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Enero 12 de 2006
Resumen
Este artculo analiza la evolucin de la educacin primaria y secundaria en
Colombia durante el siglo XX desde una perspectiva de largo plazo. Se estudian las
principales polticas educativas as como los cambios institucionales y
organizacionales que ocurrieron. Se analiza la financiacin de la educacin, el
comportamiento de las principales variables educativas y se examina la evolucin
de calidad de la educacin en el pas. Se encontr que la expansin de la educacin,
tanto primaria como secundaria a lo largo de la primera mitad el siglo XX fue muy
lenta. Las transformaciones educativas slo empezaron a ocurrir en la dcada de los
cincuenta, cuando se present un rpido y sostenido crecimiento econmico y un
cambio significativo en la estructura econmica y demogrfica del pas. Desde
1950 y hasta mediados de los setenta, los indicadores educativos crecieron a un
ritmo nunca antes visto. Sin embargo, la expansin de los indicadores educativos se
freno desde mediados de los setenta y hasta principios de los ochenta, cuando se
dio una nueva expansin en los mismos que se mantuvo hasta finales de siglo. A
pesar de estos grandes avances durante la segunda mitad del siglo XX, al finalizar
los noventa el sector educativo Colombiano segua presentando bajos niveles de
cobertura, eficiencia y calidad as como vaguedad en las competencias y
obligaciones en trminos administrativos y financieros de los diferentes niveles
gubernamentales.
Introduccin
Con este fin se ensamblaron unas series largas sobre alumnos, escuelas, maestros, gastos y
presupuesto, tanto para la educacin primaria como para la secundaria, que cubrieran, en lo
posible, todo el siglo XX. La fuente principal fueron las memorias de los ministros de
educacin al Congreso Nacional, los anuarios generales de estadstica, la informacin
proveniente del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y del
Ministerio de Educacin Nacional (MEN).
En Engerman et al. (2002), se estudia la evolucin de las instituciones y las polticas educativas de los
pases Americanos entre 1800 y 1925, y cmo stas afectaron el comportamiento futuro de la educacin en
los dichos pases.
II.
Antecedentes
Durante la mayor parte del siglo XIX la educacin en Colombia se vio afectada por los
constantes conflictos entre los partidos polticos, y por la relacin de stos con la iglesia
catlica. Como lo seala Urrutia (1976), esto llev a que cada vez que la presidencia de la
Repblica cambiaba de partido, la organizacin educativa vigente fuese revisada y
modificada totalmente. As, en 1850 los liberales abandonaron la regulacin de la
educacin, y sta se descentraliz tanto administrativa como fiscalmente. Adems se
autoriz la libertad completa en la instruccin.3 En 1870, por medio del decreto federal
orgnico de la instruccin pblica, se orden que la educacin primaria pblica fuese
gratuita, obligatoria y laica. El decreto tambin estableci que el sistema educativo debera
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
Argentina
Brasil
Chile
Costa Rica
Ecuador
Mxico
1980
1990
2000
Colombia
De acuerdo con Duarte (2003), con esta reforma se elev el nmero de nios matriculados en la escuela
primaria de 43.458 en 1871 a 80.458 en 1876. Sin embargo, como consecuencia de la guerra civil (18771880), en la cual la educacin laica fue uno de los principales motivos de confrontacin, la matricula en
educacin primaria se redujo a 68.291 alumnos en 1880.
5
Adicionalmente, la iglesia poda denunciar y exigir el despido de los maestros que ellos consideraran que
tuvieran dudoso comportamiento moral o religioso (Ver Duarte (2003)).
1910
1920
Mexico
1930
Brasil
1940
Chile
1950
1960
Colombia
1970
Argentina
1980
1990
1997
Costa Rica
III.
1. Perodo 1903-1929
El siglo XX en Colombia se inici con la guerra civil de los Mil Das (1899-1902). Durante
este perodo se desmantel la infraestructura de transporte y fueron desvastados los
principales cultivos agrcolas. Respecto a la educacin, muchas de las escuelas, sus enseres
y libros de texto fueron destruidos y un gran nmero de alumnos que asistan a ella
tuvieron que abandonarla.7 Al terminar la guerra, el pas se encontraba arruinado, con una
grave crisis en los sectores externo y financiero, y con altos niveles de inflacin y deuda
pblica.
Las escuelas primarias se dividieron en urbanas, rurales y nocturnas, cada una de ellas era
regida por diferentes normas. Por ejemplo, la escuela urbana constaba de seis aos de
enseanza, los dos primeros llamados elementales, los dos siguientes escuela media y los
ltimos aos escuela superior, mientras que la escuela rural solo constaba de tres aos de
instruccin primaria y era alternada segn gnero.
Respecto a la educacin secundaria, sta debera estar a cargo de la Nacin y debera ser
inspeccionada por la rama ejecutiva. La instruccin industrial estara financiada por la
Nacin, cuando los establecimientos estuvieran ubicados en Bogot, o por los
Departamentos en los dems casos. La educacin secundaria se dividi entre tcnica y
clsica. A la primera se le foment explcitamente al ser uno de los principales objetivos
del gobierno el de impulsar a la juventud por el camino de la industria. De otra parte, se
promovi la creacin de escuelas normales en las diferentes capitales del pas, debido a que
antes de la guerra muchas de las escuelas normales fueron clausuradas, lo que llev a una
carencia de personal docente calificado en el pas.9
La Ley 39 de 1903 estableci durante los primeros treinta aos del siglo XX las bases del
sistema educativo del pas. Esta Ley ratific lo expuesto en la Constitucin de 1886, en el
Concordato de 1887 y en la Ley general de educacin de 1892.
En resumen, los rasgos ms importantes de la Ley, y que como se ver a lo largo de este
artculo fueron determinantes de la evolucin de la educacin en el pas, se encuentran
relacionados con la gran influencia de la iglesia catlica en la enseanza10, la distribucin
de las responsabilidades financieras y administrativas entre la Nacin, los departamentos y
los municipios sobre la educacin, la divisin rural urbana de la educacin primaria, la cual
claramente favoreci a la ltima, y la divisin tcnica versus clsica de la educacin
secundaria. Estos dos ltimos rasgos estn estrechamente relacionados con las polticas de
reconstruccin econmica llevadas a cabo por el presidente Rafael Reyes (1905-1910), que
incluan, entre otras, la promocin de las exportaciones agrcolas, en especial las de caf, y
un programa activo de industrializacin. Por lo tanto, el gobierno a travs de esta Ley
explcitamente busc orientar la educacin hacia el desarrollo de la industria
principalmente y hacia la agricultura, en menor medida.
10
Durante este perodo se decretaron pocas leyes sobre el sistema educativo, entre las que se
destacan la Resolucin 23 de 1911, por medio de la cual se prohbe el uso de de la frula y
de cualquier otro castigo fsico en las escuelas de la Repblica, la Ley 114 de 1913 a travs
de la cual se crearon las pensiones y jubilaciones de los maestros de escuela y la ley 56 de
1927 que convierte en obligatoria la educacin primaria en el pas.11
Es de mencionar que las pocas reformas que se trataron de llevar a cabo durante este
perodo contaron con una oposicin fuerte de la iglesia catlica, que tema ver disminuido
su poder en el sistema educativo. El gobierno del Presidente Pedro Nel Ospina, por
ejemplo, intent reformar el sistema educativo basado en las recomendaciones de la Misin
Alemana, que lo asesor. Sin embargo, debido a la influencia de la iglesia, que vio al
proceso de modernizacin como una amenaza contra sus intereses, ninguna de las
propuestas de la Misin fueron aprobadas por el Congreso, y la presin llev a la renuncia
del entonces ministro de instruccin pblica.12
Por su parte, la Ley 56 de 1927 gener una gran inconformidad en la iglesia catlica del
pas. Por medio de esta Ley el gobierno decret el carcter obligatorio de la educacin
primaria, al cual se haba opuesto la iglesia, y permiti que los colegios de educacin
secundaria que eran oficiales se organizaran de forma privada y con libertad de enseanza,
es decir, se redujo la intervencin del gobierno en materia regulatoria. Sin embargo, las
subvenciones y las becas que otorga el gobierno no fueron suprimidas. Lo que hizo el
gobierno fue dejar de contratar privilegios en relacin con la enseanza secundaria con
11
12
10
13
Para detalles de la Ley ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica de 1928, y para un anlisis de la
reforma ver Helg (2001).
14
Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1928.
15
Como lo seala el Ministro de Instruccin Pblica en sus memorias de 1918, en varias ocasiones las labores
de la Nacin y los departamentos se sobreponen como en el caso del nombramiento de los docentes de las
escuelas primarias y en la elaboracin del pensum. Esto ocurri debido a que las responsabilidades de cada
uno de ellos no estn bien definidas en la legislacin. Ver tambin Memoria del Ministro de Instruccin
Pblica de 1923.
11
Esta distribucin de obligaciones financieras tambin llev a que fueran los municipios y
los departamentos con mayores recursos los que pudieran fomentar en mayor grado la
educacin, as los municipios y departamentos pobres se quedaron rezagados en materia
educativa.17
Grfico 3
Gasto del Ministerio de Educacin, 1905-1950
(Millones de pesos de 1975)
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
12
dentro del gasto total de la Nacin se redujo de 4.8% en 1913 a 1.8% en 1915 (Grfico 4).
En particular, en el presupuesto nacional se disminuy en ms del 50% la partida para el
suministro de tiles y textos para las escuelas primarias.18
Grfico 4
Gasto del Ministerio de Educacin, 1912-2000
(Porcentaje del gasto total de la Nacin)
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1912
1920
1928
1936
1944
1952
1960
1968
1976
1984
1992
2000
Esta reduccin en los recursos puede ser explicada por las consecuencias que trajo consigo
la Primera Guerra Mundial, la cual ocasion una inestabilidad financiera internacional, que
produjo una significativa escasez de capital en los mercados y una contraccin del crdito.
La guerra tambin origin una disminucin en el comercio internacional, con lo cual los
ingresos provenientes de los aranceles por importaciones se redujeron en el pas cerca de
un 40%. A pesar de esta situacin el nmero de alumnos matriculados no disminuy debido
principalmente a que la crisis fiscal no tuvo el mismo efecto en los departamentos que en la
Nacin (Grfico 5). Mientras que los ingresos tributarios de la nacin provenan
especialmente de las aduanas, los ingresos de los departamentos eran menos dependientes
18
13
del comercio exterior, por lo tanto se vieron menos afectados por la guerra mundial. Por lo
tanto, como lo seala el ministro en las memorias de 1918, los principales afectados por la
crisis fiscal fueron las escuelas normales y los establecimientos de carcter secundario y
profesional que dependan de los auxilios otorgados por la Nacin19. La clausura de
muchas escuelas normales perjudic de manera importante a la enseanza primaria y
posterg an ms una mejora en la preparacin de los maestros y por lo tanto de los
alumnos.
Grfico 5
Alumnos matriculados en primaria, 1903-2000
(Nmero)
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
1902
1916
1930
1944
Total
1958
Pblico
1972
1986
2000
Privado
A partir de 1925 y hasta 1929, el gasto del MEN en trminos reales se increment
considerablemente, y su participacin dentro del gasto total de la Nacin pas de 5.4% en
1925 a 8.6% en 1929 (Grfico 3 y 4). Sin embargo, es de sealar, que esta participacin es
bastante inferior a la registrada por el Ministerio de Obras Pblicas cuyo gasto representaba
13% del gasto total de la Nacin en 1925.20
19
20
14
Este perodo se conoce como la danza de los millones; en el cual el Gobierno recibi los
dineros provenientes de la indemnizacin americana por la separacin de Panam, que
sumado al aumento de los precios internacionales del caf y al acceso del pas al mercado
financiero internacional terminaron con la crisis fiscal de comienzos de los aos veinte. Un
gran porcentaje de los dineros provenientes de la indemnizacin americana se destin a
construir obras pblicas, en particular infraestructura de transporte.21 Por lo tanto, el
gobierno qued con ms recursos disponibles, provenientes principalmente de crditos
externos, para destinarlos a otros sectores, entre ellos la educacin.
Grfico 6
Presupuesto total de educacin como porcentaje del presupueso total de la Nacin
1920-2000
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1920
1928
1936
1944
1952
1960
1968
1976
1984
1992
2000
21
15
1923
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
4,95
0,80
2,40
0,39
48,5
21,00
22,10
19,50
19,50
20,00
23,10
31,40
32,30
37,00
49,70
54,90
70,30
81,80
1,37
1,33
1,13
1,17
1,11
1,08
1,20
0,98
0,95
1,05
1,00
1,07
1,09
13,40
14,20
11,80
12,00
13,50
15,70
22,10
20,20
20,80
29,80
34,10
46,50
47,10
0,88
0,85
0,68
0,72
0,75
0,74
0,85
0,62
0,53
0,63
0,62
0,71
0,63
63,8
64,3
60,3
61,7
67,7
68,0
70,5
62,5
56,2
60,1
62,1
66,1
57,6
De otra parte, los departamentos que ms dinero invertan en educacin eran aquellos cuyo
desarrollo e industrializacin estaba ms avanzada como el caso de Antioquia,
Cundinamarca y Valle. En general, durante 1925-1929, cerca del 20% de los gastos totales
de
22
los
departamentos
fueron
destinados
la
educacin
(Cuadro
2).
16
Cuadro 2
Gastos pblicos departamentales
Ao
Gastos
totales (1)
Antioquia
Gastos en
educacin (2)
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
4.697.270
1.223.169
26,04
6.797.573
8.356.252
9.398.625
7.906.368
8.485.004
6.402.653
6.280.930
7.048.384
7.732.092
7.340.729
6.815.642
8.544.515
9.292.498
11.231.128
11.258.504
11.931.372
14.612.538
19.917.834
20.329.008
22.070.211
25.992.011
1.713.523
1.872.725
1.874.371
1.015.155
834.994
836.482
932.936
1.282.654
1.529.263
1.267.119
1.236.717
1.710.918
1.607.832
1.913.158
1.789.935
2.210.392
2.981.189
3.190.783
3.222.425
4.141.498
5.254.927
25,21
22,41
19,94
12,84
9,84
13,06
14,85
18,20
19,78
17,26
18,15
20,02
17,30
17,03
15,90
18,53
20,40
16,02
15,85
18,77
20,22
1.299.935
1.105.672
1.083.255
1.497.814
1.682.607
2.026.675
2.343.917
2.529.602
2.582.148
2.454.517
3.107.276
2.993.587
4.132.200
5.599.200
6.431.110
9.027.497
9.153.443
33.476.822
40.252.506
7.566.731
8.197.343
22,60
20,36
10.467.712
11.702.337
(2)/(1)
(Porcentaje)
Gastos
totales (1)
Atlntico
Gastos en
educacin (2)
Gastos
totales (1)
Bolivar
Gastos en
educacin (2)
903.898
200.846
22,22
1.133.612
296.666
26,17
207.839
241.929
222.380
293.058
344.484
234.492
272.966
321.643
426.836
392.580
466.981
576.402
770.327
971.579
1.423.498
1.963.610
1.996.694
15,99
21,88
20,53
19,57
20,47
11,57
11,65
12,72
16,53
15,99
15,03
19,25
18,64
17,35
22,13
21,75
21,81
2.552.750
1.162.807
2.891.870
1.927.815
1.723.696
1.358.790
1.590.381
1.881.842
1.644.443
2.318.085
2.782.530
2.879.323
3.485.586
3.170.993
3.425.063
3.702.523
4.472.773
5.505.419
7.400.498
7.474.692
7.891.111
521.228
225.236
646.510
520.896
420.347
331.571
346.521
485.510
362.475
454.662
491.969
545.015
659.646
685.304
737.584
851.814
1.136.356
990.407
1.556.810
1.677.818
1.810.192
2.421.145
3.180.253
23,13
27,18
11.936.206
13.656.828
2.611.447
2.652.545
(2)/(1)
(Porcentaje)
Gastos
totales (1)
Boyac
Gastos en
educacin (2)
20,42
19,37
22,36
27,02
24,39
24,40
21,79
25,80
22,04
19,61
17,68
18,93
18,92
21,61
21,53
23,01
25,41
17,99
21,04
22,45
22,94
1.419.592
1.640.255
1.221.466
2.216.484
1.549.407
1.543.259
1.555.645
1.997.042
2.416.097
2.694.756
3.083.634
3.548.235
3.238.289
2.913.342
3.164.312
3.153.687
4.030.225
4.196.050
3.900.003
5.125.693
6.054.294
207.916
383.521
238.485
361.578
320.441
240.090
250.122
442.953
400.956
490.654
584.793
627.209
554.151
639.501
709.560
611.174
774.688
719.120
782.920
825.690
882.960
14,65
23,38
19,52
16,31
20,68
15,56
16,08
22,18
16,60
18,21
18,96
17,68
17,11
21,95
22,42
19,38
19,22
17,14
20,07
16,11
14,58
21,88
19,42
7.312.539
9.168.917
1.304.439
1.505.764
17,84
16,42
(2)/(1)
(Porcentaje)
(2)/(1)
(Porcentaje)
Continua
17
Cuadro 2 (continuacin)
Gastos pblicos departamentales
Cauca
Gastos en
educacin (2)
Gastos
totales (1)
Cundinamarca
Gastos en
educacin (2)
23,51
1.762.776
327.524
18,58
266.474
80.848
30,34
131.464
126.123
143.124
131.124
200.668
204.536
262.594
303.040
302.923
333.412
340.980
363.060
417.843
486.362
563.131
704.399
818.150
19,84
20,30
19,42
16,54
18,02
17,49
20,33
20,37
20,94
22,90
21,53
17,33
17,43
16,92
18,21
21,53
21,20
6.990.181
7.873.700
8.365.961
9.505.038
9.126.772
7.459.216
6.354.277
7.119.523
8.921.663
8.567.522
8.141.859
10.364.584
11.217.334
17.340.533
16.591.201
19.733.263
20.155.533
664.703
810.455
832.852
821.382
902.847
1.204.879
1.433.472
1.384.526
1.467.074
1.464.848
1.545.945
1.911.911
2.064.729
1.993.490
2.170.950
2.675.636
2.894.828
9,51
10,29
9,96
8,64
9,89
16,15
22,56
19,45
16,44
17,10
18,99
18,45
18,41
11,50
13,08
13,56
14,36
454.780
438.023
555.413
759.775
641.303
917.282
1.011.858
949.913
1.828.380
1.292.257
1.243.494
1.332.440
1.542.662
1.557.086
2.602.302
2.347.951
3.207.237
105.173
110.403
117.255
156.009
148.377
180.910
194.697
176.440
174.635
183.748
209.873
229.270
250.044
309.825
428.700
431.553
511.355
1.148.395
1.177.990
23,53
22,61
22.680.383
34.039.553
4.860.533
5.591.300
21,43
16,43
3.888.323
4.645.867
677.439
771.830
Ao
Gastos
totales (1)
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
372.920
87.673
662.548
621.179
736.893
792.722
1.113.840
1.169.672
1.291.419
1.487.747
1.446.585
1.455.844
1.583.685
2.095.135
2.396.714
2.874.253
3.091.703
3.272.089
3.858.714
4.880.003
5.210.658
(2)/(1)
(Porcentaje)
Nario
Gastos en
educacin (2)
(2)/(1)
(Porcentaje)
458.301
124.979
27,27
644.519
539.900
653.886
812.437
436.035
1.022.220
1.490.134
1.479.369
1.261.396
1.269.540
2.036.558
1.363.388
1.848.868
2.401.972
2.478.773
2.947.622
3.594.136
153.419
131.863
138.903
145.366
98.812
235.219
290.876
335.529
309.434
419.417
683.151
415.005
468.888
578.732
697.365
780.124
825.317
23,80
24,42
21,24
17,89
22,66
23,01
19,52
22,68
24,53
33,04
33,54
30,44
25,36
24,09
28,13
26,47
22,96
868.810
709.185
886.816
1.161.502
1.361.350
1.460.246
1.525.643
1.734.594
2.030.713
2.011.146
2.020.797
2.179.891
3.328.631
3.187.839
4.342.193
4.765.245
5.052.237
229.500
241.017
183.169
207.444
285.040
275.442
290.824
350.787
547.568
440.364
529.632
536.941
595.965
634.632
906.310
1.104.821
1.405.250
4.403.698
5.056.776
1.142.644
1.134.984
25,95
22,44
7.658.254
8.582.326
1.603.490
2.245.089
Ao
Gastos
totales (1)
1925
1926
1927
1928
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
Gastos
totales (1)
Norte de Santander
Gastos en
(2)/(1)
educacin (2)
(Porcentaje)
(2)/(1)
(Porcentaje)
Gastos
totales (1)
Santander
Gastos en
educacin (2)
Gastos
totales (1)
Huila
Gastos en
educacin (2)
(2)/(1)
(Porcentaje)
Gastos
totales (1)
Gastos
totales (1)
Magdalena
Gastos en
educacin (2)
(2)/(1)
(Porcentaje)
23,13
25,20
21,11
20,53
23,14
19,72
19,24
18,57
9,55
14,22
16,88
17,21
16,21
19,90
16,47
18,38
15,94
815.875
737.998
781.587
1.787.382
1.588.065
1.697.864
2.253.057
2.022.005
1.893.576
1.989.156
2.020.253
3.363.795
3.186.096
3.921.905
2.813.577
6.229.473
7.620.000
223.331
160.295
176.898
142.473
222.140
251.954
318.895
373.919
409.385
370.010
390.836
434.300
511.539
581.962
331.112
1.182.777
1.646.850
27,37
21,72
22,63
7,97
13,99
14,84
14,15
18,49
21,62
18,60
19,35
12,91
16,06
14,84
11,77
18,99
21,61
17,42
16,61
9.460.146
12.929.052
1.895.558
2.405.961
20,04
18,61
(2)/(1)
(Porcentaje)
Tolima
Gastos en
educacin (2)
(2)/(1)
(Porcentaje)
Gastos
totales (1)
Valle
Gastos en
educacin (2)
(2)/(1)
(Porcentaje)
1.272.460
193.541
15,21
1.142.293
219.663
19,23
1.953.712
280.944
14,38
26,42
33,98
20,65
17,86
20,94
18,86
19,06
20,22
26,96
21,90
26,21
24,63
17,90
19,91
20,87
23,18
27,81
1.923.674
2.178.291
2.096.664
2.407.645
2.543.085
3.535.420
4.647.587
4.747.196
5.163.686
4.814.415
4.971.378
4.366.499
6.547.200
6.944.332
7.284.301
9.197.896
9.605.530
253.181
204.041
271.777
278.426
384.834
431.559
611.771
724.730
879.820
715.438
812.535
810.317
804.683
922.108
1.143.644
1.460.654
1.725.678
13,16
9,37
12,96
11,56
15,13
12,21
13,16
15,27
17,04
14,86
16,34
18,56
12,29
13,28
15,70
15,88
17,97
1.780.821
1.326.806
1.519.792
1.844.253
1.757.714
3.823.181
2.322.058
2.650.795
3.035.363
3.047.751
3.295.978
4.272.188
5.274.964
6.566.033
7.189.665
8.200.783
7.888.908
284.749
255.224
283.741
330.152
282.746
464.742
478.948
464.187
478.390
472.581
515.672
527.959
760.449
1.022.514
1.116.701
1.325.911
1.515.536
15,99
19,24
18,67
17,90
16,09
12,16
20,63
17,51
15,76
15,51
15,65
12,36
14,42
15,57
15,53
16,17
19,21
2.387.818
2.435.515
2.490.344
3.180.150
4.254.480
4.748.301
4.545.457
5.869.885
5.781.453
6.481.729
6.295.978
8.413.376
10.240.223
10.758.067
13.473.265
18.905.277
20.638.081
337.153
397.258
530.152
547.571
734.357
1.094.009
923.390
1.037.125
1.189.256
10.542.731
1.299.642
1.725.103
1.944.246
2.142.958
2.473.078
3.330.294
4.801.033
14,12
16,31
21,29
17,22
17,26
23,04
20,31
17,67
20,57
162,65
20,64
20,50
18,99
19,92
18,36
17,62
23,26
20,94
26,16
12.858.432
13.308.842
2.573.308
2.705.640
20,01
20,33
10.950.362
13.391.928
2.072.757
1.832.447
18,93
13,68
24.892.782
34.360.641
5.831.429
7.595.213
23,43
22,10
18
Pblico
Privado
Por su parte, las escuelas aumentaron de 1,800 en 1903 a casi 3,300 en 1906, durante
1903 y 1910 el nmero de escuelas creci a una tasa promedio del 12% (Grfico 7). En
las dcadas siguientes la expansin de las escuelas fue ms lenta, entre 1910 y 1929, stas
crecieron a una tasa promedio del 3.5% anual.
19
Pblico
Privado
Fuente: Clculos propios basados en: MEN, Anuario General de Estadstica y Dane.
20
Grfico 9
Alumnos por habitante en educacin primaria, 1905-2000
(Porcentaje)
21,0
21,0
18,0
18,0
15,0
15,0
12,0
12,0
9,0
9,0
6,0
6,0
3,0
3,0
0,0
0,0
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
Antioquia
Atlntico
21,0
21,0
18,0
18,0
15,0
15,0
12,0
12,0
9,0
9,0
6,0
6,0
3,0
3,0
0,0
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
0,0
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
Bolvar
Total
21,0
21,0
18,0
18,0
15,0
15,0
12,0
12,0
9,0
9,0
6,0
6,0
3,0
3,0
0,0
0,0
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Cauca
Total
21,0
21,0
18,0
18,0
15,0
15,0
12,0
12,0
9,0
9,0
6,0
6,0
3,0
3,0
0,0
0,0
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
Total
21,0
21,0
18,0
18,0
15,0
15,0
12,0
12,0
9,0
9,0
6,0
6,0
3,0
3,0
0,0
0,0
Total
Huila
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Nario
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Boyac
N. Santander
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Santander
Total
Tolima
21,0
18,0
15,0
12,0
9,0
6,0
3,0
0,0
1902 1909 1916 1923 1930 1937 1944 1951 1958 1965 1972 1979 1986 1993 2000
Total
Valle
Fuente: Clculos propios basados en: Dane, MEN y Anuario General de Estadstica.
21
1915
1927
1939
Total
1951
Pblica
1963
1975
1987
1999
Privada
23
24
22
en secundaria (Grfico 10). Durante este perodo ms del 70% de los alumnos se
encontraban matriculados en establecimientos privados.
Grfico 11
Establecimientos de educacin secundaria total, pblicos y privados, 1903-2000
(Nmero)
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1903
1915
1927
1939
1951
Total
1963
Pblica
1975
1987
1999
Privada
Grfico 12
Alumnos por habitante en educacin secundaria, 1905-2000
(Porcentaje)
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1905
1915
1925
1935
1945
1955
1965
1975
1985
1995
23
25
De acuerdo con las Memorias del Ministro de Instruccin Pblica al Congreso, 1913, el 80% de los
alumnos matriculados en educacin secundaria lo hacia en establecimientos privados.
26
Esta cita se encuentra tambin en Helg (2001).
24
Las razones dadas por las directivas del colegio evidencian explcitamente que la
educacin secundaria estaba orientada a los hijos de las elites y no a la poblacin de bajos
recursos.
Grfico 13
Alumnos en educacin secundaria como porcentaje de la primaria
(1903-2000)
75,0
65,0
55,0
45,0
35,0
25,0
15,0
5,0
1903
1911
1919
1927
1935
1943
1951
1959
1967
1975
1983
1991
1999
Fuente: Clculos propios basados en: Anuario General de Estadstica, Dane y MEN.
Otro indicador del bajo nivel educativo del pas, es la relacin entre el nmero de
alumnos en secundaria y el nmero de alumnos en primaria. Como se observa en el
Grfico 13, entre 1903 y 1925, sta proporcin fue en promedio inferior al 10%, lo que
sugiere que ni siquiera el 10% de la poblacin matriculada en primaria continuaba con la
educacin secundaria.
25
primaria fuera bastante alta, en promedio en la dcada de 1911 a 1920 esta relacin fue
de 64 alumnos por docente (Grfico 14). En la siguiente dcada (1921-1930), se observa
una mejora de este indicador al reducirse, en promedio, a 51 alumnos por maestro, esto
pudo deberse al aumento en el nmero de maestros como consecuencia del fomento de
las escuelas normales, ocurrido en la dcada anterior. La relacin alumno-maestro
observada en el pas durante estos aos era bastante alta para los estndares
internacionales. Segn Goldin (1999), en las escuelas pblicas elementales de los Estados
Unidos la relacin alumno-maestro era de 34.4 en 1910, 33.6 en 1920 y 33.2 en 1930.
Grfico 14
Alumnos por docente en estableciemientos de primaria, 1916-2000
(Nmero)
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1916
1923
1930
1937
Total
1944
1951
Pblico
1958
1965
1972
1979
1986
1993
2000
Privado
Fuente: Clculos propios basados en: MEN, Anuario General de Estadstica y Dane.
Es de sealar, que aunque existi una importante diferencia entre la educacin privada y
pblica, por ejemplo en 1928 en la educacin primaria privada haba 24 alumnos por
maestro mientras que en la educacin pblica haban de 55 (Grfico 14); la brecha entre
las zonas urbanas y rurales no era significativa. En 1928 la tasa alumnos docente en la
zona urbana fue de 53 y en el rea rural de 55; pero como se ver ms adelante esta
diferencia aument considerablemente en las dcadas subsiguientes. De otro lado, la
26
calidad de la educacin s era bastante heterognea entre los departamentos. Mientras que
en 1916 Santander y Norte de Santander tenan cerca de 40 alumnos por maestro en
educacin primaria, Boyac, Atlntico y Nario tenan alrededor de 70. Este
comportamiento se mantuvo hasta finales de la dcada de los 20 (Grfico 15).
Como ya se mencion, la preparacin de los maestros era precaria, segn cifras tomadas
de las Memorias del Ministro de Instruccin Pblica, en 1916 el nmero de maestros sin
grado llegaba al 79%28, en 1922 esta cifra fue del 73%, y para 1928 fue de 72%. De otra
parte, los sueldos de los maestros eran muy bajos, lo que ocasionaba que muchos de ellos
abandonaran el magisterio y se dedicaran a labores mejores remuneradas29, adems las
diferencias entre la zona rural y la urbana eran enormes. De acuerdo con Helg (2001),
mientras que un maestro en las zonas urbanas ganaban $45 mensuales, un maestro en la
zona rural ganaba $30 mensuales; el 90% de los maestros rurales eran mujeres, de las
cuales el 74% eran solteras, y el 90% no tena ninguna formacin pedaggica.
28
Las diferencias regionales era enormes, para 1916, departamentos como Atlntico, Choco, Cauca y Valle
presentaban un porcentaje de maestros sin grado superior al 80% (Memoria del Ministro de Instruccin
Pblica, 1916).
29
Ver Memoria del Ministro de Instruccin Pblica, 1923.
27
Grfico 15
Alumnos por docente en educacin primaria total por departamentos y total nacional, 1916-2000
(Nmero)
85,0
85,0
75,0
75,0
65,0
65,0
55,0
55,0
45,0
45,0
35,0
35,0
25,0
25,0
15,0
1916
15,0
1923
1930
1937
1944
1951
1958
1965
1972
Total
1979
1986
1993
2000
1916
85,0
75,0
75,0
65,0
65,0
55,0
55,0
45,0
45,0
35,0
35,0
25,0
25,0
15,0
1930
1937
1944
1951
1958
1965
1972
1979
1986
1993
2000
1916
1944
1951
1958
1965
1972
1979
1986
1993
2000
1986
1993
2000
Atlntico
1930
1937
1944
1951
1958
1965
1972
Total
85,0
75,0
75,0
65,0
65,0
55,0
55,0
45,0
45,0
35,0
35,0
25,0
25,0
15,0
1979
Boyac
15,0
1923
1930
1937
1944
1951
1958
1965
1972
Total
1979
1986
1993
2000
1916
1923
1930
1937
Cauca
1944
1951
1958
1965
1972
Total
85,0
85,0
75,0
75,0
65,0
65,0
55,0
55,0
45,0
45,0
35,0
35,0
25,0
1979
1986
1993
2000
Huila
25,0
15,0
15,0
1923
1930
1937
1944
1951
1958
1965
1972
Total
1979
1986
1993
2000
1916
1923
1930
1937
Nario
1944
1951
1958
1965
Total
85,0
85,0
75,0
75,0
65,0
65,0
55,0
55,0
45,0
45,0
35,0
35,0
25,0
25,0
15,0
1916
1923
Bolvar
85,0
1916
1937
15,0
1923
Total
1916
1930
Total
85,0
1916
1923
Antioquia
1972
1979
1986
1993
2000
1986
1993
2000
N. Santander
15,0
1923
1930
1937
1944
1951
1958
1965
Total
1972
1979
1986
1993
2000
1916
1923
1930
1937
Santander
1944
1951
Total
1958
1965
1972
1979
Tolima
85,0
75,0
65,0
55,0
45,0
35,0
25,0
15,0
1916
1923
1930
1937
1944
Total
1951
1958
1965
1972
1979
1986
1993
2000
Valle
28
2. Perodo 1930-1950
En 1930 el liberal Enrique Olaya Herrera gan las elecciones presidenciales, terminado
as un largo perodo de gobiernos conservadores. En materia de poltica educativa su
gobierno no se diferenci sustancialmente de los gobiernos predecesores.30 Sin embargo,
ya se empezaban a notar el deseo del gobierno por centralizar la educacin, aduciendo el
poco xito que el proceso de descentralizacin administrativa haba tenido hasta
entonces.31
Los principales cambios en esta materia llegaron con el gobierno del presidente Alfonso
Lpez Pumarejo (1934-1938), el cual situ a la educacin como una de las
preocupaciones centrales de su gobierno.32 El gobierno vea al sistema de
descentralizacin educativa como una de las principales causas del atraso de la educacin
en el pas, al impedir la unificacin de recursos para el desarrollo de la educacin, debido
a la autonoma patrimonial de los departamentos y municipios. Los municipios, por
ejemplo, no contaban con los recursos suficientes para construir escuelas nuevas, debido
a que stos alcanzaban escasamente para la reparacin de los locales ya existentes. Los
municipios destinaban a la educacin el 50% del impuesto predial, sin embargo en
30
Como lo seala Helg (2001), la transicin de la poltica educativa se realiz sin choque debido a que
Olaya nombr nicamente conservadores entre los cinco ministros de educacin que tuvo su gobierno. El
caso contrario sucedi en el Ministerio de Obras Pblicas. Como se seala en Pachn y Ramrez (2006) el
primer ministro de obras pblicas del gobierno de Olaya revis todas las leyes que se haban decretado
hasta entonces. Como consecuencia, las polticas relacionadas con la infraestructura de transporte
cambiaron radicalmente.
31
Ver Memoria del Ministro de Educacin Nacional, 1931.
32
En palabras de Lebot (1985) En los treinta la burguesa liberal proclama la necesidad de una educacin
popular y se preocupa por acabar con el analfabetismo.
29
muchos de los municipios este impuesto no se cobraba por la falta de catastro33. Para
ayudar a los municipios con las construcciones de los locales, el gobierno nacional cre
en 1938 el Fondo de Fomento Municipal.
Uno de los objetivos del Presidente Lpez fue incrementar los recursos orientados a la
educacin, en particular la primaria, para otorgarle la importancia que este sector
requera.34 Como se analizar ms adelante, durante ste gobierno el presupuesto de la
Nacin y de los departamentos aumentaron de forma importante. Aunque el gobierno
central empezaba a participar en gastos adjudicados a los departamentos o municipios,
stos seguan teniendo la mayor responsabilidad en la financiacin de la educacin.35
Entre las principales reformas del gobierno del Presidente Lpez se encuentra la reforma
constitucional de 1936, por la cual se busc una mayor democratizacin, una mayor
intervencin del Estado y la secularizacin de ste. Como resultado, en materia de
33
30
Entre las otras reformas que se llevaron acabo en este periodo se encuentra la prohibicin
de la discriminacin de los estudiantes en los establecimientos de educacin primaria,
secundaria o profesional por motivo de raza, religin, clase social o ilegitimidad de
nacimiento (Ley 32 de 1936). De otra parte, se decret que los maestros de escuela
primaria deberan ganar un salario mnimo de $40 mensuales, se les garantizaba a los
maestros escalafonados estabilidad laboral y progreso profesional (Ley 2 de 1937).
37
31
40
Entre 1930 y 1931 las tasas de crecimiento se tornaron negativas y el nivel de precios disminuy el 12%
en 1929 y el 22% en 1930 (ver Pachn y Ramrez, 2006).
41
Ver Helg (2001).
32
educacin llev al cierre de las escuelas normalista y a la reduccin del nmero de nios
matriculados en primaria.
1943
1948
1953
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
33
Adicionalmente, como se aprecia en el Grfico 16, entre 1938 y 1950 el gasto pblico
total en educacin como porcentaje del PIB, aunque permaneci bastante estable, en
promedio 1.1%, se observ una ligera tendencia descendente durante dicho perodo. Igual
sucedi con los gastos departamentales y municipales en relacin con el PIB. Segn la
informacin del Cuadro 1, sta relacin pas de 0.88% en 1938 a 0.63% en 1950. Como
se ver en la siguiente seccin, la estabilidad en los gastos destinados a la educacin se
reflej en el poco avance logrado en esta materia durante esos aos.
Es importante resaltar que entre 1938 y 1950, los gastos departamentales y municipales
en educacin representaron en promedio ms del 60% de los gastos totales en dicho
sector Cuadro 1. De esta forma, los departamentos continuaron llevando la mayor parte
del financiamiento de la educacin.
42
Por su parte, los municipios asignaban una proporcin menor de su presupuesto a la educacin pblica
que los departamentos. En 1935, esta cifra fue en promedio cercana al 9% (Calculado con datos del
Anuario General de Estadstica, 1935).
34
Cuadro 3
Porcentaje del presupuesto en educacin primaria en el total del presupuesto departamental rural y urbano
Ao
Antioquia
Rural Urbano
Atlntico
Rural Urbano
Bolvar
Rural Urbano
Boyac
Rural Urbano
Cauca
Rural Urbano
Cundinamarca
Rural Urbano
Magdalena
Rural Urbano
Nario
Rural Urbano
Valle
Rural Urbano
1932
1933
1934
1935
1936
31,58
32,42
36,38
33,95
32,21
68,42
67,58
63,62
66,05
67,79
30,51
31,27
30,92
29,31
28,92
69,49
68,73
69,08
70,69
71,08
49,50
41,28
43,10
42,40
50,50
58,72
56,90
57,60
30,54
23,21
28,09
24,53
32,14
69,46
76,79
71,91
75,47
67,86
44,25
44,89
44,18
43,68
55,75
55,11
55,82
56,32
36,75
37,57
37,95
34,30
33,99
63,25
62,43
62,05
65,70
66,01
39,85
46,48
36,46
48,98
48,66
60,15
53,52
63,54
51,02
51,34
27,57
29,82
34,16
32,82
31,99
72,43
70,18
65,84
67,18
68,01
32,46
35,25
49,92
35,96
38,57
67,54
64,75
50,08
54,80
53,66
Promedio
33,31
66,69
30,19
69,81
44,07
55,93
27,70
72,30
44,25
55,75
36,11
63,89
44,08
55,92
31,27
68,73
38,43
58,17
Fuente: Memorias del Ministro de Instruccin Pblica y Anuario General de Estadstica, varios aos.
35
7-11 aos
Fuente: Clculos propios basados en: MEN, Anuario General de Estadstica, Dane y Cepal-Celade.
36
Los pocos avances observados en las matriculas en la enseanza primaria llev a que
entre 1938 y 1950 la tasa de escolaridad bruta (TEB) en primaria permaneciera constante
Como lo muestra el Grfico 17, la TEB en promedio solamente fue del 34% en dicho
periodo. Este porcentaje tan baja, claramente refleja el rezago educativo que exhiba el
pas. Igualmente, la relacin entre el nmero de alumnos matriculados en primaria y la
poblacin total no present cambios en este perodo y se ubic, en promedio, en 7%
(Grfico 8). Como mencionamos anteriormente, esta relacin es considerablemente
menor a la registrada por otros pases, incluso los latinoamericanos. Como lo muestra el
Grfico 2, en 1950 Colombia presentaba una de las relaciones alumnos en primaria y
poblacin ms bajas del continente, 7.2%; mientras que Argentina, Chile y Costa Rica
haban logrado alcanzar tasas superiores al 13% y Ecuador y Mxico superiores al 10%.
Aunque las diferencias regionales disminuyeron un poco en estos aos, stas eran an
significativas. Por ejemplo, en 1950 la relacin alumnos matriculados en primaria dentro
de la poblacin total fue en Antioquia del 10.5%, en el Huila de 9%, en el Valle y Boyac
de 7.7%, en Nario de 7,5% mientras que Atlntico y Bolivar presentaron tasas inferiores
al 6.5%. Los mayores avances en esta materia lo consiguieron Boyac y Huila (Grfico
9).
43
37
Total
Pblico
Privado
Pblica
Privada
la educacin ocurrida en los primeros aos de la dcada de los treinta, que condujo al
cierre de las escuelas normales que eran financiadas con dineros de la Nacin.
44
De acuerdo con Goldin (1999), en 1950 la relacin alumno-profesor en la escuela elemental era de 32,9%
en las escuelas pblicas y de 35% en las privadas.
40
Cuadro 4
Preparacin de los docentes en establecimeintos en primaria (Porcentaje de docentes no graduados)
Ao
1916
1922
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
1950
Primaria
total
78,63
73,00
67,78
62,18
61,01
62,98
63,21
63,61
62,93
64,53
62,88
64,86
63,54
70,57
70,46
70,23
72,29
72,74
74,45
52,1
50,9
51,0
50,8
53,6
54,0
90,0
90,4
90,9
94,3
90,7
92,7
71,38
66,90
64,20
66,29
66,11
64,98
65,16
67,13
65,42
66,32
66,46
54,8
49,8
48,3
49,6
48,7
49,2
47,8
47,7
48,4
50,1
50,7
86,8
83,5
80,3
82,3
82,3
80,3
82,0
87,3
81,5
82,0
81,9
43,8
36,6
43,3
43,6
46,5
44,4
39,6
42,7
37,7
44,5
38,7
40,1
33,7
39,7
41,3
44,4
42,3
40,6
44,0
38,2
45,4
37,6
91,7
81,8
94,4
95,8
95,8
88,6
Fuente: 1916-1930: Anuario General de Estadstica y Memorias del Ministro de Instruccin Pblica,
1940-1967: Icolpe (1971): "Personal docente del nivel primario: series estadisticas bsicas, Colombia"
45
41
grado llegaba al 82%, mientras que ste porcentaje para la zona urbana era de 51%. La
situacin de la educacin privada rural no era mejor, el porcentaje de profesores que no
estaban graduados era cercano al 90% mientras que en la educacin privada urbana era de
38%. Estas cifras confirman de nuevo la gran deficiencia de la educacin primaria que
exista en las zonas rurales del pas.46
Los sueldos que reciban los maestros eran muy bajo relativamente. Mientras un profesor
en la zona urbana ganaba a comienzo de los aos treinta $45 mensuales, un empleado de
los ferrocarriles ganaba en promedio $82.47 De otra parte, los sueldos de los maestros se
vieron gravemente afectados por la recesin econmica. De acuerdo con las Memorias
del Ministro de Educacin Nacional de 1931, los sueldos de los maestros se redujeron
significativamente, llegando a sueldos de emergencia como l los llam. El problema
era an ms grave debido a que estos sueldos no se pagaban con puntualidad,
perjudicando considerablemente a los maestros. Como no exista un escalafn nacional,
con anterioridad a 1937, las diferencias salariales entre las regiones eran preocupantes,
mientras que en 1936 un maestro en Antioquia, Caldas o Cundinamarca poda ganar $60
mensuales, en Nario solamente se les poda pagar la mitad, de hecho haban maestras de
escuela rurales que reciban escasamente $18 mensuales.48
46
Adicionalmente, como lo seala el Ministro de Educacin de 1939, la asistencia a las escuelas rurales es
muy irregular debido a que el nio campesino tena que caminar largos trayectos para llegar a la escuela.
Por otra parte, en pocas de recoleccin de cosechas los nios tenan que ayudar a sus padres en esta labor.
A estos factores se le debe sumar el hecho que las escuelas eran alternadas por gnero.
47
Ver Pachn y Ramrez (2006).
48
Ver Memoria del Ministro de Educacin, 1936.
42
Grfico 20
Alumnos por docente en educacin secundaria total, pblica y privada, 1934-2000
(Nmero)
26
23
20
17
14
11
8
5
1934 1939 1944 1949 1954 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Total
Pblica
Privada
Fuente: Clculos propios basados en datos del Dane, Anuario General de Estadstica y MEN.
3. Perodo 1951-1976
43
Alumnos
Valor
Crecimiento
promedio anual promedio
194.811
320.520
438.856
575.118
716.266
1.266.611
2.450.884
3.934.603
4.079.153
4.681.813
12,8
5,4
4,1
1,2
3,0
7,7
6,9
2,3
0,4
2,2
Establecimientos
Valor
Crecimiento
promedio anual promedio
3.126
5.078
6.828
8.499
10.919
15.922
24.073
31.356
36.433
51.760
12,5
4,4
3,0
1,7
2,9
5,0
3,4
2,2
1,5
4,4
Docentes
Valor
Crecimiento
promedio anual promedio
5.417
8.646
11.627
16.511
32.309
66.917
122.468
134.592
185.272
3,3
3,4
4,2
8,8
6,8
4,5
0,6
3,8
Fuente: Clculos propios basados en: MEN, Anuario General de Estadstica y Dane.
Cuadro 6
Evolucin por dcadas de la educacin secundaria en Colombia. Total nacional
Perodo
1903-1910
1911-1920
1921-1930
1931-1940
1941-1950
1951-1960
1961-1970
1971-1980
1981-1990
1991-2000
Valor
promedio
20.574
25.632
27.177
49.257
63.293
154.685
498.332
1.352.712
1.901.860
3.074.631
Alumnos
Crecimiento
anual promedio
6,60
5,68
2,99
5,61
4,11
12,37
12,95
7,82
2,80
4,67
Establecimientos
Valor
Crecimiento
promedio
anual promedio
280
307
323
648
733
1.319
2.759
4.091
5.523
10.126
6,05
3,03
4,22
3,02
1,28
10,89
7,54
1,38
5,74
6,93
Valor
promedio
4.871
6.677
13.976
33.960
70.220
90.255
158.497
Docentes
Crecimiento
anual promedio
5,16
2,78
11,65
8,49
5,83
1,67
6,81
Fuente: Clculos propios basados en: MEN, Anuario General de Estadstica y Dane.
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45
durante el mismo perodo. Este punto se ve reforzado por cambio en la estructura por
edad de la poblacin que muestra un aumento en la poblacin de menores de 15 aos en
este perodo, que en 1964 representaba el 45.3% frente al 40.6% de 1905.
El avance en los indicadores educativos responde al mayor esfuerzo fiscal que fue posible
dedicar a la educacin durante estos aos gracias a las condiciones favorables de la
economa. El gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB crece de forma
importante desde mediados de los aos 50, al pasar de niveles alrededor del 1% al 3% en
los aos sesenta y setenta (Grfico 16). Esfuerzos legislativos le dieron impulso al gasto
en de los municipios y departamentos en educacin al obligarlos a finales de los aos
cincuenta a asignar un porcentaje fijo de sus ingresos con este fin. En trminos de
presupuesto para la educacin el mismo se incremento como porcentaje del presupuesto
total al pasar del 8.6% en 1950 al 19.4% en 1976 (Grfico 6). El gasto del Ministerio de
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Educacin Nacional como porcentaje del gasto total de la Nacin se incremento del
6.7% en 1950 al 19.8% en 1976 (Grfico 4).
Este avance en los indicadores educativos se dio sobre la base de un pas que entraba a la
segunda mitad de siglo XX con retrasos considerables en materia educativa. En 1950, el
pas presentaba un elevado nivel de analfabetismo y una baja relacin entre alumnos
matriculados en primaria y poblacin, como lo mencionamos anteriormente. Los
progresos en el nmero de alumnos matriculados se dieron tanto en primaria como en
secundaria. Durante este perodo los alumnos matriculados en primaria aumentaron de
808.494 en 1950 a 4.223.959 en 1976 y en secundaria aumentaron de 77.311 a 1.418.091
en el mismo perodo (Grficos 5 y 10). El aumento en el nmero de alumnos
matriculados en primaria se dio proporcionalmente tanto en los establecimientos pblicos
como en los privados de tal forma que a la oferta de cupos de los establecimientos
oficiales se mantuvo en niveles cercanos al 85% de la matricula total durante todo el
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Grfico 21
Tasa de escolarizacin bruta en educacin secundaria, 1950-2000 1/
(Porcentaje)
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
49
Grfico 22
Nmero de aos promedio de educacin urbana
1937-2000
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1937
1944
1951
1958
1965
1972
1979
1986
1993
2000
Por su parte, la tasa de escolaridad bruta en primaria para nios entre 7 y 14 aos se eleva de 35.8% en
1951 a 73.3% en 1976 (Grfico 17).
50
Estos avances en los indicadores educativos del perodo no fueron suficientes para
reubicar a Colombia en el contexto latinoamericano ya que este fue un fenmeno que se
dio paralelamente en otros pases latinoamericanos. En los setenta, Colombia presentaba
una tasa de analfabetismo del 22%, cifra superior a las de Argentina que haba logrado
reducirla a 7% y Chile y Costa Rica a 11.8% (Grfico 1).50 Respecto a la relacin
alumnos de primaria a poblacin total, la situacin colombiana en el contexto
latinoamericano mejor marginalmente, acortndose las diferencias y sobrepasando a
pases como Brasil y Argentina (Grfico 2).
Los pobres indicadores educativos del pas a comienzos de los aos cincuenta as como
los cambios polticos, demogrficos y en la estructura econmica que se dieron durante
estos aos propiciaron una mayor conciencia sobre los problemas educativos del pas y la
necesidad de superarlos que se vio reflejada en la organizacin de varias misiones
extranjeras para evaluar las condiciones sociales del pas y proponer estrategias de
accin. Son las misiones dirigidas por el profesor Currie y el padre Lebret en los aos
cincuenta y la misin de la Organizacin Internacional del Trabajo a finales de los aos
sesenta un importante referente a la hora de evaluar y planear el sector educativo
50
Estos altos niveles de analfabetismo a pesar de los esfuerzos de alfabetizacin que se realizan durante los
aos cincuenta. En 1958 se crea la Seccin de Alfabetizacin dentro del Ministerio de Educacin Nacional
y se inicia una campaa basada en la enseanza directa en escuelas nocturnas.
51
colombiano durante estos aos. Como lo seala Helg (1989) las misiones garantizaban un
anlisis independiente alejado de las tensiones partidistas de la poca. Estas misiones
destacaban los graves problemas que aquejaban al sector educativo al iniciar la segunda
mitad del siglo en trminos de baja cobertura, calidad y eficiencia interna, pobres
condiciones materiales y baja capacitacin de los maestros, as como las graves
desigualdades entre los sectores urbano y rural. Los planeacin hacia nfasis en la
necesidad de dar prioridad a las condiciones de la educacin primaria y en particular, en
la necesidad de fortalecer la educacin rural.
Con los informes de las misiones extranjeras, en particular el informe Lebret, se inicia en
Colombia la era de la planeacin del sector educativo. En los aos cincuenta se crea la
Oficina Sectorial Planeacin Educativa dentro del Ministerio de Educacin que desde ese
momento se encarga de los planes de desarrollo del sector educativo. Esta oficina, con el
apoyo de una misin de la UNESCO, elabora el Primer Plan Quinquenal de Educacin
Integral. Este plan hizo nfasis en la unificacin de la escuela primaria cinco aos tanto
en el rea urbana como rural y en la divisin de la secundaria en dos ciclos uno orientado
a carreras prcticas y tcnicas y el otro a la universidad y escuelas normales.51
52
Uruguay a finales de los aos cincuenta se firma la Carta de Punta del Este donde el
propsito comn es eliminar el analfabetismo y asegurar el acceso a la educacin
primaria a todos los nios en edad escolar (MEN (1986)).
53
53
54
Por otro lado, respondiendo a las dificultades que afrontaba el esquema administrativo
del sector educativo, despus de la Reforma Constitucional de 1968 se da un impulso a
una reforma administrativa del sector educativo que permitiera mejorar el esquema
imperante de centralizacin de la poltica educativa y descentralizacin de su
administracin. Este esquema de administracin que caracteriz el funcionamiento y la
organizacin del estado colombiano desde la Constitucin de 1886 en el campo de la
educacin adoleca de problemas de competencias entre los niveles nacional,
departamental y municipal. De esta forma para solucionar estos se reforma el Ministerio
de Educacin Nacional, se crean en las entidades territoriales entes administrativos para
el manejo de recursos financieros (Fondos Educativos Regionales) y la administracin
del personal docente de la nacin (Juntas de Escalafn Departamental).
Ante las continuas dificultades en este campo, a mediados de los setenta durante la
administracin Lpez Michelsen se da un nuevo intento de reorganizar el sistema
educativo intentando la descentralizacin administrativa de los planteles y recursos
educativos, la nacionalizacin del gasto en educacin primaria y secundaria pblica y la
modernizacin del MEN. Las reformas hacen especial nfasis en el carcter de servicio
pblico de la educacin secundaria de tal forma que permitiera un mayor fortalecimiento
de la presencia estatal. En 1975, la Ley 43 promovi la mejora en los esquemas de
nacionalizacin de la educacin primaria que se haban dado en los sesenta, as como la
transferencia de la financiacin de la educacin secundaria al gobierno central. Es esta
Ley la que complet el proceso de nacionalizacin del gasto pblico iniciado en 1960.
Sin embargo, las diferentes reformas tendientes a la nacionalizacin del gasto no lograron
55
54
Para una discusin de los efectos de las reformas ver Albn (1982), Torres y Duque (1994) y Duarte
(2003).
56
aumentan pero a un ritmo mucho menor que el observado en las dcadas anteriores.
Durante estos diez aos, la tasa de escolaridad bruta (TEB) en educacin primaria para
nios entre 7 y 11 aos cae de los niveles superiores al 111% que se obtuvieron a
principios de los setenta (Grfico 17). Sin embargo para la educacin secundaria la TEB
aumenta de 36.3% en 1976 a 41.5% en 1986 (Grfico 21).
57
El diagnstico del sector educativo que hace el gobierno del presidente Turbay cambia el
enfoque hacia un mayor nfasis en las necesidades del sector en trminos de calidad y no
slo de disponibilidad de recursos.56 Esta administracin le da un nfasis a la calidad de
la educacin primaria, y dentro de esta, a la retencin de los estudiantes, particularmente
en las zonas rurales donde los indicadores eran muy pobres. Para comienzos de los
ochenta, mientras alrededor del 65% de la poblacin estaba ubicada en las zonas rurales
slo el 24% de la matricula perteneca a esta zona.57 En secundaria, consientes de los
bajos indicadores de cobertura, se da importancia tanto a la expansin como a la
diversificacin de acuerdo con la vocacin productiva regional (DNP (1980)).
55
Las decisiones de 1976 acogen algunas de las propuestas contenidas en las reforma al sistema educativo
presentada por Luis Carlos Galn al Congreso Nacional como ministro de educacin del presidente
Pastrana y que fue derrotada (Duarte (2003)).
56
El anlisis, que en su momento, realizan los encargados de la elaboracin del Plan de Desarrollo de este
gobierno (Plan de Integracin Nacional 1979-1982) se beneficia de trabajos que elaboro el Departamento
Nacional de Planeacin sobre la evolucin del sistema educativo colombiano y del gasto en educacin a la
finales de la dcada de los sesenta y la de los setenta (MEN (1996)).
57
Ver MEN (1983).
58
59
De acuerdo con los diagnsticos a la educacin rural que realizaron los gobiernos
durantes estos diez aos esta continuaba presentando graves problemas de calidad,
cobertura y disponibilidad de recursos. En particular, las escuelas rurales del pas ofrecan
a finales de los setenta nicamente dos o tres grados educativos lo que no permita a la
poblacin rural alcanzar al menos una educacin primaria completa (Albn, 1982). Ante
esta situacin y despus de experimentar por varios aos con los modelos de escuela
unitaria, en la cual un maestro atiende simultneamente cinco grados escolares, el MEN
adopt el modelo de Escuela Nueva en 1976. Este esquema fue diseado de tal forma que
se pueda atender en una sola aula a todos los alumnos de la zona en edad escolar y
garantizarles promocin flexible y escolaridad completa. Los mtodos de aprendizaje en
este esquema son activos e incluyen la participacin de los padres de familia y la
comunidad campesina. El esquema permite a los alumnos atender las tareas agrcolas sin
necesidad de abandonar la educacin formal. De esta forma, el sistema se estableci y
amplio a varias regiones del pas de tal forma que de 250 Escuelas Nuevas que existan
en 1978 ya en 1982 existan 1.500 a las que asistan 60.000 nios campesinos.
60
uno de los primeros prstamos del Banco Mundial en Latinoamrica para financiar
educacin primaria. Es durante estos aos que el Banco Mundial cambia su poltica de
educacin de un nfasis en educacin tcnica y vocacional hacia educacin primaria. Los
logros del proyecto fueron adecuados en trminos de mejoras en la calidad a pesar, como
lo seala Duarte (1997), de algunas prcticas clientelistas en algunas regiones que
sustituyeron los criterios tcnicos.
61
58
Sin embargo, segn Vergara y Simpson (2001) la nueva estructura slo empez a funcionar despus de la
reforma constitucional.
62
63
se dieron las normas para la preparacin y formalizacin del Plan Decenal de Desarrollo
Educativo 1996-2005 que fue presentado a comienzos de 1996.60
Para un anlisis de las reformas de la reforma a la educacin colombiana durante la primera mitad de los
noventa ver Montenegro (1995).
61
Ver Nio (1998).
64
El gasto pblico en educacin como porcentaje del PIB, como lo mostramos en la seccin
anterior, comenz a descender desde 1984 y sigui esta tendencia, en forma moderada,
hasta inicios de los noventa (Grfico 16). De tal forma que en la segunda mitad de la
dcada de los ochenta, el gasto en educacin promedio como porcentaje del PIB se
mantuvo en niveles promedios del 3.2%. Este comportamiento respondi al ajuste fiscal
iniciado por la administracin Betancur en 1983 que la administracin Barco continu
durante su perodo presidencial.63 Por su parte, en los noventa el gasto pblico en
educacin como porcentaje del PIB se increment hasta 1998, descendi entre 1999 y
62
Para una discusin sobre los programas innovadores que se han desarrollado en el sector educativo
colombiano durante las ltimas dcadas ver Montenegro y Rivas (2005).
63
Para un anlisis sobre la poltica educativa del gobierno Barco ver Duarte (1994).
65
2000 y comenz a recuperarse durante los primeros aos del presente siglo.64 As mismo,
el gasto del MEN en trminos reales increment a ms del doble entre 1986 y 1998, ao
en el que comenz a descender moderadamente (Grfico 23). El comportamiento
observado en el gasto de educacin responde a las tendencias observadas en el gasto
social total durante los noventa. Las cadas observadas en todos los niveles de gasto a
finales de los noventa responden a la restriccin fiscal que se vivi despus de la recesin
que afecto a la econmica colombiana en el perodo 1998-1999.
Estos cambios generan un aumento lento y continuo de la cobertura y los aos promedio
de educacin durante el perodo. La tasa de escolaridad bruta (TEB) para nios entre 7 y
11 aos subi del 103.1% en 1986 al 114.1% en el ao 2000 y los aos promedio de
educacin de la fuerza laboral urbana se incrementaron de 7.0 a 8.3 durante el mismo
perodo (Grficos 17 y 22).La TEB bruta para la educacin primaria retoma los niveles
de mediados de los setenta, sin embargo, como consecuencia de la extraedad este
indicador no permite ver la poblacin de esta edad que no asiste a la escuela. Vlez
(2003) muestra que para finales de siglo el 12% de los nios en edad escolar en Colombia
no pueden asistir a la educacin primaria, situacin que contrasta con el 9% de los nios
en el resto de Amrica Latina.
64
La elevada participacin del gasto en educacin en el PIB observada en 1996 responde a una
reliquidacin de las transferencias.
66
Grfico 23
Gasto del Ministerio de Educacin, 1950-2000
(Millones de pesos de 1975)
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Para la educacin secundaria, la TEB para personas entre 12 y 17 aos creci de 41.5%
en 1986 a 70.5% en el ao 2000 (Grfico 21). Este crecimiento sin precedentes que se dio
en la cobertura bruta respondi al esfuerzo financiero iniciado despus de la Nueva
Constitucin de 1991 y a la prioridad que el gobierno del Presidente Gaviria le dio a la
educacin secundaria en su plan de desarrollo La Revolucin Pacifica. En el Plan, uno
de los siete programas prioritarios en educacin era la ampliacin de la cobertura de la
educacin secundaria en las zonas urbanas y la ampliacin de la oferta en las zonas
rurales a medida que se cumplieran los objetivos de cobertura en la primaria rural (DNP
(1991)). Para finales de siglo, el nmero de alumnos en secundaria como porcentaje de
los alumnos en primaria ya corresponda al 68.5%, frente al 7% de 1910, al 45.9% de
1986 y al 9.6% en 1950 (Grfico 13).
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69
del sector, a finales de siglo se observan elevadas tasas de fracaso y repeticin tanto en
primaria como en secundaria. Los problemas de calidad al igual que los de cobertura son
ms agudos en algunas regiones del pas como la Costa Pacifica y la Costa Atlntica y en
las zonas rurales en general. Esto a pesar del continuo inters durante los noventa por
mejorar tanto la calidad como la eficiencia de la educacin.
De esta forma a finales de siglo la preocupacin segua siendo las de crear las
condiciones para el cumplimiento del derecho constitucional a la educacin y mejorar la
calidad de la misma. El reto de lograr la cobertura neta universal de los nueve aos de
educacin bsica y uno grado de preescolar segua siendo una prioridad.
Es importante destacar como los esfuerzos en trminos de oferta educativa son enormes
en el contexto del siglo XX. El nmero de nios matriculados en primaria como
porcentaje de la poblacin total subi del 4.8% en 1905 al 12.3% en el ao 2000 (Grfica
8). La relacin alumnos de alumnos matriculados en secundaria a la poblacin total
tambin se elev de menos del 1% en 1905 al ms del 8% a finales de siglo (Grfico 12).
Los esfuerzos del sector pblico en la ampliacin de la cobertura de la educacin
secundaria se ven reflejados en el aumento de la participacin de la matricula en
establecimientos oficiales en la matricula total que pas del 30% en los aos treinta a casi
el 70% en el ao 2000 (Grfico 10). Los aos promedio de educacin de la poblacin
urbana se duplicaron desde los aos treinta (Grfico 22). Los avances en cobertura,
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Referencias
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