Admin 3 Publi

Prez Aramburu, Evangelina
La administracin pblica en
el estado moderno :
Enfoques tericos para el
anlisis de la administracin
pblica
Tesis presentada para la obtencin del grado de
Licenciada en Sociologa
Este documento est disponible para su consulta y descarga en
Memoria Acadmica, el repositorio institucional de la Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educacin de la Universidad
Nacional de La Plata, que procura la reunin, el registro, la difusin y
la preservacin de la produccin cientfico-acadmica dita e indita
de los miembros de su comunidad acadmica. Para ms informacin,
visite el sitio
www.memoria.fahce.unlp.edu.ar
Esta iniciativa est a cargo de BIBHUMA, la Biblioteca de la Facultad,
que lleva adelante las tareas de gestin y coordinacin para la concrecin de los objetivos planteados. Para ms informacin, visite el sitio
www.bibhuma.fahce.unlp.edu.ar
Cita sugerida
Prez Aramburu, E. (2011) La administracin pblica en el estado
moderno : Enfoques tericos para el anlisis de la administracin
pblica [en lnea]. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de
La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educacin.
Disponible en:
http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/tesis/te.667/te.667.pdf
Licenciamiento
Esta obra est bajo una licencia Atribucin-No comercial-Sin obras derivadas 2.5
Argentina de Creative Commons.
Para ver una copia breve de esta licencia, visite
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/.
Para ver la licencia completa en cdigo legal, visite
http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/ar/legalcode.
O enve una carta a Creative Commons, 559 Nathan Abbott Way, Stanford, California
94305, USA.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL
ESTADO MODERNO.
ENFO
NFOQUES
UES TERICOS
RICOS
PARA EL ANLISIS DE LA ADMINIS
TRACI
N PBLICA
DMINIST
RACIN
BLICA.
.
EVANGELINA PREZ ARAMBUR.
UNLP. AO
2001.
Evangelina Prez Arambur.

Lic. en Sociologa.
NDICE.
I. INTRODUCCIN. ------------------------------------------------------------------------------------- 3
I.1. Recorte y Justificacin del problema. ------------------------------------------------- 5
I.2. Orientaciones metodolgicas propias. ------------------------------------------------- 5
I.2.1. Trminos utilizados frecuentemente.--------------------------------------- 6
I.2.2. Consideraciones generales.-------------------------------------------------- 8
I.3. Objetivos de la presente investigacin.------------------------------------------------- 9
I.4. Hiptesis gua.----------------------------------------------------------------------------- 9
II. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO MODERNO
II.1. El arte de gobernar en los ltimos tiempos.----------------------------------------- 10
II.2. Definicin de la Administracin Pblica-------------------------------------------- 11
II. 3 Diferentes enfoques analticos para el estudio de la burocracia Estatal--------- 16
III. DOCTRINAS Y FILOSOFAS ADMINISTRATIVAS.--------------------------------------------- 26
III.1. Las doctrinas administrativas-------------------------------------------------------- 26
III.1.2. Las doctrinas tipo quien------------------------------------------------ 31
III.1.3. Las doctrinas tipo que-------------------------------------------------- 33
III.1.4. Las doctrinas tipo como------------------------------------------------ 37
III.2. Las filosofas administrativas.--------------------------------------------------------39
IV. REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE UN NUEVO ESTADO.
IV.1 Reformas implementadas en el marco mundial.----------------------------------- 43
IV.2 Modelos de reforma administrativa.------------------------------------------------- 45
IV.3. Breve recorrido sobre la reforma del Estado y de la administracin

en la Argentina de los 90.------------------------------------------------------------ 48
V. CONCLUSIONES..----------------------------------------------------------------------------------- 56
VI. BIBLIOGRAFA.------------------------------------------------------------------------------------ 59

Lic. en Sociologa.
I. INTRODUCCION.
Sin duda, el descrdito de la burocracia pblica en los tiempos modernos, es una percepcin
ampliamente generalizada. Es comn escuchar hablar de ineficiencia y corrupcin como
caractersticas que definen la esencia de la administracin. En el marco de esta impresin
colectiva, los gobiernos poseen graves dificultades para que la legitimidad de su accionar no
se encuentre muchas veces profundamente socavada por el accionar administrativo.
La finalidad de esta investigacin, de carcter primordialmente terico, es presentar a la
Administracin Pblica en el marco de los Estados modernos, de acuerdo a diferentes
enfoques analticos con los cuales se la ha estudiado, y en otro nivel, presentar las propuestas
de reforma que se han elaborado sobre la misma.
En la seccin II del trabajo se realiza un recorrido terico de los diferentes enfoques
analticos con los cuales se ha estudiado la administracin pblica, previa bsqueda de la
gran variedad de definiciones conceptuales encontradas sobre la misma (que denotan que no
hay una visin nica al momento de delimitarla claramente como objeto de estudio).
Uno de los enfoques analticos corresponde a un punto de vista predominantemente
sociopoltico, el Enfoque Histrico estructural, el cual se refiere principalmente a los actores
que pueden participar (conflictivamente) dentro del proceso de creacin de polticas, a saber:
el Estado, individuos, grupos, organizaciones, sectores de la sociedad a los que es posible
imputar comportamientos econmicos y polticos. Estos, de acuerdo al momento histrico en
que se encuentren y en relacin al juego de fuerzas resultantes, consiguen influir en mayor o
menor medida en el proceso de creacin de polticas pblicas.
Otro de los enfoques analticos corresponde al Enfoque Administrativo Organizacional, el
cual se refiere principalmente a la organizacin de la administracin pblica (y privada) en
s, es decir, al funcionamiento interno de la misma y su relacin con el contexto en la cual se
encuentra inmersa e interacta.
Estos diferentes enfoques analticos debieran complementarse a la hora de realizar un
anlisis de carcter integral sobre la administracin pblica.
En la seccin III de la investigacin se examinan las propuestas que se han desarrollado
sobre la administracin pblica, hacindose especial hincapi en las doctrinas
administrativas, en las que se resalta el reciclaje histrico del cual forman parte. Por otro
lado, se observa que muchas de las doctrinas que estn en el habla cotidiana de funcionarios
y analistas pblicos no tienen un fundamento terico y fctico que las respalde, sino que por

Lic. en Sociologa.
el contrario, su formulacin se encuentra basada en criterios simples, susceptibles de

persuadir rpidamente a la hora del quehacer administrativo.
Estas prescripciones para la accin y sus respectivas justificaciones, ya sea en trminos de
equidad, eficiencia, economa, honestidad, adaptabilidad, solidez, etc, se estudian desde un
punto de vista que pretende ser crtico en el anlisis.
Simultneamente se desarrollan dos ejemplos de filosofas administrativas (no siendo ellas
las nicas existentes en el mbito de la literatura sobre las mismas): El Cameralismo Tardo
y el New Public Managment (este ltimo es muchas veces llamado Paradigma 1 Post
Burocrtico o Gerencialismo Pblico), que si bien surgen en momentos histricos y
culturales distintos, revisten importantes puntos en comn.
En la seccin IV, se estudian las reformas administrativas implementadas en el mundo en las
ltimas dcadas y particularmente las realizadas en Argentina desde principios de los 90. El
criterio rector en la exploracin y el anlisis de la bibliografa de esta seccin se encuentra en
la necesidad de no perder de vista que cada pas se ubica en un particular estadio de
desarrollo histrico.
Este criterio ltimo se basa en la idea de que no todos los modelos de reforma (al estilo
weberiano de modelo tpico ideal) pueden ser trasladados a todos los pases por igual, ya que
es fundamental tener en cuenta que no todos ellos se encuentran en la misma etapa de
evolucin con respecto a cuestiones polticas, econmicas sociales y culturales.
Filosofas, modelos de administracin, doctrinas y tcnicas de gestin podran contribuir al
desarrollo de una determinada sociedad pero no necesariamente de otras.
Por ltimo, en la seccin V se recogen las conclusiones resultantes del presente trabajo de
investigacin.
Los paradigmas, segn Thomas Khun en La estructura de las revoluciones cientficas, remiten a una
constelacin de creencias, valores y tcnicas que comparten los miembros de una comunidad dada.
Denotan las concretas soluciones de problemas que, empleadas como modelos y o ejemplos, pueden
reemplazar las reglas explcitas como base de la solucin de los restantes problemas de la ciencia
normal.

Lic. en Sociologa.
I.1. Recorte y Justificacin del presente trabajo.

El objeto de estudio ser la administracin pblica del Estado moderno. Se seleccion este
tema como objeto de estudio por considerarse que remite a asuntos de Estado y de gobierno,
aunque la mayora de las veces sea tratado de manera simplista. Si la Administracin Pblica
Nacional es entendida como rgano de ejecucin de determinados programas polticos,
atravesada por una gran cantidad de conflictos (slo discernibles desde una perspectiva
histrica) el inters analtico desde un punto de vista sociolgico despierta, al remitirse a la
vida social misma. Por otro lado, pero siguiendo la misma lnea, se considera que la calidad
del desempeo de las organizaciones gubernamentales determinar exactamente la manera
en que la poltica gubernamental es experimentada por los ciudadanos.
No slo la poltica sino tambin la produccin son esenciales para un trazado de polticas
pblicas exitoso.
1.2. Orientaciones metodolgicas propias.
1.2.1. Trminos utilizados frecuentemente.
Polticas pblicas, Proceso de creacin de polticas, Autonoma relativa del Estado,
Capacidad del Estado, Modernizacin y cambios en el gobierno, Administracin pblica,
Burocracia Estatal2.
Polticas pblicas: se entiende por estas a un conjunto de decisiones y acciones

emprendidas por el gobierno3 para influir sobre un problema al cual se le ha dado prioridad
de solucin. Desde este punto de vista, las polticas pblicas se pueden entender como un
proceso que se inicia cuando un gobierno o directivo pblico detecta la existencia de un
problema que por su importancia, merece su atencin y termina con la evaluacin de los
resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o variar ese
problema. Por otro lado, es sumamente necesario, que las acciones emprendidas por el
gobierno en el momento de solucin de los problemas sean adecuadamente eficaces, tratando
de alcanzar en alguna medida algn grado de eficiencia.
Por el proceso de creacin de polticas se entiende que el mismo tiene un carcter cclico, o
sea que la elaboracin o implementacin de las mismas no sigue una linealidad en el tiempo
sino que sufren idas y vueltas; no todas las polticas siguen paso a paso todas las fases de
El concepto de administracin pblica y el de burocracia Estatal sern analizados exhaustivamente

en el mdulo siguiente.
3
Rafael Ban y Ernesto Carrillo (comp.), La nueva administracin pblica, Madrid, Alianza. 1997.

Lic. en Sociologa.
construccin e implementacin e incluso con frecuencia algunas polticas alteran el orden del
proceso.
Autonoma relativa del Estado: Weber sostena que los Estados son asociaciones
obligatorias que reivindican el control de los territorios y las personas que en ellos habitan.
Las organizaciones administrativas, jurdicas, recaudadoras y coercitivas constituyen el
ncleo de todo Estado. Estas organizaciones tienen estructuras variables en los distintos
pases, y pueden enmarcarse en algn tipo de sistema constitucional-representativo de
gobierno parlamentario y contienda electoral por los puestos ejecutivos y legislativos clave.
As, los Estados son considerados como algo ms que gobiernos. Son sistemas
administrativos, jurdicos, burocrticos y coercitivos permanentes que no slo tratan de
estructurar las relaciones entre la sociedad civil y la autoridad pblica en una organizacin
poltica, sino tambin de estructurar muchas relaciones cruciales dentro de la sociedad civil.
Esta concepcin weberiana del Estado exige que veamos en l mucho ms que un simple
foro en el que los grupos sociales formulan demandas y emprenden luchas polticas o
concluyen acuerdos. El Estado moderno, desde su nacimiento en Europa, parte de un sistema
de Estados competitivos e interrelacionados.
stos pueden formular y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las demandas o
los intereses de determinados grupos o clases sociales de la sociedad; dando lugar al
concepto entendido comnmente por autonoma del Estado. A menos que tenga lugar esa
independencia en la formulacin de objetivos, apenas se plantea la necesidad de hablar de los
Estados como actores importantes. En rigor a la verdad, se puede continuar con el anlisis de
las capacidades de los Estados de alcanzar objetivos oficiales, especialmente por encima de
la oposicin real o potencial de grupos sociales poderosos o en circunstancias econmicas
recalcitrantes. Las orientaciones extranacionales de los Estados, los desafos a los que
pueden hacer frente para mantener el orden interno y los recursos organizativos a los que
pueden recurrir y que pueden desplegar los colectivos de los funcionarios estatales, pueden
contribuir a explicar la accin autnoma del Estado. Theda Skocpol4 afirma que La
autonoma del Estado no es un rasgo estructural fijo de ningn sistema de gobierno. Esto es
cierto no slo debido a que las crisis pueden precipitar la formulacin de estrategias y
polticas oficiales por parte de elites o administradores que de otro modo no podran
materializar sus posibilidades de accin autnoma; tambin es cierto porque las mismas
posibilidades estructurales de acciones estatales autnomas cambian con el tiempo, a
medida
que
las
organizaciones
de
coercin
administracin
experimentan
4
Skocpol Theda, El Estado regresa al primer plano, en Edelberto Torres Rivas (comp.), Poltica,
Teora y mtodos. Editorial Educa.

Lic. en Sociologa.
transformaciones, tanto internamente como en sus relaciones con grupos sociales y con
sectores representativos del gobierno.
En resumen, la autonoma del Estado se refiere en este sentido a que los funcionarios
estatales son capaces de formular estrategias globales y a largo plazo que trascienden las
exigencias parciales y estrechas de miras de los capitalistas guiados por el afn de lucro o de
grupos sociales que slo se preocupan de sus propios intereses.
Capacidad del Estado: Este concepto se relaciona directamente con el punto anterior y se
refiere a la posibilidad real de los Estados de alcanzar los objetivos propuestos desde el
punto de vista de la disponibilidad de recursos humanos, materiales y financieros para poder
llevarlos a cabo. Por otro lado, esto se encuentra relacionado directamente con la forma en
que un gobierno organiza los recursos de su sistema, con qu economa, eficacia y eficiencia
los maneja.
Modernizacin o cambios en el gobierno: Los gobiernos, al igual que otros sistemas

sociales, se encuentran relacionados con las transformaciones del entorno. El orden social y
sus mltiples componentes, tales como el bienestar comn, la seguridad interior, el progreso
individual y colectivo, la equidad social y la defensa exterior, son objetivos definitorios de
los gobiernos. Dichos objetivos generales se operacionalizan empricamente de acuerdo con
las tendencias estructurales y las coyunturales.
El cambio estructural en las instituciones polticas y en las administraciones pblicas
constituye el proceso por el cual los gobiernos reorientan sus objetivos y reorganizan sus
instituciones, sus procesos de produccin institucional, sus sistemas organizativos y sus
tecnologas de gestin para hacer frente de un modo diferente a las transformaciones
cualitativas del entorno, nuevas demandas o crisis sistmicas.
Segn Guillermo F. F. Schweinheim El proceso por el cual se introducen cambios
estructurales ms o menos incrementales o fundamentales en las instituciones polticas y
administrativas tiene por finalidad adaptar las funciones de representacin de intereses,
procesamiento de las demandas, extraccin de recursos y
conversin en decisiones y
productos pblicos. El cambio estructural es necesario, cuando, de otro modo, no podran

satisfacerse las demandas y resolverse los desafos y cuestiones de agenda5.
Los cambios estructurales implican por un lado, el reconocimiento de la incapacidad de las
instituciones, los procesos y sistemas de produccin institucional, las polticas pblicas y las
tecnologas de decisin para garantizar los objetivos gubernamentales permanentes y an la
5
Schweinheim, Guillermo F. F., Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas: es

idntico a modernizacin?. En Nueva poca- Revista de Investigaciones del INAP. N*0. Argentina
1998. Pg. 33.

Lic. en Sociologa.
propia supervivencia del gobierno en situaciones lmite. Adems puede suponer la bsqueda
en otros sistemas polticos de frmulas institucionales, polticas pblicas, procesos y
tecnologas administrativas y de gestin que permitan afrontar las transformaciones del
entorno. Implica tambin la utilizacin del potencial de recombinacin interna de recursos de
todo tipo actualmente ociosos o en uso, recombinacin que puede suponer la adopcin de
modelos estructurales de otros sistemas polticos, un proceso de adaptacin o bien una
recombinacin de carcter original.
1.2.2. Consideraciones generales.
Esta investigacin tendr un carcter mayormente terico que prctico. El esquema de
anlisis reconoce diferentes niveles de estudio, a saber:
Se tratar de definir el objeto que es de principal estudio en este trabajo, la

administracin pblica, tarea particularmente difcil ya que no se ha encontrado en
la bibliografa consultada en general una definicin uniforme que la precise
especficamente en sus funciones y carcter autnomo (si es que lo posee en sentido
de identidad).
Se realizar un reconocimiento de las diferentes posturas tericas y doctrinarias

sobre la esencia y los roles de la administracin pblica, teniendo en cuenta el
recorrido histrico necesario para el entendimiento de las mismas. Sin esta
perspectiva histrica, no podra entenderse la administracin pblica en la
complejidad que supone su contexto.
Planteados ya los niveles de estudio, es necesario remarcar las premisas metodolgicas en las
cuales se basa la presente investigacin:
*Es necesario partir de un anlisis histrico en cuanto a lo que se ha elaborado sobre la
administracin pblica, que permita tener una visin ms exhaustiva en relacin a lo que se
ha analizado del tema.
*A partir de ello se podr sistematizar con mayor precisin lo que se ha postulado en cuanto
a la esencia, funcionamiento y problemas de la administracin.

Lic. en Sociologa.
Por otra parte, se construyeron fichas bibliogrficas de los autores siguiendo un criterio de
bsqueda acorde a los objetivos planteados, el cual responde a la confrontacin crtica de las
diferentes posturas sobre el tema.
I.3.Objetivos de la presente investigacin.
Generales:
Explorar, estudiar, recopilar y analizar informacin bibliogrfica ya sea tanto de

libros como de revistas y documentos sobre la Administracin Pblica en el Estado
moderno.
Realizar una descripcin sobre las diferentes prescripciones para la accin en

materia de administracin pblica.
Especficos:
Realizar un breve recorrido de las reformas administrativas llevadas a cabo a nivel

mundial en las ltimas dcadas y en la Argentina de los 90 en particular.
I.4. Hiptesis gua.

Los estudios realizados sobre la administracin pblica no reflejan, en su mayora, un
criterio nico a la hora de delimitarla conceptualmente como objeto de estudio.
As, los principales enfoques analticos con los cuales se ha estudiado a la burocracia
pblica, parten de resaltar diferentes variables al momento de su anlisis, a raz de las cuales
se obtienen como resultantes visiones poco integrales de la misma.
En cuanto al nivel de estudio de la administracin pblica que remite a las propuestas
elaboradas con respecto al qu y cmo hacer en la misma, se considera que frecuentemente
se conforman doctrinas al estilo de recetas con dbiles fundamentos tericos y fcticos.

Lic. en Sociologa.
10
II. La Administracin Pblica en el Estado moderno

II.1.El arte de gobernar en los ltimos tiempos
Luego de la Segunda Guerra Mundial, la concepcin sobre el rol que deba desempear el
Estado mostr un quiebre con respecto a la primer mitad del siglo XX. El estado adquiri la
posicin de principal protagonista para la resolucin de los problemas que afectaban a la
sociedad en su conjunto. El Estado protagoniz en trminos generales el rol de un gigante
garantizador de las necesidades sociales de los ciudadanos.
Esta percepcin sobre el rol que deba cumplir el mismo fue marchitndose con el transcurso
y la evolucin de distintas variables a lo largo del tiempo, ya que surgieron nuevas
circunstancias y posiciones de grupos de inters que se presentaban como un desafo a la
forma de gobierno.
La creciente apertura de la economa (remitente al concepto de globalizacin) confiri una
especial importancia a la competitividad, poniendo en relieve la interdependencia de los
sectores pblico y privado (supuesto relacionado con la concepcin que se tenga acerca de
cul debera ser el rol del Estado y cmo debe realizar sus productos y ofrecer sus servicios).
Los ciudadanos plantean exigencias ms complejas y al mismo tiempo resulta cuestionada la
capacidad de los gobiernos para afrontar los persistentes problemas sociales. La accin
gubernamental se desarrolla en un entorno marcado por muchas turbulencias e incertidumbre
en el actual contexto de fuerte integracin financiera.
En este contexto las estructuras poltico-administrativas y las frmulas de gestin
tradicionales devinieron cada vez ms obsoletas para resolver las demandas sociales
actuales. La necesidad de cambios para preservar la misma capacidad de gobernar y de
prestar servicios se torn en un problema a resolver al momento de considerar la
gobernabilidad y los sistemas democrticos de gobierno. De ah la necesidad de reconsiderar
las razones que tienen los gobiernos para intervenir, de encontrar nuevos estmulos, de
reforzar los mecanismos de decisin y de reevaluar la relacin coste eficacia en el sector
pblico.
Cmo y cules fueron los criterios de implementacin de reformas?, A quines
favorecieron y a quines perjudicaron las reformas?.
A lo largo del trabajo se tratar de ir definiendo algunos de estos cuestionamientos bsicos, a
travs del anlisis de filosofas, modelos y doctrinas referentes a las administraciones de los
Estados modernos.

Lic. en Sociologa.
11
II.2. Definicin de Administracin pblica.

Una constante en la comprensin de la Administracin Pblica es el reconocimiento de su
carcter dismbolo - ciencia, disciplina, prctica o conjunto de destrezas que deben ejecutarse
e incluso como institucin fundamental -, cuyo propsito es impulsar el desarrollo de la
sociedad.
Otra constante dice que cumple con tareas extensivas a todos los ciudadanos, que es el
gobierno en accin y que constituye la actividad organizadora del Estado en la sociedad.
Sin embargo no tiene un denominador comn que permita categorizarla de manera universal
tanto por su objeto de estudio como por su mtodo de investigacin. Es aqu cuando
empiezan a formularse planteamientos no siempre convergentes sino diversos e incluso
encontrados.
Si se alude al pensamiento europeo del siglo XIX, es en Francia donde tiene lugar la
formacin de la ciencia de la administracin pblica. Su autor pionero es Juan Carlos Bonnin
quien en 1808 escribe Principios de administracin. Aqu la administracin pblica se
plantea como una ciencia social, ya que los argumentos que la sustentan dan cuenta de su
identidad autnoma, su objeto de estudio y su mtodo de investigacin.
La influencia de Bonnin llega a Espaa y en 1842 Alejandro Olivn escribe Idea general de
la administracin.
Tambin fueron importantes las contribuciones del pensamiento alemn. Lorenzo Von Stein
escribe La teora de la administracin pblica. En Mxico, en 1852 Luis de la Rosa escribe
De la administracin pblica en Mxico y medios para mejorarla. En esa obra ya se enuncia
la dicotoma poltica- administracin.
En el mbito de las ciencias sociales, la administracin pblica es motivo de interpretaciones
que generan polmica. A veces se la considera desde una visin introspectiva que resalta la
importancia de los procedimientos, las estructuras y los procesos. Tambin se resalta la
importancia que tiene en y para la toma de decisiones. Otra interpretacin asegura que la
administracin pblica es un mero instrumento de la poltica con lo cual se desconoce su
autonoma funcional para orientar, ejecutar y condicionar las polticas y los planes de
gobierno.
Sin embargo, en una visin ms acotada hacia el mbito jurdico-institucional pueden
encontrarse las siguientes interpretaciones6:
6
Apuntes para la Ctedra de Derecho Administrativo I de la Universidad Nacional de La Plata
(1999):

Lic. en Sociologa.
12
a) Administracin como actividad equivalente a la de gobierno: Histricamente, gobierno

comprenda toda actividad del Estado. Al irse separando las funciones (judicial y legislativa),
lo que qued distinto de lo separado se comenz a llamar administracin. Por lo tanto, el
gobierno es la alta direccin, la impulsin poltica que tiene en miras el inters general.
Pero, hoy por hoy el gobierno se halla insito en tres ramas simultneas, por lo que sera
incorrecto asimilarlo a administracin.7
b) Administracin como actividad subordinada a la de gobierno: Esta tesis supone que la
actividad gubernativa consiste en fijar las grandes directrices de la orientacin poltica,
mediante la gestin de asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad. La funcin
gubernativa tiene directa inmediatez constitucional, con rango supremo de jerarqua y no
mediatizada como la funcin administrativa que supone actos subordinados o derivados. Este
enfoque, segn la ficha de ctedra, no basta para caracterizar acabadamente a la
administracin, distinguir entre administracin y gobierno ni deslindar entre la actividad
administrativa, legislativa y jurisdiccional.
c) Administracin como actividad del Poder Ejecutivo. Esta nocin no es aceptable por
tomar un criterio orgnico (sin perjuicio de la crtica ms detallada que se har infra, su
defecto residen en que no slo administra el rgano ejecutivo.).
d) Administracin como actividad Estatal que tiene en miras el funcionamiento de los
servicios pblicos. Esta tesis falla por reduccionista: el servicio pblico no es la nica
actividad de la administracin pblica, y fuera del mismo hay un amplio margen para el
desarrollo de la actividad administrativa.
e) Administracin como actividad del Estado que no es legislacin ni justicia. Este criterio
residual es engaosamente atractivo, pero su inconsecuencia lgica reside en que antes es
preciso determinar qu es legislacin y justicia.
f) Administracin segn el contenido de los actos de la actividad del Estado. Esta tesis
sostiene que las funciones Estatales deben diferenciarse por el contenido de los actos con
prescindencia de los rganos que emanan. En este caso, integran la funcin administrativa
todos los actos que no sean actos- reglas, propios de la funcin legislativa. Se critica este
razonamiento por partir de la idea de deberes jurdicos sin considerar los derechos, y por
colocar la potestad reglamentaria en el campo de la legislacin.
g) Administracin como actividad de rganos ejecutivos dependientes. Se entiende por
administracin a las funciones de aquel complejo orgnico regido por relaciones de
7
La definicin etimolgica otorgada por Diccionario Larrouse Ilustrado, sostiene que: Administrar
proviene del latn donde ad significa a y ministrare servir, definindolo como gobernar, regir.
Edicin 1995, Pg. 24.

Lic. en Sociologa.
13
dependencia que se revelan en el derecho del superior de dar rdenes y en el deber del
inferior de obedecerlas. Esta concepcin presenta varias debilidades: no alcanza a los
rganos superiores que no se subordinan y adems se calificara de legislativos a actos
administrativos.
h) Administracin como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurdico y
de acuerdo con los fines de la ley.
Ricardo Uballe Berrones enfatiza en el hecho de que el coqueteo metodolgico de la
administracin pblica con la gerencia privada "es algo que definitivamente no la ha
favorecido ni la favorece, dado que las propuestas esencialmente pragmticas de aqulla se
apoyan en los valores de eficiencia y productividad"8. Segn el autor no es vlido proclamar
principios administrativos "universales" cuando las esferas pblica y privada tienen distintas
competencias y por lo tanto generan diversas formas de gestin, procedimientos y ejecucin,
adems, la proclamacin de principios administrativos estara desdeando el significado de
la sociedad y el Estado modernos. Las tareas de la administracin pblica se explican dentro
de la complejidad de la sociedad moderna.
Portadora de un pasado liberal, propositivo, emprendedor y optimista, la administracin
pblica se ha perdido en el bosquejo de los conceptos, las teoras y las metodologas. Es
objeto de amplias y mltiples interpretaciones, pero no siempre se acierta a fundamentarla
como unidad de anlisis que tenga un progreso acumulativo de argumentos y propuestas. Es
la institucin ms humana y humanizada de la sociedad moderna, pero es la menos estudiada
en esta lgica.
Se ha vaciado casi siempre de su contenido social, pblico y poltico. Predomina en ella la
visin introspectiva de los procesos. Lo que corresponde a su vida til, necesaria y creativa
pasa a un segundo plano para dar preferencia a lo que se denomina el papel prctico del
conocimiento.
Podra decirse que al momento de hablar sobre en la administracin pblica predomina una
dispersin de visiones y metodologas que impiden que la misma tenga una postura terica
reconocida, categrica y vigorosa. Este vaco limita su desarrollo conceptual y aplicativo. No
hay duda de que la administracin pblica es una institucin importante para situar el
sentido, condiciones y papel del Estado. De acuerdo con esto, la administracin pblica es
una institucin de la cual la sociedad no puede prescindir. Sin embargo, cuando se analiza
como objeto de estudio, se evapora generalmente su esencia social para dar paso a las
8
Uballe Berrones, Ricardo, Estudio Introductorio, en La argumentacin administrativa, Christopher
Hood y Michael Jakcson. Fondo de Cultura Econmica. Mxico.1997.Pg. 9.

Lic. en Sociologa.
14
explicaciones sustentadas en "racionalizaciones" seudocientficas, afirmaciones imprecisas y

prenociones intermitentes.
En su nivel ms general, para estos autores, ...administracin es gobierno, ya se trate de
una nacin, de una organizacin mafiosa o de una colectividad de autoayuda 9. En cuanto
a la administracin pblica en particular afirman lo siguiente:
No obstante la administracin pblica es la vida

misma de la sociedad, todava se encuentra
inmersa en un ambiente de incomprensin
acadmica y debilidad conceptual. Se reconoce
como la actividad inherente a la vida del Estado,
pero en ocasiones se omite que es a la vez una
institucin pblica. Sin desconocer su misin
como
actividad
responsable
de
del
Estado,
tambin
es
salvaguardar,
impulsar
desarrollar la vida pblica de la cual el ltimo

forma parte.
Es frecuente que no se analicen los fundamentos
sociales, polticos y pblicos para entenderla en
toda su complejidad institucional; esto es, como
instrumento comn, lo cual significa que atiende y
da respuesta a problemas pblicos y necesidades
sociales.10
La burocracia, se define por ser una estructura administrativa y de personal de una

organizacin. Las entidades empresariales, laborales, religiosas, docentes y oficiales
exigen unos abundantes recursos humanos, ordenados segn un esquema jerrquico para
desempear unas tareas especializadas basadas en reglamentos internos. El trmino se
utiliza principalmente al referirse a la Administracin pblica pero hoy por hoy se usa
peyorativamente para denotar prdida de tiempo, ineficacia y papeleo. Buscando el
trmino burocracia, nuevamente en el diccionario, dice lo siguiente: Importancia
excesiva a los empleados pblicos: La burocracia es la plaga de los Estados modernos//
Clase social formada por esos empleados11 Este ltimo concepto, el de clase social que
Christopher Hood y Michael Jakcson,. La argumentacin administrativa, Fondo de Cultura

Econmica. Mxico.1997.Pg. 51.
10
Christopher Hood y Michael Jackson, Op. Cit.. Pgs. 9, 10.
11
Diccionario Larrouse Ilustrado, Op. Cit. Pg. 167.

Lic. en Sociologa.
15
supuestamente conforma la burocracia, ser analizado desde una perspectiva que pretende
ser crtica en el punto II.3 de la presente seccin.
Este concepto, instalado hoy de esta manera (peyorativamente)en el sentido comn de las
personas, fue pensado por Max Weber como el sumun de una organizacin eficiente. En
palabras de Weber: La razn decisiva que explica el progreso de la organizacin
burocrtica ha sido siempre su superioridad tcnica sobre cualquier otra organizacin. Un
mecanismo burocrtico perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems
organizaciones de la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no
mecnicos de fabricacin. La precisin, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la
continuidad, la discrecin, la uniformidad, la rigurosa subordinacin, el ahorro de
fricciones y de costas objetivas y personales, son infinitamente mayores en una
administracin severamente burocrtica, y especialmente monocrtica, servida por
funcionarios especializados, que en todas las dems organizaciones de tipo colegial,
honorfico o auxiliar12
Weber, al hablar sobre la administracin burocrtica, haca referencia a la eficacia y
precisin con la cual desempea su trabajo. Evidentemente, hoy por hoy esta concepcin
qued alejada del pensamiento de las personas que viven en sociedad.13
Por otro lado, Weber identific las siguientes normas bsicas fundamentales al analizar la
burocracia, considerada como la forma tpica de dominacin racional legal en el Estado
moderno:
1) El funcionariado est organizado como una jerarqua de mandos;
2) Los funcionarios son remunerados mediante un sueldo y no reciben gratificaciones por
servicios;
3) La autoridad de los funcionarios proviene de su cargo y est determinada por ste;
4) El nombramiento responde a mritos probados, no a recomendaciones;
12
Max Weber, Economa y Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Dcima impresin.
1996.Pgs. 730, 731. (La cursiva es ma).
13
Jorge Barenstein nos alerta sobre la concepcin comn que se tiene con respecto a lo que Weber
consideraba la burocracia: Weber no era de ninguna manera un defensor acrrimo de la
burocraciaPor el contrario, como exponente del liberalismo europeo, se preocupaba por los
crecientes avances del absolutismo burocrtico sobre la libertad individual. Weber dijo, con
evidente pesimismo lo siguiente: [ es espantoso pensar que estas ruedecillas dentadas puedan invadir
algn da el mundo entero: hombres minsculos aferrndose a sus minsculos empleos y pugnando
por alcanzar otros mayores..Esta pasin por la burocracia es para desesperar. Es como si en poltica
nos estuviramos transformando, deliberadamente en hombres que necesitan orden y nada ms que
orden]. En suma, para Weber la burocracia no es buena sino inevitable. Jorje Barenstein El marco
analtico weberiano en El anlisis de la burocracia estatal desde la perspectiva Weberiana. (Cap. 1 y
2) CIDE, col. Ensayos, Mxico 1981. )

Lic. en Sociologa.
16
5) Las decisiones se toman de acuerdo con unas reglas estrictas preestablecidas y14;
6) Las burocracias actan mediante la aptitud tcnica y mantienen un registro de sus
actuaciones.
Weber consideraba que las burocracias constituidas de esta manera eran especialmente
eficaces para cumplir con sus funciones, y por ello confiaba en que la burocratizacin se
extendiera por todo el mundo moderno. Segn el autor, la norma, la finalidad, y la
impersonalidad objetiva dominan la conducta racional de la misma y la burocratizacin
creciente implicarn por lo tanto el reemplazo de formas de dominacin no basadas en
formas racionales, como por ejemplo en la dominacin patriarcal donde ...su esencia no
se basa en el deber de servir a una finalidad impersonal y objetiva y en la obediencia de
normas abstractas, sino justamente en lo contrario: en la sumisin en virtud de una
devocin rigurosamente personal15. Las crticas posteriores a las ideas de Weber
sealaron que pocas burocracias encarnan todos estos ideales y que a menudo pueden ser
menos eficaces que otros tipos de organizacin.
II. 3 Diferentes enfoques analticos para el estudio de la burocracia Estatal.
En este punto de la investigacin, se revisan diferentes tesis sobre la burocracia Estatal, a

saber: burocracia entendida como clase social; burocracia considerada como instrumento
de clase; burocracia definida como categora social; burocracia pensada como una capa
que elabora su conducta, que se va estructurando a s misma y que se desarrolla
siguiendo su propio inters y por ltimo aquella que la define como un factor social
diferenciado y complejo.
Claude Lefort16 examina la tesis de la
BUROCRACIA CONSIDERADA COMO UNA CLASE
. Comienza
preguntndose qu es la burocracia, a raz de lo cual critica algunos aspectos de la teora

tanto Marxista como Weberiana, aludiendo al hecho de que no permiten definir que es la
burocracia.
En el caso del joven Marx, (sobre todo en su libro Crtica a la filosofa del Estado de
Hegel), ste ve a la burocracia como un INSTRUMENTO DE LA CLASE DOMINANTE que tiene su origen en
14
En las ltimas dcadas se ha incrementado el cuestionamiento que se hace a las reglas dentro de la
administracin, ya que se considera que en ocasiones donde se necesita rapidez para accionar, la
estructura interna no responde con flexibilidad y adaptacin a los tiempos.
15
Max Weber, Op. Cit. Pg. 753.
16
Lefort Claude, Qu es la burocracia?, en Teora de la burocracia estatal. Bs. As. Editorial Paids,
1984.

Lic. en Sociologa.
17
una sociedad dividida en clases, donde su funcin es, mantener un orden de cosas
establecido, un statu quo determinado. Lefort critica este tratamiento de la burocracia
como una categora general en relacin a la sociedad global, ya que no permite explicar
como funciona en s misma, o sea, internamente. En este sentido, Oszlak 17 considera que la
burocracia no es una simple seccin de la clase dominante sino que es un
DIFERENCIADO Y COMPLEJO.
FACTOR SOCIAL
Igualmente, hay que tener en cuenta, que en la progresin de la teora
marxiana, la burocracia es considerada con una relativa autonoma en su funcionamiento

(El dieciocho brumario de Luis Bonaparte; La guerra civil en Francia).
En el caso de Weber, si bien le reconoce el hecho de que especifica una multiplicidad de
burocracias, afirma que slo se preocupa de la burocracia como organizacin social que es
indiferente al rgimen poltico y social en el cual se encuentra, sin tener en cuenta, ms
all de los formalismos, que la burocracia desarrolla una dinmica propia y una finalidad
ntima.
Lefort, por su parte, considera que la burocracia crea un espacio de poder especfico,
diferente al de la burguesa, con intereses y formas de funcionamiento propios. Expone
ciertos rasgos sin los cuales le parece imposible hablar de burocracia: un lazo entre cierta
forma de jerarqua y un sistema de autoridad; una identificacin de los miembros con la
empresa a la cual se consagra, es decir, con su cargo (que no implica necesariamente una
identificacin con los ideales de la empresa, sino que tal vez sea por una cuestin de
necesidad) y por ltimo una unidad geogrfica donde pueda delimitarse y hacerse efectivo
un sistema de mando-subordinacin. Aqu son dejados de lado ciertos rasgos que
especifica Weber para definir a la burocracia, como por ejemplo la remuneracin
relacionada con la naturaleza y el tiempo del empleo, ya que, por ejemplo, en la burocracia
de un partido hay militantes que trabajan por una adhesin voluntaria, por estar de acuerdo
con una ideologa, y no cobran por ello.
En fin, Lefort trata de poner en relieve, que hay diferentes burocracias, y que no todas
poseen los rasgos que Weber define, siendo imposible hablar por lo tanto de lo que es la
burocracia de tal forma, ya que no queda definida realmente. A raz de ello propone
estudiar a la burocracia como UNA CAPAQUE ELABORA SU CONDUCTA, QUE SE VA ESTRUCTURANDO A S MISMA Y QUE
SE DESARROLLA SIGUIENDO SU PROPIO INTERS.
No depende inmediatamente de condiciones econmicas (as tambin lo piensa

Poulantzas18),, es un sector especfico donde existen jerarquas de acuerdo al lugar que se
17
Oszlak Oscar, Notas crticas para una teora de la burocracia estatal, en Teora de la burocracia
estatal. Op. Cit..
18
Poulantzas, N, Poltica y clases sociales, en Poder poltico y clases sociales en el Estado
capitalista. Siglo XXI. Mxico. 1976.

Lic. en Sociologa.
18
ocupe en ese Espacio de Poder. Esta idea puede relacionarse con uno de los roles de la
burocracia que define Oscar Oszlak: el rol sectorial19, en el cual la burocracia es un actor
desgajado del Estado, que se convierte en un grupo de presin (pero seala que no hay que
caer en el extremo de considerarla una clase, ya que este es simplemente uno de los roles
que desempea la burocracia).
La esencia de la burocracia se define segn Lefort en virtud de una actividad social, de un
tipo de conducta especfica, de un grupo de personas que tiene la intencin de construir un
medio aparte, determinndose en el desempeo de estas actividades unos a otros.
La tesis de la burocracia como clase, parte de la premisa de reconocer que tanto en una
sociedad capitalista, como en una sociedad de masas, la burocracia tiene un dinamismo
propio, que no es meramente un instrumento de la clase dominante, sino que en virtud de
la actividad social especfica que desempea crea un espacio de poder propio, donde se
trata de expandir y consolidar continuamente.
En cuanto al tema de que la burocracia no puede definirse en relacin a lo inmediatamente
econmico, Lefort da el ejemplo del caso de la URSS donde la formacin de la burocracia
Rusa tiene su origen en una burocracia poltica, cuyas prcticas en un principio no fueron
las de extraccin de beneficios sino la concentracin de autoridad en manos de una
minora, acaparando la informacin y la toma de decisiones. Aqu la clase dominante es la
burocracia, y segn Lefort esta ltima no puede convertirse en clase si no es la clase
dominante.
En definitiva, Lefort explica a la burocracia como un espacio de poder donde hay una
solidaridad que une a sus individuos y los cristaliza en una funcin de dominacin, siendo
diferente de la burguesa la actividad social que desempea, poseyendo intereses
especficos propios que la diferencian de lo que es la actividad privada de la burguesa. El
inters poltico y econmico se confunden para Lefort, a diferencia de lo que dira
Poulantzas, ya que los miembros de la burocracia no tienen por que ser precisamente los
que detentan el poder econmico. Otra de las caractersticas que prevalece es el hecho de
que la burocracia no puede evitar caer en conflicto con otras clases, y hasta entre las
diferentes burocracias, ya que cada una pelea por acrecentar su espacio de poder para
acaparar la mayor cantidad de capital social posible. Por ello el sistema burocrtico est
continuamente procesndose, dependiendo de una actividad poltica su unificacin.
19
Los otros roles que postula el autor son el rol infraestructural y el rol de mediador que son
explicados en la pgina siguiente.

Lic. en Sociologa.
19
Lo que es determinante en ltima instancia, para que la burocracia se convierta en clase es

que sea la clase dominante como en la URSS. La burocracia no es una clase en el marco de
una sociedad global por diferenciarse en intereses o modo de agrupacin.
En mi opinin, en relacin a esta tesis de la
, ms all del ejemplo que
BUROCRACIA COMO CLASE
presenta Lefort de la URSS, que resulta tentador, considero que la burocracia es algo ms
complejo que un sector que tiene intereses propios que trata de cristalizar. Mi postura
coincide principalmente con el anlisis realizado por Oszlak: creo que la burocracia
desempea diferentes roles en el marco de una sociedad global, uno de los cuales es el rol
sectorial, donde la burocracia tiende a satisfacer intereses propios, sin pensar por ello en la
burocracia como instrumento de la clase dominante. Otro de los roles que desempea es el
rol mediador donde se observa una actividad dedicada a satisfacer las necesidades de la
clase dominante, legitimando tanto la dominacin como el carcter capitalista del Estado.
Por ltimo desempea el rol que Oszlak define de infraestructural que est relacionado
con la produccin de bienes, regulaciones o servicios donde se materializa el carcter de
representativa del inters general.
En fin considero que la burocracia tiene una dinmica compleja, desempea diversas
funciones, no slo aquellas destinadas a cristalizar, como dira Lefort, sus intereses propios
cobrando una existencia para s. Adems, y aqu haciendo referencia a Poulantzas, hay que
tener en cuenta que depende del funcionamiento concreto del aparato del Estado, no
pudiendo constituirse por lo tanto en una clase social particular.
Una afirmacin que corriente es que se postule que el error de los enfoques tericos es
haber estudiado la burocracia en dos niveles de anlisis: como
MEDIADORA
APARATO DE GESTIN
y como
ESTATAL.
En primera instancia sera necesario definir, a raz del anlisis que efecta Oszlak, las
diferentes corrientes de acuerdo a las cuales se ha estudiado el fenmeno de la burocracia.
Por un lado encontramos el enfoque Histrico Estructural, el cual se refiere especficamente
a los actores que pueden participar (conflictivamente) dentro del proceso de creacin de
polticas, como pueden ser: el Estado, individuos, grupos, organizaciones, sectores de la
sociedad a los que es posible imputar comportamientos econmicos y polticos. Estos, de
acuerdo al momento histrico en que se encuentren y en relacin al juego de fuerzas
resultantes, consiguen influir ms o menos en el proceso.
Este enfoque ha ido progresando desde la concepcin de que la burocracia es un instrumento
de la clase dominante hacia una concepcin de relativa autonoma de la misma que hasta

Lic. en Sociologa.
20
puede llegar a poner en riesgo los intereses de la clase dominante. Este enfoque recibe una
crtica parecida tanto en el anlisis llevado a cabo por Lefort como el hecho por Oszlak ya
que ambos consideran que no permite estudiar a la burocracia internamente, es decir su
proceso intraburocrtico.
El otro enfoque a travs del cual ha sido estudiada la burocracia es el Administrativo
organizacional que se refiere en particular a la organizacin de la administracin pblica (y
privada) en s, es decir, al funcionamiento interno de la misma y su relacin con el contexto
en la cual se encuentra inmersa e interacta.
Este enfoque se origina en los estudios del sector privado donde tambin se ha
desarrollado una progresin terica. En un primer momento, bajo la influencia del
pensamiento de Taylor se buscaba la maximizacin de la eficiencia; haba una creencia en
que las diferentes formas tcnicas podan resolver los conflictos ms diversos. Haba una
preocupacin por alcanzar la mayor racionalidad y productividad a raz de una buena
organizacin del esfuerzo humano. Posteriormente el problema de la eficiencia va
dejndose de lado y hay una incorporacin de concepciones psicolgicas y sociolgicas en
el estudio de las organizaciones. Este proceso que transform lo que haba sido llamado
Tradicin Gerencial en la Teora de la Organizacin comienza en la dcada del 30 donde
hay dos caractersticas principales que manifiestan la transformacin de pensamiento: se
otorga mayor importancia al insumo utilizado para la obtencin de un producto y adems
pasa a incluirse la variable contexto para el estudio de la organizacin. Es decir, hay una
necesidad de dejar de ser un sistema cerrado para pasar a ser un sistema abierto donde se
tenga en cuenta el impacto de variables contextuales en la organizacin. La crtica en este
sentido sera que hay una limitacin en la inclusin de variables contextuales, es decir solo
se incluyen aquellas que contribuyan a una mayor previsibilidad y racionalidad dentro del
marco de una creciente complejizacin social.
En cuanto al error de estudiar a la burocracia como mediadora estatal (concepcin que
viene desde Hegel), donde la burocracia acta como nexo entre el Estado (que
supuestamente encarnara el inters general) y la sociedad civil (donde se encuentran
dispersos los intereses particulares), disminuyendo los conflictos que pueden surgir en la
confrontacin de diversos intereses, hay una cuestin fundamental, que siguiendo el
anlisis de Oszlak puede definirse con mayor precisin. En primera instancia, la cual
considero fundamental, es que la estructuracin del sistema burocrtico parte de la premisa
de que encarna el inters general que se plasma en normas que guan la racionalidad
tcnica, y a su vez las actitudes y comportamientos. Aqu se plantea un problema

Lic. en Sociologa.
21
fundamental: cmo es recogido ese tan vago inters general que gua el accionar de los
actores e instituciones burocrticas?
El paradigma emergente, que si bien mejora la articulacin entre burocracia y contexto, y
gua la reforma de la administracin, tiene un planteo terico con puntos contradictorios.
El principal cuestionamiento aqu estara dirigido a las NORMAS, ya que muchas veces no son
real expresin del inters general que pretende encarnar el Estado. A raz de este problema,
se observa que muchas veces las estructuras y los comportamientos generan determinados
bienes y servicios que ya desde la base no responden al inters general. Por lo tanto, la
burocracia tiene restricciones tanto en el nivel normativo como en el estructural y el
comportamental; adems, cuando el comportamiento no se corresponde con las
necesidades, es visto como una patologa que requiere acciones correctivas que
desequilibran en algn punto la secuencia de esos tres niveles, sin que se plantee el
problema en su locus central: las normas. Aqu estara ubicado el foco del problema.
Las estrategias de reforma administrativa han tendido a modificar segn Oszlak las
variables estructurales y comportamentales sin cuestionar la normativa.
Las soluciones para muchos analistas deberan tender a limitar el poder burocrtico 20, es
decir focalizarse en la descentralizacin para poder recoger y representar los diferentes
intereses de la sociedad fehacientemente (que luego sern expresados en normas) y adems
desnaturalizar el marco normativo, dependiendo este ltimo de una realidad dinmica que
no puede dejar de observarse.
El punto sera el siguiente: si bien el enfoque administrativo organizacional est influido o
se caracteriza por un sesgo privado, que no es totalmente descartable hoy en da a la hora
de estudiar la burocracia Estatal 21, existen determinados puntos en los cuales no es posible
trasladar la lgica con la cual se analiza lo privado a lo pblico. El problema de la teora
de la organizacin se reduce a como alcanzar una mayor eficacia y eficiencia, es decir,
20
Segn Steven Kelman, en La poltica pblica en el Estado moderno, El papel de la burocracia

dentro del proceso poltico en Estados Unidos probablemente sea un poco mayor y por cierto es por
lejos mucho ms controvertido que en la mayora de los pases. Cuando en otros pases la autoridad
formal para tomar decisiones polticas se delega en la burocracia, dicha autoridad para nada est
resguardada con tantas protecciones contra el abuso de poder como lo est en Estados Unidos.
Adems en muchos pases los funcionarios de las dependencias tienen considerablemente ms
influencia en el contenido de la legislacin de lo que tienen en este pas. una de las grandes
preocupaciones se remonta a la poca de Jackson, por la democratizacin de la burocracia. El primer
tema examinado en la mayora de los textos norteamericanos de derecho administrativo es la
legitimidad de la delegacin de poderes. Por contraste el texto sueco promedio sobre el tema, por
ejemplo, no discute en absoluto el tema. Pgs. 96,97
21
S muy controvertido, ya que es posible discutir en trminos de racionalidades pblicas y privadas,
que seran muy diferentes. En ltima instancia todo se remite a la discusin sobre los roles que debera
asumir y ejercer el Estado, dependiendo esto del juego de fuerzas de distintos intereses en
determinados momentos histricos.

Lic. en Sociologa.
22
una mayor productividad. Se gua por una racionalidad econmica, adems de basarse en
la filosofa de la expansin continua. Estas premisas que guan el funcionar de las
empresas privadas no pueden ser trasladadas a las de la burocracia Estatal, que si bien no
puede definirse ingenuamente como la que encarna el inters general en su mxima
expresin, debe guiarse por una lgica pblica que le d legitimidad. A raz de esto,
Oszlak propone recuperar la ESPECIFICIDAD SUSTANTIVA DE LA BUROCRACIA, para poder
entender los procesos internos de la burocracia, su carcter multifactico y de aqu la
complejidad de las relaciones con la sociedad global.
En relacin a la diferencia entre el carcter pblico del Estado, diferente de lo que sera
una empresa privada, es interesante el anlisis que hace Offe en su libro Contradicciones
del Estado de Bienestar22. El Estado necesita estabilizar y universalizar la forma mercantil
y los procesos de intercambio, ya que de estos depende para obtener recursos y poder
funcionar. Pero a su vez, estos objetivos son tratados de alcanzar por medios polticos y
administrativos que conducen a varias contradicciones estructurales de las sociedades
capitalistas, que a su vez pueden convertirse en focos de conflicto social y lucha poltica.
Una de las contradicciones se relaciona con las estructuras organizativas de poder creadas
por estrategias reformistas. Los sectores de la economa no controlados por mecanismos de
mercado tienden a absorber una proporcin cada vez mayor de la cantidad global de fuerza
laboral y producto social. Aqu Offe da el ejemplo de la administracin pblica,
considerando que las organizaciones administrativas representan las formas ms avanzadas
de erosin de la forma mercantil dentro de las propias relaciones capitalistas de
intercambio. En conclusin: el Estado capitalista necesita mantener la forma
mercantilizada de produccin para sobrevivir, guindose por una lgica no productiva para
lograrlo. El Estado, para el autor, no puede definirse en trminos de rentabilidad (eficacia,
eficiencia) ya que esto en primera instancia no podra definirse como en una empresa
privada, y si esa fuera su lgica pura no obtendra la legitimidad que necesita para
mantener su poder poltico. En fin, la racionalidad operante del Estado es diferente del de
las empresas privadas. El Estado capitalista necesita de determinadas condiciones sin las
cuales no puede vivir pero con las cuales tampoco puede funcionar.
En el caso de las organizaciones gubernamentales o del Estado en general se hallan
ausente tanto el criterio de rentabilidad como el de relaciones de mercado (este tema hoy
se presenta en una ambigedad fundada en el hecho de que el Estado se propone en
22
Offe, Clause, Contradicciones del Estado de bienestar, con Introduccin de John Keane (comp.),
Mxico, Editorial Alianza, 1990.

Lic. en Sociologa.
23
algunos casos funcionar con criterios empresariales) y se hace difcil atribuir un sentido
preciso a trminos como eficacia y eficiencia.
Por otro lado, Poulantzas sostiene la tesis de la burocracia como
. A
CATEGORA SOCIAL
diferencia del tratamiento que da Lefort a la burocracia, defendiendo la tesis de burocracia

como clase social, y de ODonnel23, que habla de burocracia como tercer sujeto que en la
sociedad global minimiza los conflictos en la relacin capital-trabajo, y mantiene un orden
a la vez del que es producto, Poulantzas24 considera a la burocracia como una categora
social especfica. Este autor utiliza El dieciocho brumario de Luis Bonaparte y La guerra
civil en Francia para hablar de la
AUTONOMA RELATIVA DEL
ESTADO.
Es decir, que en primera
instancia, el Estado no es un instrumento de clase dominante, como lo consideraba el joven

Marx, concepto que adems sigui siendo utilizado por algunos de sus sucesores.
Considera que una formacin social est constituida por una combinacin de diferentes
modos de produccin, es decir, por diferentes modos de organizacin de los hombres para
satisfacer sus necesidades. Explicita que el concepto de clase no se refiere solo a la
relacin de los individuos con la produccin, sino al conjunto de las relaciones sociales.
Decir que la clase econmicamente dominante es la clase polticamente dominante es para
Poulantzas una extensin abusiva. As, el concepto de dominacin no incluye
nicamente lo poltico, sino tambin el campo de todas las relaciones sociales.
Definir as los conceptos, permite una posibilidad de descentramiento y desajuste de los
focos de dominio detentado por las diversas clases. Hay clases que son dominantes
polticamente y que forman parte del bloque de poder, pero la que definitivamente detenta
el poder es la clase hegemnica.
Dentro de este contexto hay una relativa autonoma de lo poltico; el aparato del Estado,
mas especficamente la burocracia, no se refiere nicamente a un grupo social con
relaciones especficas sobredeterminadas, que se organiza y estructura particularmente (no
descansando esto sobre bases econmicas), sino que se refiere a un sistema de
organizacin y funcionamiento interno del aparato del Estado, es decir al burocratismo.
Este ltimo es importante, ya que plantea la relacin entre la burocracia y el
funcionamiento del aparato del Estado, adems de plantear el tema de que el burocratismo
pueda permanecer, independientemente de si existe la burocracia o no. Por lo tanto, dentro
del aparato del Estado hay una distincin importante entre LAS FUNCIONES Y LAS PERSONAS.
23
ODonnel, Guillermo, Apuntes para una teora de Estado, en Teora de la burocracia estatal. Oszlak
comp.. Bs. As. Piados, 1984.
24
Poulantzas, N, Op. Cit.

Lic. en Sociologa.
24
A diferencia del pensamiento de Lefort, Poulantzas dice que la burocracia depende del
aparato del Estado y que su relacin con el mismo no la convierte en clase social. La
burocracia, el reclutamiento de sus miembros, no proviene especficamente de la clase
hegemnica, que es la que efectivamente detenta el poder poltico, su funcionamiento
particular no est determinado por su pertenencia de clase, sino por el funcionamiento del
aparato del Estado y del lugar que ocupe este dentro de una formacin social. Esto le
permite tener a la burocracia un funcionamiento propio, diferente al de las diversas clases
de donde son reclutados sus miembros. Si bien pertenecer a una clase o fraccin de clase
no es determinante para el funcionamiento de lo poltico, porque esta determinado por el
Estado, tampoco es indiferente a como funcione.
El problema burocrtico entonces debe ser analizado no solamente acorde a la categora
especfica de la burocracia, sino que implica tambin el hecho de analizar el sistema de
organizacin del aparato del Estado, y la forma que tenga el Estado en un determinado
momento histrico. El fenmeno burocrtico, es producto de una sociedad capitalista
dividida en clases, donde, en rigor a la teora marxista, es necesario para el funcionamiento
del Estado. Aqu, Poulantzas, hablando de Weber, dice que al mismo, el fenmeno
burocrtico le parece indispensable para el funcionamiento de una sociedad capitalista y de
sus formas polticas, pero que contiene en s los grmenes de importantes contradicciones
(por ejemplo la contradiccin inevitable entre el fenmeno burocrtico y la democracia
poltica, ya que la burocracia detenta el monopolio de conocimiento tcnico y de
informacin). Esto puede parecerse al punto de vista mantenido por Offe anteriormente
expuesto (en el sentido de las contradicciones).
Si en una formacin capitalista se extienden las funciones del Estado, esto afectar a la
burocracia en la cuestin numrica. Adems en estas situaciones, el Estado comienza a
incrementar su poder, que en ltima instancia tambin afecta al funcionamiento poltico de
la burocracia. No solamente hay que ver las funciones que desempea el Estado capitalista
para estudiar a la categora burocrtica sino que tambin depende de las estructuras del
Estado. Por ejemplo, lo importante en una formacin capitalista es que hay una relativa
autonoma entre lo poltico y lo econmico, diferente a las formaciones sociales feudales
donde la clase feudal era la misma que ejerca el poder poltico, no presencindose por lo
tanto el fenmeno de relativa autonoma de lo poltico y de lo econmico. Aqu, la
pertenencia de clase (en el feudal) determina el funcionamiento de lo poltico, no
funcionando la burocracia como categora especfica.
En definitiva, la categora burocrtica depende no solo de las funciones que desempee el
Estado, sino de las estructuras, matrices organizadoras del mismo, es decir del

Lic. en Sociologa.
25
burocratismo que es el resultado de la ideologa dominante y de las estructuras del Estado

capitalista. Este le otorga a la burocracia su carcter de unidad y coherencia propia (mas
all de las pertenencias de clase), la convierte en una categora especfica que no descansa
solamente sobre bases econmicas.

Lic. en Sociologa.
26
III. Doctrinas y filosofas administrativas.
III. 1 Las doctrinas administrativas

La obra de Hood y Jakcson, La argumentacin Administrativa, est dirigida a sistematizar
lo que se ha dicho sobre la administracin pblica como as tambin a desenmascarar
pensamientos basados no en la experimentacin sino en la persuasin en cuanto al qu
hacer y cmo hacer dentro de las administraciones. Plantean una preocupacin que
consiste en entender a la administracin pblica en la fase de organizacin (doctrina),
donde los problemas de raz no son considerados vitales, ya que slo se alude a la
interrogante de cmo organizarse, como si fuera el factor ms significativo en la accin
pblica.
La crtica que realizan en ltima instancia es el hecho de que la naturaleza y complejidad
de la administracin pblica se reduce a la fase de su organizacin, dejando de lado sus
tareas y cometidos de cara a la sociedad. La recurrencia de esta postura detentada por
muchos analistas y diseadores da lugar a que los argumentos administrativos se
consideren de manera simple hasta configurar doctrinas que se encargan de su defensa y
difusin. Por lo tanto, la postura de los autores se inscribe en el inters por ahondar en la
comprensin actual de los problemas que, desde el punto de vista terico y metodolgico,
obligan a revisar y en su caso reformular los argumentos administrativos.
Explicitan que las doctrinas se refieren al conjunto de prescripciones relativas a cmo

organizar y qu hacer en la administracin, presentndose como ideas atractivas,
sugerentes y pragmticas para resolver problemas en la forma organizativa que adopta la
administracin. Por tanto, no son ideas complejas sino sencillas, que aluden a modos
rpidos y aplicativos para hacer las cosas.
Segn los autores, en la administracin pblica hay una tendencia a que las doctrinas no se
relacionen con una postura filosfica. Inclusive, son expuestas como ajenas a un sustento
terico. Sus crticas se remiten fundamentalmente al hecho de que se ha preferido ahondar
en lo "prctico" y no en la reflexin para generar ideas mediante un pensamiento ordenado
y expositivo. Lo prctico ha venido ganando terreno frente a lo conceptual, pareciendo que
hay prisa por lograr los resultados (que por otro lado, no siempre son los esperados, ya que
las medidas aplicadas no se corresponden con el diagnstico que se ha realizado sobre los

Lic. en Sociologa.
27
problemas dentro de la administracin). Poco importa si las ideas son nuevas o producto de
la reetiquetacin.
En este sentido, los autores enfatizan que es el "poder de la retrica" lo que caracteriza a
las doctrinas administrativas, motivo por el cual es posible afirmar que seducen y
convencen no por su comprobacin y eficacia sino por su enunciado declarativo. Las
doctrinas administrativas avanzan mientras que la fortaleza conceptual no alcanza
todava a constituirse en la base principal para reorientar las cosmovisiones de la
administracin pblica.
Para Hood y Jakcson existen tres tipos de doctrinas:
who type, relacionadas con la gente;
what type, relacionadas con la estructura organizacional y
how type, relacionadas con los procedimientos.
Especifican que la mayora de las justificaciones de las doctrinas administrativas son

concebidas en trminos de ideas como eficiencia, efectividad, equidad, honestidad,
adaptacin, justicia y veracidad, que conforman parte de las justificaciones de la aplicacin
de las mismas.
Las prescripciones para la accin, fuera de un sistema filosfico, se caracterizan por
resaltar ejemplos sin su correspondiente argumento, por destacar etiquetas, por ser
contradictorias, por estar sujetas a estilos y modos, y por no producir nuevas ideas; por el
contrario hay en ellas estndares que privilegian la circulacin de las ideas sin el
cuestionamiento de las mismas y sin considerar la evaluacin de pertinencia y eficacia.
Las mismas trabajan con metforas, ambigedad creativa e incredulidad, entre otros
elementos. Tampoco visualizan, segn los autores, las esferas pblica y privada, que en la
vida moderna se encuentran diferenciadas. De ese modo, sus propuestas se plantean
indistintamente para lo que son y representan los mbitos pblico y privado.
En consecuencia, para los autores, las doctrinas no alcanzan el rango de teoras, ya que
estas ltimas conjugan entendimiento, explicaciones, enunciados, proposiciones,
argumentos y anlisis sistemtico de los casos. Las primeras, a diferencia de las teoras,
carecen de criterios lgicos y empricos y de reglas de deduccin. En todo caso, son
materia prima para los planteamientos clasificatorios, formalistas y descriptivos.

Lic. en Sociologa.
28
Por otro lado, los autores critican el hecho de que se haya favorecido la construccin de
doctrinas en la administracin pblica y no la construccin de argumentos, las reflexiones
estn orientadas nicamente por el pragmatismo y el empirismo. Segn ellos, el debate
sobre la gestin pblica no debe realizarse nicamente con posiciones doctrinarias, las
cuales aslan las categoras de tiempo, contexto, progreso e innovacin.
Ideas como Reinventar el gobierno y Paradigma posburocrtico tienen la gran ventaja
de ser rpidamente comprensibles, pues eludiendo las cuestiones de complejidad invocan
las soluciones racionales de sentido comn que cualquier persona puede entender. Sus
ideas son fciles de implementar y los conceptos son llamativos. Sin embargo, acotan que
es claro que metodolgicamente dejan mucho que desear, porque construyen listas de
elementos bsicos de accin sin considerar lo complicado de las relaciones
intergubernamentales y de stas con las instituciones de la sociedad moderna. Un campo
de estudio no se sustenta en lo obvio, las simplicidades, las prescripciones o el sentido
comn.
La deduccin lgica del pensamiento de Hood y Jackson es que, la gestin es algo ms que
un modo de hacer las cosas. Es fundamentalmente un sistema de capacidades,
comunicacin, realizacin, cooperacin y ejecucin, que tiene por objeto traducir en
resultados lo que se concibe como idea y proyecto. Pero no debera ser una traduccin
mecnica ni inercial, sino creativa, cambiante sujeta a presiones y portadora de valores, los
cuales se condensan en la concepcin de que el gobierno y la administracin pblica son
las instituciones responsables de salvaguardar la vida social con sentido justo, democrtico
y benfico.
Por otro lado, las doctrinas administrativas se caracterizan por ser muy pocas las que se
han inventado de novo. Tres estereotipos sobre la organizacin (ver cuadro N*1) muestran
que las doctrinas administrativas se reinventan, ignorndose muchas veces completa o
tcticamente su existencia anterior.
Por ejemplo, las doctrinas militares acerca de la organizacin, fueron recomendadas a los
gobernantes por los cameralistas alemanes del siglo XVIII. Tales doctrinas sirvieron de
trasfondo a la idea del Servicio Civil como una variante del servicio militar en
reformadores como Federico el Grande, Napolen Bonaparte y Catalina la Grande.
Actualmente, desde el punto de vista de los autores, en los pases del tercer mundo se
postula a menudo que la organizacin militar puede afianzar a un pas en dificultades.

Lic. en Sociologa.
29
Tampoco las doctrinas de negocios son consideradas por los autores como un invento
peculiar de fines del siglo XX. Su influencia se ha observado desde por lo menos una
centuria, cuando se inici el movimiento del administrador municipal en los EEUU.
Algunos de sus preceptos son anteriores al advenimiento de la moderna administracin
empresarial.
Las doctrinas escolsticas tambin son muy antiguas. Platn las sugiri como una receta
para el buen gobierno hace ms de 2000 aos.
La mayora de las ideas sobre la organizacin (an las que provienen de los expertos) se
basan en lo que Lindblom y Cohen (1979) llaman el conocimiento ordinario,
entendiendo por tal las ideas basadas en mximas de sentido comn, vinculadas a ejemplos
casualmente observados que encajan accidentalmente en el argumento. La argumentacin
administrativa consiste en postular doctrinas en referencia a mximas de sentido comn
y a ejemplos seleccionados que ostensiblemente apoyan las mximas. El sentido comn
cambia a travs del tiempo y saltan a un primer plano nuevas mximas, acompaadas por
una nueva seleccin de ejemplos favoritos. Este proceso de definicin del sentido comn y
la seleccin de ejemplos de apoyo produce una rotacin de doctrinas, cada una de ellas
diferente de las dems, ninguna nueva ni probadamente superior a todas las dems.
CUADRO N 1
ESTEREOTIPOS DE FORMAS DE ORGANIZACIN
ESTEREOTIPO
ESLOGAN
FUERZA DE TRABAJO
MOTIVACIN
CONTROL EXTERNO
DETERMINACIN DE
OBJETIVOS
CREENCIAS
MILITAR
Administrar como en el
ejrcito
Carrera limitada.
EMPRESARIAL
Administrar como un
negocio
Contratar y despedir
segn se requiera.
RELIGIOSO
Administrar como una
orden monstica
Servicio de por vida.
Temor a la
condenacin.
Expectativa de
satisfaccin espiritual o
fsica.
Ajuste de cuentas
Fuerzas del mercado, Aceptacin social de la
como en la guerra.
crueles e impersonales.
fe.
Definidos en las rdenes
Elaborados en
Definidos por la
del da, dictadas por los
prolongados procesos
bsqueda de beneficios
jefes.
de discusin y reflexin
La obediencia a la
Los incentivos
El compromiso interno
disciplina y al liderazgo
monetarios y la
de por vida limita el
significa que las rdenes
administracin por
oportunismo. El control
se cumplen al instante y
contrataciones y
del grupo de iguales
que las lneas de
despidos crean
impide la adopcin
responsabilidad se
incentivos para
apresurada de ideas a
mantienen disparando.
minimizar el
medio cocinar.
Temor al castigo.
Expectativa de honor y
condecoraciones.
Temor al despido.
Expectativa de
ganancias monetarias.

Lic. en Sociologa.
30
desperdicio y buscar
innovaciones.
Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentacin administrativa.1997
Las doctrinas son consideradas ideas que triunfan en las discusiones sobre la organizacin,
porque ofrecen respuestas autorizadas a los interrogantes respecto de qu se debe hacer en lo
administrativo. De una u otra forma, las doctrinas administrativas llegan a convertirse en
prescripciones para la accin. Con el trmino doctrina se refieren a ideas especficas acerca
de lo que se debe hacer en la administracin. Como enunciados cuasimperativos acerca de
un aspecto singular de la organizacin, no guardan necesariamente relacin con
concepciones polticas ms generales, tal como de ordinario se categorizan. Las
justificaciones, o sea, las razones para defender una doctrina en particular, son mucho
menores que el nmero de doctrinas administrativas disponibles.
La mayora de las justificaciones de las mismas se enuncian en trminos de eficiencia,
efectividad, equidad, honestidad, confiabilidad, adaptabilidad y solidez. Las justificaciones
corresponden, segn los autores, a tres tipos genricos: Uno de ellos se basa en preceptos
referidos a la asignacin de recursos para tareas que se realizan en circunstancias y
contextos particulares, como por ejemplo justificaciones referidas a limitar el desperdicio, a
buscar la eficacia y a evitar confusiones. Otro de los tipos genricos est compuesto por
justificaciones basadas en preceptos relacionados con el aseguramiento de la justicia, la
reciprocidad o el cumplimiento de los deberes. Por ltimo los autores se refieren al tipo de
justificaciones que se basan en preceptos de adaptabilidad y solidez.
Por otro lado, los autores critican el hecho que en muchas discusiones sobre teoras de la
administracin, o teoras sobre el Estado, se tratan las teoras explicativas y las doctrinas
prescriptivas como sinnimos. Sostienen que una cosa es el poder explicativo, el anlisis
sistemtico de casos que supone una teora y otra cosa es la prescripcin, la persuasin, la
ambigedad creativa de una doctrina.25
Hood y Jakcson sealan que el efecto de una doctrina administrativa est en funcin de su
credibilidad no de su veracidad. En palabras de los mismos: Si es creble, una doctrina
administrativa gana, independientemente de que sea verdadera o no...... Las ideas
triunfadoras raras veces son muy profundas cuando las reducimos a sus elementos
esenciales.26, por lo tanto, lo que hace triunfar a las doctrinas administrativas es su poder
retrico: la forma en que se persuade de una idea a travs de metforas y analogas. El
trmino doctrina es utilizado para denotar ideas especficas acerca de qu se debe hacer en
cuestiones de administracin.
25
26
Christopher Hood y Michael Jackson, Op. Cit. Pg. 63.


Lic. en Sociologa.
31
Las doctrinas por su parte se caracterizan por 6 caractersticas recurrentes:
Son universales, ya que dondequiera que haya vida humana, habr organizacin y por
lo tanto doctrinas sobre como hacer algo con xito;
Descansan a menudo sobre datos y lgicas flexibles. Los autores sostienen que los
datos flexibles son aquellos que no son slidos, es decir que no derivan de
investigaciones sistemticas. La lgica flexible es la de un argumento que prescinde de
ciertas premisas fundamentales y no en un silogismo (argumento que consta de tres
proposiciones: la mayor, la menor y la conclusin, esta ltima deducida de la primera a
travs de la segunda) riguroso;
Logran el convencimiento principalmente a travs del oportunismo, la presentacin o el

adorno, antes que a travs de la demostracin objetiva de superioridad sobre sus
doctrinas rivales;
Son a menudo contradictorias. Por cada doctrina sugerente de que debemos hacer x
antes que y, tiende a haber otra, tambin sugerente, de que debemos hacer y antes que
x27.;
Son a menudo inestables. Estn sujetas a una bsqueda incesante de nuevos estilos y
modas, que tratan de sustituir el estilo de una administracin de ayer por uno de
apariencia nueva;
Tienden a rotar. Las doctrinas son mucho menos nuevas de lo que se creen.
Las doctrinas son caracterizadas por los autores de la siguiente forma: laswho type, que se
refieren a cmo localizar a la mejor persona en una oficina destacando cuestiones relativas a
remuneracin, antigedad y las relaciones con otras oficinas y autoridades. Las doctrinas
what type, que se refieren a doctrinas que giran alrededor de la eleccin de un particular
tipo de organizacin y cmo se componen sus partes. Las doctrinas how type que indican
el tipo de procedimiento o mtodos de organizacin que deben ser preferidos, como por
ejemplo como debe ser distribuida la autoridad, la informacin, etc.
III.1.2. Las doctrinas tipo quien.

Dentro de las doctrinas TIPO QUIN encontramos gracias al trabajo sistemtico de estos autores,
un gran cmulo de ellas que se refieren a cmo conseguir la persona idnea para ocupar un
27

Lic. en Sociologa.
32
cargo (adems de cuestiones de tiempo, remuneracin etc.). El cuadro siguiente mostrar a

grandes rasgos algunas de las mismas.28
28
Los autores realizan un anlisis ms exhaustivo de las doctrinas existentes. En este caso slo se
presentaran de modo general, omitiendo las variaciones y especificaciones de cada doctrina.

Lic. en Sociologa.
33
CUADRO N* 2. DOCTRINAS TIPO QUIEN

- Experiencia: Preferir personal experimentado o preferir personal novato.
DOCTRINAS DE LA
SELECCIN
Se ocupan de la
experiencia, la
calidad, la
pericia, el modo
de seleccin, la
representatividad
social y el
inters).
DOCTRINAS DE LA
REMUNERACIN.
DOCTRINAS DE
DISPOSICIN,
ASCENSO Y
- Calidad: seleccionar a los mejores y ms brillantes o seleccionar a la media.

- Pericia: Preferir las habilidades tcnicas, preferir las habilidades
administrativas o gerenciales, preferir las habilidades generales.
- Mtodo de seleccin: seleccionar por cualidades semejantes, seleccionar por
compra, elegir al cargo.
- Representatividad: seleccionar un grupo no representativo o seleccionar un
grupo representativo
- Inters: seleccionar interesados para los cargos o los no interesados.
Combinar los dos.
- Preferir el empleo sin paga o mal pagado o preferir el empleo pagado al no
pagado.
- Disposicin: Preferir la continuidad en el servicio, preferir la discontinuidad
o combinar la continuidad con la discontinuidad
- Promocin: Promover a todos o cubrir los puestos ms altos desde abajo.
- Antigedad y despido: otorgar carrera de por vida o de duracin limitada
ANTIGEDAD.
Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentacin administrativa.1997.
Estas doctrinas, que tratan de indicar cul es la mejor forma con respecto a quien elegir
son capaces de darnos ejemplos en cuanto a las caractersticas de las doctrinas
mencionadas anteriormente. Por ejemplo, en cuanto al punto de que las doctrinas son
mucho menos nuevas de lo que se cree, encontramos que en el caso de preferir personal
novato que responde a las doctrinas de seleccin, esta ya haba sido manejada por los
cameralistas alemanes que ofrecieron la primera filosofa coherente de la administracin
pblica en la Europa Moderna. Estos sostenan que los cargos pblicos deberan ser
ocupados por novatos, adiestrados en cursos universitarios especiales 29 Sin embargo, hoy
por hoy esta idea suele considerarse como nueva y revolucionaria.
Otro ejemplo, de la antigedad que pueden llegar a tener las doctrinas que hoy han
resurgido nuevamente puede ser en el caso de las doctrinas relacionadas con la Pericia
dentro de las doctrinas tipo quin. Segn los autores el ms vigoroso exponente de esta
concepcin fue Edwin Chadwick30, quien sostena que la habilidad tcnica en un
determinado campo, garantizado a travs de un examen especializado y una certificacin
de la capacidad para practicar, era la clave de la competencia y la eficacia. Sostuvo que
29
Christopher Hood y Michael Jackson , Op. Cit. Pg. 95

Edwin Chadwick, memorando en Papers relating to the Re- Organisation of the Civil Sevice,
HMSO, Londres. 1854.
30

Lic. en Sociologa.
34
este era el principio de seleccin tpico de una empresa privada y debera seguirse tambin
en el servicio pblico. Hoy por hoy tambin esta idea est muy presente en las reformas de
Estado y de la administracin en particular.
En el caso de preferir las habilidades administrativas o gerenciales se puede observar
que una idea similar figur en la defensa hecha por Jeremy Bentham relacionado con la
ingeniera de la poltica pblica. Las personas deban poseer esta clase de habilidades para
poder estar en un cargo pblico.31
III.1.3. Las doctrinas tipo que.

Las doctrinas TIPO
QUE
denotan ideas referentes a la forma organizacional, es decir, las
que se ocupan del tipo de organizacin que deber escogerse para una tarea particular y de
cmo ordenar sus componentes.
CUADRO N* 3. DOCTRINAS TIPO QUE
- Escala: Preferir la organizacin de gran escala o
preferir la organizacin de pequea escala
DOCTRINAS DE ESCALA, UNIFORMIDAD E
INCLUSIN
- Uniformidad: mantener unidades de organizacin

uniformes o mantener una estructura pruriforme.
- Inclusin: Mantener una responsabilidad inclusiva
o mantener una responsabilidad dividida.
- Abasto: abasto en una sola fuente o abasto en
varias fuentes
DOCTRINAS DEL HACER FUENTES Y DEL HACER

O COMPRAR.
DOCTRINAS TIPO DE AGENCIA.
- Hacer o comprar: subcontratar si es posible o

hacerlo uno mismo
- Usar la burocracia pblica clsica, usar la
burocracia pblica independiente o preferir
unidades
de
organizacin
privadas
o
independientes.
- obligar al consumo o permitir la eleccin del
consumidor.
DOCTRINAS DE LA ORGANIZACIN DE
CONSUMIDORES Y PRODUCTORES.
- Agregacin: unir lo dismil o unir lo semejante.

DOCTRINAS DE LA COMPOSICIN INTERNA.
- Estratificacin: emplear jerarquas largas o

emplear jerarquas cortas
Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentacin administrativa.1997.
Un razonamiento comn en el caso de preferir la organizacin de pequea escala, se

sustenta en que el tamao genera deseconomas. Si el argumento de la eficiencia a favor de
31
Vase C. K. Ogden, Bentham Teory of Fictions. Routledge, Londres. (1932).

Lic. en Sociologa.
35
preferir la organizacin en gran escala tiende a descansar en alegatos de la

especializacin alcanzable y los niveles absolutos de los recursos, la tesis de la eficiencia a
favor de la pequea escala tiende a descansar en alegatos acerca de la motivacin y la
capacidad para la vigilancia. Hoy por hoy, la idea de preferir la organizacin de pequea
escala se ha impuesto como una moda, la ms eficiente de todos los tiempos en opinin de
los autores.
Quienes usan las ideas de Adam Smith, en tanto autoridad para elegir la gran escala,
pueden ser combatidos por los defensores de la pequea escala que hagan referencia a la
profunda desconfianza que tena Smith de las grandes compaas de acciones; su creencia
de que los polticos y los funcionarios pblicos podran enriquecerse a costa de su cargo,
con mayor facilidad en los pases grandes que en los pequeos, y su postulado acerca de
que la administracin pblica con gobiernos locales ms pequeos debe preferirse, siempre
que sea posible, a la administracin de grandes unidades nacionales.
En el caso de hacer o comprar, dentro de subcontratar si es posible, se arguye en general,
que deben preferirse los contratos con especialistas, a la provisin directa. La nueva
administracin pblica ha puesto de moda esta idea que, sin embargo tiene una larga
historia. Johann von Justi tom como principio cardinal del cameralismo la nocin de que
el Estado debe evitar la administracin directa de las actividades comerciales o las
transacciones complejas (vase Small, 1909, 379). Jeremy Bentham (1962, 250) y su
seguidor, Edwin Chadwick, crean que la subcontratacin de servicios pblicos era
generalmente superior al desempeo directo, aunque Bentham observ que la opinin
pblica se molestaba fcilmente ante las deficiencias de los contratistas.
Suele defenderse a subcontratar si es posible con argumentos referidos a la limitacin de
los costos. Una de las razones que se exponen es que los contratistas, movidos por su
propio inters, se preocuparn ms por la realizacin de sus tareas al costo mnimo que los
proveedores internos permanentes. Otra afirmacin dice que la aplicacin de esta doctrina
reduce los costos porque lleva cierto elemento de competencia a la provisin de servicios
pblicos, mientras que la provisin directa se asocia al monopolio.
Por otro lado hay tambin otras justificaciones para la defensa de esta doctrina que se
relaciona con corrientes liberales e incluso con cierta clase de ideas socialistas. Hoy se
asocia a menudo el sesgo hacia la subcontratacin con el conservadurismo de la nueva
derecha. Pero tambin existe el razonamiento liberal y socialista a favor de subcontratar
si es posible, ya que se postula que tiene capacidad potencial para limitar el poder
arbitrario del centro.

Lic. en Sociologa.
36
En la versin socialista, es un mtodo de regulacin de las relaciones existentes entre

diferentes organismos pblicos o cooperativos, en tanto alternativa a las relaciones de
mando. Este era el argumento de Pierre- Joseph Poudhon, quien afirm que las relaciones
contractuales deberan ser un instrumento importante para conservar la independencia de
las unidades de nivel inferior, en un Estado socialista, en sus relaciones con el centro y
entre s.. En esta concepcin, los contratos son importantes, precisamente porque son
terminables y limitan el uso de la autoridad arbitraria, dado que las condiciones del
contrato tienen que especificarse claramente por adelantado.
En el caso de hacerlo uno mismo se argumenta que la administracin directa es ms
barata ( por lo menos a largo plazo) que la provisin contractual. Hay algunas razones para
pensar esto, y una es que la administracin directa reduce los costos al eliminar al
intermediario es decir, al operar sin lucro. Por otro lado, se argumenta que la colusin
entre contratistas eleva el precio de la provisin contractual ms all del costo de la
administracin directa.
Resulta interesante observar que el propio Adam Smith utiliz estos conceptos para
justificar hacerlo uno mismo en la recaudacin de los impuestos, lo cual resulta
sorprendente, si se recuerda que Smith tena generalmente mala opinin sobre la
burocracia pblica. Smith (1978, 534) afirmaba que el sistema britnico de provisin
directa, utilizado en el siglo XVIII, era doblemente superior en eficiencia que el sistema
francs de competencia por el campo, en la misma poca.
Otra justificacin convencional de esta doctrina es el argumento acerca de que la provisin
directa es ms confiable que la contratacin. Este afirma que es ms fcil asegurar el
cumplimiento de las normas cuando tales tareas se realizan por provisin directa. Un
ejemplo muy conocido de la aplicacin de esta doctrina es el famoso Arsenal veneciano,
fundado en 1104, sobre un modelo bizantino, y que todava exista siete siglos ms tarde.
Esta institucin reflejaba el criterio de que slo la construccin directa de barcos de guerra
por parte del Estado poda garantizar un producto confiable y proveer la capacidad de
expansin en una crisis, algo crucial para el establecimiento y mantenimiento de un
imperio martimo. Por supuesto, estos argumentos no agotan todos los existentes para
defender la aplicacin de esta doctrina.
Dentro de las doctrinas tipo de agencia, la doctrina usar la burocracia pblica clsica
apunta a que es preferible proveer los servicios pblicos por burocracias, tambin pblicas,
que son clsicas en el sentido de que estn directamente controladas por polticos
elegidos y forman parte de un servicio central. Actualmente esta doctrina no es popular,

Lic. en Sociologa.
37
pero hace un siglo represent una nueva ortodoxia y tuvo un apoyo tan fuerte como el que
tiene ahora la ortodoxia de la privatizacin corporativa. Los argumentos convencionales a
favor de esta doctrina descansan en el carcter democrtico de esta forma de organizacin.
En el caso de la doctrina opuesta preferir unidades de organizacin privadas o
independientes se afirma que las unidades de organizacin privadas o independientes
deben preferirse a las burocracias pblicas para la prestacin de servicios, siempre que ello
sea posible. Dentro de esta doctrina hay variantes donde por ejemplo usar la organizacin
privada lucrativa hace hincapi en las instituciones privadas lucrativas como proveedoras
de servicios preferidos. Esta doctrina se populariz de nuevo con gran fuerza en los aos
ochenta en Estados Unidos y en los pases europeos (y ms recientemente en los pases
latinoamericanos), con la privatizacin, pero no se invent en ese momento. Fue defendida
por el cameralista alemn del siglo XVIII Johann von Justi y por los utilitaristas ingleses
de los siglos XVIII y XIX, a pesar de sus orientaciones econmicas tan diferentes.
Bentham, por ejemplo, en su famoso plan para los pobres sostuvo que una compaa de
acciones debera organizar la ayuda a los pobres, sobre un base lucrativa. Se escogi la
forma de sociedad annima, de modo que pudieran venderse acciones a la frugal clase
trabajadora. Tal medida trataba de separar a los pobres independientes de los pobres
dependientes y de disminuir as la probabilidad de una revolucin.32
Otra de sus variantes, usar la organizacin independiente no lucrativa argumenta que
estas constituyen el mejor vehculo para la provisin de servicios pblicos. Se basa en un
ideal comunitario o cooperativo, para abordar los problemas de accin colectiva. Su forma
ms conocida es el principio de la subsidiaridad, arraigado en las doctrinas catlicas del
Estado. Estas doctrinas representaron un esfuerzo por parte del catolicismo de mantener
sus intereses en cuanto a proveer beneficencia y educacin frente al advenimiento del
Estado benefactor a fines del siglo XIX.
32
Vase Bahmueller, C. F., The National Charity Company, California University Press,
Filadelfia.1981. Pgs 104-105 y 125-126).

Lic. en Sociologa.
38
III.1.4. Las doctrinas tipo como

Las doctrinas TIPO
CMO
son las relacionadas con los procedimientos o los mtodos que
deberan utilizarse, y no con los bloques conformativos de la organizacin ni con el tipo de

personas que deba preferirse.
En este sentido, las doctrinas tipo cmo incluyen preceptos relacionados con: 1) cmo
debe distribuirse la autoridad; 2) cmo debe ejercerse el liderazgo; 3) cmo debe
manejarse la informacin 4) cmo deben manejarse los casos; 5) cmo deben operar los
procesos de control.
CUADRO N* 4. DOCTRINAS TIPO CMO

DOCTRINAS DE LA AUTORIDAD
- La forma de la jerarqua: igualar la autoridad o

emplear estratos diferenciados
DOCTRINAS DEL LIDERAZGO.
- Dar a los lderes lo mejor, dar a los lderes

trabajo y condiciones normales o dar a los lderes
lo peor.
DOCTRINAS DE LA ESPECIALIZACIN DE
- Especializar el trabajo o consolidar el trabajo
TAREAS.
DOCTRINAS DE LA ADMINISTRACIN DE LA
INFORMACIN
DOCTRINAS PARA EL MANEJO DE LOS

CASOS.
DOCTRINAS DE LA DECISIN
DOCTRINAS DEL CONTROL DE LAS
OPERACIONES.
- Preferir el secreto, informar slo a quienes

deben saber o preferir la apertura general.
- La regla y la discrecin: decidir por regla
mecnica o decidir por discrecin
- Tratar igual los casos semejantes o tratar igual
los casos dismiles
- Controlar por insumos, controlar
procedimiento, controlar por produccin
por
Fuente: Christopher Hood y Michael Jackson, La argumentacin administrativa.1997
Las doctrinas de la autoridad se encuentran en la interseccin de las esferas del qu y el

cmo. Se refieren a la distribucin apropiada de las facultades para tomar decisiones o
expedir rdenes. En el caso de las doctrinas de igualar la autoridad, la variante ms fuerte
es la de igualar la autoridad por conciencia individual. Esta es una teora del anarquismo
organizado, segn la cual ningn individuo debe estar absolutamente sometido a la
autoridad de otro, o de alguna colectividad o jerarqua. Es el equivalente administrativo de
las doctrinas religiosas que destacan la importancia primordial de la conciencia de cada
individuo. Las justificaciones de esta doctrina se refieren a que es un antdoto eficaz contra
la corrupcin en los altos puestos, o el hecho de que es un bastin contra las acciones,

Lic. en Sociologa.
39
moralmente objetables, de una jerarqua o una colectividad, aunque no exista ninguna

corrupcin o ilegalidad tcnica. Ciertos defensores estadounidenses de la nueva
administracin pblica de fines de los aos sesenta y principios de los setenta aplicaron
esta variante a los asuntos de la administracin consuetudinaria, como determinar la
elegibilidad para la seguridad social. Afirmaban que quienes realizaban el trabajo real en la
administracin pblica, en particular los empleados en el nivel de la calle, que sirven a
clientes socialmente marginados, deberan fijar sus propias metas, si las instrucciones de
sus superiores no satisfacan su sentimiento de justicia social.
Por otro lado, a la inversa de lo que ocurre con la doctrina anterior, a menudo se da por
sentado que la versin desigual de la autoridad, es esencial para una administracin
eficiente; y esta opinin no se limita a los conservadores. Esta doctrina se fundamenta en
varios argumentos, uno de los cuales se refiere a que la distribucin de las habilidades
polticas y los talentos de liderazgo son intrnsecamente desigual en cualquier sociedad de
la vida real. Otra de las justificaciones es que provee un medio de motivacin que no existe
bajo la anterior doctrina. La fuerza motivadora proviene de que se considere preferible
tener autoridad que estar sometido a ella: repartir antes que tomar de otros. Otra de las
razones a favor de esta doctrina dice que la divisin de las organizaciones en estratos
diferentes de autoridad genera respeto externo para los ocupantes de los estratos
superiores, lo que no existira si todos los miembros de la organizacin tuvieran la misma
autoridad. Otro de los argumentos es que es el nico procedimiento adecuado para evitar
las debilidades caractersticas de todo sistema de autodireccin o decisin grupal. Las
debilidades son por ejemplo estancamiento en las decisiones, despilfarro de recursos en
incesantes debates y politiqueras de comits, desatencin al trabajo desagradable,
actividad inconsciente en la que una parte de la organizacin destruye lo que otra hace, en
fin, la tendencia de la democracia participativa a traducirse en la prctica, en un poder
mucho mayor para unos que para otros.
Por otro lado, la forma ms comn en que se expresa esta doctrina, sostiene que el mejor
procedimiento para que las cosas se hagan con eficacia consiste en entregar la autoridad a
un solo individuo en cada nivel. Esta es sin duda, la ms poderosa, perdurable y conocida
de todas las doctrinas administrativas. En el siglo XVI, Nicols Maquiavelo vio en ella el
resumen del buen gobierno, tras obtener su inspiracin en Rmulo y Moiss. Tiene una
larga historia en la administracin militar y se aplic a la civil en Europa, bajo Napolen
Bonaparte y sus imitadores prusianos.
Esta doctrina de emplear estratos diferenciados con responsabilidad de una sola persona
descansa en la justificacin de que a diferencia de la direccin grupal, ahorra tiempo de

Lic. en Sociologa.
40
decisin y evita la ambigedad o los estancamientos. Por otro lado la otra justificacin
tpica es que slo colocando la autoridad en manos de una persona designada se puede
imputar claramente la culpa cuando las cosas marchan mal, lo cual es una condicin y un
incentivo para la responsabilidad personal.
En conclusin, puede observarse que doctrinas que hoy en da estn en el habla cotidiana
de los funcionarios pblicos, en cuanto a cmo hacer las cosas, a quin elegir y qu hacer,
no son tan nuevas y revolucionarias como se cree. Cada una de ellas, en su estado ms
general e inclusive en sus diferentes variaciones, pueden ser rastreadas a lo largo de la
historia en diferentes pases, e inclusive postulada por diferentes pensadores de las ms
variadas corrientes. En la prxima seccin (IV) se ver como algunas de las
prescripciones para la accin mencionadas anteriormente han cobrado fuerza en el
ltimo siglo en la Argentina. Ms que nada aquellas referidas a lograr mayor eficacia y
eficiencia en la produccin de la Administracin Pblica. Sin embargo, y no est dems
agregarlo, pareciera que muchas veces las recetas cobraron fuerza frente a un anlisis
que suponga una mayor profundidad y coherencia frente a los problemas enfrentados por
la Administracin pblica Argentina.
Por otro lado, tambin es conveniente recalcar que el surgimiento de cada doctrina,
postuladas como mximas para el accionar de la Administracin pblica, se relaciona con
un momento histrico especfico, donde diferentes grupos de inters vieron cmo
conveniente adoptar determinadas doctrinas para llevar a cabo polticas que respondieran a
sus necesidades y formas de ver las cosas. Por lo tanto, pareciera ser indispensable analizar
el contexto de emergencia de las mismas, para poder comprender en mayor profundidad el
verdadero sentido de cada una de ellas.
III. 2. Las filosofas administrativas.

Los autores Hood y Jackson, al analizar las filosofas administrativas, optan por examinar
dos filosofas dentro de la variedad existente, a saber:
La Nueva gerencia pblica (New Public Managmenet, NPM) y,
El Cameralismo tardo (Late Cameralism).
La nueva gerencia pblica es considerada por los autores como un vocablo conveniente
pero impreciso de un trmino que denota una filosofa de la administracin que vino a
dominar la agenda de la administracin pblica en los aos ochenta en el Reino Unido,

Lic. en Sociologa.
41
Nueva Zelanda y Australia. Tal filosofa tiene, segn los autores, variantes canadienses y
no estadounidenses y sus caractersticas estn dadas por:
un poco de poltica de gerencia (policy to management);
un poco de agregacin y desagregacin en las organizaciones de servicios

pblicos;
un poco de planeacin y servicios pblicos de bienestar con nfasis en reduccin

de costos y disciplina de trabajo;
un poco de proceso de control de salida (output) y mecanismos contables, y
un poco de divorcio de provisin desde la produccin (o reparto).
Por su parte, el cameralismo tardo, segn los autores, se caracteriza por proclamar:
un poco de nacimiento noble y conexiones polticas como bases para el

reclutamiento de gerentes pblicos;
un poco de conocimiento de leyes feudales para identificar el conocimiento

cientfico;
un poco de particularizacin de los principios de la gerencia econmica y
un poco de tradicionalismo ad hoc para mayor formalizacin y profesionalizacin

de los sistemas de administracin.
Para Hood y Jackson tanto la nueva gerencia pblica como el cameralismo tardo son
filosofas administrativas que tienen una concepcin doctrinaria en comn, lo cual permite
identificarlas mediante similitudes relevantes. De estas ltimas destacan las siguientes: 1)
el uso del trmino gerencia pblica (public managment); 2) el acento en la tecnologa
administrativa como llave de efectividad de la gerencia Estatal (State managment); 3) el
punto de vista de que la ejecucin debe ser separada de la poltica; 4) el punto de vista de
darle central nfasis al sistema financiero del Estado; 5) la preferencia del Estado por
evitar manejos directos del Estado en procesos y transacciones; 6) la tendencia hacia la
centralizacin en lo alto de las decisiones, y 7) la escasez de cuestionamientos de los
parmetros social y poltico a los cuales acta la gerencia.

Lic. en Sociologa.
42
Los autores opinan que la nueva gerencia pblica y el cameralismo tardo son filosofas
que han ganado aceptacin. La nueva gerencia pblica como el cameralismo tardo pueden
considerarse como tecnologas, definiendo a stas como conocimientos aplicados y
estandarizados para el desempeo de tareas, actividades y procesos especficos o mltiples
constituidas tanto por las tecnologas duras (informacin y comunicaciones) como por las
blandas (tcnicas, profesionales y saberes de gestin).Pero son tecnologas33 de poder
encaminadas a conseguir la racionalidad a partir de procesos de direccin, aplicacin y
aprovechamiento de recursos.
La concepcin del cameralismo se forja entre los siglos XVII y XVIII y en el siglo XX es
considerado como un ejemplo de consistencia terica y tecnolgica. Se cultiv en
Alemania, Prusia y Suecia. Su visin poltica, social y econmica fue positiva, dado que su
percepcin del Estado la ubica en relacin directa con la sociedad, es decir, sin el
desarrollo de los individuos no puede haber salud Estatal ni condiciones de bienestar y
progreso. Considera el poder como un gran medio encaminado a construir la sociedad
moderna. Tiene como objetivo forjar un tipo de Estado: el moderno. Postula como ngulo
central el desenvolvimiento del individuo en comunidad y viviendo con seguridad,
progreso y bienestar. En visin del cameralismo, es fundamental que el poder sea capaz de
crear condiciones ptimas de trabajo, salud, riqueza y recreacin. Su premisa determinante
se asienta en la creencia de que el mejor desarrollo de la vida individual es condicin
bsica para que el Estado perviva con salud, vigor, abundancia y bienestar.
Por cuanto a la gerencia pblica se pueden precisar otros aspectos. Su ascendencia
anglosojana no se agota en una cosmovisin tecnolgica instrumental. Otros desarrollos
conceptuales de la gerencia pblica la conciben a partir de su insercin dinmica en la vida
pblica y poltica. Le reconocen su naturaleza tecnolgica, su dimensin organizacional,
su contexto poltico y pblico, as como sus capacidades aplicativas para racionalizar los
cambios sociales.
Se trata de un tipo de tecnologa til para el abordaje de contextos caracterizados por
crisis, desajustes, incertidumbres y transformaciones. La gerencia pblica trabaja con
categoras como anlisis de redes, agenda, cambio institucional, ciudadano y ciudadana,
crisis, cogestin, democracia, descentralizacin, desempeo, evaluacin pro procesos,
evaluacin
33
por
impactos,
flexibilidad
organizacional,
gobierno,
gobernabilidad
Comnmente las tecnologas se definen en el sentido de que se orientan a reproducir mediante el

conocimiento aplicado condiciones y relaciones de vida con un sentido til, creativo, visionario y
multiplicador.

Lic. en Sociologa.
democrtica,
legitimidad,
implementacin
adaptativa,
modernizacin,
43
monitoreo,
negociacin, reforma de Estado, sociedad abierta. En este sentido, la gerencia pblica se

relaciona directamente con mbitos de poder en los cuales las decisiones no se guan por
patrones holsticos ni exhaustivos, sino adaptativos y heursticos.

Lic. en Sociologa.
44
IV. Reforma Administrativa en el marco de un nuevo Estado
IV.1. Reformas implementadas en el marco mundial

Los motivos de las reformas implementadas o con la intencin de implementarlas en las
ltimas dcadas responden a una serie de factores que pueden conjugarse o no para la
determinacin de realizarlas o no. Los factores que seala Jean Claude Paye 34 como
esenciales para el diseo y aplicacin de las mismas son los siguientes:
el desarrollo de un mercado mundial que ha puesto de relieve la incidencia de las

actividades pblicas sobre la competitividad nacional;35
la impresin de que la productividad en el sector pblico era inferior a la del

sector privado;
34
Secretario General del Comit de Gestin Pblica, La transformacin de la gestin pblica. Las
reformas en los pases de la OCDE, Madrid, OCDE y Ministerio de Administraciones Pblicas
(MAP), 1997.
35
Hay que tener en cuenta que finalizada la Segunda Guerra Mundial, sus efectos se extendieron por
todos los campos, marcando una poca que haba terminado para siempre. Otra poca emerga en
Europa, llena de transformaciones estructurales.
La vigorosa expansin econmica que se opera en la dcada inmediatamente siguiente al trmino de la
guerra determina un notable crecimiento de las estructuras de las organizaciones, lo que obliga a
profundizar ciertas reas del conocimiento administrativo que a todas luces resultaban insuficientes
para explicar esa nueva problemtica. Paralelamente la influencia y dominacin obtenidas en la
contienda hace que dichas organizaciones se extiendan ms all de sus fronteras, comenzando a operar
dentro de los pases de la rbita de influencia. Esto suceda en parte, por el derrumbe de la anterior
estructura imperial y colonial, de Gran Bretaa, Francia, Holanda y Japn, que dejaba prcticamente
desarticulado el esquema del comercio internacional.
Las nuevas organizaciones surgidas en el perodo de posguerra no slo deban competir son sus
iguales por el mercado interno, sino que, adems, deban ser necesariamente eficientes para instalarse
en otros pases, comerciar en todo el mundo, obtener materias primas en todo el mundo, planificar a
mediano y largo plazo en virtud de la complejidad de sus estructuras, decidir con racionalidad y
eficiencia y por sobre todo desarrollar modelos de control a escala y a la distancia.
Esta expansin de las organizaciones trae aparejados problemas de varios tipos que, hasta ese
momento, la administracin no haba considerado. Surge una problemtica de estrategia y obliga a
estructurar toda una teora de la decisin, incluyendo mecanismos de racionalidad, de prospeccin y
de control. Desde esta etapa, la capacidad decisoria concentra tal atencin que se constituye en la ms
preciada y dilecta de las reas de capacitacin gerencial.
De esta realidad surgir un nuevo esquema operativo, las organizaciones tendern a programar
totalmente todas sus actividades. Todo el conocimiento tecnolgico y estratgico utilizado en la
contienda blica se comenzar a volcar a las actividades de las organizaciones que reciben as nuevas
tecnologas, mayor automatizacin en las comunicaciones y en el procesamiento de informacin y
nuevos modelos de decisin y planeamiento.
Pero fundamentalmente, a mi modo de ver las cosas, nunca hay que perder de vista que si bien luego
de la Segunda Guerra mundial el orden de las cosas cambiaron en varios sentidos a nivel mundial,
cada pas mantuvo una identidad regional o nacional donde los cambios estructurales tuvieron
diferentes consecuencias para cada una de las sociedades.

Lic. en Sociologa.
45
la limitacin del crecimiento futuro del sector pblico debido a los dficit
presupuestarios y a la importancia de la deuda pblica;
una menor esperanza en la capacidad del poder pblico para resolver los
problemas econmicos y sociales mediante las recetas tradicionales;
las exigencias de los ciudadanos de una mejor atencin y de un incremento de las

posibilidades de eleccin y de la calidad de los servicios;
El autor considera que la suma de estas presiones ha conducido a contemplar con una
mirada diferente los motivos que impulsan al Estado a intervenir y a reexaminar la gestin y
los resultados del sector pblico.
Dentro del cuadro de una reforma ms amplia como es la Estatal se inscribe la
reforma de la administracin pblica en particular. Existe escaso consenso en cuanto a
cmo acrecentar la capacidad del Estado. Segn Blanca Heredia y Ross Schneider 36
existe poco trabajo sistematizado sobre polticas de reformas administrativas. El objetivo
sera detectar por qu algunos gobiernos pueden llevar a cabo reformas administrativas y
otros no. La ptica ms frecuente desde la cual se analiza el tema se relaciona con la
economa del Estado que desea realizar la reforma, pero tener una visin puramente
econmica puede conllevar a ver las organizaciones desde un punto de vista reduccionista,
o sea, solamente desde la eficiencia.
La literatura contempornea ofrece cuatro factores principales que hipotticamente
afectan las probabilidades de una reforma administrativa:
a) Desde una perspectiva poltica, Sthepan Haggard (1997) concibe a la reforma
administrativa como un proceso de reescritura del contrato entre los polticos y los
burcratas oficiales. El resultado de esta reescritura est influenciado por el balance entre
el poder ejecutivo y el legislativo y la naturaleza del sistema de partidos.
b) Otros se concentran en las presiones econmicas para la reforma administrativa. Las
crisis fiscales y las presiones directas a los gobiernos para reformar sus burocracias guan
esta perspectiva. En un contexto de competicin internacional y de globalizacin, el
capitalismo tiene fuertes incentivos para empujar a las reformas administrativas que
conducen a menores costos, mayor competencia, etc.
36
Heredia Blanca y Schneider Ross, The political Economy of Administrative Reform. Paper
preparado para el encuentro de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos. Chicago. 1998.

Lic. en Sociologa.
46
c) La tercera posicin se concentra en estrategias de alternativas y clculos.

d) La cuarta variable es internacional.
Los autores afirman que la primer ola de reformas (privatizaciones, regulaciones y
liberacin del comercio) tuvo importantes consecuencias para el aparato Estatal. La
mayora de los cambios administrativos asociados con la primer ola de reformas fueron
productos de una larga transformacin institucional y fueron escasos los asuntos
concernientes a la administracin en s. El modelo inicial de reforma administrativa se
focaliz en la reduccin de las funciones y personal Estatal. En la mayora de los casos la
primer ola de reformas fueron introducidas en un contexto de situaciones de emergencia
(inestabilidad macroeconmica), donde se tomaron polticas drsticas para solucionar las
crisis.
La implementacin de la primer ola de reformas no fue fcil ni poco costosa pero a
diferencia de las segundas, los costos y los obstculos fueron menores.
IV. 2. Modelos de reforma administrativa

Los diagnsticos realizados sobre la burocracia son a manera encunciativa- los
siguientes: que es corrupta o clientelista; que es ineficiente, arbitraria e incontabilizable.
Los correspondientes modelos de reforma generados a partir de los diagnsticos para
solucionar estas patologas segn los autores son el Civil Service, Managerial37 y el
Democratizing.
Las reformas del CIVIL SERVICE estn designadas para reducir personalismos y
politizaciones dentro de la burocracia38. Estas reformas fueron el primer modelo aplicado
37
La palabra managment presenta muchas dificultades semnticas. Su origen ya de por s es muy

controvertido. Para algunos esta palabra tiene probablemente la misma raz latina que la palabra
francesa menagement con el significado de disponer, regular con cuidado y maa Raz que se
asemeja mucho a la palabra italiana maneggiare o la catalana manegar que tienen el sentido de
hacer cosas con habilidad o destreza. Sin embargo comnmente se acepta como una palabra
anglosajona, que suele traducirse al castellano de muy diversas maneras, como administracin,
gestin, gerencia empresarial, o simplemente como direccin. Paloma Izquierdo y L. T. Raventos, en
Managment en Organizaciones al Servicio del Progreso Humano acuerdan con el concepto otorgado
por Peter Drucker (1988): Managment es definir la misin de la empresa y motivar y organizar las
energas humanas a fin de cumplirla, donde definir la misin de la empresa es la parte entrepreneurial
y gestionar, motivar y organizar las energas humanas es la parte relacionada con el liderazgo. Ambas
juntas componen el managment. Pgs. 33-35.
38
A partir de la lectura de las constituciones, no se podra suponer que la burocracia es una parte
importante del proceso poltico. Pero en gran medida es as por dos razones fundamentales. Una es
que frecuentemente el congreso delega en las dependencias gubernamentales la autoridad, formal o
informal para tomar decisiones. Una segunda razn por la cual la burocracia es parte del proceso
poltico es que las dependencias gubernamentales a menudo son una fuente importante de la

Lic. en Sociologa.
47
para mejorar la performance de la burocracia. Definida conceptualmente por Weber como

autoridad racional-legal, el primer acierto que tuvo este tipo de reforma fue la eliminacin
en gran medida del patrimonialismo, la aficin y los robos en el sistema administrativo.
Los componentes comunes de este modelo de reforma son: entrada por examen,
ascenso por mrito, administracin basada en reglas escritas, salarios razonables. Sacando
las decisiones de las manos de los polticos se reduce el patronazgo, el clientelismo y la
corrupcin. Pero estas reformas crean al mismo tiempo nuevas patologas como por
ejemplo sobreregulacin, rigidez, prioridad en el cumplimiento de las normas y escasa
prioridad en relacin a la obtencin de resultados.
Las reformas del modelo DEMOCRATIZING estn designadas para mejorar la
incontabilidad y responsabilidad de la burocracia. El problema sera un excesivo poder
dentro de la burocracia y la cura sera un mayor control democrtico39 y un mayor control
de la contabilidad. Una de las formas de las reformas democrticas es aumentar el control
del poder legislativo sobre las burocracias.
Las reformas del modelo MANAGERIAL estn destinadas a aumentar la eficiencia y
eficacia en el accionar de las burocracias pblicas. Para este modelo ste sera el problema
ms grande dentro de la burocracia. Las reglas del modelo Weberiano de administracin
combinado con las reglas impuestas por las legislaturas consumen ms tiempo a la
burocracia de lo que insumen implementar polticas o brindar. Las reglas dificultan la
motivacin de los empleados. La solucin a todos estos males se basa en implementar
instrumentos que provienen bsicamente del sector privado, donde la focalizacin en la
obtencin de los resultados, la eliminacin de la rigidez que provocan el exceso de reglas
entre otras cosas aportaran grandes soluciones a las caractersticas patolgicas
diagnosticadas.
informacin acerca de problemas polticos que utilizan otros participantes del poder poltico.
La burocracia, asimismo, es una fuente nica de informacin sobre si existe capacidad de produccin
o se la puede crear respecto de las diversas alternativas polticas. Por estos motivos, los funcionarios
electos y sus equipos necesitan de la participacin de las burocracias en los estados tempranos del
proceso poltico.
Por otro lado, segn Steven Kelman, en su libro La poltica pblica en el Estado moderno,
refirindose a la politizacin de la burocracia dice lo siguiente: Quienes quieren apartar a la
burocracia de la influencia de los funcionarios electos a veces vituperan la politizacin de la
burocracia. Esto es abiertamente tonto. Si por poltica se entiende lo que abarca polmicas opciones
entre valores, entonces la burocracia no puede politizarse, porque ya es poltica. No deberamos
negarnos o sentirnos avergonzados por ello. Pg. 113.
39
Uno de los problemas comnmente mencionados con respecto a la burocracia, aparte de su
participacin en el proceso poltico, es que no tiene carcter democrtico. Segn Steven Kelman, que
escribe sobre la burocracia en los Estados Unidos los 60, De ah nacen los esfuerzos por
democratizar la burocracia que se reflejan en la doctrina original jakcsoniana de rotacin en el cargo,
y en el debate durante la controversia en torno a la reforma de la administracin pblica despus de la
Guerra Civil, acerca de si era ms democrtico el sistema de prebendas o el de mritos (ao 1883)

Lic. en Sociologa.
48
El diagnstico y las reformas del modelo Managerial son las que han tenido mayor
preeminencia a nivel internacional entre los tres modelos. Osborne y Gaebler (1993),
autores del libro La Reinvencin del gobierno son unos de los mximos exponentes de
este modelo40. Fueron los inspiradores del programa Gore y del Plan Bresser. Garver y
Dulio (1194:26-28) proveen un buen indicador de la preeminencia del managment en los
debates de EEUU. Ellos notaron que en las discusiones sobre reformas administrativas, las
estrategias mencionadas por lo general son las del managment sin ser mencionadas las
democrticas y las del civil service.
De todas maneras, transferir el modelo del managment en su estado ms puro a los
pases en desarrollo puede llevar a realizar un diagnstico a medias sobre los problemas
que los aquejan. Donde el clientelismo y la corrupcin predominan, las reformas del
modelo managerial poco ayudan.
CUADRO
N 5
MODELOS DE REFORMAS
MODELO
CIVIL SERVICE
MANAGERIAL
DEMOCRATIZING
DIAGNOSTICO
Personalismo;
clientelismo,
patrimonialismo,
particularismo.
Ineficiencia,
inflexibilidad, papeleo.
Abuso de poder,
arbitrariedad,
irresponsabilidad con los
clientes, incontabilidad.
FRTALEZAS
Universalismo,
profesionalismo,
meritocracia, honestidad.
Eficiencia
responsabilidad con los
clientes, flexibilidad.
Control Democrtico con

por los ciudadanos o por
la legislatura
MEDIDAS
ADMINISTRATIVAS
Exmenes de entrada,
meritocracia buenos
salarios, reglas.
Competitividad,
flexibilidad, contratos
con empresas.
Participacin ciudadana,
control legislativo
POTENCIALES
NEGATIVOS
Rigidez, ineficiencia.
Clientelismo.
Fuente: Heredia Blanca y Schneider Ross, The political Economy of Administrative Reform.1998.
40
Los autores del libro Reinventar el gobierno son criticados fuertemente por Hood y Jakcson por
considerar que exponen recetas o soluciones para paliar los problemas de la Administracin Pblica
de una manera simplista, con escaso trasfondo analtico y terico de los mismos. Fundamentalmente
se critica la utilizacin de doctrinas de forma persuasiva, sin contenido fctico que le otorgue una
veracidad a partir de lo real y no desde un contenido metafrico persuasivo.

Lic. en Sociologa.
49
IV.3. Breve recorrido sobre la reforma del Estado y de la administracin en la

Argentina de los 90
En base a lo anteriormente expuesto, puede afirmarse que las reformas
mayormente implementadas en los pases de la OCDE en los ltimos aos, responden al
modelo de New Public Managment, cuyo criterio gua principal sera la idea de la
eficiencia. Las iniciativas adoptadas (si bien no todas en la misma intensidad y con los
mismos efectos) en estos pases se relacionan directamente con la idea de introducir mayor
flexibilidad, garantizar el control, el resultado y la responsabilidad, desarrollar la
competencia y ampliar las opciones; prestar un servicio receptivo a las necesidades del
pblico, mejorar la gestin de los recursos humanos, etc.
Blanca Heredia y Scheneider (1998) mencionan diferentes casos de reforma en
distintos pases, donde se encuentran diferencias tambin en trminos de variables
dependientes (tipo de reforma e intensidad) e independientes (economa, polticas
estratgicas, factores internacionales) como tambin en el tipo de burocracia existente
antes de las reformas administrativas. El tipo de reformas llevadas a cabo variaron del
modelo de estrategias del managment en Mxico y Brasil, civil service en Europa y
Argentina y estrategias democratizadoras en Chile, Tailandia y Corea.
En cuanto a los pases latinoamericanos particularmente, bajo el nuevo contexto
econmico, poltico y tecnolgico mundial, las sucesivas crisis econmico sociales del
Estado interventor latinoamericano, el endeudamiento externo, la reduccin de los
mrgenes de maniobra de los gobiernos, y la crisis fiscal entre otros factores, los gobiernos
adoptaron, por influencia, coaccin o capacidad relativa de autonoma, modelos
administrativos, de gestin y de polticas pblicas originados en los pases centrales.
Frmulas y modelos tales como el Consenso de Washington, las polticas de
reforma de la primera y segunda generacin del Banco Mundial y el FMI, y el paradigma
de gerencia pblica, implicaron e implican cambios estructurales radicales en el
desempeo de los gobiernos. Nuevas metas, como el equilibrio fiscal, la eficiencia, la
economas y la eficacia administrativa, la estabilidad monetaria, y la desregulacin y
apertura de las economas, redefinieron los objetivos y misiones de los gobiernos. Nuevos
criterios organizativos, como el fortalecimiento de las capacidades institucionales de
formulacin e implementacin de polticas, la descentralizacin poltico administrativa, la
orientacin al ciudadano, la transparencia y la informacin, la responsabilidad, y la
participacin del mercado y la sociedad civil en la provisin de bienes y servicios pblicos,
implicaron transformaciones sustantivas en la produccin institucional, los procesos y los

Lic. en Sociologa.
50
sistemas. El cambio estructural en estas ltimas dimensiones condujo a la incorporacin

masiva de tecnologas de informacin, nuevos know how tcnicos y profesionales, y
nuevas tecnologas de gestin.
Oscar Oszlak al referirse a la transformacin Estatal Argentina en la dcada de los
90, realiza dos acotaciones: por un lado insina que es un programa de mera aplicacin de
instrumentos y por otro que el alcance del trmino, que parece ser tan grande (reforma del
Estado), solo tiene alcances parciales, ya que con el arsenal disponible para llevarla a cabo
no podra pretenderse alcanzar cambios ms globales y duraderos.41
Oszlak plantea que las Leyes de Emergencia econmica (23.697) y Reforma del
Estado (23.696) implementadas en el ao 1991 fueron medidas coyunturales, destinadas a
recuperar la capacidad fiscal del Estado y otorgar mayores poderes al gobierno para
redefinir las reglas del juego y los lmites en diversos planos de su intervencin social.
Acota que los criterios de racionalidad que guiaron estas iniciativas estuvieron inspirados
en una necesidad de resolver la crisis fiscal del Estado y producir un ajuste estructural de
la economa, y que esto, no tiene que ver precisamente con criterios basados estrictamente
en requerimientos de modernizacin de la gestin pblica. Inclusive afirma que medidas
globales e inespecficas tienden a crear serias rigideces y distorsiones en el funcionamiento
de los organismos Estatales, sin resolver precisamente problemas de organizacin y
gestin. Utiliza por lo tanto el trmino reforma o modernizacin del Estado 42 en el sentido
de transformacin tecnolgica y cultural de la gestin pblica.
Otros autores como Palermo y Novaro, en su libro Poltica y Poder en el gobierno
de Menem (1996) y Pablo Gerchunoff y Juan Carlos Torre, en su artculo La poltica de
liberalizacin econmica en la administracin de Menem (1996) tambin coinciden en
afirmar que las reformas de Estado en la Argentina estuvieron directamente ligadas a un
perodo de crisis fiscal y de gobernabilidad, y por lo tanto consideran estas ltimas
cuestiones como variables determinantes en gran medida de todos los proyectos de
reforma llevados adelante.
41
Oscar Oszlak, La Reforma del Estado en la Argentina. Documento CEDES/36. Bs. As. 1990. Pg.
2.
42
Segn Guillermo F. F. Schweinheim La modernizacin puede ser un factor que contribuya a la

innovacin. De hecho, la modernidad en los pases centrales tiene como una de sus caractersticas
principales el aumento de las opciones de los actores, el crecimiento de la creatividad y las tasas de
innovacin del Estado, las empresas y la sociedad civil, y el desarrollo de instituciones y sistemas que
favorecen el cambio, el aprendizaje y la creacin original. Sin embargo, dado el contexto en que se
han producido los cambios estructurales en Latinoamrica (crisis, emergencia, disminucin de
mrgenes de maniobra), el aprendizaje tuvo en una primera etapa y en gran medida un carcter
desorganizado del potencial de innovacin y creatividad organizacional. Op. Cit. Pg. 39.

Lic. en Sociologa.
51
El contexto de crisis y emergencia, se convirti en una oportunidad nica, segn

Palermo y Novaro, para emprender las reformas neoliberales, cuyo trasfondo, qued
acotado a una relacin entre el Estado y la economa, y en trminos de las reformas
propuestas, no fue ms all de ello.
Con la asuncin del nuevo gobierno de Carlos Menem en 1989, comienza un
proceso de nueva relacin entre Estado y sociedad civil, Estado y mercado, marcado por
reformas estructurales neoliberales que corroyeron las antiguas reglas de juego de la
sociedad Argentina en general.
La sociedad Argentina, antes de la llegada del nuevo gobierno en 1989, vena atravesando
un perodo de alta inflacin y desequilibrio macroeconmico que afectaba particularmente
a los estratos ms bajos de la poblacin. Con la salida del presidente Alfonsn de la
presidencia, el consenso sobre el tema que se necesitaba un cambio de las antiguas reglas
se consolid an ms.
Las antiguas reglas se caracterizaban por lo que Cavarozzi llama la matriz
Estado- cntrica, ya sea en su versin populista o desarrollista. El Estado cumpla con
amplias funciones a nivel econmico, social y poltico. A nivel econmico, el Estado
regulaba gran parte de la vida econmica, ya sea llevando adelante empresas de servicios,
infraestructura o productos estratgicos o regulando la actividad privada, fijando precios
de salarios, tarifas pblicas, tasas de inters, asistiendo o no asistiendo al sector privado,
regulando las relaciones laborales, incidiendo sobre la distribucin del ingreso, etc.
Si bien existe un cierto consenso en decir que estas reglas tuvieron su primer shock
con las polticas econmicas de Martnez de Hoz en el perodo de la dictadura militar (7683) parece haber un mayor consenso (estimulado por la crisis hiperinflacionaria) en que
estas cambiaron definitivamente en el perodo que inicia el gobierno de Carlos Menem.
Uno de los grandes fundamentos y justificacin para aplicar las polticas
neoliberales fue la deformidad y mala gestin del Estado tanto en el nivel econmico
como en cualquier mbito de la sociedad civil. Los decisores pblicos que caracterizaban
los problemas del Estado realizaron asociaciones que le sirvieron de fundamento para la
aplicacin de las reformas estructurales implementadas. En trminos generales Fabin
Reppeto43 seala las siguientes:
43
Fabin Repetto, Escenario actual, estudios y perspectivas recientes: ejes para una agenda de
investigacin, Documento de trabajo sobre la Administracin Pblica Argentina. Versin Preliminar.
Elaborado para el Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional. Bs. As. 1998.

Lic. en Sociologa.
52
asociacin de la inflacin con el gasto pblico, con gran peso del gasto
corriente y la ineficiente gestin de las empresas pblicas;
rol paternalista del Estado, que fomentaba las relaciones de privilegio entre
los distintos sectores sociales y el aparato burocrtico del Estado;
ineficiencia en la provisin de servicios;
problemas de gestin poltica que dificultaban el proceso de toma de

decisiones;
crecientes problemas en la efectividad de la capacidad recaudadora del

Estado;
desorganizacin en el rea de gestin financiera;
responsabilidades diluidas como consecuencia de una estructura

burocrtica que fomentaba la superposicin y la irracionalidad en el
desarrollo de sus funciones;
fuerte cada de los salarios del sector pblico, lo cual produjo un xodo de
recursos humanos altamente calificados.
Con este diagnstico en general sobre el funcionamiento del Estado, se lleg a

concluir que se obstaculizaba el funcionamiento del mercado, y en este sentido, la
administracin pblica no constituy un aspecto aislado de los cambios ms profundos de
la relacin del Estado con el mercado y la sociedad.
El nuevo modelo qued caracterizado por el plan de convertibilidad, la
renegociacin de la deuda externa, y un cierto paquete de reformas estructurales44.
44
La convertibilidad (ley 23928) es una medida de lo que sera la poltica cambiaria y monetaria,
donde se estableci la paridad de 1 a 1 entre el peso y el dlar. Por otro lado la renegociacin de la
deuda externa est relacionada con ajustes estructurales para generar confianza a inversiones
extranjeras. El ajuste fiscal se caracteriz por una reduccin o reestructuracin del gasto pblico y
por una reforma tributaria con el objeto de ampliar la base imponible y combatir la invasin (que no
implic precisamente una reestructuracin progresiva del sistema financiero, se recauda ms en el
IVA que en el impuesto a las ganancias, que si bien se extendi a buena parte de los sectores
medios, no toca a los enormes ingresos).Las privatizaciones, que fueron otro pilar de las reformas
estructurales, segn la versin oficial tenan por objeto fomentar una mayor competencia en las
empresas del pas, por lo tanto las empresas del estado, como las de servicio telefnico, fueron
privatizadas en trminos de la ineficacia anterior. Pero sus efectos fueron cruciales en muchos casos
para usuarios y empresas, ya que pasaron en gran medida de ser monopolios pblicos a ser
monopolios privados, con tarifas elevadas. La apertura comercial que se llev a cabo, con el
objetivo de generar mayor competitividad a nivel internacional y mayor eficiencia, condujo en gran
medida al cierre de muchas PyMES que no pudieron competir, ya que estaban escasamente

Lic. en Sociologa.
53
El marco legal de estas reformas se sostienen en las leyes 23696 y 23697 (Ley de
Reforma del estado y Ley de Emergencia econmica respectivamente). Estas dos leyes son
los pilares principales que otorgan el marco legal a las reformas y cambio de reglas antes
mencionadas.
Segn Reppeto, mediante la ley de Reforma del Estado se declara en Emergencia
Administrativa a todos los organismos dependientes del Estado Nacional y se norma
acerca de las privatizaciones y participacin del capital privado, establecindose una
metodologa para declarar sujetos a privatizacin a prcticamente todas las empresas y
entes del Estado nacional. Por otro lado, en cuanto al sistema financiero del sector pblico,
en 1992 se sancion la ley 24156, llamada de Gestin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional. Se estableci de esta manera un sistema que se
refiere al control interno y externo de la administracin pblica. El control interno de la
administracin queda a cargo de la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN)que
responde directamente al presidente de la nacin. El control externo pas a ser realizado
por el parlamento, a travs de la Auditoria General de la Nacin (AGEN). Esta ltima
puede intervenir en aquellas situaciones donde la participacin de fondos pblicos se haga
presente.
Adems se sancionaron los decretos 435 y 2476/90 destinados a promover la
descentralizacin y reduccin de la administracin central, como tambin un nuevo
rgimen de empleo para el sector pblico regulado por la creacin de una nueva
organizacin: SINAPA.
Siguiendo a Reppeto, estas normativas sealadas tenan por objeto perseguir el
fortalecimiento de las actividades administrativas de intervencin del Estado en reas
consideradas fundamentales, como por ejemplo en el rea de manejo de la poltica
econmica, lograr un desempeo ms eficiente en las funciones de recaudacin, lograr una
mayor eficiencia y eficacia en las actividades del Estado.
Segn el autor, en relacin a esta primer etapa de reformas, donde los objetivos
eran de gran amplitud, slo se avanz hasta sus ltimas consecuencias en la
preparadas. La liberalizacin del sistema financiero a travs de la liberalizacin de las tasas de
inters, la liberalizacin del crdito tena como objeto liberalizar el movimiento de capitales,
tratando de generar condiciones para que el capital financiero ingrese. A nivel de las polticas
sociales se semi privatiz el sistema de previsin social, dejndose que coexistan dos sistemas,
tambin con el objeto de alimentar un mercado de capitales en la argentina. Por otro lado tambin se
trataron de descentralizar los servicios de salud y educacin. En relacin a la parte laboral, se trat
de apuntar a una mayor flexibilizacin con el objetivo de reducir los costos laborales para que los
empresarios pudieran competir.

Lic. en Sociologa.
54
privatizacin y la desregulacin de los servicios pblicos. Los aspectos que hacen al

funcionamiento del aparato administrativo ms all de la relacin entre Estado y mercado
fueron quedando de lado, y fue slo la eliminacin de funciones de un Estado benefactor o
keynesiano las que se desmontaron, sin realizarse las transformaciones organizacionales
ms profundas. Por ejemplo, en el caso de las privatizaciones, se avanz profundamente
privatizando telefonas, lneas areas y otros servicios prestados por el Estado, con la
pretensin de llevar a una mayor competencia y estimular la eficiencia. Tambin se avanz
considerablemente en las desregulaciones, ya que se consideraba que lo que impeda un
adecuado funcionamiento de los mercados era una excesiva regulacin e intromisin del
Estado.
En cuanto a la organizacin y gestin de las funciones estatales, el autor marca que
el programa de reformas administrativas, en este punto, estaba marcado por la necesidad
de lograr una mayor racionalidad en el mapa organizacional, aumentando su eficiencia y
su productividad, avanzndose adems en la implementacin de nuevas tecnologas de
gestin. Por otro lado, marca el hecho de que por necesidades fiscales de corto plazo y sin
que hubiese estudios serios, se tom la decisin de profundizar la descentralizacin y
transferencia de funciones a instancias provinciales y municipales en temas
correspondientes a salud y educacin.
En relacin a la readecuacin de recursos humanos, esta poltica ha implicado la
terciarizacin de las unidades de apoyo y la reacomodacin del personal pblico a travs
de la jerarquizacin y fortalecimiento de la carrera burocrtica crendose para este fin el
SINAPA (Sistema Nacional de Profesionalizacin Administrativa). Los principios bsicos
que estructuran esta organizacin est relacionada con una pretensin de mayor
racionalizacin de la carrera burocrtica, siendo algunos de los principios los siguientes:
o
la movilidad de la carrera est relacionada con el mrito, la capacidad y la

idoneidad en el desarrollo de las tareas que le competan a la persona;
conformacin de cuadros superiores altamente profesionalizados;
la capacitacin, perfeccionamiento y actualizacin como rasgos permanentes;
el ingreso y promocin a niveles de mayor responsabilidad estn relacionadas

con mecanismos selectivos;

Lic. en Sociologa.
55
el rgimen de retribucin e incentivos guardan relacin con las tareas

desempeadas y el nivel asignado.
Por otro lado, en relacin a la formacin, perfeccionamiento y actualizacin del

personal, es el INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica) el que ejerce la
responsabilidad sobre estos aspectos. Cabe decir por otro lado, que en el sentido de
desarrollar una mayor eficiencia y eficacia45 en el sector pblico, en el desempeo de las
tareas, se realizaron dos experiencias: una, que bajo el INAP implic la formacin de
administradores gubernamentales; por el otro, la que promovida por Caballo, avanz en la
formacin, a travs de altos centros de estudio, de economistas de gobierno.
En cuanto a la dotacin de personal, el gobierno de Menem se propuso desde el inicio
una reduccin de personal. Segn Reppeto en los primeros 10 aos se redujo el personal de
Administracin Pblica a nivel central pero se registr un incremento en el nmero de
cargos en los mbitos propiamente polticos del aparato Estatal (como por ejemplo en la
presidencia y el Ministerio del Interior). Segn datos brindados por el autor la presidencia
contaba en 1989 con un personal conformado por 11.612 cargos, para 1993 se increment
a 21.953; y en el caso del Ministerio del Interior, para 1989 nos encontramos con 37.769
personas, habiendo aumentado para 1993 a 42.841.
En cuanto a la parte del Programa de Reforma referido a la desburocratizacin, el
objetivo consista en reducir el exceso de reglamentacin Estatal, que impeda la
prestacin correcta y gil del servicio pblico. Se aluda al cambio de cultura
organizacional, tratando de promover los criterios de eficiencia y eficacia, la formulacin
de objetivos estratgicos y metas, la desarticulacin de intereses corporativos, mejorar el
sistema de informacin en los distintos niveles, etc.
El objetivo era construir una burocracia ms eficiente y ms eficaz, con mayor capacidad
tcnica, buscando a la vez reducir el comportamiento informal, prcticas de corrupcin y
clientelismo. Fabin Reppeto sostiene que esto slo fue un avance discursivo, pero que en
la prctica no se avanz en la aplicacin de nuevas tecnologas de gestin que fueron
enunciadas desde mbitos de gobierno como lo son conceptos de calidad total,
managment, etc.
45
En relacin al tema de la eficiencia y eficacia, puede acotarse que es un tema muy controvertido en
relacin a un anlisis de la administracin pblica. Offe destaca que esta clase de conceptos no pueden
utilizarse en un anlisis de la misma ya que el sector pblico tiene una racionalidad distinta del sector
privado.

Lic. en Sociologa.
56
En resumen, en lo que se refiere al tema del Aparato Administrativo no asociado

directamente con cuestiones macroeconmicas, sus objetivos fueron quedando relegados a
medida que se obtenan logros en el terreno de la macroeconoma (la reforma
administrativa fue perdiendo lugar progresivamente en la agenda del gobierno; objetivos
como la descentralizacin, carrera funcionarial o desburocratizacin quedaron relegadas
prcticamente a meros formalismos. Por otro lado, la aplicacin de nuevas tecnologas o la
modernizacin de las reas administrativas, fueron segn el autor descoordinadas y
focalizadas, llevando a perder por lo tanto la pretensin de una reforma integral de la
burocracia.
El diagnstico que sala a la luz en este contexto mostraba una serie de inconvenientes que
seran objeto de nuevos intentos reformistas. Se encontraba que en diferentes unidades
organizacionales se desarrollaban las mismas funciones, tambin que haba una
proliferacin de disfuncionalidades internas producidas por el diseo organizacional
inadecuado, etc.,
En una nueva etapa de reformas, la llamada segunda oleada de reformas sale a la luz el
decreto 660, que marca la reduccin de la estructura de la Administracin Central y la
fusin de organismos descentralizados. En opinin de Oszlak, esta norma intentaba reparar
lo que el propio gobierno haba creado, ya que si bien en un principio se redujo a 65 el
nmero total de secretaras y subsecretaras del gobierno, 5 aos ms tarde los 8
ministerios existentes se repartan un total de 189 secretaras y subsecretaras.
Este crecimiento del aparato del Estado en los primeros aos del gobierno menemista
devela, segn Reppeto, como las presiones polticas fueron incrementndose y
superponindose a la lgica de racionalizacin de la administracin, detectndose a la par
cules fueron las prioridades. Por ejemplo, en lo que se refiere al reacomodamiento de los
recursos humanos, se observa que en las reas de Salud, Educacin y Trabajo, ha habido
una reduccin de personal bastante importante, a diferencia de lo que se observa en el rea
del ministerio del interior, Defensa y relaciones exteriores, que mantuvieron sus
dotaciones. Por otro lado, Presidencia y Economa no se vieron desfavorecidos por la
reorganizacin en sus organigramas, mantuvieron sus instancias principales.
Esto muestra que el ajuste fue cumplido ms estrictamente en reas relacionadas con
funciones bsicas (o sea consideradas indelegables) del Estado como son Justicia, Defensa,
Trabajo, Educacin y Salud.

Lic. en Sociologa.
57
V. Conclusiones.
En la seccin II del trabajo se analizaron los diferentes enfoques analticos con los cuales se
ha estudiado a la administracin pblica, llegndose a la conclusin de que no existe una
sola y nica visin en el tratamiento de la misma. No se ha encontrado en la bibliografa un
denominador comn que permita categorizarla de manera universal tanto por su objeto de
estudio como por su mtodo de investigacin.
Pero, por otro lado, no hay duda de que la administracin pblica es una institucin
importante para situar el sentido, condiciones y papel del Estado. Es frecuente encontrar en
la bibliografa la idea comn que no se analizan los fundamentos sociales, polticos y
pblicos para entenderla en toda su complejidad institucional (como instrumento que atiende
y da respuesta a problemas pblicos y necesidades sociales).
La administracin pblica, lejos de ser una organizacin simple, presenta por lo tanto, una
gran complejidad entendida en el marco de gobierno, influyendo y determinando especficos
resultados pblicos que estn en gran medida acorde a su forma de funcionamiento interno e
interaccin con el contexto social que la rodea.
En cuanto a las diferentes tesis sobre la burocracia Estatal se considera que la que detenta
una visin ms integral es la postulada por Oscar Oszlak, ya que la considera como un
factor social diferenciado y complejo que en el marco de la sociedad moderna cumple
diversos roles, siendo uno de ellos el rol sectorial, donde tiende a satisfacer intereses
propios (sin por ello llegar al reduccionismo de considerarla como una clase social). Otro
de los roles que desempea es el rol mediador, en el que desarrolla una actividad dedicada
a satisfacer las necesidades de la clase dominante (sin por ello ser necesariamente
instrumento de la clase dominante), legitimando tanto la dominacin como el carcter
capitalista del Estado. Por ltimo desempea el rol que Oszlak define de infraestructural y
que se relaciona con la produccin de bienes, regulaciones o servicios donde se materializa
como representativa del inters general.
En sntesis, se considera que la burocracia tiene una dinmica compleja, y que desempea
diversas funciones, no slo aquellas destinadas a cristalizar, como dira Lefort, sus intereses
propios cobrando una existencia para s.
Pero por otro lado, es imprescindible recalcar que cada administracin pblica se encuentra
inmersa dentro de un particular sistema sociopoltico, cultural y econmico que la hace
diferente del resto de las administraciones. Recalcando este hecho, se pretende llegar al
punto de que si bien existen modelos de administracin muy seductores en cuanto a sus
ideas, es fundamental tener en cuenta que cada administracin responde a un diagnstico

Lic. en Sociologa.
58
distinto, y que, por lo tanto, recetas que pueden funcionar perfectamente en determinados
lugares, no pueden hacerlo propiamente en otros.
En la seccin III de la investigacin se presentaron las principales doctrinas

administrativas existentes pudindose observar que lo que las caracteriza asiduamente es el
"poder de la retrica" que detentan, con lo cual muchas veces seducen y convencen no por
su comprobacin y eficacia sino por su enunciado declarativo. En este sentido, su fortaleza
conceptual no alcanza a constituirse en la base principal de las mismas y frecuentemente
los debates sobre la gestin pblica, que se realizan predominantemente en base a
posiciones doctrinarias, aslan las categoras de tiempo y contexto en el anlisis.
Adems, en acuerdo con los autores Christopher Hood y Michael Jackson, considero que
no es vlido proclamar principios administrativos "universales" para las esferas pblica y
privada por igual, ya que tienen distintas competencias y por lo tanto generan diversas
formas de gestin, procedimientos y ejecucin.
En otro orden de cosas, pudo observarse que doctrinas que hoy en da estn en el habla
cotidiana de los funcionarios pblicos, en cuanto a cmo hacer las cosas, a quin elegir y
qu hacer, no son tan nuevas y revolucionarias como se cree. Cada una de ellas, en su
estado ms general e inclusive en sus diferentes variaciones, pueden ser rastreadas a lo
largo de la historia en diferentes pases, e inclusive postulada por diferentes pensadores de
las ms variadas corrientes.
Por ltimo, es conveniente recalcar que el surgimiento de cada doctrina, postulada como
mxima para el accionar de la Administracin pblica, se relaciona con un momento
histrico especfico, donde diferentes grupos de inters vieron conveniente adoptarlas para
llevar a cabo polticas que respondieran a sus necesidades. Por lo tanto, pareciera ser
indispensable analizar el contexto de emergencia de las mismas, para poder comprender en
mayor profundidad el verdadero sentido de cada una de ellas.
En la seccin IV se analizaron los modelos de reformas al nivel de tpicos ideales

weberianos, a raz de los cuales puede afirmarse que las reformas mayormente
implementadas en los pases de la OCDE en los ltimos aos, responden al modelo de
New Public Managment (cuyo criterio gua principal sera la idea de la eficiencia). Las
iniciativas adoptadas (si bien no todas en la misma intensidad y con los mismos efectos) en
estos pases se relacionan directamente con la idea de introducir mayor flexibilidad,

Lic. en Sociologa.
59
garantizar el control, el resultado y la responsabilidad, desarrollar la competencia y

ampliar las opciones; prestar un servicio receptivo a las necesidades del pblico, mejorar la
gestin de los recursos humanos, etc.
Pero, vale la pena recalcarlo aqu nuevamente, es fundamental considerar que cada
administracin responde a diagnsticos propios en cuanto a los problemas, carencias,
oportunidades y fortalezas. Por lo tanto no sera factible generalizar recetas.
En cuanto al caso argentino en la dcada del 90, en lo que se refiere al tema del Aparato
Administrativo no asociado directamente con cuestiones macroeconmicas, su evolucin
puede resumirse de la siguiente manera: los objetivos de reforma administrativa fueron
quedando relegados a medida que se obtenan logros en el terreno de la macroeconoma
(objetivos como la descentralizacin, la carrera funcionarial o desburocratizacin quedaron
relegadas prcticamente a meros formalismos). Por otro lado, la aplicacin de nuevas
tecnologas o la modernizacin de las reas administrativas, fueron segn Fabin Repetto
(1998) descoordinadas y focalizadas, llevando a perder por lo tanto la pretensin de una
reforma integral de la burocracia.
Todo el estudio terico, como las experiencias citadas demuestran que todo intento de
reforma de la Administracin Pblica deber, en lo general, enmarcarse en un determinado
estadio de desarrollo, y en lo particular, enfrentar un debate profundo de alternativas
(viables de hecho y tratando de conllevar el menor costo) que no podr escapar al conflicto
de grupos de inters y las consecuentes presiones polticas, lo que har del cambio de la
cultura organizacional en que se desarrolla la vida misma de la burocracia Estatal una
cuestin de Estado de ardua resolucin.

Lic. en Sociologa.
60
VI. Bibliografa.
Aguirre Sdaba, Alfredo y otros, Administracin de las organizaciones. Fundamentos y
aplicaciones. Ediciones Pirmide.
Ban, Rafael y Carrillo, Ernesto (comps.), La nueva administracin pblica. Madrid,
Alianza, 1997.
Bardach, Eugene, Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Mxico, CIDE 1998.
Barenstein, Jorje, El marco analtico weberiano en El anlisis de la burocracia estatal
desde la perspectiva Weberiana. (Cap. 1 y 2) CIDE, col. Ensayos, Mxico 1981.
Chadwick, Edwin, memorando en Papers relating to the Re- Organisation of the Civil
Service, HMSO, Londres. 1854.
Eco, Umberto, Como se hace una tesis. Tcnicas y procedimientos de investigacin, estudio
y escritura. Editorial Gedisa. Barcelona, Espaa, 1998.
Gerchunoff ,Pablo y Torre, Juan Carlos La poltica de liberalizacin econmica en la
administracin de Menem en Revista Desarrollo Econmico, vol. 36 N* 143.1996.
Gourevich, Peter, Polticas estratgicas en tiempos difciles. Respuestas comparativas a las
crisis econmicas internacionales. Mxico, Fondo de cultura econmica. 1993. (Cap. 1y 2).
Heredia, Blanca y Schneider Ben Ross, The Political Economy of Administrative Reform:
Building State Capacity in Developing Countries. Paper prepared for delivery at the 1998
meeting of the Latin American Studies Association, Chicago, IL, 24-26 September.
Hood, Christopher y Jackson, Michael, La Argumentacin Administrativa, Nuevas lecturas
de poltica y gobierno. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1997.
Kelman, Steven, La poltica pblica en el Estado moderno, Grupo Editor Latinoamericano.
Coleccin Estudios polticos y sociales. Buenos Aires, Argentina. 1992.
Kliksberg, Bernardo, El rediseo del Estado para el desarrollo econmico y el cambio: una
agenda estratgica para la discusin, Revista CLAD N* 2. Julio 1994.
Lefort,Claude, Qu es la burocracia? en Teora de la burocracia estatal. Oscar Oszlak.
comp. Editorial Paidos, Bs. As., 1984.
Mann, Michael, El poder autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y resultados,
Zona Abierta N* 57/58.Madrid 1991.
ODonnel, Guillermo, Apuntes para una teora del Estado, en Teora de la burocracia
Estatal, Op. cit.
ODonnell, Guillermo, El Estado burocrtico autoritario. 1966-1973. Editorial de Belgrano.
Offe, Clause, Contradicciones del Estado de bienestar, con Introduccin de John Keane
(comp.), Mxico, Editorial Alianza, 1990.
Offe, Clause, Criterios de racionalidad y problemas de funcionamiento poltico
administrativo ;en Partidos polticos y movimientos sociales. Madrid, Edit. Sistema. 1998.
Ogden, C. K., Bentham Teory of Fictions. Routledge, Londres. 1932.
Osborne, David y Gaebler, Ted, La reinvencin del gobierno. Ediciones Paids.1995
Oszlak, Oscar, Formacin del Estado en Amrica Latina. Elementos tericos metodolgicos
para su estudio. Estudio Cedes, Vol. 1, nm. 3, 1978.
Oszlak, Oscar, La formacin del Estado Argentino, Editorial Planeta. Buenos Aires. 1997
Oszlak, Oscar, Notas crticas para una teora de la burocracia estatal, Teora de la

Lic. en Sociologa.
61
Burocracia Estatal. Op. Cit.

Oszlak, Oscar, The Argentine Civil Service: An unfinished search for identity. Paper
presented in the Internacional Conference on Civil Service Systems in Comparative
Perspective, held at Indiana University, Bloomington, Indiana, April 5-8. 1997.
Palermo, Vicente y Novaro, Marcos, Poltica y poder en el gobierno de Menem. Edit.
Norma. FLACSO. 1996.
Palomo, Izquierdo y L. T. Raventos, Managment en organizaciones al servicio del progreso
humano. Espasa Calpe, 1995
Prez Arambur, Evangelina, Desdibujamiento de las fronteras de poder. Argentina 19891995. Trabajo presentado a la ctedra de sociologa poltica.1999. MIMEO.
Poulantzas, N, Poder poltico y clases sociales en el Estado capitalista. Siglo XXI, Mxico
1976.
Repetto, Fabin, Escenario actual, estudios y perspectivas recientes: ejes para una agenda de
investigacin, Documento de trabajo sobre la Administracin Pblica Argentina. Versin
Preliminar. Elaborado para el Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional. Bs. As.
1998.
Schweinheim, Guillermo F. F, Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas:
es idntico a modernizacin?, Revista de investigaciones del INAP. Nueva poca. N* 0.
Argentina 1998..
Villanueva, Luis Aguilar La implementacin de las polticas. Miguel ngel Porrua. Mxico.
Villanueva, Luis Aguilar, La Hechura de las Polticas. Editorial Miguel Angel Porrua.
Weber, Max, Economa y sociedad. Fondo de Cultura econmica. Mxico. 1996 (dcima
reimpresin)

Admin 3 Publi

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Admin 3 Publi

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Prez Aramburu, Evangelina

Evangelina Prez Arambur.

IV.3. Breve recorrido sobre la reforma del Estado y de la administracin

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.

el contrario, su formulacin se encuentra basada en criterios simples, susceptibles de

Evangelina Prez Arambur.

I.1. Recorte y Justificacin del presente trabajo.

Polticas pblicas: se entiende por estas a un conjunto de decisiones y acciones

El concepto de administracin pblica y el de burocracia Estatal sern analizados exhaustivamente

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.

Modernizacin o cambios en el gobierno: Los gobiernos, al igual que otros sistemas

productos pblicos. El cambio estructural es necesario, cuando, de otro modo, no podran

Schweinheim, Guillermo F. F., Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas: es

Evangelina Prez Arambur.

Se tratar de definir el objeto que es de principal estudio en este trabajo, la

Se realizar un reconocimiento de las diferentes posturas tericas y doctrinarias

Evangelina Prez Arambur.

Explorar, estudiar, recopilar y analizar informacin bibliogrfica ya sea tanto de

Realizar una descripcin sobre las diferentes prescripciones para la accin en

Realizar un breve recorrido de las reformas administrativas llevadas a cabo a nivel

I.4. Hiptesis gua.

Evangelina Prez Arambur.

II. La Administracin Pblica en el Estado moderno

Evangelina Prez Arambur.

II.2. Definicin de Administracin pblica.

Apuntes para la Ctedra de Derecho Administrativo I de la Universidad Nacional de La Plata

Evangelina Prez Arambur.

a) Administracin como actividad equivalente a la de gobierno: Histricamente, gobierno

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.

explicaciones sustentadas en "racionalizaciones" seudocientficas, afirmaciones imprecisas y

No obstante la administracin pblica es la vida

desarrollar la vida pblica de la cual el ltimo

La burocracia, se define por ser una estructura administrativa y de personal de una

Christopher Hood y Michael Jakcson,. La argumentacin administrativa, Fondo de Cultura

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.

II. 3 Diferentes enfoques analticos para el estudio de la burocracia Estatal.

En este punto de la investigacin, se revisan diferentes tesis sobre la burocracia Estatal, a

BUROCRACIA CONSIDERADA COMO UNA CLASE

preguntndose qu es la burocracia, a raz de lo cual critica algunos aspectos de la teora

Evangelina Prez Arambur.

Igualmente, hay que tener en cuenta, que en la progresin de la teora

marxiana, la burocracia es considerada con una relativa autonoma en su funcionamiento

No depende inmediatamente de condiciones econmicas (as tambin lo piensa

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.

Lo que es determinante en ltima instancia, para que la burocracia se convierta en clase es

, ms all del ejemplo que

BUROCRACIA COMO CLASE

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.

Segn Steven Kelman, en La poltica pblica en el Estado moderno, El papel de la burocracia

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.

Por otro lado, Poulantzas sostiene la tesis de la burocracia como

diferencia del tratamiento que da Lefort a la burocracia, defendiendo la tesis de burocracia

AUTONOMA RELATIVA DEL

Es decir, que en primera

instancia, el Estado no es un instrumento de clase dominante, como lo consideraba el joven

Evangelina Prez Arambur.

Evangelina Prez Arambur.