La descentralizacin y las disparidades

econmicas regionales en
Colombia en la dcada de 1990
Juan David Barn R.
Adolfo Meisel Roca
3er Simposio sobre la economa de la Costa Caribe
Las finanzas pblicas regionales
Abril 24 de 2003

Contenido
I.

Evolucin de la legislacin sobre

descentralizacin durante la dcada de 1990

II. La descentralizacin y las disparidades

econmicas regionales en Colombia
III. Una propuesta para reducir la inequidad interterritorial mediante un Fondo de Compensacin
IV. Comentarios finales

I. Evolucin de la descentralizacin
durante la dcada de 1990

La Constitucin de 1991, mediante sus artculos 356 y

357, otorg nuevas responsabilidades y recursos a los
gobiernos territoriales profundizando el proceso de
descentralizacin en Colombia.

Se defini el Situado Fiscal para los departamentos.

Se estableci la participacin de los municipios en los

Ingresos Corrientes de la Nacin como un porcentaje
creciente.

Adems, se dieron algunos parmetros generales para

la distribucin de los recursos, entre ellos: usuarios
actuales y potenciales, pobreza y esfuerzo fiscal.

Destinacin de recursos: bsicamente salud y educacin.

I. Evolucin de la descentralizacin
durante la dcada de 1990

Ley 60 de 1993 reglament la distribucin de los

recursos segn los criterios mencionados en los
artculos 356 y 357 de la Constitucin de 1991.
Situado Fiscal:
-

15% repartido por partes iguales entre los

departamentos y distritos.

85% segn usuarios actuales, potenciales y

esfuerzo fiscal.

Destinacin: educacin (60%), salud (20%) y

otros (20%).

I. Evolucin de la descentralizacin
durante la dcada de 1990

Participacin municipal en ICN:

- Municipios de menos de 50.000 hab. (5%) y los
municipios del ro Magdalena (1.5%).
- 93.5% aprox. Habitantes con NBI (40%), grado
de pobreza relativa (20%), poblacin (22%) y
eficiencia fiscal, administrativa y progreso en
calidad de vida (18%).
-Destinacin: educacin (30%), salud (25%), agua
potable (20%), libre inversin social (20%) y
educacin fsica recreacin (5%).

I. Evolucin de la descentralizacin
durante la dcada de 1990

Varios autores han argumentado que el diseo de la

descentralizacin contribuy a la aguda crisis fiscal
en los noventa: Lozano (2001), Echavarra et al.
(2002) y Junguito et al. (1995), entre otros.

Las transferencias de ley alcanzaron en el 2000 el

45% de los ICN, lo que no le daba margen al
gobierno central para poder hacer ajustes fiscales.

Otro problema fue la alta volatilidad que

presentaron las transferencias, lo cual le impidi a
las regiones asignar los recursos adecuadamente.

I. Evolucin de la descentralizacin
durante la dcada de 1990

El Acto Legislativo 01 de 2001 modific los

artculos 356 y 357 de la Constitucin.

Ley 715 de 2001 determin la forma de

distribucin de los recursos.

Con esta normatividad se pretende solucionar los

problemas de estabilidad macroeconmica,
volatilidad de los recursos y duplicidad de
funciones entre municipios y departamentos.

El acto legislativo cre el Sistema General de

Participaciones que reemplaza al SF, a las PICN y a
las transferencias complementarias de SF

I. Evolucin de la descentralizacin
durante la dcada de 1990

El monto total del SGP, 11 billones de pesos aprox.

en 2001, se reparte as:
- 4% es para resguardos indgenas, municipios del
ro Magdalena, un programa de alimentacin escolar
y el FONPET.
- 96% en tres fondos: educativo (58.5%), salud
(24.5%) y propsito general (17%)

Despus de un periodo de transicin (2002-2008), el

SGP crecer como un promedio de la variacin
porcentual que hayan tenido los ICN en los cuatro
aos anteriores.

I. Evolucin de la descentralizacin
durante la dcada de 1990

Por qu motivo adopt Colombia un proceso de

descentralizacin?
- Eficiencia
- Legitimidad del Estado
- Equidad

Sin embargo, no todos los objetivos se han logrado.

En particular, el de equidad horizontal.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia

En teora la descentralizacin podra crear dos

problemas:
- Generar inestabilidad macroeconmica
- Aumentar las disparidades econmicas regionales
mediante una desbalanceada distribucin de
recursos entre regiones

En Colombia, se ha discutido mucho sobre el efecto

de la descentralizacin en las finanzas nacionales y
casi nada sobre los efectos de la descentralizacin
sobre las disparidades econmicas.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia

La descentralizacin no abord el tema de la

equidad en forma explcita.

El tema de la equidad regional slo ha sido tratado

implcitamente en el diseo de las transferencias en
pases como Colombia, Brasil, India, Mxico.

Anwar Shah(1998): Estos mecanismos de

transferencias combinan objetivos diversos y
contradictorios en la misma frmula y se quedan
cortos en los objetivos individuales. Las frmulas
fracasan debido a la falta de estndares de
igualacin explcitos.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Cuadro 1
PIB per-cpita departamental, 1990 y
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
(g)
(h)
2000
PIB 1990
PIB 2000
PIB 1990
PIB 2000

Depto

PIB 1990 Puesto 1990 PIB 2000 Puesto 2000 como % del como % del como % de
1o.
1o.
mediana
Nuevos Departamentos
1.889
5
2.596
1
79%
100%
132%
Santaf de Bogot, D.C.
2.402
1
2.500
2
100%
96%
168%
Santander
1.879
6
2.229
3
78%
86%
132%
Meta
1.994
3
2.099
4
83%
81%
140%
Antioquia
1.921
4
2.098
5
80%
81%
135%
Valle del Cauca
1.739
7
2.077
6
72%
80%
122%
La Guajira
2.168
2
1.892
7
90%
73%
152%
Cundinamarca
1.426
13
1.766
8
59%
68%
100%
Tolima
1.326
15
1.580
9
55%
61%
93%
Atlntico
1.726
8
1.559
10
72%
60%
121%
Huila
1.445
11
1.463
11
60%
56%
101%
Caldas
1.300
16
1.400
12
54%
54%
91%
Boyac
1.527
9
1.395
13
64%
54%
107%
Bolvar
1.253
17
1.340
14
52%
52%
88%
Quindo
1.437
12
1.314
15
60%
51%
101%
Risaralda
1.501
10
1.305
16
63%
50%
105%
Cesar
1.216
18
1.293
17
51%
50%
85%
Crdoba
1.016
20
1.281
18
42%
49%
71%
Caquet
1.395
14
1.264
19
58%
49%
98%
Norte de Santander
1.085
19
1.029
20
45%
40%
76%
Cauca
0.874
22
0.951
21
36%
37%
61%
Magdalena
0.815
23
0.926
22
34%
36%
57%
Sucre
0.797
24
0.790
23
33%
30%
56%
Nario
0.773
25
0.776
24
32%
30%
54%
Choc
0.965
21
0.728
25
40%
28%
68%

como %
mediana
186%
179%
160%
151%
150%
149%
136%
127%
113%
112%
105%
100%
100%
96%
94%
94%
93%
92%
91%
74%
68%
66%
57%
56%
52%

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE.

(i)
Tasa de
crecimiento
anual, 90-00
3.23%
0.40%
1.72%
0.51%
0.89%
1.79%
-1.35%
2.16%
1.77%
-1.02%
0.12%
0.74%
-0.90%
0.67%
-0.89%
-1.39%
0.62%
2.35%
-0.98%
-0.52%
0.85%
1.29%
-0.08%
0.03%
-2.78%

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Grfico 1

Concentracin del PIB per-cpita departamental

Dispersin
0,40

del Logaritmo del PIB departamental per-cpita, 1980 - 2000

0,38

0,36

0,34

2000

1999

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

0,30

1998

0,32

1997

La
La
dispersin
dispersin
se aument
aument
se

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia

hacia dnde se fueron

los recursos de la
descentralizacin?

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Mapa 1

Las regiones
utilizadas

La informacin fue
suministrada por el
Ministerio de Hacienda,
Direccin de Apoyo Fiscal

La informacin por
regiones incluye
informacin departamental
y municipal.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia

600

500

400

Grfico 2
Ingresos totales per-cpita consolidado regional,
1987 2000
(Miles de pesos de 2000)

Totales =
= I.I. Corrientes
Corrientes
I.I. Totales
+
+
Transferencias +
+ I.I.
I.I. Transferencias
Capital
Capital

300

200

100

0
1987
1988
Caribe
Central-Norte

1989

1990

1991
1992
Central-Occidente
Pacfica

1993

1994
1995
1996
1997
Central-Sur
Nuevos Departamentos

1998
1999
Bogot

2000

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE

y Ministerio de Hacienda.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia

Grfico 3
Ingresos tributarios per-cpita consolidado regional,
1987-2000
250
(Miles de pesos de 2000)

Estatuto
Estatuto
Orgnic
Orgnic
oo

200

150

100

50

0
1987

1988

Caribe
Central-Norte

1989

1990

1991

1992

Central-Occidente
Pacfica

1993

1994

1995

1996

Central-Sur
Nuevos Departamentos

1997

1998

1999

2000

Bogot

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE

y Ministerio de Hacienda.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Mapa 2

Ingresos tributarios
per-cpita consolidado
departamental
(promedio 1996-2000)

Fuente: Clculos de los autores con

base en informacin IGAC, DANE
y Ministerio de Hacienda

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Grfico 4
Ingresos por transferencias per-cpita consolidado
350
regional, 1987-2000 (Miles de pesos de 2000)
300

250

200

Incluyen
regalas y
cofinanciaci
n

150

100

50

0
1987
1988
Caribe
Central-Norte

1989

1990
1991
1992
Central-Occidente
Pacfica

1993

1994
1995
1996
Central-Sur
Nuevos Departamentos

1997
1998
Bogot

1999

2000

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE

y Ministerio de Hacienda.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Grfico 5

Ingresos tributarios ms trasferencias per-cpita

consolidado departamental, promedio 1996-2000
Bogot recibe ms
transferencias percpita que uno de
los departamentos
ms pobres

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE y

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Grfico 5

Los ricosper-cpita
Ingresos tributarios ms trasferencias
pueden
consolidado departamental, promedio
1996-2000
recoger
recoger
ms
impuestos

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE y

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Mapa 3

Ingresos tributarios ms
transferencias per-cpita
consolidado departamental
(promedio 1996-2000)

Fuente: Clculos de los autores con

base en informacin IGAC, DANE
y Ministerio de Hacienda

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Grfico 6

180

(
m
i
l
e
s
d
e
p
e
s
o
s
)

I
n
g
r
e
s
o
s
p
o
rt
r
a
n
s
f
e
r
e
n
c
i
a
s
p
r
o
m
e
d
i
o
1
9
9
6
2
0
0
0

Relacin entre ingresos por transferencias per-cpita y PIB

per-cpita
220
(Promedio 1996-2000)

No hay
hay una
una relacin
relacin clara
clara entre
entre nivel
nivel
No
de ingreso
ingreso yy transferencias
transferencias
de

140
y = 0.006x + 105.817

100

60

20
500

1,000

1,500

Debera
Debera
ser..
ser..
2,000

2,500

3,000

PIB departamental per-cpita promedio 1996-2000 (miles de pesos)

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE

y Ministerio de Hacienda.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia
Relacin entre ingresos tributarios per-cpita y PIB per250
cpita
(Promedio 1996-2000)
200

150
(m
ile
sd
ep
e
s
o
s
)

In
g
re
s
o
strib
u
ta
rio
sp
e
r-c

p
itap
ro
m
e
d
io1
9
9
6
-2
0
0
0

Grfico 7

Los de
de mayor
mayor ingreso
ingreso recaudan
recaudan
Los
mayores impuestos
impuestos
mayores
y = 0.1x - 45.9

100

50

-50
500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

PIB per-cpita deparatamental promedio 1996-2000 (miles de pesos)

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE

y Ministerio de Hacienda.

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en Colombia

Ahora, veamos si los

recursos se van a los
municipios ms
pobres

II. La descentralizacin y las

disparidades econmicas regionales
en
Colombia
Grfico
9

Participacin municipal promedio per-cpita 1993-2000 en los

Ingresos Corrientes de la Nacin y porcentaje municipal de hogares
900
con NBI en 1993
800

Debera
Debera
ser
ser
as...
as...

PICN percapita promedio 1993-2000

(miles de pesos de 2000)

700

600

500

400

Es
Es
as..
as..
..

300

200

100

0
0

10

20

30

40
50
60
% hogares con NBI (MUNICIPIOS)

70

80

90

100

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin del DANE

y Ministerio de Hacienda.

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin

Teniendo en cuenta tanto las disparidades mostradas

en la distribucin de recursos de descentralizacin
como en la actividad econmica regional,
consideramos necesario
introducir dentro del esquema de descentralizacin
un componente explcito y transparente de
compensacin fiscal para los departamentos
colombianos.

Este tipo de fondos de compensacin ha sido

utilizado en varios pases con el fin de combatir las
disparidades econmicas regionales (Ej.: Canad,
Australia, Suiza, Corea, Japn, Alemania.)

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin

El principio bsico de este fondo debe ser el de dar

a los departamentos ms rezagados recursos
adicionales para que puedan brindar mejores
servicios a sus comunidades.

Este fondo debe basarse en el nivel de ingresos

tributarios y por transferencias per-cpita ya que en
los primeros se encuentra gran parte de las
disparidades fiscales regionales.

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin

Ejemplo de compensacin fiscal

departamental:
El primer paso es definir un nivel mnimo de
recursos per-cpita que deben tener los
departamentos.
En este caso se toma un promedio de los ingresos
(por transferencias y tributarios) de 10
departamentos representativos (se excluyen los
Nuevos Departamentos, los que reciben grandes
recursos por regalas y los de ms altos ingresos)

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin
Cuadro 3

Clculo del nivel mnimo garantizado con base en ingresos por

transferencias y tributarios (promedio 1996-2000)
10 departamentos representativos
Depatamento
N. SANTANDER
NARIO
CHOC
MAGDALENA
RISARALDA
ATLNTICO
BOLVAR
ANTIOQUIA
BOYAC
HUILA
Promedio

Ingresos
102,317
107,672
117,522
118,818
121,128
177,848
177,901
187,431
187,467
199,353
149,746

El nivel
nivel mnimo
mnimo
El
garantizado
garantizado
que debera
debera
que
tener un
un
tener
departamento
departamento
es de
de 149.746
149.746
es
pesos por
por
pesos
habitante
(Pesos de habitante
2000)
Fuente: Clculo de los autores con base en informacin de
Ministerio de Hacienda-Direccin de Apoyo Fiscal y DANE.

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin

321.780
Grfico
pesos
Ejemplo: Mecanismo de compensacin
para
la
equidad
por
10
habitant

basado en ingresos tributarios ms transferencias

e
per-cpita, promedio 1996-2000
102.320
pesos
por
habitant
e

Nivel mnimo:
$149.746
pesos por
habitante

Fuente: Clculo de los autores con base en informacin de

Ministerio de Hacienda-Direccin de Apoyo Fiscal y DANE.

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin

En el ejemplo, el fondo transferira recursos

adicionales a 10 departamentos, de la siguiente
forma:
Cuadro 4

Departamento
N. SANTANDER
NARIO
CHOC
MAGDALENA
RISARALDA
CAUCA
CALDAS
CAQUET
SUCRE
CESAR
PUTUMAYO

Recursos
Propios
102,317
107,672
117,522
118,818
121,128
122,537
130,488
132,603
135,247
142,549
149,728

Diferencia con
nivel mnimo
47,428
42,074
32,224
30,928
28,618
27,209
19,258
17,143
14,499
7,197
18

Poblacin

Compensacin

1,143,101
963,498
149,412
824,273
911,799
949,303
1,081,331
367,814
558,653
800,788
134,875
TOTAL

54,215,212,478
40,538,215,350
4,814,634,877
25,493,114,629
26,093,591,564
25,829,281,135
20,823,807,161
6,305,336,511
8,099,712,768
5,763,039,902
2,431,043
217,975,946,375

Pesos del ao
2000
Fuente: Clculo de los autores con base en informacin de
Ministerio de Hacienda-Direccin de Apoyo Fiscal y DANE.

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin

En el ejemplo, el fondo transferira recursos

adicionales a 10 departamentos, de la siguiente
forma:
Cuadro 4

Departamento
N. SANTANDER
NARIO
CHOC
MAGDALENA
RISARALDA
CAUCA
CALDAS
CAQUET
SUCRE
CESAR
PUTUMAYO

Recursos
Diferencia con
Propios
nivel mnimo
102,317
47,428
107,672
42,074
117,522
32,224
Equivale
al
118,818
30,928
total
121,1285.6% del28,618
122,537
27,209
de las
130,488transferencias
19,258
132,603
17,143
a las entidades
135,247
14,499
territoriales
142,549
7,197
149,728
18

Poblacin

Compensacin

1,143,101
963,498
149,412
824,273
911,799
949,303
1,081,331
367,814
558,653
800,788
134,875
TOTAL

54,215,212,478
40,538,215,350
4,814,634,877
25,493,114,629
26,093,591,564
25,829,281,135
20,823,807,161
6,305,336,511
8,099,712,768
5,763,039,902
2,431,043
217,975,946,375

Pesos del ao
2000
Fuente: Clculo de los autores con base en informacin de
Ministerio de Hacienda-Direccin de Apoyo Fiscal y DANE.

III. Una propuesta para reducir la inequidad

inter-territorial mediante un Fondo de
Compensacin

Temas a tener en cuenta:

Recursos para el fondo

Diseo de la frmula para no incentivar la pereza

fiscal de los departamentos

Condicionalidad de los recursos de compensacin

IV. Comentarios finales

1.

La descentralizacin de los noventa no llev a

reducir las disparidades econmicas en
Colombia.

2.

Colombia es un pas con grandes disparidades

econmicas, las cuales aumentaron en la dcada
de 1990.

3.

Es necesario que Colombia tenga una poltica

econmica regional explcita que contribuya a
reducir las disparidades inter-regionales en
materia de desarrollo econmico.

Comentarios finales
4.

Se requiere introducirle correctivos a la

descentralizacin para que sta se convierta en un
instrumento de reduccin de las disparidades
regionales.

5.

Si eso no ocurre, los ciudadanos van a emigrar

hacia aquellas ciudades que les brinden ms y
mejores servicios pblicos.

Comentarios finales
6.

Una forma de ajustar la descentralizacin y lograr

equidad es la creacin de un fondo de
compensacin inter-regional que en forma
explcita y clara le garantice a las regiones ms
rezagadas recursos adicionales para la prestacin
de servicios sociales a la comunidad.

Fin