%, se refleja en un aumento notable de los seguros,
dado que la mayora de las compaas de seguros hacen un fronting, es decir que prcticamente
no retienen riesgo sino que hacen casi el papel de corredores de seguros, contratando seguros a
nombre de las compaas reaseguradoras. A mediados de los aos 90 el seguro de terremoto en
Colombia representaba alrededor del 7,6% de las primas emitidas del sector daos. Esta
participacin vena creciendo desde 1977 cuan representaba menos del 1% de stas. La evolucin
del valor de las primas ha representado un crecimiento continuo, ms acelerado desde 1992 hasta
1996. Al igual que en el ramo de incendio, el comportamiento del sector de la construccin y el
crdito de vivienda generaron hasta mediados de los aos 90 una demanda inducida por este tipo
de seguros por lo que variables como el nmero de establecimientos industriales, comerciales,
residenciales, el valor del stock de vivienda y el PIB de la construccin o de la industria podan
explicar su evolucin. De acuerdo con estudios economtricos realizados por Fedesarrollo el
valor de las primas del ramo de terremoto pasarn a representar del 0,12% del PIB en 1997 a
0,13% de la misma variable en el ao 2010. 47 Los cuadros 4-15 y 4-16 ilustran la participacin
de los diferentes ramos de seguros de daos de 1995 al 2004.

46

Elnuevoherald.com(Mayo 29 2005); Mnchener Rck Topics GEO 2004 Retrospectiva Catstrofes

Naturales 2004.
47
Perspectivas de la Industria Aseguradora 1997 - 2010, Cuadernos de Fedesarrollo N 3, Bogot, julio
1998.

131
Cuadro 4-15
PARTICIPACIN PORCENTUAL DE LOS RAMOS DE SEGUROS DE DAOS
RAMOS
INCENDIO Y LUCRO CESANTE
TERREMOTO
AUTOMOVILES
TRANSPORTES
SUSTRACCIN
CUMPLIMIENTO
INGENIERA
AVIACIN
INTEGRAL FAMILIAR
OTROS DAOS
TOTAL DE DAOS

1.995
12%
5%
41%
8%
3%
5%
11%
4%
1%
10%
100%

1.996
11%
6%
42%
8%
3%
6%
10%
4%
1%
10%
100%

1.997
10%
8%
44%
8%
3%
7%
9%
3%
1%
8%
100%

1.998
12%
6%
46%
8%
3%
6%
9%
2%
1%
9%
100%

1.999
12%
6%
44%
7%
3%
6%
8%
3%
1%
13%
100%

2.000
13%
6%
39%
10%
3%
6%
8%
3%
1%
12%
100%

2.001
17%
7%
37%
8%
2%
4%
9%
5%
1%
10%
100%

2002
19%
8%
34%
7%
2%
4%
10%
4%
2%
10%
100%

2.003
19%
8%
31%
8%
2%
5%
10%
4%
1%
11%
100%

2004
13%
11%
34%
7%
3%
6%
10%
4%
1%
11%
100%

2.003
572.432
254.031
943.400
226.511
73.420
152.718
295.665
113.027
36.633
332.059
2.999.896

2004
386.201
340.789
1.048.685
213.500
80.010
188.565
303.034
124.566
33.817
342.093
3.061.260

Fuente: Fasecolda.
Cuadro 4-16
PARTICIPACIN DE LOS RAMOS DE SEGUROS DE DAOS
(Millones de pesos)
RAMOS
INCENDIO Y LUCRO CESANTE
TERREMOTO
AUTOMOVILES
TRANSPORTES
SUSTRACCIN
CUMPLIMIENTO
INGENIERA
AVIACIN
INTEGRAL FAMILIAR
OTROS DAOS
TOTAL DE DAOS

1.995
129.970
60.421
457.741
88.009
34.818
57.327
118.587
49.164
6.544
107.499
1.110.080

1.996
134.163
73.442
507.707
96.232
38.455
72.134
120.628
45.150
7.178
115.525
1.210.614

1.997
146.605
108.720
623.505
110.330
41.544
92.788
130.221
42.886
7.731
119.827
1.424.157

1.998
187.263
89.823
745.304
123.646
43.968
98.171
137.510
32.897
10.525
145.513
1.614.620

1.999
194.224
92.002
725.347
112.439
42.611
91.491
128.119
47.909
19.662
207.951
1.661.755

2.000
234.242
115.445
719.936
191.632
46.830
105.656
146.413
51.259
14.101
221.194
1.846.708

2.001
376.214
158.852
821.572
178.193
53.120
92.956
192.132
107.494
29.193
235.682
2.245.408

2002
534.406
225.950
931.383
195.783
66.097
116.915
270.756
103.604
46.372
284.702
2.775.967

Fuente: Fasecolda (cifras en millones de pesos).

Actualmente, se estima que el seguro de terremoto no alcanza a representar un 10% de las

primas emitidas. Esta participacin es bastante menor si se le compara, por ejemplo, con el
seguro de automviles, que puede ser del orden del 40%. De hecho el total pagado por el
terremoto de 1999 en el Eje Cafetero, entre todas las compaas fue del orden de 200 millones de
dlares. La Previsora, por ejemplo, pag cerca de 30 millones de dlares de los cuales asumi
cerca de un milln y el resto fue cedido por exceso de prdida al reaseguro. El grfico 4-5
presenta el crecimiento comparativo de las primas entre los diferentes ramos entre 1995 y 2001.
En lneas generales las tarifas del ramo de terremoto y de daos en general se han visto
gobernadas por los valores de mercado, que con la introduccin en el mercado de nuevas
compaas extranjeras a partir de 1995 bajaron a niveles inferiores al 0,5 en ciudades
principales como Bogot donde los valores de prima pura sin incluir efectos locales del suelo se
estiman del orden de 1. Es decir que el hecho de que las primas se vean influenciadas
principalmente por los valores de mercado sin tener en cuenta de manera apropiada las bases de

132

clculo tcnicas puede llevar a que el negocio resulte un arma de doble filo tanto para los
asegurados como para los aseguradores. Esto no parece muy recomendable, ya que desde el
punto de vista tcnico del ramo, el valor de prima cobrado en algunos casos no cubre la prima
pura o prima tcnica del riesgo asegurado. Del grfico 4-6 al grfico 4-13 se presentan grficos
que ilustran comparativamente el comportamiento del ramo de terremoto con respecto a los
dems ramos en el perodo 1995-2004.

Grfico 4-5
CRECIMIENTO DE PRIMAS TOTALES EMITIDAS AOS (1995-2004)
RAMOS
INCENDIO Y LUCRO CESANTE
TERREMOTO
3.500
AUTOMOVILES
TRANSPORTES

3.000

SUSTRACCIN

Millones de pesos

2.500

CUMPLIMIENTO
INGENIERA

2.000

AVIACIN
1.500

INTEGRAL FAMILIAR
OTROS DAOS

1.000
OTROS DAOS

TOTAL DE DAOS

AVIACIN

500

CUMPLIMIENTO
TRANSPORTES

2.003

RAMOS
2004

2002

2.001

1.999

2.000

1.998

1.996

TERREMOTO
1.997

1.995

Disposiciones legales frente a las empresas aseguradoras y reaseguradoras extranjeras. En

Colombia, como se ha descrito, existe una legislacin detallada sobre seguros y una regulacin
cuidadosa que incluso restringe en ciertas circunstancias la flexibilidad de dicho negocio. Muchas
aseguradoras son ms bien corredores de seguros, pues no retienen riesgo. En relacin con las
reservas por ejemplo, se establecen que deben ser del 15% del valor asegurado, lo que es
criticado por las compaas dado que el PML depende de la composicin de las carteras y puede
variar notablemente de una compaa a otra. En general se considera que hay una legislacin
amplia que en procura de proteger a los usuarios puede ser excesiva en cuanto a las restricciones
de competencia y eficiencia de la industria del los seguros y reaseguros.

133

Grfico 4-6

Grfico 4-7

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE OTROS DAOS

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE AVIACIN

Grfico 4-8

Grfico 4-9

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE INGENIERA

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE CUMPLIMIENTO

Grfico 4-10

Grfico 4-11

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE SUSTRACCIN

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE TRANSPORTES

TRANSPORTES

TERREMOTO

134

Grfico 4-12

Grfico 4-13

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE INCENDIO Y LUCRO CESANTE

COMPORTAMIENTO DEL RAMO DE TERREMOTO

CONTRA EL RAMO DE AUTOMVILES

b)

El seguro agrcola

A travs de la Ley 69 de 1993 se estableci el seguro agropecuario en Colombia y se

definieron sus objetivos, participantes y condiciones. El objetivo de este Seguro es la proteccin
de las inversiones agropecuarias financiadas con recursos de crdito provenientes del Sistema
Nacional de Crdito Agropecuario o con recursos propios del productor, previendo las
necesidades de produccin y comercializacin nacional e internacional y el desarrollo integral del
sector econmico primario.
Con respecto a la cobertura del seguro agropecuario, este ampara los perjuicios causados
por siniestros naturales, climticos, ajenos al control del tomador que afecten las actividades
agropecuarias. El desarrollo de este seguro seala que el proceso de implementacin se presenta
en cumplimiento de las siguientes condiciones:
i)
El establecimiento del seguro se har en forma gradual por regiones, por cultivos y
microclimas para proteger las inversiones agropecuarias financiadas con recursos de crdito
provenientes del Sistema Nacional de Crdito Agropecuario o con recursos propios del productor
contra uno o varios riesgos.
ii)
Se exigir como condicin para la expedicin del seguro, la contratacin de la
prestacin del servicio de asistencia tcnica.
iii)
El seguro cubrir el total de las inversiones directas financiadas con recursos de
crdito o con recursos propios del productor en actividades agropecuarias.
iv)
El seguro contemplar deducibles en funcin del tipo de cultivos y de la
naturaleza del riesgo asumido.
v)
Se adoptarn especiales medidas, incluyendo la obligatoriedad en la forma de las
plizas vinculadas al crdito.

135

vi)
No podrn ampararse con el Seguro Agropecuario las inversiones que amenacen
o perjudiquen el medio ambiente.
Adicionalmente se cre el Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios como una cuenta de
manejo especial administrada por la unidad de seguros de la Caja de Crdito Agrario, Industrial
Minero, cuyo objetivo es otorgar a las entidades que ofrezcan el Seguro Agropecuario la
cobertura de reaseguro en las condiciones que seala el Gobierno Nacional. Los Recursos del
Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios estn conformados por Aportes del Presupuesto
Nacional, un porcentaje de los recursos provenientes de las primas pagadas en seguros
agropecuarios determinado peridicamente por el Gobierno Nacional, y sin exceder el 20% del
valor neto de las mismas, un porcentaje de las utilidades del Gobierno Nacional en las sociedades
de economa mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado, de acuerdo con la
reglamentacin del Gobierno Nacional y las utilidades del Fondo Nacional de Riesgos
Agropecuarios. En adicin a estas fuentes de financiacin y transferencia del riesgo, en la Ley
306 de 1996 se cre el fondo de solidaridad agropecuario, el cual en situaciones de crisis
derivadas por eventos climatolgicos extremos o catstrofes naturales que den lugar a prdidas
masivas de la produccin y de acuerdo con su disponibilidad de recursos adquirira total o
parcialmente a los intermediarios financieros la cartera de los pequeos productores
agropecuarios o pesqueros. Con fines de evaluacin del riesgo, en Ley 306 de 1993 se encarga al
Ministerio de Agricultura y a las instituciones adscritas a este, con la colaboracin del IGAC, el
DNP, la Caja de Crdito Agrario, Industrial y Minero la realizacin de un mapa de riesgos
agropecuarios por regiones, altitudes, cultivos y microclimas. Finalmente, se elaboraron mapas
regionales de exposicin de diversos cultivos, tales como banano, papa, algodn y caa de azcar
a los riesgos hidroclimticos de sequa, granizo, vientos fuertes e inundacin. En los mapas
tambin se incluy el impacto del Fenmeno del Nio en cada una de las regiones geogrficas.
Inicialmente el proyecto de aseguramiento del sector agropecuario no tuvo mayor eco, a
pesar que haca parte de una batera de acciones del gobierno para conjurar la grave crisis por la
que atravesaba el sector. De hecho, en un estudio sobre la crisis y transformacin de la
agricultura colombiana slo se le menciona como un proyecto menor sin extenderse mucho en las
bondades del mecanismo y los resultados obtenidos. Del mismo modo, una interesante
investigacin sobre la industria aseguradora en Colombia tampoco hace ninguna referencia al
sistema de seguro agrcola ni muestra datos sobre el desarrollo del instrumento. En 1998, Seguros
Caja Agraria, tomando como base el estudio de riesgos hidroclimticos inici la expedicin de
programas de seguros a la inversin agrcola para el cultivo de banano, con cobertura para los
riesgos de vientos fuertes, inundacin y exceso de humedad. A lo largo del primer ao de
actividad se aseguraron 7.350 hectreas equivalentes a un 17% del rea total cultivado; tambin
durante este perodo, el Gobierno colombiano subsidi, a travs del Fondo Nacional de Riesgos
Agropecuarios, aproximadamente un 40% de la prima de riesgo. A raz del impacto del fenmeno
del Nio en el perodo 1997-1998 en el estudio dirigido por la CAF El Fenmeno el Nio
1997-1998 memoria, retos y soluciones Se definen para el sector agropecuario lneas de poltica
para la reduccin de las vulnerabilidades de los productores y consumidores, entre las cuales se
encuentra la extensin del seguro de cosecha a nuevos cultivos que en ese entonces slo exista
para el banano. A partir del ao 1998 y a hasta la fecha, el seguro agrcola se ha enfrentado a
diversos obstculos par su normal desarrollo y continuidad que obedecen principalmente a
factores de ndole poltica y reglamentaria. De hecho, slo se permiti la reactivacin de este
seguro durante aproximadamente tres meses, entre 2000 y 2001, perodo en el cual La Previsora,

136

Compaa de Seguros estatal, asegur 1.500 hectreas de cultivo de banano correspondientes a un

5% del rea cultivada. Sumado a estas condiciones, parte de la problemtica en el desarrollo del
seguro agropecuario se ha debido a la inseguridad de las zonas rurales, la alta siniestralidad de la
produccin rural y el riesgo moral
A pesar de los reveses iniciales, el sector asegurador ha continuado desarrollando a lo
largo de estos ltimos aos diversos estudios tcnicos y de asegurabilidad para otros productos
agrcolas tales como el seguro para cultivos de algodn, caa de azcar y papa, bajo el liderazgo
de la Previsora Compaa de Seguros y Mapfre Colombia. A comienzos de 2002, el gobierno
nacional restableci el subsidio para el seguro agrcola y ampli la cobertura a los cultivos de
algodn (amparado contra sequa, exceso de humedad, inundacin y vientos fuertes en los
departamentos de la costa Atlntica, Tolima, Huila, Meta, Casanare y Valle del Cauca hasta un
rea de 35.000 hectreas), caa de azcar (amparado contra sequa, inundacin y exceso de
humedad en los Departamentos del Cauca y Valle del Cauca) y papa (amparado contra heladas,
granizo, exceso de humedad, inundacin y vientos en los Departamentos de Cundinamarca,
Boyac, Nario y Antioquia hasta un rea de 5.000 hectreas). Estos productos, junto con el
banano (amparado contra vientos fuertes, inundacin y exceso de humedad en las regiones de
Urab y Magdalena hasta 10.000 hectreas), tienen una gran importancia econmica y social
como fuente de divisas (banano y caa de azcar) y generan empleo rural de forma directa
(algodn y papa principalmente) e indirecta, a travs de las actividades vinculadas con su
produccin y comercializacin. A partir de esta iniciativa se determin con mayor precisin el
alcance de la cobertura para cada uno de los productos, tanto en lo que atae a los riesgos
hidroclimticos que se deben asegurar, como en lo concerniente al total de reas aseguradas,
zonas geogrficas y porcentaje de subsidio. En el mismo ao, el subsidio a las primas de riesgos
de seguros de productores tubo un subsidio base diferenciado segn cultivo determinado de la
siguiente manera: 25% para el banano, 10% para la caa de azcar, 35% para el algodn y 35%
para la papa. Adems se agreg un subsidio del 5% para pequeos productores. El monto
disponible de la Previsora Compaa de seguros como administradora del Fondo Nacional de
Riesgos fue de 5.500 millones de pesos para el subsidio de las primas.
Para lograr que el esquema de seguro agropecuario respondiera ms adecuadamente al
conjunto de necesidades de proteccin, el Gobierno Nacional mediante la Ley 812 del 2003,
implant un modelo de seguros surgido del consenso entre los diversos sectores interesados con
el fin de alcanzar algn grado de desarrollo mediante la coparticipacin del Estado, los gremios
de la produccin nacional y las entidades aseguradoras privadas. Adicionalmente se modific el
Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios en un fondo-cuenta sin personera jurdica
administrado por FINAGRO cuyo objeto es destinar recursos para atender el pago del subsidio a
la prima de seguro del productor agropecuario, complementar la cobertura del reaseguro por
concepto del seguro cuando las circunstancias lo ameriten, el pago de los costos administrativos
del fondo y las campaas de divulgacin del seguro agropecuario. Los dos principales rasgos
caractersticos de este modelo son:
Est sujeto a las condiciones de estabilidad financiera y valoracin tcnica de
cualquier esquema de aseguramiento.
Opera como instrumento de poltica agraria y social, el cual permite desarrollar
actuaciones orientadas a la ordenacin de actividades productivas y a la vez

137

contribuye a estabilizar la renta de los agricultores ante las consecuencias de riesgos

no controlables, favoreciendo la continuidad de los mismos en el ciclo productivo y
evitando el permanente recurso al endeudamiento.
Los elementos bsicos que definen el funcionamiento de este nuevo modelo de seguro
agropecuario se concentran en los siguientes puntos:
i)
Se le asigna a la Comisin Nacional de Crdito Agropecuario la tarea de velar
por el diseo, implantacin, desarrollo y fomento del seguro agropecuario.
ii)
El seguro ser puesto en prctica de forma progresiva hasta cubrir todas las
producciones, regiones y riesgos.
iii)
Se definen como asegurables los riesgos climticos. El valor asegurable por
unidad de produccin agropecuaria, estar en funcin del costo total de la inversin.
iv)
La Comisin Nacional de Crdito Agropecuario aprueba anualmente el Plan de
Seguros Agropecuarios, en el cual se establecen las producciones asegurables, los riesgos, las
regiones y los aportes para la ejecucin del mismo.
v)
En la aplicacin del seguro se buscar la colaboracin de las entidades
aseguradoras, fomentando la agrupacin de las mismas para la operacin del seguro
agropecuario.
vi)
Se conceden subsidios a los asegurados sobre el costo de la prima, a travs del
Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios, administrado por FINAGRO.
vii)
Las plizas podrn ser suscritas por los agricultores de forma individual o de
manera colectiva.
El plan anual del seguro agropecuario del ao 2003 incluy al banano de exportacin
(valor asegurable de hasta 6 millones por unidad de produccin) y al algodn (valor asegurable
de hasta 2,4 millones por unidad de produccin), continuando con el amparo contra los mismos
riesgos. Autoriz la realizacin de los estudios necesarios para establecer la viabilidad tcnica y
las condiciones de cobertura con carcter experimental de los seguros de algodn en la Costa
Atlntica y Regin Centro, maz tecnificado departamento de Crdoba y pltano en el
departamento del Quindo y la zona de Urab. El subsidio sobre la prima neta a cada asegurado
fue del 20% para plizas individuales y 30% para plizas colectivas para el cual el Gobierno
Nacional dara un aporte de 4.412 millones de pesos. En el ao 2004, El valor del capital a
asegurar fue de 328.000 millones de pesos. El costo de los seguros a contratar se estim en un
total de 20.800 millones de pesos, de los cuales el Gobierno Nacional a travs del Fondo
Nacional de Riesgos Agropecuarios aport subsidios hasta del 50% del valor de la pliza. Los
agricultores pagan a la entidad aseguradora la parte de la prima a su cargo y el resto (aporte de la
Nacin) es abonado directamente por FINAGRO a la compaa aseguradora. Las compaas que
participaron en el plan de seguro para el banano son La Previsora, Mapfre y Suramericana con el
respaldo de los reaseguradores internacionales: Swiss Re. Mapfre Re, Munchener Re y Hannover Re.

138

Actualmente, el gobierno aprob un plan para asegurar 16.000 hectreas de pltano en el

Quindo, 30.000 de algodn en la costa y 5.000 de maz amarillo tecnificado en los
departamentos de Crdoba, Tolima y Valle y destin 16.125 millones de pesos para subsidiar el
45% del valor de las plizas. Adicionalmente, tal como est contemplado en la Ley 101 de 1993,
el Gobierno Nacional dispone de un fondo de 35.000 millones de pesos para ser destinados como
incentivo para subsidiar el costo de primas. En este avance del gobierno, la pliza ampara contra
riesgos climticos como vientos, lluvias intensas, sequas, heladas y granizadas, excesos de
humedad e inundaciones por desbordamientos de ros, que afectan los cultivos y excluye los de
tipo biolgico. Los cultivadores pueden obtenerla de forma personal por medio de grupos
asociativos de trabajo o a travs de los gremios locales de la produccin. De esta forma, las
compaas que venden el producto tienen una mejor dispersin del riesgo y los campesinos,
menores costos de produccin. En la adquisicin de la pliza hay una subvencin base del 20%
de la prima, adicionalmente se ofrece un 20% para quienes se aseguren siendo pequeos
productores y otro 5% para los pequeos productores que tengan como mximo 10 hectreas de
cultivo.

c)

La cultura del seguro contra desastres

La industria de los seguros en Colombia y la proteccin financiera contra desastres en

general an presenta grandes deficiencias. Hay diferentes razones por las cuales el mercado de
seguros no est bien desarrollado. En parte, esto se debe al hecho de que importantes porciones
de la economa son informales, los individuos tienen pocos activos que asegurar o el seguro no ha
sido una parte tradicional de la cultura. Con frecuencia, la falta de desarrollo del mercado de
seguros de debe a la falta de familiaridad con el seguro o porque funcionan pobremente y, por lo
tanto, no son competitivos. El nivel de capacitacin y profesionalismo es deficiente, lo que
impide la formacin de un mercado robusto. La hiperinflacin ha sido otro factor que ha tenido
un efecto negativo porque en el pasado ha llegado a diezmar en algn grado los valores de
reemplazo. Tambin se han presentado problemas con aseguradores o con sus agentes porque no
han realizado el debido pago de prdidas aseguradas o no lo han hecho a tiempo a criterio de los
usuarios. Despus del terremoto de 1995 en Pereira y en menor proporcin en 1999 hubo
innumerables quejas porque algunas compaas de seguros evadieron el pago de daos,
argumentando que haban ocurrido en reas comunes no aseguradas, o por infraseguros o
coaseguros no explcitos o conocidos adecuadamente con anterioridad por el usuario. Tambin,
casos de solvencia cuestionable y riesgo de no pago han hecho que existan dudas en los
potenciales tomadores de plizas. Finalmente, tambin es importante sealar que la legislacin y
regulacin requiere modernizarse y ser fortalecida. Por ejemplo, el nivel de reservas disponibles
que debe tener cada compaa de seguros en caso de terremoto no debera ser un valor nico sin
ningn soporte tcnico-cientfico, sino resultado de la estimacin de la prdida mxima probable,
PML, de cada cartera de seguros. Es decir, el nivel de reservas exigidas por el gobierno debe ser
diferente para cada compaa y no un solo valor para todas. A continuacin se presenta una
descripcin general de lo que ha sido la utilizacin del seguro de terremoto por parte de los
propietarios de bienes diferentes al gobierno y se hace un anlisis de las posibilidades de ampliar
su cobertura.

139

Propietarios de vivienda. Sin duda, uno de los grupos sociales que en primera instancia
soporta el riesgo por fenmenos peligrosos, es el grupo constituido por los propietarios de
residencias, arrendadores y propietarios de edificios multifamiliares en las reas propensas. Para
la mayora de las personas la propiedad de vivienda es probablemente su mayor inversin y, con
la inversin que se ha hecho en ella, los propietarios estn soportando el riesgo de su prdida
potencial. El riesgo puede ser reducido, a travs de medidas de mitigacin, o transferido, a travs
de seguros e hipotecas.
En Colombia es obligatorio tomar seguro contra terremoto cuando se tiene deuda
hipotecaria. Uno de los aspectos que en el pasado se corrigieron es que hasta hace algunos aos
slo se cubra el valor de la deuda, lo que protega financieramente a la entidad que facilitaba el
crdito; actualmente se cubre la totalidad del valor de la propiedad, lo que tambin significa
proteccin para el deudor. Actualmente, tambin es obligatorio asegurar las reas comunes, sin
embargo es preocupante que una vez terminado el crdito hipotecario un porcentaje importante
de propietarios no asegura su vivienda ni sus contenidos. Esta situacin puede deberse en parte a
la falta de informacin de los usuarios, razn por la cual para ampliar la cobertura de los seguros
siempre se ha reiterado la necesidad de hacer amplias e intensas campaas de divulgacin que
bien podran ser reforzadas, en parte, por el gobierno.
Una situacin preocupante, es que al intentar hacer la compra de una casa usada, es
comn que la inspeccin para facilitar el prstamo no incluya ninguna evaluacin, por ejemplo,
ssmica de la propiedad. Algunos propietarios indican que si quien les va a prestar el dinero para
adquirir la propiedad no reconocen ese riesgo por qu si lo tienen que hacer los compradores? El
problema es que para los prestamistas este riesgo usualmente no es muy importante comparado
con otros riesgos, como el del incumplimiento del pago.
Infortunadamente, se reconoce que en la actualidad los propietarios de bienes, en general,
han mostrado poca inclinacin a realizar gastos en medidas de mitigacin voluntariamente. Por
esta razn se ha concluido que se necesitan incentivos econmicos para fomentar la adopcin de
las medidas de prevencin. Aunque los seguros no se consideran una medida de prevencinmitigacin propiamente dicha, el diseo de un programa integral de seguros podra fomentar la
adopcin de estas medidas a travs de incentivos como la reduccin de primas y bajos
deducibles. Los propietarios de vivienda y de negocios pequeos, infortunadamente, tienden a no
destinar recursos, casi siempre escasos, para la mitigacin en general. A menudo piensan que los
beneficios directos de los costos asumidos (i.e. el retorno de la inversin) se materializan slo
cuando el evento ocurre y la propiedad experimenta daos menores.
El impacto agregado en trminos de prdida de vivienda, desempleo, abandono de la
propiedad, el costo de servicios pblicos, etc. son costos sociales y econmicos soportados, en
general, por el sistema social y por lo tanto requiere de asistencia financiera directa del gobierno.
Reducir el riesgo o los daos potenciales en los edificios pblicos en donde se prestan servicios o
se realizan funciones sociales es por lo tanto un beneficio directo no slo para el sector gobierno
sino para el pblico que paga los impuestos. Cuando el riesgo privado llega a ser un riesgo
pblico o social, la reduccin del riesgo o mitigacin a travs tanto de la accin (privada)
voluntaria y la gubernamental (pblica) requiere de una regulacin que por una parte impulse la
prevencin y le d consistencia. Dos aspectos fundamentales que deben analizarse son:

140

1)
Qu factores o incentivos son necesarios para motivar a los propietarios de bienes
privados a involucrarse en acciones de mitigacin voluntaria para reducir los riesgos por
fenmenos naturales, en particular, eventos de baja probabilidad y altas consecuencias?
2)
De quin es la responsabilidad de realizar medidas de reduccin de riesgos por
fenmenos naturales peligrosos? Interpretndose, en primera instancia, que corresponden a una
serie de decisiones individuales privadas y, en segunda instancia, como un problema pblico que
requiere de la intervencin del sector pblico (i.e. dnde se encuentra el umbral a partir del cual
el gobierno debe definir los estndares bsicos de la prevencin-mitigacin de los fenmenos
naturales?)
Para dar respuesta a estas preguntas se necesita una gran comprensin de los riesgos que
imponen las amenazas naturales tanto para el sector pblico y privado, del costo y la eficacia de
las alternativas de mitigacin o reduccin, de las percepciones de riesgo por parte de los
diferentes actores o sectores sociales y de los factores fundamentales que se requieren para
motivar un comportamiento encaminado hacia la reduccin del riesgo.
Aunque la construccin en los ltimos aos en Colombia ha estado pasando por un
momento difcil ya hay indicios de que la construccin de vivienda tiene un mejor momento y se
est estabilizando. Los seguros contra terremoto estn ligados a la evolucin del sector de la
construccin y por esta razn para visualizar el potencial del seguro privado es importante
reconocer las tendencias de crecimiento poblacional y de la vivienda en el pas. Igualmente es
necesario tener una idea de la vivienda existente y su valoracin aproximada. Segn el CENAC,
el valor de la vivienda se puede obtener de manera indirecta por estratos basados en la
distribucin de vivienda arrendada en las principales ciudades colombianas y en cifras promedio
del valor de vivienda arrendada.
El tamao del mercado de arrendamientos corresponde al nmero de hogares que ejercen
esta forma de ocupacin de la vivienda en que habitan, los cuales para el ao 2003 agregan un
total de 3.368.977. El valor del mercado de alquiler corresponde al valor comercial del total de
reas arrendadas en que residen los hogares. Teniendo en cuenta el pago promedio mensual de
alquiler de los hogares colombianos ($171.528) 48 y el monto del canon mensual de
arrendamiento como proporcin del valor de la vivienda (0,8%) estimado por Fedelonjas, el
mercado total de arrendamientos en el ao 2003 correspondi a un valor comercial aproximado
de 72,2 billones de pesos, es decir, aproximadamente el 32% del valor del Producto Interno Bruto
del pas, en el mismo ao. 49 En el ao 2000 La dimensin del mercado marginal de
arrendamientos, se estim en 23,1 billones de pesos, lo que representaba cerca del 13% el valor
del PIB. 50

48
49
50

Colombia.

El valor promedio de una vivienda arrendada en el pas es de 21,4 millones de pesos.

CENAC; Fedelonjas (2004) El mercado de arrendamientos en Colombia.
CENAC, Fedelonjas (2001) El mercado de arrendamientos en la poltica urbana y de vivienda en

141

El cuadro 4-17 presenta el censo de vivienda en zonas urbanas y rurales segn

departamentos.
Cuadro 4-17
CENSO DE VIVIENDAS (PROYECCIN 2005)
Total Nacional
Colombia
Departamento
ARCH. SAN NDRES Y
PROVIDENCIA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
ATLNTICO
CESAR
BOLVAR
SUCRE
CRDOBA
NORTE DE SANTANDER
ANTIOQUIA
CHOC
SANTANDER
ARAUCA
BOYAC
VICHADA
CASANARE
CUNDINAMARCA
CALDAS
RISARALDA
TOLIMA
VALLE
META
SANTA FE DE BOGOTA,D.C.
QUINDO
GUAINA
HUILA
CAUCA
CAQUET
GUAVIARE
NARIO
VAUPS
PUTUMAYO
AMAZONAS

Cabecera Municipal Resto Rural Total Proyecciones

6.854.920
2.780.949
9.646.334
Cabecera Municipal Resto Rural Total Proyecciones
14.971

5.809

20.793

66.069
170.126
404.431
127.496
287.805
112.247
135.083
220.886
913.448
39.858
313.127
31.611
135.311
3.309
38.743
263.693
154.576
180.778
184.567
870.448
104.615
1.590.942
99.702
1.574
163.185
112.599
47.717
7.495
161.783
1.384
28.742
7.108

17.571
88.876
31.096
70.427
126.385
49.299
135.323
69.098
322.061
61.458
123.816
30.220
154.750
21.990
30.730
208.913
109.337
49.018
96.777
134.478
59.753
3.566
18.955
7.244
80.153
181.523
52.613
20.007
197.466
4.946
49.106
10.710

82.222
258.977
435.511
197.884
414.176
161.541
269.825
287.484
1.235.261
100.444
436.656
60.499
291.320
23.664
64.279
474.872
270.980
226.544
283.207
1.008.549
160.672
1.601.378
117.169
9.243
229.523
294.833
100.855
27.991
359.987
6.361
76.755
17.803

Fuente: DANE Censo de viviendas y poblacin 1993, clculos consultores.

El cuadro 4-18 presenta la distribucin del mercado de arrendamientos y del nivel de renta
segn estrato socioeconmico en las ocho principales reas metropolitanas para el ao 2000. El
cuadro 4-19 presenta la distribucin de la rotacin del mercado de arrendamientos segn estrato
socioeconmico en el ao 2003.

142
Cuadro 4-18
DISTRIBUCIN DEL MERCADO DE ARRENDAMIENTOS
Estrato
Total
Bajo bajo
Bajo
Medio bajo
Medio
Medio alto
Alto

Valor del mercado

(millones de pesos)
14 923 064
270 376
2 354 940
6 302 650
3 464 214
1 505 031
1 025 853

Valor de la renta anual

(millones de pesos)

%
100,0
1,8
15,8
42,2
23,2
10,1
6,9

1 074 743
38 809
278 639
509 117
174 616
55 126
18 436

%
100,0
3,6
25,9
47,4
16,2
5,1
1,7

Fuente: Clculos CENAC con base en DANE ENH y Encuesta Nacional Fedelonjas. 1995.

Cuadro 4-19
DISTRIBUCIN DE LA ROTACIN DEL MERCADO DE ARRENDAMIENTOS
SEGN ESTRATO SOCIOECONMICO (2003)

Estrato
Bajo
Medio Bajo
Medio
Medio Alto
Total

Nmero de contratos
349.093
562.472
313.730
109.158
1.334.452

Valor (millones de pesos)

7.470.590
12.036.901
6.713.822
2.335.981
28.557.273

%
26.2
42.2
23.5
8.2
100.0

Fuente: Metrovivienda.

De acuerdo con estudios realizados por el Centro de Estudios de la Construccin y el

Desarrollo Urbano y Regional (CENAC) y Fedelonjas, solo el porcentaje de familias propietarias
se redujo en los ltimos 10 aos del 63,5% al 54,5%, lo que representa a 12 millones de hogares.
En el 2003, se establecieron o renovaron 1.334.552 contratos de arrendamiento; el capital de este
mercado represent el 13% del PIB con 28,6 billones de pesos. Las condiciones sociales que
enmarcan el mercado inmobiliario son las siguientes: Se ha presentado un aumento en el nmero
de hogares por vivienda dndose lugar a situaciones de hacinamiento; el porcentaje de personas
con vivienda en arriendo en los estratos bajos es cercano al 70% y en cuanto a los costos de
arriendo, estos corresponden a un porcentaje cercano al 20% (18,4 para estrato 1 y 19,6 para
estrato 6) de los ingresos del hogar. De lo anterior es posible hacer estimaciones de valores
asegurables globales segn el estrato socio-econmico, teniendo en cuenta que es factible
promover el seguro de manera ms eficaz no slo en el nivel alto sino tambin en los niveles
medio y medio-alto. Esto implicara una fuerte gestin de venta que no ha existido en Colombia
para el seguro de terremoto, debido a la obligatoriedad del seguro cuando existe la deuda
hipotecaria.

143

Pequeos negocios y corporaciones. Varias caractersticas surgen en el caso de los

pequeos negocios. Dado que es un importante sector de la economa preocupa mucho como
puede lograr sobrevivir despus de un desastre. La preocupacin es mayor, porque
infortunadamente los propietarios de empresas pequeas y medianas destinan pocos de sus
ingresos para invertir en medidas preventivas y no tienen usualmente personal dedicado al
manejo de riesgos en general. Por otra parte tampoco tienen la misma libertad de negociar
coberturas de seguros, como s la tiene los grandes negocios o corporaciones, y sus opciones de
diversificacin son muy limitadas. En consecuencia, el riesgo soportado por los pequeos
negocios y establecimientos comerciales es importante y se traduce principalmente, aparte de los
daos, en el impacto que significa la interrupcin del negocio, que como tal es considerado un
riesgo indirecto.
Las corporaciones o grandes empresas, usualmente, s cuentan con recursos para invertir
en decisiones asociadas con el riesgo y han tenido en cuenta en sus decisiones gerenciales el
cmo manejar mejor dicho riesgo. Entre el espectro de posibles decisiones las corporaciones
evalan alternativas que van desde la relocalizacin, el abandono despus del desastre, esperar el
evento y llevar a cabo la reparacin y rehabilitacin, hasta alternativas de transferir el riesgo al
mercado asegurador y llevar cabo medidas anticipadas de prevencin o mitigacin. El riesgo para
las corporaciones o grandes compaas no slo incluye el dao potencial de los edificios sino sus
contenidos e inventarios, la posibilidad de interrupcin del negocio debido al dao fsico de sus
inmuebles, los daos en los alrededores o en la regin, e incluso el dao en los proveedores o
clientes. Sin duda, en este caso, la posibilidad de la interrupcin del negocio es el aspecto de
mayor consideracin en la evaluacin del riesgo financiero debido a la manifestacin de
fenmenos naturales peligrosos.

d)

Estrategia del sector pblico

El gobierno juega un papel importante en el establecimiento de polticas y regulaciones

pblicas que afectan la transferencia y el soporte del riesgo. Algunas regulaciones del gobierno
(cdigos de construccin, normas, reglamentos de usos del suelo, etc.) y polticas de incentivos
(impuestos, prstamos de bajo costo, subsidios, etc.) pueden reducir el potencial de desastre. En
adicin a su rol de tomador de decisiones y regulador, el gobierno en todos los niveles (nacional,
departamental y local) es tambin un propietario importante de bienes. Daos en edificios
pblicos e infraestructura pueden causar diferentes tipos de prdidas: prdida de vidas,
econmicas, de funcin y de patrimonio cultural. El gobierno maneja sus riesgos a travs de la
aplicacin de medidas de prevencin-mitigacin, mediante la transferencia del riesgo
(tpicamente a travs de seguros ) 51 y mediante la retencin de riesgos o autoseguro. 52 La
seleccin de cual tcnica adoptar es una decisin compleja porque depende no slo del costo y las
metas que se intentan alcanzar sino de la opinin publica.

51

El seguro de los inmuebles pblicos se contrata independientemente por cada entidad gubernamental y
no existe una estrategia preestablecida que oriente el proceso de contratacin de los seguros buscando eficiencia.
52
La retencin de riesgos es fundamentalmente inconsciente y por falta de recursos presupuestales. En
general no obedece a una estrategia de conveniencia para las entidades pblicas.

144

El sector gobierno tiene diversas opciones para transferir el riesgo a travs de seguros,
incluido el seguro privado, incluso el risk pooling y la mutualidad entre agencias
gubernamentales, sin embargo solo hasta hace poco este tema ha sido tratado con cierto detalle
tcnico por parte del Ministerio de Hacienda y Crdito Publico y por el Departamento Nacional
de Planeacin. Con apoyo del Banco Mundial se han realizado estudios cuidadosos de riesgo con
fines de transferencia, se ha evaluado la posibilidad de cubrir las prdidas sobre los inmuebles del
gobierno nacional por capas de exceso de prdida, con el fin de explorar con las compaas de
reaseguros plizas colectivas de inmuebles pblicos. Otra opcin que se ha considerado es la
transferencia del riesgo a mercados de capitales a travs de instrumentos financieros como los
bonos de catstrofe (bono cat). Usualmente, la decisin de buscar seguro surge de la ausencia de
programas o sistemas gubernamentales de apoyo. Como se coment, el gobierno nacional
esencialmente acta como un asegurador sin costo, pues cubre frecuentemente una porcin o la
totalidad de los costos de reparacin de la infraestructura pblica afectada. Ahora bien, los
seguros de terremoto no son fcilmente disponibles o pueden ser muy costosos para el gobierno
(altas primas y deducibles). Una de las razones principales por las cuales no es viable obtener
seguro para las instalaciones del sector pblico a tasas aceptables ha sido la falta de datos
detallados del inventario de inmuebles, lo que la dificulta a las compaas de seguros estimar el
precio de las plizas. Sin embargo con los estudios recientes ya es posible entrar en este tipo de
negociaciones y con ciertos supuestos incluso ya es posible hacer estimaciones generales.
Hasta el momento, el DNP ha tenido avances en el desarrollo del inventario de inmuebles
pblicos definido en el Programa para la gestin eficiente de activos Pblicos (PROGA). Segn
el documento CONPES 3251 Renovacin de la administracin pblica: Programa para la
gestin eficiente de activos pblicos(Fase I Activos fijos inmobiliarios) el alcance inicial est
enfocado en los activos inmuebles de las entidades pblicas de la rama ejecutiva del nivel
nacional y del sector central. Hasta el momento se han registrado 2.326 bienes inmuebles.
Teniendo en cuenta que los registros manejados por la Contadura General de la Nacin
representan cerca del 60% del total de entidades de orden nacional y que conforman un conjunto
de 24.561 inmuebles, la cobertura alcanzada no supera el 6% del total de inmuebles de la nacin.
Dentro de la informacin que se ha manejado en las etapas desarrolladas se encuentran datos
relevantes como el rea del terreno, el rea construida y sus respectivos avalos comerciales, el
estrato socioeconmico, el porcentaje de propiedad y su destino econmico. Sin embargo existen
vacos en la informacin correspondiente a los valores asegurables y en la descripcin fsica de
los activos ya que no se cuenta con definiciones del tipo estructural de las edificaciones y el
nmero de pisos. Este problema se esta subsanando para poder contar con informacin ms
detallada que facilite la realizacin de estudios rigurosos y refinados de riesgo del portafolio de
inmuebles del nivel nacional.
Actualmente, las entidades pblicas compran una pliza global de seguro comercial para
cubrir el caso de terremoto, es decir que no hay una diferenciacin o separacin de limites por
edificacin. Para escuelas y hospitales el seguro comnmente se obtiene a travs de plizas
comerciales. Se considera que posiblemente el 70% de las edificaciones pblicas del orden
nacional en Colombia tienen alguna cobertura de proteccin contra terremoto, segn datos La
Previsora, compaa de seguros estatal. Sin embargo, la misma fuente considera que la
infraestructura est totalmente desprotegida. Esto coincide con los informes de la Contralora
General de la Nacin, que reiterativamente sealan esta desproteccin de los bienes pblicos y el
mantenimiento de una prctica generalizada del infraseguro, a pesar que desde 1927 la ley obliga

145

el aseguramiento de todos los bienes de propiedad del Estado. La legislacin ms reciente al

respecto es la Ley 42 de 1993 que obliga, en su artculo 107, a los rganos de control fiscal
verificar que los bienes del Estado estn debidamente amparados por una pliza de seguros o un
fondo especial creado para tal fin, pudiendo establecer responsabilidad fiscal a los tomadores
cuando las circunstancias lo ameriten.
La experiencia ha demostrado que el gobierno soporta, tambin, algunos de los riesgos
financieros asociados con el dao a la propiedad privada como las residencias, a travs del papel
que asume de financiar la recuperacin post-evento. El costo de las provisiones del gobierno,
como la atencin en salud, las actividades de respuesta operativa, el alojamiento temporal y la
reparacin y rehabilitacin despus de un desastre han venido aumentando preocupantemente con
el tiempo. Estos costos tambin deberan considerarse riesgos para el gobierno porque aun
cuando no corresponden a lo que tpicamente se le reconoce como riesgo soportado de alguna
manera inciden en las decisiones de las instituciones o agencias gubernamentales en lo referente a
la financiacin del riesgo. Por otra parte, la proteccin de edificios histricos tambin es un
aspecto a considerar dado que estos edificios son patrimonio cultural por su valor intrnseco, lo
que significa que son irremplazables en caso de que sean gravemente afectados o destruidos. En
estas circunstancias, se puede decir que la poltica del manejo del riesgo se rige por los valores
sociales ms que por un anlisis de costo beneficio.
La mayor preocupacin que surge al analizar el nivel de aseguramiento privado y pblico
es la baja cobertura que tienen los inmuebles pblicos de nivel municipal y departamental.
Aunque existe la obligatoriedad del seguro por ley para el sector pblico, como ya se mencion,
el nivel de cobertura a nivel subnacional es casi inexistente. Esto es muy grave debido a que el
Gobierno Nacional en caso de desastres termina haciendo el papel de asegurador al reconstruir la
infraestructura del nivel local y regional. Esto pudo ratificarse con el terremoto del Eje Cafetero
de 1999. Actualmente el gobierno nacional estudia la posibilidad de promover incentivos a
dichos niveles o, bien, pagando o subsidiando en parte las primas de seguros o, de otra manera,
asumiendo el compromiso de compartir el riesgo que se retiene a travs del deducible que
asumiran las entidades territoriales al contratar seguros por sus inmuebles e su infraestructura.
Tambin se exploran grficos similares para incentivar el cubrimiento de los estratos socioeconmicos 1 y 2 de menores ingresos, mediante plizas colectivas del sector privado
promovidas por las administraciones municipales. El caso de Manizales es un ejemplo de
especial significacin que se ha estudiado y refinado al detalle, con el fin de tener un caso
ejemplar en el cual la ciudad recauda las primas y promueve un subsidio cruzado en el cual los
estratos ms altos cubren las primas de los estratos ms bajos. Esto evitara que el Gobierno
Nacional tenga que cubrir sin costo no solo la infraestructura de las entidades territoriales sino de
los estratos ms pobres en cada ciudad y regin.
De existir una descentralizacin efectiva y un fortalecimiento de la autonoma local podra
en el futuro considerarse la posibilidad de exigir a los niveles municipales asegurar sus edificios
pblicos para que puedan ser elegibles de la ayuda nacional despus de un desastre, que hasta
ahora ha sido automtica con slo la declaracin de desastre o emergencia a la luz del artculo
215 de la CP. Una necesidad que cada vez es ms sentida, por ejemplo, y para lo cual es
necesario atraer recursos de todos los niveles es el caso de las instalaciones de salud, como los
hospitales (edificaciones indispensables) y los establecimientos educativos. Estas edificaciones,
debido a su importancia (que es percibida fcilmente) en relacin con quienes son las personas

146

que los alojan y cul sera su uso en caso de desastre, tanto como capacidad de respuesta y
refugio, han sido los primeros edificios que se ha pensado se deben reforzar en Colombia. Por lo
tanto, dado que es una prioridad, es necesario pensar cmo incentivar inversin local para la
evaluacin e intervencin de la vulnerabilidad de estos edificios y su aseguramiento. Algunos
incentivos se han propuesto e implementado en Colombia, como el caso de la reduccin o
condonacin del impuesto predial en Manizales. Tambin se ha observado con inters como en
los Estados Unidos porciones de fondos federales facilitados despus de un desastre se pueden
aplicar a proyectos de mitigacin. Se acepta que se intervengan preventivamente edificios
pblicos utilizando parte de los fondos de asistencia para la reparacin. Las medidas de
mitigacin pueden ser objeto de inversin de hasta un 15% del total de los costos elegibles. No
obstante, esta disponibilidad est condicionada a que los solicitantes obtengan una cobertura de
seguros de todas sus instalaciones. Este grfico se ve factible en el caso de Colombia.
i)
Retencin consciente de riesgos. En algunas ocasiones puede resultar de inters
combinar el seguro comercial con el autoseguro o tener seguros con un lmite y lo restante
asumirlo directamente. En algunos pases donde el seguro privado no ha sido factible los
gobiernos locales han establecido un pool de seguros que con algunos lmites cubren los costos
de las emergencias, de reparacin e incluso de otras obligaciones. Estos fondos de autoseguro por
riesgo en ocasiones son orientados hacia sectores especficos como escuelas u hospitales. Aunque
el seguro de terremoto no es comn bajo este grfico, estos fondos estn en capacidad de obtener
tasas muy favorables en la obtencin de seguros de propiedad debido a que comnmente ofrecen
diversidad geogrfica y grandes portafolios. Esta posibilidad esta siendo evaluada por el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, sin embargo a primera vista se considera que la
diversificacin no sera muy alta y este sera un obstculo para implementar este tipo de
modalidad de aseguramiento. La retencin del riesgo es tambin una opcin que podra
considerarse cuando existe una buena informacin de qu riesgos pueden retenerse y cederse.
En este caso lo correcto sera estimar el valor de las primas y mantenerlas en un fondo donde se
pueda obtener rendimientos. Este papel lo podra tener en el caso de Colombia el Fondo
Nacional de Calamidades, sin embargo es necesario revisar las restricciones existentes para
mantener reservas de acuerdo con la legislacin presupuestal existente. Solamente la ciudad de
Manizales, y en parte la ciudad de Bogot, han realizado estudios detallados del riesgo de sus
inmuebles pblicos con fines de transferencia y retencin. Cuentan con evaluaciones del valor
de las prdidas y primas de los inmuebles en su estado actual y en caso de ser reforzados. Esto
les ha permitido identificar qu primas de los inmuebles podran ser retenidas y cules ceder y
sobre todo han logrado hacer una priorizacin de qu inmuebles deben ser reforzados segn su
importancia y costo.
ii)
Iniciativas recientes. El costo del dao en el sector pblico debido a fenmenos
naturales es un costo que puede ser muy alto para los contribuyentes que pagan impuestos. Los
funcionarios de las instituciones pblicas deben fomentar la compra de seguros para cubrir las
estructuras pblicas e invertir en medidas efectivas de reduccin de riesgo desde el punto de vista
de los costos. Un camino para lograr este propsito es que slo un bajo porcentaje de los daos en
esas estructuras sea cubierto por los fondos del gobierno para la recuperacin. Estos fondos
adems, en lo posible, deberan ser condicionados en su disponibilidad slo cuando los
municipios implementen medidas eficientes de reduccin de riesgos o mitigacin. La alternativa
convencional ha sido el recaudo de impuestos para cubrir las prdidas de los inmuebles pblicos
en caso de desastres. Esta no es ms que un grfico de seguro basada en la comunidad, en la cual

147

todos los residentes terminan pagando en forma compartida una porcin de dicho seguro. Otro
ejemplo es el cobro de una fraccin sobre cada transaccin que se realice en entidades financieras
por parte de sus clientes, como la que se ha utilizado Colombia para apoyar la reconstruccin en
el Eje Cafetero; sin embargo, esta medida puede no ser aceptable por la poblacin en todos los
casos. Otras propuestas que pueden estudiarse han sido el establecer el traslado a un fondo de
reservas de una fraccin del impuesto al valor agregado de los pagos de las plizas de seguros
privados de cualquier tipo, lo que permitira recaudar fondos gubernamentales complementarios.
Si hay un sentimiento en los legisladores que la responsabilidad de la recuperacin de los
desastres recae, en primera instancia, en el sector privado o en el nivel local, entonces los
seguros, los incentivos, impuestos y la aplicacin efectiva de las normas de construccin tendran
en el futuro un perfil ms alto que hoy. Estos aspectos merecen, sin duda, un serio estudio.
Como ya se seal, para efectos de atender grandes desastres el Gobierno Nacional espera
realizar su mejor esfuerzo para transferir sus prdidas al mercado de los seguros/reaseguros y,
cuando las condiciones internacionales lo permitan, parcialmente al mercado de capitales
mediante instrumentos como los bonos de catstrofe. 53 En trminos de optimizacin las opciones
menos costosas indican que actualmente las alternativas ms eficientes, en general, son los
seguros y los crditos contingentes. La negociacin masiva de primas de seguros de los
inmuebles pblicos nacionales permitira una economa de escala. Este pago se espera lo pueda
hacer el FNC, una vez negociado el valor con las reaseguradoras por parte de la Junta Consultora
del Fondo y con la asesora de La Previsora Compaa de Seguros. Dicho valor sera transferido
con ese propsito por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. En relacin con los inmuebles
pblicos de las entidades territoriales, no obstante las dificultades de dichos entes para asumir los
costos de la proteccin de sus bienes, no parece apropiado que el gobierno central asuma dichos
costos. El gobierno central empieza a explorar la posibilidad de asumir un porcentaje de las
primas en cada caso, como incentivo para el aseguramiento de los bienes del Estado en cada
nivel. Se espera propiciar la realizacin de estudios como el realizado en la ciudad de Manizales,
en el cual se evalu el riesgo ssmico de los inmuebles pblicos de la ciudad con fines de
transferencia y retencin. Con recursos del FNC o de otras fuentes se estima que se pueden
realizar los estudios de microzonificacin ssmica y de actualizacin catastral, necesarios para
poder realizar las evaluaciones que se llevaron a cabo en Manizales y que han demostrado sus
altos beneficios y bondades tanto desde la perspectiva de la proteccin financiera como de la
gestin de riesgos en general. As, las entidades territoriales podran no slo evaluar sino
negociar las coberturas de proteccin, no solamente de sus inmuebles pblicos sino promover el
aseguramiento colectivo voluntario de los bienes privados, protegiendo a los ms pobres que no
estn en capacidad de pagar seguros, como ha sido el caso en la ciudad mencionada. El Gobierno
Nacional espera apoyar estas evaluaciones y asumir parte de los costos de proteccin y/o
retencin de acuerdo con los deducibles o prioridades asumidas.
iii)
Incentivos para la mitigacin del riesgo. En un pas en desarrollo como Colombia
el papel del gobierno es definitivo ante la pregunta que surge de s los seguros son el mejor
mecanismo para proveer proteccin financiera a la poblacin de bajos ingresos. Como se
mencion antes, el refuerzo estructural puede ser la mejor opcin tcnica para salvar vidas y
reducir el dao, pero puede ser prohibitivamente costoso. En ese caso, alguna complementariedad
53

Actualmente estos contratos son costosos debido a que pocos se han diseado hasta ahora y no se
conocen ampliamente por los inversionistas internacionales.

148

entre transferencia y refuerzo puede ser lo ms factible. Relaciones de intercambio entre costos
de prevencin y de recuperacin post-evento pueden orientar las decisiones de manejo del riesgo
financiero. Para lograr avanzar en esta direccin es fundamental mejorar la comprensin del
papel del sector pblico y privado (seguros) y sus posibles problemas y limitaciones; comunicar
mejor la informacin de riesgo/costo/beneficio y pensar desde una perspectiva externa acerca
del desarrollo de tecnologas innovadoras para facilitar el manejo global del riesgo entre los
sectores involucrados.
Actualmente el gobierno nacional hace esfuerzos para acordar con la industria
aseguradora mecanismos para que las primas de seguros no se establezcan en forma promedio, o
prima blanket, sino de manera especfica para cada inmueble. La idea principal es que se alcance
a diferenciar dependiendo del grado de vulnerabilidad de los inmuebles y que por lo tanto el
usuario pueda tener el incentivo de reducir su prima si interviene la vulnerabilidad. Este tema se
inici a raz de los anlisis sobre los inmuebles pblicos y que en Manizales y en Bogot se han
hecho y se estn haciendo estudios de seguros predio por predio para el aseguramiento colectivo
de los inmuebles pblicos como privados. Por otra parte las normas sismorresistentes establecer
la posibilidad de condonar el impuesto predial y los costes de licencias de construccin para el
caso de inmuebles que son intervenidos en su vulnerabilidad. Manizales ha sido una de las
ciudades que ha utilizado este tipo de incentivos en el centro histrico de la ciudad.
iv)
Capacidad del pas para la realizacin de estudios de prima de riesgo. En los
ltimo aos en Colombia se ha venido haciendo estudios cuidadosos sobre los PML y las primas
de riesgo, en primera instancia en el sector asegurador que ha tenido el inters de mejorar el
conocimiento con fines tarifarios y de negociacin de reservas y reaseguro con la Sper
Intendencia Financiera que los regula. Posteriormente, el gobierno nacional con el apoyo del
Banco Mundial y el Fondo Japons ha venido trabajando en la determinacin de la
responsabilidad fiscal, sus pasivos contingentes por desastres y en instrumentos financieros
factibles para la transferencia y financiacin de riesgos. Recientemente se acord contratar un
crdito contingente y se estudia la posibilidad de hacer un aseguramiento colectivo de los
inmuebles pblicos de la nacin. Aparte de esto ciudades como Manizales y Bogot han realizado
estudios detallados con base en su microzonificacin ssmica, para la proteccin de sus inmuebles
pblicos como privados mediante plizas colectivas. Para poder hacer este tipo de estimaciones
ha sido necesario realizar estudios generales y especficos con modelos de prdidas. Dichos
modelos en algunos casos se han hecho con alcances restringidos por la falta de informacin
detallada, pero que el gobierno trata de mejorar para aumentar la resolucin de los estudios
realizados hasta ahora. Con base en estos estudios, el Gobierno Nacional negoci con el Banco
Mundial el crdito contingente al que se hizo referencia previamente, por 150 millones de
dlares, y explora la posibilidad de transferir al sector asegurador/reasegurador una capa del
orden de 500 millones de dlares para proteger mediante una pliza colectiva los inmuebles
pblicos nacionales.

149

V. ESCENARIOS DE EVENTOS EXTREMOS

Con el fin de determinar el escenario de desastre extremo ms desfavorable y que pueda poner al
lmite la capacidad de reaccin, respuesta y gestin de las entidades estatales se consideraron los
siguientes fenmenos que, de acuerdo con la experiencia y los estudios realizados, produciran la
mayor correlacin de prdidas en forma simultnea y el mayor impacto en el pas:
1)
Terremoto, con sus fenmenos asociados como deslizamientos, fenmenos de
licuacin e incluso tsunami en la costa pacfica. Aunque estos eventos ocurren espordicamente
cuando se trata de eventos mayores, claramente el sismo caracteriza el evento extremo de mayor
posible impacto en Colombia.
2)
Inundacin en planicie, de mucho menor impacto como evento aislado pero de
especial importancia debido a su recurrencia y a sus efectos acumulados en perodos de semanas
o meses, tal como se describi en la seccin relacionada con desastres menores y recurrentes.
3)
Avalanchas y flujos, generados por la accin volcnica o fenmenos
hidrometeorolgicos extremos. Su afectacin puede llegar a ser mucho ms puntual que los
anteriores, pero en algunos casos pueden llegar a ser devastadores, como el flujo de escombros
generado por la erupcin volcnica del Nevado del Ruiz en 1985.
Los anlisis que se presentan se han llevado a cabo con base en informacin y modelos
aproximados que se han desarrollado con base en estudios realizados en el marco del Proyecto de
Indicadores de Riesgo y Gestin de Riesgos BID-IDEA, Cardona (2005), Cardona y otros
(2005a), IDEA (2005), del Programa de Evaluacin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado DNPACCI-BM, en su primera fase, ERN Colombia (2005), CEDERI (2005b), y en su segunda fase
para el MAVDT-BM, ERN Colombia (2006).

1. Evaluacin de los escenarios ms crticos

El fenmeno que puede llegar a causar un impacto notable en Colombia y por lo tanto una grave
crisis institucional y social, es un terremoto de gran magnitud cerca de cualquiera de las
principales ciudades del pas. A pesar de que estos eventos tienen una baja probabilidad pueden
llegar a presentarse cerca de alguna de las tres ciudades ms grandes y de un gran conjunto de
ciudades intermedias y menores distribuidas en la zona andina del pas; todas ellas ubicadas en
zonas de amenaza ssmica intermedia o alta.
Un desastre ssmico en la mayora de los casos sera un desastre concentrado, ya que
afectara, en el caso de Colombia, reas pequeas en comparacin con su territorio. Adems,
frente a los terremotos el pas presenta un alto grado de vulnerabilidad, debido a la alta
concentracin de poblacin e infraestructura, sin un apropiado nivel de sismorresistencia, en las
capitales departamentales.

150

Por otra parte, el evento ms frecuente en Colombia es la inundacin. Su anlisis, tal

como se seala en la seccin de desastres menores no debe hacerse de la misma manera que para
otros sucesos sbitos y no se cuenta con informacin apropiada que facilite su anlisis. En
realidad sera necesario ms que hacer un anlisis probabilista estimar el impacto acumulado de
este tipo de eventos en perodos de aos, lustros o decenios, dado que afectan gravemente los
medios de sustento de la poblacin de ms bajos ingresos (tanto rural como urbana); lo que
influye notablemente en su desarrollo.
Las inundaciones se han escogido para representar en este estudio, de manera general, un
evento difuso. En pocas de lluvias intensas ese tipo de fenmeno puede ser generalizado en
todo el territorio colombiano, y aunque no es una responsabilidad directamente del Estado el
cubrir las prdidas que se causan en el sector privado, es de especial importancia valorar las
prdidas potenciales en la agricultura del pas.

a)

Efectos ssmicos en edificaciones pblicas y privadas

Para el anlisis del escenario ssmico ms grave en el pas se desarroll un modelo

simplificado, utilizando informacin del estudio sobre Definicin de la Responsabilidad del
Estado, su Exposicin ante Desastres Naturales y Diseo de Mecanismos para la Cobertura de
los Riesgos Residuales del Estado, ERN-Colombia (2005), Cardona y otros (2004a,b). Este
anlisis simplificado tuvo en cuenta las principales poblaciones del pas de acuerdo con la
informacin bsica proyectada por el DANE para el ao 2005 y los primeros resultados del censo
realizado en 2005, los cuales se presentan en el cuadro 5-1.
Cuadro 5-1
PRINCIPALES CIUDADES DE COLOMBIA Y POBLACIONES,
CENSO 2005, FUENTE DANE
Ciudad

Poblacin

Hogares

Unidades
econmicas

Personas por
hogar

Bogot

6 776 009

1 968 974

359 431

3,4

Cali

2 068 386

555 710

75 210

3,7

508 102

137 763

35 955

3,7

Barranquilla

1 112 837

259 267

45 236

4,3

Medelln

2 223 078

612 115

99 647

3,6

Bucaramanga

El pas cuenta con una serie de estudios y desarrollos de ingeniera ssmica que permiten
realizar algunas estimaciones gruesas del riesgo ssmico en trminos de impacto sobre la
infraestructura y el impacto econmico y social. Para efectos de identificar, en primera instancia,
el escenario ssmico ms crtico del pas se desarroll el anlisis para las diferentes capitales de

151

departamento ubicadas en zonas de amenaza ssmica intermedia y alta. Para el afecto se utiliz el
Estudio General de Amenaza Ssmica de Colombia, realizado por la AIS con la participacin del
Ingeominas y la Universidad de los Andes en 1996. Este estudio es el que se utiliza para fines del
cumplimiento de la Ley 400 de 1998, Normas Colombianas de Diseo y Construccin Sismo
Resistente, NSR 98, y corresponde a la versin ms reciente que actualiz los valores de la
amenaza ssmica obtenidos en 1983, con el mismo fin. El grfico 5-1 presenta el mapa oficial de
amenaza ssmica del pas adoptado por la Ley 400 de 1998.

Grfico 5-1
MAPA DE AMENAZA SSMICA. FUENTE NSR 98 (AIS, 1998)

A continuacin se presentan en forma resumida la descripcin de la metodologa para la

evaluacin aproximada del riesgo ssmico de las principales capitales. Para la interpretacin de
resultados deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:
i)
El modelo desarrollado est limitado al anlisis de las edificaciones en cada una de
las principales ciudades del pas.
ii)
No se incluyen prdidas asociadas a contenidos o a lucro cesante ni efectos
econmicos indirectos.
iii)

No se incluyen redes de lneas vitales de las ciudades consideradas.

152

iv)
afectados.

Las valoraciones se hacen con base en valores de reposicin de los bienes

A continuacin se presenta un breve resumen de los pasos de la modelacin:

i)
Estimacin del rea construida en cada una de las ciudades. Esta
informacin se tom del informe Anlisis de riesgo de desastres extremos en Colombia con fines
de valoracin de la exposicin fiscal, Cardona y otros (2005b), ERN-Colombia (2005), Los
valores fueron ajustados segn estadsticas de la construccin de Camacol, para llevarlos a ao
2005 y se ilustran en el cuadro 5-2.
Cuadro 5-2
REA CONSTRUIDA DE LAS CIUDADES CAPITALES COLOMBIANAS,
AO 2003, FUENTE ERN COLOMBIA (2005)
Ciudad
Bogota
Leticia
Medelln
Arauca
San Andrs
Barranquilla
Cartagena
Tunja
Manizales
Florencia
Yopal
Popayn
Valledupar
Quibdo
Montera
Puerto Inrida

rea construida
[Km]
195,0
0,5
60,9
1,3
1,7
26,1
15,2
4,0
10,6
2,5
1,7
5,4
6,4
1,8
5,5
0,2

Ciudad
San Jos del Guaviare
Neiva
Riohacha
Santa Marta
Villavicencio
Pasto
Ccuta
Mocoa
Armenia
Pereira
Bucaramanga
Sincelejo
Ibagu
Cali
Mitu
Puerto Carreo

rea construida
[Km]
0,5
6,1
2,1
7,3
7,7
7,1
13,0
0,3
7,0
11,5
13,4
3,6
11,5
51,0
0,1
0,3

ii)
Definicin de una valoracin general de los diferentes tipos constructivos.
Esta informacin se obtuvo de acuerdo con la estratificacin socio-econmica y se basa en datos
catastrales de algunas ciudades tales como Bogot, Manizales y varios municipios alrededor del
pas, ERN Colombia (2005), ERN Manizales (2005), CEDERI (2005a,b,c). Para efectos de la
valoracin de las construcciones de las ciudades debe considerarse que los valores catastrales son
en general menores que los valores de reposicin de las mismas o en algunos casos mucho
menores que los valores comerciales. Por esta razn y para efectos de realizar un anlisis acorde
con valores de reposicin ms reales (debido a que las prdidas reales estarn ms asociadas a este
valor que a los valores catastrales) se aplic un factor global de 2,0 a la valoracin general de los
costos de las construcciones. Este factor se basa en estadsticas generales y en la opinin de
especialistas.

153

El cuadro 5-3 presenta el resumen de los valores asumidos finalmente para la evaluacin.
Los valores se dan en pesos colombianos y para el presente caso incluyen nicamente las
construcciones tradicionales.
Cuadro 5-3
VALORACIN POR METRO CUADRADO DE LOS PRINCIPALES TIPOS CONSTRUCTIVOS,
POR ESTRATO Y POR TAMAO DE LA CIUDAD
Ciudad

Tipo estructural

Construcciones informales (bahareque o tapia

pisada)
Mampostera simple o adobe
Pob >
Mampostera confinada o reforzada
1 000 000 Edificio de prticos de concreto reforzado con
hab
muros de mampostera de 3 a 5 pisos
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 5 a 12 pisos
Construcciones informales (bahareque o tapia
pisada)
Pob entre Mampostera simple o adobe
1 000 000 Mampostera confinada o reforzada
y 100 000 Edificio de prticos de concreto reforzado con
hab
muros de mampostera de 3 a 5 pisos
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 5 a 12 pisos

Pob <
100 000
hab

Construcciones informales (bahareque o tapia

pisada)
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 3 a 5 pisos
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 5 a 12 pisos

Publico

Bajo

Medio

Alto

791 000 644 000 979 000 2 518 000

1 336 000 480 000 875 000 2 600 000
1 708 000 442 000 1 110 000 2 229 000
1 196 000 330 000

756 000 1 679 000

1 192 000 600 000 1 212 000 2 366 000

672 350 547 400

1 135 600 408 000
1 451 800 375 700

832 150 2 140 300

743 750 2 210 000
943 500 1 894 650

1 016 600 280 500

642 600 1 427 150

1 013 200 510 000 1 030 200 2 011 100

553 700 450 800

935 200 336 000
1 195 600 309 400
837 200

685 300 1 762 600

612 500 1 820 000
777 000 1 560 300

231000

529 200 1 175 300

834 400 420 000

848 400 1 656 200

iii)
Desagregacin de los diferentes tipos constructivos. Esta desagregacin es
necesario hacerla en cada una de las ciudades de acuerdo con las zonas de microzonificacin
ssmica (cuando estos estudios existen) y segn los diferentes sistemas constructivos. Varias de
las ciudades del pas cuentan en la actualidad con estudios de microzonificacin ssmica, como
Bogot, Medelln, Pereira, Armenia, Popayn, Palmira, Buga, Tulu y hay avances parciales o
estudios en curso en Cali, Ibagu y Bucaramanga. Las estadsticas de tipos constructivos se
obtuvieron de las bases de datos catastrales disponibles en ciudades de diferentes tamaos tal
como se explic anteriormente. El cuadro 5-4 presenta un ejemplo de desagregacin por zonas
ssmicas y tipos constructivos para la ciudad de Bogot.

154
Cuadro 5-4
EJEMPLO DE PORCENTAJES DE PARTICIPACIN EN EL REA CONSTRUIDA
POR ZONA Y POR ESTRATO
(Porcentajes)

Bogot

rea construida 214,5 Km

Zona 1
24

Participacin
Zona 2 Zona 3 Zona 4
9
27
17

Zona 5
23

Porcentajes
Pblico

Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Mampostera confinada o reforzada

Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 3 a 5 pisos
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 5 a 12 pisos
Construcciones informales (bahareque o tapia
pisada)
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 3 a 5 pisos
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 3 a 5 pisos
Edificio de prticos de concreto reforzado con
muros de mampostera de 5 a 12 pisos

2
2

2
2

1
3

2
2

1
2

10

35
30
6
5

10
7
27
16

5
2
36
26

15
10
30
25

15
10
40
23

5
4

10
10

14
6

5
3

0
0

iv)
Asignacin de la amenaza ssmica para cada una de las ciudades: Para este
efecto se utiliz el estudio de amenaza ssmica del pas (AIS, 1996) que seala el nivel de
aceleracin mxima en cada una de las ciudades para diferentes perodos de retorno. Este
parmetro expresa la amenaza ssmica a nivel del terreno firme y ha sido obtenido teniendo en
cuenta la contribucin de las diferentes fuentes sismognicas del pas. En el grfico 5-2 se
presenta la curva de amenaza ssmica para la ciudad de Bogot, ajustada para el modelo, con
fines de ilustracin.
v)
Efectos de sitio, informacin de las microzonificaciones ssmicas. El
modelo incluye unos coeficientes que tiene como objetivo tener en cuenta los efectos de sitio de
las diferentes zonas ssmicas para los diferentes tipos estructurales considerados. Dichos factores
de amplificacin se establecen con base en el anlisis de la respuesta dinmica esperada para
cada tipo constructivo en cada zona ssmica y mediante el anlisis simplificado a travs de los
espectros de diseo en cada zona de la ciudad. El grfico 5-3 ilustra el mapa de
microzonificacin ssmica de Bogot vigente, Universidad de los Andes (1997).

155
Grfico 5-2
MODELO APROXIMADO DE LA INTENSIDAD VS TASA DE EXCEDENCIA
PARA LA CIUDAD DE BOGOT

(I) [1/ao]

0.10

0.01

0.00
10

100
I (Ac. Pico del Suelo) [gals]

1000

Grfico 53
MICROZONIFICACIN SSMICA DE BOGOT, UNIANDES (1997)
R

X = 1025000 m

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Y = 1 001000 m

Y = 9 97000 m

Y = 9 93000 m

Y = 9 89000 m

X = 985000 m

Y = 9 85000 m

X = 989000 m

156

vi)
Asignacin de las funciones de vulnerabilidad. Para cada uno de los tipos
constructivos identificados se asigna una funcin de vulnerabilidad especfica, la cual relaciona
el parmetro de intensidad ssmica seleccionado en este caso la aceleracin mxima del
terreno con el porcentaje de dao esperado para la construccin. Las funciones de
vulnerabilidad de los tipos constructivos de las ciudades colombianas se han determinado
mediante una combinacin de informacin basada en observaciones de comportamiento de
estructuras en sismos, ensayos experimentales en mesa vibratoria, modelos analticos no lineales
de comportamiento estructural, experiencias previas y referencias internacionales. El grfico 5-4
resume algunas de las funciones de vulnerabilidad para los tipos constructivos principales en
Colombia.
7.
Consideracin de la incertidumbre. La incertidumbre en las valoraciones
realizadas est asociada principalmente a la amenaza ssmica y a las funciones de
vulnerabilidad. Algunos estimativos de esta incertidumbre se han realizado en estudios
anteriores Cardona y otros (2005a/b), IDEA (2005), ERN Colombia (2005). Por lo tanto con
base en dichos estudios se asign un factor general de incertidumbre a cada uno de los tipos
constructivos analizados.
8.
Clculo de prdidas para diferentes perodos de retorno. La estimacin de
prdidas se realiz teniendo en cuenta la contribucin de cada tipo constructivo en cada zona
ssmica y con base en la aceleracin mxima estimada para cada perodo de retorno. En el
cuadro 5-5 se presenta un resumen de los valores utilizados para realizar dicho clculo.

Grfico 5-4
FUNCIONES DE VULNERABILIDAD REPRESENTATIVAS DE LOS TIPOS
CONSTRUCTIVOS EN COLOMBIA
1.0

0.9

0.8

0.7

Dao [%]

0.6

0.5

0.4
Construcciones inf ormales (bahareque o tapia pisada)
0.3

Mampostera simple o adobe

Mampostera conf inada o ref orzada

0.2

Edif icio de prticos de concreto ref orzado con muros

de mampostera de 3 a 5 pisos
Edif icio de prticos de concreto ref orzado con muros
de mampostera de 6 a 12 pisos

0.1

0.0
0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

A celeracin Mxima del Terreno [g]

0.70

0.80

0.90

1.00

157
Cuadro 5-5
VALORES PARA LA MODELACIN DE LAS PRDIDAS ECONMICAS POR SISMO
Aceleracion del terreno
[Gals]
Region

Ciudad

1 Bogota
214.5 KM2

Zona

Estratos

Zona 1 Publico
24%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 2 Publico
9%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 3 Publico
27%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 4 Publico
17%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 5 Publico
23%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

T. Estruct
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5

% Participacin
Area
Mampostera confinada o reforzada
2%
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
10%
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
35%
Mampostera confinada o reforzada
30%
Mampostera confinada o reforzada
6%
5%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
5%
4%
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
0%
Mampostera confinada o reforzada
2%
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
6%
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
10%
Mampostera confinada o reforzada
7%
Mampostera confinada o reforzada
27%
16%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
10%
10%
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
9%
Mampostera confinada o reforzada
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
3%
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
3%
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
5%
Mampostera confinada o reforzada
2%
Mampostera confinada o reforzada
36%
26%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
14%
6%
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
3%
Mampostera confinada o reforzada
2%
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
5%
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
15%
Mampostera confinada o reforzada
10%
Mampostera confinada o reforzada
30%
25%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
5%
3%
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
2%
Mampostera confinada o reforzada
1%
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
8%
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
15%
Mampostera confinada o reforzada
10%
Mampostera confinada o reforzada
40%
23%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
0%
0%
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
0%
T. Estruct. Descrip

Io

28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0

3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0

100
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130

500
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222

1000
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280

Efectos de
Sitio [Otros]
1.0
1.1
1.1
1.0
1.0
1.0
1.0
1.1
1.0
1.1
1.1
1.5
1.7
1.7
1.5
1.5
1.5
1.5
1.7
1.5
1.7
1.7
1.3
1.5
1.5
1.3
1.3
1.3
1.3
1.5
1.3
1.5
1.5
0.8
1.0
1.0
0.8
0.8
0.8
0.8
1.0
0.8
1.0
1.0
1.0
1.1
1.1
1.0
1.0
1.0
1.0
1.1
1.0
1.1
1.1

/Continuacin

158
Cuadro 5-5 (Conclusin)
VALORES PARA LA MODELACIN DE LAS PRDIDAS ECONMICAS POR SISMO (CONTINUACIN)
Parametros de la curva de
prdida estructural
Region

Ciudad

1 Bogota
214.5 KM2

Zona

Estratos

Zona 1 Publico
24%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 2 Publico
9%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 3 Publico
27%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 4 Publico
17%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 5 Publico
23%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

T. Estruct
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5

5.5
3
5
6
5
5.5
5.5
3
5.5
3
5
5.5
3
5
6
5
5.5
5.5
3
5.5
3
5
5.5
3
5
6
5
5.5
5.5
3
5.5
3
5
5.5
3
5
6
5
5.5
5.5
3
5.5
3
5
5.5
3
5
6
5
5.5
5.5
3
5.5
3
5

k
0.5
0.4
0.6
0.2
0.3
0.5
0.5
0.4
0.5
0.4
0.6
0.5
0.4
0.6
0.2
0.3
0.5
0.5
0.4
0.5
0.4
0.6
0.5
0.4
0.6
0.2
0.3
0.5
0.5
0.4
0.5
0.4
0.6
0.5
0.4
0.6
0.2
0.3
0.5
0.5
0.4
0.5
0.4
0.6
0.5
0.4
0.6
0.2
0.3
0.5
0.5
0.4
0.5
0.4
0.6

1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15

Prdida Estructural Estimada

[%]
PML 50

PML 100

PML 500

0.00
0.04
0.00
0.07
0.01
0.00
0.00
0.04
0.00
0.04
0.00
0.01
0.13
0.01
0.56
0.10
0.01
0.01
0.13
0.01
0.13
0.01
0.00
0.09
0.00
0.28
0.05
0.00
0.00
0.09
0.00
0.09
0.00
0.00
0.03
0.00
0.02
0.00
0.00
0.00
0.03
0.00
0.03
0.00
0.00
0.04
0.00
0.07
0.01
0.00
0.00
0.04
0.00
0.04
0.00

0.01
0.18
0.01
0.89
0.18
0.01
0.01
0.18
0.01
0.18
0.01
0.09
0.53
0.08
1.00
0.84
0.09
0.09
0.53
0.09
0.53
0.08
0.04
0.40
0.05
1.00
0.54
0.04
0.04
0.40
0.04
0.40
0.05
0.00
0.14
0.01
0.37
0.06
0.00
0.00
0.14
0.00
0.14
0.01
0.01
0.18
0.01
0.89
0.18
0.01
0.01
0.18
0.01
0.18
0.01

0.04
0.33
0.03
1.00
0.48
0.04
0.04
0.33
0.04
0.33
0.03
0.30
0.82
0.25
1.00
1.00
0.30
0.30
0.82
0.30
0.82
0.25
0.15
0.66
0.14
1.00
1.00
0.15
0.15
0.66
0.15
0.66
0.14
0.01
0.26
0.02
0.90
0.19
0.01
0.01
0.26
0.01
0.26
0.02
0.04
0.33
0.03
1.00
0.48
0.04
0.04
0.33
0.04
0.33
0.03

Valor Expuesto Valor Expuesto

[USD/M2]
[Mill. USD]
356
366
249
257
248
128
134
691
100
1,802
92
1,422
231
714
158
405
464
1,195
350
720
493
0
356
134
249
94
248
47
134
152
100
189
92
122
231
1,179
158
476
464
877
350
660
493
837
356
206
249
433
248
144
134
233
100
290
92
107
231
4,821
158
2,372
464
3,765
350
1,215
493
856
356
253
249
177
248
88
134
239
100
534
92
328
231
2,470
158
1,402
464
827
350
374
493
351
356
179
249
250
248
125
134
539
100
753
92
462
231
4,643
158
1,818
464
0
350
0
493
0

159

Esta metodologa simplificada de anlisis se utiliz para estimar las prdidas en las
diferentes ciudades incluidas en el anlisis para varios perodos de retorno. 54 En el cuadro 5-6 y
en el grfico 5-5 se resumen los resultados principales encontrados. Los resultados se expresan en
millones de dlares para efectos comparativos con otros estudios y con otros pases.
Cuadro 5-6
PRDIDAS ECONMICAS POR SISMO PARA LAS PRINCIPALES CIUDADES DE COLOMBIA
Valor expuesto
[Millones de
dlares]

PML (Millones de dlares)

[MDD]
Para diferentes Tret
100
500
1000

PML [%]
Para diferentes Tret
100
500
1000

Bogot

85 442

3 501

12 668

23 294

15

27

Medelln
Cali

26 473
21 704

1 728
1 089

7 566
6 427

10 860
9 474

2
1

9
8

13
11

Manizales + Pereira + Armenia

Ccuta
Pasto
Villavicencio
Neiva
Popayn
Ibagu
Bucaramanga
Tunja
Montera
Quibdo
Santa Marta
Florencia
Yopal
San Andrs
Barranquilla

9 700
4 184
2 398
2 695
1 923
1 841
3 529
5 109
1 360
1 634
406
2 836
596
399
499
11 591

321
107
186
107
85
163
50
68
33
29
68
12
8
5
6
21

2 049
1 339
851
804
787
651
446
417
280
228
199
176
115
95
76
69

3 163
2 330
1 306
1 464
1 322
949
760
736
405
436
254
493
206
150
126
122

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

2
2
1
1
1
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0

4
3
2
2
2
1
1
1
0
1
0
1
0
0
0
0

5 089
77
528
374
139
73
915
1 964
46

13
5
2
2
2
1
2
3
0

47
38
32
28
26
17
15
13
4

85
53
90
73
42
28
41
25
7

0
0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0
0
0
0

60

Cartagena
Mocoa
Riohacha
Arauca
Leticia
Puerto Carreo
Sincelejo
Valledupar
Mit
Puerto Inirida

54

Es importante sealar que el perodo de retorno en este caso se esta referido a cada ciudad como un
rea aislada, lo que es un buen referente del riesgo para cada una de ellas. Esta es una manera aceptable de identificar
sitios donde las prdidas podran ser muy altas. Sin embargo, desde el punto de vista del pas, teniendo en cuenta la
responsabilidad en cualquier caso del gobierno nacional, es importante recordar que el perodo de retorno no
significa el tiempo que hay que esperar para que se presenten prdidas en cualquier sitio del pas.

160
Grfico 55
CUADRO COMPARATIVO DE PRDIDAS POR SISMO, PARA TRET = 500 AOS
12,700

8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
San Jose del Guaviare

Mitu

Puerto Inirida

Valledupar

Sincelejo

Leticia

Puerto Carreo

Arauca

Mocoa

Riohacha

Cartagena

San Andres

Barranquilla

Yopal

Florencia

Santa Marta

Quibdo

Tunja

Monteria

Ibague

Bucaramanga

Popayan

Neiva

Pasto

Villavicencio

Cucuta

Cali

Manizales + Pereira + Armenia

Bogota

Medellin

Del modelo simplificado se ratifica que el impacto potencial ms crtico en caso de un

terremoto sera el que se producira en Bogot y su rea circundante. Dicho impacto sera del
orden de 12.700 millones de dlares (PML500 = 14,8%) en caso de un sismo muy fuerte, con un
perodo de retorno de 500 aos, y de 3.500 millones de dlares (PML100 = 4%) en caso de
presentarse un sismo moderado, con un perodo de retorno de 100 aos. Ambos eventos son
referentes de importancia tanto para efectos de implementar una estrategia de proteccin
financiera, como para formular el plan de respuesta o contingencia de la ciudad y de la Nacin. 55
Le siguen, de acuerdo con esta estimacin, Medelln con 7.566 millones de dlares y Cali con
6.427 millones de dlares, en el caso de presentarse un sismo similar, muy fuerte, cerca de esas
ciudades. En la regin del Eje Cafetero la prdida se estima en 2.049 millones de dlares para un
perodo de retorno de 500 aos; cifra algo mayor a la prdida que se present como consecuencia
del terremoto del Quindo en 1999 (1.591 millones de dlares). Esto indica que dicho sismo
estuvo cerca de ser el sismo para el cual se disean las edificaciones, de acuerdo con las normas
NSR-98, que corresponde a perodo de retorno de 475 aos.
Otros estudios realizados en los ltimos aos presentan cifras similares o equivalentes. El
estudio de ERN Colombia (2005) seala que para un terremoto de 500 aos de perodo de retorno
el PML de Bogot puede ser del orden del 13% del valor expuesto y que una vez agregadas las
prdidas de las poblaciones cercanas a la ciudad (de los departamentos de Cundinamarca y Meta)
el PML para Colombia podra llegar a ser del orden de 14.600 millones de dlares. De igual
forma en el Programa de Indicadores del BID (Cardona 2005, IDEA 2005) se estima que la
55

Obsrvese que el evento mximo en 100 aos en Bogot supera al evento mximo en 1 000 aos en el
Eje Cafetero y que en Medelln y Cali puede ser similar al de los 500 aos en Ccuta. En trminos de prdidas se
est haciendo referencia a eventos muy graves. Eventos aparentemente moderados desde el punto de vista
comparativo pueden tener serias implicaciones. Debe sealarse que este enfoque de identificacin de los posibles
eventos ms crticos no significa que el riesgo es grave slo para Bogot, para el cual ha dado el mayor valor de
prdidas esperadas. El problema es sin duda tambin de relevancia para muchos otros sitios del pas.

161

prdida para el Evento Mximo Considerado (EMC), de 500 aos de perodo de retorno, sera del
orden del 15%. No obstante, la cifra que se presenta en dicho estudio esta afectada por un factor
(entre 3,5 y 4,0), con el cual se intenta estimar, en forma conservadora, las prdidas totales
incluyendo los efectos en los contenidos, el lucro cesante, otros efectos econmicos indirectos y
los daos en la infraestructura de servicios o de lneas vitales que no se tuvieron en cuenta en el
inventario de elementos expuestos.
De acuerdo con estos resultados resulta evidente que el escenario crtico para Colombia
desde el punto de vista de desastres extremos corresponde a un sismo que afecte directamente la
ciudad capital. Con base en este resultado, el anlisis se extiende para estimar con mayor detalle
los efectos del evento en la ciudad de Bogot y de la situacin que se generara desde el punto de
vista de la reconstruccin y de la atencin de la emergencia.

b)

Efectos ssmicos en la infraestructura crtica

El escenario identificado previamente como el ms grave se complementa aqu con el fin

de establecer una descripcin ms amplia de las consecuencias del mismo. Inicialmente se
complementa el anlisis de riesgo general de edificaciones para incluir lo correspondiente a la
infraestructura.
Posteriormente se ampla la descripcin del escenario para incluir una descripcin de las
afectaciones fsicas de los diferentes sistemas y para establecer estimativos de afectacin a la
poblacin.
Finalmente se establece una serie de elementos que sirven de base para conformar un
escenario ms completo del desastre potencial y, con base en esto, establecer la demanda que
implicara para los organismos operativos de emergencias y las implicaciones adicionales para
efectos de la reconstruccin.
Aparte de los daos en las edificaciones parte de la infraestructura expuesta tambin
puede sufrir daos y prdidas asociadas al mismo evento referido. Para el efecto se realiz un
inventario de infraestructura expuesta, la cual se valor en forma aproximada con base en
informacin suministrada por las empresas de servicios pblicos, las compaas de seguros y
reaseguros (de acuerdo con las condiciones de las plizas contratadas con las entidades
correspondientes) y por informacin directa del consultor con respecto a trabajos realizados
previamente.
Debe tenerse en cuenta que la valoracin detallada de todas las obras de infraestructura
implicara unos esfuerzos excesivos, considerando que en muchos casos ni siquiera se tienen
inventarios detallados de la infraestructura y mucho menos de sus costos de reposicin.
El cuadro 5-7 resume los componentes de infraestructura relevantes que se han tenido en
cuenta en la evaluacin. Se indica en el cuadro el sector, el tipo de componente y su valor
aproximado.

162
Cuadro 5-7
VALORACIN DE EDIFICACIONES ESENCIALES Y OBRAS DE
INFRAESTRUCTURA EN BOGOT Y CERCANAS

Sector

Componente

Edificaciones indispensables Cuerpo de Bomberos

y de atencin a la
Polica Metropolitana
comunidad (EIAC)
Secretaria de Salud
Educacin
Transito
Administracin y otros

Valoracin
aproximada
(MDD)
8
52
122
3
5
85

Acueducto y Alcantarillado

Redes
Tanques
Subestaciones
Sistemas de abastecimiento

1 250
48
48
708

Energa Elctrica

Redes
Subestaciones
Sistemas de abastecimiento

42
833
2 083

Gas Natural

Redes
City Gates
Construcciones
Suministro

113
125
6
173

Comunicaciones

Redes
Subestaciones
Celulares

750
417
83

Combustibles

Oleoductos
Tanques de almacenamiento
Estaciones

833
208
417

Comercio e Industria

Instalaciones
Contenidos

8 333
8 333

Infraestructura vial

Puentes
Pistas areas

417
417

Para el anlisis de la infraestructura se consideraron funciones de vulnerabilidad

simplificadas las cuales se basan en los estudios detallados realizados por los consultores para
diferentes organismos y entidades, con ERN Colombia/Manizales y las firmas que componen
dicho consorcio y el CEDERI de la Universidad de los Andes (vanse referencias y fichas de
estudios relevantes en el anexo VII). En el grfico 5-6 se presentan las funciones de
vulnerabilidad asociadas con los diferentes componentes expuestos listados anteriormente.

163
Grfico 56
FUNCIONES DE VULNERABILIDAD DE COMPONENTES DE INFRAESTRUCTURA
1.0
0.9
Tanques Acueducto Promedio
Estaciones Acueducto
Sistema Abastecimiento
Red Acueducto
Red Alcantarillado
Red Gas Natural
City Gates
Suministro Gas Natural
Red Energia
Subestaciones Electricas
Subestacione de comunicaciones
Red Comunicaciones
Red Celular
Oleoductos
Tanques Combustible promedio
Estaciones
Puentes
Pistas Aeropuerto

0.8
0.7

Dao [%]

0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

Aceleracin Mxima del Terreno [g]

La metodologa de anlisis es equivalente a la anterior. El cuadro 5-8 presenta los detalles

del clculo aproximado correspondiente.
Cuadro 5-8
CLCULO DE LA AFECTACIN SOBRE LA INFRAESTRUCTURA Y LAS EIACS
Intensidad (PGA)
Ciudad

Zona

Bogot

EIAC

Bogota

Acueducto y Alcantarillado

Bogota

Energia Electrica

Bogota

Gas Natural

Bogota

Comunicaciones

Bogota

Combustibles

Bogota

Comercio e Industria

Bogota

Infraestructura vial

Tipo
Cuerpo de Bomberos
Policia Metropolitana
Secretaria de Salud
Educacin
Transito
Administracin y otros
Redes
Tanques
Subestaciones
Sistemas de abastecimiento
Redes
Subestaciones
Sistemas de abastecimiento
Redes
City Gates
Construcciones
Suministro
Redes
Subestaciones
Celulares
Oleoductos
Tanques de almacenamiento
Estaciones
Instalaciones
Contenidos
Puentes
Pistas aereas

T. Estruct
20
20
20
20
20
20
4
1
2
3
9
10
3
6
7
10
8
12
11
13
14
15
16
19
19
17
18

T. Estruct. Descrip
Edificaciones indispensables
Edificaciones indispensables
Edificaciones indispensables
Edificaciones indispensables
Edificaciones indispensables
Edificaciones indispensables
Red Acueducto
Tanques Acueducto Promedio
Estaciones Acueducto
Sistema Abastecimiento
Red Energia
Subestaciones
Sistema Abastecimiento
Red Gas Natural
City Gates
Subestaciones
Suministro Gas Natural
Red Comunicaciones
Subestaciones de comunicaciones
Red Celular
Oleoductos
Tanques Combustible promedio
Estaciones
Prticos
Prticos
Puentes
Pistas Aeropuerto

Io

28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0
28.0

3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0
3.0

100
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130
130

500
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222
222

1000
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280
280

Efectos de
Sitio [Otros]
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0
1.0

/Contina

164
Cuadro 5-8 (Conclusin)
CLCULO DE AFECTACIN SOBRE LA INFRAESTRUCTURA Y LAS EIACS (CONTINUACIN)
Parametros de la curva de
prdida estructural
Ciudad

Zona

Tipo

Bogot

EIAC

Bogota

Acueducto y Alcantarillado

Bogota

Energia Electrica

Bogota

Gas Natural

Bogota

Comunicaciones

Bogota

Combustibles

Bogota

Comercio e Industria

Bogota

Infraestructura vial

Cuerpo de Bomberos
Policia Metropolitana
Secretaria de Salud
Educacin
Transito
Administracin y otros
Redes
Tanques
Subestaciones
Sistemas de abastecimiento
Redes
Subestaciones
Sistemas de abastecimiento
Redes
City Gates
Construcciones
Suministro
Redes
Subestaciones
Celulares
Oleoductos
Tanques de almacenamiento
Estaciones
Instalaciones
Contenidos
Puentes
Pistas aereas

1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
3.6
2.2
2.3
2
2.2
1.6
2
3.5
2.8
1.6
3.5
3.3
1.6
1.6
3.5
2.2
1.6
1.7
1.7
2.6
1.8

0.6
0.6
0.6
0.6
0.6
0.6
0.9
0.38
0.47
0.6
0.37
1
0.6
1.2
0.45
1
1.2
0.9
1
1
1.2
0.38
0.6
0.75
0.75
0.47
0.5

1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15
1.15

Prdida Estructural Estimada

PML 100

PML 500

PML 1000

0.13
0.13
0.13
0.13
0.13
0.13
0.00
0.08
0.04
0.04
0.08
0.03
0.04
0.00
0.03
0.03
0.00
0.00
0.03
0.03
0.00
0.08
0.07
0.04
0.04
0.03
0.07

0.23
0.23
0.23
0.23
0.23
0.23
0.01
0.23
0.14
0.11
0.24
0.07
0.11
0.00
0.11
0.07
0.00
0.01
0.07
0.07
0.00
0.23
0.16
0.10
0.10
0.11
0.18

0.29
0.29
0.29
0.29
0.29
0.29
0.01
0.36
0.23
0.17
0.37
0.10
0.17
0.00
0.20
0.10
0.01
0.02
0.10
0.10
0.01
0.36
0.22
0.14
0.14
0.20
0.26

Valor Expuesto Valor Expuesto

[MDP]
[Mill. USD]
18,268
8
124,982
52
292,274
122
7,083
3
10,895
5
205,060
85
3,000,000
1,250
115,000
48
115,000
48
1,700,000
708
100,000
42
2,000,000
833
5,000,000
2,083
270,000
113
300,000
125
15,000
6
415,000
173
1,800,000
750
1,000,000
417
200,000
83
2,000,000
833
500,000
208
1,000,000
417
20,000,000
8,333
20,000,000
8,333
1,000,000
417
1,000,000
417

El cuadro 5-9 y el cuadro 5-10 presentan un resumen general de resultados de las prdidas
esperadas en edificaciones pblicas y privadas y en las obras de infraestructura. Los resultados se
presentan para los diferentes perodos de retorno.
Cuadro 5-9
PRDIDAS EN CONSTRUCCIONES PARA EL ESCENARIO SSMICO CRTICO

Sector
Publico

Tipo Estructural
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto
reforzado con muros de mampostera de
3 a 5 pisos

Valor
expuesto
(MDD)

PML (MDD)
para varios Tret
100
500
1000

PML (%)
para varios Tret
100
500
1000

2 278

55

184

2 422

229

674

1 149

28

47

1 063

27

82

3 707
7 134
4 881

896
267
8

3 126
1 620
72

3 661
3 617
246

24
4
0

84
23
1

99
51
5

Edificio de prticos de concreto

reforzado con muros de mampostera de
5 a 12 pisos
Estratos 1 y 2 Construcciones informales (bahareque o
tapia pisada)
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada

/Contina

165
Cuadro 5-9 (Conclusin)

Sector

Valor
expuesto
(MDD)

Tipo estructural

Estratos 3 y 4 Mampostera confinada o reforzada

Edificio de prticos de concreto
reforzado con muros de mampostera de
3 a 5 pisos
Estratos 5 y 6 Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto
reforzado con muros de mampostera de
3 a 5 pisos
Edificio de prticos de concreto
reforzado con muros de mampostera de
5 a 12 pisos
Subtotal construcciones:

PML (MDD)
para varios Tret
100
500
1000

PML (%)
para varios Tret
100
500
1000

27 655

85

754

2 538

12 946

1 212

3 573

6 087

28

47

13 328

58

513

1 717

13

5 939

707

2 031

3 348

12

34

56

4 090

31

223

664

16

3 501 12 668 23 294

15

27

85 442

Cuadro 5-10
PRDIDAS EN LA INFRAESTRUCTURA PARA EL ESCENARIO SSMICO CRTICO

Sector
Acueducto y
Alcantarillado

Componente

Valor
expuesto
(MDD)

PML (MDD)
para varios Tret
100

500

PML (%)
para varios Tret

1000

1000 500 1000

Redes
Tanques
Subestaciones
Sistemas de
abastecimiento

1 250
48
48

1
4
2

7
11
7

16
17
11

0
8
4

1
23
14

1
36
23

708

27

77

118

11

17

Redes
Subestaciones
Sistemas de
abastecimiento

42
833

3
26

10
60

16
85

8
3

24
7

37
10

2 083

80

226

348

11

17

Gas Natural

Redes
City Gates
Construcciones
Suministro

113
125
6
173

0
3
0
0

0
14
0
0

0
25
1
1

0
3
3
0

0
11
7
0

0
20
10
1

Comunicaciones

Redes
Subestaciones
Celulares

750
417
83

1
13
3

6
30
6

13
43
9

0
3
3

1
7
7

2
10
10

Energa Elctrica

/Contina

166
Cuadro 5-10 (Conclusin)
Sector
Combustibles

Comercio e Industria
Infraestructura vial
Subtotal infraestructura

Componente
Oleoductos
Tanques de
almacenamiento
Estaciones
Instalaciones
Contenidos
Puentes
Pistas areas

Valor
expuesto
(MDD)

PML (MDD)
para varios Tret
100
500 1000

PML (%)
para varios Tret
1000 500 1000

833

208
417

16
29

48
65

74
91

8
7

23
16

36
22

8 333
8 333
417
417
25 638

343
343
12
30
935

831 1 205
831 1 205
47
83
74 107
2 353 3 473

4
4
3
7
4

10
10
11
18
9

14
14
20
26
14

De los resultados anteriores se concluye que las construcciones tradicionales de la ciudad

sufriran un impacto considerable debido a que principalmente un porcentaje importante de estas
construcciones no cumplen con una normativa ssmica mnima. Por esta razn las prdidas se
concentran principalmente en las construcciones que no han sido construidas con requisitos
sismorresistentes tales como las bahareque precario, tapia, adobe y mampostera sin reforzar. Se
estima que para el escenario de un evento de 100 aos de perodo de retorno se pueden llegar a
tener un total de 2.000 edificaciones destruidas que implican la necesidad de contar con
alojamientos temporales y probablemente la reubicacin de asentamientos humanos despus del
terremoto. Por otra parte, se estima que cerca de 50.000 construcciones registrarn daos
importantes que implicaran una evaluacin y clasificacin del dao, para determinar su
habitabilidad y reparabilidad y un proceso posterior de reparacin y rehabilitacin (ERNColombia, 2006). Este proceso es de especial importancia y debe contarse con procedimientos
apropiados de evaluacin y cuantificacin de los daos en trminos del costo de las reparaciones
e intervenciones.
De acuerdo con lo anterior los requerimientos en trminos de reconstruccin para el
Estado son considerables ya que la mayora de las afectaciones ocurren para los estratos
socioeconmicos menos favorecidos. La contribucin a la prdida estimada para los estratos 1 y
2, para el sismo de los 500 aos, segn el tipo de construccin, es del 65% para construccin
informal y del 34% para la mampostera simple (vase cuadro 5-9).
Los resultados anteriores conjuntamente con los estudios previos existentes permiten
elaborar un escenario hipottico de afectacin tanto de las edificaciones como de la
infraestructura. Del modelo simplificado, y para efectos de tener un referente para establecer una
estrategia de proteccin financiera, ese concluye que el impacto directo potencial en Bogot y su
rea circundante sera, para un sismo fuerte con 500 aos de perodo de retorno, de 12.668
millones de dlares sobre las edificaciones, tanto pblicas como privadas, y de 2.343 millones de
dlares sobre la infraestructura de servicios pblicos y lneas vitales. Estas cifras suman 15.011
millones de dlares, de los cuales 3.109 millones de dlares seran de responsabilidad fiscal
directa del Estado y 4.818 millones de dlares seran las prdidas esperadas en la vivienda de los
estratos socioeconmicos 1 y 2, que corresponden a la poblacin de menores ingresos. Este

167

segmento, aunque es parte del sector privado, tambin sera una responsabilidad fiscal del Estado
dada que la CP de Colombia establece la obligatoriedad de atender a las personas en estado de
debilidad manifiesta. Un anlisis cuidadoso al respecto se encuentra en el estudio Definicin de la
Responsabilidad del Estado, su Exposicin ante Desastres Naturales y Diseo de Mecanismos
para la Cobertura de los Riesgos Residuales del Estado, ERN Colombia (2005) en el informe
Obligaciones contingentes del Estado por desastre, requerimiento de recursos y posibilidades de
asignacin, Cardona y otros (2005c).
i)
Efectos en las edificaciones esenciales. El anlisis se realiz para el conjunto que
se le ha denominado de Edificaciones Indispensables y de Atencin a la Comunidad (EIAC). Este
anlisis ha sido basado en los estudios Estrategia de transferencia, retencin y mitigacin del
riesgo ssmico en edificaciones indispensable y de atencin a la comunidad del Distrito Capital
de Bogot, CEDERI (2005b) y Estimacin de prdidas econmicas para diferentes escenarios de
riesgo en edificaciones pblicas y privadas en Bogot y anlisis econmico del riesgo residual
en el Distrito Capital de Bogot, ERN Colombia (2006). El cuadro 5-11 presenta los resultados
principales en trminos de afectacin directa y en trminos econmicos de grupos independientes
de edificaciones. El anlisis incluye edificaciones de salud, polica, bomberos, educacin, transito
y de la administracin pblica.
Cuadro 5-11
PRDIDAS EN EDIFICACIONES INDISPENSABLES Y DE ATENCIN A LA COMUNIDAD, EIACS

Sector
Edificaciones
indispensables y de
atencin a la
comunidad (EIAC)

Subtotal EIACs

Componente
Cuerpo de Bomberos
Polica Metropolitana
Secretaria de Salud
Educacin
Transito
Administracin y otros

Valor
expuesto
(MDD)
8
52
122
3
5
85
274

PML (MDD)
para varios Tret
100 500 1000
1
7
16
0
1
11
36

2
12
28
1
1
20
64

2
15
36
1
1
25
81

PML (%)
para varios Tret
100 500 1000
13
13
13
13
13
13
13

23
23
23
23
23
23
23

29
29
29
29
29
29
29

ii)
Efectos en el sistema de salud y de seguridad. De acuerdo con los anlisis el
sistema de salud puede sufrir daos en el orden de 23% en sus instalaciones para un evento
ssmico del orden de 500 aos de perodo de retorno y del 13% en el caso del sismo de los 100
aos, para el cual sera deseable planificar la respuesta n caso de emergencia. Estos efectos son
considerables y tendran un impacto social muy alto dado que esta infraestructura se requiere
inmediatamente una vez ocurrido el evento.
El Gobierno Nacional y el Gobierno Distrital han hecho esfuerzos para impulsar
programas de rehabilitacin ssmica de las edificaciones del sector salud. Desde la expedicin de
la Ley 400 de 1997 y a 715 de 2001 innumerables estudios de vulnerabilidad ssmica estructural
y funcional se han realizado en mltiples hospitales en todo el pas y prcticamente en todos los

168

del sistema de salud de Bogot, sin embargo el refuerzo estructural slo se ha logrado realizar en
un nmero modesto de instalaciones.
Al contrario del sistema de salud, el sistema de seguridad no ha desarrollado an acciones
concretas con miras a la disminuir su vulnerabilidad ssmica. Esto puede tener serias
implicaciones para la ciudad de Bogot, dad la importancia de este sistema en la respuesta en
caso de emergencia ssmica.
iii)
Efectos en el sistema de acueducto. El sistema de acueducto y alcantarillado de
Bogot ha estado sometido a un proceso de rehabilitacin ssmica reciente por parte del la
Empresa de Acueducto mediante la realizacin de estudios de vulnerabilidad ssmica y diseo de
reforzamiento y mediante la construccin por etapas de las obras requeridas para disminuir la
vulnerabilidad de los componentes del sistema. Por otra parte, la empresa ha realizado estudios
de vulnerabilidad funcional del sistema mediante lo cual se han implementado una serie de
intervenciones que tienen como objetivo disminuir la vulnerabilidad inherente del sistema,
aumentar la redundancia y darle mayor confiabilidad a la prestacin del servicio. Los anlisis
demuestran que aun en casos de situaciones de eventos ssmicos importantes el sistema mantiene
una operatividad bsica aceptable, con diferentes opciones para la continua prestacin del
servicio con impactos relativamente menores sobre la poblacin.
Lo anterior se refleja en unos valores relativamente bajos de afectacin de los principales
sistemas de suministro y en de las principales obras de infraestructura. No obstante, se presentan
unos valores relativamente altos de daos en los sistemas de redes, por una parte debido a la edad
de las mismas y por otra debido a la dificultad para llevar a cabo intervenciones de la
vulnerabilidad en estos elementos.
En general el sistema de acueducto de la ciudad se puede considerar como un sistema de
baja vulnerabilidad relativa frente a la accin ssmica. A pesar de la posibilidad de ocurrencia de
fallas en los sistemas principales de suministro existen bien definidas reservas para varios das
con sistemas redundantes de suministro y un plan de contingencia para lograr el abastecimiento
en situaciones crticas que se ha venido perfeccionando con el tiempo. Es importante sealar que
la ciudad ha tenido en el pasado problemas por el colapso de tneles (como ha sido el caso de el
tnel del Faro y de Chingaza) y malfuncionamiento de vlvulas, que han significado que la
ciudad por varios meses haya tenido que proveerse de sistemas redundantes de menor capacidad
y hacer campaas pblicas de consumo racional de agua.
iv)
Efectos en el sistema de energa. El sistema de interconexin elctrica a nivel
nacional con las diferentes fuentes de suministro al sistema, ofrecen una relativa baja
vulnerabilidad y posibilidad de redundancia en caso de daos localizados en ciertos sectores
crticos. Al igual que el anterior, el sistema de energa de la ciudad ha venido realizando una serie
de intervenciones de su vulnerabilidad ssmica a nivel de subestaciones y redes principales.
Tambin se presentan ciertos problemas con los sistemas de distribucin local los cuales por su
antigedad y extensin pueden verse comprometidos y por lo tanto podran presentarse
interrupciones importantes de energa en caso de un sismo fuerte. Sin embargo, la empresa cuenta
con elementos para una recuperacin pronta, minimizando as el impacto sobre la poblacin y
sobre las actividades de la ciudad. La experiencia obtenida por problemas de orden pblico, de

169

tener que restablecer el servicio rpidamente a nivel nacional, ha sido de especial utilidad para
efectos de contra con un plan de contingencia que servira en parte en caso de daos causados
por sismo.
v)
Efectos en el sistema de gas. El sistema de distribucin de gas de la ciudad es
relativamente moderno y ha sido diseado de acuerdo con estndares internacionales de
seguridad. Se encuentra en buen estado y obedece a buenas prcticas de ingeniera y de
construccin. Lo anterior se ve reflejado en los bajos porcentajes de afectacin del sistema y de
las redes de distribucin en caso de un sismo. Un estudio detallado de la red, realizado por el
CEDERI a fines de los aos 90, ratifica este diagnstico general y ms cualitativo. A pesar de lo
anterior no debe descartarse la posibilidad de ocurrencia de escapes de gas en caso de un sismo
intenso que pueden contribuir a la generacin de incendios localizados ante lo cual se requerira
de la intervencin de los cuerpos de bomberos. La empresa de Gas Natural cuenta con un plan de
contingencias para reaccionar frente a situaciones crticas que se presenten.
vi)
Efectos en el sistema de comunicaciones. El sistema de comunicaciones de la
ciudad tambin se encuentra en un proceso de intervencin para efectos de disminuir la
vulnerabilidad ssmica del sistema y aumentar la confiabilidad del sistema ante la ocurrencia de
eventos de alto impacto. Varias de las centrales de telefona han sido intervenidas. Por otra parte,
los sistemas de telefona celular son muy recientes y en general siguen estndares especiales de
seguridad en la construccin de antenas y sitios de control. Algunas de estas antenas se
encuentran en edificios, que en su mayora cumplen con haber sido construidos con requisitos
sismorresistentes.
vii)
Efectos en el sistema de suministro de combustibles. La empresa colombiana de
petrleos, ECOPETROL, ha venido realizando estudios de vulnerabilidad y de refuerzo y
rehabilitacin ssmica de su infraestructura no slo en Bogot, donde se localizan los centros de
control, sino en todo el pas. Esta entidad ha dado ejemplo en la evaluacin e intervencin de sus
sistemas de conduccin, en las refineras y en general en todas las instalaciones de la empresa. Lo
anterior permite prever una relativa baja vulnerabilidad ssmica del sistema y por lo tanto bajas
posibilidades de problemas mayores de interrupcin del servicio en caso de un evento ssmico
mayor. Adems, la empresa como resultado de los problemas de orden pblico ha logrado una
notable eficiencia para atender fallas en las lneas de los oleoductos, y cuenta con un plan de
contingencias desde principios de los aos 90.
Efectos en instalaciones industriales. Se prevn prdidas considerables en las instalaciones
industriales tanto pblicas como privadas. Con respecto a las instalaciones pblicas industriales,
por ley deben someterse a procesos de rehabilitacin ssmica y la mayora de estas estn llevando a
cabo estudios y obras de rehabilitacin obras. Algunas de ellas ya han sido rehabilitadas. En
relacin con las instalaciones industriales privadas, estas pueden llegar a sufrir daos de
consideracin debido a que algunas son instalaciones relativamente antiguas, aunque en general se
encuentran en buen estado y estn protegidas por plizas de seguros contra todo riesgo. Las
instalaciones que ms preocupan son las de las industrias menores y domsticas que no cumplen
con los requisitos de seguridad mnimos en muchos casos. En caso de un sismo se podran
presentar particularmente incendios en Bogot debido a las instalaciones en ocasiones precarias. La
ciudad cuenta con estudios sobre concentracin de este tipo de industria y se es consciente del
tipo de problema que podra generarse en la zona industrial de Puente Aranda y otras menores.

170

Efectos en la infraestructura vial. Las efectos esperados en la infraestructura vial en

general podran ser limitados por las siguientes razones: a) Las vas y sistemas de comunicacin
son en general de baja vulnerabilidad ssmica con excepcin de las zonas donde pueden ocurrir
fenmenos de licuacin que para la ciudad se encuentran principalmente hacia el suroccidente de
la ciudad; b) La mayora de los puentes importantes de la ciudad han sido sometidos a procesos
de rehabilitacin y reforzamiento ssmico; c) Las pistas del aeropuerto, elementos que pueden
convertirse en vitales en el momento de ocurrencia de un evento ssmico de grandes
proporciones, no son susceptibles a sufrir daos considerables y en caso de ocurrir daos, estos se
presentarn en forma localizada y podran ser reparados en un tiempo relativamente menor. La
ciudad cuenta con estudios de movilidad en caso de sismo, que permiten dimensionar los
problemas de congestin que tendra la ciudad por ejemplo al presentarse que los padres de
familia quieran ir a buscar sus hijos a los colegios. Estos estudios han tenido en cuenta en forma
simplificada el impacto del cierre de vas por colapso de edificaciones y puentes viales o
peatonales.

c)

Prdidas humanas por sismo

Para evaluar la afectacin a la poblacin se definieron funciones de vulnerabilidad

aproximadas basadas en estudios previos realizados CEDERI (2005a), ERN Colombia (2006). El
anlisis de efectos en la poblacin se realiz con base en los datos oficiales de poblacin y una
distribucin hipottica de la misma en los diferentes tipos constructivos y segn lo diferentes
estratos socio-econmicos. Con base en esta distribucin hipottica y en la utilizacin de
funciones de vulnerabilidad social se realizaron estimativos aproximados del nmero de heridos y
muertos que se pueden llegar a presentar en la ciudad en caso de eventos ssmicos importantes.
En el cuadro 5-12 se resume el procedimiento de clculo empleado para estimar el nmero de
afectados, heridos y muertos. En este anlisis el nmero de afectados se relaciona con el nmero
de personas cuyas viviendas sufriran un nivel de daos importante, por lo que significa personas
sin hogar y que requieren ser considerados para el albergue o alojamiento temporal.
En el cuadro 5-13 se presenta un resumen de las cifras obtenidas para efectos de anlisis
generales como el aqu requerido. Se presentan datos aproximados de heridos y muertos para los
tres eventos con diferente perodo de retorno. La situacin corresponde en general a un sismo que
ocurre en las horas de la noche, en el cual la mayora de la poblacin se encuentra en las zonas
residenciales de la ciudad. Por esta razn el anlisis se limita a los tipos constructivos
residenciales.

171
Cuadro 5-12
PROCEDIMIENTO DE CLCULO DE PERSONAS AFECTADAS
Prdida Estructural Estimada
Region

Ciudad

1 Bogota
214.5 KM2

Zona

Estratos

Zona 1 Publico
24%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 2 Publico
9%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 3 Publico
27%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 4 Publico
17%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 5 Publico
23%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

T. Estruct
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5

% Participacin
T. Estruct. Descrip
Area
Mampostera confinada o reforzada
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Construcciones informales (bahareque
10%
Mampostera simple o adobe
35%
Mampostera confinada o reforzada
30%
Mampostera confinada o reforzada
6%
Edificio de prticos de concreto reforza
5%
Mampostera confinada o reforzada
5%
Edificio de prticos de concreto reforza
4%
0%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Construcciones informales (bahareque
6%
Mampostera simple o adobe
10%
Mampostera confinada o reforzada
7%
Mampostera confinada o reforzada
27%
Edificio de prticos de concreto reforza
16%
Mampostera confinada o reforzada
10%
Edificio de prticos de concreto reforza
10%
9%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
3%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Construcciones informales (bahareque
3%
Mampostera simple o adobe
5%
Mampostera confinada o reforzada
2%
Mampostera confinada o reforzada
36%
Edificio de prticos de concreto reforza
26%
Mampostera confinada o reforzada
14%
Edificio de prticos de concreto reforza
6%
3%
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Construcciones informales (bahareque
5%
Mampostera simple o adobe
15%
Mampostera confinada o reforzada
10%
Mampostera confinada o reforzada
30%
Edificio de prticos de concreto reforza
25%
Mampostera confinada o reforzada
5%
Edificio de prticos de concreto reforza
3%
Edificio de prticos de concreto reforza
2%
Mampostera confinada o reforzada
1%
Edificio de prticos de concreto reforza
2%
Edificio de prticos de concreto reforza
1%
Construcciones informales (bahareque
8%
Mampostera simple o adobe
15%
Mampostera confinada o reforzada
10%
Mampostera confinada o reforzada
40%
Edificio de prticos de concreto reforza
23%
Mampostera confinada o reforzada
0%
Edificio de prticos de concreto reforza
0%
0%
Edificio de prticos de concreto reforza

Poblacin expuesta
miles de hab
34
34
17
171
598
513
102
85
85
68
0
12
12
6
37
62
43
169
100
62
62
56
19
57
19
57
96
38
693
500
269
115
57
23
23
11
59
177
118
355
295
59
35
23
16
33
16
133
250
166
667
383
0
0
0

1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50
1.50

4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10
4.10

Tret 100

Tret 500

Tret 1000

0.00
0.06
0.00
0.14
0.03
0.00
0.00
0.06
0.00
0.06
0.00
0.01
0.20
0.01
0.90
0.18
0.01
0.01
0.20
0.01
0.20
0.01
0.00
0.14
0.01
0.54
0.09
0.00
0.00
0.14
0.00
0.14
0.01
0.00
0.04
0.00
0.04
0.01
0.00
0.00
0.04
0.00
0.04
0.00
0.00
0.06
0.00
0.14
0.03
0.00
0.00
0.06
0.00
0.06
0.00

0.01
0.18
0.01
0.89
0.18
0.01
0.01
0.18
0.01
0.18
0.01
0.09
0.53
0.08
1.00
0.84
0.09
0.09
0.53
0.09
0.53
0.08
0.04
0.40
0.05
1.00
0.54
0.04
0.04
0.40
0.04
0.40
0.05
0.00
0.14
0.01
0.37
0.06
0.00
0.00
0.14
0.00
0.14
0.01
0.01
0.18
0.01
0.89
0.18
0.01
0.01
0.18
0.01
0.18
0.01

0.04
0.33
0.03
1.00
0.48
0.04
0.04
0.33
0.04
0.33
0.03
0.30
0.82
0.25
1.00
1.00
0.30
0.30
0.82
0.30
0.82
0.25
0.15
0.66
0.14
1.00
1.00
0.15
0.15
0.66
0.15
0.66
0.14
0.01
0.26
0.02
0.90
0.19
0.01
0.01
0.26
0.01
0.26
0.02
0.04
0.33
0.03
1.00
0.48
0.04
0.04
0.33
0.04
0.33
0.03

/Contina

172
Cuadro 5-12 (Conclusin)
PROCEDIMIENTO DE CLCULO DE PERSONAS AFECTADAS
Afectados *
Region

Ciudad

1 Bogota
214.5 KM2

Zona

Estratos

Zona 1 Publico
24%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 2 Publico
9%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 3 Publico
27%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 4 Publico
17%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

Bogota
214.5 KM2

Zona 5 Publico
23%
Estratos 1 y 2

Estratos 3 y 4
Estratos 5 y 6

T. Estruct
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5
3
4
5
1
2
3
3
4
3
4
5

T. Estruct. Descrip

Tret 100

Mampostera confinada o reforzada

Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza
Construcciones informales (bahareque
Mampostera simple o adobe
Mampostera confinada o reforzada
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Mampostera confinada o reforzada
Edificio de prticos de concreto reforza
Edificio de prticos de concreto reforza

0
1
0
10
3
0
0
1
0
1
0
0
1
0
21
5
0
0
9
0
6
0
0
3
0
19
3
0
0
29
0
7
0
0
0
0
1
0
0
0
3
0
0
0
0
1
0
8
1
0
0
6
0
0
0

Heridos [miles de Hab]

Tret 500 Tret 1000 Tret 100

0
3
0
94
50
1
0
7
0
6
0
0
4
0
23
32
1
6
32
2
20
2
0
13
0
35
32
0
8
115
3
26
1
0
1
0
12
3
0
0
17
0
2
0
0
3
0
73
21
0
1
31
0
0
0

0
6
0
105
173
5
1
15
1
12
0
2
6
1
23
38
7
27
51
10
32
7
1
23
1
35
59
2
43
205
17
47
3
0
3
0
33
15
0
1
39
0
5
0
0
6
0
81
72
1
6
69
0
0
0

0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Muertos [miles de hab]

Tret 500 Tret 1000 Tret 100

0
0
0
8
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
3
0
0
2
0
1
0
0
1
0
3
2
0
0
7
0
2
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
6
1
0
0
2
0
0
0

0
0
0
10
12
0
0
1
0
1
0
0
1
0
2
3
0
2
4
1
3
0
0
2
0
3
5
0
2
15
1
4
0
0
0
0
3
1
0
0
2
0
0
0
0
0
0
7
5
0
0
4
0
0
0

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

Tret 500 Tret 1000

0
0
0
3
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
0
1
0
1
0
0
0
0
1
1
0
0
3
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3
0
0
0
1
0
0
0

0
0
0
4
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
0
1
2
0
1
0
0
1
0
1
2
0
1
7
0
2
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
3
2
0
0
2
0
0
0

173
Cuadro 5-13
RESULTADOS DEL ANLISIS DE PERSONAS EFECTADAS
Vctimas estimadas para Bogot
Tret 100

Tret 500

Tret 1000

12 000

68 000

137 000

Heridos

8 000

48 000

96 000

Muertos

4 000

20 000

41 000

Total

Dada la falta de informacin disponible tanto a nivel local como internacional, en este
anlisis no se han considerado las victimas debido a efectos climticos, a la accin de los
contenidos, incendios, a falta de camas disponibles en hospitales y sistemas de urgencia, y a
victimas generadas por estrs, angustia u otros efectos psicolgicos.

d)

Impacto por inundaciones generalizadas

Un segundo escenario que puede considerarse de inters, pero cuyo impacto

comparativamente en trminos de costos es una pequea fraccin de lo que podran causar sismos
en el pas, es el que se podra presentar por inundaciones generalizadas en todo el territorio
nacional en una poca de lluvias o resultado de la acumulacin de prdidas durante un perodo
importante de eventos recurrentes en diversas partes del pas o incluso en los mismo lugares. Este
evento, aqu considerado como un evento difuso ha sido recurrente en Colombia prcticamente.
Sus efectos en trminos econmicos para el Estado usualmente no han sido importantes, pero si
para la poblacin de bajos recursos localizada en las riberas de los grandes ros en las zonas
rurales. Usualmente, cuando los ros Cauca, Magdalena, Sin, San Jorge, Atrato; San Juan,
Arauca, Casanare, Caquet y Meta y otros ros de los llanos orientales, el Putumayo, el
Amazonas y otros ros de Amazona se desbordan causan graves daos en cosechas de
propietarios de amplias extensiones de tierra y en los medios de sustento de personas en un
estado grave de pobreza. Para hacer esta valoracin complementaria e ha hecho una
aproximacin con base en la informacin sobre reas dedicadas a la agricultura, ganadera y
otros. Esta informacin ha sido suministrada por el IDEAM, el Ministerio de agricultura y el
Ingeominas. Las zonas inundables han sido identificadas por el IDEAM de manera muy gruesa y
de acuerdo con informacin cualitativa de resultado del registro de eventos anteriores en cada zona
del pas. Adicionalmente, se cuenta con un sitio Web del Ministerio de Agricultura en el cual se
sealan los porcentajes de reas cultivadas por departamento y por tipo de cultivo, as como los
costos por hectrea de cada uno de ellos.
Para realizar el anlisis del riesgo se han requerido mapas de inundacin para diferentes
perodos de retorno y la valoracin del rea de cada tipo de cultivo que podra verse afectado. El
parmetro de intensidad del fenmeno se considera es la altura promedio del agua.
Desafortunadamente es un valor difcil de obtener con algn grado de confiabilidad con la
informacin existente y disponible. Este tipo de estudios no han sido de inters, aparte de casos

174

puntuales, en los cuales por otras razones se ha querido evaluar el comportamiento hdrico de
algunos ros. Existe por lo tanto poca informacin y no existe un sistema unificado que permita el
acopio de toda la informacin disponible y requerida. Existe un corto historial de registros, que
infortunadamente no permiten estimar de manera idnea el comportamiento hdrico con fines de
evaluacin de riesgosa una escala apropiada.
El mapa nacional de zonas inundables, ilustrado en el grfico 5-7, se ha realizado con base
en informacin histrica, criterios de expertos, teniendo en cuenta la topografa predominante, la
altura sobre el nivel del mar del terreno y el nivel del terreno con respecto a los cauces y afluentes
de los cuerpos de agua. Su resolucin es muy deficiente y no se cuenta con informacin sobre
como se realiz dicho mapa. Dado que no se cuenta con mejor informacin y los estudios
puntuales en diferentes cuencas a nivel regional y local no son fcilmente disponibles ni
compatibles, se han determinado las reas susceptibles por departamento a partir de anlisis
geomtricos, considerando que estas reas inundables corresponden a un evento de un perodo de
retorno de 500 aos. Los dems valores se obtuvieron como un porcentaje de estos valores,
basados en el mejor criterio de los consultores.

Grfico 5-7
MAPA CON ZONAS INUNDABLES, COLOMBIA. (FUENTE IDEAM)

175

Por otra parte se cuenta con informacin bsica de valoracin de diferentes tipos de
cultivos, obtenida del Ministerio de Agricultura, estos se dividen en cultivos transitorios y
permanentes. Un ejemplo de valoracin de se presentan en el cuadro 5-14.
Cuadro 5-14
VALORES DE REFERENCIA DE CULTIVOS (FUENTE MINISTERIO DE AGRICULTURA)
Valor por hectrea (millones de pesos corrientes/ha)
Cultivos transitorios
Ajonjol
Algodn
Arroz riego
Arroz sec. manual
Arroz sec. mec.
Papa
Tabaco rubio
Cebada
Frjol
Maz tecnificado
Maz tradicional
Sorgo
Soya
Trigo
Man

0,72
0,65
4,12
1,39
3,06
6,52
7,16
0,47
2,12
1,40
0,61
1,34
1,75
1,03
4,23
Cultivos permanentes

Banano exportacin
Cacao
Caa azcar
Caa panela
Cocotero
Fique
ame
Palma africana
Pltano
Pltano exp.
Tabaco negro C.I.
Tabaco negro exp.
Yuca

22,19
1,36
3,34
2,33
6,47
1,43
4,77
3,30
4,48
4,63
6,37
6,22
3,73

De acuerdo con esta metodologa simplificada se desarroll un modelo que permite

estimar la prdida esperada en el caso de inundaciones que abarquen la mayor rea creble del
territorio colombiano. El cuadro 5-15 presenta los resultados de dicha estimacin por
departamento actualizando los valores del estudio realizado por ERN Colombia (2005).

176
Cuadro 5-15
ESTIMACIN DE LAS PRDIDAS ECONMICAS POR INUNDACIN
Expuesto
Mill USD
Antioquia
1,295
Atlntico
84
Bolvar
516
Boyac
564
Caldas
294
Caquet
1,091
Cauca
545
Cesar
641
Crdoba
607
Cundinamarca
677
Huila
521
La Guajira
529
Magdalena
571
Meta
1,484
Nario
364
Norte de Santander
413
Quindo
104
Risaralda
147
Santander
733
Sucre
282
Tolima
749
Valle del Cauca
612
Arauca
448
Casanare
1,038
Resto de departamentos (S
2,710
Depto

PML %
TR100
4.10%
7.71%
18.12%
0.84%
0.01%
4.94%
2.68%
24.95%
13.36%
3.13%
3.95%
1.22%
15.30%
6.73%
6.71%
3.16%
0.02%
0.01%
8.45%
16.50%
3.32%
7.04%
29.65%
37.45%
3.78%

TR50
2.28%
4.28%
10.07%
0.47%
0.00%
2.74%
1.49%
13.86%
7.42%
1.74%
2.20%
0.68%
8.50%
3.74%
3.73%
1.76%
0.01%
0.01%
4.69%
9.17%
1.85%
3.91%
16.47%
20.81%
2.10%

TR500
9.12%
17.14%
40.27%
1.87%
0.01%
10.97%
5.96%
55.45%
29.69%
6.96%
8.79%
2.71%
33.99%
14.97%
14.92%
7.02%
0.05%
0.02%
18.77%
36.67%
7.39%
15.64%
65.89%
83.22%
8.41%

TR50

PML Valor [Mill. USD]

TR100
TR500
30
53
118
4
7
14
52
93
208
3
5
11
0
0
0
30
54
120
8
15
33
89
160
356
45
81
180
12
21
47
11
21
46
4
6
14
49
87
194
56
100
222
14
24
54
7
13
29
0
0
0
0
0
0
34
62
138
26
47
103
14
25
55
24
43
96
74
133
295
216
389
864
57
103
228

* Resto de departamentos esta conformado por: San Andrs y Providencia, Choc, Putumayo,
Vichada, Guaina, Vaups, Guaviare y Amazonas.

El grfico 5-8 presenta los resultados de PML por inundacin para un evento con un
perodo de retorno del orden de 500 aos, en porcentaje de los valores expuestos, ordenados de
mayor a menor.
Grfico 5.8
PML POR INUNDACIN, PERODO DE RETORNO DE 500 AOS, COMO PORCENTAJE
DEL VALOR EXPUESTO
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%

Caldas

Quindo

Risaralda

Boyac

Cauca

La Guajira

Cundinamarca

Tolima

Norte de
Santander

Huila

Resto de
departamentos

Antioquia

Caquet

Nario

Meta

Valle del
Cauca

Atlntico

Crdoba

Santander

Magdalena

Sucre

Bolvar

Cesar

Arauca

Casanare

0%

177

La situacin ms crtica sera la agregacin probable de daos por inundaciones en varios

sitios del pas al mismo tiempo pero dando mayor peso a la prdida que se presentara en el
Casanare. Considerando las eventuales posibles agregaciones de prdidas, stas podran llegar a
niveles en el orden de los 1.000 millones de dlares. Esta valoracin puede ser ampliamente
conservadora, dado que se est suponiendo que dicho departamento estara en una total
produccin agropecuaria y que sera inundado en la mayora de su superficie, lo que es poco
factible que se presente en forma simultnea. Por otra parte, estas zonas del pas han tenido
dificultades mayores para la produccin masiva debido a los problemas de orden pblico que han
impedido la explotacin agrcola industrializada.
En sntesis, las consecuencias de las inundaciones en Colombia usualmente se reflejan en
prdidas importantes de cultivos, animales y daos en vivienda semiurbana y rural. Las
inundaciones en planicie en Colombia no causan vctimas en forma masiva, excepto cuando se
trata de inundaciones sbitas en cuencas de alta pendiente o flujos y avalanchas. En eventos
ENSO que propician inundaciones o en temporadas intensas de lluvias en el pasado no se han
comprometido elementos de infraestructura importantes, excepto puentes de bajas
especificaciones que al daarse han significado graves problemas de comunicacin para zonas
aisladas del centro del pas. A partir de la construccin de embalses y represas con cierta
capacidad de regulacin como Salvajina en el ro Cauca, Urr en el ro Sin y en algn grado
Betania en el ro Magdalena, las inundaciones en zonas urbanas que se inundaban frecuentemente
se han reducido. Aunque los costos son bastante menores frente a eventos como los terremotos,
en el futuro en la medida que se logre un mayor desarrollo de las zonas ribereas se pueden
esperar prdidas notables. Sobre todo por los procesos de migracin de poblacin a zonas antes
poco pobladas, como es el caso del Casanare y en general de los llanos orientales. Por esta razn
la mitigacin estructural as como el ordenamiento territorial son aspectos de especial
importancia que se deben tener en cuenta en el caso de Colombia, para la reduccin del riesgo
desde el punto de vista prospectivo.

2. Respuesta del sistema nacional

Aunque para efectos de referencia se considera que el evento de los 100 aos podra ser al ms
apropiado para preparacin y diseo de un plan de contingencia y que el evento de los 500 aos
puede ser utilizado para efectos de tener un referente intermedio para la proteccin financiera, en
las estimaciones realizadas en este documento se ha incluido el impacto para un evento de 1000
aos, con el fin de tener una idea de lo que un evento muy grave podra causar en los elementos
expuestos. Los gobiernos deben establecer sus referentes de acuerdo con sus posibilidades y el
costo de oportunidad de las inversiones. Puesto que se trata de proteger la prosperidad de la
sociedad se recomienda definir un objetivo para la preparacin y la proteccin financiera as sea
inicialmente un objetivo modesto que se pueda ir aumentando en la medida de las posibilidades.
En este documento, en la seccin 3, se ha hecho una amplia descripcin de la
organizacin y funcionamiento del SNPAD. Se comenta acerca del grado de preparacin
existente para atender desastres extremos y, en general, se hace una descripcin del grado de
desempeo de las actividades ex post de la organizacin institucional existente. Dicha
descripcin no es diferente a la que se podra presentar en este numeral, en relacin con la
respuesta del nivel nacional, teniendo como referencia los eventos especficos descritos

178

previamente, como situaciones extremas que se pueden presentar en el pas. En dicho aparte se
seala que la poltica pblica de la gestin de riesgos en que menos se ha avanzado en Colombia
ha sido la que corresponde al Manejo de Desastres. Aun cuando el ndice de gestin del riesgo en
esta temtica, IGRMD, registra un avance importante en el aspecto relacionado con la organizacin
y coordinacin de operaciones de emergencia, que ha pasado en un lapso de 20 aos de un nivel
bajo a un nivel apreciable, la preparacin y capacitacin de la comunidad en este tema, por
ejemplo, no presenta ningn cambio importante. Por otra parte, los dems aspectos, como la
planificacin para la respuesta e implementacin de sistemas de alerta, la dotacin de equipos,
herramientas e infraestructura, la simulacin y la puesta a prueba de la respuesta interinstitucional,
y la planificacin explcita para la rehabilitacin y reconstruccin, slo presentan un leve avance,
pasando de bajo a incipiente en el mismo perodo.
Tambin se mencion que la DPAD ha hecho esfuerzos en los ltimos aos para que en el
pas existan una serie de protocolos de actuacin en caso de emergencia y desastre en los cuales
se define la organizacin del Gobierno Nacional en caso de que se declare un desastre como
Evento Crtico Nacional. Estos protocolos sealan los objetivos y responsabilidades de las
autoridades nacionales en el manejo de la emergencia (el Presidente de la Repblica, el ministro
del Interior, el director de la Direccin General de Prevencin y Atencin de Desastres, Ministros
de despacho, comandantes de fuerzas militares, el procurador general de la nacin) y cmo deben
funcionar los comits tcnicos y operativos, cmo se debe hacer el manejo de la informacin
pblica y cmo debe ser la relacin entre los niveles territoriales y nacionales para la atencin de
emergencias. La DPAD, consciente de la complejidad que significa atender un desastre mayor y
debido a las experiencias que han significado algunos desastres moderados, ha concentrado sus
esfuerzos en dar asistencia tcnica a los municipios y responsabilizarlos de su rol cuando se
presenta un desastre, lo que ha tenido buenos efectos en una serie de ciudades que han tenido un
avance importante desde la perspectiva local. Entre esas ciudades se puede mencionar a Bogot,
que como se describe ms adelante, desde hace varios aos ha tenido dentro de sus polticas
prepararse desde el punto de vista administrativo para responder a un desastre mayor, como el
que causara un sismo muy fuerte, y hace esfuerzos reconocidos de informacin pblica a travs
de los medios de comunicacin para informar y capacitar a la comunidad.
Claramente, los esfuerzos locales para prepararse son fundamentales, sin embargo en el
caso de un desastre extremo en Colombia, el Gobierno Nacional necesariamente tendr que
apoyar no slo a los pequeos municipios gravemente afectados, que no tienen capacidad de
respuesta por sus limitados recursos, sino incluso a las ciudades en donde se tienen avances
importantes en la preparacin y respuesta en caso de emergencia. Esta situacin se ha repetido en
el pasado con eventos moderados y, en particular, fue muy evidente en el desastre ssmico del Eje
Cafetero en enero de 1999. De igual forma, situaciones como las inundaciones que se han
presentado despus del 2000 y la actividad volcnica del Galeras demuestran que el Gobierno
Nacional se ha visto exigido y ha tenido que responder apoyando los operativos de emergencia y
con recursos econmicos importantes para atender las crisis. Una descripcin cuidadosa de la
respuesta Estatal frente a los principales desastres ocurridos en Colombia se encuentra en el
Estudio sobre desastres ocurridos en Colombia: Estimacin de prdidas y cuantificacin de
costos, Cardona y otros (2004b), ERN Colombia (2005).

179

Es importante sealar que sin contar con un plan nacional de emergencias en el caso del
Eje Cafetero, las entidades operativas respondieron de manera apropiada pero en forma
independiente y descoordinada. La principal deficiencia operativa que se detect fue la falta de
una planificacin idnea para la respuesta, la falta de equipos suficientes, de tecnologa avanzada
y de otros recursos que facilitaran la accin de las instituciones nacionales, departamentales y
municipales. Aunque se han hecho dotaciones a centros de reservas ubicados en diferentes sitios
del pas y se ha contado con el apoyo y buena voluntad de entidades como la Cruz Roja, la
Defensa Civil y las Fuerzas Militares, la dotacin y capacitacin siguen siendo muy deficientes
frente a las exigencias que se tendran en caso de un desastre extremo, como lo sera un desastre
ssmico mayor en Bogot. En pocas palabras se podra decir que en la parte operativa
actualmente hay mucho corazn y poca tecnologa. Al respecto desde hace varios aos los
cuerpos de bomberos de perfilan como las entidades operativas ms protagnicas, sin embargo
los bomberos en general tienen un desarrollo importante slo en algunas pocas ciudades.
En el caso de un evento ssmico en Bogot con un perodo de retorno de 100 aos, de
acuerdo con o estimado de manera gruesa en este documento, se podran tener cerca de 4.000
muertos, 8.000 heridos, cerca de 6.000 personas sin vivienda y 30.000 personas sin trabajo; 2.000
viviendas destruidas y cerca de 50.000 afectadas, lo que equivale a daos por 3.500 MDD 56 en
edificaciones, de los cuales 239 MDD seran en edificaciones pblicas y 36 MDD en
edificaciones esenciales. Las lneas vitales tendran daos por 935 MDD. Por lo tanto frente a
este evento, cuya probabilidad de excedencia es del 10% en 10 aos de tiempo de exposicin, la
ciudad de Bogot as como el pas estaran enfrentados a un impacto enorme para sus capacidades
de respuesta de emergencia. La situacin sera adicionalmente la ms difcil para el Gobierno
Nacional por tener la mayor parte de sus instalaciones estratgicas en la ciudad. Muchos de sus
edificios posiblemente sufrirn daos importantes y el personal podr verse afectado en forma
directa. Aunque la administracin distrital asuma la respuesta y se coordine lo mejor posible para
que no haya incoherencias entre las autoridades nacionales y distritales, el manejo de la
emergencia ser muy complicado debido al inevitable conflicto de competencias. Sera necesario
establecer sistemas de referencia de heridos con otras ciudades y apoyo desde sitios que no hayan
sido afectados y del nivel internacional. Los daos en lneas vitales y edificaciones esenciales, a
pesar de que algunas no son tan vulnerables como en otras partes del pas, complicaran al
mximo la atencin de las personas afectadas. Por esta razn, aunque la ciudad de Bogot ha
dado pasos importantes en la elaboracin de un plan de contingencia en caso de sismo, con el
tiempo ser necesario explorar cmo involucrar de manera eficiente y apropiada la respuesta
institucional de los tres niveles territoriales que convergen en la ciudad.
Plan de respuesta a emergencias por terremoto en Bogot D.C. En el ao 2002, la
administracin distrital elabor el plan de respuesta a emergencias por terremoto en el cual se
desarroll la estructura organizacional a nivel local y nacional, las responsabilidades y funciones
en la atencin de la emergencia y, finalmente, los preparativos para el fortalecimiento de la
capacidad de respuesta ante este tipo de eventos.
Las referencias a los posibles daos ocasionados por la ocurrencia de un terremoto estn
basados en los estudios de microzonificacin ssmica de 1997 y el estudio elaborado por el
CEDERI, Escenarios de riesgo y prdida por terremoto para Bogot D.C. en el ao 2005. Este
56

MDD: Millones de dlares.

180

anlisis describe los posibles efectos de un desastre en trminos de la afectacin directa a

personas, daos y destruccin de edificaciones, ndices de dao en infraestructura vial, daos en
sistemas de servicios pblicos y de saneamiento, daos en edificaciones indispensables y de
atencin a la comunidad. En los aos 2004 y 2005 se han realizado tambin estudios con fines de
proteccin financiera de la ciudad frente al riesgo ssmico, los cuales han servido de referencia
para la estrategia para el fortalecimiento de la capacidad de respuesta de Bogot ante un sismo de
gran magnitud.
La estructura de organizacin entre la ciudad y la Nacin est definida en La gua para la
actuacin en caso de un desastre sbito de cobertura nacional - protocolo N 8: Relacin de
niveles territoriales, realizado por la DAPD de Ministerio del Interior y de Justicia. En dicho
documento se establecen las responsabilidades polticas y administrativas que deben asumir los
alcaldes y los comits operativos distritales, a travs de los cuales se canalizan las acciones
departamentales y nacionales. Segn el Decreto Ley 919 de 1989 y el Decreto Distrital 723 de
1999, el gobierno nacional slo ser llamado cuando la ayuda sea insuficiente y exceda las
capacidades del Distrito Capital. As, se establece la disponibilidad del Fondo de Prevencin y
Atencin de Emergencias (FOPAE) como primer soporte. Las ayudas de otros gobiernos
departamentales y nacionales, incluyendo el Fondo Nacional de Calamidades se establecen como
alternativas de segundo orden antes que el Presidente de la Repblica declare la Situacin de
Desastre o declare el Emergencia por grave calamidad pblica invocando el artculo 215 de la CP
del pas.
En el plan de respuesta de Bogot frente a un sismo se contemplan funciones especficas
de las entidades distritales para ser ejecutadas en las situaciones de emergencia con el fin de
garantizar la vida de los ciudadanos, la gobernabilidad y oferta de servicios del distrito. Dichas
funciones estn relacionadas con las condiciones de accesibilidad y transporte, los sistemas de
comunicaciones, la recopilacin de la informacin de daos y realizacin de sobre-vuelos para
identificar los efectos, la realizacin de operaciones de bsqueda y rescate, salud y saneamiento,
funcionamiento de los servicios pblicos, procedimientos y actividades de albergue y
alimentacin, seguridad y convivencia, manejo de la informacin pblica, tratamiento de
aspectos jurdicos y econmicos.
Para la ejecucin a largo plazo del plan de respuesta a emergencias se definen actividades
con fines de preparativos para las exigencias del desastre. Este proceso de preparacin se est
desarrollando en el marco del proyecto: Estrategia para el fortalecimiento de la capacidad de
respuesta de Bogot ante un sismo de gran magnitud, realizado por la DPAE y orientado por el
PNUD, en el cual, para cada una de las funciones definidas anteriormente se presentan los
antecedentes y se realiza un diagnstico de la situacin actual para concluir en los procedimientos
y proyectos necesarios para alcanzar los niveles estimados que permitan una respuesta
satisfactoria ante la emergencia.

3. Demanda de gestin financiera

Del modelo simplificado presentado en esta seccin con fines de estimar el impacto de eventos
extremos se concluy que los efectos directos potenciales en Bogot y su rea circundante seran
de 15.011 millones de dlares, para un sismo fuerte con un perodo de retorno del orden de 500

181

aos, que corresponde a un evento cuya probabilidad de excedencia es del 2% en un tiempo de

exposicin de 10 aos. De esta cifra 12.668 millones de dlares sera el costo directo de los daos
en las edificaciones, tanto pblicas como privadas, y 2.343 millones de dlares sera el valor de la
prdidas en la infraestructura de servicios pblicos y las lneas vitales. El Estado tendra una
responsabilidad fiscal de 3.109 millones de dlares, correspondientes al costo de los daos de las
edificaciones pblicas y la infraestructura, y de 4.818 millones de dlares correspondientes a las
prdidas directas esperadas en la vivienda de los estratos socioeconmicos ms pobres. Estas
cifras no han sido afectadas por ningn factor que incluya prdidas indirectas, lucro cesante o
daos en los contenidos de las edificaciones. Por otra parte, una evaluacin conservadora de los
efectos que podran generar las inundaciones en el pas seala que las prdidas por ese tipo de
fenmenos podran llegar a ser del orden de 1.000 millones de dlares.
Los resultados obtenidos de estas modelaciones de riesgo son informacin de referencia
de especial utilidad para estimar las prdidas mximas directas agregadas, tanto para sismo como
por inundacin, que podran presentarse y que el pas tendra que afrontar. En el caso de la
modelacin por sismo se incluyen las prdidas no slo de los inmuebles del sector pblico, en
general, sino del sector privado, que a criterio de este grupo consultor no son responsabilidad del
Gobierno Nacional cubrirlas en su totalidad. La mayora de los analistas a nivel internacional
consideran que slo una fraccin de las prdidas del sector privado podra y debera ser atendida
por el Estado segn lo que establezca la Constitucin y la ley en cada pas. En el caso de
Colombia la C.P. establece que el gobierno debe atender las necesidades de las personas en
estado de debilidad manifiesta.
En Colombia por tratarse de un gobierno descentralizado, en teora habra que considerar
las responsabilidades del gobierno a nivel nacional, departamental y municipal. Sin embargo en
el caso de eventos extremos como los que se han estimado en este trabajo difcilmente los
municipios y departamentos podran cubrir los costos de una reconstruccin con sus propios
recursos. Ahora bien, en el caso de las inundaciones, usualmente, las prdidas las sufre el sector
privado constituido por grandes y pequeos propietarios de tierras, inmuebles y cultivos. El
Estado en muchas ocasiones debe facilitar la compra de semillas, de maquinaria agrcola y es
comn que se refinancien deudas o se den facilidades para volver a sembrar una vez se haya
terminado la inundacin. Difcilmente el Estado en cualquiera de sus niveles puede indemnizar a
quienes pierden sus cultivos y pertenencias sin existir de por medio algn grfico de transferencia
del riesgo.
En consecuencia, este estudio no se realiz predefiniendo desde su inicio cul es la
responsabilidad del Estado. No obstante, si se intuy que ser parte de la responsabilidad del
Estado reponer su infraestructura y posiblemente una fraccin de los bienes del sector privado en
el caso de sismo (como los de los estratos socio-econmicos ms pobres). En el caso de
inundaciones no hay una tcnica que permita diferenciar entre los medios de sustento de
comunidades minifundistas y los cultivos de grandes latifundios, sin embargo la responsabilidad
del Estado en esos casos no es usualmente el pago de los cultivos y los bienes perdidos, con
excepcin en algunos casos de viviendas para los ms pobres.
En este trabajo se realizaron evaluaciones generales, con la mejor informacin posible,
haciendo supuestos cuidadosos y utilizando datos con una adecuada resolucin acorde con el
grado de consistencia de los modelos desarrollados y teniendo en cuenta en tipo de decisiones

182

econmicas que se espera se tomen con base en esta informacin. Se revisaron y utilizaron datos
aportados por otros estudios hechos con mayor detalle. Se reconoce que existen deficiencias en la
informacin y que sera deseable utilizar los modelos con informacin ms detallada, aunque no
se dispuso de ms y mejor informacin. Los resultados presentados facilitan hacer diferentes
supuestos de responsabilidad con las estimaciones obtenidas. Los valores pueden desagregarse en
diferentes niveles lo que permite valorar cada supuesto e identificar posibles esquemas de
transferencia de riesgo para proponerlas como alternativas de proteccin financiera.
Respecto de la transferencia de riesgos, el gobierno central y algunas ciudades como
Manizales y Bogot han explorado sus posibilidades de definir estrategias financieras para
enfrentar su responsabilidad fiscal y sus pasivos contingentes mediante instrumentos de
seguros/reaseguros para proteger la infraestructura pblica y la promocin del seguro colectivo
de los privados con mecanismos novedosos que intentan la proteccin de los estratos socioeconmicos ms pobres de manera subsidiada. Este tipo de iniciativas han permitido depurar el
alcance de los estudios de riesgo de manera notable para que se puedan utilizar para este tipo de
decisiones. Por otra parte, desde el punto de vista financiero se han hecho esfuerzos para
identificar la manera de fortalecer la gestin del riesgo mediante mecanismos de cofinanciacin
de acuerdo con las capacidades de los municipios y departamentos. Hay iniciativas innovadoras
para mejorar el funcionamiento del Fondo Nacional de Calamidades y de los fondos que a nivel
territorial se han desarrollado o se pueden desarrollar. Al respecto se recomienda ver las
propuestas y estrategias sugeridas en los estudios Obligaciones contingentes del Estado por
desastre, requerimiento de recursos y posibilidades de asignacin, informe del estudio sobre
definicin de la responsabilidad del Estado, su exposicin ante desastres naturales y diseo de
mecanismos para la cobertura de los riesgos residuales del Estado realizado por Cardona y otros
(2005c), ERN Colombia (2005), la Estimacin de prdidas econmicas para diferentes
escenarios de riesgo en edificaciones pblicas y privadas en Bogot y anlisis econmico del
riesgo residual en el Distrito Capital de Bogot, ERN Colombia (2006), y el Diseo de
Esquemas de Transferencia de Riesgo para la Proteccin Financiera de Edificaciones Pblicas y
Privadas en Manizales en el Caso de Desastres por Eventos Naturales, ERN Manizales (2005).

a)

ndice de Dficit por Desastre

El Programa de Indicadores de Riesgo y Gestin de Riesgos BID-IDEA (Cardona, 2005)

(IDEA, 2005), formul y aplic el ndice de Dficit por Desastre, IDD, con el fin de establecer un
indicador que diera cuenta del impacto macroeconmico de los desastres extremos en los pases
de la regin (ver descripcin resumida en el anexo IV). Este indicador se obtiene de relacionar la
prdida causada por un Evento Mximo Considerado (EMC) y la resiliencia econmica de un
pas o una regin para hacer frente a dicho impacto con fines de reconstruccin. El cuadro 5-16
presenta la evolucin del IDD para Colombia en 2004, utilizando las cifras de prdidas calculadas
en este estudio.
De acuerdo con la definicin del IDD un ndice mayor que 1,0 significa incapacidad
econmica del pas para hacer frente a desastres extremos, aun cuando aumente al mximo su
deuda. A mayor IDD mayor es el dficit. Si existen restricciones para el endeudamiento
adicional, como es el caso de Colombia, esta situacin implicara la imposibilidad de recuperarse.

183
Cuadro 5-16
ESTIMACIONES DEL IDD PARA EL AO 2004
Clculo del IDD
L500
Total (millones de dlares)
Gobierno (millones de
dlares)
Est 1 y 2 (millones de
dlares)
Total % PIB
Gobierno % PIB
Est 1 y 2 % PIB
Resiliencia econmica
Primas Seguros % PIB
Seguros/Reaseg.500 -F1p
Fondos desastres -F2p
Ayuda/donaciones.500-F3p
Nuevos Impuestos -F4p
Gastos de capital - %PIB
Reasig. presuptal. -F5p
Crdito externo. -F6p
Crdito interno -F7p
RE.500
Total (millones de dlares)
Total % PIB
IDD500

Evaluacin 1

Evaluacin 2

Evaluacin 3

15 011

55 541

55 541

3 109

11 503

11 503

4 818
15,51%
3,21%
4,98%

4 818
57,39%
11,89%
4,98%

4 818
57,39%
11,89%
4,98%

1,38
109,39
4,84
375,28
851,69
3,37
1 957,67
0,00
0,00

1,38
225,23
4,84
1 388,52
851,69
3,37
1 957,67
0,00
0,00

1,38
225,23
4,84
0,00
851,69
3,37
1 957,67
0,00
0,00

3 298,87
3,41%
2,4

4 427,95
4,58%
3,7

3 039,43
3,14%
5,4

En la evaluacin 1 se presentan las cifras asociadas al dao directo total sobre el sector
privado, sobre el sector pblico y sobre los estratos socioeconmicos de menores ingresos
(estratos 1 y 2). Tambin se incluyen los fondos a los que tendra acceso el Gobierno Nacional
para llevar a cabo la reconstruccin. El IDD en este caso sera de 2,4. Esta valoracin es adversa,
no slo por la magnitud del dao potencial sino por las restricciones que tiene el pas para
acceder a recursos. La situacin de Colombia sigue siendo difcil en relacin con su capacidad de
obtener crdito externo o interno. Su dficit fiscal es del orden del 6% del PIB, la deuda esta en el
55% de PIB, el dficit primario es del -1,2% de PIB con una tasa de crecimiento nominal de
8,8%. El dficit sostenible, de acuerdo con la metodologa simplificada descrita en el programa
BID-IDEA, es negativo; del -0,44% del PIB. Esto significa que no existe margen para nueva
deuda de acuerdo con dicho enfoque. Esta situacin es preocupante, pues esta es la situacin ms
favorable en el sentido de que la prdida slo se valora en trminos de efectos directos y que los
recursos a los que se podra acceder son valores optimistas, particularmente las donaciones y las
cifras de posibles nuevos impuestos y de reasignacin presupuestal.

184

En la evaluacin 2 corresponde un clculo similar al realizado en el Programa de

Indicadores, donde las cifras de prdidas intentan incluir los costos indirectos inducidos. En este
caso las cifras de las prdidas totales y del gobierno han sido afectadas por un factor de 3,7,
excepto las prdidas en los estratos de la poblacin ms pobre, dado que el valor a cargo del
gobierno sera bsicamente la reposicin o costo directo de las viviendas afectadas. El IDD en
este caso sera de 3,7 y sera comparable al obtenido en el Programa de Indicadores, que para el
ao 2000 se estim en 5,4. Esto significa que el IDD para Colombia se ha reducido en los ltimos
5 aos, pero sigue siendo un valor muy alto y preocupante.
Finalmente, la Evaluacin 3 se realiz sin incluir la cifra ampliamente optimista de
donaciones por casi 1.390 millones de dlares. Cifra realmente alta y que no necesariamente le
llegara al gobierno. En ese caso el IDD para 2004 sera de 5,4, similar al calculado en el 2000,
considerando un EMC de un perodo de retorno de 500 aos. En conclusin, la situacin de
Colombia, en cualquier caso, es muy delicada en relacin con su capacidad econmica para
enfrentar un desastre extremo. Es importante que el Gobierno Nacional estime de manera ms
precisa sus pasivos contingentes por desastres y que establezca o consolide una estrategia de
proteccin financiera.
El IDD tambin se ha calculado independientemente para los departamentos del pas,
donde puede identificarse que con eventos mximos para cada regin en la mayora de los casos
los departamentos no estaran en capacidad de cubrir sus prdidas con recursos propios o del
situado fiscal. Prcticamente en todos los casos el IDD es mayor a 1,0, excepto en zonas donde la
probabilidad de un sismo moderado o intenso es despreciable. En el Apndice 8 se presentan los
resultados de este indicador para algunos de departamentos del pas. El grfico 5-9 y el
grfico 5-10 ilustran los resultados del IDD a nivel subnacional para el ao 2000.
Grfico 5-9
VALORES DEL IDD PARA LOS DEPARTAMENTOS DEL PAS (2000)
IDD 500 - 2000
Guaina
Vichada
Amazonas
Huila
Vaupes
Caquet
Arauca
Cesar
Choc
Bogot, D.C.
Valle del Cauca
Casanare
Magdalena
Norte de Santander
Sucre
Bolivar
Cordoba
Santander
Antioquia
Cundinamarca
Nario
Quindo
Meta
Caldas
Risaralda
Putumayo
Cauca
Guaviare
Tolima
Atlntico
Boyac
La Guajira
San Andres y Providencia

12,90
9,12
7,77
5,22
4,41
4,28
4,11
4,11
3,99
3,47
3,47
3,33
2,73
2,38
2,24
2,01
1,72
1,59
1,49
1,28
1,24
1,18
1,17
1,12
1,08
0,77
0,73
0,71
0,71
0,29
0,07
0,07
0,001
0

10

12

14

185
Grfico 5-10
CATEGORIZACIN DE LOS DEPARTAMENTOS SEGN EL IDD (2000)

Fuente: Carreo M.L., Cardona O.D., Barbat A.H. (2005) Sistema de indicadores para la evaluacin de riesgos
Monografa CIMNE IS-52, Barcelona.

b)

Impacto sobre la tasa de crecimiento y los ingresos tributarios

Un punto de partida para analizar el impacto negativo sobre la tasa de crecimiento del PIB
de un evento catastrfico como el descrito previamente en Bogot es el trabajo de AlbalaBertrand (1993). 57 Este autor construye un marco analtico simple que permite estimar un rango
razonable para las prdidas en trminos de puntos porcentuales de crecimiento del PIB
ocasionadas por el desastre. Se deben distinguir dos tipos de efectos. El primero sobre los stocks
de capital y el segundo sobre los flujos macroeconmicos. Un terremoto de alta intensidad puede
destruir gran parte de la capacidad productiva de la ciudad. Por ejemplo, capital fijo de las
empresas, unidades habitacionales de los hogares, infraestructura pblica, capital humano y
capital social. Todo ello se refleja en un ajuste negativo en la tasa de crecimiento de la economa
de la ciudad. Tambin se han identificado otras consecuencias negativas que pueden derivarse de
situaciones de emergencia y desastre. En una sociedad con problemas de altos ndices de pobreza
y concentracin del ingreso, un choque negativo que destruya los patrimonio exiguos de las
personas peor situadas de la sociedad y su capacidad para generar ingresos puede conducir a
desordenes polticos y problemas de gobernabilidad. Todo ello destruye la confianza social y la
toma de riesgo por parte de los inversionistas, lo cual finalmente profundizara los costos
econmicos y sociales (Cooper y Olson, 1998). Aunque es importante tener una idea cuantitativa
de todos los costos del desastre, los modelos an son muy limitados. El grupo consultor
Evaluacin de Riesgos Naturales (ERN), liderado por Omar D. Cardona A., lvaro M. Moreno
57

J. M. Albala-Bertrand. (1993). Natural Disaster Situations and Growth: A Macroeconomic Model for
Sudden Disaster, World Development, Vol. 21, pp. 1417-1434.

186

R. y Luis E. Yamn L, desarroll en 2006 un estudio para la Secretara de Hacienda de Bogot, la

DPAE y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el apoyo del Banco
Mundial, un estudio en el cual se estim de manera indicativa a aproximada cul podra ser el
impacto al crecimiento y a los ingresos tributarios de Bogot, el potencial dficit fiscal de la
ciudad, los gastos de inversin compensatoria y la posible reasignacin del gasto pblico
(Cardona y otros, 2006a). Slo se presentaron los clculos sobre las prdidas en trminos de stock
de capital. El modelo contempl las siguientes reglas bsicas:
1)
Los efectos del desastre se localizan en un rea delimitada, es decir, no afectan a
todo el territorio de la misma manera o en igual magnitud.
2)
No todos los agentes son afectados de la misma manera por el evento natural. De
hecho, el capital menos productivo y las familias ms pobres y con menor capital humano
sufrirn los mayores daos.
3)
No todos los tipos de capital son afectados de manera igual. En realidad, el capital
menos productivo sufrir los mayores consecuencias.
4)
La tasa de crecimiento y de inflacin de largo plazo no se ver afectada por el
desastre. Este supuesto se puede derivar de los modelos convencionales de crecimiento exgeno
(Okuyama, 2003). 58
5)
Los grandes desastres son eventos de muy baja frecuencia. Primero se construy el
lmite superior de la prdida de crecimiento en el momento del desastre. Para esto se asumi que
la emergencia prcticamente ya estara superada. Tambin que existen bienes de materiales y
stocks disponibles, y que el stock de capital fijo es irremplazablemente en el corto plazo.
Finalmente que las prdidas son nicamente en bienes de capital y que este es homogneo. Ahora
bien, fue necesario relajar algunos de los supuestos para encontrar la cota inferior de la cada del
producto. Para ello se hizo necesario reconocer los siguientes factores:
a)
Las prdidas de los desastres no se concentran nicamente en el capital.
b)
Las prdidas estimadas de capital son calculadas a su costo de reposicin
en el mercado.
c)
El capital es heterogneo, por tanto, el efecto del desastre es diferencial
entre tipos de capital.
d)
El capital tambin es heterogneo dentro de cada tipo de capital.
e)
El crecimiento del producto no depende nicamente del stock de capital.
Siguiendo un modelo analtico que escapa al alcance de este documento informativo, se
construyeron los intervalos de prdidas de crecimiento por desastre y la cota superior e inferior de
la cada de ingresos tributarios a causa del desastre.

58

Okuyama Yasuhide (2003). Economics of Natural Disasters. A Critical Review, Research Paper
2003-12, Virginia University. Tambin, IDEA (2005). Indicators of Disaster risk and risk management, Universidad
Nacional de Colombia y Inter-American Development Bank, Bogot Colombia.

187

Por otra parte se realiz una estimacin del gasto de reposicin que el gobierno distrital
debe realizar para compensar las prdidas del desastre. Esto complementa el anlisis de las
presiones fiscales en el corto plazo que se veran reflejadas en la dinmica de la deuda y en la
capacidad financiera de las autoridades para manejar sus pasivos en el mediano y largo plazo.
Siguiendo el anlisis de Albala-Bertrand (1993), se asume que el gobierno distrital tratar de
compensar las prdidas sociales de su responsabilidad. Los supuestos en ese caso son los
siguientes:
1.
Cualquier gasto adicional ms all de la emergencia es de reconstruccin de
infraestructura pblica y privada
2.

La inversin de reconstruccin es gasto autnomo de capital

3.

Existe capacidad subutilizada en los sectores de construccin

A partir de estos supuestos, se desarroll otro modelo simple del multiplicador para
determinar el gasto de inversin que tambin escapa el alcance de esto informe, pero del cual se
presentan los resultados a continuacin. Los cuadros 5-17, 5-18 y 5-19 reportan los clculos de
los intervalos de prdidas en el crecimiento del PIB, en impuestos y el gasto de inversin
compensatoria que exigiran algunas de las situaciones estudiadas.
Cuadro 5-17
INTERVALO DE PRDIDAS EN LA TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB
(Porcentajes)
PML >
ymin

250
2,1

500
2,6

ymx

10,4

13,2

Clculos propios.

Cuadro 5-18
INTERVALO DE PRDIDAS DE IMPUESTOS
(Millones de pesos)
PML >

250

500

Tmin

52 940

67 205

Tmx

264 698

336 025

Clculos propios.

188
Cuadro 5-19
INTERVALO DE GASTO DE INVERSIN PBLICA COMPENSATORIA
(Millones de pesos)
PML >

250

500

vmin

124 605

158 182

vmx

623 027

790 910

Clculos propios.

Estos resultados son preocupantes. En primer lugar, la cada de la tasa de crecimiento

oscila entre 2,1% y 10,4% en el caso de un terremoto con un perodo de retorno de 250 aos. Para
eventos ms severos estas cifras son mucho mayores. Es decir, que el efecto sobre la actividad
econmica sera muy considerable, incluso en el caso menos grave. En segundo lugar, las
finanzas pblicas podran verse deterioradas de manera significativa. En el cuadro 5-20, se
muestra el dficit fiscal generado por la cada de los ingresos y el gasto de inversin en
reposicin en el primer ao despus de la emergencia para los diversos escenarios.
Cuadro 5-20
DFICIT FISCAL GENERADO POR EL DESASTRE
(Millones de pesos)
PML >

250

500

Min

177 545

225 387

Max

887 725

1 126 935

Clculos propios.

c)

Reasignacin del gasto en caso de desastre extremo

Ahora bien, con otro modelo sencillo se puede estimar la reasignacin del gasto pblico.
Suponiendo que el gobierno distrital puede acceder a recursos externos para financiar el costo de
la reconstruccin.; que el gobierno nacional le concede un crdito y realiza transferencias, y que
los mercados financieros y la solidaridad internacional tambin manifiestan su inters en ayudar.
En el cuadro 5-21 se presentan los clculos con base en las cifras de inversin de reconstruccin
del anlisis sobre crecimiento y desastre.
Las autoridades distritales tendran que definir la mejor manera de reasignar el gasto
pblico para cubrir los costos de reconstruccin financiados con recursos internos. Una manera
sencilla de resolver el problema es minimizar el costo de oportunidad de cambiar el destino del
gasto de inversin sujeto a una tecnologa Coob Douglas que permite transformar recursos
pblicos en inversin de reconstruccin.

189
Cuadro 5-21
INTERVALO DE REASIGNACIN DEL GASTO PBLICO
(Millones de pesos)
PML >

250

500

rP min

74 763

94 909

rP mx

373 816

474 546

Clculos propios.

Para poder determinar las reasignaciones de los rubros de inversin se supone que la
contribucin de cada uno a la inversin de reconstruccin X corresponde a la participacin en el
total de la inversin descontando el gasto en salud y educacin que estn regidos por mandatos
constitucionales.
Los costos de oportunidad de la reasignacin del gasto son equivalentes a la rentabilidad
social de cada rubro de inversin. La dificultad reside en que no se cuenta con informacin ni
estudios detallados que permitan definir rigurosamente la tasa de rentabilidad individual de cada
sector de inversin. En el ejercicio se supone valores arbitrarios para poder dar una idea
razonable de las magnitudes. Sin embargo, se requiere que el distrito adelante estudios en este
sentido.
En los cuadros 5-22 y 5-23 se presentan los clculos de resignacin ptima de gasto de
inversin para la atencin del desastre, de acuerdo con los datos de distribucin del gasto pblico
existente y supuestos razonables del costo de oportunidad. Las cifras estn en millones de pesos
corrientes. Se presentan las estimaciones para los valores mximo y mnimo en todos los
escenarios de desastre.
Lo interesante de los resultados es mostrar que bajo el escenario mnimo, las
reasignaciones de gasto a partir del POAI de 2006 permiten cubrir las necesidades de inversin
de reconstruccin de eventos con perodos de retorno de 250 y 500 aos, sin embargo, bajo el
escenario mximo las reasignaciones ptimas superan en casi todos los rubros los valores
presupuestados como inversin en el plan operativo de inversiones de 2006. No se incluyen las
estimaciones para eventos de 1000 y 1500 aos de perodo de retorno.

190
Cuadro 5-22
REASIGNACIN DE GASTO PBLICO DE INVERSIN
ESCENARIO MNIMO
(Millones de pesos)
250

500

General

27 606

35 045

Gobierno y Participacin

85 849

108 982

Hacienda

46 408

58 913

Planeacin y desarrollo econmico

15 450

19 613

Inclusin social

73 468

93 265

Cultura, recreacin y deporte

86 554

109 878

Ambiente

74 033

93 983

139 955

177 668

7 821

9 929

10 433

13 244

Rubro de Inversin

Movilidad y espacio pblico

Hbitat
Servicios pblicos
Clculos propios

Cuadro 5-23
REASIGNACIN DE GASTO PBLICO DE INVERSIN
ESCENARIO MXIMO
(Millones de pesos)
250

500

General

138 030

175 223

Gobierno y participacin

429 243

544 909

Hacienda

232 039

294 565

77 251

98 067

Inclusin social

367 340

466 324

Cultura, recreacin y deporte

432 772

549 388

Ambiente

370 166

469 913

Movilidad y espacio pblico

699 774

888 338

Hbitat

39 107

49 644

Servicios pblicos

52 166

66 222

Rubro de inversin

Planeacin y desarrollo econmico

Clculos propios.

191

Esto quiere decir que Bogot debe hacer un mayor esfuerzo por garantizar el acceso a
recursos externos dado que en el caso que ocurra un desastre de gran magnitud no existiran
recursos propios para atender los costos de reconstruccin.
Aunque la cifras son indicativas y gruesas debido a la naturaleza de los modelos, esta
situacin indica que aunque la ciudad de Bogot a la luz de la descentralizacin poltica,
administrativa y fiscal es la ciudad con mayor capacidad en el pas para enfrentar desastres, el
Gobierno Nacional tendra que entrar a apoyar a la ciudad por la imposibilidad de la misma de
asumir el impacto incluso en el caso de eventos moderados, tanto en la atencin de la
emergencia, como ya se describi, como en el proceso de recuperacin.

d)

Ejemplo de aseguramiento colectivo de inmuebles

Manizales cuenta en la actualidad con una pliza colectiva de seguros voluntarios para
proteger los estratos de poblacin ms pobres. Se trata de una alianza en la cual la administracin
municipal facilita, mediante sus procesos de sistematizacin de informacin, el cobro y recaudo de
un seguro de daos para cada predio de la ciudad de acuerdo con el valor catastral del inmueble.
Este cobro, que es voluntario, se ha realizado desde 1999 utilizando la factura del impuesto predial
unificado, que en el caso de Manizales, se elabora cada dos meses o anualmente con un descuento
si el pago de predial se hace anticipadamente. La factura ha incluido, en consecuencia, un formato
que permite al contribuyente pagar slo su impuesto predial o con una adicin que corresponde a la
prima estimada del seguro, obtenida del valor catastral del predio, y su respectivo impuesto al
valor agregado.
Esta modalidad de aseguramiento colectivo se le denominaba Muni-predios hasta fines
del 2004 y posteriormente el mecanismo se rediseo y perfeccion (ERN Manizales, 2005).
Originalmente el promotor (asesor de seguros de Muni-predios) reciba un porcentaje del valor de
las primas recaudadas, sin incluir el IVA, por el servicio de sistematizacin, procesamiento de
datos, liquidacin y recaudo debidamente autorizado por el contribuyente. Tanto en el caso del
instrumento original como el que actualmente esta vigente, el valor neto de las primas recaudas
se traslada a la compaa de seguros, que tiene una pliza colectiva y una relacin contractual
directamente con el asegurado. Actualmente ya no existe el grfico del promotor dado que el
acuerdo existe entre la administracin municipal y la compaa de seguros directamente. De esta
forma la administracin municipal acta exclusivamente como entidad recaudadora de la prima y
por lo tanto no soluciona ni tramita las reclamaciones derivadas de la pliza, que es una actividad
propia de la compaa de seguros.
Inicialmente el atractivo y beneficio social de este seguro consista en que una vez el 30%
de los predios asegurables del rea municipal (es decir de aquellos que pagan el impuesto predial)
pagaran la prima correspondiente, la proteccin del seguro se extenda a aquellos predios que por
su valor y estrato social estuvieran exentos de dicho gravamen; entendiendo que actuarialmente
se incorporaba el costo correspondiente a la prima de los predios que pagaban el seguro. Los
predios exentos corresponden a inmuebles de propiedad de algunas entidades de apoyo social y a
los estratos de ms bajos recursos que cubren propietarios y poseedores en condiciones legales
del nivel 1 y 2. La posibilidad de cubrir los estratos ms pobres y el promover, en general, la
cultura del seguro hacan que este grfico fuese de especial inters para la administracin

192

municipal. Desafortunadamente, durante los cinco aos en que existi el mecanismo original, en
ninguno de los bimestres se logr alcanzar el porcentaje que permita el cubrimiento de los
predios exonerados. Es importante mencionar que esta situacin se deba en parte a la falta de una
fuerte y masiva campaa publicitaria (incluso cuando haban ocurrido sismos u otros eventos que
sensibilizan a la poblacin), que deba hacer el promotor, pero que debido a que la retribucin
que reciba no dependa del logro del porcentaje pactado, no existi exigencia alguna para que
realizara su mejor esfuerzo. Por otra parte, no se haba hecho un procedimiento que le facilitara a
los que ya haban pagado el impuesto de todo el ao y que no haban pagado el seguro, que lo
pudieran pagar, por ejemplo, bimestral o semestralmente. En otras palabras la promocin fue
muy deficiente, lo que se demostr por la reduccin paulatina de participantes en el programa,
aun cuando haban ocurrido desastres tanto en las ciudades vecinas como en la misma ciudad.
En 2005 el consorcio ERN-Manizales realiz un estudio para redisear o perfeccionar el
instrumento que se venci en octubre de 2004. Desde el punto de vista tcnico se detect que no
se haba tenido en cuenta que dentro del nmero de predios asegurados no se contabilizan los
predios del municipio y de las entidades descentralizadas del mismo; asegurados con la misma
compaa de seguros. Dado el valor asegurable de estos predios pblicos, se podra llegar a
negociar su participacin. De hecho una de las inquietudes que surgieron del anlisis de este
producto es que no se consideraban los valores asegurados, sino el nmero de predios que
pagaban o no el seguro independiente de su valor. Este aspecto demostr ser muy relevante desde
el punto de vista tcnico y econmico del seguro. En otras palabras, no se tena una evaluacin
cuidadosa e idnea que soportara actuarialmente el programa original, que demostrara la
equivalencia o calibracin entre las estimaciones de prdidas con base en valores asegurados y el
porcentaje pactado para proteger a los predios exentos. Esto colocaba en riesgo no solamente a la
compaa de seguros sino a la Administracin Municipal al menos en trminos polticos. Por esta
razn, los resultados del estudio, apoyado por el Banco Mundial, se utilizaron para replantear las
condiciones generales de la pliza de aseguramiento colectivo de la ciudad.
En general, aunque el instrumento original era novedoso y haba sido un buen comienzo,
el instrumento tendra que perfeccionarse con base en las evaluaciones tcnicas y cientficas
disponibles sobre el riesgo de la ciudad. A fines de 2005 varios corredores y compaas de
seguros hicieron propuestas de instrumentos alternativos. El grupo consultor ERN, por solicitud
de concepto por parte de la Administracin Municipal, realiz estudios detallados de Prdida
Mxima Probable (PML) y de primas predio por predio de la ciudad. Con base en estos estudios
se dise un nuevo esquema que considerara la cobertura de todos los predios exentos en
cualquier caso, en particular porque hasta fines de 2004 se pudo constatar que siempre la ciudad
haba tenido ms del 15% del nmero de predios pagando el seguro voluntario.
El nuevo programa de aseguramiento colectivo, se denomin "Manizales predio seguro" y
se estableci a partir del primer bimestre de 2006. La prima que se acord con la compaa de
seguros fue del 2,2 por mil anual. El deducible es del 3% del valor de la perdida en caso de
terremoto y un mnimo tres SMMLV. En el caso de otros fenmenos naturales o eventos como
huelga, motn, asonada, conmocin civil o popular, actos mal intencionados de terceros o
terrorismo el deducible se acord en un 10% de la perdida del inmueble afectado y un mnimo de
dos SMMLV. La compaa de seguros (La Previsora) emiti una pliza matriz, cuyo tomador es
el Municipio de Manizales, que reposa en la Alcalda, en una notara y en la sucursal de la
compaa de seguros en la ciudad para revisin de los ciudadanos. Este instrumento tiene como

193

beneficio el aseguramiento de todos los inmuebles exentos del impuesto predial cuando el 20%
del valor asegurable del portafolio de los predios que estn obligados a pagar el impuesto
predial unificado participan en el programa con el pago de la prima de seguro que les
corresponde. No obstante, en caso de que no se alcance el 20% de dicho valor, la compaa de
seguros cubre parcialmente a los inmuebles exentos (que en este caso son los inmuebles
destinados a vivienda urbanos y rurales cuyo avalo no sea superior a 25 salarios mnimos
mensuales legales vigentes SMMLV) de acuerdo con un cuadro de rangos que va desde 300.000
pesos, en el caso que slo entre el 1% y el 5% participe, hasta 10.000.000 de pesos cuando se
alcanza el 20% del valor asegurable del portafolio. El nivel ms bajo de participacin de los
predios que pagan el impuesto predial ha sido del 12,4%, lo que significa que todos los predios
exentos, en ese caso, estaran cubiertos en un valor del orden de 5.500.000 pesos. En estos rangos
el deducible es el mismo pro el valor mnimo es de medio SMMLV. Este instrumento de
proteccin financiera es una buena prctica desde la perspectiva de la transferencia de riesgos
(entre el Estado y el sector privado) que se ha venido perfeccionando con estudios cuidadosos de
carcter tcnico-cientfico y actuarial y que constituye una experiencia exitosa que se puede
replicar en otras ciudades de la regin.

e)

Efectos macroeconmicos del terremoto del Eje Cafetero (1999) 59

Dada la importancia de incluir en este documento algunos comentarios sobre alguna

experiencia de un evento reciente e importante en el pas, se incluye aqu una sntesis del impacto
econmico del terremoto del 25 de enero de 1999 en la regin del Eje Cafetero. Este evento, que
puede considerarse como moderado para la escala nacional, sin duda tuvo efectos importantes en
la escala regional y para las ciudades de la zona afectada.
Segn el estudio realizado por la CEPAL en el ao 1999, los daos ocasionados por el
terremoto ocurrido en zonas de considerable concentracin de poblacin afectaron seriamente la
economa local. El impacto sobre el crecimiento econmico se consider sera mnimo debido a
la baja proporcin entre las prdidas de la infraestructura productiva y el total de la produccin
del pas (0,19% del PIB). Evaluaciones posteriores realizadas por el DNP indican que la prdida
correspondi al 2,2% del PIB de 1998. A nivel nacional las consecuencias del desastre se
manifestaron en las cuentas nacionales y en la balanza de pagos. En cuanto al sector externo y la
balanza de pagos, los efectos del desastre se estim que podran originar un aumento de las
importaciones estimado en 93 millones de dlares para suplir las necesidades de reconstruccin y
una disminucin de 10 millones de dlares en las exportaciones no tradicionales.
Adicionalmente, se esperaban otros ingresos por donaciones (40 millones de dlares) y por la
reorientacin y aumento del crdito externo.
Ahora bien, tambin se consider que habra un aumento en la demanda del sector de la
construccin debido a la necesidad de ejecucin de obras de rehabilitacin y reconstruccin y las
finanzas pblicas se veran afectadas por la aprobacin y reasignacin de recursos para la
reconstruccin, por el incremento del endeudamiento externo y los ingresos originados por la
reforma tributaria aplicada para la financiacin del desastre. El aumento del dficit fiscal del
59

eje cafetero.

CEPAL, 1999: El Terremoto de Enero de 1999: Impacto socioeconmico del desastre en la zona del

194

sector pblico no financiero se estim en un 0,4% del PIB. Las consecuencias del terremoto sobre
la inflacin y el mercado laboral en el corto plazo se consideraron insignificantes debido al
tamao del sector productivo afectado, pero al esperarse un incremento en el sector de la
construccin tambin se espero que hubiese un aumento en la oferta de empleos.
En los grficos 5-11 y 5-12 se presentan los valores histricos del PIB per cpita y total de
los departamentos afectados. Se detecta una reduccin en el 2000, ao posterior al desastre, y
luego una recuperacin en el 2001 en Quindo y Risaralda, mientras que dicha reduccin el
Caldas no se present; departamento en el cual no hubo efectos importantes. En el grfico 5-13 se
presentan los valores agregados por sector al producto del PIB de cada departamento. En este
ltimo grfico se puede observar como los valores agregados del sector comercio disminuyeron
en el 2000, en el ao siguiente al desastre, pero se recuperaron en el 2001, tanto en el Quindo
como en Risaralda. Por otra parte, se detecta un aumento importante en los sectores de
transporte y construccin en ambos departamentos, en los aos siguientes al desastre,
particularmente en el 2001.

Grfico 5-11
PIB PER CPITA
(Millones de pesos, precios constantes 1994)
2001
2000
1999
1998
1997
Risaralda

1996

Quindo
1995

Caldas

1994
1993
1992
1991
1990
0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

195
Grfico 5-12
PIB DEPARTAMENTAL
(Millones de pesos, precios constantes 1994)

2001

2000

1999
Risaralda
1998

Quindo
Caldas

1997

1996

1995
0

f)

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1.800

Efectos macroeconmicos de El Nio en 1997-1998 60

Otro caso que vale la pena resear en forma resumida, referido a la variabilidad
climtica y el cambio global, en particular cuando a la entrega de este documento se anuncia un
nuevo evento del fenmeno ENSO en la regin, es el impacto que caus el fenmeno del El
Nio a fines de los aos 90.
En el estudio Las lecciones de El Nio-Colombia. Memorias del fenmeno del Nio
199798; Retos y propuestas para la regin Andina, realizado por la CAF, se presentan los
resultados de la evaluacin de los efectos macroeconmicos de este evento sobre el pas. En
resumen, las variaciones sobre en el ciclo hidrolgico causadas por el fenmeno ENSO en los
aos 1997-1998 ocasionaron un dficit anual de lluvias importante y prolongaron la estacin
seca de 1998. Estos cambios afectaron los servicios y actividades de generacin hidroelctrica,
el suministro de agua potable y pluvial y la produccin y los rendimientos agrcolas en el
territorio nacional.

60

CAF, 1999, Las lecciones de EL Nio-Colombia. Memorias del fenmeno del Nio 1997-98 Retos y
propuestas para la regin Andina.

196
Grfico 5-13
VALOR AGREGADO POR RAMAS DE ACTIVIDAD, 1997-2001
(Precios constantes 1994)

Risaralda

Quindo

Caldas

50

100

150

200

250

1999
INMOBILIARIOS Y ALQUILER DE
VIVIENDA

Risaralda

TRANSPORTE
HOTELERIA Y RESTAURANTE

Quindo

COMERCIO
CONSTRUCCION

Caldas

INDUSTRIA
ELECTRICIDAD GAS Y AGUA

50

100

150

200
MINERIA

2000

Risaralda

Quindo

Caldas

50

100

2001

150

200

250

197

Segn los clculos realizados por los consultores de la CAF, los daos totales se
aproximaron a 564 millones de dlares, de los cuales el 10% fueron directos y los 90% restantes
indirectos. Los efectos del evento se manifestaron en mayores costos para las actividades de
servicios bsicos, electricidad, y agua y menores ingresos para las empresas de agua potable
(55% del dao total del evento); prdidas de produccin industrial, agrcola y pecuaria (26% del
total) y prdidas por incendios forestales (9%). El Nio gener un impacto menor al 1% del PIB
del pas; los gastos de la emergencia no afectaron significativamente los gastos del gobierno
central; as mismo, no se desarrollaron alteraciones considerables a las variables
macroeconmicas. Sin embargo, se debe considerar que la magnitud de los daos corresponde al
22% del servicio total de la deuda, al 2,4% de la formacin bruta de capital y cercana al 10% de
la inversin directa extranjera. En cuanto al crecimiento, el ingreso, el sector externo y la balanza
de pagos, los daos sobre la produccin agrcola de exportacin fueron mnimos. Sin embargo,
los efectos del evento se asocian a la reduccin de la produccin para el consumo interno
generando as presiones inflacionarias y mayores importaciones. Se estim un efecto negativo
sobre la balanza de pagos de 159 millones de dlares.

4. Evaluacin global
Aun cuando la disponibilidad y fiabilidad de las cifras de los desastres mayores ocurridos en
Colombia no permiten calcular y comparar valores exactos, s suministran una idea del orden de
magnitud, tanto de las prdidas como de las inversiones. Una de las principales conclusiones, de
estudios realizados al respecto, seala que es necesario revisar la estrategia de expedir normas
que, a travs de estmulos tributarios, pretenden influir sobre la recuperacin econmica de una
regin afectada por un desastre. En defensa de dichas normas se podra afirmar que efectivamente
se lograron mejorar los indicadores econmicos de los departamentos ms afectados, sin embargo
ese mejoramiento no necesariamente representa que las comunidades y regiones directamente
afectadas hayan obtenido beneficios directos de las normas, ni que estas hayan contribuido de
manera directa y significativa a la recuperacin de su seguridad territorial; entendida esta como
la capacidad de un territorio para ofrecerles a sus habitantes sostenibilidad ecolgica, econmica,
poltica, social y cultural.
Por otra parte, del anlisis del impacto recurrente de desastres menores a nivel local se
concluye que estos desastres generan una delicada problemtica de riesgo social y ambiental
derivada de la frecuencia de los mismos, afectando de manera crnica el nivel local y
subnacional, en particular a los estratos socioeconmicos ms frgiles de la poblacin, y
generando un efecto altamente perjudicial para el desarrollo del pas. De acuerdo con la base de
datos DesInventar, desarrollada por La RED, durante el perodo 1971 a 2002 se han presentado
en todo el territorio colombiano19.202 eventos, lo que equivale a un promedio de 600,1 eventos
por ao, 50 cada mes o 1,64 eventos diarios que ocurren a nivel local y que implican determinado
nivel de dao y prdida. Colombia presenta el nivel de ocurrencia ms alto de Amrica Latina y
el Caribe.
La responsabilidad del Estado con ocasin de los desastres naturales es contemplada en la
legislacin y la jurisprudencia colombiana con recelo. Esto ha facilitado que el gobierno
establezca diferentes criterios y alcances en el apoyo a los ciudadanos en caso de desastre,
quedando tal decisin enmarcada por la coyuntura poltica del momento. De esto no se escapan

198

otros pases y en Colombia claramente los desastres extremos han sido enfrentados de manera
diversa por los gobernantes de turno. Falta claridad jurdica para delimitar hasta dnde puede
llegar la legislacin en procura de atender un desastre con las herramientas y medidas
excepcionales que se han incluido en la misma (Ley 46 de 1988 y Decreto-Ley 919 de 1989) y
cuando el impacto y la crisis que se genera pone en peligro de mutacin la institucionalidad y
el orden en general para as proceder a utilizar el artculo 215 de la CP. En varias ocasiones se ha
utilizado este artculo y se han creado organismos paralelos y paraestatales, que mal podra
decirse fue necesario crear por la incapacidad del SNPAD de conjurar la crisis y sus efectos a
uno o dos das de haberse presentado. Estas decisiones han sido convenientes desde el punto de
vista poltico, pero inapropiadas desde el punto de vista prctico. Por esta razn, es necesario
modernizar la legislacin en el tema, precisando las medidas de excepcin de acuerdo con
situaciones bien delimitadas que al interior del actuar institucional son factibles. Es importante
contar con un sistema de indicadores que dimensione el grado de resiliencia de las
comunidades en riesgo para poder definir alcances en los procesos de recuperacin y
reconstruccin teniendo en cuenta que es necesario identificar medidas que van ms all de la
recuperacin fsica de inmuebles y vivienda. El sistema jurdico colombiano es generoso, por
ejemplo, en el otorgamiento de auxilios para la reconstruccin fsica, pero no para el
restablecimiento y fortalecimiento del flujo de ingresos de la comunidad afectada, de la
produccin y del desarrollo.
En relacin con la atencin y rehabilitacin en caso de emergencias, la CP establece en su
artculo 13 el papel del Estado frente a la poblacin afectada al ordenarle la proteccin prioritaria
de las personas en estado de debilidad manifiesta. No obstante, se considera que este deber o
responsabilidad parece relativisarse dependiendo de la dimensin del desastre y la duracin en
que deba darse el apoyo. Los recursos no alcanzan para atender todas las necesidades, entonces la
priorizacin la hace el desastre (lo cual suena perverso pero as funciona en la prctica). No hay
definidos indicadores que establezcan cul deba ser dicho apoyo ni la duracin con base en la
resiliencia de cada comunidad en riesgo. La capacidad de cada municipio y de los departamentos
para absorber el impacto y recuperarse en general indica que en desastres extremos la atencin de
la emergencia y la rehabilitacin debe ser cubierta por el gobierno nacional a la luz de los
principios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad y sin perjuicio de la
descentralizacin poltica, administrativa y fiscal. El gobierno por lo tanto debe contar con fondos
de reservas en todos los niveles para atender a la poblacin potencialmente afectada y rehabilitar
su infraestructura.
En el caso de la reconstruccin (reposicin) en Colombia se ha concluido que el gobierno
es responsable de su infraestructura de inmuebles y servicios, por lo cual debe estimar sus
prdidas esperadas o pasivos contingentes y acordar mecanismos o instrumentos de retencin
consciente y/o transferencia de dichas prdidas en todos los niveles. Estos instrumentos pueden
obedecer a acuerdos entre los diferentes niveles de gobierno, cuando su resiliencia econmica as
lo indique. En otras palabras el Estado es responsable de la reconstruccin de los inmuebles
pblicos o bienes de la colectividad y por lo tanto es tomador de riesgo en nombre de la sociedad.
Por lo tanto es deseable que en los casos que se considere conveniente se realicen contratos de
transferencia de prdidas y contar con fondos de reservas que le permitan acceder a recursos para
reconstruir los bienes de la colectividad. En el caso de desastres extremos es usual que se apoye
la reconstruccin de los bienes pblicos del nivel local y regional, dada la incapacidad de estos
ltimos para reconstruir su infraestructura. Aunque no parece que deba ser una responsabilidad

199

del Estado cubrir las prdidas de los privados y que los mismos deben responsabilizarse de
protegerse y proteger su patrimonio, por extensin de la proteccin de los ms dbiles en lo que
corresponde a la atencin y rehabilitacin es claro que hay situaciones en las cuales polticamente
no es sostenible el no atender las necesidades de reconstruccin de las comunidades ms pobres
afectadas por un desastre notable para la sociedad. Por esta razn es inevitable que el gobierno
deba reconstruir vivienda para personas afectadas de los estratos sociales de bajos ingresos.
En general, se puede afirmar que el sistema de financiamiento del SNPAD adolece de
serias deficiencias operacionales. El FNC no cuenta con recursos suficientes de acuerdo a reglas
ptimas de ahorro precautorio. El manejo de los recursos no obedece a criterios de liquidez y
rentabilidad y la poltica de endeudamiento es prcticamente inexistente. En efecto, el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico no interviene de manera directa en las polticas financieras y no
sirve de apoyo tcnico al SNPAD. No se establecen los cupos libres de endeudamiento y las
partidas de los recursos presupuestales son voltiles y tienden a reducirse en el tiempo. Por lo
tanto, es necesario que estos entes asuman las tareas para las cuales tienen ventaja comparativa.
El Fondo debe determinar por medio de estudios tcnicos las prdidas probables y los recursos
necesarios para hacerle frente al problema del riesgo, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
debe estudiar las ventajas de utilizar recursos propios, endeudamiento u otras fuentes de
financiamiento.
Es fundamental definir explcitamente para la gestin del riesgo ex ante un porcentaje del
presupuesto de las entidades tanto territoriales como sectoriales, dado que la obligatoriedad actual
de incluir alguna partida presupuestal sin especificarla no es garanta de la asignacin de recursos
apropiados. En ese sentido actualmente se estudia la posibilidad de establecer un porcentaje
mnimo, de acuerdo con criterios que establezca el DNP en funcin del nivel de riesgo, la
resiliencia econmica y la competencia institucional, en el caso de las entidades nacionales
sectoriales. Tambin se ha visto como deseable que la Direccin Nacional en conjunto con el
DNP reglamente qu actividades o proyectos pueden considerarse explcitamente como de
gestin de riesgos para la aplicacin de dichos recursos. A nivel territorial, el DNP y la Direccin
Nacional tambin tienen la tarea de promover la creacin de Fondos de gestin de riesgos que
contemplen las posibilidades financieras de los municipios y departamentos. Para ello se espera
utilizar los criterios de categorizacin definidos en la Ley 617 de 2000. Se piensa en un
mecanismo financiero que premie a los entes territoriales que constituyan recursos en un Fondo.
Por ejemplo, estableciendo que el Gobierno Nacional inicialmente complemente cada peso del
municipio con uno adicional. Dicha proporcin podra aumentarse teniendo en cuenta la categora
del ente territorial y sus ingresos fiscales. Un peso de Bogot tiene un menor costo de
oportunidad que un peso de un municipio pobre del pas.
Actualmente en Colombia se utiliza el seguro como principal instrumento financiero para
transferir prdidas por desastres, los fondos de reservas para atender emergencias y recientemente
se ha contratado un crdito contingente. Se ha explorado la posibilidad de otros instrumentos del
mercado de capitales, como lo bonos de catstrofe por parte del gobierno nacional, pero sus
costos son muy altos en comparacin con los costos directos o asociados (costo de oportunidad)
de los dems instrumentos que se han utilizado. Aparentemente, solo en el caso en que los
seguros o los reaseguros estn muy altos, parece factible que los bonos de catstrofe puedan
competir. En la actualidad no se ve factible emitir bonos de este tipo cuando las reaseguradotas
estn dispuestas a ampliar los cupos para Colombia si se desea hacer contratacin masiva de

200

inmuebles pblicos. La capacidad de las compaas locales es restringida y este tipo de

negociacin tendra que hacerse con las compaas reaseguradoras, que sealan que estn
dispuestas a competir y no consideran factible que se constituya un pool para ese efecto.
De acuerdo con los estudios realizados parece factible que el Gobierno Nacional pueda
contratar seguros por sus inmuebles pblicos para cubrir una capa del orden de 500 millones de
dlares, aun cuando las perdidas mximas esperadas podran ser mayores. Se ha estimado que es
posible negociar un deducible o una prioridad razonable (capa retenida) teniendo en cuenta el
crdito contingente o facilidad de rpido desembolso negociada con el Banco Mundial de
150 millones de dlares y que el gobierno podra redestinar una fraccin del presupuesto nacional
en caso de presentarse un desastre. Esto tambin implica fortalecer el Fondo Nacional de
Calamidades. Una transaccin de este tipo generara una economa de escala que se podra
reflejar en el valor de la prima, dado que sera un solo valor por el portafolio agregado de los
inmuebles de las entidades del orden nacional.
En consecuencia, en relacin con la proteccin financiera de los inmuebles pblicos de la
Nacin, es decir las edificaciones de las entidades nacionales, el DNP ya ha realizado estudios
con el apoyo del Banco Mundial que sealan que es factible establecer una estrategia de
transferencia apropiada y eficiente. En el caso de las edificaciones de los estratos ms pobres de
la poblacin, localizadas en las diferentes ciudades del pas, el Gobierno Nacional es consciente
que tendra que asumir o tomar el riesgo, dada la responsabilidad que se establece desde el punto
de vista legal y poltico y debido a la incapacidad de las entidades territoriales de cubrir las
prdidas de los estratos ms pobres, que no tienen tampoco la capacidad de asegurarse.
En relacin con los inmuebles pblicos de las entidades territoriales, no obstante las
dificultades de dichos entes para asumir los costos de la proteccin de sus bienes, no parece
apropiado que el Gobierno Nacional asuma dichos costos, ms si la Ley 42 de 1993 seala que es
responsabilidad de las entidades el establecer fondos especiales o contratar seguros para amparar
dichos bienes. En ese sentido a nivel nacional se explora la posibilidad de asumir un porcentaje
de las primas en cada caso, como incentivo para el aseguramiento de los bienes del Estado en
cada nivel. Se considera un paso adelante el que se quiera propiciar la realizacin de estudios
como el realizado en la ciudad de Manizales, en el cual se evalu el riesgo ssmico de los
inmuebles pblicos de la ciudad con fines de transferencia y retencin. El Gobierno Nacional
puede proveer recursos del FNC o de otras fuentes para la realizacin de los estudios de
microzonificacin ssmica y la actualizacin catastral, necesarios para poder realizar las
evaluaciones como las que ya se han realizado en Manizales y Bogot, y que han ilustrado sus
altos beneficios y bondades tanto desde la perspectiva de la proteccin financiera como de la
gestin de riesgos en general. As, las entidades territoriales podran no slo evaluar sino
negociar las coberturas de proteccin, no solamente de sus inmuebles pblicos sino promover el
aseguramiento colectivo de los bienes privados y el aseguramiento de los predios exentos
(estratos pobres), como ha sido el caso en la ciudad de Manizales. El Gobierno Nacional de esta
manera podra entrar a apoyar estas evaluaciones y asumir parte de los costos de proteccin y/o
retencin de acuerdo con los deducibles asumidos.

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Anexo I
CUADRO COMPARATIVO DE LOS PRINCIPALES DESASTRES
Evento
Fecha
rea de influencia
Carcter

Terremoto de Popayn

Erupcin del Ruiz

Sismo Atrato Medio

Terremoto de
Tierradentro

Terremoto del Eje

Cafetero

Directa
Indirecta
Municipios
Departs.

Marzo 31/83
1 033 km2
2 550 Km2
12
Cauca (12)

Noviembre 13/85
422 km2
2 697 km2
17
Tolima (13)
Caldas (4)

Octubre17-18/92
18 187 Km2
39 396 km2
33
Antioquia (30)
Choco (3)

Junio 6 de 1994
5 000 km2
10 000 Km2
15
Huila (6)
Cauca (9)

Enero 25/99
107 km2
1 360 km2
28
Caldas (1)
Quindo (12)
Valle del Cauca (9)
Risaralda (4)
Tolima (2)

287

23 500 28 000

26

1 091

1 185

7 248
100 000 a 150 000

4 970
200 000

80
28 500

207
28 569

8 523
Ms de 550 000

Rplicas: Registro de
varios centenares de
rplicas, de las cuales
solo se analizaron 184,
correspondientes a las
registradas entre los das
12 y 30 de abril de 198.

Deshielos, formacin de
lahares, avalancha de
lodo, barro, piedras y
rompimiento represa.

Rplicas (1 000)
algunas alcanzaron
magnitudes
superiores a 4,7;
Deslizamientos en
vertientes de algunos
afluentes, licuacin
de suelos,
represamiento de ros
por delizamenientos,
avalanchas e
inundaciones.

Cadenas de sismos que

unida comportamiento
hidrometeorolgico
previo produjeron: un
avalanchas o flujos de
escombros;
deslizamientos o
derrumbes.

Temporada invernal,
Rplica grande a las
5:00 PM de 01/25/99
y deslizamientos.

124 176 000 000

2 356 224 000 000

438 823 100 000

Muertos y
desapareci.
Heridos
Afectados

menazas
concatenadas

Prdidas

Directas
Indirectas

26 620 389 000

3 229 000 000

22 700 000 000

12 240 000 000

30 833 500 000

209

Efectos en la
poblacin

Detalle

/Contina

(Continuacin)
Detalle

Terremoto de Popayn

Erupcin del Ruiz

Sismo Atrato Medio

Terremoto de
Tierradentro

Terremoto del Eje

Cafetero

Fase de
reconstruccin

Aos

11

Creacin de la
Corporacin para la
Reconstruccin y el
Desarrollo del CaucaCRC.

Creacin de la
Corporacin
RESURGIR.

Coordinada por la
Direccin Nacional
para la Prevencin y
Atencin Desastres.

Creacin de la
Corporacin Nasa Kiwe

Creacin del FOREC

Ley 11/23 junio 1983

Estmulos Tributarios;
Decreto-Ley 1547/84
Fondo Calamidades.

Decreto 3406/85
creacin de
RESURGIR; Ley
3930/85, 2606/85 y
1282/87 Declaracin
de Emergencia
Econmica;
Ley 44/87- liber los
impuestos de
importacin.

Se acogieron al
Decreto 919/89 que
reglamenta el
SNPAD.

Se acogi al Artculo
215 de la Constitucin
Nacional - emergencia
ecolgica; Decreto
1178/94 Declaracin
del estado de
emergencia; Decreto
1179/94 - se crea la
Corporacin
CORPOPAECES;
Decreto 1185/94 expropiacin de
predios; Decreto
1252/94 - Autoriza al
Gobierno Nacional para
adoptar
provisionalmente la
planta de personal de la
corporacin creada;
Decreto 1263/94
cambio de nombre de la
corporacin a NASA

Se acogi al Artculo
215 de la
Constitucin
Nacional; Decreto
182/99 - declara
situacin de desastre
y define responsables
para las labores de
recuperacin;
Decreto 195/99 estado de emergencia
econmica, social y
ecolgica; Decreto
196/99 - dictan
disposiciones para
hacer frente a la
calamidad pblica;
Decreto 197/99 - crea
FOREC; Decreto
198/99 - adiciona el
Presupuesto General
de la Nacin; Decreto
199/99 - nombran los
Miembros del

Respuesta estatal

Leyes y decretos
expedidos

/Contina

210

Evento

(Continuacin)
Evento

Leyes y decretos
expedidos

Detalle

Terremoto de Popayn

Erupcin del Ruiz

Sismo Atrato Medio

Terremoto del Eje

Cafetero

KIWE; Decreto
1264/94 - exenciones
en materia de impuestos
sobre la renta y
complementarios;
Ley Pez 218/95
Paraso Tributario.

Consejo Directivo del

FOREC; Decreto
223/99 incluye al
municipio de Gnova
en los afectados;
Decreto 258/99
descuentos por
donaciones; Decreto
812/99 - reglamenta
la compensacin a las
entidades territoriales
afectadas; Decreto
814/99 - censo de
inmuebles urbanos
afectados; Decreto
1550/99 - establecer
las entidades oficiales
habilitadas para
recibir donaciones;
Decreto 2316/99 finalizacin del
levantamiento de la
informacin del
Censo de Inmuebles
afectados; Decreto
1752/99 condiciones
para acreditar la
calidad de poseedor
para acceder a los
beneficios

/Contina

211

Terremoto de
Tierradentro

(Continuacin)
Evento

Detalle

Terremoto de Popayn

Erupcin del Ruiz

Sismo Atrato Medio

Terremoto de
Tierradentro

Terremoto del Eje

Cafetero
establecidos en los
Decretos 196 y 350
de 1999; Decreto
111/02 - se ordena su
liquidacin del
FOREC.

Alto valor patrimonial e

importancia histrica.

Alto valor de la
produccin agrcola.

Impacto ambiental y
utilizacin del
SNPAD.

Importancia
arqueolgica y
antropolgica.

Impacto urbano,
efectos en vivienda e
infraestructura.

Evento
desencadenante

Sismo de magnitud 5,5

en la escala de Richter,
18 segundos de duracin,
epicentro a pocos
kilmetros al occidente
de Popayn, profundidad
de 12 a 15 Km., por
desplazamiento de la
falla Rosas Jumito del
sistema Romeral.

Erupcin del crter

Arenas del Volcn
Nevado del Ruiz,
provocando
descongelamiento del
8% aprox. Del casquete
de hielo de la parte alta
del volcn, avalancha
que se canaliza por los
ros y desemboca en
Armero y Chinchin.

Sismos (2) de 6,6.

(oct. 17) y 7,2 (oct.
18) en la escala de
Richter, 32 Km. de
profundidad,
epicentro en las
cabeceras de los ros
Cored y Murind,
por desplazamiento
de la falla Murind.

Sismo de magnitud 6,4

en la escala de Richter,
10 Km. De
profundidad, epicentro
cerca de Dubln
(municipio Pez
Cauca).

Sismo de magnitud
6,2 grados en la
escala de Richter,
duracin 20
segundos, 35 Km. De
profundidad,
epicentro en el
municipio de
Crdoba Quindo a
11 Km. Del sureste
de Armenia.

Exposicin y
factores de
vulnerabilidad

Ubicacin de Popayn en
una zona de numerosas
fallas activas; estado
deficiente de las
edificaciones del centro
histrico; reformas
hechas al interior de las
edificaciones que las

Armero ubicada en la
boca del abanico de
flujos de lodo que forma
el ro Lagunilla;
Chinchin ubicada a
orillas de ros que nacen
en el nevado;
produccin agrcola que

En los alrededores de
la poblacin de
Mutat, se haban
producido lluvias
intensas y continuas
durante 24 horas
anteriores a los
sismos. Zona en

Hola invernal,
montaas saturadas de
agua, topografa del
terreno,
sobreexplotacin de los
suelos, deforestacin,
prdida de controles
culturales en la relacin

Construcciones en
laderas en terrenos
que no ofrecen
estabilidad sobre
rellenos antrpicos,
construcciones sin
mantenimiento,
cimentacin
/Continuacin

212

Otros aspectos

(Continuacin)
Evento

Terremoto de Popayn

Erupcin del Ruiz

Sismo Atrato Medio

Terremoto de
Tierradentro

Terremoto del Eje

Cafetero

debilitaron;
pavimentacin de las
calles antes empedradas
del centro histrico;
Construcciones sobre
rellenos antrpicos;
carencia de estructuras
sismorresistentes en
vivienda rural.

atrajo asentamientos en
zonas de riesgo;
vulnerabilidad social,
poltica e institucional,
desconocimiento de la
amenaza; problemas de
comunicacin entre las
entidades que
enfrentaban la crisis
volcnica.

comunidad - medio
ambiente. Viviendas de
poca capacidad y
resistencia ante los
sismos, aunque la
mayora de las
afectadas fueron
destruidas por
deslizamientos y el
flujo de escombros.

inadecuada, mezcla
de materiales;
vivienda informal y
edificios sin
capacidad
sismorresistente;
ingobernabilidad,
depresin econmica
y social entes del
terremoto.

Por la situacin anterior

al terremoto de dficit de
vivienda, se gener
despus del evento un
movimiento popular de
invasin de predios, de
20 a 30 mil personas
algunas atradas por la
bonanza ssmica.

La comunidad se
excluy de los procesos
de planeacin y
reconstruccin, se crea
que no estaban en
condiciones de
participar por el trauma
que les dej el desastre,
los afectados
construyeron 20
organizaciones para
representarlos pero no se
pusieron de acuerdo
entre si; creacin de
organizaciones que no
dieron resultado,
movilizaciones y
protestas.

general de viviendas
de adobe y tapia,
mampostera no
reforzada ni.
confinada. La
poblacin de
Murind se inund
por el
desbordamiento del
ro Atrato. Fue
reubicada despus.
Existan bajos niveles
de organizacin entre
la comunidad
campesinas y afro
colombianas
afectadas antes del
desastre. Las
comunidades
indgenas se trataron
aparte.

Fuerte organizacin en
las comunidades
indgenas, la
participacin de las
comunidades afectadas
fue importante tanto en
la toma de decisiones
como en las acciones
implementadas.

En el FOREC no
hubo instancias
formales para la
participacin de las
comunidades
afectadas en los
procesos de decisin.

/Contina

213

La respuesta
comunitaria

Detalle

(Conclusin)
Evento

Detalle

Terremoto de Popayn

Erupcin del Ruiz

Sismo Atrato Medio

Terremoto de
Tierradentro

Terremoto del Eje

Cafetero

Valor de las
intervenciones
emergencia y
rehabilitacin

$ 1 874 650 000

$ 2 093 094 338

$ 935 495 000

$ 5 445 664 031

$ 79 065 000 000

Valor de las
intervenciones
reconstruccin

$ 14 039 915 753

$ 51 112 760 438

$ 10 016 000 000

$ 107 196 934 426

$ 1 505 262 000 000

214

Col 2 300 (2005) por dlar.

Popayn (1983) (1,00 dlar = $ 79)
Armero (1985) (1,00 dlar = $ 142)
Atrato medio (1992) (1,00 dlar = $ 681)
Tierradentro (1994) (1,00 dlar = $ 827)
Eje cafetero (1995) (1,00 dlar = $ 1 757)

215

Anexo II
ANLISIS DE RECURRENCIA DE LOS DESASTRES MENORES
La base de datos DesInventar es un sistema de informacin para el acopio homogneo de
informacin sobre eventos histricos desastrosos as como instrumentos para el anlisis y para la
representacin grfica espacio temporal de los efectos de los desastres. A lo largo de 32 aos, el
pas no slo se ha visto afectado por desastres de gran magnitud, sino tambin por una gran
cantidad de eventos menores o moderados. En total se registraron 19.202 eventos, lo que equivale
a un promedio de 600,1 eventos por ao, siendo el ms alto de Amrica Latina, incluso mayor
que el de Per (585,5) y Mxico (241,9) que son pases con altos ndices de ocurrencia de
desastres.
Del cuadro A2-1 se puede observar que durante las dos primeras dcadas (1971-1980 y
1981-1990), el nmero total de eventos ocurridos se mantiene relativamente constante, dado que
de una dcada a otra el incremento en el nmero de eventos no supera el 1% (0,9%). No obstante,
es durante la tercera dcada (1991-2000), que el nmero de eventos ocurridos se incrementa
sustancialmente con respecto a la dcada anterior (28,1%), llegando a concentrar el 36,8% de los
eventos totales ocurridos durante el perodo considerado.
Cuadro A2-1
OCURRENCIA DE EVENTOS POR PERODOS
Perodo
1971-1980
1981-1990
1991-2000
2001-2002
1971-2002

Total de eventos
ocurridos
5 226
5 405
7 063
1 508
19 202

% del total
27 2
28,1
36,8
7,9
100,0

Las cifras anteriores reafirman la hiptesis de que la velocidad a la que puede estarse
materializado el riesgo en el pas se ha incrementado durante los ltimos 12 aos, respondiendo a
condiciones de riesgo acumuladas histricamente, y donde tanto las amenazas como los niveles
de vulnerabilidad pueden estarse exacerbando al punto de detonar en una mayor ocurrencia de
eventos cada ao.
Eventos como los mencionados anteriormente han dado lugar no slo a la prdida de un
importante nmero de vidas sino a la afectacin negativa del desarrollo del pas en general, del
desarrollo de comunidades especficas y al retroceso en la reduccin de la pobreza. En el
grfico A2-1 se presenta el porcentaje de personas afectadas segn evento en el perodo

216

1993-2004. El cuadro A2-2 presenta las cifras brutas de daos y prdidas por eventos menores y
moderados.
Cuadro A2-2
CIFRAS BRUTAS DE DAOS Y PRDIDAS POR EVENTOS PEQUEOS Y MODERADOS 61

Perodo

Muertos

1971-1980
1981-1990
1991-2000
2001-2002
1971-2002

2 964
3 812
2 394
305
9 475

Viviendas
destruidas

Afectados
204 393
608 180
871 374
61 584
1 745 531

18 588
19 754
50 465
4 353
93 160

Viviendas
afectadas

Hectreas
destruidas

16 604
16 044
163 051
21 376
217 075

327 497
738 743
964 450
144 023
2 174 713

Fuente: basado en DesInventar.

Grfico A2-1
PORCENTAJES DE PERSONAS AFECTADAS EN EL PERODO 1993-2004 SEGN EVENTO

4%

1% 1%

2%

8%
6%
2%

76%

Inundacin

61

Avalancha

Vendaval

Sismo

Deslizamiento

Incendio

Contaminacin

Otros

Cifras obtenidas despus de eliminar los valores extremos (outliers) de la base de datos DesInventar,
con el fin de considerar solamente los efectos de desastres menores y moderados. Marulanda y Cardona (2006).

217
Grfico A2-2
PERSONAS AFECTADAS SEGN EVENTO EN EL PERODO 1993-2004

1.200
1.000
800
600
400
200
2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

0
1993

Personas afectadas (En miles)

Inundacin

Personas afectadas (En miles)

Avalancha
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Personas afectadas (En miles)

Deslizamiento
60
50
40
30
20
10
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

218

Personas afectadas (En miles)

Sismo
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Personas afectadas (En miles)

Vendaval
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Personas afectadas (En miles)

Contaminacin
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

219

Personas afectadas (En miles)

Otros
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

El grfico A2-3 presenta el nmero de personas afectadas por tipos de evento de 1993 a
2004. El grfico A2-3 presenta un resumen de personas afectadas por eventos naturales en el
perodo 1980-2002. El grfico A2-4 y el grfico A2-5 muestran el nmero de personas afectadas
y el nmero de eventos segn departamento. El grfico A2-6 y el grfico A2-7 presentan el
nmero de hectreas de cultivos afectadas en el perodo, segn departamento.

Grfico A2-3
PERSONAS AFECTADAS POR EVENTOS NATURALES 1980-2002

220
Grfico A2-4
PERSONAS AFECTADAS SEGN DEPARTAMENTO (1980-2002)

Grfico A2-5
NMERO DE EVENTOS SEGN DEPARTAMENTO 1980-2002

221
Grfico A2-6
NMERO DE HECTREAS DE CULTIVOS AFECTADAS (1980-2002)

Grfico A2-7
HECTREAS DE CULTIVO AFECTADAS POR DEPARTAMENTO

222

En el grfico A2-2 se aprecia el bajo nmero de personas afectadas en 1997 y 1998 por
inundaciones y en el grfico A2-6 el alto nmero de hectreas de cultivo afectadas debido a los
efectos de sequa del fenmeno de El Nio en contraste con el alto nmero de personas afectadas
en 1999 por efectos del fenmeno de La Nia. Estos datos se ven reflejados de la misma forma en
los eventos de avalanchas y deslizamientos. El pico del grfico correspondiente a sismo hace
referencia al terremoto del Eje Cafetero en el ao 1999, distribuido en un amplio nmero de
municipios afectados de manera diferente.
A continuacin, se hace un anlisis de los eventos de pequea y mediana intensidad que
han ocurrido en el territorio colombiano, para un perodo de 32 aos que va de 1971 al ao 2002,
segn los siguientes puntos:

Recurrencia y temporalidad
Ocurrencia por tipo de eventos
Distribucin geogrfica de los eventos
Concentracin de eventos (a diferentes escalas territoriales)

Los puntos anteriores se abordan a partir de anlisis comparativos de corto y largo plazo,
y en escalas territoriales distintas. Partiendo de lo general a lo particular, se busca identificar las
principales reas sujetas a mayores niveles de riesgo, llegando hasta los niveles locales (en este
caso el municipio). Se sabe que la concentracin de eventos ocurridos es slo indicativa de los
niveles de riesgo a los que pueden estar sujetas determinadas zonas, y que la caracterizacin o
causalidad del mismo requerira de informacin adicional sobre los procesos sociales,
econmicos y de transformacin ambiental que estn en marcha y que contribuyen a la
construccin de dicho riesgo. Sin embargo, los resultados obtenidos pueden ser de enorme
utilidad para los responsables de la gestin del riesgo en el pas, en la medida en que aporta
indicadores especficos sobre zonas y el tipo de problemticas que pueden ser considerados como
focos rojos y sobre los cuales se debe profundizar en estudios ms puntuales.
Recurrencia y temporalidad. A lo largo de 32 aos, el pas no slo se ha visto afectado por
desastres de gran magnitud, sino tambin por una gran cantidad de eventos cuya magnitud oscil
entre pequea y mediana. En total se registraron 19.202 eventos, lo que equivale a un promedio
de 600,1 eventos por ao, 50 cada mes o 1,64 eventos diarios que ocurren a nivel local y que
implican determinado nivel de dao y prdida. En s mismo el nmero total de eventos es
significativo, pero lo es ms aun si se compara el promedio anual de ocurrencia colombiano con
el de otros pases de la regin latinoamericana. En el cuadro A2-3, se observa que de 10 pases
seleccionados, Colombia presenta el nivel de ocurrencia ms alto, incluso ligeramente mayor que
el de pases con altos ndices de ocurrencia de desastres como es el caso de Per.

223
Cuadro A2-3
PROMEDIO ANUAL DE EVENTOS OCURRIDOS EN ALGUNOS PASES
SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA (1970-2002)
Promedio anual
de eventos ocurridos

Pas
Colombia
Per
Mxico
Argentina
Costa Rica
Guatemala
Ecuador
Repblica Dominicana
Panam
Venezuela

600,1
585,5
241,9
213,3
168,6
83,3
74,5
60,3
42,7
22,1

Fuente: DesInventar. LA RED.

Aunque la informacin de la base de datos de DesInventar para Panam y Venezuela no

cumplen con las condiciones de comparabilidad para los treinta aos, el cuadro anterior indica
que en Colombia la recurrencia de eventos es alta y que la velocidad con que se est
materializando el riesgo es mucho ms acelerada que en otros pases de la regin con
caractersticas geogrficas y sociales similares. A lo largo de los 32 aos de estudio la
distribucin de eventos es dispar, aunque destacan algunos aos por el alto nivel de ocurrencia.
As, los aos de 1972, 1975, 1979, 1981, 1984, 1994, 1995, 1998 y 2000 superan por mucho la
media anual histrica (600,1) y existen aos pico (1971, 1996 y 1999) en los que los eventos
registrados rebasaron los mil (vase grfico A2-8).
Grfico A2-8
DISTRIBUCIN TEMPORAL DE LOS EVENTOS OCURRIDOS EN COLOMBIA (1971-2000)
1500

1000

No. de Desastres

500

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

224

Ocurrencia por tipo de eventos. Los eventos registrados a lo largo de 32 aos, presentan
una variedad ms o menos amplia de causas de origen, pero destacan en importancia slo 3 tipos
distintos que son los que se presentan con mayor frecuencia en todo el territorio, y los cuales,
aunque con muy pequeas variaciones, son constantes en los diferentes perodos analizados.
Estos son: las inundaciones, los deslizamientos y los incendios de tipo urbano.
De los 19.202 eventos registrados entre 1971 y 2002, el 68,1% se concentra en estos tres
tipos de eventos (vase grfico A2-9). Las inundaciones ocupan el primer lugar de ocurrencia,
representando el 36% del total. En segundo lugar se ubican los deslizamientos con el 24,5%; y,
en tercero, los incendios con el 7,5%. Otros eventos, aunque menos significativos, son los que se
asocian a vendavales y lluvias extremas que representan el 5,1% y el 4,2% del total,
respectivamente. El anlisis por dcadas, permite observar que, con algunas pequeas
excepciones, la frecuencia en la ocurrencia de este tipo de eventos es constante a lo largo de los
tres decenios (vase cuadro A2-4). La tendencia marca que el nico perodo en el que se
presentan dos eventos distintos a los anteriores es en la dcada que va de 1991 al 2000, donde los
eventos asociados con vendavales y sismos ocupan el tercero y cuarto lugar respectivamente.
Esta dcada fue un perodo excepcional en trminos de vientos extremos que provocaron daos y
prdidas a lo largo de todo el pas, principalmente entre los aos de 1995 y 2000.
Grfico A2-9
DISTRIBUCIN DE LOS EVENTOS OCURRIDOS EN COLOMBIA (1971-2002)

0 3173189
5 183
20
88112
71 352
49
13206
18215
700

1449
6935
53
366
35
34
10
19
483
122
232

No. de Desastres

986

814
582

4718

INUNDACION- 6935
DESLIZAMIENTO- 4718
AVENIDA- 582
LLUVIAS- 814
VENDAVAL- 986
TEMPESTAD- 232
MAREJADA- 122
SISMO- 483
HURACAN- 19
SEDIMENTACION- 10
HELADA- 34
GRANIZADA- 35
SEQUIA- 366
LITORAL- 3
TSUNAMI- 5
INCENDIO- 1449
FORESTAL- 700
EXPLOSION- 215
ESCAPE- 18
ESTRUCTURA- 206
PANICO- 13
EPIDEMIA- 49
PLAGA- 352
ACCIDENTE- 71
OTROS- 112
BIOLOGICO- 88
ERUPCION- 20
CONTAMINACION- 183
TORMENTA E.- 89
NEVADA- 1
OLA DE CALOR- 15
NEBLINA- 3
INTOXICACION- 317

Por otra parte, los eventos asociados con sismos durante el mismo perodo se increment
por la presencia de al menos 3 eventos extremos: el terremoto de Pez en 1994, el sismo que
afect a Pereira y tambin a otros municipios cercanos en 1995 y el terremoto de Armenia que
afect seriamente el Eje Cafetero. Por otra parte, para los aos 2001 y 2002 los vendavales
mantuvieron el tercer puesto y los incendios forestales alcanzaron el segundo lugar desplazando
los deslizamientos al cuarto lugar e incendios al quinto. Sin embargo, aun con las excepciones

225

producidas durante la dcada de los noventa, en el acumulado histrico se mantiene la primaca de

las inundaciones, los deslizamientos y los incendios como eventos de mayor recurrencia en el pas.
Cuadro A2-4
EVENTOS LOCALES MS FRECUENTES EN EL PAS POR PERODOS

1.
2.
3.

1971-1980

1981-1990

1991-2000

Deslizamientos 1.
Inundaciones
2.
Incendios
3.

Inundaciones
1.
Deslizamientos 2.
Incendios
3.
4.
5.

2001-2002

Inundaciones.
Deslizamientos
Vendavales
Forestal.
Incendios

1.
2.
3.
4.
5.

1971-2002

Inundaciones
Forestal
Vendavales
Deslizamientos
Incendios

1.
2.
3.

Inundaciones
Deslizamientos
Incendios

Inundaciones. Como se mencion arriba, las inundaciones ocupan el primer lugar en la

ocurrencia de eventos de pequea y mediana magnitud en el perodo que va de 1971 al 2002. Con
un total de 6.935 registros, stas representan el 36,1% de los eventos totales. Su distribucin a lo
largo del tiempo, muestra aos pico en las tres dcadas analizadas, pero una acumulacin
importante en el perodo 1991-2000, donde se concentran cerca de la mitad (45,5%) de las
inundaciones registradas para los treinta y dos aos (vase grfico A2-8). Por otra parte el
perodo 2001-2002 concentra el 5,8%, es decir que aunque la concentracin es menor que en la
dcada 1991-2000, el promedio anual de eventos es mayor que en las primeras dos dcadas
(1971-1980 y 1981-1990).
En trminos de la distribucin territorial de las inundaciones, se observa que se trata de un
tipo de evento que se produce con regularidad en todo el pas (vase grfico A2-9). Sin embargo,
existen 15 departamentos con un nivel de ocurrencia por encima de la media anual histrica, de
los cuales 5 presentan niveles de recurrencia sumamente elevados que incluso llegan a duplicar o
triplicar dicha media.
Grfico A2-8
DISTRIBUCIN TEMPORAL DE LAS INUNDACIONES (1971-2002)
1000

800

600

No. de Desastres
400

200

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

226
Grfico A2-9
DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LAS INUNDACIONES (1971-2002)

En orden de importancia, los departamentos con mayor nivel de ocurrencia son: el Valle
del Cauca con 736 eventos registrados; Antioquia con 551; Bolvar con 472; Crdoba con 425; y,
Magdalena con un total de 404 eventos registrados. De las cifras se desprende que tan solo en
estos 5 departamentos se concentra el 37,3% de las inundaciones totales ocurridas en el pas
durante los treinta y dos aos considerados. Ms aun, destaca en importancia el gran nmero de
inundaciones registradas en el Valle del Cauca y Antioquia y el hecho de que en ambos
departamentos es justamente en las zonas urbanas donde se concentra el mayor nmero de
eventos (vanse grficos A2-10 y A2-11).
En el caso de la ciudad de Cali, las inundaciones se asocian en su mayora a
desbordamientos producidos en el ro Cauca, mientras que en Medelln se asocian al
desbordamiento de numerosas quebradas que atraviesan la ciudad. En ninguno de los dos casos,
la presencia de lluvias extremas se reporta como factor predominante que pueda explicar el alto
nmero de inundaciones ocurridas, lo que hace suponer que la causa directa es la ubicacin
inadecuada de asentamientos humanos y un manejo deficiente de los sistemas hidrulicos.

227
Grfico A2-10
DISTRIBUCIN DE LAS INUNDACIONES VALLE DEL CAUCA (1971-2002)

Grfico A2-11
DISTRIBUCIN DE LAS INUNDACIONES ANTIOQUIA (1971-2002)

Deslizamientos. Los deslizamientos se presentan como segunda causa de ocurrencia en

todo el pas, a lo largo de los 32 aos estudiados. Con un total de 4.718 registros, representan el
24,6% del total de eventos. Si bien es ampliamente conocido que este tipo de fenmenos son
caractersticos de muchas zonas del pas, debido a las condiciones topogrficas de su territorio, se
puede observar que a lo largo de las tres dcadas, al menos la mitad de los aos rebasan la media
anual histrica de recurrencia. En particular, 1971, 1975, 1984, 1996, 1999 y 2000, fueron aos
con un nivel de ocurrencia muy elevados, tal y como lo muestra el grfico A2-13. Con excepcin
de los departamentos de Vichada y Guainia (que no registran ningn evento), los deslizamientos

228

han ocurrido en todo el territorio colombiano, aunque con una mayor incidencia en Antoquia,
Valle del Cauca y parte de las regiones Oriental, Central y Pacfica (vase grfico A2-13).

Grfico A2-12
DISTRIBUCIN TEMPORAL DE LOS DESLIZAMIENTOS (1971-2002)
500

400

300

No. de Desastres
200

Promedio
Anual
100

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

Grfico A2-13
DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LOS DESLIZAMIENTOS (1971-2002)

229

Entre los departamentos con mayor nivel de ocurrencia se encuentran Antioquia en primer
lugar, con 777 registros (16,5% del total de eventos registrados); Tolima en segundo, con 462
registros que representan el 9,8% del total. El Valle del Cauca se ubica en tercer lugar con 447
eventos que representan el 9,5% del total. En cuarto sitio aparece el departamento de Caldas con
383 eventos (8,1% del total). Finalmente, el quinto y sexto lugar lo ocupan los departamentos de
Boyac y Nario con 358 y 310 eventos respectivamente, que representan en el caso de Boyac el
7,6% del total y en Nario el 6,6% (vase cuadro A2-5).
Cuadro A2-5
NMERO DE EVENTOS OCURRIDOS EN LOS DEPARTAMENTOS
CON MAYOR RECURRENCIA
Departamento

Eventos registrados

% del total

Antioquia
Tolima

777

16,5

462

9,8

Valle del Cauca

447

9,5

Caldas

383

8,1

Boyac

358

7,6

Nario

310

6,6

Grfico A2-14
CLASIFICACIN POR DESLIZAMIENTOS ASOCIADOS A CAUSAS HIDROLGICAS

230

En cuanto a las causas de los deslizamientos, los registros disponibles permiten establecer
que la gran mayora de ellos (69,5%) han estado asociados a fenmenos de origen hidrolgico.
En este caso, el reblandecimiento del terreno por exceso de lluvia y las avenidas extraordinarias
en cuerpos de agua, se registran como las principales causas. Aun cuando para el 30,5% de los
deslizamientos totales no ha sido posible establecer la causa directa de su ocurrencia, puede verse
que tan slo el 15% de los deslizamientos totales ha estado asociado con fenmenos de origen
geolgico (tales como sismos y reacomodo de tierra en fallas geolgicas); y aun menos, tan slo
el 0,7%, se asocian con errores humanos por construccin inadecuada de infraestructura o por
problemas de localizacin de los elementos expuestos. 62 La localizacin de los deslizamientos
por tipo de causa se presenta en los grficos A2-14, A2-15, A2-16 y A2-17.
Grfico A2-15
CLASIFICACIN POR DESLIZAMIENTOS ASOCIADOS A ORIGEN GEOLGICO

62

Si bien estos datos permiten establecer algunas tendencias generales sobre el origen de los
deslizamientos, deben ser tomados nicamente como indicativos, ya que los deslizamientos ocurridos pueden ser el
resultado de causas combinadas (p.e. pequeos sismos que reblandecen el suelo y que se combinan con fuertes
lluvias; o grandes precipitaciones que se presentan en zonas pobladas ubicadas en zonas de alta pendiente, entre
otras) y cuya complejidad no necesariamente se refleja en los registros disponibles.

231
Grfico A2-16
CLASIFICACIN POR DESLIZAMIENTOS ASOCIADOS A INTERVENCIN HUMANA

Grfico A2-17
CLASIFICACIN POR DESLIZAMIENTOS ASOCIADOS A OTRAS CAUSAS

Incendios. El tercer tipo de eventos que se presentan con mayor regularidad en el pas, son
los incendios de tipo urbano. stos representan el 7,6% del total del eventos registrados durante
los treinta aos de estudio. Para el perodo se registraron un total de 1.449 incendios. Si bien las
causas que los originaron son de diverso tipo, puede notarse un alto componente humano en la
construccin del riesgo.

232

De los registros se desprende que un importante nmero de los incendios ocurridos se

originaron a consecuencia de cortocircuitos debido a deficiencias en las instalaciones elctricas, y
en menor medida por mal manejo de combustible, particularmente dentro de las viviendas y
locales comerciales. Son pocos los registros que reportan incendios por accidentes en el
transporte de sustancias inflamables.
Un aspecto importante que resulta del anlisis, es el hecho de que aun cuando los
incendios ocupan el tercer lugar de ocurrencia a nivel nacional, a lo largo del tiempo puede verse
una tendencia decreciente en el nmero de eventos que se presentan cada ao, sin embargo para
los aos 2001 y 2002 estos eventos excedieron el valor promedio anual de la dcada de
1981-1990 (40 eventos por ao) presentando un promedio de 47 incendios por ao (vase grfico
A2-18). La reduccin ha sido significativa, ya que durante la ltima dcada (1991-2000), se
registraron menos de la mitad (18,9%) de los eventos registrados durante la dcada de
1971-1980.
Grfico A2-18
RECURRENCIA DE LOS INCENDIOS DE TIPO URBANO (1971-2002)
100

80

60

No. de Desastres
40

20

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

En lo que se refiere a la distribucin territorial de este tipo de eventos, se encuentra que

los departamentos ms significativos son el Valle del Cauca en primer lugar, Antioquia en
segundo, y en tercero y cuarto nivel de importancia Atlntico y Bogot, respectivamente. En
conjunto, estos cuatro departamentos concentraron el 46,1% de los incendios totales ocurridos
(vase grfico A2-19). Asimismo, cabe mencionar que en este tipo de eventos, las zonas urbanas
tienen definitivamente tienen la mayor incidencia en la ocurrencia de desastres, dado que tan slo
en las capitales departamentales se concentra el 64,3% del total.

233
Grfico A2-19
DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LOS INCENDIOS URBANOS (1971-2002)

Distribucin geogrfica de los eventos. Los eventos ocurridos en Colombia han afectado
en forma diferenciada a los departamentos que conforman el territorio. En el perodo 1971-1980,
tan slo en cuatro departamentos (Antioquia, Valle del Cauca, Tolima y Santander) se concentr
el 41,5% de los eventos totales ocurridos. De stos, 35,1% se registraron en Antioquia y el 28,3%
en el Valle del Cauca.
Para la dcada de los ochenta, la distribucin geogrfica se mantuvo prcticamente
estable, pero con la diferencia de que el departamento de Caldas desplaza a Tolima como el tercer
departamento con mayores eventos registrados y se incorpora como una de las tres regiones con
mayor ocurrencia de desastres.
Durante este perodo, en Antioquia se concentraron el 38,2% de los eventos ocurridos, en
el Valle del Cauca el 26% y en Caldas y Tolima el 17,9% y el 17,9%, respectivamente. En
conjunto, en estos cuatro departamentos ocurrieron el 32,7% de los eventos totales para ese
perodo.
Durante los aos noventa, comienzan a presentarse cambios sustanciales en la forma en
que se distribuyen los eventos dentro del territorio nacional. Durante este perodo de 10 aos se
da una mayor dispersin de la ocurrencia de desastres sobre el territorio y stos se presentan en
un mayor nmero de departamentos.

234

El Valle del Cauca intercambia el primer lugar con Antioquia, concentrando el 41% y el
25,1% del total de eventos ocurridos en el perodo, respectivamente. Varios nuevos
departamentos se incorporan a la lista con mayores niveles de ocurrencia y otros ms se reubican
en trminos de importancia.
Para los aos 2001 y 2002 tambin se presentaron grandes cambios dentro del territorio
nacional con respecto a la distribucin de eventos, sin embargo Valle del Cauca mantuvo el
primer lugar con una concentracin del 23,9% del total de eventos ocurridos para este perodo de
tiempo, Cauca desplaz a Antioquia del segundo lugar y Cundinamarca y Tolima alcanzaron el
tercer y cuarto lugar respectivamente
En los grficos A2-20 a A2-23 se presentan un comparativo de la dispersin geogrfica de
todos los desastres para los tres decenios y despus de 2000. El grfico A2-24 presenta la
dispersin geogrfica de los eventos para los 32 aos en su conjunto.

Grfico A2-20
DISTRIBUCIN DE EVENTOS POR DEPARTAMENTO, 1971-1980

235
Grfico A2-21
DISTRIBUCIN DE EVENTOS POR DEPARTAMENTO, 1981-1990

Grfico A2-22
DISTRIBUCIN DE EVENTOS POR DEPARTAMENTO, 1991 Y 2000

236
Grfico A2-23
DISTRIBUCIN DE EVENTOS POR DEPARTAMENTO, 2001 Y 2002

Grfico A2-24
DISTRIBUCIN DE EVENTOS POR DEPARTAMENTO, 1971-2002

237

Concentracin de eventos (a diferentes escalas territoriales). A partir de una escala

temporal amplia (32 aos en este caso), se puede observar que las zonas con mayor frecuencia en
la ocurrencia de eventos de distinto tipo aparecen claramente definidas a lo largo del tiempo
(vase cuadro A2-6).
Cuadro A2-6
DEPARTAMENTOS CON MAYOR NMERO DE EVENTOS REGISTRADOS
1971-1980

1981-1990

1991-2000

1971-2000

1.
2.
3.
4.

1.
2.
3.
4.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Antioquia
Valle del Cauca
Tolima
Santander

Antioquia
Valle del Cauca
Caldas
Tolima

Valle del Cauca

Antioquia
Santander
Bolvar
Cauca
Nario
Tolima
Boyac

Valle del Cauca

Antioquia
Tolima
Santander
Boyac
Cauca
Nario
Cundimarca

De los datos se desprende que en la historia de los desastres ocurridos durante los ltimos
32 aos, son notorios los casos de los departamentos del Valle del Cauca y Antioquia, los cuales
se han mantenido entre el primero y segundo lugar de mayor ocurrencia en forma permanente.
Otros casos relevantes son los del Tolima y Santander, que aunque presentan variaciones a lo
largo de las distintas dcadas, su presencia como zonas de alta ocurrencia es constante, sobre todo
si se considera la acumulacin de eventos a lo largo de los 32 aos estudiados.
Con respecto al resto de las regiones que aparecen en la lista (especialmente Bolvar,
Cauca, Nario y Cundinamarca), ocurre una situacin interesante que conviene destacar. Su
aparicin entre las regiones de mayor ocurrencia de desastres a lo largo de los 32 aos estudiados,
se explica por el elevado nmero de eventos ocurridos particularmente durante la ltima dcada
(1991-2000).
Como puede observarse en el grfico A2-25, en este perodo se disparan las inundaciones
(particularmente en los aos de 1995, 1996 y 1999) y los deslizamientos que presentan una
tendencia creciente cada dos aos, a partir de 1994. En el grfico A2-26 se puede observar la
tendencia de los eventos ocurridos en forma comparativa entre estos cuatro departamentos. A
nivel especfico, y de acuerdo con los datos existentes, en el departamento de Bolvar el
incremento en el nmero de eventos ocurridos durante este perodo, se explica fundamentalmente
por un aumento sustancial en el nmero de inundaciones.
En el caso del Cauca, el incremento en el nmero de eventos se explica en su mayora por
deslizamientos. En Nario predominan las inundaciones, aunque con un aumento tambin
importante del nmero de deslizamientos. Y, finalmente, en Cundinamarca, el incremento se
explica por una combinacin en el aumento de los deslizamientos y las inundaciones.

238
Grfico A2-25
COMPARATIVO DE EVENTOS ENTRE LOS DEPARTAMENTOS DE BOLVAR, CAUCA,
NARIO Y BOYAC (1991-2000)

200

INUNDACION

DESLIZAMIENTO
150

No. de
Desastres

LLUVIAS
100
VENDAVAL

50

SISMO

INCENDIO
0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Grfico A2-26
COMPARATIVO DE LOS EVENTOS ENTRE LOS DEPARTAMENTOS DE BOLVAR, CAUCA,
NARIO Y BOYAC (1991-2000)
150
BOLIVAR

100

CAUCA

No. de Desastres

CUNDINAMARCA
50

NARIO

0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Cabe subrayar que en todos los casos, los eventos que contribuyeron a incrementar las
cifras de ocurrencia para el perodo 1991-2000, rebasaron los niveles histricos de ocurrencia en
esas zonas. Esto puede ser un indicador importante de que las condiciones de riesgo en estos

239

departamentos en particular estn aumentando en forma significativa; o, de otro lado, puede ser
indicativo de que en esas zonas estn en marcha procesos econmicos, sociales y de
transformacin ambiental que estn exacerbando la relacin entre medio ambiente y sociedad en
forma tal que estn acelerando los procesos de materializacin del riesgo en desastres de pequea
y mediana intensidad. Asimismo, estos elementos pueden ser significativos en el sentido de que
pueden estar indicando un posible incremento en el nmero de desastres que ocurrir en los
prximos aos, siendo tambin la antesala para la ocurrencia de desastres de mayor magnitud en
el futuro.
Con base en el nmero de eventos ocurridos a nivel departamental, y considerando su
distribucin territorial a largo de los 32 aos analizados, se puede definir tres niveles de
concentracin del riesgo, los cuales aparecen claramente diferenciados en el grfico A2-27. Los
niveles de concentracin del riesgo han sido definidos a partir de la media histrica anual en la
ocurrencia de eventos de todos los tipos que considera la base de datos disponible. El Nivel I,
comprende aquellos departamentos en los que el nmero de eventos registrados super 1,5 veces
la media anual histrica. El Nivel II incluye a los departamentos donde la media se super dos
veces. El Nivel III, siendo el ms alto en la escala, incorpora a aquellos departamentos donde la
ocurrencia de desastres super 3 veces o ms la media anual histrica para todo el pas.

Grfico A2-27
DEPARTAMENTOS CON MAYOR CONCENTRACIN

240

a)

Nivel I

Concentracin de eventos en departamentos que superan 1,5 veces la media anual

histrica de ocurrencia de desastres en el pas.
De acuerdo con el grfico A2-27, en este nivel se encuentran los departamentos de
Bolvar, Atlntico, Magdalena, Crdoba, Choco, Caldas y Meta. En estos 7 departamentos se
concentra el 23,6% de los eventos totales ocurridos en el pas a lo largo de 32 aos. La
distribucin de los eventos a lo largo del tiempo es irregular y sin una tendencia anual clara
(vase grfico A2-28). Sin embargo, agrupando los eventos ocurridos en perodos decenales, s
puede observarse una tendencia a la alza; lenta para la dcada de 1981-1990 donde los eventos
registrados se incrementan en 8,3% con respecto a la dcada anterior, pero mucho ms acelerada
para el decenio 1991-2000, donde el nmero de eventos aumentan 4,5% con respecto a la dcada
previa. Por su parte, la concentracin de eventos ocurridos entre departamentos, no presenta
diferencias significativas, ya que la distribucin de eventos entre todos ellos es ms o menos
proporcional tal y como se observa en el grfico A2-29.

Grfico A2-28
TEMPORALIDAD DE LOS EVENTOS OCURRIDOS EN REAS NIVEL I (1971-2002)

400

300

No. de Desastres

200

100

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

241
Grfico A2-29
COMPARATIVO DEL TIPO DE EVENTOS OCURRIDOS EN REAS NIVEL I (1971-2002)
ATLANTICO- 706
800

BOLIVAR- 764

600
CALDAS- 703

No. de Desastres

CORDOBA- 566
400

CHOCO- 551

200
MAGDALENA- 630

META- 615

0
1

Por otra parte, se observa que en estos departamentos el tipo de eventos ocurridos
responde a la tendencia histrica nacional (vase grfico A2-30), ocupando las inundaciones el
primer lugar de ocurrencia con el 52% del total nacional para ese tipo de evento; en segundo
lugar los deslizamientos con 14,1% del total; y, finalmente, los incendios, que representaron el
7,1% de los ocurridos en todo el pas. En conjunto, estos tres tipos de eventos, significaron 73,2%
de los eventos totales ocurridos en estos departamentos.

Grfico A2-30
COMPARACIN ENTRE LOS DEPARTAMENTOS DE NIVEL I (1971-2002)

0 5415125 507 43
2216 58
43 60
135
29
321
2

72
126
63
53
61

268

No. de Desastres

2357

195
80

640

INUNDACION- 2357
DESLIZAMIENTO- 640
AVENIDA- 80
LLUVIAS- 195
VENDAVAL- 268
TEMPESTAD- 61
MAREJADA- 53
SISMO- 63
HURACAN- 6
SEDIMENTACION- 2
GRANIZADA- 1
SEQUIA- 72
LITORAL- 2
INCENDIO- 321
FORESTAL- 29
EXPLOSION- 35
ESCAPE- 1
ESTRUCTURA- 60
PANICO- 3
EPIDEMIA- 4
PLAGA- 58
ACCIDENTE- 16
OTROS- 22
BIOLOGICO- 43
ERUPCION- 7
CONTAMINACION- 50
TORMENTA E.- 25
NEVADA- 1
OLA DE CALOR- 5
NEBLINA- 1
INTOXICACION- 54

242

A nivel de la localizacin de eventos ocurridos sobre el territorio, utilizando la misma

escala de concentracin de eventos a nivel municipal, observamos varios aspectos interesantes
que nos permiten identificar con mayor claridad las zonas de mayor concentracin de eventos y
desagregarlas por orden de importancia. La informacin se muestra en el grfico A2-31.
La imagen que ofrece el comparativo geogrfico, as como la informacin disponible en la
base de datos, permite identificar 2 modalidades de riesgo con caractersticas eventualmente
distintas. Una primera modalidad que est determinada por una alta concentracin de eventos en
pocos municipios. En este caso, se encuentran Barranquilla (Atlntico) que concentra ms de la
mitad (54,7%) de los eventos ocurridos en su departamento; Santa Marta (Magdalena) con una
concentracin del 23,9%; Cartagena (Bolvar) con el 25,%; Montera (Crdoba) con el 20%;
Quibdo (Choc) con el 23,7%; Manizales (Caldas) con el 29,2%; y Villavicencio (Meta) con el
30,8%. La concentracin de eventos en estos municipios, puede ser tomado como indicador de un
elevado nivel de riesgo que, combinado con procesos sociales, econmicos y de transformacin
ambiental en marcha, muy probablemente est incrementando su velocidad de materializacin. Es
decir, se trata de un riesgo notable, cuyas manifestaciones ya son evidentes y se expresan en la
ocurrencia de mltiples eventos de pequea y mediana intensidad con una elevada concentracin
en territorios especficos.
Una segunda modalidad, est dada por la enorme dispersin de eventos en la mayor parte
del territorio de los 7 departamentos considerados en el Nivel I. Si recordamos que estos
departamentos fueron incluidos en el Nivel I por tener un nivel de ocurrencia 1,5 veces mayor a
la media anual histrica a nivel nacional, entonces vemos que las grandes manchas azules que se
observan en el comparativo geogrfico, en este caso tambin tienen un significado que les otorga
la misma importancia que a los municipios con mayor concentracin de ocurrencia. Se trata aqu,
de un riesgo moderado, donde su materializacin no es tan evidente como en el caso anterior. La
forma en que se manifiesta es gradual y puede ser vista como seales amarillas que indican un
potencial incremento en el corto plazo en la ocurrencia de eventos pequeos y medianos, e
incluso grandes eventos con impactos severos, de no realizarse una gestin adecuada.

b)

Nivel II

Concentracin de eventos en departamentos que superan 2 veces la media anual histrica

de ocurrencia de desastres en el pas. En este nivel se encuentran los departamentos de Nario,
Cauca, Cundinamarca, Boyac y Santander, en cuyo territorio se concentra el 23,4% de los
eventos totales ocurridos a nivel nacional entre 1971 y 2002 (vase grfico A2-32).
La distribucin temporal de los eventos ocurridos muestra una elevada concentracin a los
largo de 32 aos, apenas interrumpida a mediados de los setenta y mediados de los ochenta,
donde el nivel de ocurrencia disminuye ligeramente. Entre 1971 y 1980, se registra el 27,6% de
los eventos ocurridos para estos departamentos, siendo 1971 un ao excepcional por la elevada
ocurrencia de desastres, que incluso llega a ser la mayor en los 32 aos estudiados para estos
departamentos (vase grfico A2-33). El gran nmero de eventos ocurridos ese ao, se explica
por un incremento sustancial en el nmero de deslizamientos que se presentaron en los meses de
marzo, abril, mayo y noviembre, muy similar en todos los departamentos del Nivel II. Por otra
parte, 1981-1990, marca un perodo de ocurrencia intermedia relativamente baja con el 25% de

243

los eventos registrados en los 32 aos, pero durante la dcada que va de 1991 al ao 2000, la
ocurrencia repunta al registrarse el 37,1% de los eventos totales ocurridos.

Grfico A2-31
COMPARATIVO GEOGRFICO DE LA CONCENTRACIN DE EVENTOS OCURRIDOS EN
DEPARTAMENTOS INCLUIDOS EN EL NIVEL I (1971-2002)

ATLANTICO

BOLIVAR

MAGDALENA

CORDOBA

CALDA

CHOCO

META

244

Durante los aos 2001 y 2002 la presencia de eventos fue mayor que en los aos
anteriores, teniendo un 10,2% del total de eventos registrados para los departamentos del Nivel II
para los 32 aos. Mientras que los 3 decenios anteriores (1971-1980, 1981-1990 y 1991-2000)
presentaron un promedio anual de eventos de 124,2, 112,2 y 166,8 respectivamente, para los
ltimos dos aos (2001 y 2002) el promedio fue de 230 eventos por ao.

Grfico A2-32
COMPARACIN DE EVENTOS EN LOS DEPARTAMENTOS DEL NIVEL II
360

BOYACA- 360

483

CAUCA- 485

No. de Desastres

CUNDINAMARCA- 375
485

425

NARIO- 425

SANTANDER- 483
375

Grfico A2-33
DISTRIBUCIN TEMPORAL DE LOS EVENTOS OCURRIDOS EN LOS
DEPARTAMENTOS DE NIVEL II
300

250

200

No. de Desastres

150

100

50

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

En este caso, tambin, el tipo de eventos ocurridos responde a la tendencia nacional,

aunque los deslizamientos superan ligeramente a las inundaciones registradas: en el primer caso
representan el 27,1% y en el segundo 33,6%. Ambos tipos de eventos, son los ms significativos

245

para los departamentos del Nivel II, ya que los incendios de tipo urbano, que se ubican en tercer
lugar de ocurrencia, apenas alcanzan el 5,1% del total. (vase de nuevo grfico A2-32).

Grfico A2-34
COMPARACIN ENTRE LOS DEPARTAMENTOS DE NIVEL II (1971-2002)
INUNDACION- 594
010
41 2245127

DESLIZAMIENTO- 617
35 7 15
110

AVENIDA- 81
LLUVIAS- 60
VENDAVAL- 135

254

TEMPESTAD- 5

594

MAREJADA- 13
SISMO- 79
SEDIMENTACION- 2
75

HELADA- 2
GRANIZADA- 2

76
2
2

No. de Desastres

79

SEQUIA- 76
INCENDIO- 75
FORESTAL- 254
EXPLOSION- 10
ESCAPE- 1

513

ESTRUCTURA- 15
EPIDEMIA- 7

135

PLAGA- 35
ACCIDENTE- 7

60

OTROS- 12
BIOLOGICO- 5

617

81

ERUPCION- 4
CONTAMINACION- 22
TORMENTA E.- 1
OLA DE CALOR- 4
INTOXICACION- 10

En cuanto a la distribucin territorial de los eventos ocurridos, se puede ver en el

grfico A2-35, que para el caso de Boyac los eventos registrados son relativamente uniformes en
su distribucin. El 25,6% de los eventos registrados dentro de este departamento est distribuidos
entre Tunja, Sogamoso, Puerto Boyac, Duitama, Chiquinquir y Muzo (estos so considerados
municipios grandes con respecto a los otros pertenecientes al departamento de Boyac). En el
caso de Cauca el 12% de los eventos registrados pertenecen a Popayn, mientras que en
Santander, la mayor cantidad de eventos se registran tanto en la capital departamental de
Bucaramanga con el 17,7% y en el municipio de Barrancabermeja con el 17,6%. En conjunto, el
26,7% de los eventos totales ocurridos en los departamentos del Nivel II, se registran en estos
municipios.

246
Grfico A2-35
COMPARACIN GEOGRFICA DE CONCENTRACIN DE EVENTOS OCURRIDOS EN
LOS DEPARTAMENTOS DEL NIVEL II

BOYACA

CAUCA

CUNDINAMARCA

NARIO

SANTANDER

c)

Nivel III

Concentracin de eventos en departamentos que superan 3 veces o ms la media anual

histrica de ocurrencia de desastres en el pas.
En el Nivel III se incorporan los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca y Tolima.
Estos son los departamentos con mayor nivel de ocurrencia de eventos de pequea y mediana
intensidad a lo largo de los 32 aos analizados. En su territorio se concentra el 29,6% de los
eventos totales registrados (12,3% en el Valle del Cauca y 10,8% en Antioquia y 6,5% en
Tolima). La distribucin de eventos a lo largo del tiempo, muestra una mayor concentracin en la
dcada de 1971-1980 con un 35,8% del total de eventos para los departamentos del Nivel III. Los
perodos de 1981 a 1990 y 1991 a 2000, presentan un porcentaje menor con el 26,9% y 26,1%
respectivamente.

247

Para los aos 2001 y 2002 apenas fue menor que la primera dcada presentando una
concentracin similar con 35,1%. Estos dos ltimos aos presentan el mayor promedio de
ocurrencia de eventos, teniendo 264,5 eventos por ao en los tres departamentos del nivel III
mientras que las dcadas 1971-1980, 1981-1990 y 1991-2000 presentan promedios de 186,9,
145,2 y 184,3 respectivamente (vase grfico A2-36).
El alto valor que se presenta para el ao 1971 se debe principalmente a deslizamientos, y
luego a inundaciones. Para estos departamentos, la mayor concentracin con respecto al nmero
de eventos ocurridos se encuentra en el Valle del Cauca, luego Antioquia y por ltimo Tolima
con 41,6%, 36,5% y 21,9% de eventos registrados respectivamente.

Grfico A2-36
DISTRIBUCIN TEMPORAL DE LOS EVENTOS OCURRIDOS EN LOS
DEPARTAMENTOS DEL NIVEL III
500

400

300

No. de Desastres
200

100

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

Por el tipo de eventos ocurridos, en este caso los deslizamientos desplazan las
inundaciones como principal causa. Los deslizamientos ocupan el primer lugar con el 29,6% del
total para departamentos del Nivel III, las inundaciones se ubican el en segundo lugar de
importancia con el 28,5%, y, finalmente los incendios de tipo urbano se presentan como el tercer
tipo de evento de mayor recurrencia, aunque de menor importancia, al concentrar slo el 9,2%
del total para este nivel. (vase grfico A2-37).

248
Grfico A2-37

COMPARACIN DE EVENTOS PARA DEPARTAMENTOS DEL NIVEL III

INUNDACION- 1621
DESLIZAMIENTO- 1686
0 12722860
7263524

124

AVENIDA- 240
LLUVIAS- 205

24
651
1170

VENDAVAL- 198
TEMPESTAD- 72
MAREJADA- 29

247
1621

SISMO- 173
SEDIMENTACION- 5
522

HELADA- 4
GRANIZADA- 9
SEQUIA- 85
LITORAL- 1

1
85
549

No. de Desastres

173
29
72
198
205
240
1686

INCENDIO- 522
FORESTAL- 247
EXPLOSION- 70
ESCAPE- 11
ESTRUCTURA- 51
PANICO- 6
EPIDEMIA- 24
PLAGA- 124
ACCIDENTE- 24
OTROS- 35
BIOLOGICO- 26
ERUPCION- 7
CONTAMINACION- 60
TORMENTA E.- 28
OLA DE CALOR- 2
NEBLINA- 2
INTOXICACION- 127

Con referencia a la distribucin de eventos en el territorio, se observa en los grficos

A2-38 a A2-40 que en el caso de Antioquia existe una alta concentracin de eventos en Medelln,
la capital departamental, donde se registra la ocurrencia del 18,5% de los eventos totales para ese
departamento; el resto se distribuye a lo largo de todo el territorio, siendo indicativo de un riesgo
moderado.
Similarmente, en el caso de Tolima, existe una gran concentracin de eventos en Ibagu,
capital del Tolima, con una ocurrencia del 12,1% del total de eventos para este departamento. El
resto de los eventos se distribuyen sobre de todo el territorio.
Para el Valle del Cauca, la dispersin de ocurrencia es ms amplia. Tula, Buga, Cartago
y Palmira presentan un nivel de ocurrencia medio con el 6,9%, 5,4%, 5,3% y 4,9%
respectivamente y Buenaventura concentra un nivel medio superior con el 11,2% de los eventos
totales para ese departamento. Cali es, en este caso, el municipio que presenta el ms elevado
nivel de ocurrencia; con 678 eventos registrados durante los treinta y dos aos analizados. Se
ubica en el primer lugar de ocurrencia, tanto a nivel departamental como nacional.

249
Grfico A2-38
CONCENTRACIN DE EVENTOS EN ANTIOQUIA

Grfico A2-39
CONCENTRACIN DE EVENTOS EN EL TOLIMA

250
Grfico A2-40
CONCENTRACIN DE EVENTOS EN EL VALLE DEL CAUCA

En un anlisis particular del municipio de Cali, se puede ver que la principal problemtica
son las inundaciones, seguidas de los incendios de tipo urbano y forestal, y, en menor medida, los
deslizamientos (vase grfico A2-41). Estos cuatro tipos de eventos concentran el 72,7% de los
eventos totales del municipio. En su mayora, las inundaciones se asocian con desbordamientos
en los ros Cauca y Cali, mientras que los incendios se deben, en gran parte, a cortocircuitos en
viviendas. La distribucin a lo largo del tiempo es muy similar durante las tres dcadas
(1971-2000), mientras que para los aos 2001 y 2002 la concentracin es muy alta (vase
grfico A2-42).

Grfico A2-41
COMPARATIVO MUNICIPIO DE CALI (1971-2002)
INUNDACION- 169
0

27

13 10
34

169

DESLIZAMIENTO- 70
11

AVENIDA- 15
35

15

LLUVIAS- 18
3

VENDAVAL- 8
23

TEMPESTAD- 19
SISMO- 7
SEDIMENTACION- 1
SEQUIA- 9
INCENDIO- 127
127

No. de Desastres

FORESTAL- 127
EXPLOSION- 23
ESCAPE- 3
ESTRUCTURA- 15

70

PANICO- 5
EPIDEMIA- 3
PLAGA- 11
15

OTROS- 4
18
8

BIOLOGICO- 3
19

71 9

127

CONTAMINACION- 10
TORMENTA E.- 3
OLA DE CALOR- 1
INTOXICACION- 27

251
Grfico A2-42
DISTRIBUCIN TEMPORAL DE EVENTOS OCURRIDOS EN CALI (1971-2002)
100

80

60

No. de Desastres
40

20

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

Por las caractersticas de los eventos ocurridos, su causalidad, y la temporalidad de su

ocurrencia, se puede decir que el municipio de Cali y en particular la zona urbana se
encuentra en una situacin de riesgo notable. Esto es especialmente claro en el caso de las
inundaciones, dado que el promedio anual de ocurrencia es de 5,6 y se concentran principalmente
en los meses de marzo, abril, mayo y noviembre. Con excepcin de mayo, el resto de los meses
no coinciden con los meses pico en lluvias para esa regin del pas, lo que indica que las
inundaciones no necesariamente pueden ser causadas por exceso de precipitacin, sino debido a
los altos niveles de vulnerabilidad de los asentamientos y zonas afectadas.
En el caso de los incendios y los deslizamientos, apuntan ms hacia un tipo de riesgo
moderado, ya que si bien su nmero no es tan significativo como las inundaciones ocurridas, s
reflejan una tendencia importante en el aumento de su recurrencia e intensidad. Finalmente, a
estos dos tipos de eventos se ha comenzado a agregar un tercero: los incendios forestales. Su
nmero para el perodo 1971-1980 no es relevante, ya que slo representa el 3,3% de los eventos
totales ocurridos en el municipio, para el perodo 1981-1990 represent el 4,8% y para el perodo
1991-2000 este porcentaje aument al 13,4%, pero es conveniente resaltar que el 54,6% de los
incendios forestales se presentaron durante los aos 2001 y 2002 (vase grfico A2-43). Esto
puede ser considerado como un indicador claro de que se trata de un tipo de evento que aun en
estado latente, est dando muestras de un posible incremento para los prximos aos, no slo
bajo la modalidad de eventos menores y moderados en intensidad, sino incluso de severas
consecuencias.

252
Grfico A2-43
COMPARACIN TEMPORAL DE EVENTOS EN EL MUNICIPIO DE CALI
60

INUNDACION
50

40

No. de Desastres

DESLIZAMIENTO

30

INCENDIO
20

10
FORESTAL

0
1971

1974

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

A modo de conclusin de acuerdo con la base de datos DesInventar, en Colombia han

ocurrido ms de 19.000 desastres menores o eventos durante el perodo comprendido entre 1971
a 2002. Este nmero de eventos contrasta considerablemente con los 97 eventos registrados en la
base de datos de desastres EM-DAT, construida por el Centro de Epidemiologa de Desastres de
la Universidad Catlica de Lovaina. Los parmetros de pequeos y medianos eventos asociados a
mltiples tipos de fenmenos fsicos no son considerados por la mayora como desastres, pero
estos tienen las mismas causas y origen que aquellos de gran magnitud. Los desastres menores y
moderados, de una forma individual y separada tienen impactos y reas ms pequeas que los
grandes eventos. Por lo tanto, los efectos de estos eventos menores no se deben subestimar, ya
que en trminos generales, estos son una ventana para tipificar el problema de riesgo; que no es el
riesgo de eventos extremos con un perodo de retorno grande, pero si un riesgo insular, real y
diario en el que muchas comunidades, municipios, regiones subnacionales estn expuestas.
Sin duda, aunque la investigacin ha avanzado notablemente en los ltimos aos, la
nocin de desastre contina fuertemente dominada por la visin de eventos de gran magnitud,
importantes prdidas de vidas y elevados niveles de destruccin en bienes y produccin, con la
necesidad de movilizacin de grandes cantidades de ayuda humanitaria y con sustanciales costos
para el proceso de rehabilitacin o reconstruccin de las sociedades afectadas. Amrica Latina y
El Caribe han experimentado una larga historia de este tipo de eventos, particularmente aquellos
que se asocian con los extremos de la naturaleza y que siguen siendo conocidos, de manera muy
engaosa, como desastres naturales.

253

Anexo III
ALGUNOS INDICADORES SOCIOECONMICOS
A nivel general y en sntesis se puede afirmar que la poblacin de Colombia se estima en
43.593.035 habitantes (julio de 2006), el 76% es urbana y 24% rural, siendo el 64,2%
econmicamente activa. La tasa de fertilidad es del 2,54; de natalidad del 20,48 y la de
mortalidad de 5,58 (por 1000 habitantes a 2006). La esperanza de vida al nacer es de 71,99 aos.
El PIB de Colombia es del orden de 97.730 millones de dlares en 2005 (337.500 millones PPP,
2005), sus importaciones de 18.000 dlares (fob 2005) y sus exportaciones 19.300 dlares (fob
2005).
Su ingreso per capita se estima en 2.242 dlares (7.900 PPP 2005), su deuda externa
corresponde al 49,5% del PIB (2005) y la tasa de inflacin se ha reducido de manera importante
(5,9%). La tasa de cambio a la fecha flucta alrededor de los 2.400 pesos por dlar (2006) y la
tasa de desempleo se estima del orden del 11,8% (2005) y la tasa de inflacin es del 5% (2005).
Mientras otras naciones latinoamericanas y caribeas luchan en contra de la desigualdad,
la pobreza y la violencia, Colombia debe enfrentar las tres al mismo tiempo. La poblacin por
debajo de la lnea de pobreza ha tenido un leve descenso en los ltimos cinco aos; 49,2%
(2005). La desigualdad tambin ha tenido una reduccin en el ndice de Gini, el cual se estima es
del orden del 53,8% (2005). En 2005 Colombia pas del puesto 72 al puesto 69 en el IDH y
ocup el puesto 11 de los pases con mayor desigualdad.
Indicadores econmicos. Como indicadores econmicos de referencia se presentan a
continuacin los valores de exportaciones, importaciones, balance de cuenta corriente, el
producto interno bruto, su crecimiento y su distribucin per cpita. El cuadro A3-1 y el
grfico A3-1 presentan series histricas de los valores de exportaciones, importaciones y balance
de la cuenta corriente
Cuadro A3-1
VALORES DE EXPORTACIONES, IMPORTACIONES Y BALANCE DE CUENTA
CORRIENTE (MILLONES $USD)
Cuenta / Ao
Exportaciones de bienes FOB
Importaciones de bienes FOB
Balance en cuenta corriente

1990
7.079
5.108
542

1995
10.593
13.139
-4.527

2000
13.722
11.090
740

2001
12.848
12.269
-1.109

2002
12.316
12.077
-1.452

2003
13.693
13.258
-1.345

2004
15.500
15.340
-1.706

Fuentes: Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe. (CEPAL); The World Factbook (CIA) 63

63

http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/co.html#Econ

254
Grfico A3-1
VALORES DE EXPORTACIONES, IMPORTACIONES Y BALANCE DE CUENTA CORRIENTE
20.000
15.000

Millones $USD

10.000
5.000
0
1990

1995

2000

2001

2002

2003

2004

-5.000
-10.000
Exportaciones de bienes FOB

Importaciones de bienes FOB

Balance en cuenta corriente

En el cuadro A3-2, grfico A3-2 y cuadro A3-3 y grfico A3-3 se presentan los valores
del producto interno bruto y su crecimiento.
Cuadro A3-2

Grfico A3-2

PIB

PIB

(Millones de USD)

(Millones de USD)

PIB (Millones $USD)

47.844
92.503
83.767
81.724
80.594
77.561
89.900

Fuentes: Anuario Estadstico de

Amrica Latina y el Caribe.
(CEPAL); The World Factbook
(CIA).

100.000
90.000
80.000
PIB (Millones de USD)

Ao
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004

70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1990

1995

2000

2001

2002

2003

2004

255
CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, A PRECIOS
CONSTANTES DE MERCADO
Cuadro A3-3
Tasa anual media
4,1%
4,9%
2,4%
1,5%
1,9%
4,8%

Fuente: Anuario Estadstico de

Amrica Latina y el Caribe.
CEPAL.

6,0%

5,0%

4,0%
Tasa Anual

Ao
1990
1995
2000
2001
2002
2003

Grfico A3-3

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%
1990

1995

2000

2001

2002

En el grfico A3-2 se presenta el valor del PIB per cpita para el ao 2001.

Grfico A3-4
PIB PER CPITA. CIFRAS EN MILES DE PESOS (2001)

Fuente: DANE, clculos de los consultores.

2003

256

Indicadores sociales. 64 Como indicadores de referencia se presenta la poblacin total, el

porcentaje de poblacin urbana, las tasas de natalidad y mortalidad, desempleo, la poblacin en
condiciones de pobreza e indigencia y el ndice de desarrollo humano. Algunas definiciones de
indicadores se presentan ms adelante.
A continuacin se presenta informacin correspondiente a la poblacin total (cuadro A3-4
y grfico A3-5), porcentaje de poblacin urbana (cuadro A3-5 y grfico A3-2), tasa de
crecimiento de la poblacin (cuadro A3-3 y grfico A3-7), tasas de mortalidad y natalidad
(cuadro A3-6 y grfico A3-6), tasa urbana de desempleo (cuadro A3-7 y grfico A3-7),
porcentaje de personas en situaciones de pobreza e indigencia (cuadro A3-9 y grfico A3-8).

POBLACIN TOTAL
Cuadro A3-4

Grfico A3-5
50.000

Miles de habitantes
34.970
42.321
43.070
43.817
44.562
45.302
46.039

Fuente: Anuario Estadstico de

Amrica Latina y el Caribe.

45.000
40.000
Miles de habitantes

Ao
1990
2000
2001
2002
2003
2004
2005

35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1990

2000

2001

2002

2003

2004

2005

CEPAL
PORCENTAJE DE POBLACIN URBANA
Cuadro A3-5

Grfico A3-6

Ao
1990
1995
2000
2005

Fuente: Anuario Estadstico de Amrica

Latina y el Caribe. CEPAL.

Porcentaje de poblacin urbana

78,0%

Porcentaje de
poblacin urbana
69,4%
71,7%
74,5%
76,6%

76,0%
74,0%
72,0%
70,0%
68,0%
66,0%
64,0%
1990

64

1995

Fuente: Anuario Estadstico CEPAL, PNUD, DHI, Technical Note.

2000

2005

257
TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIN
Cuadro A3-6

1990-1995
1995-2000
2000-2005

Tasa de crecimiento
de la poblacin (%)
1,9%
1,9%
1,7%

Fuente: Anuario Estadstico de Amrica

Latina y el Caribe. CEPAL.

2,0%
Tasa de crecimiento de la poblacin

Periodo

Grfico A3-7

1,9%
1,9%
1,8%
1,8%
1,7%
1,7%
1,6%
1990-1995

1995-2000

2000-2005

TASAS DE NATALIDAD Y MORTALIDAD

Cuadro A3-7
Tasa de natalidad
27,0%
24,5%
22,3%

30,0%

Tasa de mortalidad
6,4%
5,8%
5,5%

25,0%
20,0%
Tasa

Periodo
1990-1995
1995-2000
2000-2005

Grfico A3-8

Fuente: Anuario Estadstico de Amrica

Latina y el Caribe.

15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
1990-1995

1995-2000

Tasa de natalidad

2000-2005

Tasa de mortalidad

CEPAL
TASA URBANA ANUAL DE DESEMPLEO
Cuadro A3-8
Tasa anual media
10,5%
8,8%
11,2%
12,4%
15,3%
19,4%
17,2%
18,2%
17,6%
16,7%
15,5%

Fuente: Anuario Estadstico de

Amrica Latina y el Caribe.

25,0%

Tasa de desem pleo urbano

Ao
1990
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004

Grfico A3-9

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%
1990

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

258

CEPAL
Cuadro A3-10
PORCENTAJE DE PERSONAS EN SITUACIONES DE POBREZA E INDIGENCIA

Ao

Porcentaje del total de personas bajo la lnea de pobreza

Total
42%
56%
51%

1980
1991
2002

Urbano
40%
53%
51%

Porcentaje del total de personas bajo la

lnea de indigencia

Rural
48%
61%
52%

Total
17%
26%
25%

Urbano
15%
20%
24%

Rural
24%
34%
27%

Fuente: Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe. CEPAL.

Grfico A3-10
PORCENTAJES DE PERSONAS EN SITUACIONES DE POBREZA E INDIGENCIA

Porcentaje del total de personas

70%
60%

Porcentaje del total de personas bajo la lnea de

pobreza Total

50%

Porcentaje del total de personas bajo la lnea de

pobreza Urbano

40%

Porcentaje del total de personas bajo la lnea de

pobreza Rural

30%

Porcentaje del total de personas bajo la lnea de

indigencia Total

20%

Porcentaje del total de personas bajo la lnea de

indigencia Urbano

10%

Porcentaje del total de personas bajo la lnea de

indigencia Rural

0%
1980

1991

2002

El grfico A3-11, grfico A3-12 y grfico A3-13 presentan el ndice de desarrollo humano
para Colombia desde 1990 hasta el ao 2003 y segn departamentos para este ltimo ao.
Grfico A3-11
NDICE DE DESARROLLO HUMANO. TOTAL NACIONAL

ndice de Desarrollo Humano

0,8
0,78
0,76
0,74
0,72
0,7
0,68
0,66
1990 1991 1992 1993 1994 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

259
Grfico A3-12

0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1

Grfico A3-13
NDICE DE DESARROLLO HUMANO (2003)

Fuente: DNP (2004) Las regiones Colombianas frente a los objetivos del milenio. Clculos propios de
los consultores.

Tolima
Valle del
Cauca

Sucre

Santander

Risaralda

Nario
Norte de
Santander
Quindo

Meta

La Guajira

Magdalena

Huila

Cundinamarca

Crdoba

Colombia

Choc

Cesar

Cauca

Caldas

Caquet

Boyac

Bolvar

Bogot

Atlntico

0,0
Antioquia

Indice de desarrollo Hum ano (2003)

NDICE DE DESARROLLO HUMANO POR DEPARTAMENTO (2003)

260

El grfico A3-14 presenta los porcentajes de pobreza extrema segn departamento. El

grfico A3-15 presenta el porcentaje de cobertura del servicio de acueducto segn departamento.

Grfico A3-14
PORCENTAJE DE PERSONAS EN SITUACIONES DE POBREZA EXTREMA SEGN

DEPARTAMENTO
Grfico A3-15
COBERTURA DE ACUEDUCTO SEGN DEPARTAMENTO EN PORCENTAJE

261

Definicin de algunos indicadores

i)
Natalidad. Se mide como la tasa bruta de natalidad, que se presenta por
quinquenios y representa el nmero de nacidos vivos por cada mil habitantes. Es el cociente entre
el nmero medio anual de nacimientos ocurridos durante un perodo determinado y la poblacin
media del perodo, expresado por mil.
ii)
Mortalidad. Se mide como la tasa bruta de mortalidad, que se presenta por
quinquenios y representa el nmero de defunciones por cada mil habitantes. Es el cociente entre
el nmero medio anual de defunciones ocurridos durante un perodo determinado y la poblacin
media del perodo, expresado por mil.
iii)
Desempleo. Se calcula como relacin porcentual entre la poblacin que no ha
trabajado pero ha buscado empleo durante el perodo considerado y el total de la poblacin
econmicamente activa.
iv)
Condiciones de pobreza e indigencia. La condicin de pobreza se basa en una
estimacin del costo de una canasta bsica de alimentos que permite cubrir las necesidades
nutricionales de la poblacin y que considera sus hbitos de consumo, as como la disponibilidad
efectiva de alimentos en el pas y los precios relativos de los mismos. Al valor de esta canasta se
suma una estimacin de los recursos requeridos por los hogares para satisfacer el conjunto de las
necesidades bsicas no alimentarias. Las lneas de indigencia corresponden al costo de la canasta
bsica alimentaria, en tanto que los indigentes (o extremadamente pobres) son las personas que
residen en hogares cuyos ingresos son tan bajos que aunque los destinaran ntegramente a
comprar alimentos, no lograran satisfacer adecuadamente las necesidades nutricionales de todos
sus miembros.
v)
Necesidades bsicas insatisfechas. 65 El mtodo directo ms conocido y utilizado
en Amrica Latina es el de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), introducido por la
CEPAL a comienzos de los aos ochenta para aprovechar la informacin de los censos,
demogrficos y de vivienda, en la caracterizacin de la pobreza. Bajo este mtodo, se elige una
serie de indicadores censales que permiten constatar si los hogares satisfacen o no algunas de sus
necesidades principales. Una vez establecida la satisfaccin o insatisfaccin de esas necesidades,
se puede construir mapas de pobreza, que ubican geogrficamente las carencias anotadas. Dada
la restriccin del mtodo a la informacin contenida en los censos, el tipo de necesidades que
puede estudiar es limitado. Usualmente, la insatisfaccin de necesidades se evala en base a
algunas caractersticas de la vivienda tales como tipo de materiales, acceso a agua potable, a
sistema de eliminacin de excretas o nmero de cuartos y a ciertos rasgos demogrficos del
hogar nmero de miembros, asistencia escolar de los menores, o edad, nivel educativo y
condicin de ocupacin del jefe. As, el concepto de pobreza implcito en el mtodo NBI se
limita, en la prctica, a unas pocas necesidades especficas, dejando de lado varios otros
elementos relevantes del bienestar.

65

Feres, J. C.; Mancero, X. (2001), El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas y sus aplicaciones
en Amrica Latina.

262

vi)
ndice de desarrollo humano. Mide los logros promedios en la zona analizada en
tres dimensiones bsicas del desarrollo humano: Vida larga y saludable, medida como la
esperanza de vida al nacer. Conocimiento, medido como la tasa de alfabetizacin en adultos en
combinacin con la tasa de ingreso a la educacin primaria, secundaria y terciaria. Estndares
adecuados de vida, medidos como el PIB per cpita.
vii)
ndice de condiciones de vida. El ndice de condiciones de vida est compuesto
por 12 variables y vara de 0 a 100. A medida que el ICV aumenta, son mejores las condiciones
de vida del hogar, del municipio o de la regin considerada. Las variables estudiadas son las
siguientes: Abastecimiento de agua, Asistencia a la educacin primaria, secundaria y
universitaria, materiales con el que se cocina, Educacin de jefe del hogar, Educacin de
personas de ms de 12 aos, material de las paredes, material de los pisos, nios de 6 o menos
aos en el hogar, personas por cuarto, recoleccin de basuras y servicios sanitarios
ix)
Stock de capital. El stock de capital es una manera alterna de asignar un valor al
sector construido ya que representa el valor del capital fijo acumulado hasta el momento. La
Metodologa para estimar el stock de capital pblico y privado de infraestructura en Colombia fue
el Permanent Inventory Method. Esta metodologa ha sido muy utilizada a nivel internacional y
es la herramienta utilizada por los pases de la OECD para realizar las estimaciones del stock de
capital. La estimacin basada en el PIM distingue entre dos medidas de stock de capital: bruto y
neto. El stock de capital bruto representa el volumen total de la productividad fsica de bienes
disponibles en el pas, y es considerado como el volumen de capital disponible para procesos
productivos en un momento en el tiempo cuando va a ser utilizado en un sistema econmico. El
stock de capital bruto en un ao dado se obtiene acumulando los flujos pasados de inversin y
deduciendo de ellos el valor acumulado de la inversin que ha sido retirado, usando para esto una
trayectoria de retiro y un estimativo del promedio de vida til.
El stock de capital neto representa el valor acumulado menos la depreciacin del stock de
capital bruto existente. Esta magnitud refleja el efecto de la composicin en aos o por
generaciones del equipo productivo en esta capacidad productiva. Por lo tanto, el stock neto
corrige el stock bruto para determinar el valor originado por uso, obsolescencia y edad. En
muchos casos solo se determina el stock de capital neto, debido a la calidad de las fuentes de
informacin. Segn esto, es posible calcular el stock de capital siguiendo la siguiente expresin:
K t = (1 )K t 1 + I t donde K es el stock de capital, I es la inversin y es la tasa de depreciacin.
Por lo tanto, el stock aproximado se calcula como el stock del ao anterior, menos el 5% del stock
(depreciacin), ms las inversiones realizadas en el ao anterior. Para construir las series se
realiza la estimacin de los valores a precios constantes de 1980 segn los desarrollos elaborados
por Hoffman (1994) y los valores de formacin bruta de capital fijo. 66 Estos ltimos valores
incluye la formacin de capital fijo en construccin, maquinaria y equipo.

66

Fuente: World Bank (2003), World Development Indicators; CEPAL (2004) Anuario Estadstico de
Amrica Latina y el Caribe.

263

Anexo IV
INDICADORES DE RIESGO Y GESTIN DE RIESGOS 67
ndice de dficit por desastre. Este ndice se relaciona con la prdida econmica que el
pas analizado podra sufrir cuando se enfrenta a la ocurrencia de un evento catastrfico y sus
implicaciones en trminos de los recursos que se requieren para atender la situacin. Esto
significa realizar un anlisis predictivo, basado en evidencias histricas y cientficas, y el
dimensionamiento del valor de los elementos probable-mente afectados. El IDD corresponde a la
relacin entre la demanda de fondos econmicos contingentes o prdida econmica directa que
debe asumir el sector pblico a causa de un Evento Mximo Considerado (EMC) 68 y la resiliencia
econmica presente de dicho sector, correspondiente a la disponibilidad o acceso a fondos internos
o externos del pas para restituir el inventario fsico afectado.

IDD =

Prdida por el EMC

Resiliencia Econmica

Las prdidas potenciales (numerador del ndice) se calculan mediante un modelo que tiene
en cuenta, por un parte, diferentes amenazas, que se calculan en forma probabilstica de
acuerdo con el registro histrico de las intensidades de los fenmenos que las caracterizan y,
por otra parte, la vulnerabilidad fsica actual que presentan los elementos expuestos ante dichos
fenmenos. El grfico A4-1 presenta un diagrama que ilustra la manera como se obtiene el IDD.
La resiliencia econmica (el denominador del ndice) representa los posibles fondos
internos o externos que frente al dao el gobierno como responsable de la recuperacin o
propietario de los bienes afectados puede acceder en el momento de la evaluacin. El acceso a
dichos fondos tiene restricciones y costos asociados por lo cual es necesario estimarlos como
valores factibles de acuerdo con las condiciones macroeconmicas y financieras de cada pas. En
esta evaluacin se han tenido en cuenta: el pago de seguros y reaseguros que aproximadamente
recibira el pas por los bienes y la infraestructura asegurada del gobierno; las reservas
disponibles en fondos para desastres con los que cuenta el pas en el ao de la evaluacin; los
valores que puede recibirse como ayudas y donaciones, tanto pblicas como privadas, nacionales
como internacionales; el valor posible de nuevos impuestos que el pas podra recaudar
adicionalmente en caso de un desastre mayor; la estimacin del margen de reasignacin
presupuestal que tiene el pas, que usualmente corresponde al margen de gastos discrecionales del
gobierno; el valor factible de crdito externo que puede obtener el pas con los organismos
67

IDEA (2005). Sistema de indicadores para la gestin del riesgo de desastre: Informe tcnico principal.
Programa BID/IDEA de Indicadores para la Gestin de Riesgos, Universidad Nacional de Colombia, Manizales.
http://idea.unalmzl.edu.co
68
Al igual que en la industria aseguradora se define un nivel de referencia (la prdida mxima probable,
PML en ingls) para estimar prdidas factibles (ASTM, 1999; Ordaz, 2002).

264

multilaterales y en el mercado de capitales en el exterior; y el crdito interno que puede obtener el

pas con los bancos comerciales y en algunos casos con el banco central, cuando es legal obtener
prstamos del mismo.
Grfico A4-1
DIAGRAMA PARA EL CLCULO DEL IDD
Amenaza

Vulnerabilidad

Riesgo

100%
90%
80%

Dao

70%

TIPO 1
TIPO 2
TIPO 3
TIPO 4
TIPO 5

60%
50%
40%
30%
20%

10%
0%
0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

Intensidad

Intensidad esperada del EMC

Funciones de dao de bienes expuestos

IDD =

Daos potenciales x Valor econmico

Prdida por el EMC

R esiliencia Econmica

Descripcin

Indicadores

Pagos de seguros y reaseguros

F1p

Fondos de reservas para desastres

F2p

Posibles ayudas y donaciones

F3p

Posibles nuevos Impuestos

F4p

Posible reasignacin presupuestal

F5p

Posible crdito externo

F6p

Posible crdito interno

F7p

Un IDD mayor que 1,0 significa incapacidad econmica del pas para hacer frente a
desastres extremos, aun cuando aumente al mximo su deuda. A mayor IDD mayor es el dficit.
Si existen restricciones para el endeudamiento adicional esta situacin implicara la imposibilidad
de recuperarse.
De manera complementaria y para facilitar poner en contexto el IDD se ha propuesto un
indicador colateral adicional IDD que ilustra qu porcin anual del Gasto de Capital (GC) del pas
corresponde la prdida anual esperada o prima pura de riesgo. Es decir qu porcentaje del
presupuesto de inversin sera el pago anual por desastres futuros.

265

IDD=

Prdida anual esperada

Gasto anual de capital

El valor de la prima pura es equivalente a la inversin o ahorro promedio anual que tendra
que hacer el pas para cubrir aproximadamente sus prdidas por desastres futuros.
Estos indicadores permiten dimensionar de una manera sencilla la exposicin fiscal y el
dficit potencial (o pasivos contingentes) del pas a causa de desastres extremos. Permiten a los
tomadores de decisiones del nivel nacional tener una dimensin del problema presupuestal que
tendra el pas y la necesidad de considerar este tipo de cifras en la planificacin financiera
(Freeman y otros. 2002a). Estos resultados ratifican la necesidad de identificar y proponer
posibles polticas y acciones efectivas, como la proteccin financiera del Estado mediante
mecanismos de transferencia de riesgos utilizando los seguros y reaseguros o el mercado de
capitales; el incentivo del aseguramiento de los inmuebles pblicos y privados; el establecimiento
de fondos de reservas con base en criterios sanos de retencin de prdidas; la contratacin de
crditos contingentes y, en particular, la necesidad de invertir en medidas estructurales
(retrofitting) y no estructurales de prevencin y mitigacin para reducir los daos y prdidas y, de
esta manera, el impacto econmico futuro de los desastres.

a)

ndice de desastres locales

El objetivo del IDL es captar qu tan propenso es el pas a la ocurrencia de desastres

menores y el impacto acumulativo que causa este tipo de eventos al desarrollo local. Este ndice
intenta representar la variabilidad y dispersin espacial del riesgo al interior del pas como resultado
de eventos menores y recurrentes obtenidos de la base de datos DesInventar. 69 Este enfoque
considera la importancia que para un pas tiene la frecuente ocurrencia de eventos de escala menor,
que rara vez entran en las bases de datos de desastres internacionales, en incluso nacionales, pero
que plantea problemas de desarrollo serios y acumulativos para el nivel local y, dado su probable
impacto de generalizado, para el pas como un todo. Dichos eventos, que pueden ser el resultado de
procesos socio-naturales asociados con el deterioro ambiental, estn relacionados con fenmenos
persistentes o crnicos, como deslizamientos, avalanchas, inundaciones, incendios forestales,
sequas y tambin terremotos, huracanes y erupciones volcnicas de menor escala. El IDL lo
constituye la suma de tres subindicadores calculados con base en las cifras de personas fallecidas,
personas afectadas y prdidas en cada municipio del pas:

IDL = IDLMuertos + IDL Afectados + IDL Prdidas

El IDL es un ndice que capta de manera simultnea la incidencia y la uniformidad de la
distribucin de efectos a nivel local, es decir da cuenta del peso relativo y la persistencia de los
efectos causados por los diferentes fenmenos que originan desastres en la escala municipal. Un
mayor valor relativo del IDL significa una mayor regularidad de la magnitud y la distribucin de
los efectos entre todos los municipios de un pas, debido a los diferentes tipos de fenmeno que los
69

Latina.

Base de datos implementada por la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres de Amrica

266

originan. Un menor valor del IDL significa baja distribucin espacial de los efectos entre los
municipios donde se han presentado eventos. El grfico A4-2 ilustra esquemticamente como se
obtiene el IDL de un pas con base en la informacin sobre eventos en cada municipio.

Grfico A4-2
ESTIMACIN DEL IDL
Concentracin relativa
de efectos

Sismo-tectnicos
Inundaciones y
tormentas

Otros eventos

Incidencia de los efectos

Por tipo de evento

Muertos
Afectados

Prdidas
En cada
municipio

ndice para cada

efecto en el pas

Por tipo de evento

ndice de Persistencia

Deslizamientos y
flujos

Coeficiente de Localizacin

Tipos de evento

Muertos

IDLMuertos

Afectados

IDLAfectados

Prdidas

IDLPrdidas

IDL

Para todo el pas

De manera complementaria, se ha formulado un IDL que mide la concentracin de efectos

a nivel municipal de las prdidas (dao fsico directo) agregadas para todos los eventos en el pas.
Este indicador da cuenta de la disparidad del riesgo entre los municipios. Un valor IDL cercano a
1,0 significa que muy pocos municipios concentran la mayora de las prdidas registradas en el
pas.
Estos ndices son tiles para los analistas econmicos y los funcionarios sectoriales,
encargados de promover las polticas de desarrollo rural y urbano, porque pueden poner en
evidencia la persistencia y acumulacin de efectos de los desastres menores; estimular que se
tengan en cuenta los problemas de riesgo en el ordenamiento territorial a nivel local y en la
intervencin y proteccin de cuencas hidrogrficas; justificar la transferencia de recursos al nivel
local con fines especficos de gestin de riesgos y la conformacin de redes de seguridad social.

b)

ndice de vulnerabilidad prevalerte

El IVP caracteriza las condiciones predominantes de vulnerabilidad del pas en trminos

de exposicin en reas propensas, fragilidad socio-econmica y falta de resiliencia; aspectos que
favorecen el impacto fsico directo y el impacto indirecto e intangible en caso de presentarse un
fenmeno peligroso. Este ndice es un indicador compuesto que intenta caracterizar, con fines de

267

comparacin, una situacin o pattern de un pas. Las condiciones de vulnerabilidad inherente 70

ratifican la relacin del riesgo con el desarrollo en la medida que las condiciones (de
vulnerabilidad) que subyacen la nocin de riesgo son, por una parte, problemas causados por un
proceso de inadecuado crecimiento y, por otra, porque son deficiencias que se pueden intervenir
mediante procesos adecuados de desarrollo. Por lo tanto, aunque los indicadores que aqu se
proponen reflejan reconocidos aspectos del desarrollo, aqu se presentan desde la perspectiva de
capturar circunstancias que favorecen el impacto fsico directo (exposicin/susceptibilidad) y el
impacto indirecto y en ocasiones intangible (fragilidad socio-econmica y falta de resiliencia) de
los fenmenos peligrosos factibles. El IVP es el promedio de estos tres tipos de indicadores:

IVP = (IVPExposicin + IVPFragiidad + IVP.R.esiliencia) / 3

Los indicadores para la descripcin del grado de exposicin, las condiciones
socioeconmicas prevalentes y la falta de resiliencia se han formulado en forma consistente (en
forma directa o invertida segn el caso) y reconociendo que su influencia explica que se presenten
efectos socio-econmicos y ambientales adversos cuando se materializa un fenmeno peligroso.
Cada aspecto es un conjunto de indicadores que expresa situaciones, causas, susceptibilidades,
debilidades o ausencias relativas del pas, la regin o la localidad que se valora, hacia las cuales se
pueden orientar acciones de reduccin del riesgo. Los indicadores se identificaron teniendo en
cuenta que en lo posible se basen en cifras, ndices, tasas o proporciones existentes que provienen
de bases de informacin reconocidas o que existen en cada pas.
En el caso de exposicin y/o susceptibilidad fsica (IVPES), los indicadores que cumplen
mejor esa funcin son los que reflejan poblacin susceptible, activos, inversiones, produccin,
medios de sustento, patrimonios esenciales y actividades humanas. Tambin pueden considerarse
como indicadores de este tipo los que reflejan tasas de crecimiento y densificacin poblacional,
agrcola o urbana. El grfico A4-3 presenta la composicin del IVPES.
Grfico A4-3
ESTIMACIN DEL IVPES

Descripcin

Indicador Peso

Crecimiento poblacional, tasa promedio anual en %

Crecimiento urbano, tasa promedio anual en %
Densidad poblacional en personas por rea (5 km2)
Porcentaje de poblacin pobre con ingresos menores a 1dlar diario PPP
Stock de capital en millones de dlares por cada 1000 km2
Valor de importaciones y exportaciones de bienes y servicios en % del
PIB
Inversin fija interna del gobierno en % del PIB
Tierra arable y cultivos permanentes en % del rea del suelo

70

ES1
ES2
ES3
ES4
ES5
ES6

w1
w2
w3
w4
w5
w6

ES7
ES8

w7
w8

IVPES

Es decir, condiciones socio-econmicas predominantes de las comunidades que favorecen o facilitan

que haya efectos en las mismas.

268

Estos indicadores son variables que reflejan una nocin de susceptibilidad ante la accin de
eventos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de los mismos. Estar expuesto y
ser susceptible es una condicin necesaria para que exista riesgo. No obstante que, en rigor, sera
necesario establecer si la exposicin es relevante ante cada tipo de amenaza factible, es posible
admitir que ciertas variables constituyen una situacin comparativamente adversa, suponiendo que
las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterizacin.
La fragilidad socio-econmica (IVPFS), se representa mediante indicadores de pobreza,
inseguridad humana, dependencia, analfabetismo, disparidad social, desempleo, inflacin,
dependencia, deuda y degradacin ambiental. Son indicadores que reflejan debilidades relativas o
condiciones de deterioro que agravaran los efectos directos causados por fenmenos peligrosos.
Aunque dichos efectos no necesariamente son aditivos y, en algunos casos, podran considerarse
redundantes o correlacionados su influencia es de especial importancia a nivel econmico y social.
El grfico A4-4 presenta la composicin del IVPFS.
Grfico A4-4
ESTIMACIN DEL IVPFS

Descripcin

Indicador Peso

ndice de pobreza humana, HPI-1

Dependencia poblacin vulnerable de la poblacin en capacidad de trabajar
(15-64)
Desigualdad social, concentracin del ingreso medida con base en el ndice de
Gini
Desempleo como % de la fuerza total de trabajo
Inflacin, con base en el costo de los alimentos, en % anual
Dependencia del crecimiento del PIB en la agricultura, en % anual
Servicio de la deuda en % del PIB
Degradacin antropognica del suelo (GLASOD)

SF1
SF2
SF3
SF4
SF5
SF6
SF7
SF8

w1
w2
w3
w4
w5
w6
w7
w8

IVPFS

Estos indicadores son variables que captan en general una predisposicin adversa e
intrnseca de la sociedad ante la accin de fenmenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y
severidad de estos eventos. Predisposicin a ser afectado es una condicin de vulnerabilidad,
aunque en rigor sera necesario establecer la relevancia de dicha predisposicin ante cada tipo de
amenaza factible. Sin embargo, al igual que en la exposicin es posible admitir que ciertas variables
reflejan una situacin comparativamente desfavorable, suponiendo que las amenazas naturales
existen como un factor externo permanente sin precisar su caracterizacin.
Como factor de vulnerabilidad la falta de resiliencia (IVPFR), puede representarse en cada
nivel mediante el tratamiento complementario o invertido 71 de un amplio nmero de indicadores
relacionados con el nivel de desarrollo humano, el capital humano, la redistribucin econmica, la
gobernabilidad, la proteccin financiera, la percepcin colectiva, la preparacin para enfrentar
71

Se utiliza aqu el smbolo [Inv] para sealar el tratamiento complementario o invertido (R = 1- R)

269

situaciones de crisis y la proteccin ambiental. Este conjunto de indicadores por s solos y

particularmente desagregados en el nivel local podran facilitar la identificacin y la orientacin de
las acciones que se deben promover, fortalecer o priorizar para lograr un mayor nivel de seguridad.
El grfico A4-5 presenta la composicin del IVPFR.
Grfico A4-5
ESTIMACIN DEL IVPFR

Descripcin

Indicador Peso

ndice de desarrollo humano, DHI [inv]

FR1

w1

ndice de desarrollo relacionado con el gnero, GDI [inv]

FR2

w2

Gasto social; en pensiones, salud y educacin, en % del PIB [inv]

FR3

w3

ndice de gobernabilidad, modificado de Kaufmann [inv]

FR4

w4

Aseguramiento de infraestructura y vivienda en % del PIB [inv]

FR5

w5

Televisores por cada 1 000 habitantes [inv]

FR6

w6

Camas hospitalarias por cada 1000 habitantes [inv]

FR7

w7

ndice de sostenibilidad ambiental, ESI [inv]

FR8

w8

IVPFR

Estos indicadores son variables que captan de manera macro la capacidad para recuperarse
o absorber el impacto de los fenmenos peligrosos, cualquiera que sea la naturaleza y severidad de
estos eventos. No estar en capacidad de enfrentar con solvencia desastres es una condicin de
vulnerabilidad, aunque en rigor sera necesario establecerla ante cada tipo de amenaza factible. No
obstante, al igual que en la exposicin y la fragilidad socio-econmica es posible admitir que ciertas
variables sociales y econmicas reflejan una situacin comparativamente desfavorable, suponiendo
que las amenazas naturales existen como un factor externo permanente sin precisar su
caracterizacin. Los factores de falta de resiliencia no son tan dependientes o no estn tan
condicionados por la accin del fenmeno.
En general el IVP refleja susceptibilidad por el grado de exposicin fsica de bienes y
personas, IVPES, lo que favorece el impacto directo en caso de eventos peligrosos. Igualmente,
refleja condiciones de fragilidad social y econmica que favorecen el impacto indirecto e
intangible, IVPFS. Y, tambin, refleja falta de capacidad para absorber las consecuencias, responder
eficientemente y recuperarse, IVPFR. La reduccin de este tipo de factores, objeto de un proceso de
desarrollo humano sostenible y de polticas explcitas de reduccin de riesgo es uno de los aspectos
en los cuales se debe hacer especial nfasis. El grfico A4-6 presenta esquemticamente como se
obtiene el IVP.

270
Grfico A4-6
EVALUACIN del IVP
IVPES

IVPFS

IVP

IVPFR

La participacin del IVP dentro del sistema de indicadores de riesgo se justifica en la

medida en que la ejecucin de acciones efectivas de prevencin, mitigacin, preparacin y
transferencia de riesgos hace que el riesgo disminuya y por el contrario, cuando estas acciones no
existen o no son suficientemente efectivas el riesgo aumenta. Esta evaluacin puede ser de utilidad
para los ministerios de vivienda y desarrollo urbano, ambiente, agricultura, salud y bienestar social,
economa y planificacin. Se ratifica la relacin del riesgo con el desarrollo, pero se pone de
manifiesto la conveniencia de explicitar las medidas de reduccin de riesgos, dado que las acciones
de desarrollo no reducen automticamente la vulnerabilidad.

c)

ndice de gestin de riesgos

El objetivo del IGR 72 es la medicin del desempeo o performance de la gestin del riesgo.
Es una medicin cualitativa de la gestin con base en unos niveles preestablecidos (targets) o
referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestin del riesgo, segn sea
su grado de avance, Carreo y otros (2004), Carreo (2006). Esto significa establecer una escala de
niveles de desempeo la distancia con respecto a ciertos umbrales objetivo o al desempeo
obtenido por un pas lder considerado como el referente. Para la formulacin del IGR se tuvieron
en cuenta cuatro polticas pblicas:
a)
b)
c)
d)

Identificacin del riesgo (IR), que comprende la percepcin individual, la

representacin social y la estimacin objetiva;
Reduccin del riesgo (RR), que involucra propiamente a la prevencin-mitigacin;
Manejo de desastres (MD), que corresponde a la respuesta y la recuperacin); y
Gobernabilidad y Proteccin financiera (PF), que tiene que ver con la a transferencia
del riesgo y la institucionalidad.

Para cada poltica pblica se han propuesto seis indicadores que caracterizan el desempeo
de la gestin en el pas. El IGR es el promedio de los cuatro indicadores compuestos:

72

Este ndice se le ha utilizado en varios lugares desde su formulacin y se ha acordado utilizar la

denominacin DRMi (Disaster Risk Management Index), Carreo (2006).

271

IGR = ( IGRIR + IGRRR + IGRMD + IGRPF ) / 4

La valoracin de cada indicador se hizo utilizando cinco niveles de desempeo: bajo,

incipiente, apreciable, notable y ptimo que corresponden a un rango de 1 (bajo) a 5 (ptimo),
siendo uno el nivel ms bajo y cinco el nivel ms alto. 73 Este enfoque metodolgico permite
utilizar cada nivel de referencia simultneamente como un objetivo de desempeo (target) y
por lo tanto facilita la comparacin y la identificacin de resultados o logros hacia los cuales los
gobiernos deben dirigir sus esfuerzos de formulacin, implementacin y evaluacin de poltica en
cada caso.
La identificacin del riesgo colectivo IGRIR, en general, comprende la percepcin
individual, la representacin social y la estimacin objetiva. Para poder hacer intervenir el riesgo
es necesario reconocerlo, dimensionarlo (medirlo) y representarlo mediante modelos, mapas,
ndices, etc. que tengan significado para la sociedad y para los tomadores de decisiones.
Metodolgicamente involucra la valoracin de las amenazas factibles, de los diferentes aspectos
de la vulnerabilidad de la sociedad ante dichas amenazas y de su estimacin como una situacin
de posibles consecuencias de diferente ndole en un tiempo de exposicin definido como
referente. Su valoracin con fines de intervencin tiene sentido cuando la poblacin lo reconoce y
lo comprende. El grfico A4-7 presenta la composicin del IGRIR.
Grfico A4-7
ESTIMACIN DEL IGRIR

Descripcin

Indicador Peso

Inventario sistemtico de desastres y prdidas

IR1

w1

Monitoreo de amenazas y pronstico

IR2

w4

Evaluacin de amenazas y su representacin en mapas

IR3

w5

Evaluacin de vulnerabilidad y riesgo

IR4

w6

Informacin pblica y participacin comunitaria

IR5

w7

Capacitacin y educacin en gestin de riesgos

IR6

w8

IGRIR

La principal accin de gestin de riesgos es la reduccin del riesgo, IGRRR. En general,

corresponde a la ejecucin de medidas estructurales y no estructurales de prevencin/mitigacin. Es
la accin de anticiparse con el fin de evitar o disminuir el impacto econmico, social y ambiental de
los fenmenos peligrosos potenciales. Implica procesos de planificacin, pero fundamentalmente
de ejecucin de medidas que modifiquen las condiciones de riesgo mediante la intervencin
correctiva y prospectiva de los factores de vulnerabilidad existente o potencial, y control de las
amenazas cuando eso es factible. El grfico A4-8 presenta la composicin del IGRRR.
73

Es posible estimar alternativamente el IGR como la suma ponderada (pesos) de valores numricos fijos
(1 a 5 por ejemplo), en vez de los conjuntos difusos de valoracin lingstica, sin embargo esa simplificacin elimina
la no linealidad de la gestin del riesgo, obtenindose resultados menos apropiados.

272
Grfico A4-8
ESTIMACIN DEL IGRRR
Descripcin
Indicador Peso
Integracin del riesgo en la definicin de usos y la planificacin

RR1

w1

Intervencin de cuencas hidrogrficas y proteccin ambiental

RR2

w4

Implementacin de tcnicas de proteccin y control de fenmenos

RR3

w5

Mejoramiento de vivienda y reubicacin de asentamientos

RR4

w6

Actualizacin y control de la aplicacin de normas y cdigos

RR5

w7

Intervencin de la vulnerabilidad de bienes pblicos y privados

RR6

w8

IGRRR

El manejo de desastres, IGRMD, corresponde a la apropiada respuesta y recuperacin post

desastre, que depende del nivel de preparacin de las instituciones operativas y la comunidad.
Esta poltica pblica de la gestin del riesgo tiene como objetivo responder eficaz y
eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado y no ha sido posible impedir el impacto de
los fenmenos peligrosos. Su efectividad implica una real organizacin, capacidad y
planificacin operativa de instituciones y de los diversos actores sociales que se veran
involucrados en casos de desastre. El grfico A4-9 presenta la composicin del IGRMD.
Grfico A4-9
ESTIMACIN DEL IGRMD

Descripcin

Indicador Peso

Organizacin y coordinacin de operaciones de emergencia

Planificacin de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de
alerta
Dotacin de equipos, herramientas e infraestructura
Simulacin, actualizacin y prueba de la respuesta interinstitucional
Preparacin y capacitacin de la comunidad
Planificacin para la rehabilitacin y reconstruccin

MD1
MD2

w1
w4

MD3
MD4
MD5
MD6

w5
w6
w7
w8

IGRMD

La gobernabilidad y proteccin financiera, IGRPF, para la gestin de riesgos es

fundamental para la sostenibilidad del desarrollo y el crecimiento econmico del pas. Esta
poltica pblica implica, por una parte, la coordinacin de diferentes actores sociales que
necesariamente tienen diversos enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias. Su
efectividad esta relacionada con el nivel de interdisciplinariedad e integralidad de las acciones
institucionales y de participacin social. Por otra parte, dicha gobernabilidad depende de la
adecuada asignacin y utilizacin de recursos financieros para la gestin y de la implementacin
de estrategias apropiadas de retencin y transferencia de prdidas asociadas a los desastres. El
grfico A4-10 presenta la composicin del IGRPF. Finalmente, el grfico A4-11 presenta
esquemticamente como se obtiene el IGR.

273
Grfico A4-10
ESTIMACIN DEL IGRPF

Descripcin

Indicador Peso

Organizacin interinstitucional, multisectorial y descentralizada

PF1

w1

Fondos de reservas para el fortalecimiento institucional

PF2

w4

Localizacin y movilizacin de recursos de presupuesto

PF3

w5

Implementacin de redes y fondos de seguridad

PF4

w6

Seguros y estrategias de transferencia de perdidas activos pblicos

PF5

w7

Cobertura de seguros y reaseguros de vivienda y del sector privado

PF6

w8

IGRPF

Grfico A4-11
EVALUACIN DEL IGR
IGRIR

IGRRR

IGR
IGRMD

IGRPF

d)

Indicadores a nivel subnacional y urbano

Usualmente los pases se subdividen en departamentos, estados o provincias que

corresponden a regiones subnacionales con una autonoma diferencial dependiendo del grado de
descentralizacin poltica, administrativa y fiscal de cada pas. La formulacin del sistema de
indicadores para valorar de manera colectiva e individual reas subnacionales se realiz bajo los
mismos conceptos y enfoques propuestos para categorizaciones nacionales. Todos los resultados
de los indicadores en los distintos perodos se encuentran en el informe de Carreo y otros
(2005). Tambin es posible realizar evaluaciones de riesgo con indicadores al interior de zonas
urbanas metropolitanas, las cuales usualmente estn constituidas por unidades administrativas
como distritos, municipios, comunas o localidades, que pueden tener niveles de riesgo diferentes.
Al bajar a una escala espacial y administrativa menor la necesidad de llevar a cabo
evaluaciones al interior de reas metropolitanas urbanas y de grandes ciudades es tambin algo
deseable. Teniendo en cuenta el nivel espacial al cual se trabaja cuando se hacen evaluaciones de

274

riesgo en la escala urbana es necesario estimar o contar con el escenario de daos y prdidas que
habra en los elementos expuestos que caracterizan la ciudad (edificaciones, infraestructura,
instalaciones, etc.) El EMC para la ciudad permite valorar con mayor detalle los daos o efectos
directos potenciales y priorizar posteriormente las intervenciones, obras y refuerzos que en cada
distrito o zona urbana se deben promover para reducir el dao potencial en dicha rea y la ciudad.
Los indicadores a este nivel de evaluacin son similares a los utilizados en las otras
escalas pero en este caso se ha acordado estimar un ndice de Riesgo Fsico (duro) y un Factor de
Impacto, basado en un coeficiente de agravamiento que a su vez es el resultado de variables
(blandas) asociadas con la fragilidad social y la falta de resiliencia del contexto, para as obtener
un ndice de Riesgo Total, RT, 74 para cada unidad de anlisis. Estos indicadores requieren mayor
resolucin que los expresados a nivel nacional o regional y su enfoque es bsicamente de inters
urbano (Cardona 2001; Carreo 2006). En otras palabras, se desarroll un mtodo que combina
lo que representan el IDD y el IVP utilizados a nivel nacional y subnacional. El grfico A4-12
presenta en forma esquemtica como se obtienen los ndices de riesgo total para cada unidad de
anlisis a nivel urbano.
La evaluacin holstica del riesgo utilizando indicadores facilita la actualizacin del valor
de las variables, lo que favorece la realizacin de anlisis de sensibilidad y calibracin. Se puede
llevar a cabo fcilmente el seguimiento del escenario de riesgo y de la efectividad y eficiencia de
las medidas de prevencin y mitigacin. Una vez graficados los resultados, para cada una de las
unidades de anlisis, mediante este mtodo es sencillo identificar los aspectos ms relevantes del
riesgo, sin la necesidad de realizar mayores esfuerzos de anlisis e interpretacin de resultados.
La principal ventaja de este tipo de enfoque es la posibilidad de devolverse de los
resultados mediante la desagregacin de los ndices en descriptores y stos a su vez en
indicadores, o variables, e identificar la razn por la cual una unidad espacial de anlisis presenta
un mayor ndice de riesgo. Esta virtud permite verificar los resultados y priorizar las acciones
prevencin y planificacin que se deben implementar para intervencin y modificacin de las
condiciones que ms influyen en el riesgo de una ciudad.
Este mtodo permite la utilizacin de una regla de medida comn para comparar y
referenciar los resultados. Es una tcnica integral donde el concepto que subyace es el control del
riesgo y no su evaluacin precisa. El objetivo del modelo, al igual que el propsito de la mayora
de las aplicaciones de anlisis de riesgo, no es solamente tratar de revelar la verdad, sino ms
bien proveer informacin y anlisis que permita mejorar la toma de decisiones.

74

Este ndice se le ha utilizado en varias megaciudades desde su formulacin y se ha acordado utilizar la

denominacin USRi (Urban Seismic Risk Index), Carreo (2006).

275
Grfico A4-12
INDICADORES DE RIESGO FSICO, FRAGILIDAD SOCIAL Y FALTA DE RESILIENCIA
Y SUS PESOS
Ind

Descripcin

FRF1
FRF2
FRF3
FRF4
FRF5
FRF6
FRF7
FRF8

rea destruida
Muertos
Heridos
Roturas red de acueducto
Roturas red de gas
Longitud de redes elctricas cadas
Vulnerabilidad de centrales telefnicas
Vulnerabilidad subestaciones elctricas

31
10
10
19
11
11
4
4

RF

Riesgo fsico

RT = RF (1 + F )
Ind
FFS1
FFS2
FFS3
FFS4
FFS5
FFR1
FFR2
FFR3
FFR4
FFR5
FFR6

Descripcin
rea de barrios marginales
Tasa de mortalidad
Tasa de delincuencia
ndice de disparidad social
Densidad de poblacin
Camas hospitalarias
Recurso humano en salud
Espacio pblico
Personal de socorro
Nivel de desarrollo de la localidad
Operatividad en emergencias

w
18
4
4
18
18
6
6
4
3
9
9

Coef. de Agravamiento

277

Anexo V

FICHAS DE LAS INSTITUCIONES DE GESTIN DEL RIESGO

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

1
17 07 06
DD MM AA
NOMBRE:
Instituto Colombiano de Gologa y
Minera INGEOMINAS
Diagonal 53 No. 34 - 53 Bogot
DIRECCION:
2221811
TELEFONO:
FAX:
2220797- 2200092
E-MAIL:
www.ingeominas.gov.co
PAGINA WEB:
Ministerio de Minas y Energa
ADSCRITA A:

ORDEN:
X

Nacional:
Regional:

Departamental:
Local:
Otro:

Promover la exploracin y explotacin de los recursos mineros de la Nacin. TeOBJETIVO:

ner informacin tcnico-cientfica disponible, de calidad, oportuna y segura mediante la implementacin del servicio geolgico-minero. Identificar el potencial de recursos minerales y aguas subterrneas del pas. Generar el modelo bsico del subsuelo colombiano.
Identificacin y evaluacin de las amePARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:
nazas geoambientales en el pas, operacin de la red sismolgica nacional y vigilancia de volcanes.

USUARIOS DE LA INFORMACION:
Sector minero, organismos de prevencin y atencin de desatres, particulares, instituciones educativas, entidades gubernamentales de orden
nacional, regional y local.
TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:
Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Estudios de Vulnerabilidad:

Otros: Boletines, alertas y cartillas

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

Otros:
En Internet, venta de la informacin impresa y

posiblilidad de consulta en la biblioteca

OBSERVACIONES: Es una entidad tcnica fundamental de Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.

278

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

2
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE:
Instituto de Hidrologa, Meteorologa
y Estudios Ambientales IDEAM

DIRECCION:
TELEFONO:
FAX:
E-MAIL:
PAGINA WEB:
ADSCRITA A:

ORDEN:

Carrera 10 No. 20 - 30 Bogot

PBX: 3527160

Nacional:
Regional:

www.ideam.gov.co
Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial de Colombia

Departamental:
Local:
Otro:

OBJETIVO:
Suministrar la informacin y el conocimiento ambiental a la comunidad colombiana para su avance hacia el desarrollo sostenible del pas. Realizar estudios, investigaciones, inventarios, actividades de seguimiento y manejo de la informacin que sirvan para fundamentar la toma
de decisiones en materia de poltica ambiental.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:

Identificacin y evaluacin de las ame-

nazas meteorolgicas en el pas.

USUARIOS DE LA INFORMACION: Autoridades embientales, organismos de prevencin y

atencin de desastres, particulares, instituciones educativas, entidades gubernamentales de orden nacional y entidades territoriales.
TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:
Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Estudios de Vulnerabilidad:

Otros: Boletines, alertas y cartillas

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:
Radio:

Televisin:

Informes:

Biblioteca:

Prensa:
Venta al Pblico:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

Otros:
En Internet, venta de la informacin impresa y posi-

bilidad de consulta en la biblioteca

OBSERVACIONES: Es una entidad tcnica fundamental del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.

279

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

3
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE: Departamento Administrativo Nacional
de Estadistica DANE

DIRECCION: Transversal 45 No. 26-70 Int I Bogot

TELEFONO:
5978300
FAX:
5978399
E-MAIL:
dane@dane.gov.co
PAGINA WEB:
www.dane.gov.co
ADSCRITA A:
Rama Ejecutiva del Estado Co-

ORDEN:
X

Nacional:
Regional:
Departamental:
Local:
Otro:

lombiano.

OBJETIVO:
Planeacin, levantamiento, procesamiento, anlisis y difusin de las estadisticas
oficiales en Colombia.

PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:

Producir y difundir informacin estadistica
estratgica para la toma de decisiones que tienen que ver con la prevencin o atencin de desastres.

USUARIOS DE LA INFORMACION: Autoridades embientales, organismos de prevencin y

atencin de desastres, particulares, instituciones educativas y entidades gubernamentales.

TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:

Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Estudios de Vulnerabilidad:

Otros: Estadisticas y encuestas

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Regional:

Particular:
Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

OBSERVACIONES:

En Internet y venta de la informacin impresa

280

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

4
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE: Ministerio de Medio Ambiente Vivienda
y Desarrollo Territorial

DIRECCION:
Calle 37 No 8 - 40 Bogot
TELEFONO:
3323400
FAX:
2889892
E-MAIL:
webmaster@minambiente.gov.co
PAGINA WEB:
www.minambiente.gov.co
ADSCRITA A:
Rama Ejecutiva del Estado Co-

ORDEN:
X

Nacional:
Regional:
Departamental:
Local:
Otro:

lombiano.

OBJETIVO:
Garantizar la gestin ambiental del pas en procura de avanzar hacia un desarrollo
sostenible. Formular polticas y regulaciones de conservacin y restauracin de ecosistemas. Orientar la adopcin de criterios de sostenibilidad en la gestin de los sectores productivos e institucionales.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:
Poltica de ordenamiento territorial, servicios publicos, reubicacin de vivienda en zonas de riesgo y gestin ambiental. Tiene un rol fundamental en la poltica de gestin del riesgo.
USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de desastres, particulares, entidades territoriales y Corporaciones Regionales Autnomas.

TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:

Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

X
X

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Estudios de Amenaza:
Estudios de Vulnerabilidad:

Otros: Metodologas y guas

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:
En Internet e informacin impresa disponible para
consulta en el Centro de Documentacin. Sistemas de informacin ambiental.
OBSERVACIONES:
Este ministerio tiene un papel fundamental en la reduccin del riesgo como
ente de poltica del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.

281

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:
NOMBRE:

5
18 07 06
DD MM AA
Departamento Nacional de Planeacin

DIRECCION:
Calle 26 No. 13 - 19 Bogot
TELEFONO:
5960300
FAX:
5960314
E-MAIL:
webmaster@dnp.gov.co
PAGINA WEB:
www.dnp.gov.co
ADSCRITA A:

ORDEN:
X

Nacional:
Regional:
Departamental:
Local:
Otro:

OBJETIVO:
Definir e impulsar la implantacin de una visin estratgica del pas en los campos
social, econmico y ambiental, a travs del diseo, la orientacin y evaluacin de las polticas pblicas
colombianas, el manejo y la asignacin de la inversin pblica, la definicin de los marcos de actuacin del sector privado, y la concrecin de las mismas en planes, programas y proyectos.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:
Anlisis de fuentes de inversin para la
prevencin y atencin de desastres. Aprobacin de las metodologas para la identificacin, formulacin
y evaluacin de los proyectos financiados con recursos nacionales.
USUARIOS DE LA INFORMACION:

Organismos de prevencin y atencin de desastres y

entidades gubernamentales.

TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:

Estudios de Riesgo:

Estudios Econmicos:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Mapas de Amenaza:
Bases de Datos:
Estudios de Amenaza:
Estudios de Vulnerabilidad:

Otros: Inversin pblica

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

Otros:
En Internet e informacin impresa disponible para

consulta en la Biblioteca

OBSERVACIONES: Es una entidad fundamental en relacin con la reduccin y transferencia del

riesgo, y como ente de poltica del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres

282

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:
NOMBRE:

6
18 07 06
DD MM AA
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi

Carrera 30 No. 48 - 51 Bogot

DIRECCION:
3694031
TELEFONO:
3694104
FAX:
E-MAIL:
dtcundi@igac.gov.co
www.igac.gov.co
PAGINA WEB:
ADSCRITA A: Departamento Nacional de Estadisti-

ORDEN:
X

Nacional:
Regional:

Departamental:
Local:
Otro:

ca DANE.
Desarrollar las polticas y ejecutar los planes del gobieno nacional en materia de carOBJETIVO:
tografa, agrologa, catastro y geografa, mediante la produccin, anlisis y divulgacin de informacin
catastral y ambiental georeferenciada, con el fin de apoyar los procesos de planificacin y ordenamiento territorial.

PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:

Estadisticas catastrales y de ordenamiento territorial, informacin geogrfica de caracter espacial, demogrfico y econmico.

USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de emergencias,

entidades gubernamentales, particulares e instituciones educativas y de investigacin.

TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:

Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

Estudios de Vulnerabilidad:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:
Otros:

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros:

Informacin impresa disponible para consulta en la

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:
biblioteca y venta de la informacin catastral, mapas de diverso tipo relativos a datos espaciales, demogrficos y econmicos.

OBSERVACIONES:
cin de Desastres.

Es una entidad fundamental del Sistema Nacional para la Prevencin y Aten-

283

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

7
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE: Observatorio Sismolgico del Suroccidente O.S.S.O

DIRECCION:
Ciudad Universitaria Melndez - Torre de Ingeniera - Piso 3
Cali - Colombia
TELEFONO:
57 (2)3301661
FAX:
57 (2)3313418

Nacional:
Regional:

osso en osso. univalle. edu. co

E-MAIL:
PAGINA WEB: http://osso.univalle.edu.co
ADSCRITA A:
Universidad del Valle

Departamental:
Local:
Otro:

ORDEN:
X

OBJETIVO:
Desarrollar investigaciones y generar conocimientos cientficos sobre variables ambientales amenazantes y vulnerabilidades para la mitigacin de riesgos, mediante metodologas de las
ciencias de la tierra, las ciencias sociales y humanas y las tecnologas. Contribuir a la reducin de los
desastres por amenazas naturales, principalmente en el occidente colombiano.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:
Desarrollo del sistema nacional de deteccin y alerta de tsunami. Anlisis de amenazas naturales y evaluacin de vulnerabilidades regionales.
Opera la Red Sisimolgica de la regin Occidente y del Pacfico.
USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de desastres, entidades gubernamentales locales y regionales, particulares e instituciones educativas y de investigacin.
TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:
Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

Estudios de Vulnerabilidad:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Otros: Reportes, catalogos, congresos

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:
Informacin disponible para ser bajada a travs de
Internet e informacin para ser consultada en el Centro de Documentacin
OBSERVACIONES:
de Desastres.

Entidad fundamental del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin

284

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:
NOMBRE:

8
18 07 06
DD MM AA
Instituto Nacional de Vas - INVIAS

DIRECCION:

Transversal 45 No. 26 - 60 Edificio

ORDEN:

INVIAS Bogot

TELEFONO:
FAX:
E-MAIL:
PAGINA WEB:
ADSCRITA A:

Conmutador: 3831000 4280400

www.invias.gov.co
Ministerio de Transporte

Nacional:
Regional:
Departamental:
Local:
Otro:

OBJETIVO:
Ejecucin de polticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, frrea, fluvial y de la infraestructura martima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:
Estudios, informes y datos referentes a
deslizamientos en carreteras y responde a emergencias en la Red Vial Nacional.

USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de desastres,

entidades gubernamentales, particulares e instituciones educativas y de investigacin. Secretaras
de obras pblicas locales y regionales.
TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:
Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

Estudios de Vulnerabilidad:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Otros: Boletines

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:
Informacin disponible para consulta en la biblioteca
de INVIAS, en funcin del indice de documentos publicado en Internet.
OBSERVACIONES:
Tiene una oficina especializada para la atencin de emergencias en la
Red Vial Nacional y para estudios de riesgopor diferentes fenmenos naturales.

285

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

9
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE:
Centro de Estudios Sobre Desastres
y Riesgos Naturales CEDERI

DIRECCION: Carrera 65 B No. 17 A 11 Bogot

TELEFONO:
3394999 Ext 5274
4055862
FAX:
E-MAIL:
cederi@uniandes.edu.co
PAGINA WEB: http://ingenieria.uniandes.edu.co/~
eforcers/cifi.uniandes.edu.co/Grupos/CITEC/CEDERI
/index.php
ADSCRITA A: Universidad de Los Andes

ORDEN:
Nacional:
Regional:
Departamental:
Local:
Otro:

OBJETIVO:
Realizacin de estudios e investigaciones relacionados con riesgos y desastres naturales, que permitan tener un mayor conocimiento de sus mecanismos de operacin.

PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:

Centro de investigaciones, estudios de
riesgos, desastres naturales, evaluacin de amenazas y vulnerabilidades en sistemas y obras
civiles. Formacin superior.
USUARIOS DE LA INFORMACION:

Organismos de prevencin y atencin de desastres,

entidades gubernamentales y particulares.

TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:

Mapas de Amenaza:

Bases de Datos:
Estudios de Amenaza:

Estudios de Vulnerabilidad:

Estudios de Riesgo:

Estudios Econmicos:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Otros: Especializacin en el tema

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

Consulta de la informacin impresa con la debida

autorizacin

OBSERVACIONES: Los estudios realizados en el CEDERI tienen como autor a la Universidad

de los Andes, ya que est adscrito a esta entidad. Sin embargo CEDERI es el centro encargado
de la elaboracin de este tipo de investigaciones.

286

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:
NOMBRE:

10
18 07 06
DD MM AA
InMinisterio de Agricultura y Desarrollo

Rural

DIRECCION: Avda. Jimenez No. 7- 65 Bogot

TELEFONO:
3341199
FAX:
3361562
E-MAIL:
PAGINA WEB: www.minagricultura.gov.co

ORDEN:
Nacional:
Regional:

Departamental:
Local:
Otro:

ADSCRITA A: Rama Ejecutiva del Estado Colombiano

OBJETIVO:
Formular, coordinar y evaluar las polticas que promueven el desarrollo competitivo,
equitativo y sostenible de los procesos agropecuarios, forestales, pesqueros y de desarrollo rural, que
contribuyan a mejorar el nivel y la calidad de vida de la poblacin colombiana.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:
Estadisticas de reas y valores de cultivos. Estudios de vulnerabilidad de cultivos y datos para el seguro agropecuario.

USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de desastres,

entidades gubernamentales, particulares, instituciones educativas y el segmento privado del
sector agropecuario.
TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:
Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Estudios de Amenaza:
Estudios de Vulnerabilidad:

Otros:

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

OBSERVACIONES:
seguro agropecuario.

Consulta de la informacin en biblioteca

Tiene un papel fundamental en relacin con el impulso y soporte del

287

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

11
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE: Direccin General de Prevencin y Atencin de Desastres DGPAD

DIRECCION:
TELEFONO:
FAX:
E-MAIL:
PAGINA WEB:
ADSCRITA A:

Calle 13 No. 32 - 69 Piso 4 Bogot

3750842 - 3751078 - 3750934
3751077
adminf@dgpad.gov.co
www.dgpad.gov.co
Presidencia de la Repblica

ORDEN:
Nacional:
Regional:

Departamental:
Local:
Otro:

OBJETIVO:
Orientar la gestin y coordinar las entidades del Sistema Nacional para la Prevencin
y Atencin de desastres.

PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO: Coordinacin del Sistema Nacional para la

Prevencin y Atencin de Desastres. Impulso a la poltica pblica sobre gestin del riesgo.

USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de desastres,

entidades gubernamentales nacionales, regionales y locales, particulares e instituciones educativas.
TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:
Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios de Amenaza:
Estudios de Vulnerabilidad:

Estudios Econmicos:

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Otros: Protocolos de respuesta

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Venta al Pblico:

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

Biblioteca:

X
X

Otros:
Consulta de la informacin en el Centro de Docu-

mentacin.

OBSERVACIONES:
Entidad directora y generadora de poltica pblica sobre gestin de riesgos
de origen natural y antrpico.

288

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

12
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE: Corporaciones Autnomas Regionales
del Medio Ambiente

DIRECCION:
TELEFONO:
FAX:
E-MAIL:
PAGINA WEB:
ADSCRITA A:

ORDEN:

En cada departamento
Diversos

Nacional:
Regional:

Diversos
Diversos
Ministerio del Medio Ambiente

Departamental:
Local:
Otro:

OBJETIVO:
Ejecutar las polticas establecidas por el Gobierno Nacional en materia ambiental,
planificar y ejecutar proyectos de preservacin, descontaminacin o recuperacin de los recursos naturales renovables afectados; y velar por el uso y aprovechamiento adecuado de los recursos naturales
y el medio ambiente dentro del territorio de su jurisdiccin.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO: Orientacin, asistencia tcnica y gestin
del riesgo a nivel regional y local a travs del ordenamiento territorial y la normativa ambiental.

USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de desastres,

entidades gubernamentales regionales, entidades territoriales, particulares e instituciones educativas.
TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:
Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

X
X

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Estudios de Vulnerabilidad:

Otros:

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:

Entidades:

Local:

Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros: Sistemas de monitoreo

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:

Consulta de la informacin en la pgina de Internet

y en sus centros de documentacin.

OBSERVACIONES:

Entidades fundamentales del Sistema Nacional Ambiental y del Sistema

289

FICHA DE ENTIDADES
PROYECTO PROGRAMA DE INFORMACION E INDICADORES DE GESTION DE
RIESGOS BID-CEPAL-IDEA
FICHA No:
FECHA:

13
18 07 06
DD MM AA
NOMBRE: Direccin de Prevencin y Atencin de
Emergencias (DPAE)

DIRECCION:
TELEFONO:
FAX:
E-MAIL:
PAGINA WEB:
ADSCRITA A:

Diag 47 No. 77 B 9 Int 11 Bogot

4297414
fopae@fopae.gov.co
www.fopae.gov.co/portal/page/
portal/fopae
Secretara de Gobierno de la Alcalda
Mayor de Bogot

ORDEN:
Nacional:
Regional:
Departamental:
Local:

Otro:

OBJETIVO:
Promover las acciones requeridas para la reduccin de riesgos de origen natural y
humano no intencional y garantizar el manejo efectivo de las situaciones de emergencia minimizando
los efectos negativos sobre la poblacin de Bogot, a travs del Sistema Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias.
PARTICIPACION EN LA GESTION DE RIESGO:

Orientacin, asistencia tcnica y gestin

del riesgo a nivel de Bogot

USUARIOS DE LA INFORMACION: Organismos de prevencin y atencin de desastres, entidades gubernamentales locales, particulares e instituciones educativas.

TIPO DE INFORMACION QUE GENERA:

Mapas de Amenaza:

Estudios de Riesgo:

Bases de Datos:

Estudios Econmicos:

Estudios de Amenaza:

X
X

Estudios de Planeacin y
Desarrollo Territorial:

Estudios de Vulnerabilidad:

Otros: Sistemas de informacin

NIVEL DE LA INFORMACION:
Nacional:

Particular:

Regional:
Local:

Entidades:
Otros:

CANAL DE DIFUSION:
Pgina Web:

Televisin:

Radio:

Informes:

Prensa:

Biblioteca:

Venta al Pblico:

Otros: Sistema SIRE

DISPONIBILIDAD DE LA INFORMACION:
Consulta de la informacin en la pgina de Internet
y en el Centro de Documentacin e Informacin CID

291

Anexo VI

FICHAS DE SERVICIOS DE LAS INSTITUCIONES PARTICIPANTES

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

2
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: INGEOMINAS

SERVICIO: Bases de datos y registros hist

ricos

SERVICIO: Estudios de evaluacin de amenazas y riesgos geolgicos.

SERVICIO: Estudios de evaluacin y planeamiento geoambiental.

SERVICIO: Estudios de movimientos sismicos, delizamiento y estabilidad de terrenos, amenaza por inundacin y actividad volcnica a
nivel regional y local.

DESCRIPCION: Registros histricos e informacin estadistica acerca de sismos, actividad

volcnica y movimientos de remocin en masa
presentados en el pas.

DESCRIPCION: Servicio de mapas, registros

y datos de las amenazas geolgicas del pas.
Estudios de microzonificacin sismica.

DESCRIPCION: Estudios de metodologas

para el manejo geoambiental en algunas zonas
del territorio colombiano.

DESCRIPCION: Estudios de amenaza desarrollados en regiones o localidades del territo

rio nacional.

292

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

2
FICHA No:
1
FECHA:
18 07 06

DD MM AA

ENTIDAD: INGEOMINAS

SERVICIO: Red Sismolgica Nacional de Colombia RSNC

SERVICIO: Observatorios Vulcanolgicos

DESCRIPCION: Sistema que tiene la funcin de proporcionar informacin rpida y confiable sobre el origen y caracteristicas de los
fenmenos sismicos.

DESCRIPCION: Entidades con la misin de

desarrollar proyectos de investigacin encaminados a determinar el modelo de comportamiento y el monitoreo contnuo de los volcanes activos ubicados en el pas.

SERVICIO: Redes Sismolgicas Regionales-

DESCRIPCION: Sistemas con la funcin de

dar informacin de los fenmenos sismicos y volcnicos de una regin determinada en el pas.

SERVICIO: Red Nacional de Acelergrafos

DESCRIPCION: Sistema encargado de la

instrumentacin para la determinacin de las aceleraciones causadas por sismos.

SERVICIO: Mapas de Amenaza

DESCRIPCION: Mapas de amenaza sismica,

volcnica y de susceptibilidad de deslizamientos
en el territorio nacional

SERVICIO: Estudios de vulnerabilidad

SERVICIO: Servicio de boletines, alertas y

cartillas educativas.

DESCRIPCION: Modelos de vulnerabilidad

de cultivos e infraestructura ante el impacto de
las emisiones de ceniza en las zonas cercanas
a volcanes.

DESCRIPCION: Boletines informativos y alertas en caso de deteccin de sismo o actividad volcnica. Cartillas educativas para la difusin de informacin bsica y de planes de
contingencia en el caso de la ocurrencia de un
desastre natural.

293

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

3
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: IDEAM

SERVICIO: Red de Alertas Hidrometeorolgicas

SERVICIO: Indicadores ambientales y mapas

asociados con el tema

SERVICIO: Red Meteorolgica

SERVICIO: Informes ambientales

SERVICIO: Bases de datos, registros diarios

y mapas

SERVICIO: Cartillas

SERVICIO: Informes tnicos y estudios de ameneza.

DESCRIPCION: Sistema que evala las circunstancias ambientales segn el monitoreo

diario que hace sobre diferentes parmetros,
para emitir una alerta, aviso o boletn, que a su
vez se transfiere al Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. Esta red involucra emergencias por crecientes, avalanchas, re
presamientos, heladas, huracanes, deslizamientos, incendios, contaminacin y aguas marinas.
DESCRIPCION: Bases de datos y registros
de varios factores ambientales en el territorio nacional. Estos son: cambios globales, estudios de
suelos, vegetacin, agua, aspectos socioeconmicos, culturales y de calidad. En algunos casos
se presentan los mapas de estas condiciones.
DESCRIPCION: Sistema de 1.956 estaciones,
en las que se observan tres veces al da: temperatura media y extremas, brillo y radiacin solar,
cantidad, frecuencia y duracin de la lluvia, direccin y velocidad del viento, evaporacin, entre otros. Esto permite hacer una vigilancia contnua
del tiempo a nivel nacional.
DESCRIPCION: Informes ambientales de
condiciones hidrolgicas y meteorolgicas en
Colombia.

DESCRIPCION: Datos y/o mapas de estado

del tiempo, huracanes, precipitaciones, temperatura, comportamiento de los principales ros, amenazas de deslizamientos por lluvias, ocurrencia de incendios forestales, estado del mar y con
diciones agroclimatolgicas. Mapas del clima, agua, ecosistemas, geomorfologa y poblacin.
DESCRIPCION: Cartillas interactivas para
nios, que explican los principales fenmenos
naturales, las fuentes de desatres y medidas de
mitigacin y prevencin.

DESCRIPCION: Informes de descripcin de

los fenmenos y de los impactos que causaron
tales hechos en el territorio nacional (fenmeno
del nio, inundaciones, avalanchas, etc). Estudios de amenaza a nivel regional y local.

294

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

4
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: DANE

SERVICIO: Productos del Censo

SERVICIO: Sistema de informacin geoestadistica

SERVICIO: Encuesta Nacional Agropecuaria

SERVICIO: Estudios estadisticos

SERVICIO: Bases de datos, registros y mapas.

SERVICIO: Encuestas

SERVICIO: Estudios econmicos

DESCRIPCION: Actividad econmica, poblacin, tipo de vivienda, nivel de educacin, hogares y condiciones de vida, segn departamento.

DESCRIPCION: Instrumento, cuyo principal

objetivo es apoyar el desarrollo de los diferentes
proyectos que la entidad realiza, a travs de la
espacializacin de la informacin estadstica;
permitindo realizar consultas que involucran
la combinacin de datos fsicos del rea estudiada y sus caractersticas sociales, econmicas y
demogrficas.
DESCRIPCION: Encuestas que presentan el
comportamiento de las variables del rea agropecuaria, produccin de los principales cultivos tran
sitorios y permanentes, el inventario pecuario, la
produccin de leche y el aprovechamiento de la
tierra, en un determinao periodo de referencia.
DESCRIPCION: Estadisticas poblacionales,
indices de condiciones de vida, estadisticas socioeconmicas, proyecciones de poblacin, indicadores de diversos factores econmicos y socia
les.
DESCRIPCION: Mapas y tablas de de vivienda, nmero de personas y hogares segn departamento. Datos de economa, vivienda, poblacin,
condiciones de vida, violencia, empleo, educacin, sector agropecuario, industria, comercio y
servicios.
DESCRIPCION: Encuestas sobre diferentes
factores econmicos, sociales y poblacionales.

DESCRIPCION: Investigaciones encaminadas

a arrojar resultados que determinen el estado
de ciertas variables de la economa nacional y
regional.

295

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

5
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

SERVICIO: Sistemas de informacin ambiental,

y bases de datos de estadisticas e indicadores.

SERVICIO: Comisin Asesora Permanente

para el Rgimen de Construcciones Sismorresistentes.

SERVICIO: Direccin de Desarrollo Territorial

SERVICIO: Estudios impulsados por las diferentes direcciones: Desarrollo territorial, Vivienda, Ecosistemas, Parques Nacionales, entre otras dependencias.

SERVICIO: Guias y Metodologas

DESCRIPCION: Informacin y datos sobre

asentamientos en riesgo. Inventario de zonas
subnormales en el territorio nacional. Datos y
estadisticas acerca de los principales factores
de vivienda: cartera hipotecaria, estado de los
crditos de vivienda, metas del gobierno, etc.
DESCRIPCION: Organismo encargado de asesorar, regular y difundir las polticas para construccin sismorresistente en Colombia.

DESCRIPCION: Area encargada de desarrollar las acciones pertinentes para formular la poltica de desarrollo territorial y promover, facilitar y
y direccionar las acciones de ordenamiento integral que favorezcan el desarrollo urbano regional
con alta calidad y el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades (POT).
DESCRIPCION: Estudios de vulnerabilidad y
riesgo, evaluaciones econmicas y de planeacin
del sector de vivienda, ordenamiento territorial, agua potable y saneamiento bsico, ecosistemas,
licencias ambientales y otros.
DESCRIPCION: Guias y metodologas para
incorporacin del riesgo en los POT, anlisis de
vulnerabilidad, servicios pblicos, reubicacin
de vivienda y reconstruccin postdesastre.

296

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

6
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

SERVICIO: Estudios e informes econmicos

SERVICIO: Bases de datos y estadisticas

SERVICIO: Seguimiento a proyectos de inversin (SPI)

SERVICIO: Boletines

SERVICIO: Consejo Nacional de Poltica Econmica y social (CONPES)

SERVICIO: Estudios diversos

DESCRIPCION: Estudios econmicos y de

inversiones de dineros pblicos en desarrollo territorial, gestin pblica, transporte, vivienda, agricultura, justicia, salud, comercio e industria.
Informes del estado de las finanzas.
DESCRIPCION: Datos referentes a los diversos factores econmicos y de inversin pblica
del pas a travs del tiempo. Indices y variables
estadisticas.

DESCRIPCION: Sistema que rene la informacin del seguimiento a la inversin del nivel central del Gobierno (ministerios, departamentos administrativos, establecimientos pblicos) y del
nivel descentralizado (Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, Sociedades de Economa mixta).
DESCRIPCION: Boletines de informacin acerca de los estados de las variables que maneja el DNP.

DESCRIPCION: Organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el
desarrollo econmico y social del pas. Su funcin es orientar y coordinar a los organismos
encargados de la direccin econmica y social
en el Gobierno, a travs del estudio y aprobacin
de documentos sobre el desarrollo de polticas
generales que son presentados en sesin.
DESCRIPCION: Estudios de vulnerabilidad,
riesgo, planeacin y desarrollo territorial.

297

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

7
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI (IGAC)

SERVICIO: Informacin Catastral

DESCRIPCION: Certificados, registros, estadisticas y planos catastrales.

SERVICIO: Informacin grfica

DESCRIPCION: Aerofotografas y planos en

formato impreso o digital

SERVICIO: Infraestructura Colombiana de Da-

DESCRIPCION: Bases de datos. Registros de

metadatos geogrficos de productos del IGAC.

tos Espaciales ICDE

SERVICIO: Estudios diversos

DESCRIPCION: Estudios de vulnerabilidad,

riesgo, amenaza, planeacin y desarrollo territorial y econmicos.

SERVICIO: Cursos

DESCRIPCION: Cursos de gestin del riesgo,

geografa, avaluos y sistemas de informacin
geogrfica, entre otros.

298

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

8
07 06
DD MM AA

ENTIDAD:

OBSERVATORIO SISMOLOGICO DEL SUROCCIDENTE (OSSO)

SERVICIO: Red Sismolgica de Suroccidente

(RedSW)

SERVICIO: Reportes e informes sismicos

SERVICIO: Sistema Nacional de Deteccin y

Alerta de Tsunami (SNDAT)

SERVICIO: Informacin e investigaciones

SERVICIO: Bases de Datos

SERVICIO: Base de datos DesInventar

DESCRIPCION: Red de sismmetros en los

departamentos Valle del Cauca y Risaralda, cuyo propsito primario es el estudio de la actividad microssmica en una de las zonas ms activas del territorio colombiano: su mrgen occidental.
DESCRIPCION: Reportes de actividad sismica, sismos destacados en la regin, informes
especiales post-sismo y comunicados.

DESCRIPCION: Red encargada de la deteccin de tsunamis que puedan afectar las costas
colombianas, modelamientos numricos del tsunami, reportes e informacin referente al tema.

DESCRIPCION: Estudios de amenaza, vulnerabilidad, riesgo, tesis de grado, cursos, congresos, textos de divulgacin, boletines, noticias,
etc.

DESCRIPCION: Datos de sismos presentados en la regin, lista de documentos disponibles en el centro de documentacin y registros
de sismos que generaron alerta por tsunami en
algn lugar del mundo.
DESCRIPCION: Desarrollo conceptual y metodolgico sobre los desastres de todas las magnitudes y sobre diversidad de entornos locales,
regionales y nacionales.

299

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

9
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS (INVIAS)

SERVICIO: Bases de Datos

SERVICIO: Boletines de prensa

SERVICIO: Estudios diversos

DESCRIPCION: Bases de datos de la red vial,

estado de las vas, obras de emergencia, registros de accidentalidad, principales vas, galera
de fotografas, etc.

DESCRIPCION: Boletines con las noticias

mas importantes de la red vial y boletines de
prensa histricos.

DESCRIPCION: Estudios de vulnerabilidad,

riesgo y amenaza. Documentos tcnicos y publicaciones relacionados con el tema. Estudios sobre deslizamientos.

300

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

10
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: CENTRO DE ESTUDIOS SOBRE DESASTRES Y RIESGOS NATURALES (CEDERI)

SERVICIO: Estudios de amenaza

SERVICIO: Estudios de vulnerabilidad

SERVICIO: Estudios de riesgo

SERVICIO: Otros estudios

DESCRIPCION: Estudios de evaluacin y

cuantificacin de amenazas naturales

DESCRIPCION: Evaluacin de la vulnerabilidad de obras de infraestructura y escenarios

urbanos

DESCRIPCION: Evaluacin del riesgo en

escenarios diversos, normatividad en gestin y
evaluacin del riesgo, desarrollo y puesta en
marcha de planes de contingencia y estimacin
de prdidas y aplicaciones en seguros.
DESCRIPCION: Desarrollo de material para
publicaciones, normas y manuales. Desarrollo
de software e interaccin con sistemas de informacin geogrfica (SIG).

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

11
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

.

DESCRIPCION: Bases de datos y estadistiSERVICIO: Bases de datos y estadisticas

cas de reas y valores de cultivos.

SERVICIO: Estudios de vulnerabilidad

DESCRIPCION: Estudios de vulnerabilidad

de los cultivos en el territorio nacional. Efecto
de fenmenos naturales sobre tales cultivos.

301

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

12
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: DDIRECCION GENERAL DE PREVENCION Y ATENCION DE DESASTRES (DGPAD)

.

SERVICIO: Coordinacin del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres.

SERVICIO: Apoyo y fortalecimiento del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia.

SERVICIO: Estudios diversos

SERVICIO: Boletines y noticias

SERVICIO: Bases de datos

SERVICIO: Protocolos de Respuesta

DESCRIPCION: Sistema encargado de pro

mover y ejecutar las polticas que tienen que
ver con la gestin del riesgo en en el territorio nacional.

DESCRIPCION: Desarrollo institucional de

los cuerpos de bomberos del pas, a travs
de asesoras sobre la creacin de estos grupos,
formacin, capacitacin, cofinanciacin de proyectos, socializacin del reglamento operativo,
administrativo y tcnico.
DESCRIPCION: Estudios econmicos y de
asignacin de presupuesto, de planeacin y desarrollo territorial, de informacin acerca de desatres, atencin de emergencias, tipos de alerta,
etc.
DESCRIPCION: Boletines de emergencias
y desatres en el pas. Noticias de eventos relacionados con el tema de desastres: simulacros,
congresos, conferencias, seminarios, etc.

DESCRIPCION: Bases de datos de desastres ocurridos en el pas, instituciones que tienen que ver con la atencin de desastres, planes y programas vigentes, datos de presupuestos.
DESCRIPCION: Documentos que definen
los roles y procedimientos de reaccin institucional frente a situaciones de desastre en
el pas.

302

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

13
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES DEL MEDIO AMBIENTE

.

SERVICIO: Bases de Datos

DESCRIPCION: Base de datos de variables

ambientales y de ordenamiento territorial de la
jurisdiccin respectiva

SERVICIO: Mapas

DESCRIPCION: Mapas de Amenaza por

fenmenos naturales o de insumos necesarios
para mapas de amenaza.

SERVICIO: Estudios diversos, documentos y

DESCRIPCION: Estudios de amenaza, vulnerabilidad, riesgo, econmicos y de planeacin

y desarrollo territorial. Revistas informativas.

revistas.

SERVICIO: Red de Divulgacin de Prensa Asocars.

DESCRIPCION: Red que tiene como funcin

agilizar los procesos de informacin y divulgacin de los temas correspondientes a las corporaciones y ASOCARS.

303

FICHA DE TIPO DE INFORMACION

FICHA No:
FECHA:
22

14
07 06
DD MM AA

ENTIDAD: DDIRECCION DE PREVENCION Y ATENCION DE EMERGENCIAS DPAE

.

SERVICIO: Sistema de Informacin para la

Gestin de Riesgos y Atencin de Emergencias de Bogot (SIRE).

SERVICIO: Boletines y noticias

DESCRIPCION: Sistema de informacin realizado con el fin de contribuir con la misin de la

DPAE, facilitando el acceso a la informacin relacionada en primera instancia con la gestin de
riesgos y en segunda con la atencin de emergencias.
DESCRIPCION: Boletines informativos de
alertas por emergencias en Bogot.

SERVICIO: Mapas de amenaza

DESCRIPCION: Mapas de amenaza para

la ciudad y para cada una de las localidades
de Bogot.

SERVICIO: Eventos diversos

DESCRIPCION: Organizacin y difusin de

eventos relacionados con la atencin de emergencias: cursos, congresos, etc.

SERVICIO: Estudios diversos

DESCRIPCION: Estudios de Amenaza, vulnerabilidad, riesgo y evaluaciones econmicas

de Bogot.

SERVICIO: Bases de datos

SERVICIO: Servicio Red de Acelermetros

SERVICIO: Servicio FOPAE

DESCRIPCION: Bases de datos y registros

de fenmenos de remocin en masa, riesgos
tecnolgicos, inundaciones, eventos masivos,
incendios forestales y sismos en la ciudad de
Bogot.
DESCRIPCION: Instrumentacin de la respuesta ssmica (eceleracin) de los suelos de
la ciudad en caso de sismo.

DESCRIPCION: Fondo de Prevencin y Atencin de emergencias de Bogot. Apoyo econmico para la gestin de riesgos y prevencin
de emergencias.

305

Anexo VII

FICHAS DE ESTUDIOS DE EVALUACIN DE RIESGOS

En este Apndice se hace presenta una descripcin de los estudios de evaluacin del riesgo ms
recientes, que incluyen anlisis probabilistas de la amenaza y funciones de vulnerabilidad de la
infraestructura para estimar el riesgo con el fin de proponer actividades y metodologas de
intervencin y transferencia del riesgo.

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
22

1
07 06
DD MM AA

TITULO INFORMACION:

Estudio de consultoria para las intervenciones en el tramo Honda

Villeta peaje Caiquero

FECHA DE PUBLICACION:

Diciembre 1 de 2005

PUBLICADO POR: FONADE - INVIAS

AUTOR:

CEDERI

RESUMEN DE CONTENIDO:
Identificacion de sitios criticos para realizar proyecciones
de estabilidad de taludes y de la banca, con lo cual se realiza una priorizacion de intervenciones
en el tramo Honda Villeta peaje Caiquero.

CANAL DE DIFUSION: Medio Impreso

PALABRAS CLAVES: taludes, estabilidad, vas, bancas viales

OBSERVACION:

306

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
22

07 06
DD MM AA

TITULO INFORMACION:

FECHA DE PUBLICACION:
PUBLICADO POR:

Estudio de evaluacion de riesgos de la Red Vial Nacional

Julio de 2004

INVIAS

AUTOR:

CEDERI

RESUMEN DE CONTENIDO:
Estudio de evaluacin de riesgos de la red vial nacional, implementacin y puesta en marcha del sistema de evaluacin de riesgos

CANAL DE DIFUSION: Medio Impreso

PALABRAS CLAVES: riesgos, red vial, vas

OBSERVACION:

307

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
22

3
07 06
DD MM AA

TITULO INFORMACION:

FECHA DE PUBLICACION:
PUBLICADO POR:

Estudio del puente Unete en la carretera Sogamoso - Yopal

Marzo 30 de 2001

INVIAS

AUTOR:

CEDERI

RESUMEN DE CONTENIDO:
Estudio y concepto tcnico sobre las causas del colapso
del puente Unete en la carretera Sogamoso - Yopal

CANAL DE DIFUSION: Medio Impreso

PALABRAS CLAVES: puente, colapso, falla, red vial

OBSERVACION:

308

FICHA DE ESTUDIOS
FICHA No:
FECHA:

4
22 07 06
DD MM AA

TITULO INFORMACION:

FECHA DE PUBLICACION:
PUBLICADO POR:

Estudio de la red vial Nacional y su Red Alterna

Mayo 22 de 1999

INVIAS

RESUMEN DE CONTENIDO:
cional y su Red Alterna

AUTOR:

Evaluacin y reduccin de la vulnerabilidad de la red vial Na-

CANAL DE DIFUSION: Medio Impreso

PALABRAS CLAVES: vulnerabilidad, red vial, va

OBSERVACION:

CEDERI

309

FICHA DE ESTUDIOS
Evaluacin de Riesgos NaturalesColombia-Consultores en Riesgos y
Desastres

FICHA No:
FECHA:
18

6
07 06
DD MM AA

TITULO INFORMACION:
Definicin de la responsabilidad del estado, su exposicin ante desastres naturales y diseo de
mecanismos para la cobertura de losriesgos residuales del Estado

FECHA DE PUBLICACION:

DICIEMBRE 2004

PUBLICADO POR: DNP

AUTOR:

CONSORCIO ERN
COLOMBIA

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio elaborado por el consorcio ERN Colombia para la Agencia Colombiana de Cooperacin
Internacional, El Departamento Nacional de Planeacin y el Banco Mundial, construye insumos
necesarios para la formulacin de polticas de Estado en materia de: i) responsabilidades del Estado ante
desastres de carcter natural, ii) transferencia y retencin del riesgo del Estado por desastre de carcter
natural y iii) estrategia de Financiacin de las responsabilidades del Estado. En forma ms especfica, en
este estudio se pretende definir las responsabilidades del Estado en las etapas de atencin, rehabilitacin
y reconstruccin ante desastres naturales con el fin de cuantificar el riesgo del Estado y evaluar su
incidencia en las finanzas pblicas, construir una estrategia para la cobertura financiera de los riesgos del
Estado e identificar el riesgo de los privados como aquel que no cubre el Estado y promover que los
privados decidan concientemente sobre la retencin o transferencia de su riesgo.

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, sismo, transferencia del riesgo, PML
Esquema de retencin y transferencia del riesgo para el pas

OBSERVACION:

310

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

7
07 06
DD MM AA

Universidad de los Andes-Centro de

estudios sobre desastres y riesgos
naturales

TITULO INFORMACION:
CEDERI (2005); Estrategia para transferencia, retencin, mitigacin del riesgo ssmico en
edficiaciones indispensables y de atencin a la comunidad del Distrito Capital-Bogot, Colombia

FECHA DE PUBLICACION:
PUBLICADO POR: DPAE

DICIEMBRE 2004

AUTOR:

CEDERI-UNIVERSIDAD
DE LOS ANDES

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio, elaborado por el CEDERI para para la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional, el
Departamento Nacional de Planeacin y el Banco Mundial desarolla una evaluacin general de la
amenaza ssmica de Bogot a nivel de la superficie del terreno considerando la respuesta dinmica local;
conforma la base de datos de edificaciones indispensables y de atencin a la comunidad (EIACs)
incluyendo sectores de seguridad, salud, educacin, servicios pblicos (acueducto, alcantarillado, energa,
gas, comunicaciones), administrativos y otros, evala el riesgo ssmico de las EIACs para estimar las
prdidas mximas probables directas, en los contenidos y por lucro cesante, las primas puras de riesgo,
las prdidas esperadas para diferentes escenarios ssmicos, la estrategia ptima de retencin y
transferencia del riesgo para el Distrito, y analiza relaciones beneficio-costo para obras de intervencin en
los diferentes sectores.

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, sismo, transferencia del riesgo, PML
Esquema de retencin y transferencia del riesgo para el distrito

OBSERVACION:

311

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

8
07 06
DD MM AA

Universidad de los Andes-Centro de

estudios sobre desastres y riesgos
naturales

TITULO INFORMACION:
Escenarios de riesgo y prdidas por terremoto para Bogot D.C

FECHA DE PUBLICACION:
PUBLICADO POR: DPAE

DICIEMBRE 2005

AUTOR:

CEDERI-UNIVERSIDAD
DE LOS ANDES

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio elaborado por el CEDERI para la DPAE realiza una evaluacin general de la amenaza
ssmica en Bogot mediante un sistema de informacin geogrfico (SIG) considerando escenarios de
sismos especficos definidos; incluye la conformacin de la base de datos catastral de Bogot con cerca
de 1 milln de predios con toda su descripcin; realiza, en cada escenario ssmico, la estimacin de
riesgos para toda la ciudad de Bogot presentando porcentajes de dao para cada construccin,
agregacin de daos por reas, requerimientos de nuevas viviendas, nmero de personas afectadas,
heridos, muertos y dems requerimientos para atender la emergencia. Adicionalmente se elabora la
estimacin de los impactos en los diferentes sectores de servicios pblicos tales como acueducto,
alcantarillado, gas, comunicaciones, energa y en obras viales relevantes.
CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, sismo, heridos, vctimas, dao

Mapas de dao en porcentaje y heridos distribuido a nivel de manzanas y UPZs

OBSERVACION:

312

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

9
07 06
DD MM AA

Universidad de los Andes-Centro de

estudios sobre desastres y riesgos
naturales

TITULO INFORMACION:
Estudio de Microzonificacin ssmica y evaluacin del riesgo de las ciudades intermedias del Valle del
Cuaca, Palmira, Tula y Buga.

FECHA DE PUBLICACION:
PUBLICADO POR: CEDERI

DICIEMBRE 2005

AUTOR:

CEDERI-UNIVERSIDAD
DE LOS ANDES

RESUMEN DE CONTENIDO:
Elaborado por el CEDERI para la CVC y los municipios del Valle del Cauca, comprende la
microzonificacin ssmica a nivel regional del Departamento y a nivel local de los municipios. En su
desarrollo, se evala en forma general el riesgo ssmico y se modelan escenarios de prdida y dao para
cada uno de los municipios. Adicionalmente se evalan estrategias de retencin y transferencia del riesgo
para su implementacin por parte de los municipios. Incluye el diseo y construccin de sistema de
instrumentacin ssmica para los municipios

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, sismo, heridos, vctimas, dao
Mapas de dao en porcentaje y heridos distribuido a nivel de manzanas y UPZs
CONVENCIONES

Da o en %
0
1- 7
8 - 10
11 - 20
21 - 30
31 - 50
Perm etro urbano
Perm etro expansin

OBSERVACION:

313

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

10
07 06
DD MM AA

Evaluacin de Riesgos NaturalesManizales-Consultores en Riesgos y

Desastres

TITULO INFORMACION:
Diseo de esquemas de transferencia de riesgo para la proteccin financiera de edificaciones pblicas
y privadas en Manizales en el caso de desastres por eventos naturales

FECHA DE PUBLICACION:
PUBLICADO POR: DNP

DICIEMBRE 2004

AUTOR:

Evaluacin de riesgos
Naturales-Manizales-

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio elaborado por el Consorcio ERN Manizales para la ACCI, El DNP y el Banco Mundial, realiza
la evaluacin general de la amenaza ssmica para Manizales a nivel de la superficie del terreno
considerando la respuesta dinmica local; incluye la conformacin de la base de datos de todas las
edificaciones de la ciudad con base en la informacin catastral; desarrolla la evaluacin del riesgo ssmico
de las edificaciones de la ciudad para estimar las prdidas mximas probables directas, en los contenidos
y por lucro cesante, las primas puras de riesgo, las prdidas esperadas para diferentes escenarios
ssmicos, la estrategia ptima de retencin y transferencia del riesgo para las edificaciones pblicas y
privadas de la ciudad.

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, sismo, retencin, transferencia, PML

OBSERVACION:

314

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

11
07 06
DD MM AA

Evaluacin de Riesgos Naturales-BogotConsultores en Riesgos y Desastres

TITULO INFORMACION:
Estimacin de Prdidas Econmicas para Diferentes Escenarios de Riesgo en Edificaciones Pblicas y
Privadas en Bogot y Anlisis Econmico del Riesgo Residual en el Distrito Capital de Bogot
Estudio E1

FECHA DE PUBLICACION:

JUNIO 2006

PUBLICADO POR: DNP

AUTOR:

CONSORCIO ERNBOGOT

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio elaborado por el Consorcio ERN para el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo
y para el Banco Mundial, hace una valoracin de las prdidas por terremoto para las edificaciones
pblicas y privadas de la ciudad de Bogot; incluye la determinacin de las primas puras de riesgo, las
prdidas esperadas para diferentes escenarios ssmicos, la estrategia ptima de retencin y transferencia
del riesgo para las edificaciones pblicas y privadas de la ciudad

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, sismo, retencin, transferencia
Estrategia de retencin y transferencia del reisgo

OBSERVACION:

315

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

12
07 06
DD MM AA

Universidad de los Andes-Centro de

estudios sobre desastres y riesgos
naturales

TITULO INFORMACION:
Determinacin del impacto socio econmico de las acciones de prevencin y reduccin del riesgo
asociado a fenmenos de remocin en masa e inundaciones, aplicacin en la ciudad de Bogot
Estudio B4

FECHA DE PUBLICACION:

JUNIO 2006

PUBLICADO POR: MINISTERIO DEL MEDIO

AMBIENTE Y DESARROLLO

AUTOR:

CEDERI UNIVERSIDAD DE
LOS ANDES

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio elaborado por el CEDERI para el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo y para el Banco
Mundial, realiza un modelo general para la evaluacin de impactos socio-econmicos de desastres
asociados con fenmenos de remocin en masa, deslizamientos e inundaciones y de eventuales obras de
mitigacin. Incluye el desarrollo de sistemas de informacin para el manejo de emergencias y obras de
mitigacin adelantadas por municipios. Propone una metodologa aproximada para evaluar el impacto
socio-econmico de obras de mitigacin en municipios pequeos y medianos.

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, inundacin, dao
Mapa de riesgos por inundacin

OBSERVACION:

316

FICHAS DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

13
07 06
DD MM AA

Universidad de los Andes-Centro de

estudios sobre desastres y riesgos
naturales

TITULO INFORMACION:
Definir la metodologa para la evaluacin, zonificacin y reduccin de riesgos por inundaciones y
avenidas torrenciales y su articulacin a los planes de ordenamiento territorial, con aplicacin a un
caso piloto en la ciudad de Bogot Estudio A2.

FECHA DE PUBLICACION:

JUNIO 2006

PUBLICADO POR: MINISTERIO DEL MEDIO

AMBIENTE Y DESARROLLO

AUTOR:

CEDERI-UNIVERSIDAD
DE LOS ANDES

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio elaborado por el CEDERI para el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo y para el Banco
Mundial propone una metodologa general para la evaluacin, zonificacin y reduccin de riesgos por
inundaciones y avenidas torrenciales. Incluye un modelo para evaluar los impactos de eventos de
inundaciones. Igualmente la consideracin de eventuales obras de mitigacin y su eventual beneficio en
los riesgos esperados. Se plantea la articulacin de dichas metodologas con los planes de ordenamiento
territorial. Se realiza una aplicacin especfica al caso piloto en la ciudad de Bogot, Quebrada Limas que
ha generado diversos eventos en el pasado.

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, inundacin, dao
Mapa de riesgos por inundacin-Afectacin de contenidos

OBSERVACION:

317

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

14
07 06
DD MM AA

ITEC

Ingeniera Tcnica y
Cientfica

TITULO INFORMACION:

Prdida mxima probable en el gasoducto de occidente

FECHA DE PUBLICACION: Febrero de 2003

PUBLICADO POR:

AUTOR:

ITEC: Ingeniera Tcnica y

Cientfica

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio desarrollado por la Empresa Ingeniera Tcnica y Cientfica (ITEC) busca estimar la prdida
mxima probable (PML) del sistema de distribucin de gas del occidente colombiano operado por
Transgas de occidente ante la ocurrencia de eventos hidrolgicos, ssmicos y volcnicos en toda el rea
de influencia y establecer una estrategia correcta en la suscripcin de seguros por riesgos naturales.

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, amenaza, dao, lneas vitales

Mapa de riesgos sobre la infraestructura instalada

OBSERVACION:

318

FICHA DE ESTUDIOS

FICHA No:
FECHA:
18

15
07 06
DD MM AA

Universidad de los Andes-Centro de

estudios sobre desastres y riesgos
naturales

TITULO INFORMACION:

Proyecto Piloto: Evaluacin de prdidas por sismo para fines de seguros en edificaciones de Bogot

FECHA DE PUBLICACION: JULIO 2001

AUTOR:
PUBLICADO POR:

CEDERI UNIVERSIDAD DE
LOS ANDES

RESUMEN DE CONTENIDO:
Este estudio elaborado el CEDERI para Fasecolda busca analizar las carteras de terremoto de las
compaas interesadas en participar en el Proyecto Piloto, para calcular los valores de prima pura PML de
cada una de ellas. Dichas carteras corresponden a inmuebles asegura-dos por terremoto en la ciudad de
Bogot. De esta manera se da a conocer al sector asegu-rador una herramienta con bases tcnico
cientficas para establecer la exposicin el riesgo del ramo de terremoto.

CANAL DE DIFUSION: Consulta en centros de documentacin

PALABRAS CLAVES: riesgo, vulnerabilidad, cartera, PML

Distribucin de la concentracin del riesgo ssmico de empresas aseguradoras

OBSERVACION:

319

Anexo VIII

APLICACIN DEL SISTEMA DE INDICADORES BID-IDEA A NIVEL

SUBNACIONAL
En este apndice se presentan los resultados de los indicadores de riesgo, formulados en el
Programa de Indicadores de Riesgo y Gestin de Riesgo BID-IDEA, para los 32 departamentos
del pas. 75 Este trabajo ha sido aportado por Carreo y otros (2005b).

Amazonas

rea: 110.043 Km2

Poblacin: 70.489 habitantes
Municipios: 11

IDD50
16

IDD50
16

12

12

8
4

75

A mazo nas

P ROM EDIO
IDD100

2000

A mazo nas

IDD500

IDD 1995

IDD500

P ROM EDIO
IDD100

En el caso del IVP no se obtuvieron resultados para los departamentos de Amazonas, Arauca,
Casanare, Guaina, Guaviare, Putumayo, San Andrs, Vaups y Vichada, por falta de informacin. Por la misma
razn, en el clculo del IDL no se tuvieron en cuenta los departamentos de Vichada, Guaina, Guaviare, Vaups,
Amazonas y Putumayo.

320

Antioquia
rea: 63.072 Km2
Poblacin: 5.377.854 habitantes
Municipios: 125

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6

0,6
0,4
0,2
0,0

IVP FR

IVP 2000

0,4

IVP 1995
A ntio quia

0,2

A ntio quia

0,0

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP SF

IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40
20

20

A ntio quia

A ntio quia

P ROM EDIO

IDLL

IDL 86-90

40

IDL 81-85

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80

60

60

IDL 91-95

40
20

40

IDLA

IDLL

IDD50
16

12

12

8
4

IDD 1995

P ROM EDIO

IDLA

IDD50
16

A ntio quia

P ROM EDIO

IDLL

IDL 96-00

20

A ntio quia

IDD 2000

A ntio quia

A ntio quia

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

321

Arauca
rea: 23.805 Km2
Poblacin: 240.190 habitantes
Municipios: 7

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40
20

IDLL

20

A rauca

IDLL

IDLK
100

IDLA

80

60

60

40

40

IDL 81-85

20

A rauca

P ROM EDIO
IDLA

IDL 86-90

20

A rauca

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12
8

IDD 1995

A rauca

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

A rauca

IDD500

P ROM EDIO

IDLK
100

80

IDLL

A rauca

P ROM EDIO
IDLA

IDL 96-00

40

IDL 91-95

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

322

Atlntico
rea: 3.326 Km2
Poblacin: 2.127.567 habitantes
Municipios: 23

IVP ES
1,0

IVPES
1,0

0,8

0,8

0,6

0,6

IVP 1995

0,4

0,4

0,2

A tlntico

0,2

0,0

P ROM EDIO

0,0

IVPFR

IVP 2000
A tlntico
P ROM EDIO

IVP FR

IVPSF

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

40

IDL 81-85

40
20
0

A tlntico

P ROM EDIO

IDLL

IDL 86-90

20

A tlntico

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100
80

80

60

60
40

40

IDL 91-95

20
0

IDL 96-00

20

A tlntico

A tlntico

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

Atlntico

P ROM EDIO

IDD100

IDD 2000

A tlntico

IDD500

IDLA

IDD500

PROM EDIO

IDD100

323

Bolivar
rea: 26.651 Km2
Poblacin: 1.996.906 habitantes
Municipios: 47

IVPES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6

0,6

IVP 2000

0,4

0,4

IVP 1995

0,2

Bolvar

0,0

0,2

B o lvar

0,0

P ROM EDIO

PROM EDIO
IVPFR

IVP FR

IVPSF

IVP SF

IDLK
100
IDLK
100

80
60

80

40

60
40

IDL 81-85

20

B o livar

Bo livar

PROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL
IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

40

IDL 91-95

40
20

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

B o livar

P ROM EDIO

IDLL

IDL 96-00

20

B o livar

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

B o livar

IDD500

IDL 86-90

20

IDD 2000

B o livar

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDD100

IDD500

IDD100

324

Boyac
rea: 23.075 Km2
Poblacin: 1.365.110 habitantes
Municipios: 123

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6

0,6
0,4

0,4

IVP 1995

0,2
0,0

IVP 2000

0,2

Bo yac

B o yac

0,0

PROM EDIO
IVP FR

P ROM EDIO
IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

40

40

IDL 81-85

20

B o yac

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDL 86-90

20

B o yac

IDLL

IVP SF

IDLK
100

P ROM EDIO

IDLA

IDLK
100

80

80

60

60

40
20

20

B o yac

IDL 96-00

40

IDL 91-95

B o yac

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDLA

IDD50
16

12

12

IDD 1995

B o yac

P ROM EDIO

IDD 2000
B oyac
P ROM EDIO

IDD500

IDD100

IDD500

IDD100

325

Caldas
rea: 7.415 Km2
Poblacin: 1.107.627 habitantes
Municipios: 27

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6

0,6
0,4

IVP 1995

0,4
0,2

IVP 2000

0,2
0,0

Caldas

0,0

P ROM EDIO

Caldas
PROMEDIO

IVP FR

IVP SF

IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20

Caldas

P ROM EDIO

IDLL

Caldas
P ROM EDIO

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80

60

60

40

40

IDL 91-95

20

Caldas

P ROM EDIO

20

IDL 96-00

Caldas
P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

Caldas

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

Caldas

IDD500

IDL 86-90

IDLL

IDLA

IDLL

20

IDD500

P ROM EDIO
IDD100

326

Caquet
rea: 90.073 Km2
Poblacin: 418.998 habitantes
Municipios: 16

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6

0,6

IVP 2000

0,4

0,4
0,2
0,0

IVP 1995
Caquet

0,2

Caquet

0,0

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP FR

IVP SF

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

IDL 81-85

40
20
0

IDLL

20
0

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLK
100

P ROM EDIO

IDLA

80
60

60
40

IDL 91-95

20

P ROM EDIO

IDLA

IDL 96-00

40
20
0

Caqueta

IDLL

IDD50
16

Caqueta
P ROM EDIO

IDLA

IDD50
16

12

12

IDD 1995

4
0

IDD500

Caqueta

IDLK
100

80

IDLL

IDL 86-90

40

Caqueta

IDD100

IDD 2000

Caquet

Caquet

P ROM EDIO

P ROM EDIO

IDD500

IDD100

327

Casanare
rea: 44.481 Km2
Poblacin: 285.416 habitantes
Municipios: 19

IDLK
100
80
60
40
20
0

IDLK
100
80
60

IDL 81-85

40
20
0

Casanare
P ROM EDIO

IDL 86-90
Casanare
P ROM EDIO

IDLL
IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100
80

80

60
40

60
40

IDL 91-95

20
0

IDL 96-00

20

Casanare

Casanare
P ROM EDIO

PROMEDIO
IDLL

IDLA

IDLL

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

Casanare

P ROM EDIO
IDD500

IDLA

IDD100

IDD500

IDD 2000

Casanare

P ROM EDIO

IDD100

328

Cauca
rea: 30.644 Km2
Poblacin: 1.255.333 habitantes
Municipios: 41

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6

0,6
0,4
0,2

IVP 1995

0,0

Cauca

0,4

IVP 2000

0,2

Cauca

0,0

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IVP SF

IDLK
100

80

80

60

60

40
20

IDL 81-85

Cauca

40

IDL 86-90

20

Cauca

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

IDLL

IDLA

IDLK
100

IDLK

100
80
60
40
20
0

80
60
40

IDL 91-95
Cauca
PROMEDIO

20

IDL 96-00

Cauca
P ROM EDIO

IDLL

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12
8

IDD 1995

Cauca

P ROM EDIO

IDD100

IDD 2000

Cauca

IDD500

IDLA

IDD500

P ROM EDIO
IDD100

329

Cesar
rea: 22.374 Km2
Poblacin: 961.535 habitantes
Municipios: 25

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0

IVP FR

0,8
0,6
0,4

IVP 1995

IVP FR

P ROM EDIO

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20
0

Cesar

PROM EDIO
IDLL

IDLA

IDL 86-90

20

Cesar

IDLK
100

P ROM EDIO

IDLA

IDLK
100

80

80

60

60

40

20
0

Cesar

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLL

IDD50
16

12

12

Cesar

P ROM EDIO

IDD100

IDD 2000

Cesar

P ROM EDIO

IDD 1995

Cesar

IDLA

IDD50
16

IDL 96-00

40

IDL 91-95

20

IDD500

Cesar

0,0

P ROM EDIO

IVP SF

IDLL

IVP 2000

0,2

Cesar

IDD500

P ROM EDIO

IDD100

330

Choc
rea: 47.960 Km2
Poblacin: 407.255 habitantes
Municipios: 31

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6
0,4

Cho co

0,2
0,0

IVP FR

0,6

IVP 1995
P ROM EDIO

P ROM EDIO

IVP SF

80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20
0

IDL 86-90

20

Cho c

Cho c

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80

60
40

60
40

IDL 91-95

20

IDL 96-00

20
0

Cho c

P ROM EDIO

Cho c
P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDLA

IDD50
16

12

12

IDD 1995

4
0

IDD500

Cho co

IDLK
100

IDLK
100

IDLL

IVP 2000

0,2
0,0

IVP FR

IVP SF

IDLL

0,4

IDD100

Cho c

P ROM EDIO

IDD500

IDD 2000
Cho c
P ROM EDIO
IDD100

331

Crdoba
rea: 25.046 Km2
Poblacin: 1.322.852 habitantes
Municipios: 28

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6
0,4
0,2
0,0

0,6
0,4

IVP 1995

IVP 2000

0,2
0,0

C rdo ba

C rdo ba

P ROM EDIO

IVP FR

P ROM EDIO
IVP FR

IVP SF

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80
60

80
60

40
20
0

40
20
0

IDL 81-85
C rdo ba

IDL 86-90
C rdo ba
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

IDLL

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 91-95

20
0

IDLL

IDLA

IDL 96-00

20

C rdo ba

C rdo ba

PROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLA

IDD50
16
IDD50
16

12
8

IDD 2000

Co rdo ba

IDD500

12

IDD 1995

P ROM EDIO

Cordo ba

P ROM EDIO

IDD100
IDD500

IDD100

332

Cundinamarca
rea: 22.365 Km2
Poblacin: 2.142.260 habitantes
Municipios: 117

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6
0,4

0,6
0,4

IVP 1995

0,2
0,0

IVP 2000

0,2

Cundinamarca

Cundinamarca

0,0

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP SF

IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80
60
40
20
0

60
40

IDL 81-85

IDL 86-90

20
0

Cundinamarca

Cundinamarca
P ROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL

IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 91-95

20
0

IDL 96-00

20

Cundinamarca

Cundinamarca

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

P ROM EDIO
IDLL

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD500

IDLA

IDD 1995

Cundinamarca

P ROM EDIO

IDD100

IDD500

IDD 2000

Cundinamarca

P ROM EDIO

IDD100

333

Guaina
rea: 71.564 Km2
Poblacin: 37.162 habitantes
Municipios: 9

IDD50
16

IDD50
16

12

12

8
4

IDD 1995

Guaina
P ROM EDIO

IDD500

IDD100

IDD 2000

Guaina

P ROM EDIO

IDD500

IDD100

Guaviare

rea: 55.451 Km2

Poblacin: 117.189 habitantes
Municipios: 4

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

IDD500

Guaviare

P ROM EDIO

IDD100

IDD 2000

Guaviare

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

334

Guajira
rea: 20.670 Km2
Poblacin: 483.106 habitantes
Municipios: 15

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6

0,6

0,4

0,4

IVP 1995

0,2
0,0

La Guajira

0,0

P ROM EDIO

IVP FR

IVP 2000

0,2

La Guajira

IVP SF

IVP FR

P ROM EDIO
IVP SF

IDLK
100

IDLK
100
80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20
0

IDL 86-90

20

La Guajira

La Guajira

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLL

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60
40

60
40

IDL 91-95

20

P ROM EDIO
IDLA

IDLL

La Guajira
P ROM EDIO
IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

La Guajira

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

La Guajira

IDD500

IDL 96-00

20
0

La Guajira

IDLL

IDLA

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

335

Huila
rea: 18.710 Km2
Poblacin: 924.968 habitantes
Municipios: 37

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8
0,6
0,4
0,2
0,0

0,8
0,6

IVP 2000

0,4

IVP 1995
Huila

0,2

Huila

0,0

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP SF

IVP FR

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20
0

IDLL

Huila

PROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80

60

60

40

40

IDL 91-95

20

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDL 96-00

20
0

Huila

Huila
P ROM EDIO
IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

Huila

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

Huila

IDD500

IDL 86-90

20

Huila

IDLA

IDLL

IVP SF

IDD500

P ROM EDIO
IDD100

336

Magdalena
rea: 23.203 Km2
Poblacin: 1284.135 habitantes
Municipios: 30

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6
0,4

0,6
0,4

IVP 1995

0,2

M agdalena

0,0

P ROM EDIO

IVP FR

IVP SF

IVP 2000
M agdalena

0,2
0,0

IVP FR

P ROM EDIO

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20
0

M agdalena

P ROM EDIO

IDLL

IDL 86-90

20

M agdalena

PROM EDIO
IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 91-95

20
0

IDL 96-00

20

M agdalena

M agdalena

P ROM EDIO

PROM EDIO
IDLL

IDLA

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12
8

8
M agdalena

IDD 2000

IDD 1995

M agdalena

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

IDD500

IDD100

337

Meta
rea: 85.481 Km2
Poblacin: 700.506 habitantes
Municipios: 29

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6
0,4

0,6
0,4

IVP 1995

0,2
0,0

IVP 2000

0,2
0,0

M eta

M eta
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IVP SF

IDLK
100

80

80

60

60

40

40

IDL 81-85

20
0

IDL 86-90

20

M eta

M eta

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

IDLL

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80

60
40

60
40

IDL 91-95

20

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDL 96-00

20
0

M eta

IDLL

P ROM EDIO

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

M eta

IDD 1995

M eta

IDD 2000

M eta

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

IDD500

IDD100

338

Nario
rea: 31.648 Km2
Poblacin: 1.632.093 habitantes
Municipios: 64

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6

0,6
0,4
0,2
0,0

IVP FR

IVP 2000

0,4

IVP 1995

0,2
0,0

Nario
P ROM EDIO

Nario
P ROM EDIO

IVP FR

IVP SF

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

IDL 86-90

40

40
20
0

IDL 81-85

20

Nario

Nario
P ROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL

IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

40

40

IDL 91-95

20

Nario

Nario

IDL 96-00

20

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLL

IDLA

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12
8

IDD 1995

Nario

IDD 2000
Nario

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

339

Norte de
Santander

rea: 21.929 Km2

Poblacin: 1.345.697 habitantes
Municipios: 41

IVP ES
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0

IVP ES
1,0
0,8
0,6

IVP 2000

0,4
0,2
0,0

IVP 1995
No rte de Santander

No rte de Santander
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP SF

IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80
60

80
60

IDL 86-90

40
20
0

IDL 81-85

40
20
0

No rte de Santander

No rte de Santander
P ROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL

IDLL

IDLA

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80
60

60
40

40
20
0

IDL 91-95

20
0

No rte de Santander

IDL 96-00
No rte de Santander
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

8
4

IDD 1995

No rte de Santander

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

No rte de Santander

IDD500

IDLA

IDD500

P ROM EDIO

IDD100

340

Putumayo
rea: 25.892 Km2
Poblacin: 332434 habitantes
Municipios: 13

IDD50
16

IDD50
16

12

12
8

IDD 1995

IDD 2000

P utumayo

Putumayo

PROM EDIO

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

IDD500

IDD100

341

Quindo
rea: 1.935 Km2
Poblacin: 562.156 habitantes
Municipios: 12

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6

0,6

IVP 1995

0,4

0,4

0,2

Quindo

0,2

0,0

P ROM EDIO

0,0

IVP FR

IVP SF

IVP 2000
Quindo
P ROM EDIO

IVP FR

IDLK
100

IVP SF

IDLK
100

80

80

60

60

40

IDL 81-85

40

IDL 86-90

20

Quindio

20
0

Quindio

IDLL

P ROM EDIO

IDLA

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLK
100

IDLK
100
80

80

60

60
40

40

IDL 91-95

20
0

IDL 96-00

20
0

Quindio

Quindio
PROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

Quindo

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

Quindo

IDD500

IDLA

IDD500

P ROM EDIO
IDD100

342

Risaralda
rea: 3.541 Km2
Poblacin: 944.298 habitantes
Municipios: 14

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8
0,6
0,4
0,2
0,0

0,8
0,6
0,4
0,2
0,0

IPV 1995
Risaralda

IVP 2000
Risaralda
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP SF

IVP FR

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

40

P ROM EDIO

IDLL

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 91-95

20

IDL 96-00

20

Risaralda

IDLL

Risaralda

20

Risaralda

IDL 86-90

40

IDL 81-85

20

Risaralda

P ROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

Risaralda

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

Risaralda

IDD500

IVP SF

IDD500

P ROM EDIO

IDD100

343

Santander
rea: 30.596 Km2
Poblacin: 1.964.361 habitantes
Municipios: 87

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6

0,6
0,4
0,2
0,0

IVP FR

Santander
P ROM EDIO

0,2

Santander

0,0

P ROM EDIO

IVP FR

IVP SF

IVP 2000

0,4

IVP 1995

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20
0

IDL 86-90

20

Santander

Santander

P ROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL

IDLL

IDLA

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80

60

60

40

40

IDL 91-95

20
0

IDLA

Santander

P ROM EDIO
IDLL

IDL 96-00

20

Santander

IDLL

P ROM EDIO

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12
8

8
4

Santander

IDD 2000

IDD 1995

Santander

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

IDD500

IDD100

344

Sucre
rea: 107.06 Km2
Poblacin: 794.631 habitantes
Municipios: 27

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6

0,6
0,4

0,4

IVP 1995

0,2
0,0

IVP 2000

0,2
0,0

Sucre

Sucre
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP SF

IVP FR

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80
60

60
40

40
20
0

IDL 81-85

20
0

Sucre
P ROM EDIO

IDLL

IDLL

IDLA

IDL 86-90
Sucre
P ROM EDIO

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 91-95

20

IDL 96-00

20

Sucre

Sucre

P ROM EDIO

P ROM EDIO

IDLL

IDLL

IDLA

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12

8
4

IDD 1995

Sucre

IDD 2000
Sucre
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

IDD500

IDD100

345

Tolima
rea: 23.981 Km2
Poblacin: 1.296.942 habitantes
Municipios: 47

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6

0,6
0,4

IVP 1995

0,2
0,0

IVP FR

To lima
P ROM EDIO

IVP 2000

0,2

To lima

0,0

P ROM EDIO

IVP FR

IVP SF

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

40

IDL 81-85

20

IDLL

P ROM EDIO
IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60
40

IDL 91-95

40

20
0

To lima

20

IDLL

To lima

P ROM EDIO

IDLA

IDL 86-90

20

To lima

IDLL

0,4

To lima

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDL 96-00
P ROM EDIO

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12
12
8

IDD 1995

To lima

IDD500

IDD 2000

Tolima
P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDD100

IDD500

IDD100

346

Valle del
Cauca
rea: 21.306 Km2
Poblacin: 4.175.515 habitantes
Municipios: 42

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8
0,6

0,6
0,4

0,4

IVP 1995

0,2
0,0

IVP 2000

0,2

Valle del Cauca

Valle del Cauca

0,0

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IVP FR

IVP FR

IVP SF

IVP SF

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

IDL 81-85

40

IDL 86-90

20

Valle del Cauca

P ROM EDIO

IDLL

40

Valle del Cauca

20

P ROM EDIO

IDLL

IDLA

IDLA

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

IDL 96-00

40

40

IDL 91-95

20

Valle del Cauca

Valle del Cauca

20

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDLL

IDLL

IDLA

IDD50
16

IDD50
16

12

12
8

IDD 1995

IDD 2000

Valle del Cauca

IDD500

IDLA

Valle del Cauca

P ROM EDIO

P ROM EDIO
IDD100

IDD500

IDD100

347

Vaups
rea: 53.541 Km2
Poblacin: 29.942 habitantes
Municipios: 6

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

Vaupes

P ROM EDIO

IDD500

IDD 2000

Vaupes

IDD100

Vichada

rea: 100.009 Km2

Poblacin: 83.467 habitantes
Municipios: 4

IDD50
16

IDD50
16

12

12

IDD 1995

4
0

IDD500

Vichada

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

Vichada

P ROM EDIO
IDD500

IDD100

348

San Andrs y
Providencia

rea: 49 Km2
Poblacin: 73.465 habitantes

IDLK
100

IDLK
100

80

80

60

60

40

40

IDL 81-85

20
0

IDL 86-90

20

San A ndres y P ro videncia

San A ndres y P ro videncia

0
P ROM EDIO

IDLL

IDLA

P ROM EDIO
IDLL

IDLK
100

IDLA

IDLK
100

80

80

60

60

40
20

40

IDL 91-95

20

San A ndres y P ro videncia

IDL 96-00

San A ndres y P ro videncia

P ROM EDIO
IDLL

IDLA

P ROM EDIO
IDLL

IDD50
16

IDD50
16

12

12

8
4

IDD 1995

San A ndres y P ro videncia

IDD100

IDD 2000
San A ndres y P ro videncia

P ROM EDIO
IDD500

IDLA

IDD500

P ROM EDIO
IDD100

349

Bogot D.C.

rea: 1.634 Km2

Poblacin: 6.437.842 habitantes

IVP ES
1,0

IVP ES
1,0

0,8

0,8

0,6
0,4
0,2

P ROM EDIO

IVP FR

IVP SF

IDD50
16

B o go t, D.C.
P ROM EDIO
IVP SF

IDD50
16

12

12

IDD 1995

B ogo t, D.C.

P ROM EDIO
IDD100

IDD 2000

B o go t, D.C.

IDD500

IVP 2000

0,2
0,0

B o go t, D.C.

0,0

IVP FR

0,6
0,4

IVP 1995

P ROM EDIO

IDD500

IDD100

351

ABREVIATURAS
ACCI
BID
BM
CAF
CEDERI
CENAC
CCO
CP
DANE
DIMAR
DNP
DPAD
DPAE
ERN
FASECOLDA
FEDELONJAS
FEMA
FINAGRO
FNC
FOPAE
GN
IDEAM
IGAC
INGEOMINAS
INURBE
MAVDT
OSSO
PML
SINA
SNCyT
SNPAD

Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional.

Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Corporacin Andina de Fomento
Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos de la Universidad de
los Andes
Centro de Estudios de Construccin y Desarrollo Regional y Urbano
Comisin Colombiana del Ocano
Constitucin Poltica
Departamento Nacional de Estadstica
Direccin Martima
Departamento Nacional de Planeacin
Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres el Ministerio del
Interior y de Justicia
Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot
Evaluacin de Riesgos Naturales - Consorcio de firmas de consultora
Federacin de Aseguradores Colombianos
Federacin Colombiana de Lonjas de Propiedad Raz
Federal Emergency Management Agency
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
Fondo Nacional de Calamidades
Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot
Gobierno Nacional
Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
Instituto Colombiano de Geologa y Minera
Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Observatorio Sismolgico Sur Occidente
Prdida mxima probable (Probable Maximum Loss)
Sistema Nacional Ambiental
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres