LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA Y EL PAPEL DE

LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA - ESAP

Por: Mauricio Arias Arango.
Director Escuela Superior de Administracin Pblica.
ANTECEDENTES
La Constitucin de 1991 consagra en su artculo 125 que los empleos
de los rganos y entidades del Estado son de carrera (con las
excepciones que seala la Carta), que el ingreso, ascenso y
permanencia se fundamenta en el mrito y el retiro se efectuar por
evaluacin del desempeo o por las dems causales que determine
la ley; en el artculo 130 cre la Comisin Nacional del Servicio Civil
con las funciones de administrar y vigilar la carrera.
En desarrollo de las normas constitucionales el Legislador expidi la
Ley 27 de 1992, que instaur la carrera administrativa y la seleccin
de los empleados a travs del sistema del mrito; el nivel territorial
cont por primera vez con un sistema tcnico de administracin de
personal que le permita iniciar la organizacin del empleo pblico y la
administracin de su talento humano. En aplicacin de esta ley en el
nivel territorial se inscribieron 100.054 empleados en el perodo 1993 a
19981.
La Ley 27, la reform la Ley 443 de 1998, que procur hacer ms
operativa la accin de la Comisin Nacional del Servicio Civil, para lo
cual modific su composicin, cre las Comisiones Departamentales y
Distrital del Servicio Civil, ajust la clasificacin de los empleos de
libre nombramiento y remocin con los distintos pronunciamientos de
la Corte Constitucional.
1DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIN PBLICA, INFORME AL CONGRESO 1997-1998

En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente

de la Repblica por esta ley, se expidi el decreto Ley 1569 de 1998,
que cre una nomenclatura nica de empleos para el nivel territorial y
fij los requisitos para su desempeo.
La Sentencia C-379/99 declara la inexequibilidad de varios de los
artculos de la Ley 443, creando una situacin de interinidad del
sistema que obligo a la provisin de los cargos mediante encargos o
nombramientos provisionales.
Hoy estn ocupados mediante esta modalidad cerca del 35% de los
empleos de carrera del nivel nacional, cifra que es mayor en el nivel
territorial.
La necesidad de superar la situacin de interinidad en que se
encontraba la carrera administrativa motiv la expedicin de una
nueva ley, la cual, incorpor los principios de la Carta Iberoamericana
de Funcin Pblica, suscrita por el Gobierno Colombiano, que busca
la consolidacin de una administracin pblica moderna y eficiente en
los pases Iberoamericanos.
LEY 909 DE 2004
GENERALIDADES
El proyecto propuesto por el Gobierno Nacional se convirti en la Ley
nmero 909 del 23 de septiembre de 2004, Por la cual se expiden
normas que regulan el empleo pblico, la carrera administrativa,
gerencia pblica y se dictan otras disposiciones iniciando as una
nueva etapa del ya largo camino de la carrera administrativa en
Colombia.
Los criterios bsicos de la ley son: La profesionalizacin del recurso
humano al servicio de la administracin pblica, la flexibilidad en la
organizacin y gestin de la funcin pblica, la responsabilidad de los
2

servidores pblicos por el trabajo desarrollado y la Capacitacin para

aumentar los niveles de eficiencia.
NOVEDADES
La Ley 909 regula los temas del empleo publico y la carrera
administrativa, desarrollados en forma independiente, pero que
conforman una unidad conceptual que tiene como objetivo regular el
empleo desde su diseo y conformacin hasta los medios de ingreso
tanto a los empleos de carrera administrativa como a los de libre
nombramiento y remocin en la franja denominada de gerencia
pblica.
El ttulo III de la Ley trata la estructura del empleo pblico,
definindolo como el
conjunto de funciones, tareas y
responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias
requeridas para llevarlas a cabo, con el propsito de satisfacer el
cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado. El
Empleo Pblico es el ncleo bsico de la estructura de la Funcin
Pblica.
El objeto de la citada Ley; precisa orientaciones a tener en cuenta en
su diseo; incorpora el concepto de competencias laborales que
deber desarrollarse como metodologa para la gestin del mismo
empleo y del talento humano y establece varias modalidades de
empleo y de jornada laboral, con el propsito de crear las condiciones
para una administracin flexible y adaptable a las demandas de un
pas productivo.
En este sentido, posibilita la creacin de empleos de carcter temporal
con el objeto que las entidades puedan cumplir funciones que no
realiza el personal de planta por no formar parte de las actividades
permanentes de la administracin, desarrollar programas o proyectos
de duracin determinada, suplir necesidades de personal por
sobrecarga de trabajo y desarrollar labores de consultora y asesora

institucional de duracin total no superior a doce meses y que guarden

relacin directa con el objeto y la naturaleza de la institucin.
Para flexibilizar el empleo pblico y optimizar la gestin de los
recursos humanos consagra la Ley 909 la posibilidad de conformar
cuadros funcionales, definidos, como: agrupaciones de empleos
semejantes en cuanto a la naturaleza general de sus funciones, sus
responsabilidades y que requieren conocimientos o competencias
comunes. Dichos cuadros podrn cubrir empleos de uno o varios
organismos (ejemplo: Control Interno).
El segundo tema regulado por la Ley 909 se refiere a la carrera
administrativa, definindola como el Sistema tcnico de
administracin de personal fundado en el principio del mrito y cuyos
objetivos son el Garantizar la eficiencia de la administracin pblica y
ofrecer igualdad para el acceso al servicio pblico, la capacitacin, la
estabilidad y el ascenso.
Regula las funciones de la Comisin Nacional del Servicio Civil con
clara sujecin a los mandatos de la Constitucin Poltica en el Artculo
130 y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, con relacin a
la administracin y vigilancia de la carrera, y se le atribuye la
naturaleza de rgano independiente de las ramas del poder pblico,
de carcter permanente, dotado de personera jurdica, autonoma
administrativa y patrimonio propio.
Esta integrada por tres miembros seleccionados mediante concurso
pblico como garanta de mrito y competencia para el desarrollo de
sus funciones, de autonoma y de total independencia.
Define los criterios y procedimientos para el ingreso, ascenso y retiro
del servicio con fundamento en el principio del mrito, acredita las
competencias de las universidades pblicas y privadas para que
adelanten los procesos de seleccin, los cuales, puede contratar con
las acreditadas, atiende y resuelve las reclamaciones que sobre los
procesos se presenten.
4

Para cumplir su funcin de vigilancia de la carrera administrativa, la

Comisin podr adelantar acciones de verificacin y control de la
gestin de los procesos de seleccin con el fin de observar su
adecuacin o no al principio del mrito y dado el caso, suspender
cautelarmente el respectivo proceso.
La Comisin tiene la facultad de imponer sanciones de multa, previo el
cumplimiento del debido proceso, a los servidores pblicos de las
entidades nacionales y territoriales, cuando se compruebe la violacin
a las normas de carrera administrativa o la inobservancia de las
rdenes e instrucciones impartidas por ella.
Durante la vigencia de la carrera administrativa, la Comisin
administrar, organizar y actualizar su registro pblico.
Otras novedades introducidas por la ley son: la publicidad de los
concursos a travs del gobierno en lnea, la unificacin de
nomenclaturas, la mayor participacin del sector privado y la
Introduccin del Modelo de Gerencia Pblica.
Se observa as, que la Ley organiz un sistema de administracin de
personal que garantiza la eficiencia de la administracin pblica y que
ofrece a todos los ciudadanos la oportunidad de acceder a los
empleos en condiciones de igualdad.
GERENCIA PBLICA
Especial mencin debe hacerse del ttulo VIII De los principios de la
gerencia pblica en la administracin. Por primera vez en una ley
sobre empleo pblico, sin olvidar su naturaleza de libre nombramiento
y remocin y por tanto sin lesionar los mrgenes de discrecionalidad
que los caracteriza, se establecen normas que garantizan que sea la
competencia profesional el criterio que prevalezca para el
nombramiento de los gerentes pblicos, se da inicio a la implantacin
5

de una cultura de evaluacin del merito, la capacidad y la experiencia

para el desempeo de tales empleos.
Igualmente, se introducen como instrumento de evaluacin de los
gerentes pblicos los acuerdos de gestin en los cuales se
concretarn los compromisos del gerente al comenzar su desempeo
y los resultados que de l se esperan, siguiendo los postulados de la
Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
Debidamente autorizado por la Ley, el Seor Presidente, acaba de
expedir normas sobre el procedimiento especial que debe surtirse ante
y por la Comisin Nacional del Servicio Civil, el sistema general de
nomenclatura, clasificacin de empleos aplicable a las entidades del
orden territorial, el sistema de funciones y requisitos aplicable a las
entidades de los rdenes nacional y territorial que de deban regirse
por dicha ley.
Se expidieron los sistemas especficos de carrera para la Aeronutica
Civil, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
Repblica y las superintendencias de la administracin pblica, y se
modificaron las normas aplicadas en la Administracin de Impuestos y
Aduanas Nacionales- DIAN.
EL PAPEL DE LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN
PBLICA EN EL MANEJO DEL RECURSO HUMANO

La Escuela Superior de Administracin Publica E.S.A.P tiene como

misin institucional formar ciudadanos y ciudadanas en las diferentes
modalidades de educacin formal, no formal e informal desde el
contexto universitario en los valores, capacidades y conocimientos
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propios del saber administrativo pblico, para participar activamente

en su propia transformacin, en la de la sociedad y en la del Estado,
en los mbitos local, regional, nacional y global, mediante las
funciones de docencia, investigacin y proyeccin social en un
contexto de diversidad y multiculturalidad.
En cumplimento de esta misin la ESAP aporta al empleado pblico
la generacin de conocimientos, el desarrollo de habilidades y el
cambio de actitudes para incrementar la capacidad individual y
colectiva para contribuir al cumplimiento de la misin institucional, a la
mejor prestacin de servicios a la comunidad, al eficaz desempeo del
cargo y al desarrollo personal integral.
El derrotero de la ESAP en lo relativo a capacitacin del recurso
humano de la Administracin Pblica qued plenamente establecido
por el Gobierno del Presidente Alvaro Uribe cuando defini el camino
para la construccin del Estado Comunitario:
En efecto, el establecimiento de un Estado Comunitario pasa por la
creacin de la cultura de la buena administracin de lo pblico. A
continuacin se enumeran los propsitos especficos para cumplir con
el objetivo de transparencia e integridad en la gestin, y algunos de los
instrumentos ms eficaces para lograrlo: a) Manejo gerencial de los
recursos humanos: El nombramiento, seleccin y promocin de
funcionarios debe tener como motivacin exclusiva el mrito, la
competencia y la capacitacin idneos para el cargo al cual se es
candidato.
Esta regla es de aplicacin inmediata en todas las entidades del
Estado y, en especial, en cuanto al nombramiento de los directores de
las entidades desconcentradas del orden nacional y al proceso de
seleccin de los funcionarios encargados del control interno en cada
entidad. Por ningn motivo, y bajo ninguna circunstancia, el
nombramiento de funcionarios pblicos puede responder a
transacciones, presiones o favores de tipo poltico o econmico[1].

Voluntad Poltica en la implementacin de la meritocracia.

El Gobierno Nacional, el 20 de agosto de 2002, profiri la Directiva
Presidencial numero 10, por medio de la cual, manifest su voluntad
poltica para establecer el mrito como principio rector para acceder a
la administracin pblica, acabar con el clientelismo y la reparticin de
cargos a los amigos polticos.
La Directiva Presidencial Nro. 10 estableci la seleccin por merito
para la vinculacin de los Gerentes pblicos y la Directiva 14 la hizo
extensiva al nombramiento de los Jefes de las Oficinas Asesoras de
Control Interno en las entidades del orden nacional.
El Decreto 1972 de 2002, reglament la aplicacin del principio de la
meritocracia en la designacin de los nombramientos de los
Establecimientos Pblicos del orden nacional, del Sena, ICBF, ISS. El
Decreto 3344 de 2003, hizo lo propio con respecto al nombramiento
de los Directores de las Empresas Sociales del Estado del orden
territorial. El Decreto 3345 reglament el nombramiento de los
Directores Generales de las Corporaciones Autnomas Regionales.

Objetivo de la meritocracia:
Mejorar la calidad del recurso humano procurando un servidor pblico
que cumpla con los siguientes requisitos en su competencia
profesional:

Alta capacidad gerencial.

Compromiso social.
Voluntad de defensa del patrimonio pblico.
Iniciativa para mejorar procesos, procedimientos y resultados
institucionales
Excelente relacin con las entidades regionales,
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Dedicacin y defensa de la gestin pblica.[2]

Consolidacin de la meritocracia.
El Gobierno al promover y lograr la expedicin de la Ley 909 de 2004,
o ley del Empleo Pblico materializ su voluntad poltica de establecer
un modelo de Estado Gerencial cuya principal caracterstica es la
administracin transparente del recurso humano, mediante, la vigencia
de la carrera administrativa como regla general que rige la prestacin
del servicio pblico, estableci el concurso como requisito ineludible
para acceder a la administracin pblica y acab con la nomina de
empleados provisionales, uno de los principales escollos para la
vigencia de la carrera.
El rol de la Esap frente a la profesionalizacin de la Carrera
Administrativa y la vigencia del Estado Gerencial.
El modelo de competencia surge en los aos 80s como respuesta al
problema del divorcio entre la oferta y la demanda de la mano de obra
y su imperiosa necesidad de relacionar el sistema educativo con el
sector real.
El modelo de competencias laborales pblicas, le imprime un mayor
valor agregado al principio del mrito y facilita el mejoramiento de la
calidad en la prestacin del servicio pblico, es una respuesta a las
exigencias del ciudadano que paga sus impuestos y que cada vez
solicita servicios de calidad, oportunos y con menores costos.
El paradigma de la profesionalizacin rompe con la presuncin de
capacidad laboral que otorgaba la acreditacin de un ttulo
universitario con respecto al desempeo de las funciones de un cargo.
La extensin, vigencia de la carrera administrativa en el orden
departamental, municipal, el mrito, la profesionalizacin y el
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mejoramiento de la eficiencia aumenta la demanda de capacitacin de

parte del Estado.
En Colombia la nica entidad universitaria que otorga el Titulo de
Administrador Pblico es la Escuela Superior de Administracin
Pblica. Existen universidades que ofrecen especializaciones en
administracin pblica pero su cobertura se limita a Bogot, ciudades
capitales de Departamento o ciudades intermedias quedando la
mayora del mercado territorial a cargo de la ESAP.
Lo anterior significa, que la ESAP es el principal actor que satisface la
necesidad de formacin de los cuadros directivos que demanda la
implementacin de la reforma administrativa que implant el Estado
Gerencial.
En lo relacionado con la calificacin y logros de la burocracia Max
Weber seal que La burocracia debe ser un cuadro administrativo
calificado, responsable de garantizar el funcionamiento de la
organizacin estatal [3].
La gestin de los recursos humanos se considera un elemento
estratgico para mejorar la capacidad de las organizaciones pblicas.
La Administracin Pblica ser, en definitiva, lo que sean sus recursos
humanos. La capacitacin es uno de los mejores medios para
alcanzar los ms altos niveles de eficacia en la Administracin Pblica.
El nuevo marco legal que rige el recurso humano de la Administracin
Pblica direcciona la capacitacin por los objetivos, principios y metas
que busca alcanzar la vigencia de la Ley 909 y sus Decretos
Reglamentarios.
Las titulaciones que se generen como producto de la concertacin de
los actores que se congregan en mesas de competencias laborales
del sector pblico, se convierten en mdulos de capacitacin que

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responden a las necesidades de la gestin de empleo del sector

pblico colombiano.
La diferencia entre el mtodo tradicional de elaborar mdulos que
correspondan a un enfoque unilateral hace transito a la concertacin
de todos los afectados y permiten unificar criterios, hablar un mismo
lenguaje entre la academia y las entidades pblicas.

Desde 1.965, la Escuela ha formado en el saber de la Administracin

Pblica ofreciendo educacin formal en posgrado y posgrado. En
pregrado, a nivel nacional (en su facultad de Ciencias Polticas y
Administrativas) el Titulo de Administrador pblico y a nivel territorial
el titulo de Administrador Pblico Territorial y Administrador Pblico
Municipal y Regional. A nivel de posgrado en las programas de
Especializacin en Alta Direccin del Estado, Gestin Pblica,
Gestin y Planificacin del desarrollo Urbano y Regional,
Administracin Pblica Contempornea, Finanzas Pblicas, Alta
Gerencia en Economa Pblica, Proyectos de Desarrollo, Fronteras y
Relaciones Internacionales, Derechos Humanos, Gerencia Social,
Gerencia Ambiental, Gerencia Hospitalaria, Alta gerencia del Sistema
de Seguridad Social en Salud y Maestra en Administracin Pblica.
Otras Herramientas de la ESAP.
La Escuela de Alto Gobierno. Establecida por la Ley 489 de 1998,
como un instrumento de poltica del Estado, a travs de la cual se
debe contribuir a la induccin, formacin, actualizacin y capacitacin
avanzada de altos funcionarios del Estado, en las distintas disciplinas
y tcnicas de la funcin de gobernar, para elevar la eficacia del
gobierno en el funcionamiento de una democracia participativa.
Al construir una estructura de gerencia pblica se tiene que definir el
perfil del Gerente Pblico, y un currculo articulado con contenidos
bsicos, intermedios y avanzados para formar gerentes con capacidad
11

para gestionar polticas pblicas, analizarlas, proponer acuerdos de

gestin que se concreten en acciones y resultados.
El Departamento de Asesoras y Consultaras, se encarga de apoyar
los procesos de seleccin en los cuales participa la ESAP, lo que
comprende: la elaboracin de la convocatoria, el reclutamiento, la
aplicacin de pruebas, la conformacin de las listas de elegibles y el
perodo de prueba.
La entrada en vigencia de la Ley 909 conlleva a la ejecucin de
120.000 concursos, de los cuales, la ESAP tiene proyectado realizar
cerca de 10.000 con un costo de US 6.349.583 millones de dlares.
La Escuela cuenta con una metodologa, propia que le permite disear
pruebas de seleccin por competencias. Esta herramienta
tcnica muestra la forma de estructurar una prueba escrita de
conocimientos para evaluar las competencias del saber, haciendo un
anlisis funcional del cargo, dependiendo del rea y de la entidad.
La metodologa la desarrollaron constructores de pruebas de
diferentes disciplinas, cuya funcin es elaborar, revisar y evaluar las
preguntas para la consolidacin del banco de preguntas y las pruebas
de conocimientos que se van a aplicar segn las reas especificas
necesarias para cada cargo.
En la fase de Entrevistas de los procesos de seleccin se han
desarrollado cuestionarios que responden al modelo de la gestin por
competencias, y que satisfacen las necesidades de la evaluacin en la
determinacin de la idoneidad de los candidatos para asumir los
diferentes empleos pblicos.
La vigencia de un Estado Gerencial demanda que la Administracin
Pblica la integren servidores capacitados para desarrollar sus
actividades laborales
alcanzando resultados especficos con
actividades precisas.

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Nuestra vinculacin al Plan Nacional de Capacitacin esta dirigido a la

satisfaccin de las competencias laborales de los equipos de trabajo
de las diferentes entidades pblicas.

[1]

Directiva Presidencial Nro. 10 de 2002.

www.presidencia.gov.co
[3]
Josu Lucio Robles Olarte. Estado y Gestin Pblica, Biblioteca
Jurdica Dike.
[2]

13