ALGUNOS APUNTES SOBRE LAS POLITICAS FISCAL Y FINANCIERA Humberto Rios Bolivar* Gabriela Alvarez Almonte** Este escrito contiene algunos comentarios al libro Politica Fiscal y Financiera en el Contexto de la Reforma del Estado y de la Desregulacién Econémica en América Latina, cuya coordinacién estuvo a cargo de las profesoras Irma Manrique y Teresa Lopez Gonzalez, quienes también participan con un capitulo cada una. Antes de iniciar los comentarios nos gustaria hacer dos aclaraciones: i, consideramos que hay que ser breve en una resefia, aunque haya muchos. aspectos que comentar y ji. estamos conciente que ante la alternativa de recurrir directamente a la fuente, siempre resulta riesgoso el afan de ser sintético. El texto esta dividido en tres grandes apartados: Desregulacién Econémica, Federalismo Social y Nueva Administracién, Marco Institucional y Nueva Regulacién Econémica. Antes de entrar a algunos comentarios en detalle, nos gustaria decir que el libro nos parece pertinente, particularmente porque tenemos la impresién de que en las instituciones pUblicas donde se ensefia economia, con frecuencia se le da poca importancia a los aspectos vinculados con las finanzas pUblicas 0 con la politica fiscal, hemos visto que para los alumnos la palabra finanzas resulta muy atractiva, pero casi siempre la asocian * Profesor de la Escuela Superior de Economia del Instituto Politécnico Nacional. Actualmente es Jefe de la Secci6n de Estudios de Posgrado e Investigacion. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. “* Profesora de la Seccion de Estudios de Posgrado e Investigacion de la Escuela Superior de Economia del Instituto Politécnico Nacional. 109HumaerTo Rios Bouvar / Gaprie.a Awvarez ALMONTE con finanzas privadas o finanzas internacionales. También, creemos que es pertinente su lectura en estos momentos, porque ofrece elementos complementarios al debate que se esta presentando coyunturalmente desde hace pocos meses: i. los encargados de las politicas fiscal y monetaria, de nuestro pais, coinciden al sefalar que la estabilidad es una condicién necesaria pero no suficiente, pues hacen falta reformas estructurales, para resolver los principales problemas econdémicos y ji. un grupo diverso de personalidades ha coin- cidido en la necesidad de buscar medidas que alienten la inversi6n, el empleo y el crecimiento, en lo que desde ya se conoce como el Acuerdo de Chapultepec. Para entrar en materia, diremos que el capitulo que abre la primera parte, Desregulacién Econémica, de la profesora Teresa Lopez Gonzalez, se cen- tra en los efectos de la desregulacién financiera sobre la politica fiscal en México, desde una perspectiva de politica econémica. La autora revisa el comportamiento de indicadores econdmicos de 1960 a 1999 para analizar la relacién entre desregulaci6n financiera y crecimiento econémico, para cuestionar el mito de la estabilidad macroeconémica, asociado con la sub- ordinacién de la politica fiscal y un subsidio a la acumulacién de reservas internacionales. El segundo capitulo, escrito por la profesora Irma Manrique, detecta las contradicciones en las propuestas de reforma fiscal, derivadas de la ausencia de una propuesta de reforma hacendaria integral, que vele Por un verdadero ejercicio orientado al crecimiento y la redistribucion del ingreso (“el combate a la pobreza", como se dice ahora). En las con- tradicciones considera el alza del iva, el impuesto a las personas fisi- cas y al ingreso de las empresas y las dificultades que enfrenta una Propuesta tributaria para reducir la concentraci6n regional de la activi- dad productiva. En el trabajo de Angel Ortiz Palacios, correspondientes al tercer capitulo, se trata de la reforma tributaria y el financiamiento del gasto ptiblico en México, 110ALGUNOS APUNTES SOBRE LAS POLITICAS FISCAL Y FINANCIERA el autor reflexiona sobre las implicaciones de la ausencia de una reforma fiscal: incapacidad del gasto pUblico para mejorar la calidad y el bienestar social de la poblaci6n, para participar en el mejoramiento de los niveles de educaci6n, salud y vivienda y, en general, insuficiencia de los niveles de recaudaci6n actual para financiar el crecimiento econdmico y para elevar la eficiencia institucional de la gestion gubernamental, entre otras. En el capitulo cuatro, la profesora Eugenia Correa, analiza las con- secuencias de la crisis fiscal del Consenso de Washington para el caso de México, nos ofrece un acercamiento al problema que la apertura y liberalizacién financieras han transmitido a las finanzas publica: la aper- tura sigue asociada con un estancamiento en la capacidad impositiva, continia el destino de los ingresos pUblicos a fines improductivos (pago de intereses de la deuda) y, adicionalmente, el apego a las directrices del consenso citado repercute negativamente en la ganancia empresarial de empresas cuyo flujo esta en pesos. El capitulo cinco, escrito por Guadalupe Mantey de Anguiano, se pregun- ta sobre la independencia fiscal de los paises con moneda de reserva. Para nuestra sorpresa, parece que efectivamente “en todas partes se cuecen habas’ y que los intermediarios financieros internacionales no respetan je- rarquias, el trabajo encuentra que el crecimiento de los euromercados ha impuesto severas limitaciones a la conduccién de las politicas monetaria y fiscal de los paises mas industrializados, reduciendo también la capacidad de los gobiernos de estos paises para aplicar politicas fiscales contraciclicas. Otra pregunta aparece en el trabajo de la profesora Aguirre Covarrubias, quien se plantea si hay una relacién imposible entre el de- sarrollo de América Latina y el sistema financiero internacional. La auto- ra indaga sobre los efectos de la transformacién mundial, el proceso de globalizacion, sobre la estructura y la dinamica de los paises atrasados, tomando como base los indices de reformas estructurales (financiera, comercial, fiscal, etc.), los flujos de capitales y de deuda externa, los ingresos por privatizaciones, entre otros indicadores de 17 paises de América Latina y el caribe. 111Humeerto Rios Bouvar / Gasrieta Aivarez ALMONTE La segunda parte del texto, Federalismo Social y Nueva Administracién, inicia con el trabajo de Martinez Escamilla, quien realiza una revision del pasado, presente y futuro del federalismo y la reforma del Estado en nuestro pais. El autor sefiala que la aspiracién a favor del federalismo se remonta a la consti- tucién de 1824, aunque desde entonces hemos observado una confrontacion entre centralismo y federalismo, nos propone que la suerte de éste pasa necesariamente por una reforma del Estado. En el capitulo ocho, Marcela Astudillo Moya comparte sus reflexiones sobre el federalismo fiscal en México, para ello primero intenta delimitar las competencias fiscales de federacion, estados y municipios. Encuentra que, constitucionalmen- te, los limites no quedan claros y que ello puede ser un obstaculo al crecimiento econdémico del pais. Los estados son incapaces de proveer los servicios ptblicos minimos, pese a las participaciones federales y los convenios de desarrollo social, el gobierno federal preserva la centralizaci6n de los ingresos publicos y se mantiene la subordinacién del poder fiscal estatal al federal. También en el ambito del federalismo fiscal, para el caso del estado de Oaxaca, Pérez Morales explora la relacién entre inversion y bienestar social, en un contexto de desarrollo regional, para el lapso 1990-2000. EI trabajo provee una descripcién detallada de diversos indicadores que ayudan a determinar los municipios que han aumentado o disminuido su bienestar social. Pareciera que los municipios que aumentan el bienestar (288) lo hacen a costa de los que lo reducen (282). El autor encuentra que los recur- sos destinados a la disminucién de la pobreza, fueron relativamente mayores en la primera parte del lapso estudiado (hay que recordar que, en la segunda parte, se dio un sesgo hacia Chiapas) y confirma su hipdtesis de que la reduc- cin delbnestaresta asociada con m enor nversin per capita. El capitulo diez explora uno de los aspectos de la famosa deuda contin- gente del estado mexicano: los PIDIREGAS ( Programas de Impacto Diferido en el Gasto). Fue una forma que encontro el ejecutivo para canalizar recursos financieros a Petréleos Mexicanos y Comision Federal de Elec- tricidad, con el uso de “fuentes alternativas de financiamiento”, que no pasaron por la aduana de la autorizacion del congreso. Hay que sefialar 12ALGUNOS APUNTES SOBRE LAS POLITICAS FISCAL Y FINANCIERA que en realidad los autores dicen que “puede convertirse en deuda publica”, aunque a nosotros nos parece que de ello no hay duda. El trabajo de Sanchez Barajas, es una breve exposicién tedrica sobre la politica fiscal como instrumento de la politica econdmica, al cual por cierto se le olvido la bibliografia. Cuando menos para sefialar que el discurso de instrumentos y objetivos de politica econdmica se lo debemos a Tinbergen, quien obtuvo el primer premio Nobel de economia. El capitulo 12, de Hernandez Diaz de Leon, desde la perspectiva de la ciencia politica, revisa el federalismo hacendario y la reforma del Estado en México. Sabemos que las politicas fiscal y financiera son parte de la politica econémica, que analiza decisiones que se toman en la frontera de las dos disciplinas, la ciencia politica y la ciencia econd- mica, asi que la lectura de este capitulo complementara nuestra vision como economistas. La tercera parte del libro, Marco Institucional y Nueva Regulacion Economica, abre con el trabajo de Rios Granados, quien desde una perspectiva del derecho tributario analiza la relacion entre los poderes ejecutivo y legislativo, la cual se caracteriza por la invasion constante del primero sobre el segundo. Desde la perspectiva institucional-juridica analiza las diferencias entre facultad de imposicién (que corresponde al ejecutivo) y poder de imposi- cién (que corresponde al legislativo). Como marco institucional, el capitulo es interesante, particularmente porque los economistas de manera general hablamos de que el Estado tiene el monopolio de la fuerza (particularmente para hacernos pagar impuestos), pero no entramos al detalle de la division de poderes. El trabajo de la profesora Levy Orlik, sobre el efecto de los cambios institucionales en la estructura financiera y la modificacién de los agrega- dos monetarios en nuestro pais, se desarrolla a partir de una hipdtesis fundamental: hay escasez de fuentes de financiamiento para el sistema productivo. Esta situacién esta vinculada con las modificaciones del sistema financiero: flotacién del tipo de cambio, la eliminacién de la politica de 113Humperto Rios Bouvar / Gasrie.a Auvarez ALMONTE cajones de crédito, fortalecimiento del mercado de capitales, la politica monetaria y la extranjerizacién de los bancos “nacionales”. El trabajo del profesor Vidal, nos propone que el comportamiento de las grandes empresas, las transformaciones de la economia y el Esta- do en nuestro pais se caracterizan por seguir la ruta marcada por el Consenso de Washington. Analiza particularmente el comportamiento de las industrias automotriz y electronica, cuyas caracteristicas princi- pales son el dominio de empresas transnacionales y el comercio intraempresa. El pentltimo capitulo, escrito por Rodriguez Camacho, toma como caso de estudio el Sistema de Ahorro para el Retiro, en el contexto de la reforma del Estado y los servicios financieros. Realiza una descripci6n de la indus- tria de administradoras de fondos para el retiro, tomando como indicadores ‘su participacién de mercado, las comisiones, los rendimientos, etc. Su con- clusi6n principal aboga por la permanencia del Estado en la administracion de los recursos ahorrados por los trabajadores del pais. El capitulo final del libro, de Mendoza Mondragé6n, analiza los efectos de la desregulacién financiera en la relacién sindicato-empresa en el sector bancario. La cual se caracteriza por el establecimiento de mecanismos de evaluaci6n del desempefio, nuevos horarios y jornadas con mayor flexibili- dad, una idea de trabajador polivalente, explotacién del trabajador y abuso de poder, asi como la presencia de obstaculos para el establecimiento de sindicatos fuertes. Como dicen que hablar globalmente bien de algo resulta poco creible © aburrido, nos parece que algunos aspectos quedaron fuera de un ana- lisis mas profundo. En particular, pensamos en lo que tiene que ver con la deuda contingente (FOBAPROA - IPAB, pensiones, FARAC, etc.), las posi- bles consecuencias de gravar al dinero caliente (el impuesto Tobin), el debate sobre si los recursos que se destinan a educaci6n y salud deben seguir considerandose como gasto 0 verse como inversién, discutir la posibilidad de que en las finanzas publicas se adopte un enfoque de 114ALGUNOS APUNTES SOBRE LAS POLITICAS FISCAL Y FINANCIERA “presupuestacién de capital”, o que el instrumento de politica fiscal contraciclica haya cambiado. Finalmente, nos gustaria concluir este escrito con dos comentarios: . i.los economistas debemos hacer un esfuerzo permanente para no con- fundir los instrumentos (estabilidad, equilibrio fiscal, etc.) con los objetivos (crecimiento, financiamiento del desarrollo, redistribuci6n del ingreso, etc.) y ii. una invitacién para que se animen a leer este libro. Aunque sea poco a poco. No se van a arrepentir. 115