Polticas pblicas

de empleo y territorio
Informe final
del Programa CEA

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Captulo 2:
El sector confeccionista textil
argentino: su estado actual
Y su evolucin en nmeros

Polticas pblicas
de empleo y territorio
Informe final del Programa de Apoyo
a la Consolidacin y Mejora de la Calidad
del Empleo en Argentina (CEA)

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Copyright Organizacin Internacional del Trabajo, 2011.

Primera edicin, 2011.
Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los
derechos de propiedad intelectual en virtud del Protocolo 2, anexo a la Convencin Universal
sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden
reproducirse sin autorizacin, con la condicin de que se mencione la fuente. Para obtener los
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de reproduccin pueden hacer copias de acuerdo con las licencias que se les hayan
expedido con ese fin. En www.ifrro.org puede encontrar la organizacin de derechos de
reproduccin de su pas.

Programa CEA - OIT

Polticas pblicas de empleo y territorio. Informe final del Programa CEA / Luis Abad,
Jorge Arroyo, [Coord.] 1a ed. Buenos Aires: Oficina de Pas de la OIT para la Argentina,
2011.
POLTICA DE EMPLEO / DESARROLLO ECONMICO LOCAL / FOMENTO DEL EMPLEO
/ EMPLEO DE JVENES / EMPLEO INFORMAL / PROGRAMA DE LA OIT / INFORME
FINAL / ARGENTINA
ISBN: 978-92-2-325355-4 (versin impresa)
ISBN: 978-92-2-325356-1 (versin web pdf)
Datos de catalogacin de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones

Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT
no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin
jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto
de la delimitacin de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones
firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las
sancione.
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por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o
productos comerciales no implica desaprobacin alguna.
Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales libreras y en las oficinas
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Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza o a: Oficina de Pas para la OIT en la
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catlogos o listas de nuevas publicaciones a las direcciones antes mencionadas o por correo
electrnico a: pubvente@ilo.org o biblioteca_bue@oit.org.ar
Vea nuestros sitios en la red: www.oit.org.ar / www.programa-cea.org

Supervisin de la publicacin: Jorge Arroyo, Programa CEA - OIT

Diseo y diagramacin: Mara Elena Abugauch. Colaboracin: Sebastin Martino
Impreso en Argentina

Advertencia: El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y

mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organizacin. Sin embargo, no hay acuerdo
entre los lingistas sobre la manera de cmo hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el
fin de evitar la sobrecarga grfica que supondra utilizar en espaol o/a para marcar la existencia
de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genrico clsico, comprendiendo que
todas las menciones en tal gnero representan siempre a hombres y mujeres.

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de empleo y territorio
Informe final del Programa de Apoyo
a la Consolidacin y Mejora de la Calidad
del Empleo en Argentina (CEA)

Autores
Luis Abad y Jorge Arroyo (coordinadores)
Florencia lamo
Jorge Asso
Andrs Matta
Vernica Lassa (responsable de la sistematizacin)
Con el apoyo de Javier Lasida

Las opiniones expresadas en este documento, el cual no ha sido sometido a revisin

editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con
las de la Organizacin Internacional del Trabajo.

6 NDICE

Presentacin.............................................................................................

Captulo I. Introduccin . ............................................................................

1. Polticas de empleo en Argentina...........................................................

2. La intervencin del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.....

12

3. La Organizacin Internacional del Trabajo y el Programa de Apoyo para

la Reactivacin del Empleo en Argentina...............................................

14

4. El Programa de Apoyo a la Consolidacin y Mejora de la Calidad del

Empleo en Argentina.............................................................................

16

Captulo II. Las polticas pblicas de empleo con base territorial...............

19

1. La estrategia de empleo del MTEySS........................................................

20

2. Las polticas de empleo y sus lneas de accin..........................................

31

3. Las herramientas: Innovacin y creatividad territorial................................

44

Captulo III. Aportes del CEA a las polticas de empleo en Argentina.........

61

1. Los aportes...........................................................................................

61

2. Las limitaciones....................................................................................

69

3. Los aprendizajes...................................................................................

72

Siglas y acrnimos....................................................................................

75

presentacin

MARCELO CASTRO FOX

Director, Oficina de Pas
de la OIT para la Argentina

Enrique Deibe
Secretario de Empleo, Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nacin

Esta publicacin presenta los resultados del Programa

Esencialmente, ha sido un proyecto de asistencia tc-

de Apoyo a la Consolidacin y Mejora de la Calidad del

nica a la Secretara de Empleo del MTEySS para pro-

Empleo en Argentina (CEA), ejecutado de enero de

mover ms y mejor trabajo decente en Argentina, bajo

2009 a julio de 2011.

la nocin de que la sostenibilidad del desarrollo depen-

El CEA ha sido ejecutado por la Organizacin

de decisivamente del empleo que se genera. El CEA

Internacional del Trabajo (OIT) con la participacin de

respondi a los requerimientos del MTEySS y, en con-

la agencia Italia Lavoro, del Ministerio de Trabajo italia-

secuencia, a las necesidades laborales de la pobla-

no, y el financiamiento de la Cooperacin Italiana al

cin, y potenci la poltica de empleo, una de las

Desarrollo. Este proyecto profundiz la sinergia impul-

principales herramientas de que dispone la sociedad,

sada por la OIT entre 2004 y 2008 tambin con la

a travs del Estado, para procurar el desarrollo. El pro-

intervencin de Italia Lavoro y el apoyo financiero de la

grama se ejecut en un perodo de intensos cambios,

cooperacin italiana a favor del Ministerio de Trabajo,

en el que el pas super la crisis financiera internacio-

Empleo y Seguridad Social (MTEySS) de la Repblica

nal y volvi a una etapa de gran crecimiento econmi-

Argentina para la puesta en marcha del programa

co (superior al 7% en los dos ltimos aos). En ese

integrado Apoyo para la Reactivacin del Empleo en

contexto, la poltica laboral asumi dos objetivos prin-

Argentina (AREA).

cipales: primero, asistir a los ms afectados por la cri-

El CEA se nutri de la experiencia de ejecucin de

sis, y luego promover la integracin de quienes queda-

AREA, y surgi como respuesta a las necesidades del

ron relegados de la dinmica de crecimiento. En un

MTEySS en el marco de la situacin econmica, social

lapso breve, la prioridad pas de la asistencia a la pro-

e institucional de Argentina de fines de 2008.

mocin del empleo y la formacin. Las polticas de

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

empleo cumplieron con ese rol. Primero el AREA y

respuestas eficaces. Pero adems contribuy a cam-

luego el CEA tuvieron un papel activo, crtico, y se

biar la poltica de empleo al incluir a los varios actores

implementaron rpidamente, en plazos muy exigentes

que la integran y a las relaciones entre ellos. El cambio

para las modalidades de organizacin y funcionamien-

se orient a la descentralizacin para mejorar la perti-

to propias del Estado.

nencia y la calidad de las intervenciones, pero mantu-

Un acierto del CEA fue trabajar diferenciada aunque

vo un papel central para el MTEySS y la Secretara de

articuladamente con los actores de los tres niveles de

Empleo, que definen la poltica. El CEA realiz accio-

gobierno: a) los equipos de la Secretara de Empleo, es

nes de diagnstico y estudio, desarrollo de capacida-

decir los responsables nacionales de la poltica; b) los

des, y concertacin, articulacin y cambio organizacio-

actores a nivel provincial, especialmente las gerencias

nal en los tres niveles de gobierno. Sus productos

de empleo y capacitacin laboral (GECAL), y c) los

generaron y evidenciaron cambios institucionales y

gobiernos locales, principalmente las oficinas munici-

culturales en los actores con responsabilidades en los

pales de empleo, que tienen un papel central ya que

distintos niveles de la poltica de empleo.

brindan el servicio a la poblacin y se articulan con

otros actores locales.
El diseo del programa fue adecuado a las necesidades y el contexto cambiante de la economa y de la

Confiamos en que esta publicacin sea de utilidad

para los actores involucrados con la atencin de los
problemas de empleo, no solo en Argentina, sino tambin en Amrica Latina.

poblacin con problemas de empleo y, consecuentemente, a los requerimientos del MTEySS para ofrecer

Buenos Aires, junio de 2011

CAPTULO I

Captulo I
Introduccin

1. Polticas de empleo
en Argentina

promotor del desarrollo y ejecutor de las polti-

El crecimiento econmico y social de Argentina

cucin de nuevos objetivos, centrados en las

durante el perodo 2003-10 es el resultado de

personas y su bienestar. As, se comenzaron a

una acertada definicin de polticas econmi-

establecer y aplicar polticas y estrategias que

cas y sociales que, desde sus inicios, hizo

instalaron al empleo como principio de la inclu-

frente a la profunda crisis desatada por una

sin y la reduccin de la pobreza, y que promo-

dinmica sostenida de exclusin, que se haba

vieron una distribucin ms equitativa y justa

instalado en el pas desde mediados de la

de los ingresos e invirtieron en capital humano

dcada de 1970. Hasta entonces, algunos de

e infraestructura material que proporcion con-

los gobiernos consolidaron el sector empresa-

diciones macroeconmicas para mejorar las

rial privado como el eje de la actividad econ-

condiciones de vida de la poblacin.

cas y acciones pblicas orientadas a la conse-

mica, reservando al Estado la mera funcin de

Este nuevo escenario instal el trabajo

salvaguardar cierta transparencia en el funcio-

decente como determinante de las polticas

namiento de los principios reguladores del libre

pblicas, para consolidarlo como el elemento

mercado y la planificacin indicativa. A partir

articulador entre las esferas de lo econmico y

de 2003 se produjo un cambio sustantivo: el

lo social, como el garante de la dignidad huma-

Estado retom su funcin fundamental como

na. Esto le devolvi al trabajo su rol protagnico

10

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

como uno de los factores bsicos de construc-

prestaciones previsionales, que establece un

cin de ciudadana. Las polticas econmicas

mecanismo automtico de actualizacin de los

se complementaron con las laborales, las de

beneficios previsionales, y la ley 26.425, que

ingresos y proteccin social, para hacer del

dispone la unificacin de los regmenes del

mercado de trabajo un propulsor del bienestar

Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones

de los hogares.

y elimin el rgimen de capitalizacin indivi-

En lo atinente a las polticas econmicas se

dual.

definieron cuatro ejes principales, con prioridad

Entre 2002 y 2010 aument a siete millones

para una economa real de las personas

de personas la cantidad de beneficiarios que

sobre la economa financiera: a) el desarrollo

reciben ingresos dentro del marco del sistema

del mercado interno; b) un tipo de cambio

de proteccin social, a travs de medidas tales

competitivo; c) una alentadora poltica de desa-

como la Asignacin Universal por Hijo, el

rrollo industrial, cientfico y tecnolgico, y d) un

Programa de Inclusin Previsional Anticipada,

supervit comercial y fiscal con un desendeu-

las asignaciones familiares contributivas pro-

damiento creciente.

ducto del crecimiento del empleo registrado,

En materia de poltica de ingresos se esta-

las pensiones no contributivas y especiales, y

blecieron modificaciones, actualizaciones y

los programas nacionales de empleo y capaci-

derogaciones a la ley 24.013 de empleo, que

tacin.

propiciaron un marco normativo y un esquema

Dentro de las polticas laborales, y con el

de poltica que protegiera a los hogares ms

propsito de robustecer y recuperar las institu-

vulnerables, afectados por la situacin de des-

ciones del trabajo, se promulg la ley 25.877,

empleo, revirtiera la distribucin de ingresos

de ordenamiento del rgimen laboral, que pro-

regresiva que predomin hasta 2002 y actuali-

puso una serie de instrumentos para promover

zara los beneficios previsionales. Se volvi a

el trabajo decente: a) reinstalar la inspeccin de

convocar al Consejo Nacional del Empleo, la

trabajo a travs del Programa Nacional de

Productividad y el Salario Mnimo, Vital y Mvil

Regulacin de Trabajo; b) combatir la informa-

tras casi 12 aos de inactividad, relegitimando

lidad laboral mediante la simplificacin de los

a esta instancia tripartita de dilogo social cuya

procedimientos y la reduccin de costos para

funcin principal es la de fijar el salario mnimo.

las contrataciones, adems de la implementa-

Desde 2004 hasta la fecha, todos los aos ese

cin de medidas para regularizar la situacin

organismo ha dictado resoluciones que redun-

laboral del personal domstico; c) impulsar la

daron en un incremento del 280% del salario

negociacin colectiva para recuperar el prota-

mnimo en 2010, comparado con el mismo

gonismo de sindicatos y empleadores en el

valor de fines de la dcada de 1990. Asimismo,

sistema de relaciones laborales, y d) fomentar

en 2008, se aprobaron dos leyes que implica-

el dilogo social como base de lo anterior y para

ron fuertes reformas para el sistema de seguri-

promover espacios de debate sobre igualdad

dad social: la ley 26.417 de movilidad de las

de trato y oportunidades, erradicacin del tra-

CAPTULO I

Grfico I.1. Principales medidas que explican el crecimiento de los beneficios entre 2002 y
2009. Variacin en miles de beneficios
Seguro de
Capacitacin y Empleo
Programas nacionales
de empleo
Pensiones no contributivas
asistenciales y especiales
Asignacin familiar
por empleo registrado
Programa de Inclusin
Previsional y Anticipada
Fuente: MTEySS, en base a Secretara
de Empleo, Secretara de Seguridad
Social y Administracin Nacional de la
Seguridad Social.

Asignacin Universal por Hijo

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000

bajo infantil y responsabilidad social empresa-

cionales son dos: la Red de Servicios de

ria, entre otras.

Empleo, que ya cuenta con ms de 350 ofici-

En materia de polticas de empleo, durante

nas de empleo en el mbito municipal en todo

el perodo 2003-10 se pueden reconocer dos

el territorio nacional, y el sistema de formacin

etapas sucesivas y coherentes con la estrategia

continua, basado en el dilogo social entre los

de poner al trabajo en el centro de la construc-

actores del mundo del trabajo, con su Red de

cin de ciudadana y bienestar de la poblacin:

Instituciones de Formacin Continua y sus con-

la primera, entre 2003 y 2005, de fuerte impul-

sejos sectoriales de certificacin de competen-

so de polticas pasivas de empleo, principal-

cias y formacin continua. A partir de aqu, y en

mente a travs de la ejecucin del Plan Jefes y

el marco de un proceso de recuperacin eco-

Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD); la

nmica, las polticas de empleo pasivas, pues-

segunda, a partir de 2005, cuando se pas a

tas en marcha en los inicios de la gestin (como

ejecutar polticas activas de empleo en el marco

respuesta inevitable a la crisis de 2001-02),

del plan integral para la promocin del empleo

comenzaron a evolucionar hacia polticas acti-

Ms y Mejor Trabajo (PMyMT), constituido en

vas que favorecieron la creacin de empleo

2003, que promueve la insercin laboral en

genuino y productivo y la transformacin de

empleos de calidad, y brinda a las personas

programas asistenciales en polticas de integra-

capacitacin y asistencia para la insercin y el

cin social y productiva de la mano de obra

sostenimiento del empleo, cuyos pilares institu-

desocupada.

11

12

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

As, el objeto y las caractersticas de las pol-

riales particulares. Se busc identificar a los

ticas de empleo han evolucionado de un esque-

trabajadores con escasos niveles de califica-

ma de poltica social y transferencia de ingresos

cin y experiencia laboral, para disear accio-

(polticas pasivas), a un sistema basado en la

nes y proyectos que mejoraran su empleabili-

mejora efectiva de las condiciones de acceso al

dad y consolidaran el desarrollo de sus proyec-

mercado de trabajo (polticas

activas).1

tos ocupacionales. Asimismo, se busc contribuir al fortalecimiento de la productividad de

2. La intervencin del Ministerio de

Trabajo, Empleo y Seguridad Social

esos sectores y a la generacin de empleos de

En 2002, dentro del marco del derecho familiar

locales.

calidad, de acuerdo con las distintas realidades

de inclusin social se cre el PJJHD, como res-

Los acuerdos territoriales para la promocin

puesta paliativa a la emergencia social y ocupa-

del empleo se pensaron como herramientas

cional, en pos de promover la cultura del traba-

capaces de coordinar y articular estrategias

jo y mejorar la empleabilidad e insercin laboral

impulsadas por actores locales, del mbito

de las ms de dos millones de personas direc-

pblico y privado, con el apoyo del MTEySS y

tamente afectadas por la crisis.

otras entidades del Estado, para dar respuesta

Con la creacin del PMyMT en 2003, el

a los problemas del empleo y las necesidades

MTEySS comenz a generar condiciones para

de calificacin propias de los trabajadores, den-

la transformacin de una poltica pasiva o de

tro de los procesos de desarrollo y de las opor-

contencin, como la que planteaba el PJJHD,

tunidades concretas de una localidad en parti-

en polticas activas que pusieran el acento en el

cular. Asimismo, la metodologa de trabajo de

desarrollo econmico territorial, con base en los

estos acuerdos propone una intervencin des-

municipios y comunas, a travs de la conforma-

centralizada que pueda dar tratamiento integral

cin de la Red de Servicios de Empleo. As,

a los problemas de empleo local, facultando la

para llevar adelante estas polticas, se pusieron

participacin local en todas las instancias del

en marcha acuerdos sectoriales y territoriales.

proceso, desde su identificacin hasta la for-

Los acuerdos sectoriales dieron pie a la arti-

mulacin e implementacin de las acciones

culacin de un conjunto de acciones que ha

que los encaucen o reviertan. Por otra parte, el

involucrado a actores pblicos y privados, cuyo

plan tambin busc identificar a los sectores de

objeto es dar respuestas a las necesidades de

la actividad econmica y productiva y a las

calificacin de sectores de actividad determina-

empresas con un mayor potencial de genera-

dos, dentro del marco de las situaciones territo-

cin de empleo, para vincularlos con los acuer-

1. Novick, Marta, MTEySS, Subsecretara de Programacin Tcnica y Estudios Laborales, Trabajo y empleo en el bicentenario
Cambio en la dinmica del empleo y la proteccin social para la inclusin. Perodo 2003-10, septiembre de 2010. Publicado
en el marco del proyecto PNUD ARG/04/034. Disponible en: http://www.trabajo.gob.ar/left/estadisticas/bicentenario/Texto_
Publicacion_TRABAJO_Y_EMPLEO_EN_EL_BICENTENARIO.pdf. Fecha de acceso: julio de 2011.

CAPTULO I

dos y disear acciones que permitieran capaci-

dentro del SCyE se enmarca el Programa de

tar e incorporar desocupados que fueran bene-

Profesionalizacin y Jerarquizacin de los

ficiarios de programas de empleo. A partir de

Trabajadores Domsticos, que involucra a un

esta poltica de descentralizacin, se comenz

gran nmero de mujeres en todo el pas y es

a facultar a las oficinas municipales de empleo

uno de los sectores ms postergados y con

integrantes de la Red de Oficinas de

condiciones ms precarias de trabajo.

Empleo para acompaar e incluso conducir

En 2008, a pesar del cambio de escenario

el diseo y ejecucin de las polticas en su terri-

debido a la crisis financiera mundial, el MTEySS

torio, con una multiplicidad de alternativas de

de conformidad con la decisin del Gobierno

respuesta y optimizando recursos debido a la

nacional continu y reforz las polticas que

cercana con los actores locales, la facilidad del

se llevaban adelante hasta el momento, apor-

contacto y la posibilidad de fomentar la coope-

tando la aplicacin de un conjunto de medidas

racin entre ellos. El propsito, tambin, fue

econmicas y laborales para preservar el

evitar la superposicin de soluciones aisladas.

empleo y profundizar la sostenibilidad del

A comienzos de 2006, se puso en marcha el

modelo escogido. A partir de ese ao y enmar-

Seguro de Capacitacin y Empleo (SCyE), crea-

cado en el PMyMT, se lanz el programa

do por el MTEySS en 2004 para brindar apoyo

Jvenes con Ms y Mejor Trabajo (PJMyMT),

a los trabajadores desocupados en la bsqueda

para jvenes entre los 18 y 24 aos en situacin

activa de empleo, en la actualizacin de sus

de vulnerabilidad y con escolaridad primaria o

competencias laborales y en la insercin en

secundaria incompleta. El programa dispone de

empleos de calidad. La oficinas de empleo y la

un conjunto de prestaciones integradas para

Red de Servicios de Empleo tienen a su cargo

ayudar a los jvenes a elaborar y poner en mar-

los servicios de orientacin y asistencia en la

cha un proyecto formativo y ocupacional que

bsqueda de puestos de trabajo, de interme-

les ofrezca oportunidades laborales vinculadas

diacin laboral, los servicios de formacin bsi-

con sus perfiles, sus expectativas y sus entor-

ca y profesional, de participacin en actividades

nos. A los jvenes se les brinda informacin

de entrenamiento para el trabajo y de asistencia

sobre el mercado de trabajo y las calificaciones

tcnica para la formulacin de proyectos de

que requiere, lo que les permite llevar adelante

autoempleo. Se trata de un seguro de base no

la bsqueda de empleo, o retomar sus estu-

contributiva destinado a personas desocupa-

dios, participar en cursos de formacin profe-

das, en particular a los beneficiarios del PJJHD,

sional, acceder a prcticas en mbitos laborales

trabajadores del servicio domstico y otros pro-

o desarrollar microemprendimientos. Se sabe

gramas de empleo comunitario. Este seguro

que para el xito de estas medidas de inclusin

implica un incremento de la asignacin men-

laboral se requiere un conocimiento bsico del

sual del PJJHD y tiene una duracin de dos

mercado de trabajo y contar con formas de

aos, que se computan como tiempo efectivo

orientacin que eviten el desaliento de los jve-

de servicio a los fines jubilatorios. Tambin,

nes ante las dificultades. El principal objetivo

13

14

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

del PJMyMT es proteger a uno de los grupos

insercin laboral y su dinmica, y son una

ms vulnerables de Argentina contra el flagelo

dimensin necesaria en el sostenimiento del

del desempleo y la precariedad laboral, gene-

trabajo decente.

rando para ellos oportunidades de inclusin

estados provinciales gestionaron instrumentos

3. La Organizacin Internacional
del Trabajo y el Programa de Apoyo
para la Reactivacin del Empleo en
Argentina

para limitar la aplicacin de medidas que afec-

La cooperacin de la OIT, de larga data en

taran el empleo y que permitieron, en muchos

Argentina, reafirm su compromiso de asisten-

casos, contener y evitar despidos. Se impulsa-

cia tcnica para dar respuesta a la crisis de

ron acciones preventivas de crisis en las

2001-02 a travs de su programa de respuesta

empresas de todo el pas para atender las

a la crisis, actualmente denominado Programa

situaciones que pudieran afectar el nivel de

sobre Respuesta a las Crisis y Reconstruccin.

actividad y ocupacin. Esta poltica de dilogo

En este marco, la OIT y el MTEySS dieron forma

social entre empleadores y trabajadores con la

al programa AREA, que comenz a ejecutarse

articulacin del Estado busc soluciones que

en 2004. El objetivo principal de AREA fue

evitaran la ruptura del vnculo laboral. Del

brindar asistencia tcnica al MTEySS para sus

mismo modo, se ampliaron los alcances del

polticas activas de empleo, en articulacin con

Programa de Recuperacin Productiva, por

otros proyectos de la OIT. El programa promovi

medio del cual el Estado nacional subsidi

el diseo y la implementacin de estrategias de

parte del salario de los trabajadores de empre-

desarrollo econmico local o territorial, que

sas en situacin de crisis. Cabe destacar que,

valoraran los recursos y potencialidades de los

simultneamente al desarrollo de estas accio-

propios territorios y articularan propuestas con

nes, cuyo fin principal fue preservar el vnculo

los niveles de gobierno, a fin de crear condicio-

laboral, se profundizaron las polticas activas

nes adecuadas para la generacin de empleo e

de formacin y empleo destinadas a quienes

ingresos. AREA apoy las polticas activas de

necesitaban desarrollar competencias para

empleo del MTEySS mediante un enfoque terri-

mejorar su insercin ocupacional.

torial y la participacin de los distintos actores

social y laboral.
Como respuestas a la crisis financiera internacional de 2008-09, el Estado nacional y los

La formacin profesional y la certificacin de

locales, pblicos y privados.

estudios formales se han constituido como ejes

Colabor en el fortalecimiento del personal

transversales en la mayora de las iniciativas

de las GECAL y de las oficinas municipales de

emprendidas por el MTEySS. La certificacin

empleo, para desempearse como agentes

de estudios formales, en todos los programas

de desarrollo local, formacin profesional y

de empleo, es compatible con el resto de las

empleo. Para ello se promovi la coordina-

prestaciones. Estos instrumentos son los ejes

cin entre niveles territoriales, vinculados al

que mejoran y legitiman las condiciones de la

desarrollo productivo y empresarial, y se

CAPTULO I

impuls la cooperacin de los sectores pbli-

El programa AREA entendi el desarrollo eco-

co y privado en los territorios de actuacin

nmico local como el proceso que procura condi-

del programa.

ciones y oportunidades para elevar la competitivi-

Las acciones del programa AREA se basa-

dad de las economas locales, implementando

ron en tres componentes principales: a) empleo

estrategias que gestionen el fortalecimiento y cre-

y servicios para el empleo; b) desarrollo econ-

cimiento del sector bsico de las economas (la

mico local, y c) formacin profesional, como eje

ampliacin de la base productiva local) y la mejo-

transversal, que acompa de manera perma-

ra de los niveles de acumulacin local, incremen-

nente a los otros dos.

tando las riquezas, optimizando el uso de los

En materia de empleo y servicios de empleo,

recursos y creando condiciones para un desarro-

se llevaron adelante acciones de apoyo a las

llo efectivo y equilibrado de las localidades o

direcciones nacionales y las GECAL del MTEySS

territorios.2 El programa brind asistencia tcnica

en lo que respecta a la plataforma informtica

en las esferas nacional, provincial y municipal, lo

y a los servicios que brindan las oficinas muni-

que implic desde el diseo e implementacin de

cipales de empleo. La asistencia tcnica a las

las estrategias de gestin territorial y sus instru-

oficinas de empleo, que hasta 2008 alcanz a

mentos, hasta la formulacin de propuestas terri-

ms de 150 entidades en todo el pas, se

toriales para las localidades.

entendi como la dotacin de metodologas y

El componente formacin profesional surgi

recursos materiales y humanos para sostener el

en 2005 por iniciativa de la Oficina de la OIT en

funcionamiento de los servicios. Se trabaj

Argentina para apoyar a la Direccin Nacional

junto con el MTEySS en mesas de concertacin

de Orientacin y Formacin Profesional

locales que pusieron el acento en la importan-

(DNOyFP), de la Secretara de Empleo, en la

cia de la descentralizacin de las polticas acti-

formulacin e implementacin de descriptores

vas de empleo, con el propsito de garantizar

de calidad para el desarrollo de las calificacio-

bases informativas fiables para el anlisis del

nes y la formacin profesional. Este compo-

mercado local, regional y nacional. Se cooper

nente concentr su asistencia tcnica principal-

en la consolidacin de la Red de Servicios de

mente en las actividades de capacitacin de los

Empleo, con modelos organizativos homog-

cuadros tcnicos, la normalizacin, formacin y

neos y normas mnimas de criterios para las

evaluacin de competencias, y el diseo y apli-

funciones de orientacin a las personas, anli-

cacin de normas de calidad; en el diseo y

sis de perfiles y necesidades formativas, y la

aplicacin de instrumentos curriculares afines a

identificacin de las poblaciones ms vulnera-

los procesos de normalizacin de competen-

bles en materia de empleo.

cias, y en la construccin de alianzas estratgi-

2. P
 rograma AREA 2008, Aportes a las polticas activas de empleo en la Argentina: Informe final del programa, MTEySS, OIT,
Buenos Aires.

15

16

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

cas con universidades nacionales y otros acto-

de trabajo decente en Argentina. El objetivo

res para consolidar y desarrollar los apoyos

general del CEA fue contribuir a la creacin y

institucionales vinculados con las polticas de

mejora de la calidad del empleo en el mbito de

formacin y certificacin de competencias.

todo el territorio nacional, especialmente entre

As, en los municipios en donde asisti al

los sectores ms pobres de la sociedad, brin-

MTEySS, el programa AREA cooper con recur-

dando apoyo a la Secretara de Empleo en el

sos tcnicos para apoyar la mirada local sobre el

diseo, desarrollo y adecuada gestin de sus

empleo y priorizar la agenda pblica local como

polticas activas de empleo, enmarcadas en el

una forma de rescatar la importancia de actuar

dilogo social y con una decidida participacin

en el territorio y la produccin locales, con miras

de los estados locales y provinciales.

al desarrollo local. Para que el desarrollo local

En consonancia con los objetivos y estrate-

aumente las oportunidades de inclusin social y

gias de la OIT, el CEA se concibi en el marco

laboral de las personas excluidas de los merca-

del segundo objetivo estratgico: Crear mayo-

dos laborales o ms amenazadas por el desem-

res oportunidades para que mujeres y hombres

pleo, es preciso que sea el Estado quien asuma

puedan tener empleos e ingresos dignos. As,

la responsabilidad de atender y resolver los pro-

sus prioridades y sus acuerdos de trabajo con

blemas del empleo y la inclusin, involucrando a

el MTEySS se centraron en cuatro grandes

todos sus niveles de gestin. El programa AREA

campos: a) la puesta en marcha de polticas

concluy en diciembre de 2008, y dio pie a un

activas; b) la descentralizacin territorial o

nuevo proyecto: el CEA.

municipal de los servicios pblicos de empleo;

c) la participacin de los municipios en la pro-

4. El Programa de Apoyo a la
Consolidacin y Mejora de la
Calidad del Empleo en Argentina

mocin del empleo, y d) la atencin de pobla-

El CEA fue un programa de asistencia tcnica

y a la participacin de Argentina en el Pacto

que llev adelante la OIT con la participacin de

Mundial para el Empleo, alentado por la OIT, al

la agencia Italia Lavoro, del Ministerio de

apoyar las acciones de gobierno que han servi-

Trabajo italiano, y el financiamiento de la

do para la consolidacin de mejores condicio-

Cooperacin Italiana al Desarrollo. Su principal

nes de trabajo y de empleo, y que se han

objetivo fue consolidar y extender a todo el pas

planteado como un eje poltico fundamental

el trabajo conjunto y la cooperacin que la OIT,

para garantizar resultados de las polticas de

a travs del programa AREA, haba emprendido

empleo.

junto con el MTEySS entre 2004 y 2008.

ciones vulnerables, especialmente los ms

jvenes. Por lo tanto, el CEA tambin contribu-

Al inicio de la ejecucin del CEA, se mantu-

El eje fundamental del programa consisti en

vieron reuniones con las autoridades del MTEySS,

brindar asistencia tcnica, entendida como un

especialmente de la Secretara de Empleo, para

respaldo activo a la Secretara de Empleo del

definir objetivos y prioridades, y facilitar y optimi-

MTEySS, para crear ms y mejores condiciones

zar el intercambio y los recursos.

CAPTULO I

Objetivos
1. Contribuir al fortalecimiento institucional y
operativo de la Secretara de Empleo del MTEySS a
nivel central y de las GECAL para la adecuada
ejecucin de las polticas activas de empleo.
2. Contribuir al fortalecimiento de los ministerios o
secretaras de trabajo de los gobiernos provinciales
y municipales (oficinas de empleo) para la
implementacin integrada de las polticas activas
de empleo del MTEySS; especialmente, mediante
la transferencia de metodologas y herramientas
para mejorar la empleabilidad y formacin
profesional y los servicios de empleo, facilitando su
decidida intervencin en el fomento del desarrollo
econmico territorial.
3. Facilitar la implementacin de polticas activas de
empleo orientadas a las poblaciones con mayores
niveles de pobreza y problemas de empleo
(principalmente jvenes y mujeres), con una activa
participacin de los actores locales.
4. Facilitar un efectivo intercambio a nivel del
Mercosur en torno a las polticas activas de empleo
especialmente referidas a la empleabilidad, los
servicios de empleo, la formacin profesional y el
desarrollo econmico territorial.

Prioridades
Generacin de instrumental para la gestin de las
polticas activas de empleo, especialmente para el
monitoreo y evaluacin.
Fortalecimiento de las GECAL.
Fortalecimiento de las reas de promocin del
empleo de los gobiernos provinciales para que
atiendan de manera integral la problemtica de
empleo articulada y concertadamente con los
municipios y el propio MTEySS.
Fortalecimiento de las oficinas de empleo y equipos
municipales responsables de promover el desarrollo
econmico local.

Fortalecimiento del programa Jvenes.

Fortalecimiento del SCyE, en especial del esquema
local de prestaciones.

Apoyo a Paraguay y Uruguay en la puesta en

marcha de polticas activas de empleo.
Difusin de la experiencia en el campo de las
polticas activas de empleo del MTEySS.

17

captulo II

Captulo II
Las polticas pblicas de empleo
con base territorial

Dotar a las polticas pblicas de empleo de un

El carcter territorial supone, tambin, definir

carcter territorial implica optar por la descen-

un marco de intervencin que integre y articule

tralizacin poltica, institucional y operativa.

las instituciones, los actores y los recursos tcni-

Supone asumir como propio un enfoque segn

cos y financieros para su implementacin, se

el cual se reconoce al territorio como el eje

trate de polticas pasivas o activas. Asimismo,

organizador de la vida social, econmica, cultu-

implica disear y ejecutar, en un marco de arti-

ral e institucional de las localidades. El desarro-

culacin institucional y consenso social perma-

llo se construye de abajo hacia arriba, necesa-

nentes: a) polticas basadas en la produccin, la

riamente de manera participativa, dado que

productividad y las capacidades productivas

ubica en el centro de las responsabilidades a

locales, incluida la reconversin de sectores de

los propios beneficiarios; es indispensable una

baja productividad e ingresos; b) programas

visin holstica de la realidad para atender sus

dirigidos a la promocin y el sostenimiento del

lmites y posibilidades integralmente y en fun-

empleo genuino; c) la atencin de la emergencia

cin del largo plazo, preservando la base de los

ocupacional; d) la prevencin de la desocupa-

recursos que hacen posible el desarrollo.

cin, y e) la atencin de los desocupados.

19

20

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.1. Las tres condiciones fundamentales del desarrollo local

COOPETENCIA*

COMPETITIVIDAD

ACUMULACIN

* Coopetencia refiere a la cooperacin entre competidores, o entre actores con intereses distintos y, eventualmente, contrapuestos. Es un trmino acuado en 1996 por
Barry J. Nalebuff y Adam M. Brandenburger, quienes definieron el trmino como el esfuerzo por cooperar, a pesar de las diferencias, en el que prima la bsqueda de beneficios comunes.

Darle sustento territorial a las polticas de

nal con recursos bsicos para operar en los

empleo significa por parte del Estado trascen-

mbitos subnacionales, y b) extender la cober-

der el campo de accin convencional, involu-

tura de las polticas de empleo para generar

crar a la totalidad de las polticas pblicas y

nuevos puestos de trabajo.

convocar a la accin concertada con los acto-

El MTEySS puso como objetivos de las pol-

res sociales. Comprende la articulacin entre

ticas de empleo los siguientes puntos: a) contri-

los distintos mbitos de gestin de las polticas

buir al sostenimiento y promocin del empleo

econmicas, laborales, culturales y sociales, as

genuino, fortaleciendo las unidades productivas

como intervenciones integrales dirigidas a mejo-

como ejes de desarrollo local; b) favorecer la

rar las condiciones de empleabilidad de los

insercin en el mercado de trabajo de los traba-

trabajadores y fortalecer la competitividad de

jadores desocupados, beneficiarios de los pro-

las unidades productivas. Por esto las polticas

gramas de empleo; c) impulsar la adaptabilidad

de empleo con base territorial deben reconocer

del sector privado a los nuevos procesos pro-

la importancia primaria del empleo productivo

ductivos a travs de la capacitacin laboral, la

como base para una reduccin sustancial y

formacin permanente y la asistencia tcnica;

efectiva de la pobreza y la exclusin.

d) apoyar el desarrollo de emprendimientos

asociativos productivos de trabajadores, para

1. La estrategia de empleo del

MTEySS

mejorar su productividad y gestin econmica,

Durante una primera etapa, desde 2003 hasta

des de las instituciones y las empresas que

2006, el MTEySS, en plena instrumentacin de

interactan en el nivel nacional, provincial y

un cambio paradigmtico que ubicaba al

municipal para promover el fortalecimiento de

empleo como un componente principal de la

sectores productivos, con nfasis en nuevas

inclusin social, concentr sus esfuerzos en

fuentes de competitividad, como el conoci-

dos grandes ejes: a) crear un sistema institucio-

miento y la innovacin.

y e) contribuir a la integracin de las capacida-

captulo II

Las polticas de empleo con base territorial

son una manera diferente de hacer poltica y de

se, gestionar conflictos y definir estrategias

locales.

desarrollar el pas. La definicin de polticas de

Durante el perodo de operacin del programa,

este tipo requiri de una doble articulacin:

los niveles macro de las actividades econmica y

vertical (responsables nacionales, regionales y

productiva se sostuvieron en el pas, aunque con

locales), y horizontal (actores pblicos, priva-

variantes segn la regin. El desempleo mostr

dos y sociales). Esta doble articulacin permiti-

un descenso en el promedio de aglomerados

ra aumentar las capacidades endgenas, las

urbanos del interior del pas, independientemente

que daran cuenta, en ltima instancia, del

del componente estacional. No obstante, algunos

desarrollo de los territorios. Se procurara que

aglomerados tuvieron leves incrementos del des-

las ciudades y las regiones semirrurales comen-

empleo. Algo similar sucedi con el subempleo,

zaran un proceso de transformacin, a partir de

aunque este creci ms, especialmente entre las

sus propias dinmicas organizativas, creativas y

personas que trabajan informalmente. La tasa

emprendedoras; de su forma de utilizar los

general para el interior fue cercana al 6%, aunque

recursos exgenos y aprovechar las oportunida-

la mayor parte de los aglomerados tena valores

des del contexto, y de su manera de organizar-

superiores al promedio.

Grfico II.1. Disminucin de las tasas de desocupacin y subocupacin. En porcentaje

Tasa de subocupacion

25

Tasa de desocupacion

20
15
10
5
0
I-03 I-04 I-05 I-06 I-07 I-08 I-09 IV-09 II-10

Fuente: Direccin General de Estudios

y Estadsticas Laborales (MTEySS)
sobre la base de la Encuesta
Permanente de Hogares, agosto de
2010.

Estos datos indican que durante el perodo

dos grandes ejes suplementarios: a) la consoli-

de funcionamiento del CEA el subempleo, es

dacin institucional para la efectiva implementa-

decir, la necesidad de mejorar las condiciones

cin de las polticas, y b) la elaboracin de pol-

de empleo, adquiri ms importancia relativa

ticas orientadas a la mejora de la calidad del

que la generacin de empleo, y que era preci-

empleo y a la resolucin de problemas vincula-

so focalizar las estrategias segn el territorio.

dos con el empleo. Estos ejes redundaron en

Por ello, el nfasis en la calidad del empleo.

una mayor complejidad y sofisticacin en el pla-

El MTEySS defini para esta nueva etapa

neamiento y ejecucin de las polticas. Aunque

21

22

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.2. El proceso para la intervencin territorial

La estrategia de intervencin territorial se integra al conjunto de la intervencin de la Secretara de
Empleo de la siguiente manera:

mbito de
concertacin
multiactoral

Documento de base
territorial

ACUERDO TERRITORIAL POR EL EMPLEO

Oficina de
empleo

Fortalecimiento de oficinas
de empleo

AGENDA ESTRATGICA

CONDICIONES BSICAS

Equipo
municipal

SCyE/PJMyMT
(Generacin de condiciones
institucionales)

Fortalecimiento de las
economas locales

Fortalecimiento institucional
de municipios y actores

INTERVENCIN
TERRITORIAL

SSCyE/PJMyMT
(Generacin de condiciones
institucionales)

captulo II

23

SCyE/PJMyMT
(Esquema local de
prestaciones)

FORMACIN
PROFESIONAL

Terminalidad educativa
Formacin profesional

PROMOCIN
DEL EMPLEO

Programas de promocin del empleo

SCyE/PJMyMT
(Esquema local de
prestaciones)

24

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

los objetivos estratgicos del MTEySS no se

ra estrategias diferenciadas, capaces de forta-

agotan en los ejes anteriores, estos sirvieron

lecer los entramados productivos locales, e

para determinar y definir las iniciativas y esfuer-

implicaba, tambin, optimizar los recursos de

zos que la OIT, mediante el programa CEA,

la poltica del MTEySS, junto a los de otras

promovi en favor del MTEySS en esta etapa.

reas de los estados provinciales y municipa-

As, se continu con una asistencia tcnica que

les. Adems, en este marco, resultaba funda-

tuvo sus inicios en el programa AREA.

mental profundizar el proceso de gestin

La propuesta de intervencin territorial del

integrada de las GECAL, y desarrollar las capa-

MTEySS consisti en un proceso continuo de

cidades de los equipos tcnicos que tuvieran a

promocin de empleo. Se entendi que mejo-

cargo la generacin de empleo productivo, la

rar las condiciones de empleabilidad y promo-

intermediacin laboral entre las poblaciones

ver la insercin laboral de las poblaciones

beneficiarias y las oportunidades de trabajo

vulnerables a los problemas de empleo reque-

que poda ofrecer el territorio.

captulo II

La consolidacin del sistema

cionales se estableci para esos tres niveles:

institucional

nacional: el MTEySS a travs de la Secretara de

El MTEySS potenci a los gobiernos locales

Empleo y sus direcciones y las GECAL; provin-

para que condujeran la implementacin de las

cial: las instituciones y sistemas institucionales

polticas pblicas de empleo, y contribuy al

del Estado provincial y otros actores, y c) territo-

fortalecimiento de sus instituciones, prestando

rial: las instituciones y sistemas institucionales

los servicios y la infraestructura y asegurando

locales de los estados municipales y otros acto-

un marco normativo adecuado. Los gobiernos

res locales y regionales.

locales deban generar procesos de legitimidad,

representatividad y transparencia de las accio-

a. El Ministerio de Trabajo, Empleo y

nes mediante espacios apropiados para la

Seguridad Social

deliberacin y decisin participativa a fin de

En el plan estratgico del MTEySS para el

articular iniciativas e intereses, y minimizar los

perodo 2008-11 se establecen las prioridades

riesgos de superposicin y duplicacin de pro-

para profundizar el cambio de paradigma y

gramas, servicios e instrumentos. Asimismo, la

continuar la lucha sostenida e integral contra el

articulacin vertical podra paliar las deficien-

desempleo estructural y estacional, el subem-

cias de capacidades tcnicas, organizativas y

pleo y el trabajo no registrado. Los objetivos que

de gestin que suelen caracterizar a los territo-

establece el plan estratgico tienen tres dimen-

rios, a la vez que poda ayudarlos a establecer

siones: la especfica, la integral y la transversal.

mecanismos para enfrentar en mejores condi-

(Vase el extracto del plan estratgico del

ciones eventuales variables macroeconmicas

MTEySS en la pgina 26.)

desfavorables.

Los objetivos especficos son cuatro y se cen-

Argentina es un pas federal extenso y dispar,

tran en cuestiones relacionadas con la aplica-

no solo en cuanto al impacto de las polticas en

cin y la administracin: a) el trabajo decente; b)

cada territorio, sino tambin en cuanto a la capa-

las polticas activas de empleo; c) la negociacin

cidad de los recursos humanos y el desarrollo de

colectiva y situaciones de conflicto, y d) la segu-

las instituciones. Por ello, la definicin de los

ridad social. Los objetivos integrales son dos,

territorios de intervencin deba estar cruzada

cuyas modificaciones y mejoras repercuten en

por las variables vertical y horizontal de articula-

las capacidades y en la calidad de la aplicacin

cin al nivel de gobierno. Las prioridades y los

de los objetivos especficos: a) la estructura del

territorios de actuacin se definieron en instan-

MTEySS, su adecuacin y fortalecimiento, y b)

cias diferentes y complementarias de los distin-

su actividad normativa. Finalmente, los objetivos

tos niveles de gestin: a) prioridades nacionales;

transversales son tres y ponen el acento en la

b) prioridades, definiciones y voluntades polti-

calidad: de la gestin del MTEySS, de sus polti-

cas provinciales/regionales, y c) prioridades,

cas y sus modos de formulacin y diseo, y del

voluntades polticas y capacidades locales/terri-

dilogo social que la presencia del MTEySS

toriales. La consolidacin de los sistemas institu-

impulsa en todo el pas.

25

26

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.3. Definiciones del plan estratgico del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
Objetivo transversal 1
Mejorar la calidad de la gestin del MTEySS

Objetivo 1
Incrementar el trabajo
registrado / formal / legal

Objetivo 2
Desarrollar polticas activas
de empleo con eje en la
capacitacin y la insersin
laboral

Objetivo integral 1
Adecuar y fortalecer la
estructura del MTEySS

Objetivo 3
Administrar el conflicto y la
negociacin colectiva

Objetivo integral 2
Intensificar la actividad
normativa del MTEySS

Objetivo 4
Profundizar el papel del
MTEySS en la temtica
de la seguridad social

Objetivo transversal 2
Consolidar el diseo y la formulacin de polticas
pblicas sociolaborales, instando al debate, a la
investigacin y a que el MTEySS sea reconocido
como referente en la evaluacin de la eficiencia
de dichas polticas

Objetivo transversal 3
Fortalecer la presencia del MTEySS y el
intercambio de experiencias en los mbitos
regionales e internacionales

Fuente: Extracto del plan estratgico 2008-11 del MTEySS.

El programa CEA, por otra parte, estableci

como las GECAL enfrentaron algunas deficien-

estrategias para asistir a la Secretara de Empleo

cias en la forma en que realizaban su labor y que

en algunos de estos mbitos que le son pro-

requeran atencin inmediata. En el contexto del

pios, e incorpor las consideraciones de gnero

objetivo transversal del MTEySS de mejorar las

como uno de sus ejes transversales.

formas de gestin, se incentivaron encuentros,

La implementacin de polticas tales como el

espacios de debate e instancias de formacin

SCyE y el PJMyMT alentaron a los actores involu-

para las direcciones y las GECAL. Se lograron

crados a intensificar sus esfuerzos para que las

avances significativos en materia de trabajo con-

fuerzas propias de los programas, junto a la crea-

junto entre algunas direcciones y con las GECAL.

tividad, la innovacin y la diversidad, estuvieran al

Se propusieron instancias de discusin y debates

servicio de una poltica inclusiva y equitativa.

participativos para tomar medidas que agilizaran

Tanto las direcciones de la Secretara de Empleo

y descentralizaran la gestin.

captulo II

Los niveles de desarrollo y de capacidad de

progresivamente para lograr que el cambio se

intervencin en los territorios de cada GECAL

produzca en todos los niveles institucionales de

son diferentes. No obstante, la decisin de con-

cooperacin.

solidar la funcin descentralizadora de las

gerencias impuls una serie de capacitaciones,

b. Las instituciones locales

reuniones y espacios de reflexin que pusieron

Como ya se ha dicho, el MTEySS promovi la

el acento en la planificacin estratgica y la

ejecucin de polticas activas de empleo con un

necesidad de fomentar el trabajo en equipo. En

claro sentido territorial, como los servicios

ese mismo sentido, se realizaron estudios de

pblicos de empleo de base municipal, en el

diagnstico para determinar la cantidad y cali-

marco del desarrollo local.

dad de las fuentes de informacin con que

La aplicacin de las polticas estratgicas del

contaban las GECAL, y se trabaj sobre los

MTEySS, como el PJMyMT y el SCyE, entra

procedimientos de registro y sistematizacin de

la necesidad de mejorar la capacidad de dilo-

los datos para transformarlos en material perti-

go entre las instituciones y las organizaciones

nente al momento de tomar decisiones.

pblicas y privadas con los actores sociales

Asimismo, se procur incorporar la dimensin

gravitantes en asuntos del empleo y la produc-

de gnero en la poltica de empleo y se busc

cin local. La necesidad de construir espacios

normalizar o construir nuevos indicadores a

de trabajo y cooperacin conjuntos comenz a

partir de la integracin de la informacin con

ser imperativa para encarar integralmente los

que se contaba.

programas y componentes del MTEySS.

El MTEySS se encuentra en transicin hacia

Los municipios, la organizacin poltica esta-

una cultura de gestin que pone el nfasis en

tal ms cercana a los ciudadanos, son los pro-

un desarrollo democrtico que fortalece a las

motores principales del desarrollo local. Para

instituciones provinciales y municipales. Es

apoyarlos el MTEySS expandi la Red de

importante no subestimar la ansiedad y las

Oficinas de Empleo a casi todo el pas.

tensiones que provocan los cambios culturales,

Actualmente existen 357 oficinas municipales

y considerar que la forma de percibir esos cam-

de empleo promovidas y sostenidas tcnica-

bios vara de persona a persona y de institucin

mente por el MTEySS. Estas oficinas de empleo

a institucin. Varias medidas adoptadas duran-

abarcan al 71% de la poblacin de Argentina, y

te el perodo que se informa han ayudado a

son las nicas instituciones pblicas en los

reforzar la receptividad del MTEySS respecto

territorios con competencias para abordar las

de las instituciones y las personas a las que

cuestiones relativas al empleo y el trabajo

presta servicio; no obstante, en algunos casos,

decente.

la resistencia a adoptar formas de gestin inno-

En ese sentido, se comenzaron a incorporar

vadoras dificult la consolidacin del sistema

anlisis de las fortalezas y debilidades de las

institucional del MTEySS y la descentralizacin

dinmicas productivas segn la poblacin y las

de las polticas. Es preciso continuar avanzando

instituciones de los territorios de actuacin. Se

27

28

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Cuadro II.1. O
 ficinas de empleo con propuesta de fortalecimiento aprobada, por regin
Provincia o regin

Cantidad de oficinas

Buenos Aires

48

Centro

89

Conurbano bonaerense

30

Cuyo

44

Noreste

56

Noroeste

59

Sur
Total pas

31
357

identificaron algunas estrategias que pudieron

perspectiva del desarrollo local. Las oficinas de

fortalecer las capacidades y la participacin de

empleo de municipios intermedios entre

los actores para dar respuesta a sus problem-

20.000 y 50.000 personas son las que estn

ticas de empleo, y al mismo tiempo, para favo-

en mejores condiciones de atender la promo-

recer la construccin de consensos entre las

cin del empleo y administrar programas de

instituciones en distintos niveles.

empleo en sus localidades, aunque es habitual

No obstante lo anterior, la situacin de las

que, debido a las condiciones de desarrollo de

357 oficinas de empleo es muy dismil. De

su base productiva, difcilmente puedan hacer

acuerdo con el tamao y nivel de desarrollo de

intermediacin laboral. Finalmente, las oficinas

los municipios, se podra decir que las oficinas

de empleo en municipios de menos de 20.000

atienden a tres realidades distintas y, en conse-

personas estn en su mayora en condiciones

cuencia, apuntan a objetivos y cumplen funcio-

de encarar solo acciones de informacin, orien-

nes diferentes. Aquellas que pertenecen a

tacin y derivacin de las personas.

municipios de ms de 50.000 personas cuen-

No es fcil pasar de funciones administrati-

tan con una base productiva amplia y pueden

vas basadas en las transferencias de ingresos,

cumplir con las funciones y objetivos de inter-

a un programa de desarrollo ms amplio; sin

mediacin laboral y administracin de progra-

embargo, se lograron repercusiones positivas

mas de mejora de la empleabilidad, de empleo

en muchas oficinas de empleo de municipios

y sociales. El xito de su gestin depende en

intermedios y pequeos. La intervencin se

gran medida de la etapa de institucionalizacin

orient a paliar algunas de las deficiencias de

en que se halla, del grado de desarrollo en el

estas oficinas de empleo, ampliando las bases

que se encuentra su base productiva, y de la

socioproductivas sobre las que operan. En

voluntad poltica del gobierno municipal de

aquellos territorios en los que fue posible, se

abordar los temas relativos al empleo desde la

expandi la mirada local hacia una perspectiva

captulo II

29

Cuadro II.2. D
 escripcin de oficinas de empleo (OE) segn tamao y atencin de problemticas
Municipios

OE

Poblacin Base productiva Objetivos y funciones de la OE

Observaciones

Grandes

105

Ms de
50.000
personas

Amplia y
consolidada

1. Intermediacin laboral
2. Operacin de programas de
mejora de la empleabilidad
3. Administracin de programas
de empleo y sociales

Mayor o menor intensidad de

funciones depende del tamao
y nivel de desarrollo de la base
productiva

Intermedios

106

50.000 a
20.000
personas

Medianamente
desarrollada

1. Operacin de programas de
mejora de la empleabilidad
2. Administracin de programas
de empleo y sociales
3. Promocin del empleo
4. Intermediacin laboral

Los requerimientos de promocin

del empleo son crecientes segn
sea reducida la base productiva.
Desarrolla importantes acciones en
el marco del desarrollo econmico
local

Pequeos

146

Menos de
20.000
personas

Pequea o
muy limitada;
principalmente
rural

1. Administracin de programas
de empleo y sociales
2. Promocin del empleo
3. Operacin de programas de
mejora de la empleabilidad
4. Intermediacin laboral

La intermediacin laboral est

limitada a acciones de informacin
y orientacin.
Esencialmente desarrolla acciones
en el marco del desarrollo
econmico local

microrregional que focalizaba la mirada en las

miento de espacios de concertacin intermuni-

cadenas productivas existentes. As, comunas

cipales; la promocin de instancias de capaci-

muy pequeas que compartan bases sociopro-

tacin para equipos tcnicos municipales y

ductivas se nuclearon en torno a la oficina de

personal de las oficinas de empleo, y aportes

empleo ms cercana para formular e imple-

de insumos para la mejora del esquema local

mentar proyectos y entramados productivos

de prestaciones.

regionales con capacidad de generar empleo

genuino, as como crear condiciones para la

c. Las instituciones provinciales

gestin de los servicios de empleo. Durante

El desarrollo productivo local que cree empleos

2011, se incorpor la figura de la unidad de

de calidad debe considerar las distintas dimen-

empleo para las localidades que por su tama-

siones de agregacin y territorializacin del

o (menos de 10.000 personas) no podan

factor comunitario para construirse de acuerdo

sostener oficinas de empleo, pero que tenan

con las dimensiones que le son propias. Para

voluntad poltica y recursos alternativos para

que el desarrollo local sea equitativo e igualita-

atender los problemas de empleo de sus pobla-

rio debe ser comunitario y estar centrado en la

ciones. Por otro lado, las estrategias microrre-

solidaridad y el bienestar comn. Asimismo, ha

gionales supusieron la generacin y fortaleci-

de estar dotado de un carcter de autogestin

30

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.4. Las tres dimensiones bsicas del desarrollo local

BIENESTAR DE LAS
PERSONAS

ENFOQUE
PLURIDIMENCIONAL,
SISTMICO,
MULTIDISCIPLINARIO,
POLTICO Y
ESTRATGICO

CAJA DE HERRAMIENTAS
PARA EL DESARROLLO

y cogestin para privilegiar la accin directa de

etc. El desempleo permanente es una de las

los actores y la concurrencia de esfuerzos esta-

causas de problemas sociales como la margina-

tales, sociales y comunitarios de distinta escala.

cin, la violencia ciudadana o la discriminacin,

Cada territorio debe comprender que los

entre otros. Las autoridades locales tratan en

desequilibrios entre la oferta y la demanda en el

forma directa con estos problemas relacionados

mercado de trabajo no son la nica razn del

con el empleo, y deben darles respuestas que

desempleo, ya que existen causas ms profun-

no pueden ser genricas, sino que deben referir

das, por ejemplo el cambio tecnolgico, que no

a las peculiaridades de cada territorio.

solo provocan transformaciones estructurales

La estrategia territorial del MTEySS se pro-

del empleo y cambios en las relaciones labora-

puso integrar dos grandes procesos en los

les, sino que tambin exigen mayor calificacin

territorios de la manera que se muestra en el

de los recursos humanos. La deslocalizacin de

Esquema II.5. de la pgina 32.

actividades econmicas; las transformaciones

El MTEySS prioriz la municipalizacin de

sectoriales de la economa; las crecientes exi-

las polticas de empleo por sobre la provincia-

gencias medioambientales, y los cambios en

lizacin, como una acertada definicin de una

las formas de relacin laboral repercuten direc-

primera etapa que garantice la descentraliza-

tamente sobre la demanda de trabajo. Entre las

cin efectiva. En un pas federal, el enfoque

transformaciones del empleo, segn la ocupa-

con el que se abordan las cuestiones relativas

cin, hay que mencionar los requerimientos de

al empleo, la empleabilidad y el empleo de

mayor calificacin de los recursos humanos,

calidad no es uniforme; en algunos casos,

junto a la existencia de empleos de baja califi-

estas cuestiones ni siquiera son prioritarias en

cacin, precarizados y mal remunerados, lo

las agendas provinciales. Por lo tanto, los

que deriva en una persistente polarizacin

esfuerzos por incorporar organizaciones,

social.

direcciones o ministerios provinciales a la eje-

El desempleo tiene una incidencia muy des-

cucin de polticas de empleo que se ajusta-

igual segn edad, gnero, etnia, nivel educativo,

ran a las realidades locales estuvieron funda-

captulo II

mesas de concertacin y dilogo social, que

2. Las polticas de empleo y sus

lneas de acciN3

se fueron gestando en las distintas localida-

El programa Jefas y Jefes de Hogar

des. Con ello, se propuso instalar en las agen-

Desocupados

das de las provincias que accedieron a la

En mayo de 2003, el nmero mximo de bene-

propuesta la vinculacin intrnseca entre el

ficiarios del PJJHD fue de 1.990.735, cifra que

empleo y el desarrollo econmico local, y entre

se redujo en febrero de 2010 a 77.041 perso-

el empleo y la construccin de ciudadana. Los

nas, de las cuales ms de un 65% eran muje-

resultados fueron dispares en materia de tra-

res. A junio de 2011, el PJJHD atiende a solo

bajo conjunto, aunque se comenzaron a abrir

12.201 personas. Se trata de personas que

espacios de dilogo entre los niveles nacional,

cobran pensiones no contributivas que no son

provincial y municipal.

compatibles con la Asignacin Universal por

mentalmente centrados en la conformacin de

Los acuerdos que se pudieron establecer

Hijo, por tanto han optado por quedarse en el

entre las instituciones provinciales y el Gobierno

programa. Entre julio de 2003 y febrero de

nacional fueron principalmente con los minis-

2010, 643.411 beneficiarios del PJJHD se

terios de educacin, universidades e institutos

incorporaron al mercado de trabajo. En relacin

de formacin profesional de varias provincias.

con el rango etario de la poblacin del progra-

Esto hizo posible garantizar en esas provincias

ma, un 35% de personas tena entre 35 y 46

el acceso masivo de las poblaciones objetivo

aos y apenas un 1% tena menos de 25 aos;

del MTEySS a la certificacin de estudios for-

el resto era mayor de 46 aos.

males. En menor escala, fue tambin posible

La reduccin en el nmero de beneficiarios

generar acuerdos macro con algunas redes

se debi principalmente a la incorporacin al

provinciales de institutos de formacin profe-

empleo registrado de un importante nmero de

sional, o bien acuerdos puntuales con institu-

personas, al traspaso a otros planes (principal-

tos provinciales de formacin profesional con

mente el programa Familias por la Inclusin

miras a desarrollar acciones de formacin pro-

Social, del Ministerio de Desarrollo Social de la

fesional para los participantes de los progra-

Nacin) y, minoritariamente, a cuestiones admi-

mas del MTEySS. Los resultados de estos

nistrativas. Podemos decir que la reduccin de

acuerdos fueron dispares y estuvieron dotados

la cobertura se produce paralelamente a una

de particularidades cuya resolucin solo es

intensa transformacin en el contenido y los

posible en el marco de un dilogo social

objetivos de las polticas orientadas a la pobla-

amplio e inclusivo

cin desocupada. Desde la poltica laboral,

3. El programa CEA, a diferencia del AREA, no asisti al MTEySS en todos sus campos de incumbencia; sin embargo, se
menciona aqu toda la intervencin de la Secretara de Empleo del MTEySS para facilitar una visin integral de las polticas y
programas que ejecuta.

31

32

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.5. Generacin de condiciones bsicas y ejecucin del acuerdo territorial

PROPUESTA TERRITORIAL

Documento de base
territorial

ACUERDO TERRITORIAL POR EL EMPLEO

Oficina de
empleo

mbito de
concertacin
multiactoral

AGENDA ESTRATGICA

CONDICIONES BSICAS

Equipo
municipal

de promocin del empleo

captulo II

Fortalecimiento de
la oficina de empleo

Fortalecimiento de la economa local

SCyE
PJMyMT

Fortalecimiento institucional
de municipios y actores

MS Y MEJOR
TRABAJO

EJECUCIN DEL ACUERDO TERRITORIAL POR EL EMPLEO

33

34

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

dicho cambio implic el paso de una lgica

quicen su oficio o mejoren sus condiciones de

asistencial a otra dirigida a mejorar la empleabi-

trabajo.

lidad de los desocupados, a travs de la articu-

El SCyE previ un conjunto de acciones que

lacin de prestaciones de base contributiva y

involucraban a las oficinas municipales de

no contributiva, para brindar cobertura tanto a

empleo para su implementacin en lo que res-

los trabajadores incluidos en el sistema formal

pecta a: a) servicios de orientacin y asistencia

de la economa como a los excluidos.

en la bsqueda de empleo; b) servicios de

intermediacin laboral para la incorporacin al

El Seguro de Capacitacin y Empleo

empleo en el sector pblico y privado; c) servi-

Desde su lanzamiento en 2006, el ScyE ha

cios de formacin bsica y profesional; d) par-

procurado disminuir la vulnerabilidad de las

ticipacin en actividades de entrenamiento

familias en situacin ms desventajosa, acom-

para el trabajo, y e) asistencia tcnica para la

paando la transferencia de ingresos con accio-

formulacin de proyectos de autoempleo.

nes que potencien y mejoren sus perspectivas

Desde abril de 2006 hasta mayo de 2011,

de desarrollo humano para fomentar su inser-

un total de 338.483 personas participaron del

cin laboral en el mercado de trabajo a travs

SCyE, con 171.436 personas cubiertas en la

del empleo o del autoempleo. En una primera

actualidad. A mayo de 2011, 293 municipios

etapa pudieron optar por el SCyE los beneficia-

gestionaban el SCyE a travs de sus oficinas de

rios del PJJHD, pero luego se ampli a las per-

empleo, adems de otros 50 organismos pbli-

sonas que cobraban el seguro por desempleo y

cos habilitados para adherir asegurados y deri-

las que estaban vinculadas a los programas de

varlos a prestaciones; ya sea para dar respues-

empleo comunitario.

ta a la poblacin localizada en reas geogrfi-

La participacin en el SCyE es compatible

cas que no cuentan con oficinas municipales

con el registro de aportes para empleados del

de empleo (39), o donde las mismas se

servicio domstico hasta un plazo de 12 pero-

encuentran en etapa de fortalecimiento.4

dos mensuales, continuos o discontinuos,

Casi la mitad de los participantes del SCyE

dentro de un plazo mximo de dos aos. Con

participaron de alguna prestacin provista en el

esto, se procur incorporar la dimensin de

marco de convenios entre el MTEySS y los acto-

gnero en la poltica y compensar las barreras

res sectoriales, provinciales o municipales, sobre

de acceso al empleo que enfrentan las muje-

todo de aquellas que tuvieron por objetivo la

res con carga de familia, para un grupo ocu-

mejora de la empleabilidad a travs de la forma-

pacional cuya poblacin es mayoritariamente

cin profesional y la certificacin de estudios

femenina y que generalmente carece de opor-

formales (ms de la mitad de los participantes

tunidades de formacin profesional que jerar-

activos). Un 25% tambin opt por proyectos

4. Datos hasta diciembre de 2010, extrados del Informe mensual, resumen ejecutivo del MTEySS.

captulo II

individuales y colectivos de autoempleo. La tasa

al programa si desean recibir alguna de sus

de participacin femenina entre los participantes

prestaciones adems de la certificacin de

del SCyE era en febrero de 2010 cercana al

estudios formales. La orientacin e induccin al

70%. Las personas menores de 46 aos confor-

mundo del trabajo procura que los jvenes, con

maron casi dos tercios de quienes optaron por el

la colaboracin de tutores y orientadores, iden-

ScyE, y las comprendidas entre los 26 y 35 aos

tifiquen sus intereses, necesidades y priorida-

representaban a febrero de 2010 casi una terce-

des, revaloricen sus pericias, conocimientos y

ra parte de los beneficiarios. La mayora de los

habilidades para el trabajo a fin de elaborar

participantes (75%) contaba con un nivel edu-

estrategias que los orienten en el camino de

cativo igual o inferior al ciclo secundario incom-

bsqueda y acceso al empleo.

pleto, y traa alguna experiencia laboral previa,

especialmente en trabajos no calificados, infor-

b. Certificacin de estudios formales

males o por cuenta propia.5

Constituy uno de los objetivos centrales del

programa. La inclusin y permanencia de los

El programa Jvenes

jvenes en esta prestacin fue la lnea rectora y

con Ms y Mejor Trabajo

transversal de todas las acciones del programa.

El PJMyMT tiene como objetivo generar oportu-

Para ello se articul con las carteras educativas

nidades de inclusin social y laboral a jvenes

provinciales y con los servicios para la forma-

entre 18 y 24 aos de edad, que no hayan fina-

cin y certificacin de estudios generales para

lizado sus estudios formales, a travs de accio-

adultos, que contaran con modalidades de cur-

nes integradas que les permitan construir su

sado y materiales didcticos y curriculares

perfil profesional, finalizar su escolaridad obli-

apropiados para la educacin de jvenes y

gatoria, realizar experiencias de formacin y

adultos.

prcticas calificantes en ambientes de trabajo,

e insertarse en un empleo o iniciar una activi-

c. Cursos de formacin profesional

dad productiva de manera independiente.

De acuerdo con sus intereses y expectativas de

Las acciones que contempla el programa

son las siguientes:

insercin laboral, los jvenes pudieron participar en cursos de formacin profesional a travs
de las oficinas de empleo. El propsito de estos

a. Orientacin e induccin al mundo del trabajo

cursos fue que los jvenes pudieran adquirir o

Consiste en una accin de carcter obligatorio

fortalecer las competencias y habilidades

que deben cumplir los jvenes al incorporarse

requeridas para ejercer la ocupacin que haban

5. Oscar Madoery, Ms y mejor trabajo para todos: Del programa Jefes de Hogar al programa Jvenes. 1 ed. Buenos Aires:
Oficina de la OIT en Argentina, programa CEA, 2011.

35

36

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

definido durante la etapa de elaboracin de su

g. Apoyo a la bsqueda de empleo

proyecto formativo y ocupacional.

Los jvenes recibieron asistencia en la elaboracin de estrategias adecuadas para la bsque-

d. Certificacin de competencias laborales

da de empleo. Asistieron a la oficina municipal

Los jvenes con experiencia laboral previa

de empleo de manera peridica para recibir

podan ser evaluados y certificados en las com-

asesoramiento, orientacin y evaluacin.

petencias laborales que hubieran desarrollado

en el ejercicio de esa ocupacin. En caso de

h. Intermediacin laboral

que algn joven necesitara formacin comple-

A travs de las oficinas de empleo, los jvenes

mentaria, se lo deriv al curso correspondiente

recibieron informacin acerca de las demandas

para certificar las competencias laborales que

de trabajo de las empresas del territorio compa-

requiere la ocupacin.

tibles con sus perfiles profesionales. Se les

brind asesoramiento acerca de las caracters-

e. Emprendimientos independientes

ticas de la entrevista de seleccin antes de su

Aquellos jvenes que en su proyecto formativo

derivacin a los posibles empleadores.

y ocupacional optaron por desarrollar un

emprendimiento independiente o pequea

i. Apoyo a la insercin laboral

empresa en forma individual o asociativa fueron

El MTEySS promovi la contratacin de los

derivados a cursos de gestin empresarial y

jvenes del programa, ofreciendo incentivos

asistidos por consultores especializados en la

financieros a las empresas medianas y peque-

elaboracin de planes de negocio. Adems

as que incorporaran participantes del PJMyMT

recibieron asistencia legal, tcnica y financiera

durante un plazo mximo de seis meses.

durante las primeras etapas de desarrollo del

emprendimiento.

Los informes oficiales del MTEySS sealan que,

entre junio de 2008 y mayo de 2011, se inscri-

f. Prcticas calificantes en lugares de trabajo

bieron al PJMyMT 298.661 jvenes de entre 18

Los jvenes tuvieron la opcin de embarcarse

y 24 aos de edad. Durante el mismo perodo,

en prcticas calificantes en empresas del sec-

188 municipios en 22 provincias se incorpora-

tor pblico o privado. Las empresas interesadas

ron al programa. El 33,1% de los jvenes ins-

en participar formularon proyectos que debie-

criptos se encontraba asignado a prestaciones

ron incluir, de manera alternada o sucesiva, un

y reciba ayuda econmica. El 32,1% estaba a

perodo de formacin terica y otro de forma-

la espera de ser asignado por primera vez a una

cin prctica en el puesto de trabajo. Las ofici-

prestacin que origine el pago del beneficio, y

nas de empleo tuvieron a su cargo el asesora-

el 34,8% restante se haba desvinculado de las

miento a estas empresas y la seleccin y deri-

prestaciones que involucran la transferencia de

vacin de los jvenes.

ayuda econmica. Entre estos ltimos jvenes,

captulo II

el 34,1% permaneci en las actividades por un

cin profesional. Desde 2003 hasta diciembre

perodo mximo de hasta tres meses, en tanto

de 2010, 568.395 personas asistieron a distin-

que un 49,6% estuvo seis meses o ms en el

tos niveles de educacin formal en el marco de

programa.

los convenios celebrados entre el MTEySS y los

A diferencia de la poblacin del SCyE, el

gobiernos provinciales. Desde 2005, se verific

65,7% de los jvenes del programa manifest

un incremento de la poblacin joven en las

no tener experiencia laboral anterior, mientras

actividades de certificacin de estudios forma-

que aquellos que alguna vez trabajaron, lo

les y una reduccin de la participacin adulta.

hicieron mayoritariamente en actividades de

El crecimiento del PJMyMT ha acentuado esta

baja calificacin. La poblacin femenina alcan-

tendencia. Los menores de 26 aos pasaron de

z el 51,7% del total; las mujeres se vincularon

representar el 13,8% en 2005, al 73,9% en

mayormente con acciones relacionadas con el

2010. Paralelamente, las personas de entre 26

servicio a casas particulares y a la comerciali-

y 55 aos pasaron del 81,6% en 2005 al

zacin directa. Los varones tuvieron ocupacio-

22,3% en 2010.

nes en el sector de la construccin (42,3%) y

Desde 2003, se han registrado 275 normas

la produccin industrial y artesanal (16,5%). La

de competencia laboral. Ms de 50.000 perso-

prestacin que concentra la mayor participa-

nas han sido certificadas en el marco de esas

cin de jvenes es la insercin en procesos de

normas. Las normas registradas corresponden

terminacin de estudios bsicos o medios, en la

a 26 sectores, entre ellos los sectores metalrgi-

que participaron, desde 2008, 143.820 perso-

co, de mecnica del automotor, frigorfico y de

nas (92,5%). El 16,2% de los beneficiarios se

la construccin, que concentran la mayor canti-

inclin por las prcticas calificantes, el 8,9%

dad de normas. En 2009 han crecido en parti-

opt por la formacin profesional, el 2,4% por

cipacin los sectores agropecuario y agroindus-

programas de emprendimientos productivos y

trial y el del petrleo, y en 2010, el sector fruti-

el 2,4% por los de insercin

laboral.6

hortcola. El 41,7% de las personas certificadas

lo hicieron bajo normas del sector de la cons-

Acciones de formacin continua

truccin, el 13,4%, en el sector frigorfico, y el

Entre mayo de 2003 y diciembre de 2010,

7,1%, en el de mecnica del automotor.

1.022.444 personas participaron de activida-

En sntesis, se fortaleci la Red de

des de formacin continua en programas de la

Instituciones de Formacin Continua a travs

Secretara de Empleo. Ms de la mitad de las

de planes de mejora, transferencia de tecnolo-

asignaciones histricas de capacitacin corres-

gas y capacitacin de recursos humanos y

pondieron a actividades de certificacin de

certificacin de la calidad de gestin, segn

estudios formales, y el resto a cursos de forma-

parmetros del MTEySS y el Instituto Argentino

6. Datos extrados del Informe mensual, resumen ejecutivo del MTEySS.

37

38

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Grfico II.2. Ayudas econmicas a personas, 2003-10. En millones de pesos

25000

19776

20000
15000

14248

10000
4334

5000

833

0
Programa Jefes
y Jefas de Hogar
Desocupados

Programa
Nacional
de Empleo

Seguro de
Capacitacin y
Empleo

Fuente: Informe de monitoreo, Secretara de Empleo, agosto de 2010.

115
Programa
Jvenes

246
Becas
capacitacin +
insercin
laboral

Inversin total
destinada a
personas

captulo II

de Normalizacin y Certificacin. Se emprendie-

co y privado, y de insercin en el autoempleo. El

ron acciones para monitorear la normalizacin

MTEySS ha puesto a disposicin de los actores

de competencias laborales, la evaluacin y cer-

sociales y territoriales, pblicos y privados, 32

tificacin de trabajadores y su inclusin en cur-

planes y programas para brindar un abanico de

sos de formacin profesional e iniciativas para

herramientas con los que instrumentar la polti-

completar los estudios primarios o secundarios.

ca en los territorios. La combinacin de estas

Se llevaron a cabo acciones de sostenimiento

herramientas puede adaptarse segn los obje-

del empleo, de insercin laboral asistida, de

tivos, de acuerdo con las prioridades y condi-

entrenamiento para el trabajo en el sector pbli-

ciones de cada territorio.

39

40

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Cuadro II.3. P
 rogramas segn el objetivo de las polticas
Objetivo de la poltica

Objetivos especficos

Programas

Inclusin social y laboral

de las personas

Incluir social y laboralmente

PJMyMT
Propuesta de profesionalizacin del servicio domstico
Programa de insercin laboral en el sector privado
Programa de insercin laboral en el sector pblico
Programa de insercin laboral, lnea promocin del autoempleo
Pago nico seguro por desempleo
Herramientas por trabajo
Programa de insercin laboral rural
Empleo transitorio en obra pblica local

Brindar ocupacin transitoria a

desocupados (con baja calificacin
laboral o no)

Programa de Empleo Comunitario

Programa de desarrollo del empleo local

Formar y brindar prcticas

calificantes

PJMyMT

Actualizar competencias laborales

SCyE
Rgimen de crdito fiscal del MTEySS

Capacitar laboralmente

Formacin para el trabajo

Sectorial de calificaciones

Normalizar, evaluar y certificar

competencias laborales

Certificacin de competencias laborales

Promover prcticas en puestos de

trabajo

Prestacin de entrenamiento para el trabajo en el sector privado

Prestacin de entrenamiento para el trabajo en el sector pblico

Compensar ingresos

Programa Interzafra
Programa de sostenimiento del empleo de pequeos productores
rurales

Evitar despidos

Programa de sostenimiento del empleo por contingencias climticas

Recibir un seguro por desempleo

Seguro por desempleo

Promover calidad en la gestin

Calidad en la formacin profesional

Fortalecer la capacidad de gestin

de las instituciones de formacin
profesional

Fortalecimiento de instituciones de formacin profesional

Formular e implementar propuestas

de empleo

Fortalecimiento de gobiernos municipales y provinciales

Promover prcticas en puestos de

trabajo

Prestacin de entrenamiento para el trabajo en el sector privado

Prestacin de entrenamiento para el trabajo en el sector pblico

Fortalecer las economas locales y

promover emprendimientos productivos

Fortalecimiento de entramados productivos locales

Calificacin
de las personas

Asegurar ingresos

Aumento de capacidades
de gestin institucional y
desarrollo local

Fuente: Oscar Madoery, Ms y mejor trabajo para todos. Del programa Jefes de Hogar al programa Jvenes. 1. ed. Buenos Aires: Oficina de la OIT en Argentina, programa
CEA, 2011, que llegan hasta diciembre de 2010 y fueron adaptados a la redaccin del presente informe.

captulo II

41

Cuadro II.4. Programas segn grupos poblacionales

Pblicos objetivo

Destinatarios especficos

Programas

Jvenes

Jvenes de 18 a 24 aos

PJMyMT

Desocupados o beneficiarios Desocupados y beneficiarios PJJHD o

de planes de empleo
SCyE

Trabajadores ocupados
y desocupados

Propuesta de profesionalizacin del servicio domstico

Desocupados y beneficiarios PJJHD

SCyE
Herramientas por trabajo

Beneficiarios SCyE

Programa de insercin laboral, lnea promocin del autoempleo

Beneficiarios PJJHD y SCyE

Empleo transitorio en obra pblica local

Desocupados, beneficiarios PJJH

o SCyE o programa jvenes

Programa de formacin para el trabajo

Programa de insercin laboral rural

Beneficiarios PJJH, SCyE y Programa

Empleo Comunitario

Programa de insercin laboral en el sector privado

Programa de insercin laboral en el sector pblico

Beneficiarios SCyE, programas de

empleo y seguro por desempleo

Prestacin entrenamiento para el trabajo en el sector privado

Prestacin de entrenamiento para el trabajo en el sector pblico

Beneficiarios seguro por desempleo

Pago nico seguro por desempleo

Trabajadores ocupados y desocupados

Programa sectorial de calificaciones

Certificacin de competencias laborales

Trabajadores de temporada registrados Programa Interzafra

Trabajadores registrados de empresas
agrarias y agroindustriales en zonas
donde se declara emergencia
agropecuaria

Programa de sostenimiento del empleo por contingencias

climticas

Asalariados desocupados incluidos en

la Ley de Contrato de Trabajo y el
rgimen de la construccin

Seguro por desempleo

Desocupados que no perciban otra

Programa de Empleo Comunitario
prestacin (de baja calificacin laboral, Programa de desarrollo del empleo local
mayores de 16 aos o de 18 aos)
Empresas, productores
y talleres protegidos

Pyme, grandes empresas y talleres

protegidos de produccin

Rgimen de crdito fiscal del MTEySS

Productores asociados en cooperativas, Fortalecimiento de los entramados productivos locales

productores individuales y centros de
servicios municipales o provinciales
Pequeos productores de zonas
Programa de sostenimiento del empleo de pequeos productores
declaradas de emergencia agropecuaria rurales
Instituciones de formacin
Profesional

Instituciones de formacin profesional

Calidad en la formacin profesional

Fortalecimiento de instituciones de formacin profesional

Gobiernos provinciales
y municipales

Gobiernos municipales y provinciales

Acuerdos territoriales de promocin del empleo

Equipos tcnicos locales

Fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos locales

Oficinas de empleo

Orientacin y servicios a postulantes y empleadores

Fortalecimiento de oficina municipal de empleo

42

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Programas y acciones de empleo

La poltica para luchar contra la informalidad

de transferencia directa

articul planes y programas de distintos minis-

En febrero de 2010, la cantidad de personas en

terios, bajo un principio comn: la generacin

programas y acciones con prestaciones mone-

de empleo decente es un medio para la erradi-

tarias ascenda a 627.140, cifra que representa-

cacin del trabajo informal y para la inclusin

ba el 28,9% de los niveles de junio de 2003. En

social.

relacin a junio de 2003, todas las provincias

disminuyeron la cantidad de beneficiarios. En

a. Asalariados informales

febrero de 2010, solo el 12,3% de los beneficia-

en unidades productivas formales

rios de programas con transferencia directa era

Son asalariados contratados al margen de la

titular del PJJHD, mientras que el 87,7% restan-

normativa laboral por empresas con cierta

te se distribua entre el SCyE, el Programa de

capacidad econmica, lo que en principio les

Empleo Comunitario, el PJMyMT y otras accio-

permitira regularizar la relacin laboral. Se esti-

nes de promocin del empleo. Hacia febrero de

ma que un 30% de los trabajadores informales

2010 haba 393.511 participantes en el

estn ocupados en unidades productivas for-

Programa de Empleo Comunitario, el Programa

males. Para este grupo, se destacan las accio-

de Recuperacin Productiva, Interzafra y otras

nes ejecutadas por el Estado nacional que se

acciones de empleo, lo que representaba en el

detallan a continuacin:

total del pas un incremento del 105,5% en

relacin con junio de 2003.

El Plan Nacional de Regularizacin del

Trabajo, que apunta a detectar el trabajo no
registrado, el parcialmente registrado, las formas

La lucha contra la informalidad

atpicas y encubiertas de relacin laboral y la

La informalidad laboral es un fenmeno hetero-

subcontratacin elusiva. En los ltimos aos se

gneo y complejo que afecta a una proporcin

han inspeccionado a nivel nacional ms de

significativa de los trabajadores.7 Los trabajado-

400.000 empresas y fiscalizado la situacin

res informales pueden ser tanto empleadores,

registral de casi 1,3 millones de trabajadores,

trabajadores por cuenta propia o asalariados, y

logrando que un porcentaje relevante de estos

se encuentran no solo en unidades productivas

establecimientos registren a sus empleados.

informales, sino tambin en unidades producti-

El Programa de Simplificacin Registral habi-

vas formales y en hogares particulares. Esta

lita un nuevo esquema de registro que propone

heterogeneidad de situaciones signific que las

un procedimiento nico que facilita la inscrip-

polticas orientadas a reducir la informalidad

cin de los trabajadores, la identificacin de los

deban reconocer las diferencias.

empleadores y la fiscalizacin sobre el cumpli-

7. Los datos provienen de La informalidad laboral bajo la lupa. Una realidad heterognea. MTEySS, 2009.

captulo II

miento de la normativa vigente, allanando el

productivo y regional. Ejemplos de esto son pro-

camino para reducir el trabajo informal.

gramas como el monotributo social, el SCyE y los

La normativa establecida para las pyme (ley

diversos planes de desarrollo econmico que

25.877) prev un descuento de sus contribu-

apoyan a emprendedores y empresas jvenes, y

ciones patronales a la seguridad social por el

promueven redes productivas con impacto en el

trmino de 12 meses por cada trabajador que

desarrollo regional, agencias de desarrollo pro-

incorporen. La reduccin consiste en una exen-

ductivo, programas de crdito para micro,

cin parcial de las contribuciones al sistema de

pequeas y medianas empresas.

43

la seguridad social, equivalente a un tercio de

c. Asalariados informales

las contribuciones vigentes.

en hogares particulares
b. Trabajadores informales

Casi un 20% del trabajo informal se concentra

en unidades productivas informales

en hogares particulares. En su mayora este

Son los trabajadores que desempean sus acti-

grupo est integrado por mujeres dedicadas al

vidades en unidades productivas informales, es

servicio domstico. El Gobierno impuls medi-

decir, al margen de toda normativa que regule

das para regularizar la situacin laboral de las

su actividad. Se trata de asalariados y trabaja-

trabajadoras del servicio domstico, por ejem-

dores independientes, que representan el 44%

plo la posibilidad, por parte del empleador, de

del total del trabajo informal.

deducir del impuesto a las ganancias el salario

Para el tratamiento de este grupo, el Gobierno

y las cargas sociales del servicio domstico, la

tom una serie de medidas que priorizan dos

simplificacin del registro y pago de aportes, y

dimensiones: la inclusin social y el desarrollo

el lanzamiento de una intensa campaa de

Grfico II.3. Beneficiarios de polticas activas de empleo segn tipo de prestacin

Comparacin 2003-09, en miles
2003

1290

2009

883
606
380

382

Fuente: rea de Monitoreo de la

Secretara de Empleo del MTEySS.

211
15
Ocupacin
transitoria

Mejora de la
empleabilidad

0
Orientacin
laboral

0
Sostenimiento
de empleo

49

Insercin
laboral
asistida

* Excluidas las polticas relacionadas

solo con transferencias de ingresos.

Crecimiento
entre 2003 y
2009*

44

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

difusin para promover la importancia del regis-

Una enseanza importante para la sostenibili-

tro laboral. Asimismo, se implement un pro-

dad de las polticas activas de empleo es la

grama de calificacin y profesionalizacin de

necesidad de maximizar las capacidades y

los trabajadores del servicio a casas particula-

conocimientos locales. Cuanto mayor sea el

res, que contempla muy particularmente la

contenido local y ms nutrida la participacin

dimensin de gnero, trabajo migrante y dere-

de los actores territoriales, mayores sern los

chos laborales.

efectos sobre el desarrollo econmico local, lo

Si el PJJHD fue un puntapi inicial para la

que redunda en menos desempleo estructural

incorporacin de desempleados al empleo regis-

y sienta bases ms slidas para la generacin

trado, el SCyE y el PJMyMT, sumado a otras

de empleo genuino en los territorios.

herramientas que el MTEySS ha elaborado, han

La aplicacin de las polticas activas de

permitido mejorar la empleabilidad de las perso-

empleo en los territorios incentiv la creatividad

nas desocupadas y su insercin laboral. La pro-

de los agentes locales. Se disearon iniciativas

pia dinmica de estos programas y la posibilidad

para poner en prctica y ampliar la capacidad

de conjugarlos incit a la participacin y gener

de innovacin local y crear nuevas capacida-

expectativas en miles de personas en todo el

des, mediante la combinacin apropiada de

pas, que se sumaron a estas polticas activas de

herramientas, la concertacin de actores invo-

empleo. Esto tuvo efectos directos sobre los

lucrados en la problemtica del empleo y la

territorios en general y las oficinas de empleo en

construccin de redes de conocimientos que

particular; para cubrir la amplitud, variedad e

dieran respuesta local a la demanda de empleo

integralidad de las acciones, la territorializacin y

y a las lneas de accin de cada programa.

descentralizacin de los programas pas a ser

Las polticas se segmentaron segn los terri-

imperativa. La magnitud del empleo generado y

torios, las poblaciones o las cadenas producti-

la reduccin de la desocupacin adquieren aun

vas, sabiendo, adems, que las polticas de

ms relevancia cuando se advierte que la mayo-

empleo con base territorial afectan a esferas

ra de los nuevos ocupados se insertaron en

que son competencia de diferentes ministerios,

puestos de calidad, lo que marca un cambio

por lo que deben integrarse en las polticas

fundamental respecto de la historia reciente del

nacional, regional y local y no tratarse como

mercado de trabajo argentino.

una cuestin aparte. Al mismo tiempo, la iniciativa territorial comienza a nivel local y, por lo

3. Las herramientas: Innovacin y

creatividad territorial

tanto, debe formar parte de los planes locales y

regionales de desarrollo.

El enfoque de desarrollo local aplicado a las

polticas y programas toma en cuenta las con-

Territorios, poblaciones y sectores

diciones territoriales y posibilita una mejor arti-

y cadenas productivas

culacin de las polticas con las demandas y

Los programas que acompaaron a las polticas

necesidades de la poblacin y las empresas.

de empleo superaron los enfoques tradicionales

captulo II

por cuanto dinamizaron los territorios y genera-

sino tambin en la consolidacin institucional

ron prcticas institucionales que solan estar en

de los actores participantes. Establecer proce-

los discursos pero que se aplicaban con poca

dimientos de anlisis e intervencin, disear

frecuencia.

instrumentos e indicadores y manejar la infor-

En primer lugar, para que los territorios ges-

macin para un uso pertinente indica posibili-

tionaran respuestas integrales a estas polticas,

dades de planificacin estratgica y necesidad

fue indispensable que iniciaran o actualizaran

de hacer sostenible el dilogo social.

un anlisis primario del contexto productivo

A fines descriptivos, y sin nimo de ser

donde operaban para, a partir de all, caracteri-

exhaustivos, se pueden citar ejemplos de traba-

zar la oferta y demanda de empleo local, y

jos que se iniciaron o se enriquecieron con un

determinar las necesidades productivas del

enfoque que consideraba al empleo en el

territorio. Result fundamental que conocieran

marco del desarrollo local. En la mayora de los

y se basaran en sus capacidades y prioridades

ejemplos que se citan, la asistencia tcnica del

para lograr un acervo cada vez mayor de recur-

CEA ha contribuido tanto en los modos de pen-

sos locales, creando as un crculo virtuoso y

sarlos y ponerlos en funcionamiento como en

autoalimentado de dilogo y cooperacin insti-

las acciones en el terreno. Este enfoque es el

tucional entre las esferas pblica y privada.

responsable de la riqueza de los programas,

Una vez analizada la problemtica del

empleo desde la perspectiva del desarrollo

porque los pone en accin como herramientas

de una poltica ms general que los abarca.

local, y tras haber propiciado una reflexin

entre sectores e instituciones, se establecieron

a. Los territorios

parmetros y se definieron estrategias para la

En algunos territorios, a cuya fragmentacin y

intervencin en consonancia con el contexto

dispersin se le suman lmites difusos de los

socioproductivo y con los recursos y capacida-

ejidos urbanos y territorios rurales sin jurisdic-

des disponibles o, incluso, que se deban solici-

cin local, se hizo necesario constituir o fortale-

tar en mbitos de decisin superiores.

cer espacios de concertacin con actores con

Los territorios que quisieron participar de

reas productivas en comn, y generar espacios

esta experiencia definieron sus prioridades

de discusin y trabajo en torno a proyectos en

poblacionales gnero, discapacidad, pueblos

instancias microrregionales. Esta metodologa

indgenas, juventud, etc., adems de distin-

de trabajo puede entenderse como una evolu-

guir aquellos sectores que tenan preponderan-

cin necesaria de las mesas territoriales, que

cia o problemticas urgentes. Al contar con

se establecieron en la primera etapa del PMyMT.

informacin precisa, fue posible alcanzar una

Los espacios intermunicipales conformados

comprensin bastante acabada de las causas

para atender problemas regionales de inters

del desempleo y la exclusin.

comn, mediante la cooperacin y el asociativis-

El propio procedimiento de trabajo dej sus

huellas, no solo en la aplicacin de las polticas,

mo, tomaron relevancia a la hora de implementar medidas con repercusiones en el territorio.

45

46

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Por ejemplo, en la microrregin del noroeste

nales, socioproductivos y del mercado de traba-

de Crdoba, se capacitaron equipos tcnicos

jo de los municipios y la regin. Se trabaj en

municipales para promover la institucionalidad

formacin profesional, servicios de empleo,

de la poltica de empleo y generar sinergia entre

emprendimientos individuales y asociativos,

los recursos de los municipios de Villa de Soto,

entramados productivos y empleo independien-

Cruz del Eje, Capilla del Monte y Den Funes.

te. Como resultado, se presentaron documentos

Se promovieron mecanismos para generar y

base locales y un documento base regional que

procesar informacin sobre aspectos institucio-

identifican las variables poblacionales, producti-

captulo II

vas e institucionales. Estos diagnsticos sirvie-

Rural, el INTA y las direcciones de turismo de

ron para formular una serie de proyectos socio-

los municipios involucrados. La labor se centr

productivos y entramados productivos, cinco de

en el sector productivo, con nfasis en la iden-

ellos con posibilidades ciertas de generar

tificacin de productores y producciones que

empleo. Por otro lado, se formularon 14 proyec-

propiciaran el trabajo mancomunado. As, se

tos de formacin profesional. Adems, se logr

decidi priorizar las lneas de fortalecimiento de

incorporar al PJMyMT en tres municipios e ins-

las capacidades locales, formacin profesional

talar la primera unidad de empleo de la regin.

territorial y entramados productivos.

En la microrregin de las rutas 127 y 12, en

En la microrregin Norte de Santa Fe se

Entre Ros, existe un corredor de produccin de

comenzaron a promover espacios de coopera-

lana que, unido a la capacidad de los produc-

cin entre instituciones y actores locales, con-

tores regionales, el MTEySS, el Instituto Nacional

ducidos por la GECAL, para generar proyectos

de Tecnologa Agropecuaria (INTA) y Critas,

de desarrollo rural.

hizo posible formular proyectos y conformar

La Asociacin de Municipios de la Regin de

centros de servicios, lo que se dio a conocer

los Valles y la Confluencia (AMRVC), integrada

como la cadena de la lana.8 Los proyectos

por municipios de Neuqun y Ro Negro, surgi

apuntaron a la formacin de los productores

como respuesta a las demandas de los ciuda-

tejedoras, artesanas, hiladoras y diseado-

danos que se ven obligados a interactuar con

ras en temas como las buenas prcticas en

ciudades vecinas, sin importar lmites geogrfi-

manufacturas y organizacin, adems de un

cos ni diferencias institucionales. La iniciativa

mdulo de asociativismo y economa social. A

de estos municipios signific un avance sustan-

lo largo del corredor se constituyeron tres cen-

tivo en la coordinacin de servicios y en el

tros de servicios orientados a la produccin

espritu de cooperacin, con los que se arbitra-

textil artesanal. Cada centro se especializar en

ron medios para desobstaculizar el desarrollo

un punto distinto de la cadena, a saber: pro-

humano y de la regin. Para ello, se establecie-

duccin primaria, confeccin y comercializa-

ron comisiones de trabajo en las que fue posi-

cin, aunque los tres brinden el conjunto inte-

ble transversalizar dimensiones poblacionales

gral de los servicios.

especficas, como las de los pueblos indgenas

En la microrregin Tierra de Palmares, en

y la juventud.

Entre Ros, se conform una mesa con institu-

Existen en Argentina experiencias exitosas

ciones como el Proyecto Nacional de Turismo

de asociativismo municipal, como por ejemplo

8. S
 e entiende como una cadena productiva (o cadena de valor territorial) a un conjunto interactivo de actores econmicos,
articulados en procesos productivos, desde la provisin de materias primas, transformacin y comercializacin, basados en la
demanda del mercado consumidor (Villacorta, Isabel y otros, 2004, Gua para la elaboracin de estudios de cadenas
productivas, PADER-COSUDE, La Paz, Bolivia). Cada uno de estos procesos secuenciados constituye un eslabn de la cadena,
cuya existencia y caractersticas pueden explicarse no solo por s mismas sino con relacin al resto de los eslabones.

47

48

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Cuadro II.5. Actividades de las comisiones de la Asociacin de Municipios de la Regin de los Valles y la
Confluencia
Actividad

Resumen

Comisin responsable

Convenio con el Instituto Nacional

contra la Discriminacin, la
Xenofobia y el Racismo (Inadi)
"Ciudades libres de discriminacin"
Neuqun, 18 de noviembre de
2008

Firma de convenio con el Inadi "Ciudades libres de discriminacin".

La adhesin de los municipios integrantes de la AMRVC fue el puntapi
inicial para la implementacin de polticas destinadas a combatir las
diferentes formas de discriminacin en las comunidades representadas.

Coordinacin

Jornada de asociativismo municipal

"Pensar la integracin desde la
Patagonia"; Museo Nacional de
Bellas Artes Neuqun, 26 de
febrero de 2009

Se realiz en forma conjunta entre la AMRVC y el Consejo de Planificacin

y Accin para el Desarrollo (COPADE). La misma cont con conferencias
de referentes en la materia.
Adems de la participacin de la secretaria de Asuntos Municipales del
Ministerio del Interior de la Nacin, Raquel Kismer de Olmos; intendentes
y funcionarios de los municipios integrantes, referentes del COPADE y de
la Universidad Nacional del Comahue, y pblico en general.

Embajada cultural

Presentacin de diversos artistas de las ciudades que forman parte de la

AMRVC, en un encuentro abierto a la comunidad.
11/10/08: Presentacin en San Patricio del Chaar
20/10/08: Presentacin en Anelo
07/11/08: Presentacin en Plottier
16/11/08: Presentacin en Allen
23/11/08: Presentacin en Fernndez Oro
07/12/08: Presentacin en Centenario
14/12/08: Presentacin en Cinco Saltos
18/01/09: Presentacin en Neuqun capital

Comisin de Cultura

Jornada de juventud
Neuqun, 5 de diciembre de 2008

Definicin de la agenda de trabajo para 2009 de la AMRVC en lo referente

a juventud.
Capacitacin a cargo de Gabriela Landriscini, Facultad de Economa de la
Universidad Nacional del Comahue; Mara Maldonado, delegacin del
MTEySS; y Damin Rodrguez, Red de Mercociudades.

Comisin de Juventud

Desarrollo de marca turstica

regional

"Comarca Valle Patagonia. Buen origen, buen destino".

La marca y su logo identifican a la regin, por lo que sern empleados en
su representacin.

Comisin de Turismo

Capacitacin a agentes municipales Orientada a brindar herramientas que permitan la difusin y oferta de las
tursticos de la regin.
alternativas que surgen a partir de la integracin regional.
San Patricio del Chaar, 26 de
noviembre de 2008
Visita in situ para capacitacin de
agentes tursticos municipales
Senillosa, Plottier, Centenario; 18
de noviembre de 2008

Recorrido por puntos tursticos para conocer los atractivos de la regin y

disear una oferta ms amplia en cada localidad, a partir de un circuito
regional.

Definicin de lneas de accin

Diseo e implementacin de una marca regional o denominacin de origen Comisin de Desarrollo

que distinga y avale la calidad de los productos provenientes de los
Econmico
municipios asociados.

Presentacin de proyecto de
financiamiento ante el Consejo
Federal de Inversiones para la
realizacin del plan estratgico
regional; 8 de agosto de 2008

Destinado a contribuir al ordenamiento del territorio urbano y rural, mejorar Planificacin estratgica
la coordinacin, armonizar la interdependencia, corregir desequilibrios,
contribuir a la igualdad de oportunidades, facilitar el acceso a proyectos
con financiamiento nacional e internacional, dar un marco ordenador para
futuros planes estratgicos municipales, etc.

Firma convenio de patentes

Cinco Saltos; 19 de diciembre de
2008

Entre los municipios de Centenario, Anelo, Senillosa, Plottier y Neuqun. A

partir de la firma de este convenio, las transferencias de vehculos entre
los municipios alcanzados tendrn como requisito la presentacin de un
libre deuda de impuesto de patentes del municipio de origen, lo que
representa una herramienta ms contra la evasin.

Comisin de Transporte

captulo II

el Consorcio de Municipios del Conurbano Sur

na de empleo que depende directamente del

(Comcosur), integrado por las municipalidades

MTEySS. Es probable que los resultados sean

de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui,

positivos, aunque la descentralizacin de las

Florencio Varela, Lans, Lomas de Zamora y

polticas presupone la necesidad de facultar a

Quilmes, cuyos principales objetivos son el

los gobiernos locales para que sean copartci-

desarrollo econmico y la solucin de proble-

pes en el desarrollo econmico de sus territo-

mticas que exceden lo local. Adems, la Red

rios. Es de esperar que estas decisiones sean

Federal de Municipios Tursticos integra a los

paliativos transitorios, que perdurarn durante

gobiernos locales en los que la actividad tursti-

el lapso que conlleve la construccin de un

ca tiene un desarrollo moderado o intenso; sus

sistema institucional local que defina al empleo

objetivos incluyen el intercambio de experien-

y al desarrollo como parte integral de la gestin

cias, la obtencin de beneficios colectivos para

de las polticas pblicas.

los integrantes y la elaboracin de proyectos de

ley de promocin de la actividad.
En Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones

b. Los sectores y las cadenas

productivas

se trabaj en la cadena productiva del maz y se

La resolucin de los problemas de calidad del

destac el rol y las caractersticas de la produc-

empleo no puede ser abordada con estrategias

cin de pequea escala. Se elaboraron reco-

genricas. Este tipo de problemas debe ser

mendaciones para identificar los programas

enfrentado con estrategias segmentadas en su

orientados a fortalecer las cadenas productivas,

diseo, integrales en su formulacin e interins-

con hincapi en la produccin de pequea

titucionales en su ejecucin.

escala, ya que es importante el aporte que

La informalidad y la baja calidad del empleo

pueden hacer en la generacin de empleo, y

suelen estar arraigadas en la cultura y la

por otra parte, para no descuidar la seguridad

estructura de los sistemas productivos, de

alimentaria de la poblacin.

manera ms profunda que el propio desem-

En un sentido diferente, que tambin refleja

pleo. Resolverlos implica focalizar los proble-

la voluntad de actuar sobre los territorios, se

mas en poblaciones, territorios o cadenas pro-

disearon estrategias de intervencin para

ductivas, incorporar una mirada sistmica de

garantizar el alcance de las polticas de empleo

los procesos sociales y promover la articula-

nacionales en los pocos lugares donde las

cin de programas y polticas no solo de

voluntades polticas o las deficiencias institucio-

empleo lo que constituye por s mismo un

nales obstaculizaron la implementacin de ofi-

desafo sino tambin tecnolgicos, econmi-

cinas municipales de empleo. En el caso de la

cos y sociales.

provincia de San Luis, se instalaron oficinas de

En consonancia con ese desafo, el MTEySS

empleo itinerantes, dependientes de la GECAL,

ha procurado idear soluciones superadoras a

en la capital y Villa Mercedes. En la Ciudad

las tradicionales, segn las cuales se encara-

Autnoma de Buenos Aires se instal una ofici-

ban iniciativas aisladas, insostenibles por care-

49

50

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Cuadro II.6. Ejemplo de innovaciones en el uso de las herramientas en Cuyo

Caso, municipio

Herramientas
Coincidencias con otras experiencias
o casos de la regin

Diferencias (innovacin)

Jchal, San Juan

Uso de la plataforma del MTEySS

Uso innovador de un sistema estadstico propio a travs

de relevamientos especficos y estadsticas por programa
desde que inici las actividades la oficina de empleo, que
es actualizado mensualmente.

Merlo, San Luis

Uso de la plataforma del MTEySS

Uso de un mecanismo de comunicacin permanente

con otras reas municipales para el fortalecimiento de los
productores artesanales.

San Rafael, Mendoza U

 so de la plataforma del MTEySS
Metodologa de concertacin entre el
sector productivo y el educativo
Diagnstico de perfiles a partir de las
historias laborales de todos los
postulantes (lnea de base de la
propuesta integral de capacitacin)

Sistema de seguimiento de egresados de los cursos de

formacin profesional: tiene como fundamento la
vinculacin a travs del registro, control y seguimiento de
los mismos. Asimismo busca evaluar, en el proceso de
seguimiento de egresados, el impacto de las acciones
realizadas en el mercado de trabajo.

Coronel Felipe
Varela, La Rioja

Asistencia tcnica directa para la creacin del Centro de

Servicios para Pequeos Productores, que se inscribe en
la lnea de centros de servicios municipales, pero con
atencin especfica de la GECAL y del programa CEA.

Metodologa de concertacin entre el

sector productivo y el Estado (nacional,
provincial y municipal)

cer de vnculo con el resto de la cadena de

fue el resultado del trabajo de cinco institucio-

produccin y comercializacin. Para viabilizar

nes: el MTEySS, el Ministerio de Desarrollo

propuestas integrales fue imprescindible el

Social de la Nacin, el INTI, el Instituto de

trabajo mancomunado del MTEySS con otras

Administracin de la Facultad de Ciencias

instituciones, como el Instituto Nacional de

Econmicas de la Universidad Nacional de

Tecnologa Industrial (INTI), universidades y

Crdoba, y el programa CEA de la OIT. A partir

otros ministerios nacionales y provinciales.

del estudio se disearon propuestas para

As, durante 2010 se realiz un estudio de la

mejorar la calidad del empleo en la cadena de

cadena productiva textil de indumentaria en el

MyPE textiles en el Gran Crdoba y el Gran

Gran Crdoba y el Gran Rosario para identificar

Rosario. Se identificaron cinco propuestas

alternativas estratgicas y analizar su factibili-

estratgicas, algunas de las cuales se hallan en

dad e impacto potencial en la competitividad

ejecucin. (Vase un ejemplo de propuesta de

de las micro y pequeas empresas (MyPE)

intervencin en el esquema II.7.)

(vase el ejemplo de la construccin de la

Algunas organizaciones sociales con traba-

cadena textil en el esquema II.6). El estudio

jadores del sector tambin se sumaron a las

captulo II

mesas de debate y, en el caso de Crdoba

calidad a muchas familias, se generaron espa-

capital, formaron a sus miembros en talleres

cios de concertacin y cooperacin con otras

de organizacin del trabajo y conocimiento de

dos mesas sectoriales, la apcola y la olivcola.

los eslabones de la cadena productiva del sec-

Asimismo, se establecieron nuevas cooperati-

tor textil de indumentaria. Estos talleres de

vas en respuesta a la demanda de participan-

formacin fomentan la cooperacin con otros

tes de programas de empleo con vocacin de

actores locales que tambin trabajan aislada-

trabajo productivo y asociativo. As, se alent la

mente. La organizacin social Carlos Mujica

construccin de capacidades locales y se con-

cuenta con maquinarias para la confeccin

tribuy a la generacin de trabajo decente y al

textil y las pone a disposicin de los miembros

desarrollo.

de su mutual que trabajan en el sector. Se

En Tucumn se formularon proyectos de

present un proyecto de trayecto de orienta-

entramados productivos caprinos, en un terri-

cin laboral para ms de 60 personas que

torio priorizado tanto por la GECAL como por la

trabajan o desean incorporarse como trabaja-

Subsecretara de Empleo de la provincia. En

dores del sector de indumentaria.

Santiago del Estero se conform una mesa

En lo que respecta al sector rural, en Jujuy

provincial de empleo rural, integrada por la

se organizaron espacios de dilogo y coopera-

Jefatura de Gabinete, el Ministerio de Gobierno,

cin con la Direccin Provincial de Agencia de

la Secretara de Trabajo, el Ministerio de

Comercializacin, que forma parte del Ministerio

Produccin y la GECAL de la provincia. Por otra

de Produccin y Medio Ambiente de la provin-

parte, en la comunidad de Lujn (Santiago del

cia. Se abrieron espacios de sensibilizacin y

Estero) se llev adelante un diagnstico socio-

participacin para pequeos y micro empren-

productivo con 30 familias de jornaleros y

dedores agroindustriales, cuyos proyectos

pequeos productores junto al INTI, la Direccin

estaban por implementarse o ya en desarrollo,

de Agricultura y la Direccin General de Tierras,

sobre la normativa del Cdigo Alimentario

mediante el cual fue posible identificar lneas

Argentino. El propsito fue tratar la aplicacin

de accin para entramados productivos para

de la normativa y los procedimientos del

los pequeos productores agropecuarios con

Cdigo Alimentario Argentino para mejorar la

mayor nivel de necesidades bsicas insatisfe-

calidad de los procesos productivos y agregar

chas de la provincia. En Santiago del Estero la

valor a los productos finales. Con estas medi-

segmentacin por sector coincidi con las

das se espera que los emprendedores incre-

poblaciones ms vulnerables: trabajadores

menten sus ventas y generen empleos auto-

rurales migrantes estacionales, pequeos pro-

sostenibles.

ductores agropecuarios del departamento

En La Rioja, donde ya exista una red pro-

Figueroa y emprendedores del interior provin-

ductiva, el Plan Cuncola Provincial, que fun-

cial. Por ello se priorizaron los programas de

ciona hace ms de siete aos, con crecimiento

empleo independiente y los entramados pro-

constante y ofrece oportunidades de trabajo de

ductivos/centros de servicios.

51

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.6. La cadena productiva textil de indumentaria

Contexto nacional e internacional

Hbitos de consumo
Marco regulatorio y polticas laborales y de empleo
Evolucin de la demanda interna
Competitividad internacional (poltica monetaria y fiscal, etc.)

Sector

PRIMARIO

Obtencin de
materia prima
Eslabn

Actores

TEXTIL

Procesamiento de fibras.
Fabricacin de hilados.
Fabricacin de tejidos
Comercializacin de
insumos textiles

Productores de
algodn, lino, etc.
Criadores de
ovejas o gusanos
de seda

INFRAESTRUCTURA DE APOYO
Asociaciones sectoriales de empresas
Sindicatos de trabajadores del sector
Instituciones de apoyo tecnolgico, financiero, etc.

Hilanderas y tejeduras
Mayoristas e importadores
de telas y tejidos, avos

Comercializacin
de mquinas y
herramientas

52

captulo II

INDUMENTARIA

COMERCIAL

Diseo y confeccin

Corte

Bordado y
estampado

Costura y Lavado
remallado

Planchado
y envasado

Marketing y
publicidad

Diseo

COMERCIALIZACIN

Empresas integrales (grandes)

Mayoristas
Minoristas
Boutiques
Grandes tiendas y
supermercados
Tiendas de marca

Empresas
confeccionistas

Recolector

Talleres independientes (MYPE)

Talleres a fasn
(integrales, especializados
y secundarios)
Trabajo a domicilio a fasn

53

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.7. Alternativas de intervencin segn actividades de la cadena de valor

Sector

PRIMARIO

Obtencin de
materia prima
Eslabn

Actores

TEXTIL

Procesamiento de fibras.
Fabricacin de hilados.
Fabricacin de tejidos
Comercializacin de
insumos textiles

Productores de
algodn, lino, etc.
Criadores de
ovejas o gusanos
de seda

Hilanderas y tejeduras
Mayoristas e importadores
de telas y tejidos, avos

Alternativas
estratgicas

Banco de insumos

Asociacin de
Trabajadores Textiles

Comercializacin
de mquinas y
herramientas

54

captulo II

INDUMENTARIA

COMERCIAL

Diseo y confeccin

Corte

COMERCIALIZACIN

Bordado y
estampado

Costura y Lavado
remallado

Planchado
y envasado

Marketing y
publicidad

Diseo

Empresas integrales (grandes)

Mayoristas
Minoristas
Boutiques
Grandes tiendas y
supermercados
Tiendas de marca

Recolector

Talleres independientes (MYPE)

Empresas
confeccionistas

55

Talleres a fasn
(integrales, especializados
y secundarios)
Trabajo a domicilio a fasn

Capacitacin y certificacin de competencias

Oficina de Gestin Estratgica

Centro de servicios

Organizacin comercializadora
Grupo exportador

Fuente: Andrs Matta, Cecilia Magnazo y otros, Trama productiva urbana y trabajo decente: anlisis y estrategias para la cadena productiva textil de indumentaria en
reas metropolitanas, 1. ed. Buenos Aires: Oficina de la OIT en Argentina, programa CEA, 2011.

56

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

c. Las poblaciones

En lo que respecta a la dimensin de gne-

La atencin a poblaciones especficas fue

ro, el MTEySS, a travs de la Red de Instituciones

directa solo en algunos casos. No obstante, la

de Formacin Continua, brinda cursos para la

gran mayora de las decisiones estuvo signada

profesionalizacin del trabajo en casas particu-

por la preocupacin y los desafos de prestar

lares y otros servicios sociales. Con ellos se

asistencia a las poblaciones vulnerables. Se

prev incorporar conocimientos y habilidades

apel al uso de la capacidad para convertir

necesarias para los diferentes trabajos, y pro-

datos en mapas de las regiones donde se con-

mover las mejoras de la empleabilidad para

centraban estas poblaciones y, en consecuen-

encontrar, crear, conservar y enriquecer un

cia, dar prioridad a esas regiones, localidades o

trabajo. Se alienta la participacin tanto de

barrios. Sin embargo, en la insercin social a

hombres como de mujeres, ya que las activida-

nivel local, regional y nacional de los grupos

des se realizan con un enfoque de equidad. El

ms vulnerables persisten problemas profun-

MTEySS lleva adelante polticas de empleo que

dos para emprender iniciativas que enfrenten

fortalecen la igualdad de oportunidades y el

los embates del desempleo estructural.

trabajo decente; es decir, el trabajo productivo,

Cuadro II.7. Cuyo: Trabajos con poblaciones vulnerables

Municipios
Vinchina

Balde

La Torre

Guandacol

Chamical

Herramientas
Estrategias para la concertacin de actores
Fortalecimiento del equipo tcnico municipal a
travs de capacitacin en desarrollo econmico local
Estrategias para la concertacin de actores
Fortalecimiento del equipo tcnico municipal a
travs de capacitacin en desarrollo econmico local
Capacitaciones a colectivos vulnerables en
conceptos introductorios de desarrollo econmico
local
Estrategias para la concertacin de actores
Transferencia de herramientas para la organizacin
comunitaria y la aplicacin de programas con
sentido sostenible

Estrategias para la concertacin de actores

Capacitaciones a colectivos vulnerables en
conceptos introductorios de desarrollo econmico
local
Estrategias para la concertacin de actores
Transferencia de herramientas para la organizacin
comunitaria y la aplicacin de programas con
sentido sostenible

Efectos
Actores locales fortalecidos para el asociativismo
Equipo tcnico municipal fortalecido
Actores locales fortalecidos para el asociativismo
Equipo tcnico municipal fortalecido
Colectivos vulnerables fortalecidos para iniciar
trabajos asociativos

C
 onsolidacin de la idea asociativa. Cooperacin
entre los actores del territorio
Se profundiz la articulacin de intervencin y
continuidad de acciones en La Torre
Se proyectaron coordinaciones para la intervencin
en diversos municipios
Los actores locales plantearon otros aspectos
productivos a futuro (turismo)
Consolidacin de la idea asociativa. Cooperacin
entre los actores del territorio

Actores locales fortalecidos para el asociativismo y

en conceptos bsicos de desarrollo econmico local

captulo II

seguro, con respeto a los derechos laborales,

En Crdoba se elabor una estrategia de

los ingresos adecuados y la proteccin social

inclusin laboral para poblaciones con capaci-

para todos.

dades diferentes, se incorporaron dos perso-

En Santa Fe se realizaron capacitaciones

nas a la GECAL y se defini una estrategia de

que incorporaron la dimensin de gnero a las

abordaje para asistir a las oficinas de empleo

polticas activas de empleo, se redactaron

en materia de trato con personas con discapa-

documentos, se armaron mesas de trabajo con

cidad. Se llevaron a cabo, junto con la Unidad

participacin de los niveles nacional, provincial

de Discapacidad y Empleo del MTEySS, talle-

y municipal, y se identificaron proyectos de

res sobre discapacidad y empleo en el noroes-

inclusin de mujeres en oficios no tradicionales.

te argentino (NOA), Cuyo y la ciudad de

En Mendoza, asimismo, se organiz la Jornada

Buenos Aires.

Provincial de Empleo y Mujer, en la que partici-

La integracin social de las personas con

paron funcionarios, agentes de oficinas de

discapacidad supone una lucha decidida con-

empleo y autoridades del gobierno provincial.

tra el ciclo que une pobreza y discapacidad. La

Se propici la discusin en torno a temas rela-

promocin de polticas de empleo y medidas de

cionados con el gnero, y se reflexion sobre

realizacin personal que eliminen la discrimina-

cmo enfrentar los prejuicios sociales y cultura-

cin contra los discapacitados, exige la profun-

les en materia de gnero, estipular la igualdad

dizacin de las medidas que impulsa el Gobierno

en la asignacin de recursos y promover la

y el cumplimiento de polticas que promuevan,

participacin en las obligaciones de la familia,

protejan y aseguren el goce pleno y en condi-

la comunidad y la vida pblica.

ciones de igualdad de los derechos de las per-

En materia de discapacidad, el MTEySS

sonas con discapacidad.

cuenta con un programa de insercin laboral

A travs del PJMyMT, los jvenes han adqui-

para trabajadores con discapacidad que brinda

rido una relevancia fundamental en las polticas

apoyo econmico durante nueve meses y servi-

de empleo para la inclusin social. Como ya se

cios de intermediacin laboral para los trabaja-

mencion, el programa se implementa en 22

dores. A las empresas se les ofrecen beneficios

provincias a travs de 188 oficinas de empleo.

econmicos a travs de deducciones en el

Esto indica que la gran mayora de las provincias

impuesto a las ganancias y contribuciones

ha abordado el problema de la poblacin joven

patronales, adems de porcentajes de exencio-

en situacin de vulnerabilidad y cuenta con

nes en los aportes patronales y en contribucio-

programas para abordar la poltica de empleo

nes a la seguridad social durante un ao.

con un enfoque territorial e inclusivo.

57

58

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Cuadro II.8. Municipios incorporados, personas adheridas y cubiertas segn provincia. 2008-11
Municipios incorporados
Provincia
Buenos Aires

personas adheridas

personas cubiertas

2008

2009

2010

2011

May-11

Total

2008

2009

2010

2011

May-11

Total

2008

2009

2010

2011

May-11

Total

12

13

11

41

3.915

27.868

25.025

35.326

10.712

92.136

1.931

24.788

40.713

39.543

23.563

62.931
3.097

Ciudad Autnoma

1.826

4.647

1.205

6.480

574

3.089

1.837

Catamarca

Chaco

11

3.029

8.240

5.544

10.940

3.096

27.747

890

9.992

15.095

18.301

13.033

22.044

Chubut

796

827

1.307

294

2.932

601

1.257

1.849

1.430

2.313

Crdoba

27

2.564

2.911

3.159

652

8.662

2.027

4.040

3.399

1.958

5.843

Corrientes

1.068

2.582

3.206

766

6.856

718

2.759

4.449

3.631

4.984

Entre Ros

11

1.157

2.901

5.604

1.641

9.663

706

3.032

5.422

4.516

6.467

Formosa

1.848

3.527

782

5.375

549

3.256

2.577

3.256

Jujuy

1.310

3.180

1.983

4.490

770

484

201

788

La Pampa

324

104

324

66

66

66

La Rioja

1.005

3.277

781

4.285

950

2.293

2.204

2.294

Mendoza

11

4.122

4.587

9.449

2.617

18.156

2.361

7.244

10.330

6.512

12.146

Misiones

10

3.152

2.357

5.329

7.814

1.875

18.652

2.668

4.976

8.536

8.854

5.403

12.231

Neuqun

234

2.196

655

2.430

60

824

675

825

Ro Negro

277

805

799

541

69

2.422

196

636

961

857

581

1.550

Salta

936

3.715

3.896

5.858

1.080

14.404

4.502

7.122

9.159

5.798

11.297

San Juan

15

18

7.235

6.594

5.828

1.733

19.656

5.722

10.813

11.827

8.796

15.770

San Luis

Santa Cruz

362

332

303

86

997

285

477

470

282

671

Santa Fe

10

19

1.615

6.879

7.447

1.587

15.946

1.051

6.036

8.894

6.032

10.762

Santiago del Estero

902

1.306

1.258

241

3.466

829

1.893

2.594

2.159

3.027

Tierra del Fuego

320

271

196

39

785

285

470

368

219

691

Tucumn

13

20

4.672

10.870

7.033

10.230

2.011

32.797

1.973

12.585

15.125

11.114

7.480

20.052

Total

40

72

46

30

11

188

16.009

73.996

83.039

125.617

34.009

298.661

7.658

72.051

128.458

147.377

98.953

202.948

Fuente: MTEySS, PJMyMT, mayo de 2011.

captulo II

Grfico II.4. Jvenes por condicin en el programa, segn sexo

En porcentaje
Hombres

100
80

Mujeres

51,8

53,9

49,3

51,7

48,4

46,1

50,7

48,3

60
40
20

Fuente: Informe mensual de ejecucin

y perfil de los adherentes, PJMyMJ del
MTEySS, mayo de 2011.

0
Cubiertos

No cubiertos

Nunca
cubiertos

Total

Grfico II.5. Jvenes por condicin en el programa, segn edad

En porcentaje
100

Ms de 24 aos
48

80

17,6

49,5

37,8

22 a 23 aos

60
40
20
0

24 aos

37,9

20 a 21 aos

31,6
29,8

14,8
4,6
2,9

Cubiertos

24,5
8,9
11,1

Inactivos

26,6

Hasta 19 aos
18,6

16,1
5,3
2,4

Nunca
cubiertos

6,3
5,6

Fuente: Informe mensual de ejecucin

y perfil de los adherentes, PJMyMJ del
MTEySS, mayo de 2011.

Total

Entre las actividades innovadoras que sur-

da de empleo. Son espacios grupales, condu-

gieron sobre la base de la experiencia de

cidos por profesionales, donde se propicia

algunas oficinas de empleo, cabe destacar la

que cada joven reflexione acerca de sus obje-

reciente promocin de los clubes de empleo

tivos laborales en el mediano y en el corto

para jvenes. Estos clubes son espacios

plazo, e identifique las herramientas para

donde los jvenes participantes del programa

lograrlos. Los talleres constan de seis mdu-

intercambian experiencias sobre las oportuni-

los: introduccin, autodiagnstico, mercado

dades de empleo en su territorio y sobre sus

laboral, tcnicas de bsqueda de empleo,

empleos anteriores. Los clubes de empleo

herramientas para la bsqueda de empleo y

para jvenes acompaan a los participantes

construccin del plan de accin individual de

del PJMyMT en la bsqueda activa y sosteni-

bsqueda de empleo.

59

60

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Esquema II.8. Ejemplo de actividad: Introduccin a las tcnicas habituales de bsqueda de

empleo
Los mtodos que
adoptan las
EMPRESAS
para cubrir sus
puestos de trabajo
son DOS

Buscan candidatos dentro

de la organizacin/empresa

Buscan candidatos fuera

de la organizacin/empresa

Estos mtodos
pueden usarse
conjuntamente o
por separado segn
el puesto y el
perfil buscado

Tercerizan la bsqueda
en organizaciones y/o instituciones
especializadas

Consultoras, oficinas de empleo,

bolsas de trabajo, agencias de empleo

Cmo lo hacen

Construyen bases de datos

propias (empresas y
organizaciones) con
presentaciones espontneas de
postulantes (currculos,
llamadas telefnicas y
recomendaciones)
Solicitan recomendaciones a
otras personas (por ejemplo, a
sus propios trabajadores)
Solicitan bases de datos de
centros de formacin
Solicitan bases de datos de
otras empresas
Publican avisos clasificados en
medios grficos: diarios, folletos,
volantes, revistas especializadas
Publican avisos clasificados en
medios audiovisuales y pginas
web

captulo III

Captulo III
Aportes del CEA a las polticas de
empleo en Argentina

1. Los aportes

tivos principales a la poltica laboral: primero

El CEA ha acompaado a la Secretara de

asistir a los ms afectados por la crisis, y luego

Empleo del MTEySS en la implementacin de

promover la integracin de quienes quedaron

las polticas segn prioridades establecidas

relegados del crecimiento. En un lapso breve,

conjuntamente. Provey asistencia tcnica en

la prioridad pas de la asistencia a la promo-

todo el pas, definidas como reas de la inter-

cin del empleo y la formacin. Las polticas

vencin del programa. Sus resultados estuvie-

de empleo cumplieron con ese rol y, primero

ron sujetos a condiciones particulares, segn

el proyecto AREA y luego el CEA, tuvieron un

los grados de institucionalidad en el territorio,

papel activo y crtico, llevado adelante en pla-

las posibilidades de incidencia en las instancias

zos muy exigentes para las modalidades de

orgnicas de la Secretara, y la laxitud de los

organizacin y funcionamiento propias del

tiempos de algunas de las instituciones o acto-

Estado.

res con los que se trabaj.

La estrategia del CEA result muy efectiva:

El CEA contribuy con las polticas de

aport, se articul y promovi las polticas de

empleo. Se ejecut en un perodo de cambios

empleo en base al dilogo con los actores, a

intensos, en el que el pas super los efectos

diagnsticos y estudios, y a la implementacin

de la crisis financiera internacional y volvi a

de distintas modalidades de desarrollo de capa-

crecer rpidamente. Se le asignaron dos obje-

cidades. Trabaj en base a vnculos sistemti-

61

62

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

cos, diferenciados y a la vez articulados entre

Fortalecimiento de las GECAL

s, con los actores de los tres niveles de gobier-

Para dar cuenta de la magnitud de los aportes

no: a) los responsables de la poltica, es decir

del CEA al fortalecimiento institucional de las

los equipos de la Secretara de Empleo; b) los

GECAL es necesario considerar el proceso que

actores provinciales, y c) los actores locales,

se inici con el programa AREA. Incluso en los

principalmente las oficinas de empleo, con un

nuevos territorios donde trabaj el CEA, la

papel central en el territorio ya que brindan los

experiencia del programa anterior fue sustanti-

servicios a la poblacin y se articulan con otros

va, ya que se formularon y ejecutaron acciones

actores locales.

de asistencia tcnica para enfrentar las necesi-

El CEA contribuy a que la poltica se ajus-

dades detectadas.

tara a las nuevas necesidades de la sociedad

Se llevaron adelante diagnsticos de base

y de la economa; apoy el cambio orientado a

regionales que tomaron nota de la riqueza,

la descentralizacin, que mejora la pertinencia

competencia y pericia tcnica de los equipos

y la calidad de las intervenciones a la vez que

tcnicos de las GECAL. El mismo diagnstico

mantiene el papel central del MTEySS y la

seal que los equipos perciban la creciente

Secretara de Empleo. Que los organismos

complejidad que entraaba la ejecucin de las

nacionales trabajen con otros a nivel provincial

polticas del MTEySS y demandaron propuestas

y local, que los apoyen y les transfieran la

de capacitacin.

implementacin de la poltica y los programas,

Entre los aportes ms sustantivos del CEA a

no solo no los debilita, sino que los fortalece,

las GECAL se podra sealar en primer lugar la

en tanto sus acciones ganan en calidad y

transferencia de herramientas para la planifica-

cobertura.

cin estratgica y operativa. Uno de los ejes

El CEA tambin colabor con la articulacin

comunes que apareci en el diagnstico de

de actores no estatales, como los del mundo

base fue la necesidad de generar sinergia para

del trabajo y la produccin o los de la forma-

establecer modos de intervencin de las polti-

cin. Se incrementaron los recursos y se desa-

cas. As, se capacit para fomentar y organizar

rrollaron capacidades colectivas de dilogo

el trabajo en equipo. Tambin se disearon

social para brindar mejores servicios de

instancias de formacin en torno a la informa-

empleo.

cin. Se realiz un diagnstico de las fuentes y

A diferencia del programa AREA, que traba-

de los usos que las GECAL hacan de esa infor-

j de manera directa, organizada y regular con

macin; es decir, si existan procedimientos de

casi todas las direcciones del MTEySS, el CEA

registro y sistematizacin de los datos, y si estos

trabaj y contribuy en menor grado al fortale-

podan servir para tomar decisiones. Se elabor

cimiento de la estructura central del MTEySS.

una propuesta para el uso eficiente de los sis-

Dada la vocacin descentralizadora de la polti-

temas de informacin del MTEySS y la normali-

ca, su incidencia ms directa fue respecto de la

zacin o construccin de nuevos indicadores.

GECAL y los municipios.

Por otro lado, se aportaron criterios y dimensio-

captulo III

Capacitacin de funcionarios y consultores de la Secretara de Empleo, a nivel central y de las GECAL

Este es uno de los logros ms importantes del CEA, tanto por el nmero de participantes capacitados como
por el aporte a la mejora de capacidades en campos de gran inters y utilidad para el MTEySS.
Durante 2009 se elabor un inventario de necesidades de capacitacin de las GECAL y se defini el programa de capacitacin de funcionarios y consultores de la Secretara de Empleo y de las GECAL.
Durante la ejecucin del proyecto se han impartido 112 programas de capacitacin que contaron con la
participacin de 1175 funcionarios y consultores del MTEySS (583 mujeres y 592 hombres), especialmente
de las gerencias (con una participacin efectiva de 725 personas). Este trabajo ha comprendido la atencin
de los equipos tcnicos de 29 GECAL; esencialmente, se ha contribuido a la mejora de capacidades en los
campos de: a) planificacin estratgica y operativa y organizacin del trabajo y construccin colectiva (42
actividades); b) formulacin y ejecucin de proyectos productivos (20 actividades); c) vinculacin del desarrollo productivo con la promocin del empleo y el territorio (12 actividades); d) servicios de empleo y jvenes
(11 actividades); diagnstico de los mercados de trabajo locales y de los territorios (ocho actividades); e)
aspectos conceptuales de la promocin y las polticas de empleo (seis actividades); f) dilogo social (cinco
actividades); g) discapacidad y empleo (cinco actividades), y h) gnero y empleo (tres actividades).
La regin en la que ms acciones de capacitacin se han realizado ha sido el NOA (47), le siguen el
Noreste (NEA, 17), el Sur (17), el Centro (12), Cuyo (ocho) y la provincia de Buenos Aires (cinco). Tambin
se realizaron seis capacitaciones en la ciudad de Buenos Aires para los equipos de la unidad central del
MTEySS.

nes de anlisis transversales a todos los progra-

mejorar los sistemas de informacin, y la exten-

mas y lneas de accin para homogeneizar y

di a todas las GECAL. Las capacidades de

consolidar la informacin y las variables e indi-

trabajo en equipo y de planificacin, sumadas a

cadores. Finalmente, se disearon indicadores

la transformacin de datos en elementos para

que permiten un seguimiento y evaluacin ade-

tomar decisiones, pueden hacer sinergia y con-

cuados.

solidar en las GECAL una forma de trabajo de

En segundo lugar, y como consecuencia de

calidad superior.

la repercusin de las capacitaciones mencionadas, el CEA contribuy a aumentar la visibilidad

Fortalecimiento municipal

de estas tanto al nivel de la unidad central de la

y de otros actores

Secretara de Empleo como en los municipios.

La contribucin del CEA al fortalecimiento de

La descentralizacin de las polticas de empleo

las corporaciones municipales tambin ha teni-

dio la oportunidad a las GECAL de intervenir

do una repercusin muy positiva. En primer

directamente, y de hacer or su voz autorizada

lugar, y como resultado de la cooperacin entre

cuando se aplican los programas en los territo-

todos los actores territoriales, se puede decir

rios a su cargo. Las GECAL empezaron a ocu-

que en Argentina hoy existe un nmero muy

par un espacio de consulta para los niveles

importante de municipios potenciados como

centrales y municipales, en tanto referentes de

gobiernos locales efectivos, a cargo de la aten-

las polticas en los territorios. La unidad central

cin de los problemas de empleo de sus locali-

de la Secretara de Empleo capitaliz la asisten-

dades. El trmino potenciado ha de ser

cia tcnica del CEA en la regin Centro para

entendido como el proceso por el cual los

63

64

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

municipios han ubicado al problema del empleo

involucrados en la atencin de los problemas

en relacin con el desarrollo de sus localidades

de empleo. Ejemplos de esta participacin fue-

y, en consecuencia, como una de sus incum-

ron las reuniones de sensibilizacin en materia

bencias centrales. Muchos municipios han

de empleo con intendentes y actores sociales,

asumido esta perspectiva.

reuniones de expertos en formalizar unidades

La funcin clave del CEA como programa de

econmicas informales, talleres de gestin y

asistencia tcnica fue apoyar al MTEySS en la

jornadas tcnicas, y constitucin o fortaleci-

consolidacin y fortalecimiento del sistema ins-

miento de espacios de concertacin a nivel

titucional, que comprenda a las oficinas de

microrregional. La asistencia en terreno se hizo

empleo y a los equipos tcnicos municipales.

presente en todas las etapas de la aplicacin de

Uno de los ejes principales del trabajo del CEA

las polticas; esto es, al momento de tomar

fue generar instancias de capacitacin para las

decisiones se ayud a definir las herramientas

instituciones locales, en particular oficinas de

pertinentes, y se colabor con la elaboracin de

empleo y equipos tcnicos municipales. Se

los proyectos que se definan. As vieron la luz

realizaron talleres, encuentros y seminarios

entramados productivos y acuerdos territoria-

para desarrollar competencias en las personas

les, y propuestas e innovaciones en diseos

los orientadores del PJMyMT, por ejemplo,

curriculares de formacin profesional en regio-

planificar la gestin de los servicios de empleo,

nes donde no se haban instrumentado con

propiciar la intermediacin de contrataciones a

anterioridad.

travs de la figura de los relacionadores y transferir herramientas al desarrollo econmico local.

Articulacin

Tambin se capacitaron equipos tcnicos de las

Tambin han sido relevantes los aportes del

reas de produccin, desarrollo y empleo de

CEA a los espacios de concertacin entre los

municipios y provincias para apoyar la estrate-

gobiernos provinciales, municipales y nacional.

gia de las oficinas de empleo, crear y gestionar

Si bien los resultados variaron de caso en caso,

unidades de empleo, identificar proyectos pro-

siempre se logr abrir espacios de dilogo y

ductivos y fortalecer la dimensin de gnero,

cooperacin. El xito de la labor estuvo supedi-

entre otros.

tado en algunos casos a la voluntad poltica o a

Una caracterstica de la intervencin del

personas particulares. No obstante, la prctica

CEA ha sido la participacin de los actores

del intercambio y la articulacin funda las

El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios a travs de programas de capacitacin ha sido otro de los aportes del CEA. En total se capacit a 934 personas (453 mujeres y 481 hombres)
de unos 300 municipios, principalmente en temas de planificacin estratgica y desarrollo productivo y
empleo.
Tambin se realizaron 12 intercambios regionales y provinciales al nivel de oficinas de empleo municipales,
con la participacin de 565 personas (55 del MTEySS y 510 de los municipios). Estos intercambios se realizaron en todas las regiones del pas.

captulo III

bases para acuerdos futuros, oportunidades de

En la bsqueda permanente de articulacin

cooperacin y sinergias virtuosas en los territo-

entre actores y polticas destaca el trabajo reali-

rios, y abre la posibilidad de lograr compromi-

zado con cuatro gobiernos provinciales: Chaco,

sos eficaces para el dilogo social.

Tucumn, San Juan y Salta.

65

66

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Encuentros regionales
Se llevaron a cabo encuentros regionales en la provincia de Buenos Aires sobre polticas activas de empleo
y desarrollo productivo; en Cuyo, sobre polticas activas de empleo y desarrollo productivo; en la regin
Centro, sobre polticas activas de empleo y jvenes; en el NOA, sobre polticas activas de empleo, y en el
NEA, sobre desarrollo rural y empleo. Fueron objetivos de estos encuentros:
Promover la reflexin sobre el rol de los actores locales, pblicos y privados, en el desarrollo econmico
territorial y productivo y la gestin de polticas activas para atender los problemas de empleo, especialmente de las poblaciones ms vulnerables, como los jvenes.
Facilitar el intercambio activo de experiencias y de las lecciones aprendidas al nivel municipal sobre la
ejecucin de polticas activas de empleo en cada regin.
Conocer y fortalecer el rol de los actores econmicos y sociales y del dilogo social en las regiones, para
construir una institucionalidad local al servicio de las polticas activas de empleo.
Participaron en estas reuniones 3888 personas, entre los cuales se encontraban 235 intendentes. Los
dems fueron representantes de municipios (1125), gobiernos provinciales (550), del propio MTEySS (810)
y otros (1168 entre emprendedores, representantes de organizaciones no gubernamentales y universidades). Durante los eventos se reflexion sobre la aplicacin y transferencia al territorio de los conceptos y
herramientas de la promocin del empleo y el desarrollo territorial. Tambin se consider el rol de los actores
en el desarrollo y la promocin del empleo. Despert mucho inters y necesidad de profundizacin la atencin a las poblaciones vulnerables. Cabe destacar tambin el intercambio sobre el rol de los actores, la
articulacin entre los diferentes niveles del Estado y la importancia del fortalecimiento institucional de los
otros actores del desarrollo y el dilogo social. La concertacin y el dilogo para la articulacin de las
polticas activas de empleo en el territorio fue un tema ampliamente debatido. Los temas que trataron estos
encuentros fueron: sensibilizacin e informacin (25 eventos); planificacin y organizacin (21 eventos);
concertacin de actores (10 eventos); desarrollo empresarial y promocin de la produccin (10 eventos), y
formacin profesional (cuatro eventos).

Salta y Chaco: en estas provincias se ha

los programas de empleo que ejecuta la GECAL

avanzado con mesas de concertacin para la

provincial. Adems se apoy a los promotores de

promocin del empleo. Las mesas son coordina-

ambas instituciones para asegurar una integra-

das por las secretaras de empleo de los gobier-

cin permanente de esfuerzos. Se elabor y se

nos provinciales y las GECAL respectivas. El CEA

dio asistencia a la ejecucin del Programa de

ha brindado asistencia tcnica para el funciona-

Fortalecimiento del Empleo y la Produccin

miento de las mesas; tambin, para definir las

Local: San Juan en el Bicentenario.

orientaciones bsicas para la planificacin estra-

Tucumn: se asisti tcnicamente a la

tgica de los dos gobiernos. En Chaco, adems,

Subsecretara de Empleo, responsable provin-

se elabor una base de datos con informacin

cial de la promocin de empleo, en la ejecucin

sobre los programas y proyectos pblicos de

articulada de acciones conjuntas con la GECAL

promocin del empleo en ejecucin.

de la provincia. Adems, se apoy la puesta en

San Juan: se apoy la articulacin de la promocin productiva del gobierno de la provincia y

marcha de una diplomatura para el desarrollo

territorial con nfasis en el empleo.

captulo III

Esquema III.1. Chaco: Trabajo de reflexin conjunta. rbol de problemas

Crecimiento del desempleo y permanencia del empleo de baja calidad

Demanda laboral
y productiva
insatisfecha

EFECTOS
Importacin de
perfiles laborales
(personas de
afuera)

PROBLEMA
CENTRAL

Obtencin de
materia prima
Falta de absorcin
de la mano de obra
local

Calificacin inadecuada a la demanda productiva

Sistema educativo
insuficiente e
ineficiente para atender
la demanda productiva

CAUSAS

Inadecuada aplicacin de
las polticas de empleo a las
necesidades de la produccin
y escasa inversin en
consecuencia

Desconocimiento de la demanda
productiva actual y potencial

Inversin para la
calificacin mal
orientada: pblica y
privada

67

68

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Mtodos e instrumentos de trabajo

En la regin del NOA, el CEA asisti e imple-

En relacin con la formacin profesional, el

ment diplomaturas en desarrollo econmico

aporte se circunscribi mayormente a proyec-

territorial con nfasis en el empleo, y difundi

tos en el marco de los acuerdos territoriales y

este enfoque entre docentes universitarios y

de los entramados productivos, y a talleres de

universidades locales.

formacin profesional. Sin embargo, en Crdoba

Probablemente, el aporte del CEA haya sido

se elabor un sistema integrado de formacin

ms numeroso en la elaboracin de guas,

profesional. La propuesta es un modelo de

manuales y material de sistematizacin y refe-

gestin que redefine los circuitos, especifica los

rencia. Estos trabajos tuvieron como objetivo

procedimientos y establece los roles de los

apoyar las polticas del MTEySS y sistematizar

actores. La propuesta fue elaborada y presen-

la informacin y los aprendizajes. Entre el mate-

tada a la DNOyFP de la Secretara de Empleo,

rial hay producciones tericas y conceptuales,

que la consider sostenible. Si bien por cuestio-

diagnsticos, sistematizaciones de experiencias

nes ajenas a la GECAL y a la DNOyFP el pro-

y herramientas de aplicacin. Parte de este

yecto no se ha puesto en prctica hasta la

material ha sido elaborado exclusivamente por

fecha, el equipo de polticas activas de la

consultores de la regin; otra parte, con coope-

GECAL capitaliz el diagnstico realizado e

racin de expertos locales o de equipos del

implement cambios en la gestin que mejoran

programa de otras regiones.

la articulacin de las intervenciones con los

La medicin de los efectos del CEA debera

referentes de los programas a nivel central y

hacerse con una perspectiva de continuidad.

privilegian la perspectiva regional en la imple-

El AREA sent las bases a partir de las cuales

mentacin.

el CEA profundiz, ampli e incluso reacomo-

En consonancia con lo anterior, se colabor

d su intervencin. Los cambios en la estruc-

en la elaboracin de diseos curriculares inno-

tura y modalidad de trabajo del CEA y del

vadores para lograr la pertinencia de la oferta a

MTEySS tuvieron ventajas y desventajas. En

la demanda del territorio, y se dio asistencia

esta etapa, la labor se concentr y tuvo inci-

para la firma de convenios con universidades y

dencia principalmente en algunas direcciones

para ampliar la oferta de cursos de formacin

intermedias, las GECAL y las instituciones

profesional en los territorios. Estos convenios

municipales. Si bien no fue posible acompaar

buscaron contribuir a la calidad del empleo y

la propuesta de rediseo organizacional del

de la formacin profesional mediante el fortale-

MTEySS, como se tena previsto, s se pudo

cimiento de los esquemas locales de prestacio-

seguir de cerca la realidad territorial de las

nes. Habitualmente se identificaron cursos de

instituciones, donde en ltima instancia la

formacin profesional pertinentes a cada terri-

estrategia adquiere incidencia real. El CEA

torio, y se trabaj articuladamente entre el

hizo un gran esfuerzo por agregar un valor: el

MTEySS, las universidades, los ministerios de

de la autosostenibilidad, que instala, genera y

educacin y las oficinas de empleo.

fortalece capacidades y activos.

captulo III

Estudios para el diseo e implementacin de polticas activas

Las polticas activas de empleo en Argentina de 2003 a 2010. Releva todas las acciones del Estado en
esta rea, sus destinatarios, su alcance y su impacto.
Situacin del empleo rural en el NOA. Ha permitido un mejor y mayor conocimiento sobre la situacin de
los trabajadores rurales en esta regin del pas; conocer las condiciones de trabajo de los trabajadores
rurales del NOA, y formular recomendaciones para identificar polticas y programas a favor de los trabajadores rurales del NOA.
Estudio de casos en Santiago del Estero. Su objetivo es conocer y comprender las caractersticas del trabajo rural de temporada y formular recomendaciones para el diseo e implementacin de polticas pblicas,
programas y proyectos que mejoren la calidad del empleo y las condiciones de trabajo de los trabajadores
rurales migrantes tanto en su lugar de origen como de destino. Tambin apunta a la promocin del empleo
de las familias rurales desde una perspectiva de desarrollo local. Este trabajo se est utilizando como soporte para definir medidas que mejoren las condiciones laborales y sociales de los trabajadores migrantes.
La cadena del maz en el NEA. Este trabajo analiza la cadena productiva del maz en Corrientes, Chaco,
Formosa y Misiones, y enfatiza el rol y las caractersticas de la produccin de pequea escala. Tambin ha
permitido la elaboracin de un conjunto de recomendaciones orientadas a la definicin de polticas o programas para fortalecer la cadena productiva del maz, especialmente a pequea escala, por su aporte a la
generacin de empleo y a la seguridad alimentaria de la poblacin.
Mejora de la competitividad de la pequea empresa textil y de confecciones del Gran Crdoba y el Gran
Rosario. El propsito de este estudio es definir mecanismos que mejoren la calidad del empleo en la pequea empresa textil y de confecciones de los conglomerados urbanos mencionados.
Cadena de valor en la economa informal/social en el sistema de ferias francas. El caso de Tucumn. El
propsito de este trabajo es analizar el sistema de ferias, con segmentacin de la feria franca, y del encadenamiento productivo de los pequeos productores de la economa informal de carcter social, determinando
la utilizacin de los factores econmicos, en especial la generacin de autoempleo y empleo relacionado.
Tambin se propone indagar sobre el esquema legal de esta actividad de alta informalidad, incluida la
tenencia de la tierra, para definir mecanismos que la formalicen, y elaborar recomendaciones que permitan
la definicin de polticas o programas orientados a fortalecer el sistema de ferias y a los feriantes, por su
aporte a la generacin de empleo y a la seguridad alimentaria de la poblacin.
Estudio de casos sobre experiencias exitosas en materia de mejora del empleo en 14 municipios y dos
provincias. Se trata de experiencias orientadas a atender los problemas de empleo locales y provinciales en
las que los municipios han desempeado un rol de importancia. Del conjunto de casos que se presentan,
seis corresponden a experiencias directas de intervencin municipal a favor del desarrollo productivo con
nfasis en el empleo; cuatro son experiencias de adecuada prestacin de servicios de empleo y mejora de
la empleabilidad, con un claro sentido social, y dos son experiencias de ejecucin del PJMyMT. Se presentan
tambin dos casos de gobiernos provinciales de articulacin con el MTEySS e involucramiento activo de los
municipios en la ejecucin de polticas y programas de empleo.

2. Las limitaciones

metodologa. No obstante, no existe una consis-

En esta etapa, tanto los objetivos del MTEySS

tencia completa entre las lneas de accin que

como los del CEA estuvieron orientados a con-

plantean las diferentes instancias de la

solidar en los tres niveles del Estado la poltica

Secretara de Empleo. Esto ha ido en detrimen-

de empleo y el sistema institucional que la sus-

to del trabajo burocrtico y prctico, algunas

tenta. Se ha optado coherentemente por estra-

veces duplicado, de las GECAL.

tegias operativas y actividades adecuadas a

La debilidad institucional, la ausencia de

este objetivo, tanto en la focalizacin territorial,

capacidades tcnicas especficas y la falta de

la eleccin de los ejes de intervencin, como la

coordinacin intergubernamental y con los

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70

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

agentes sociales restringieron en algunos terri-

nales y provinciales, que operan en los mismos

torios la ptima aplicacin de las polticas. Es

territorios y tienen estrategias para poblaciones

preciso continuar fomentando la capacidad

similares, siguen siendo en buena medida pro-

institucional de los actores locales, pblicos y

ducto del voluntarismo y de algunos individuos,

privados, en pos de un enfoque integrado de

ms que una accin institucional. En pos del

los programas y la poltica, que genere sinergias

fortalecimiento institucional del Estado en todos

y aumente el impacto, la relevancia y la calidad

sus niveles de gobierno se deberan institucio-

de su implementacin. La sistematizacin de

nalizar estas iniciativas, considerando especial-

las experiencias y su difusin entre los actores

mente que la construccin de capital social e

intervinientes y los interesados podra producir

institucional es uno de los ejes de una poltica

un efecto multiplicador en los territorios si se

de desarrollo con empleo decente, y que estos

identifican y emulan las mejores prcticas.

procesos son a largo plazo.

Si bien el MTEySS tiene estrategias para

En lo que respecta a las GECAL, la forma-

abordar poblaciones especficas el PJMyMT

cin se ha orientado a mejorar los procesos de

es un ejemplo a gran escala la articulacin y

decisin estratgica al consolidar los sistemas

los espacios de dilogo con ministerios nacio-

de informacin, y a mejorar las articulaciones

captulo III

internas a partir de un trabajo en equipo y una

les necesarias, aportan a la generacin de una

comunicacin ms fuertes. No obstante, hubo

cultura organizacional basada en la coopera-

dificultades funcionales y estructurales que

cin, el intercambio de informacin y la planifi-

pueden haber limitado el impacto de este tipo

cacin estratgica.

de actividades en trminos de aprendizaje y

Por otro lado, la implantacin de una estra-

transferencia de contenidos al mbito laboral.

tegia territorial requiere de tiempo, recursos y

Entre las fragilidades funcionales se encuentra

pericia tcnica. Estos tres elementos han obsta-

la dificultad de generar tiempos y espacios ade-

culizado en muchos casos las intervenciones.

cuados para la reflexin, tanto en los munici-

En el caso del tiempo, las presiones por resul-

pios como en las GECAL. Entre las deficiencias

tados de corto plazo conspiran para que pros-

estructurales, destacan la alta rotacin de los

pere una construccin de mayor profundidad.

equipos tcnicos, las limitaciones en la forma-

Ha sido difcil sostener la participacin de los

cin previa de algunos miembros de estos

actores; en la mayora de los casos, los espa-

equipos, que no les permite aprovechar los

cios de concertacin no se han sostenido en el

contenidos propuestos, y la inercia y la organi-

tiempo. En relacin con los recursos econmi-

zacin burocrtica, caracterstica de los orga-

cos y humanos, las limitaciones de los munici-

nismos pblicos, que limita las transferencias

pios son importantes. Pueden mencionarse

de competencias y contenidos al mbito muni-

entre otros los escasos saberes de los equipos

cipal o de las GECAL. Es recomendable incluir

tcnicos y la dificultad para asignar personal

estos espacios de transferencia y reflexin en

con dedicacin exclusiva. En cuanto a las com-

las agendas de las instituciones.

petencias de los actores y a la cultura organiza-

El CEA ha acompaado el rol de las GECAL

cional, se requieren agentes que puedan articu-

en el MTEySS, y por ello ha habido ms posibi-

lar saberes, relaciones personales e institucio-

lidades para participar de las estrategias opera-

nes para tomar decisiones y gestionar los pro-

tivas que de la definicin de las polticas a nivel

yectos. Este tipo de perfiles es escaso, tanto en

central. Esto es relevante si se considera la

los municipios como en las reparticiones del

tensin constante entre la lgica territorial,

Estado, e incluso en el mbito privado.

demandada por la ejecucin, y la tendencia

Algo similar puede decirse de los gobiernos

institucional a organizar la intervencin por

provinciales. Coordinar esfuerzos y trabajar

programas. No obstante, sera deseable que las

cooperativamente ha sido difcil. Esto se debe

GECAL pudieran tener una mayor participacin

tanto a temas estratgicos, de lgica poltica,

en la definicin de polticas. En este sentido, se

como a problemas operativos. En la mayora de

evalan positivamente los esfuerzos por gene-

los estados provinciales las reas de promocin

rar espacios de construccin colectiva entre los

del empleo no estn adecuadamente definidas,

niveles centrales del MTEySS y las GECAL. Si

y cuando lo estn, no cuentan con recursos

bien estos procesos no pueden por s mismos

econmicos y humanos, mientras que en otros,

compensar algunas de las reformas estructura-

son solo replicadores o canalizadores.

71

72

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

Es fundamental disear estrategias que pue-

Estos sirvieron para desarrollar sistemas de

dan dar respuestas a estas limitaciones para as

informacin descentralizados y realizar estu-

avanzar con polticas para el trabajo decente, y

dios. La tipologa de oficinas de empleo es un

sin soslayar ninguno de sus cuatro componen-

ejemplo de conocimiento producido a partir

tes: la promocin del empleo, la proteccin

de ese anlisis. Como una continuacin del

social, el dilogo social y los principios y dere-

programa AREA, el CEA contribuy decisiva-

chos fundamentales en el trabajo.

mente a la acumulacin de informacin y

conocimiento sobre la poltica de empleo. Ha

3. Los aprendizajes

demostrado as que, por las caractersticas de

A continuacin se subrayan tres aprendizajes

las organizaciones estatales, estas requieren

que surgen de la experiencia y de la reflexin

de contrapartes externas para la produccin

sobre el CEA.

y acumulacin de informacin y conocimiento

1. Se parti de un anlisis sistemtico de la rea-

sobre las polticas a su cargo.

lidad sobre la que se quera intervenir. Se

2. El impacto en actores vinculados con la pol-

realizaron diagnsticos de los distintos puntos

tica de empleo se logr mediante el dilogo

de partida, de las organizaciones participan-

social y la concertacin, permanentes y sis-

tes y de las necesidades de la poblacin.

temticos, orientados al cambio organizacio-

captulo III

nal. Los actores perciben al CEA, sus accio-

nivel y se realizaron actividades de forma-

nes y sus resultados como propios, a la vez

cin y apoyo a los actores.

que aprecian el apoyo externo recibido. Se

Se fortalecieron los actores en los tres

establecieron vnculos que encontraron

niveles de gobierno, as como otros con inte-

equilibrio entre el reconocimiento a las res-

rs y vocacin por asociarse. Argentina

ponsabilidades y competencias de los acto-

cuenta hoy con un conjunto amplio de muni-

res y la independencia tcnica del equipo a

cipios (en proceso de crecimiento) que han

cargo del proyecto.

asumido las polticas de empleo como parte

A partir de la construccin compartida de

de sus responsabilidades, que trabajan con

cambios en la gestin y organizacin, se

otros actores locales para brindar servicios y

transformaron las culturas institucionales, lo

que han establecido relaciones de coopera-

que permite estimar que sern sostenibles.

cin con otros niveles del Estado.

3. Se contribuy al desarrollo de capacidades

El desarrollo de capacidades fue resulta-

en los tres niveles de gobierno, con un enfo-

do de la sinergia entre los siguientes compo-

que global, articulado (a la vez que diferen-

nentes: a) formacin de los actores; b)

ciado) entre cada nivel. Se produjo un con-

desarrollo e implementacin de instrumen-

junto amplio de herramientas para cada

tos, y c) cambios institucionales que gene-

73

74

Polticas pblicas
de empleo y territorio

Informe final
del Programa CEA

ran condiciones y estimulan nuevas funcio-

eficacia gracias a la capacidad ejecutiva. El

nes y prcticas por parte de los distintos

programa cubri todo el pas, incluida una

actores.

diversidad de zonas alejadas y con realidades

distintas tanto en las necesidades de la pobla-

En conclusin, el nfasis de la gestin y el

cin, como en las capacidades institucionales.

impacto del proyecto se concentraron en el

La organizacin de equipos en seis regiones, a

segundo piso de la poltica, referido a la ges-

la vez coordinadas y con flexibilidad y autono-

tin y los sistemas de informacin, con vnculos

ma para adecuarse a las condiciones locales,

intensos y fluidos con los responsables de con-

hizo posible operar en tal extensin y diversidad

ducir la poltica (tercer piso), y con quienes

territorial.

brindan el servicio a la poblacin (el primer

En la coordinacin interna de los equipos y

piso, los actores locales). El CEA no se concen-

en la externa, con los diversos actores, el traba-

tr ni en la discusin de los objetivos de la

jo se caracteriz por la participacin, la consul-

poltica, ni en la accin directa con la pobla-

ta y la concertacin. Ese estilo, tanto en el

cin, sino en el papel intermedio (el segundo

equipo responsable del proyecto como en los

piso) de la traduccin de los objetivos y criterios

regionales, posibilit vnculos de colaboracin,

de la poltica de empleo en acciones y servicios

con orientacin a los resultados.

a las necesidades de la poblacin.

Los integrantes del CEA supieron respetar

El CEA actu con un reducido y calificado

las dinmicas de las instituciones en materia de

equipo central y seis equipos tcnicos descen-

priorizaciones territoriales y formas organizati-

tralizados, lo que no les quit cohesin y cohe-

vas, para hacer sus aportaciones en los sitios y

rencia con los objetivos, a la vez que posibilit

los momentos oportunos. As, se establecieron

una vinculacin ajustada y cotidiana con los

vnculos de trabajo que nutrieron el dilogo y

actores locales y provinciales. Se logr gran

propiciaron el enriquecimiento comn.

siglas y acrnimos

Siglas y acrnimos

AMRVC Asociacin de Municipios de la Regin de los Valles y la Confluencia

AREA Programa de Apoyo para la Reactivacin del Empleo en Argentina
CEA Programa de Apoyo a la Consolidacin y Mejora de la Calidad del Empleo en Argentina
COMCOSUR Consorcio de Municipios del Conurbano Sur
COPADE Consejo de Planificacin y Accin para el Desarrollo
DNOyFP Direccin Nacional de Orientacin y Formacin Profesional
GECAL Gerencias de empleo y capacitacin laboral
Inadi Instituto Nacional contra la Discriminacin, la Xenofobia y el Racismo
INTA Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
INTI Instituto Nacional de Tecnologa Industrial
MTEySS Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
MyPE Micro y pequeas empresas
NEA Noreste argentino
NOA Noroeste argentino
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
PJJHD Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
PJMyMT Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo
PMyMT Plan Ms y Mejor Trabajo
SCyE Seguro de Capacitacin y Empleo

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76 NOTAS

NOTAS

77

Este libro se termin de imprimir en el mes de septiembre de 2011

en Talleres Trama, Buenos Aires, Repblica Argentina.