EL DERECHO A LA PROTESTA SOCIAL

APORTES DE AMNISTA INTERNACIONAL ARGENTINA AL DEBATE SOBRE PROTESTA SOCIAL Y

DERECHOS HUMANOS (2014)

I.

EL DERECHO A LA PROTESTA SOCIAL

Las protestas o movilizaciones sociales son manifestaciones del ejercicio de la libertad

de expresin y de asociacin, y del derecho de reunin, todos ellos reconocidos por la
Constitucin Nacional y los tratados internacionales de derechos humanos como la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, la Declaracin Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, y Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos1, a los que Argentina se encuentra
obligada.
En ocasiones constituyen la nica forma de que los sectores vulnerables o excluidos
puedan hacerse or y dar a conocer sus opiniones. La Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH) y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) han
sostenido que la libertad de expresin es un requisito indispensable para la existencia
misma de una sociedad democrtica y para la formacin de la opinin pblica2.
A travs del ejercicio de la libertad de expresin, las personas tienen la oportunidad de
expresar sus opiniones e ideas e incidir en polticas pblicas, relacionadas a asuntos
que los afectan directamente. Esta dimensin individual del derecho de cada uno a
comunicar a otras sus puntos de vista est complementada por su dimensin social o
colectiva, que comprende el derecho de la sociedad de recibir las expresiones e
informaciones libremente divulgadas, contribuyendo al robustecimiento del debate
pblico. Por lo dems, no solo es un derecho fundamental en s mismo, sino tambin
un medio por el cual los individuos pueden asegurar la proteccin de sus otros
derechos, a travs de la accin, el reclamo y la denuncia.
El Relator Especial para la Libertad de Expresin del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos (SIDH), ha subrayado que el derecho a la libertad de expresin no
es un derecho ms sino, en todo caso, uno de los primeros y ms importantes
fundamentos de toda la estructura democrtica: el socavamiento de la libertad de
expresin afecta directamente el nervio principal del sistema democrtico3.

Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Art. 4; Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, art. 13; Declaracin Universal de Derechos Humanos, art. 19; Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, art. 19 y 21.
2
Corte IDH, La colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 CADH) Opinin Consultiva OC-5/85 del
13 de noviembre de 1985, prr. 69.
3
CIDH, Informe de la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin (2005), prrafo 93.
http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=662&lID=2
1

Sin embargo, el acceso a los medios de comunicacin no est disponible a todos o de

igual manera. Individuos y grupos estudiantes, pueblos indgenas, mujeres, minoras
sexuales, poblacin migrante, entre otros que no tienen acceso a los medios masivos
de comunicacin (como la radio, televisin, redes sociales etc.) necesitan de otras
formas para emitir sus opiniones si quieren incidir en el debate pblico. Una manera de
expresin para ellos y muchas veces la nica, es la manifestacin en la va pblica. Las
movilizaciones sociales son una forma de expresin en donde confluyen las dimensiones
del derecho a expresarse y que inevitablemente se entrelazan con el derecho de
asociacin, reunin y peticin.
Los Estados tienen la obligacin de respetar, proteger y cumplir con los derechos
humanos, esto es, de garantizar que las personas dentro de su jurisdiccin pueden
ejercer estos derechos en la prctica, libre de toda injerencia de terceros. En el marco
del deber de garantizar el derecho a la protesta social, el Estado cumple dos roles
complementarios: por un lado, debe proteger el derecho a manifestarse, permitiendo a
las personas expresar su disenso y ejercer su derecho de peticionar a las autoridades de
manera pacfica. Por el otro lado, tiene el deber de velar y garantizar la seguridad de los
ciudadanos que se manifiestan, ya sea frente a posibles daos de terceros como, y
especialmente, ante abusos en que pueda incurrir el propio Estado.
Tal como ha subrayado el Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunin
pacfica y de asociacin, Maina Kiai, los Estados tienen una obligacin positiva, en
virtud del derecho internacional de los derechos humanos, no slo de proteger
activamente las reuniones pacficas sino tambin de facilitar el ejercicio del derecho a
la libertad de reunin pacfica.4
En enero de 2013, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH) emiti un informe para el Consejo de Derechos
Humanos sobre buenas prcticas para garantizar la promocin y proteccin de los
derechos humanos en el contexto de protestas pacficas, que inclua aportes de expertos
independientes, entre ellos relatores especiales pertinentes de la ONU, Estados
miembros de la ONU, instituciones nacionales de derechos humanos y organizaciones
de la sociedad civil.5 Tras este informe, en su resolucin 22/10, aprobada sin
objeciones, el Consejo de Derechos Humanos de la ONU seal, entre otras cosas, que
la participacin en protestas pacficas constituye una forma de ejercer el derecho a la
libertad de reunin pacfica, de asociacin, de expresin y de participacin en los
asuntos pblicos. Asimismo, subray que todas las personas deben poder expresar sus
quejas o aspiraciones de manera pacfica mediante, entre otras vas, manifestaciones
pblicas (que no deben considerarse una amenaza), y pidi a los Estados, entre otras
cosas, que facilitaran las protestas pacficas.6
Por ltimo, en el marco del sistema europeo, la Oficina de Instituciones Democrticas y
Derechos Humanos (OIDDH) de la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en
Europa (OSCE), junto con la Comisin Europea para la Democracia a travs del Derecho
ONU, Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin,
informes al Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012, prr. 27 y A/HRC/23/29,
1 de mayo de 2013, prr. 49.
5
ONU, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos: Effective measures and best practices to
ensure the promotion and protection of human rights in the context of peaceful protests, doc. ONU
A/HRC/22/28, 21 de enero de 2013.
6
ONU, Consejo de Derechos Humanos, resolucin 22/10, La promocin y proteccin de los derechos
humanos en el contexto de las manifestaciones pacficas, adoptada sin votacin el 21 de marzo de 2013.
4

(Comisin Venecia), ha emitido un conjunto detallado de Directrices sobre la Libertad

de Reunin Pacfica, con el fin de ayudar a los Estados a garantizar que sus leyes y
prcticas sobre la libertad de reunin pacfica cumplen las normas tanto europeas como
internacionales.7 El Relator Especial de la ONU sobre los derechos a la libertad de
reunin pacfica y de asociacin, designado por el Consejo de Derechos Humanos de la
ONU, ha manifestado que considera que estas directrices son el conjunto ms avanzado
de buenas prcticas que existe.8
II.

RESTRICCIONES DEL DERECHO A LA PROTESTA SOCIAL

El sistema internacional de los derechos humanos ha entendido que si bien la libertad

de expresin y de reunin no son derechos absolutos, y no es posible justificar actos
violentos o delictivos simplemente porque han sido cometidos en el marco de una
demostracin pblica, cualquier limitacin a la protesta debe responder a una rigurosa
justificacin y slo proceder conforme las causales y condiciones establecidas en los
tratados internacionales9. A este respecto, la CIDH ha entendido que la participacin
de las sociedades a travs de la manifestacin pblica (), como ejercicio de la
libertad de expresin y de la libertad de reunin, reviste un inters social imperativo, lo
que deja al Estado un marco an ms ceido para justificar una limitacin de este
derecho10.
Segn las normas internacionales, toda medida que prohba o restrinja cualquier forma
pacfica de libertad de expresin o manifestacin debe evaluarse caso por caso. El
Sistema Interamericano de DDHH, el Comit de Derechos Humanos de la ONU y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos han subrayado que las restricciones slo se
pueden imponer para los fines permitidos por el derecho internacional de los derechos
humanos, es decir, para garantizar la proteccin de la seguridad nacional o pblica, el
orden pblico, la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades de otras
personas. Adems, las restricciones deben cumplir pruebas estrictas de necesidad y
proporcionalidad para el fin concreto para el que fueron prescritas, debe asegurarse que
no existe otro medio ms leve para limitar el derecho, y debe garantizarse que no se
ponga en peligro el derecho en s.11 Toda restriccin debe asimismo estar claramente
basada en una ley que, por ser relativa al ejercicio de los derechos humanos, debe estar
redactada en trminos lo suficientemente precisos para impedir que las autoridades
ejerzan un poder indebido a la hora de restringir la libertad de expresin y de reunin.
Oficina de Instituciones Democrticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la OSCE, Directrices sobre la
Libertad de Reunin Pacfica, 2 Ed. (2010), en adelante, Directrices de la OSCE/OIDDH.
8
Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin, informe
al Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/20/27, nota al pie 7.
9
CADH, art. 16. El ejercicio de tal derecho slo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley
que sean necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridad nacional, de la seguridad o
del orden pblicos, o para proteger la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades de los dems.
10
CIDH, Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, 31 diciembre
2009. Por lo dems, la CIDH ha dicho que la potestad estatal de imponer regulaciones legales y limitar
razonablemente las manifestaciones con el fin de asegurar el desarrollo pacfico de las mismas as como
dispersar aquellas que se tornan violentas debe responder nica y exclusivamente a los principios de
legalidad, necesidad y proporcionalidad. Ver tambin CIDH, Informe Anual 2007, Captulo IV, prrafos 260
y 261.
11
Vase, por ej. Corte IDH, La colegiacin Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 CADH) Opinin
Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985, prr. 69; Observacin general n 34, Libertad de opinin
y libertad de expresin, CCPR/C/GC/34, prr. 21-36, y especficamente prr. 21 y 22. (El Comit ha
aclarado que esta observacin general proporciona asimismo orientacin respecto a los elementos del
derecho a la libertad de reunin pacfica; vase comunicacin n 1790/2008, Govsha, Syritsa y Mezyak v.
Belars, dictamen aprobado el 27 de julio de 2012, prr. 9.4).
7

Corresponde a las autoridades demostrar la base jurdica de cualquier restriccin que se

imponga.12
El Relator Especial de la ONU sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de
asociacin ha destacado la presuncin a favor de la celebracin de reuniones pacficas,
Esto es, que debe presumirse que una reunin ser pacfica y no constituir una
amenaza para el orden pblico.13 Ello a menos que existan pruebas claras y fehacientes
de que quienes organizan ese acto concreto o participan en l tienen intencin de usar
violencia inminente, propugnarla o incitar a ella.14
En este sentido, no se busca la inaccin estatal o la pasividad de las autoridades frente
a disturbios que reclaman control, sino que persigue definir los lmites que el Estado
debe respetar en esa actuacin, en parte porque se ha comprometido a velar por el
derecho humano en cuestin. Sobre el Estado pesa la obligacin, por un lado, de
abstenerse de intervenir como cuando se le exige no censurar las movilizaciones en
funcin de su motivacin o contenido y en otros su accin como cuando debe brindar
proteccin a los manifestantes frente a la violencia de terceros.
Es por tal motivo que, aunque los Estados tienen la obligacin de garantizar el orden
pblico, es importante que las autoridades muestren un cierto grado de tolerancia ante
la alteracin inevitable que las manifestaciones suponen.15 Las reuniones son un uso
tan legtimo del espacio pblico como las actividades comerciales o el trfico de
vehculos y personas.16 El derecho a la libertad de reunin y de manifestacin pacfica
implica que los manifestantes deben poder tener una oportunidad real de transmitir
pacficamente su mensaje a las personas a las que va dirigido, especialmente cuando
esas personas son representantes pblicos. Por ello, como norma general, las reuniones
deben poder celebrarse de manera que puedan ser vistas y odas por el pblico
destinatario. Si se impone alguna restriccin respecto al momento, el lugar o la manera
de celebrar una reunin, deben ofrecerse alternativas razonables.17
Tal como tiene dicho el Relator Especial para la Libertad de Expresin de la CIDH,
[n]aturalmente las huelgas, los cortes de ruta, el copamiento del espacio pblico e
incluso los disturbios que se puedan presentar en las protestas sociales pueden generar
molestias o incluso daos que es necesario prevenir y reparar. Sin embargo, los lmites
desproporcionados de la protesta, en particular cuando se trata de grupos que no tienen
otra forma de expresarse pblicamente, comprometen seriamente el derecho a la
libertad de expresin. En este sentido indic con preocupacin que existan
disposiciones penales que convierten en actos criminales la simple participacin en una
protesta, los cortes de ruta (a cualquier hora y de cualquier tipo) o los actos de desorden

Vase, por ej., Corte IDH, Opinin Consultiva OC-6/86, 9 de mayo 1986; Comit de Derechos Humanos,
Observacin general n 34, prr. 27.
13
Informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin al Consejo
de Derechos Humanos, A/HRC/23/39, prr. 50.
14
Directrices de la OSCE/OIDDH, prr. 25.
15
Vase Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Bukta and Others v. Hungary, N 25691/04, 17 de
octubre de 2007, prr. 37, Oya Ataman v. Turkey, N 74552/01, 5 de marzo de 2007, prr. 41-42.
16
Vanse Directrices de la OSCE/OIDDH, directriz 3.2. Vase tambin Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, Patyi and Others v. Hungary (5529/05), sentencia de 7 de octubre de 2008, prr. 42-43, donde
el Tribunal rechaza los argumentos del gobierno respecto a la posible alteracin del trfico.
17
Directrices de la OSCE/OIDDH, directriz 3.5 y prr. 99 y 101. Vase tambin el informe del relator
especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin al Consejo de Derechos
Humanos, A/HRC/23/39, prr. 60.
12

que en realidad, en s mismos, no afectan bienes como la vida o la libertad de las

personas18.
Restricciones del derecho a la protesta social

Toda restriccin a un derecho debe estar previstas por la ley; poseer un fin legtimo; y
debe cumplir pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad para el fin concreto
para el que fueron prescritas;

Debe presumirse que una reunin ser pacfica y no constituir una amenaza para el
orden pblico;

Para restringir una protesta los Estado deben tener pruebas claras y fehacientes de que
quienes organizan el acto tienen intencin de usar violencia inminente, propugnarla o
incitar a ella;

El orden pblico no puede ser invocado para suprimir o desnaturalizar derechos, sino
que debe ser interpretado de acuerdo a lo que demanda una sociedad democrtica

Las reuniones deben poder celebrarse de manera que puedan ser vistas y odas por el
pblico destinatario.

a) El requisito de notificacin previa frente a los estndares internacionales

El derecho internacional de los derechos humanos ha considerado que el requisito de
comunicar previamente la celebracin de una reunin es compatible con las
limitaciones admisibles al ejercicio del derecho. Sin embargo, la exigencia de
comunicacin previa no debe ser de tal grado que, en la prctica, constituya un
requisito de obtener autorizacin.19
El Tribunal Europeo ha sealado repetidamente que el propsito del requisito de
comunicacin debe ser el de permitir que las autoridades puedan tomar medidas
razonables y oportunas para garantizar que la reunin, manifestacin o concentracin
transcurre sin incidentes.20 Aunque las autoridades pueden utilizar el requisito de
comunicacin para garantizar la proteccin de los derechos de otras personas o para
prevenir la alteracin del orden o la comisin de delitos, ese requisito no debe constituir
un obstculo oculto a la libertad de reunin pacfica protegida por el Convenio.21
En la misma lnea, el Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunin
pacfica y de asociacin ha subrayado explcitamente que no debe requerirse
CIDH, Informe de la Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin (2008), prrafo 70.
http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=742&lID=2
19
El Comit de Derechos Humanos, en sus observaciones finales sobre Marruecos (1999, doc. ONU
CCPR/C/79/add.113, prr. 24), manifiesta que le preocupa el alcance del requisito de notificacin de las
reuniones, y el hecho de que se abuse con frecuencia del requisito de contar con un recibo de notificacin,
lo que se traduce en una limitacin de facto del derecho de reunin, garantizado en el artculo 21 del
PIDCP.
20
Vanse Sergey Kuznetsov v. Russia, n 10877/04, 23 de enero de 2009, prr. 42; Bukta and Others v.
Hungary, n 25691/04, 17 de octubre de 2007, prr. 35; Oya Ataman v. Turkey, n 74552/01, 5 de marzo
de 2007, prr. 39; Rassemblement Jurassien Unit v. Switzerland, n1 8191/78, decisin de la Comisin de
10 de octubre de 1979, DR 17, p. 119; y tambin Platform rzte fr das Leben v. Austria, sentencia de
21 de junio de 1988, Serie A, n 139, p. 12, prr. 32 y 34.
21
va Molnr v. Hungary, N 10346/05, 7 de enero de 2009, prr. 37.
18

autorizacin para celebrar una reunin pacfica.22 El ejercicio del derecho a la libertad
de reunin pacfica debe estar sujeto, a lo sumo, a un procedimiento de notificacin
previa que no sea excesivamente burocrtico y que tenga como finalidad que las
autoridades del Estado faciliten el ejercicio del derecho a la libertad de reunin pacfica
y tomen medidas para proteger la seguridad y el orden pblicos y los derechos y
libertades de otras personas.23 Por ello ha recomendado que la notificacin se someta a
una evaluacin de la proporcionalidad y que slo se exija para grandes reuniones o actos
que pudieran provocar ciertas alteraciones. Tambin ha recomendado que la
notificacin se presente con una antelacin mxima, por ejemplo, de 48 horas antes de
la fecha prevista para celebrar la reunin.24
Por lo dems, las reuniones espontneas pueden en ocasiones celebrarse como una
respuesta inmediata a un evento desencadenante, en el que el organizador si lo
hubiera no puede cumplir el plazo establecido para la notificacin previa; el poder
celebrarlas es importante, ya que la demora debilitara el mensaje que se desea
expresar.25 Tambin pueden producirse reuniones espontneas que no tienen un
organizador identificable, sino que surgen cuando un grupo de personas se rene sin
notificacin ni invitacin previa, a menudo a consecuencia de una informacin de
dominio pblico, o de la informacin sobre un evento concreto difundida por Internet u
otras formas de comunicacin instantnea, o cuando a un nico manifestante se le
suman otros.26
Es por ello que legislaciones que propongan considerar, de manera determinante que
una manifestacin es ilegtima por no contar con una notificacin previa, adopta, en la
prctica, la forma de permiso o autorizacin, lo cual est prohibido por los estndares
internacionales de derechos humanos reseados y constituye una restriccin ilegtima
del derecho a protestar pacficamente. Excepciones al deber de notificacin previa son
necesarias para el ejercicio del derecho a manifestarse.
b) El requisito de motivacin frente a los estndares internacionales
Nunca el contenido, objetivo o motivacin deben dar lugar a restricciones al derecho a
manifestarse.
A este respecto, la Relatora para la Libertad de Expresin de la CIDH27 ha indicado que
para que dichas limitaciones respeten los estndares de proteccin de la libertad de

Vase Informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin,
A/HRC/23/39, 24 de abril de 2013, prr. 51.
23
Ibd. Vase tambin el informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y
de asociacin, A/HRC/20/27, prr. 28 y recomendacin en el prr. 90.
24
Informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin,
A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012, prr. 28; vase tambin A/HRC/23/39, 24 de abril de 2013, prr. 51
y 52.
25
Vanse Directrices de la OSCE/OIDDH, prr. 126; vase tambin Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, va Molnr v. Hungary, N 10346/05, prr. 38, 7 de octubre de 2008.
26
Vanse Directrices de la OSCE/OIDDH, prr. 127.
27
CIDH, Informe Anual 2005, volumen II, Informe de la Relatora para la Libertad de Expresin. All la
Relatora indic que la exigencia de una notificacin previa no debe transformarse en la exigencia de un
permiso previo otorgado por un agente con facultades ilimitadamente discrecionales. Es decir, un agente no
puede denegar un permiso porque considera que es probable que la manifestacin va a poner en peligro la
paz, la seguridad o el orden pblicos, sin tener en cuenta si se puede prevenir el peligro a la paz o el riesgo
de desorden alterando las condiciones originales de la manifestacin (hora, lugar, etc). Las limitaciones a
las manifestaciones pblicas slo pueden tener por objeto evitar amenazas serias e inminentes, no bastando
un peligro eventual.
22

expresin y de la libertad de reunin, ellas no deben depender del contenido de lo que

se vaya a expresar a travs de la manifestacin y deben servir a un inters pblico.
En efecto, en tanto las protestas sociales son ejercicio de la libertad de expresin, el
Estado no puede supeditar su determinacin respecto de la legitimidad o ilegitimidad, o
bien decidir si las restringe o no, en funcin de su mensaje. De ser as, se estaran
censurando o privilegiando determinadas opiniones por sobre otras, segn criterios
arbitrarios, en clara violacin a los derechos fundamentales. El Estado no puede
favorecer la manifestacin de determinados opiniones e ideas y obstaculizar otras, por
ejemplo, en funcin de su contenido crtico a la actuacin gubernamental, sino que
debe garantizar que todas las visiones puedan circular en condiciones de equidad y no
discriminacin, en particular las vinculadas con los asuntos pblicos. Esto se vuelve
relevante en especial cuando ese contenido es crtico de la actuacin estatal. La
participacin por medio de la protesta social es una herramienta esencial para la
medicin y monitoreo de la gestin y la rendicin de cuentas de las acciones y
programas que se llevan a cabo.
c) Regulaciones de lugar, tiempo y modo
Las regulaciones estatales slo se justican cuando se trata de medidas estrictamente
proporcionales que se toman para asegurar que las manifestaciones se desarrollen
paccamente, y no para frustrar la expresin de las opiniones. Por ello, limitaciones de
lugar, tiempo y forma, deben superar el escrutinio estricto que fue mencionado.
As, a ttulo ilustrativo, las vas elegidas por parte de un sector para manifestarse deben
ser idneas y relevantes para que quienes buscan ser escuchados logren llegar a sus
destinatarios, sean funcionarios con capacidad de decidir o la poblacin misma28. Por
ejemplo, cuando un Estado circunscribe o impone un espacio en que autoriza a que una
manifestacin tenga lugar, podra estar limitado el derecho, de la misma manera que
no basta con que exista cualquier otro lugar utilizable como canal alternativo de
comunicacin para que una protesta tenga lugar.
De la misma manera, limitaciones sobre los horarios, tiempos de duracin de una
protesta, as como el establecimiento de plazos exiguos de mediacin so riesgo de
catalogar a una protesta como ilegtima tambin pueden derivar en violaciones al
derecho a la libertad de expresin y reunin.
A la hora de analizar ciertas regulaciones de tiempo, lugar y modo es preciso tener en
cuenta no solo su justificacin, sino el impacto que ellas tienen en los derechos de las
personas. En efecto, restricciones que en principio pueden aparentar razonables, en la
prctica pueden atentar contra la misma posibilidad de que la expresin se convierta en
pblica, para lo cual es preciso analizar los efectos que producen dichas regulaciones,
que incluso pueden ser mucho ms gravosas en los sectores con menos recursos
expresivos29. Ello en sintona con los principios del SIDH, que advierten sobre las
limitaciones impuestas a la libertad de expresin, que no pueden ser discriminatorias,
ni producir efectos discriminatorios30.
Gargarella, Roberto. Expresiones de violencia en un contexto de fragmentacin social, en Centro de
Estudios Legales y Sociales, Derechos humanos en Argentina. Informe 2007, Buenos Aires, Siglo XXI,
2007, p. 453.
29
Gargarella, Roberto. El derecho a la protesta: El primer derecho, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2005, p. 84
30
Corte IDH, Caso Lpez Alvarez Vs. Honduras. Sentencia del 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141,
prr. 170.
28

El requisito de notificacin y motivacin frente a los estndares internacionales

El requisito de comunicacin previa no debe ser de tal grado que, en la prctica,

constituya un requisito de autorizacin;

Debe haber espacio para avalar reuniones espontneas, que en ocasiones puedan
celebrarse como una respuesta inmediata a un evento desencadenante, y no por ello ser
ilegtimas;

Excepciones al deber de notificacin previas son necesarias para el ejercicio del

derecho a manifestarse

el Estado no puede supeditar su determinacin respecto de la legitimidad o ilegitimidad

de una protesta social en funcin de su contenido

Regulaciones o restricciones de lugar, tiempo y forma, deben superar un escrutinio

estricto de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad.

Adems de argumentos deben tenerse en cuenta los posibles efectos discriminatorios

que las regulaciones puedan tener en el derecho a manifestarse

III.

EL USO DE LA FUERZA POR PARTE DE AGENTES ESTATALES

Aunque la labor policial durante las manifestaciones es difcil y compleja, y en

ocasiones los agentes pueden tener que utilizar la fuerza para cumplir con la
responsabilidad del Estado de mantener el orden y la seguridad y evitar la delincuencia,
al realizar su trabajo stos deben cumplir las obligaciones contradas por el Estado en
virtud del derecho internacional.
En concreto, el Estado debe garantizar que el uso de la fuerza slo ser utilizado como
ltimo recurso y con estricto apego a las normas internacionales de proporcionalidad y
necesidad en funcin de la amenaza existente; y debe establecer medidas especiales de
planificacin, prevencin e investigacin a fin de determinar el posible uso abusivo de
la fuerza en este tipo de situaciones31. Asimismo, los Estados deben garantizar que las
fuerzas policiales estn preparadas para hacer frente a situaciones de perturbacin del
orden pblico mediante la aplicacin de medios y mtodos respetuosos de los derechos
humanos; capacitadas sobre los principios y normas de proteccin de los derechos
humanos y sobre los lmites a los que debe estar sometido el uso de las armas por parte
de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley32.
Las normas internacionales relativas a las labores de cumplimiento de la ley establecen
claramente que todo uso de la fuerza por parte de la polica debe ser excepcional y debe
cumplir las obligaciones internacionales contradas por el Estado en materia de
derechos humanos, en especial la obligacin de respetar y proteger el derecho a la vida,
a la integridad fsica y a la seguridad de la persona33.

Idem, CIDH, Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, 31
diciembre 2009.
32
Corte I.D.H., Caso del Caracazo Vs. Venezuela. Reparaciones (art. 63.1 Convencin Americana sobre
Derechos Humanos). Sentencia de 29 de agosto de 2002. Serie C No. 95, prr. 127.
33
Vase Cdigo de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptado por la
Asamblea General de la ONU en su resolucin 34/169, de 17 de diciembre de 1979, artculo 3.
31

Los principios de legtimo propsito y estricta necesidad y proporcionalidad englobados

en esta disposicin se exponen con detalle en los Principios Bsicos de la ONU sobre el
Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer
Cumplir la Ley, que tambin incluyen medidas prcticas que los gobiernos y los cuerpos
de seguridad deben adoptar para garantizar el cumplimiento del derecho domstico y
las normas internacionales de derechos humanos.
La polica, en la medida de lo posible, debe utilizar medios no violentos antes de
recurrir al uso de la fuerza34 y, cuando el uso de fuerza legtima sea inevitable, deben
limitarlo al mnimo necesario35, utilizndolo con moderacin y en proporcin a la
gravedad y al objetivo legtimo que se persiga, y debe proceder de modo que se presten
lo antes posible asistencia y servicios mdicos a las personas heridas o afectadas.
Incluso aunque los manifestantes acten de manera violenta, la polica debe reaccionar
de forma proporcionada, utilizando nicamente la fuerza mnima necesaria para
contener la situacin y restablecer el orden. Al hacerlo, deben distinguir entre quienes
actan de forma violenta y quines no. Si slo una minora de los manifestantes acta
con violencia, el hecho de que la polica utilice la fuerza contra los manifestantes en
general contraviene el principio de proporcionalidad y uso mnimo de la fuerza.
Tampoco es legtimo disolver una manifestacin simplemente porque algunos
manifestantes estn cometiendo actos violentos. En esos casos, toda accin policial
debe ir dirigida contra esas personas en particular.36
El uso arbitrario o abusivo de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley debe castigarse como delito.37 Los Principios Bsicos establecen
tambin que todo uso de la fuerza que d lugar a lesiones deber comunicarse a las
autoridades superiores; asimismo, estipulan que esos incidentes deben ser sometidos a
un proceso de revisin eficaz, que debe haber autoridades administrativas o judiciales
independientes que estn dotadas de competencia a este respecto, y que las personas
afectadas deben tener acceso a un proceso independiente, incluido un proceso
judicial.38
Uso de la fuerza

El Estado debe garantizar que el uso de la fuerza slo ser utilizado como ltimo
recurso y con estricto apego a las normas internacionales de proporcionalidad y

Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de
Hacer Cumplir la Ley, adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del
Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre
de 1990, principio 4.
35
Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de
Hacer Cumplir la Ley, principio 13. Vase tambin resolucin 22/10 del Consejo de Derechos Humanos,
que, en su prrafo 7, exhorta a los Estados a que eviten el uso de la fuerza en manifestaciones pacficas y
a que, en los casos en que dicho uso sea absolutamente necesario, se aseguren de que nadie sea objeto de
un uso de la fuerza excesivo o indiscriminado.
36
Vanse Directrices de la OSCE/OIDDH (2 edicin), 2010, prr. 167.
37
Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de
Hacer Cumplir la Ley, principio 7.
38
Principios Bsicos de la ONU sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios
Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 6, 22 y 23. Vase tambin la resolucin 22/10 del Consejo
de Derechos Humanos, cuyo prrafo 9 pide a los Estados que investiguen cualquier caso de muerte o
lesiones provocadas durante manifestaciones, incluidas las que sean resultado de disparos de armas de
fuego o del uso de armas no letales por parte de funcionarios de las fuerzas del orden. El prrafo 15 de la
resolucin insta a los Estados a velar por que las vctimas de violaciones y abusos de los derechos
humanos puedan, a travs de los mecanismos nacionales existentes, acceder a un recurso y obtener
compensacin, tambin en el contexto de las manifestaciones pacficas.
34

necesidad en funcin de la amenaza existente;

Si se produce violencia en el contexto de una reunin y si el uso de la fuerza es

inevitable, por ejemplo para proteger a participantes, transentes o agentes, frente a
dicha violencia, los agentes deben utilizar la fuerza mnima necesaria para contener la
situacin, y deben cumplir los Principios Bsicos de la ONU;

Los Estados deben elaborar y hacer pblicas normas claras sobre el uso de la fuerza por
parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en el contexto de la labor
policial durante las manifestaciones;

El uso arbitrario o abusivo de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de

hacer cumplir la ley debe castigarse como delito.

IV.

RENDICIN DE CUENTAS

Los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los
Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley establecen expresamente que todo
caso de lesiones o muertes debidas al uso de la fuerza por la polica debe ser
comunicado y sometido a un proceso efectivo de revisin, y que debe haber autoridades
administrativas o fiscales independientes con competencia adecuada.
Como fuera anticipado, los Principios Bsicos subrayan adems que los gobiernos
tienen la obligacin de garantizar que el uso arbitrario o abusivo de la fuerza se castigue
como delito.39
El derecho internacional establece que todas las denuncias de tortura u otros malos
tratos deben ser investigadas sin demora y de manera exhaustiva, independiente e
imparcial, que las vctimas deben tener acceso a remedio efectivo y reparacin, y que
los responsables deben comparecer ante la justicia.40
Con el fin de cumplir con su obligacin de garantizar un remedio efectivo para las
violaciones de derechos humanos, los Estados deben ofrecer mecanismos eficaces de
presentacin de denuncias. Pero, incluso, an en los supuestos en los que no exista
una denuncia expresa por parte de la vctima, debe iniciarse una investigacin
inmediata, imparcial y efectiva siempre que existan motivos razonables para creer que
puede haberse cometido un acto de tortura u otros malos tratos.
Por su parte, tanto el Comit de Derechos Humanos como el TEDH han dejado claro
que el hecho de que un Estado no investigue las denuncias de tortura u otros malos
tratos constituye una violacin del derecho a un remedio efectivo y del derecho a no ser
sometido a tortura u otros malos tratos.41 Incluso, la Corte IDH ha considerado que en
caso de investigaciones referidas a graves violaciones a los derechos humanos, stas

Principios Bsicos de la ONU sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios
Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 6, 7 y 22.
40
Vanse Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculos 2 y 7; Observacin general n 31 del
Comit de Derechos Humanos, prr. 15-16; Convencin contra la Tortura, artculos 12-14; Convenio
Europeo de Derechos Humanos, artculos 3 y 13.
41
Por ejemplo, Avadanov v. Azerbaiyn, Dictamen del Comit de Derechos Humanos, doc. ONU
CCPR/C/100/D/1633/2007 (2010), prr. 9.39.5; Aydin v. Turkey (23178/94), Gran Sala del Tribunal
Europeo (1997), prr.103.
39

deben ser iniciadas de oficio por el Estado42, ya que la obligacin de investigar

adquiere, en esos casos, una particular intensidad43.
Por lo dems, los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad que sean sospechosos
de haber cometido otros malos tratos o torturas deben ser suspendidos del servicio
activo mientras se llevan a cabo las investigaciones.
Aunque los procedimientos penales contra agentes individuales son un elemento clave
para combatir la impunidad por violaciones de derechos humanos, no bastan para
garantizar que se rinden cuentas y que no se repiten las violaciones. Tambin es
necesario realizar investigaciones administrativas efectivas para determinar la
responsabilidad institucional e identificar factores organizativos subyacentes, tales
como las lneas de mando dentro de la institucin de la polica, las normas de
procedimiento o la formacin, y para determinar cules son las medidas disciplinarias,
administrativas o de otro tipo que se deben tomar para garantizar que esas violaciones
no se repiten.
Por lo dems, deben adoptarse medidas efectivas para garantizar que las vctimas de
violaciones de derechos humanos cometidas por la polica reciban reparacin inmediata
y adecuada, que incluya la indemnizacin y que no debe depender de la condena penal
de los agentes individuales implicados o de que las vctimas presenten una demanda
civil en los tribunales.
Rendicin de cuentas

El uso arbitrario o abusivo de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de

hacer cumplir la ley debe tratarse como un delito.

Todo uso de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
debe ser objeto de revisin.

El Estado debe garantizar que existen mecanismos efectivos para investigar las
denuncias realizadas por vctimas de violaciones de derechos humanos cometidas por
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley;

Toda investigacin debe ser inmediata, independiente e imparcial.

Los responsables deben ser sometidos a los procedimientos penales o disciplinarios

oportunos.

Todos los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad que sean investigados por
torturas u otros malos tratos u otras violaciones graves de derechos humanos deben ser
suspendidos del servicio activo mientras se llevan a cabo los procedimientos.

Los Estados deben recibir, registrar e investigar las denuncias presentadas directamente
por cualquier persona;

Los Estados deben investigar incidentes por iniciativa propia, sin necesidad de que

El deber de garantizar los derechos implica la obligacin positiva de adopcin, por parte del Estado, de
una serie de conductas, dependiendo del derecho sustantivo especfico que se trate. En casos de muerte
violenta como el presente, el Tribunal ha considerado que la realizacin de una investigacin ex officio, sin
dilacin, seria, imparcial y efectiva, es un elemento fundamental y condicionante para la proteccin de los
derechos afectados por este tipo de situaciones Corte IDH. Caso Kawas Fernndez. Sentencia de 2 de abril
de 2009. Serie C No. 196, prr. 75. En el mismo sentido, vase Corte IDH. Caso Ros y otros. Sentencia de
28 de enero de 2009 Serie C, No. 194, prr. 298.
43
CasoLa Cantuta Vs. Per, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C
No. 162, prr. 157. Ver tambin Caso Goibur y otros Vs. Paraguay, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 22 de septiembre de 2006. Serie C No. 153, prr. 128; Corte IDH. Caso Ros y otros Vs.
Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 28 de enero de 2009,
Serie C, No. 194, prr. 298.
42

exista una denuncia especfica;

V.

CONCLUSIONES

Tanto la sociedad como las instituciones, lejos de verse debilitadas, se fortalecen

cuando se permite el libre intercambio de ideas y la expresin de crticas por los
distintos medios disponibles. En este sentido, el ejercicio pacfico del derecho a la
libertad de reunin a travs de huelgas de hambre, marchas, los acampes es un
elemento esencial para canalizar las demandas de algunos sectores.
Las manifestaciones revelan, muchas veces, una necesidad por tornar visibles
situaciones invisibilizadas y, muchas veces, extremas, que requieren de la atencin
pblica.
En lugar de presentar a los movimientos sociales que promueven muchas de las
protestas como una amenaza a la sociedad, el Estado debe garantizar que se respete su
derecho a la libertad de reunin, y que el espacio para la protesta y la reivindicacin de
derechos sea resguardado.
En el marco de derecho internacional de los derechos humanos, recae sobre los Estados
una doble obligacin, por una parte, la de mantener el orden pblico y proteger la
seguridad de las personas, y por otra parte, la de garantizar los derechos humanos como
el derecho a reunin y a la libertad de expresin.
Resulta imposible lograr este equilibrio mediante leyes que desde su definicin
estigmatizan las manifestaciones pblicas y con ello la libre expresin y el derecho de
reunin.
El Estado debe garantizar que tanto sus polticas, sus leyes y la prctica nacionales
cumplan ntegramente las obligaciones contradas por Argentina en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos. La promocin y proteccin de los derechos
humanos requiere no slo un marco jurdico adecuado sino tambin esfuerzos
constantes para garantizar su aplicacin efectiva.44
Las restricciones que pueda imponer un Estado slo se justifican cuando se trata de
medidas estrictamente proporcionales que se toman para asegurar que las
manifestaciones se desarrollen pacficamente, y no para frustrar la expresin de las
opiniones45.

Informe al Consejo de Derechos Humanos, Effective measures and best practices to ensure the promotion
and protection of human rights in the context of peaceful protests, doc. ONU A/HRC/22/28, 21 de enero de
2013, prr. 78.
45
Corte Europea de Derechos Humanos, Chorherr v. Austria (25 August 1993);Women on Waves a.o. v.
Portugal (3 February 2009), Nisbet zdemir v. Turkey (19 January 2010). Citados en Voorhoof, Dirk,
Legal opinion on the aspects of freedom of expression and on the right to distribute leafl ets and impart
information and ideas, in the case of Mr. Katsuhisa Fujita, 30 April 2010.
44