DDT 041

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pe
Efran Gonzales de Olarte
REFORMA DEL ESTADO Y POLITICAS DE

ESTABILIZACION ECONOMICA 1979-1992:
EL PERU, UN CASO ESPECIAL
DOCUMENTO DE TRABAJO N 41
IEP Instituto de Estudios Peruanos
http://www.iep.org.pe
Documento de trabajo N 41
Serie Economa N 15
Esta publicacin se ha realizado gracias al apoyo del Consorcio de

Investigacin Econmica, financiado por el Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y la Agencia Canadiense para
el Desarrollo Internacional (ACDI).
IEP ediciones
Horacio Urteaga 694, Lima 11
Telf. 32-3070/24-4856
Fax [5114] 32-4981
Impreso en el Per
Octubre 1992
500 ejemplares
CONTENIDO
Introduccin
1. Reforma o reconstruccin del Estado?

a. Aspectos bsicos
b. Cambios recientes en el Estado peruano
La aprobacin de una nueva Constitucin
El retorno al rgimen democrtico
La suspensin del rgimen democrtico
La violencia poltica y el narcotrfico
8
8
8
9
14
16
2. El achicamiento del Estado y la privatizacin silenciosa
17
3. Polticas de estabilizacin y debilitamiento institucional

del Estado regulador
a. Banco Central de Reserva del Per (BCRP)
b. Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT)
25
26
27
4. Reforma del Estado: lo hecho y por hacer

5. Reflexiones finales
Anexos
Bibliografa
29
32
37
43
INTRODUCCION*
Los gobiernos de casi todos los pases que estn llevando a cabo programas de
ajuste estructural, entre ellos el peruano, parten del diagnstico de que la crisis
del estado se debe a que el costo de su produccin de bienes y servicios es
largamente mayor que el beneficio social que otorga. Frente a esta situacin se
sugiere que el sector privado sera ms eficiente, y se afirma que la capacidad
del gobierno para estabilizar la economa nacional se ha reducido. En
consecuencia, la reforma del estado se presenta, por lo menos desde el punto
de vista econmico, como un problema de cmo lograr un nuevo marco
institucional para obtener una mejor asignacin de recursos que
eventualmente permita la vuelta a la senda del crecimiento.
Bajo esta perspectiva, lo que se propone como reforma principal es
aumentar el tamao y funciones del sector privado y disminuir las del sector
pblico, de tal manera que el mercado sea la principal institucin que asigne
recursos e ingresos, limitndose el estado a dar seguridad, orden,
infraestructura bsica y algunas funciones redistributivas como salud y
*Ponencia preparada para el Seminario sobre Reforma del Estado organizado por
la Red Latinoamericana de Investigacin Macroeconmica realizado en Washington
del 22 al 24 de abril de 1992.
Agradezco los comentarios efectuados en la presentacin inicial de este
documento en el seminario del Consorcio de Investigacin Econmica del Per, en
especial a Carlos Amat y Len. Bruno Seminario. Francisco Verdera. Carlos Carrillo y
Luca Romero, Asimismo a Juan Antonio Morales. Edward Amadeo, Gary McMahon,
Mauricio Crdenas y Rosemary Thorp por los comentarios que me hicieron durante el
seminario de Washington. A Teobaldo Pinzs por sus excelentes comentarios y
sugerencias, que han precisado varios puntos de este trabajo. Por cierto lo escrito es
responsabilidad nicamente ma.
[5]
6
E. Gonzales de Olarte
educacin. En realidad se trata de una reforma poltica que alterara la

distribucin de recursos y capital (endowment), en consecuencia, y que
modificara la estructura del poder, disminuyendo el de los sectores "rentistas"
o "patrimonialistas", que tradicionalmente se han servido del estado para
obtener privilegios econmicos, en favor de aquellos sectores "modernos" y
"competitivos". Es decir, se trata de toda una agenda de cambio social, bajo un
marco democrtico.
En el caso peruano una anterior reforma del estado1 tuvo lugar entre
1968-1975, para luego darse una suerte de contrarreforma liberal progresiva
desde 1976. Esta segunda fase estuvo fuertemente influenciada por variadas
polticas de estabilizacin, que no lograron superar la crisis econmica en los
ltimos 16 aos, aunque tuvieron efectos econmicos e institucionales que
debilitaron la estructura econmica y las propias instituciones del estado. Una
tercera etapa de reforma del estado parece haberse iniciado en febrero de 1991,
aunque ha sido afectada a partir de abril de 1992, a raz del autogolpe del
presidente A. Fujimori.
Durante este perodo, el estado ha sido adems afectado por cambios
polticos exgenos como: la aprobacin de una nueva constitucin en 1979, el
retorno al rgimen democrtico en 1980, la aparicin y posterior desarrollo del
terrorismo poltico y del narcotrfico.
En consecuencia, cuando se trata de "achicar" el estado en realidad no se
tiene una idea precisa de la situacin en que se encuentra y, sobre todo, si su
reduccin no es ya un hecho consumado. Quizs lo que necesita el Per es la
reconstruccin de un estado moderno y eficaz, en tamao y funciones, para
que sea un vehculo que permita encontrar la senda perdida del desarrollo,
dada la delicada coyuntura econmica y poltica actual.
Debe ser la reforma del estado un fin o un medio?
El tema es ciertamente complejo y demasiado amplio, de ah que
limitaremos nuestro anlisis a la reforma del estado en el plano de la gestin
econmica.
El objetivo de este trabajo es evaluar exploratoriamente cunto y por qu
se ha debilitado el estado peruano y en funcin de qu objetivos se est
tratando de reformado. Nuestra tesis es que el estado ya est achicado
1. En realidad la reforma estructural auspiciada por el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional es el eplogo de un conjunto de contrarreformas hechas desde
1976 a las importantes reformas institucionales efectuadas por el rgimen militar del
general Juan Velasco entre 1968-1975, que causaron un cambio definitivo en la
sociedad peruana (Cotler 1978).
Reforma del estado y polticas de estabilizacin
efectivamente en sus funciones e importancia econmica, pese a mantener

una enorme burocracia e infraestructura. Lo que se requiere es ms bien su
reconstruccin y fortalecimiento, en funcin de la guerra interna, de la crisis
de inversin (Gonzales 1991b) y de la extrema pobreza reinante en el Per.
Al mismo tiempo se requiere de una redefinicin del rol del estado y del
mercado.
El debilitamiento del estado se ha debido a la combinacin e
incorporacin progresiva de la siguientes causas: la crisis del modelo de
crecimiento, el fracaso de los programas de estabilizacin que gener una
progresiva inestabilidad institucional (Gonzales y Samam 1991), el
debilitamiento interno de las instituciones gubernamentales, el "asalto" al
estado por los partidos o coaliciones en el gobierno que provoc la
"privatizacin de lo pblico" o sea el uso de los recursos del estado para fines
personales o partidarios, la expansin de prcticas clientelsticas bajo la
democracia y la prdida de referentes ticos en los partidos polticos y en los
gobernantes. Todo esto degrad la legitimidad y liderazgo del estado y
debilit materialmente las instituciones gubernamentales.
El debilitamiento del estado ha sido un resultado perverso generado por
la incompatibilidad entre las transformaciones sociales y econmicas de la
sociedad peruana y las instituciones del estado (gobierno, partidos polticos y
marco jurdico) que no pudieron resolver los principales problemas del
crecimiento. Bajo esta perspectiva los cambios institucionales han sido de
carcter endgeno, lo que quiere decir que un ajuste estructural exitoso debe
modificar la estructura socioeconmica, previa o paralelamente a las reformas
institucionales.
Sin embargo, la crisis institucional del estado es desigual; es decir
existen algunas instituciones que son inutilizables, mientras que otras se han
mantenido operativas y son las que an permiten funcionar lo que queda de
l. Por otro lado, sus principales instituciones econmicas se han debilitado
tanto que prcticamente llevan a la aplicacin de polticas econmicas que
requieren de poco estado, lo cual facilita la alternativa ortodoxa liberal,
aunque no garantiza el xito del ajuste.
Presentaremos como casos ilustrativos de esta crisis institucional en
relacin a las polticas de estabilizacin dos instituciones, el Banco Central de
Reserva del Per y la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT), que han sido fundamentales en el xito o fracaso de las
polticas de estabilizacin y deberan serlo en la reforma del estado.
8
1.
Reforma o reconstruccin del estado?
a. Aspectos bsicos
Entendemos que la reforma del estado es un proceso de reordenamiento y
readecuacin de parte o del conjunto de instituciones polticas y econmicas
de un pas, cuando se considera que han dejado de ser eficaces para organizar
y gobernar la sociedad. Es evidente que las reformas son necesarias cuando el
estado est en crisis parcial o generalizada, sin embargo el principal punto es
cmo se procesa este cambio, quin lleva la iniciativa y qu nuevos roles se le
atribuye al estado.
No existe receta nica para reformar el estado, pues cada pas tiene una
estructura social y econmica distinta, diferente historia poltica y, sobre todo,
una estructura institucional especfica.
El xito de una reforma estatal depende de dos condiciones: 1. Que exista
una voluntad poltica estable para efectuar los cambios necesarios, que pueden
durar ms tiempo que un perodo gubernamental, lo cual es posible bajo un
rgimen dictatorial o con un acuerdo o pacto poltico duradero en un rgimen
democrtico. Es decir, el primer requisito para una reforma estatal exitosa es
un mnimo de estabilidad poltica, por lo menos ex-ante. 2. De un diagnstico
de la situacin vigente del estado y sus instituciones y de una agenda de
cambios institucionales.
b. Cambios recientes en el estado peruano
La aprobacin de una nueva constitucin
En el Per el estado entr en crisis econmica y poltica a fines de los aos
70, frente a la cual se inici una secuela de cambios normativos e
institucionales, cuyo punto de partida fue la aprobacin de una nueva
constitucin en 19792, que en realidad es un acuerdo social y poltico para
reformar el estado,
2. Es necesario llamar la atencin sobre el carcter hbrido de la constitucin en
cuanto a materia econmica, pues varios artculos son muy liberales y otros son
intervencionistas, esto fue el resultado del acuerdo de las dos principales agrupaciones
polticas que aprobaron la constitucin: el Partido Popular Cristiano, partido de
orientacin liberal y conservador, y el APRA (Alianza Popular Revolucionaria
Americana) partido de raigambre populista que para varios artculos cont con el
apoyo de los partidos de izquierda.
es decir, formalmente la reforma estatal comenz hace ya doce aos.

Esta constitucin estableci un nuevo marco legal y un programa de
reformas del gobierno, que en el plano econmico contiene los siguientes
aspectos: 1. Estableci la autonoma del Banco Central de Reserva del Per
para el manejo de la poltica monetaria. 2. El equilibrio fiscal se convirti en
norma constitucional y el presupuesto es aprobado por el legislativo sobre la
base de la propuesta del ejecutivo y fiscalizado despus de su ejecucin con
informe previo de la contralora; es decir se estableci, en teora, un sistema
que debera permitir una gestin cautelosa de la economa pblica. 3. Se
defini a la economa peruana como "economa social de mercado",
establecindose la planificacin obligatoria del sector pblico y una
planificacin concertada con el sector privado. 4. Se dio plazos para la
descentralizacin del gobierno mediante la creacin de un nuevo sistema
geopoltico regionalizado con un gobierno central y con gobiernos regionales
descentralizados, que reemplazar al sistema departamental muy centralista
vigente hasta entonces. El principal aspecto de esta, reforma es la
descentralizacin del gasto estatal y una restringida iniciativa para generar
ingresos propios en las regiones. 5. Se prohibi la reeleccin del presidente de
la repblica para el perodo inmediato a su mandato, lo cual ha definido un
estilo de gobierno cortoplacista, sobre todo en la gestin econmica.
El retorno al rgimen democrtico

Dentro de este nuevo marco legal global se volvi al sistema democrtico en
1980. Fue electo presidente Fernando Belaunde, lder del partido Accin
Popular. Desde entonces los tres gobiernos democrticos que se han sucedido
han tratado de estabilizar la economa, sin xito hasta ahora.
La democratizacin signific un cambio importante en la manera de
llevar a cabo polticas econmicas. Por un lado, la participacin poltica se dio
en funcin de los beneficios que se pudieran alcanzar al llegar al gobierno
nacional o local, de ah que se reestableci prcticas clientelistas. Por otro
lado, vincul estrechamente el ciclo poltico, marcado por los perodos
electorales, con el ciclo econmico (Gonzales y Samam 1991). Adems,
estableci un sistema de toma de decisiones bastante lento, debido a los
numerosos procedimientos, reglas e instituciones y al estilo poltico de
oposicin reacio a llegar a acuerdos, inclusive mnimos. En general, pareciera
que en democracia es bastante ms difcil tener xito con los
10
programas de estabilizacin y las reformas institucionales, por dos razones: la

primera porque las decisiones en materia de polticas econmicas son por
definicin lentas; la segunda porque la oposicin y los electores son muy
sensibles a los resultados de las polticas econmicas, en consecuencia
pueden hacer perder confianza al gobierno y en algunos casos legitimidad. El
restablecimiento de la democracia bajo los rigores de la crisis econmica ha
tenido un efecto perverso sobre la consolidacin del nuevo estado
democrtico.
Durante los tres ltimos gobiernos se dieron algunas medidas tendientes a
reformar el estado, que debemos tener en cuenta.
El gobierno de F. Belaunde (1980-1985), caracterizado por una poltica
econmica semiliberal, fracas en su intento de estabilizar la economa,
basicamente por la ambigedad de objetivos y los distintos intereses
econmicos y polticos que existan en el seno del partido gobernante, que no
permitieron mantener un programa econmico nico. Las acciones ms
importantes en relacin a la reforma del estado fueron: 1. El decreto 02 de
legitimacin de la estructura agraria vigente a 1980, que era el reflejo de la
parcelacin privada de ms de la mitad de cooperativas creadas por la
reforma agraria del gobierno militar de Velasco. En la prctica se legaliz la
propiedad individual de los parceleros sobre la propiedad colectiva de las
cooperativas. 2. La devolucin de algunas empresas expropiadas por los
militares, a sus antiguos propietarios, principalmente los medios de
comunicacin. Con lo cual se afianzaba el sentir privatista de este gobierno.
3. La aprobacin de la ley de bases de la regionalizacin, que inici el
proceso de descentralizacin del estado que ordenaba la constitucin.
Sin embargo, el aspecto ms contradictorio de este gobierno en materia
de reforma estatal fue que durante los cinco aos de gestin aument la
burocracia estatal en cien mil personas o sea en 17% en relacin a 1980, sin
que aumentara el gasto real en sueldos y salarios, es decir hubo ms
burocracia mal pagada que acentu la ineficiencia administrativa del estado e
increment el asedio interno3 en las instituciones gubernamentales.
En resumen, durante el gobierno de Belaunde hubo un intento ambiguo y
dbil de liberalizar la economa, de privatizar algunas empresas y resistencia
a efectuar cambios institucionales mayores. Este gobierno no pudo
3. "Asedio interno" es el comportamiento predatorio de funcionarios estatales
dentro de una institucin o empresa, que resulta en un progresivo debilitamiento de las
mismas. Es la versin ms aguda de la privatizacin de lo estatal.
11
estabilizar la economa y, ms bien, en 1983 tuvo que afrontar una severa

crisis fiscal y de balanza de pagos, en parte originada en su propia poltica
econmica. En consecuencia las reformas estructurales no se hicieron.
En 1985 los electores votaron por una alternativa econmica y poltica
distinta, en gran parte debido al fracaso econmico del gobierno de Accin
Popular. El pndulo poltico se movi hacia la opcin populista y hacia una
poltica econmica de corte heterodoxo. Por primera vez en sesenta aos de
existencia el APRA con Alan Garca lleg al poder. Las polticas econmicas
se plantearon con un sesgo distinto al gobierno anterior, el estado se hizo ms
intervencionista y nacionalista, poniendo nfasis en la reactivacin interna sin
tomar mucho en cuenta la "restriccin externa". Sin embargo, el principal
escollo para el xito del programa aprista fue la debilidad o desarticulacin de
las instituciones gubernamentales para administrar tan vasto conjunto de
instrumentos (17 tipos de cambio, 7 tasas de inters, controles de precios,
etc.), adems de la inexistencia de control institucional al excesivo
voluntarismo presidencial. Por si fuera poco el gobierno aprista debilit el
estado an ms, pues se acentu el "asedio interno".
El gobierno aprista dio su propia cuota para modificar el estado. En
primer lugar, en julio de 1985 decidi reducir el servicio de la deuda externa
de manera unilateral hasta por un 10% de las exportaciones; en la prctica el
Per reduca su participacin en el sistema financiero internacional. En
adelante las finanzas del estado no seran afectadas por el pago de la deuda
externa y sus servicios, con lo cual se fortaleca provisionalmente la capacidad
de gasto del estado y con ello se haca plausible el populismo. En segundo
lugar, ante el agotamiento de los recursos fiscales, en julio de 1987 trat de
estatizar la banca privada, es decir quiso volver a las reformas estatistas y
alterar el sistema de propiedad. En tercer lugar, complet el marco legal para
la regionalizacin y creacin de los gobiernos regionales, siendo sta la
reforma ms prometedora para rehacer el estado y para descentralizar el
gobierno en el Per, el APRA utiliz la regionalizacin en favor de sus
intereses polticos (ver Gonzales 1990). En cuarto lugar, gener un proceso
hiperinflacionario cuyo principal efecto fue el debilitamiento del estado como
nunca antes se haba visto en el Per; baste con decir que cuando se termin el
gobierno de Alan Garca la presin tributaria se haba reducido al 3.5% del
PBI y sin ninguna posibilidad de apoyo internacional. Ningn gobierno hizo
tanto para desestatizar la economa y al mismo tiempo para privatizada
relativamente, lo que constituye una paradoja dada la orientacin estatista del
APRA.
12
La experiencia aprista en materia estatal demostr que ms all de

cualquier voluntarismo, que tambin puede provenir del Banco Mundial o del
FMI, los cambios en las instituciones del estado tienen un fuerte componente
endgeno, es decir que dependen de procesos como la crisis econmica, el
"asedio intern" y tambin el conjunto de presiones gremiales hacia el
gobierno ya sea por participacin en el gasto estatal o por obtencin de
prebendas, es decir del "asedio externo". Todos estos factores pueden facilitar
o inhibir una reforma del estado proveniente de una voluntad externa (un
nuevo gobierno o el Banco Mundial). Ciertamente, una adecuada comprensin
de los mecanismos por los cuales el estado se ha ido reformando o
desarticulando permitira plantear una agenda de cambio, para hacer del
estado un efectivo agente del desarrollo y de la democracia.
Por otro lado, qued planteado que bajo un rgimen democrtico en crisis
las reformas estatales tienden a ser ms voltiles si el gobierno pierde
legitimidad por el fracaso de sus polticas de estabilizacin.4
En 1990 sucedi lo inesperado: el 80% de los electores votaron en
primera vuelta por el no-partido, representado por movimientos electorales, el
FREDEMO (Vargas Llosa) y Cambio 90 (Fujimori),5 puesto que los partidos
tradicionales que gobernaron no pudieron resolver los problemas econmicos
del electorado peruano y la izquierda, que an no haba gobernado, no
demostr capacidad de hacerlo por su divisionismo. En la segunda vuelta
votaron por quien prometa digamos un "populismo moderado"; sin embargo
cuando Fujimori lleg al poder cambi el sesgo de su poltica econmica,
llevando a cabo prcticamente la agenda neoliberal de su opositor. Segn el
sentido comn '''no haba otra cosa que hacer". El pndulo peruano se movi
nuevamente en direccin opuesta, sin embargo el gobierno inici su gestin
dejando una sensacin de duda sobre la validez de las afirmaciones del
presidente Fujimori, lo que ciertamente ha influido sobre las expectativas de
los agentes econmicos y de los sectores sociales, mostrando
comportamientos especulativos y una actitud de duda sobre el futuro
econmico y poltico.
Las razones por las que se decidi nuevamente por el ajuste ortodoxo
fueron tres: 1. La debilidad del movimiento poltico de Fujimori para
4. La medida del fracaso de un programa de estabilizacin es la persistencia de la
inflacin y de los desequilibrios externo y fiscal, que se traducen en la reduccin de los
ingresos reales, la recesin productiva y el desempleo.
5. Para una interpretacin de los resultados electorales de 1990 ver: Degregori y
Grompone (1991)
13
gobernar, que sumada a la manifiesta desconfianza del presidente en los

partidos y, en general, en los polticos profesionales, alej progresivamente a
varios cuadros tcnicos y polticos que podran haber colaborado con el
gobierno. Adems, al optar por una alternativa poltica distinta se cancel la
posibilidad de un acuerdo poltico para tener un gobierno multipartidario. 2.
La gran crisis financiera y fiscal dejada por el gobierno anterior no poda ser
manejada sin un acuerdo poltico amplio, a menos que tuviera un apoyo de los
organismos internacionales, razn por la cual el presidente Fujimori decidi
centrar su poltica econmica (de corto plazo y el ajuste estructural) en
funcin de la reinsercin del Per al sistema financiero internacional. Es decir,
detrs de la poltica econmica del nuevo gobierno o no haba grupos de poder
econmico nacionales capaces de influenciar en el gobierno, o la mayor parte
de empresarios estaban de acuerdo con dicho esquema, lo cual posibilit la
rpida aceptacin del esquema de estabilizacin Banco Mundial-FMI como la
nica alternativa posible. 3. La manifiesta debilidad administrativa e
institucional del estado heredada del gobierno anterior, no hubiera asegurado
un mnimo de capacidad operativa para una alternativa ms intervencionista.
El programa de estabilizacin se inici con el "paquetazo" ms duro en
la historia econmica reciente. La correccin de los precios relativos tuvo dos
caractersticas: provoc una tasa de inflacin de 397% en el mes de agosto de
1990 y constituy una nueva estructura de precios relativos tambin
distorsionada. Desde entonces la inflacin disminuy drsticamente hasta 8 a
10% en los siguientes meses, slo a partir del segundo semestre de 1991 cedi
por debajo de 5% al mes; sin embargo la inflacin an latente se debe al alza
de los precios pblicos por necesidades fiscales y a las expectativas. Pese al
esquema extremadamente ortodoxo del programa de estabilizacin, que
comprende una poltica monetaria restrictiva, austeridad fiscal y apertura del
comercio exterior, los equilibrios macroeconmicos son an precarios y los
precios relativos (tipo de cambio muy bajo, precios de energa muy altos, tasa
de inters nominal alta y salarios reales muy bajos) no son los adecuados para
reactivar el modelo exportador e incentivar la inversin en general; es decir, el
corto plazo no tiene conexin con el mediano y largo plazo.
A partir de febrero de 1991 el nuevo ministro de economa inici las
reformas econmicas e institucionales, ms conocidas como ajuste
estructural, con el apoyo del Banco Mundial. Se liberaliz el mercado
financiero domstico y el Banco Central dej de regular la tasa de inters y el
tipo de
14
cambio; se elimin una serie de monopolios estatales en la salud, educacin,

agricultura, minera, transportes, puertos; se estableci el mercado de tierras;
se flexibiliz el mercado de trabajo y se liberaliz el comercio exterior (ver
cuadro 1). Desde la poca del gobierno militar, ningn gobierno haba
emprendido un viraje tan drstico en materia de reforma estatal y lo ms
sorprendente ha sido la escasa oposicin efectiva a las reformas, sobre todo de
los sectores afectados. Al parecer la llamada "sociedad civil" (Cotler 1990)
tambin est en crisis junto con el estado, razn por la cual el presidente
Fujimori y su ministro de economa han podido proponer tantos cambios sin
mayor debate ni resistencia poltica.
La suspensin del rgimen democrtico
Repentinamente, el 5 de abril de 1992 el presidente Fujimori, en una decisin
personal apenas consultada a sus ministros, disolvi el parlamento y suspendi
las labores del poder judicial, salindose del marco constitucional que permiti
su eleccin. El argumento fue que el poder legislativo y el judicial se haban
constituido en un obstculo para la modernizacin del estado, las reformas
estructurales y la lucha antisubversiva. De esta manera el Per dej de ser un
pas de alto riesgo para convertirse en un pas de incertidumbre. Una vez ms
la reforma del estado se hace con la intervencin de los militares, con lo cual
la democracia en el Per queda afectada, por lo menos temporalmente.
Hasta antes del autogolpe de Fujimori las reformas institucionales y del
estado haban sido planteadas sin que la estabilizacin haya concluido con
xito, bajo la percepcin de que en parte la estabilizacin no tiene xito porque
el marco institucional lo impide. Sin embargo, el gobierno ha tenido dos
errores de apreciacin que a nuestro entender no hacen irreversibles las
reformas. El primero es que si la estabilizacin fracasa el estado habr perdido
la credibilidad alcanzada; en consecuencia puede sucederse un perodo de
anarqua econmica. El segundo es que las reformas estructurales en un pas
con una guerra interna no necesariamente conducen a la inversin y al
desarrollo; es decir, mientras la subversin no sea controlada el efecto
favorable de las reformas estatales no se mostrar. A esto hay que agregar que
infundir confianza a los agentes econmicos con un rgimen autoritario e
institucionalmente precario, que enfrenta una guerra interna, es lo ms alejado
del clima necesario para la inversin de largo plazo.
Cuadro 1
Per: Reformas estatales
1979-1992
Reformas
Marco legal
Marco institucional
Programa social
Estructura de
Propiedad
1979
Fernando Belaunde
1980-1985
Nueva Constitucin
Si- COOPOP
Parcelacin agraria
Alan Garca
1980-1990
Ley de regionalizacin
Creacin de regiones
Si-PAIT, COOPOP
Suspe
Reorg
SUNA
Desm
No
Estatizacin de la
banca (derogada)
Inicio
empre
Mercados
Tierras
Bienes y servicios
comercio exterior
precios
Trabajo
Financiero
externo
regulacin
Poltica
macroeconmica
corto plazo
performance
largo plazo
Liber
Apertura parcial
Control parcial
Aumento proteccin
Aument control
Apert
Elimi
Control parcial
Aument control
Redu
Apertura
Media
Cierre
Total
Apert
Ningu
Semiortodoxa
Fracaso
No hubo
Heterodoxa
Fracaso
No hubo
Ortod
?
?
16
La violencia poltica y el narcotrfico

Simultneamente con el retorno a la democracia y los programas de
estabilizacin se inici un proceso de violencia poltica, que usa el terror como
mtodo y, por otro lado, se acrecent la produccin de hoja de coca, pasta
bsica de cocana y clorhidrato de cocana, crendose un ambiente social de
violencia, riesgo y asedio al estado como no se tiene memoria en el Per.
Sendero Luminoso tiene como objetivo la destruccin del "estado
burgus" y es enemigo de empresas y gobiernos extranjeros pues son
considerados imperialistas. En virtud de esto, durante los doce aos de su
accionar, han destruido infraestructura productiva estatal, asesinado
autoridades del gobierno y dirigentes gremiales y populares, han atentado
contra innumerables edificios gubernamentales y de empresas nacionales y
extranjeras, han hostigado a la cooperacin internacional y a las ONGs. En
suma, ha contribuido grandemente a debilitar el estado a travs de su
persistente campaa de muerte y destruccin, se estima que entre 1980 y 1991
el costo econmico de la violencia asciende a 19,441 millones de dlares
(Senado de la Repblica 1992:72) que equivale a la deuda externa total.
Adems, la subversin ha hecho del Per un pas de alto riesgo para la
inversin nacional o extranjera. Hoy el Per tiene una economa que funciona
bajo violencia (Gonzales 1991).
Por otro lado, a inicios de los aos 80 se increment aceleradamente la
produccin de hoja de coca y sus derivados crendose un nuevo sector
agroindustrial con un gran dinamismo econmico. Segn Cunto S.A., el
"sector coca" produce entre 1500 y 1800 millones de dlares al ao, o sea el
5% del PBI, el 20% del PBI agrcola y el 25% del PBI industrial. Se estima
tambin que las exportaciones de pasta bsica y de cocana representan un
tercio de las exportaciones legales. Adems, es el sector agroindustrial de ms
alta productividad por hombre ocupado y donde los ingresos salariales son los
ms elevados (Gonzales 1991:10-14).
La existencia de este sector ha afectado al estado y sus instituciones.
Primero porque su ilegalidad ha creado zonas al margen del estado, donde
adems se presume una creciente asociacin con la subversin. En realidad se
crean territorios "liberados" de la tutela del estado. Segundo porque debido a
la alta rentabilidad del negocio y los bajos salarios de los funcionarios del
estado la corrupcin est debilitando las instituciones gubernamentales. . En
tercer lugar porque la afluencia de dlares del narcotrfico, que estimamos en
un rango de 500 a 700 millones de dlares
17
al ao,6 tiende a reducir el tipo de cambio con lo cual los otros sectores
exportadores se desfavorecen, en una suerte de "enfermedad andina".7
2. El achicamiento del estado y la privatizacin silenciosa
En el Per el estado ha cumplido cuatro roles: articulador econmico y social
en reemplazo o por defecto del mercado, inversionista, regulador de la
economa y organizador poltico del pas. Ha articulado el pas a travs de la
tributacin, el gasto pblico, y de sus empresas, con lo cual permiti la
articulacin intersectorial e interregional. Su papel como inversionista ha sido
esencial en la conformacin del patrn de acumulacin de capital que hubo en
el Per desde los aos 60 (FitzGerald 1981). Su funcin reguladora la ha
hecho a travs de las polticas econmicas y el conjunto de instituciones
gubernamentales creadas para tal fin. La funcin de organizador poltico se
refiere a su capacidad de incorporar a todos los ciudadanos y territorios a
travs del sistema de gobierno.
En estas cuatro funciones el estado se ha debilitado y achicado a la par
que el sector privado ha avanzado silenciosamente. Lo que fue caracterizado
como "capitalismo de estado" (FitzGerald 1981) se fue revirtiendo
progresivamente por la crisis en "dbil capitalismo privado". Basta decir que
en 1975 el 21.4% del PBI era estatal y en 1989 solamente el 11 %.
Durante el gobierno semiliberal de Belaunde el producto bruto pblico
tendi a crecer durante los primeros aos y luego declin. En cambio durante
el gobierno populista del APRA el producto bruto pblico declin
drsticamente, es decir ocurri todo lo contrario a lo que se supondra. Pero el
aspecto ms importante desde fines de 1970 ha sido la progresiva divergencia
entre la produccin privada y la pblica (ver cuadros 2 y 3). Este aspecto es
importante pues un primer punto de la reforma del estado es de qu manera la
economa pblica y privada se haran ms interdependientes.
El aspecto ms significativo del achicamiento del estado en su rol de
acumulador ha sido la progresiva reduccin del ahorro pblico, desde
6. El lmite inferior del ingreso por el narcotrfico es el ingreso agrcola que es

aproximadamente de 400 a 500 millones de dlares, a esto se agrega el costo
domstico de la produccin de pasta bsica, que oscila entre 100 a 300 millones de
dlares.
7. Analoga con la "enfermedad holandesa", trmino con que se designa los
efectos de un aumento sbito de gran magnitud en los ingresos por exportaciones. Lo
propio de la "enfermedad andina" es que la ocasiona un producto ilegal cuyo control
estatal es harto difcil, como lo seala la experiencia de Colombia, Bolivia y Per. .
Cuadro 2
Per: Producto bruto privado y pblico
(en millones de soles de 1979)
Aos
PB
privado*
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
5421
5709
5981
5957
5271
5403
5663
6357
6334
6634
6452
Indice
%
total
PB
pblico*
100
105
110
110
97
100
104
117
117
122
119
83
82
82
81
82
82
83
84
84
89
90
1139
1272
1283
1354
1127
1203
1160
1188
1181
803
702
Indice
100
112
113
119
99
106
102
104
104
70
62
%
total
PB
total
17
18
18
19
18
18
17
16
16
11
10
6560
6981
7264
7311
6398
6606
6823
7545
7545
7437
7154
Fuentes: Cuentas nacionales del Per. INE, Lima 1988.

Compendio estadstico 1989-1990. INE, Lima 1991.
Per en nmeros 1991. Cunto, Lima 1991.
* Comprende: hogares, sociedades privadas, instituciones financieras y empresas de seguros.

** Comprende: empresas pblicas, gobierno general.
Ind
10
10
11
11
9
10
10
11
11
11
10
Cuadro 3
Per: Valor agregado pblico y privado
(en millones de soles de 1979)
Aos
VA.
privado
Indice
%
total
1979
2885
100
85
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
3002
3069
3086
2750
2811
2936
3362
3417
3330
104
106
107
95
97
102
117
118
115
1989
3123
108
VA
pblico
Indice
%
total
VA
total
Indice
527
100
15
3412
100
85
83
84
84
82
83
87
82
86
543
610
608
521
618
585
486
743
526
103
116
115
99
117
111
92
141
100
15
17
16
16
18
17
13
18
14
3545
3679
3693
3271
3429
3521
3848
4160
3856
104
108
108
96
100
103
113
122
113
89
392
74
11
3515
103
Fuentes: Cuentas nacionales del Per. INE; Lima 1988.

Compendio estadstico 1989-1990. INE, Lima 1991.
Per en nmeros 1991. Cunto, Lima 1991.
20
1983 desahorro, y de la inversin como tendencia (ver cuadro 4). Esto est
vinculado a la crisis de la finanzas pblicas manifestadas en el endmico y
creciente dficit fiscal. Desde 1979 el ahorro bruto global ha tendido a
disminuir, debido al desahorro del gobierno central y no tanto de las empresas
estatales. En cambio el ahorro privado tuvo una tendencia creciente, sin que
esto significara una inversin privada creciente, sobre todo durante el gobierno
aprista (ver anexo 3). Tanto la inversin privada como la pblica disminuyeron
como tendencia y aumentaron durante las fases expansivas del ciclo
econmico de cada gobierno. Concomitantemente la capacidad de inversin
del estado se ha reducido de niveles de 8% sobre el PBI a mediados de los
aos 70 a 4% en 1989.
La reduccin del estado se podra atribuir entonces a que las polticas de
estabilizacin no lograron cerrar ni la brecha fiscal ni la brecha ahorroinversin pblica. Es decir, dichas polticas influyeron directamente en el
sector pblico y no en el sector privado. La pregunta es por qu.
La respuesta a esta pregunta se encuentra en el campo de la economa
fiscal. El debilitamiento del estado durante el rgimen democrtico se ha
debido fundamentalmente a la inestabilidad tributaria, al carcter
crecientemente regresivo de los impuestos y al efecto Olivera- Tanzi.
Por un lado, la inestabilidad tributaria es el fruto de continuos cambios
en la estructura de impuestos, que son el resultado de: 1. Los apremios de la
caja fiscal, que dependen de la evolucin del nivel de actividad econmica, en
los gobiernos de Belaunde y Fujimori, y 2. Las presiones y lobbies de los
distintos grupos de poder que tratan de disminuir el peso tributario que debera
recaer sobre ellos, provocando una pugna distributiva con otros grupos sobre
quin paga los impuestos que se requiere para cerrar la brecha fiscal, tal como
sealan Alesina y Drazen (1991).
Dicha inestabilidad la podemos observar en el cuadro5, donde las variaciones de los distintos impuestos como porcentaje del PBI ha sido el fruto
de continuos cambios en las escalas, los porcentajes y los mnimos imponibles,
como consecuencia de la excesiva intromisin poltica en materia de fijacin
de quin paga y cunto. Es decir la institucin recaudadora ha sido
crecientemente dbil y poco autnoma como para defender una estructura
tributaria mnimamente estable.
Por otro lado, el carcter regresivo de los impuestos debido a la
tendencia a la imposicin indirecta, que se increment por encima del 60% del
total de impuestos durante la dcada de 1980. Mientras que el impuesto a la
renta, que debera ser uno de los impuestos redistributivos ms importantes,
Cuadro 4
Per: Ahorro e inversin por sectores institucionales
(a precios de 1979)
Sector privado
Ahorro
Sector pblico
Inversin
Ahorro
Inversin total
Inversin
Ahorro
Inversin
Aos
valor
ndice
valor
ndice
valor
ndice
valor
ndice
valor
ndice
valor
nd
1979
680
100
550
100
224
100
173
100
904
100
724
1980
793
117
692
126
112
50
224
129
905
100
916
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
823
877
720
773
736
703
964
1066
1010
121
129
106
114
108
103
142
157
149
821
760
524
537
484
579
686
665
442
119
93
69
102
90
120
119
97
66
71
16
-108
-33
42
-6
-157
-222
-272
32
7
-48
-15
19
-2
-70
-99
-122
246
287
237
207
166
175
210
124
136
110
117
83
87
80
105
120
59
109
894
894
611
740
777
698
807
845
738
99
99
68
82
86
77
89
93
82
1067
1047
761
744
650
753
895
789
578
67
49
1990
Fuente: Cuentas nacionales, sectores institucionales. INEI, Lima junio 1991.
1
1
8
7
Cuadro 5
Per: Ingresos tributarios 1980-1991
(en porcentajes del PBI)
1980
Impuestos directos
A la renta
Patrimonio empresarial
Impuestos indirectos
A la importacin
A la exportacin
A las ventas
Selectivo al consumo
Otros
1981 1982
1983
1984 1985 1986 1987
1988 1989
1990
1991
5
4
0
11
2
3
4
2
0
3
2
0
10
1
3
4
1
0
2
2
0
10
1
3
4
2
0
2
1
0
9
0
2
4
2
0
2
1
0
9
0
3
3
3
0
2
1
0
11
0
3
2
5
0
3
3
1
8
0
2
1
4
0
2
2
0
6
0
2
1
1
3
2
2
0
5
0
1
2
2
0
1
1
0
4
0
1
1
1
0
1
0
0
3
0
1
1
2
0
l
1
0
4
0
l
1
2
0
Otros impuestos
Tributacin total
Tributacin miles de
soles de 1979
17
14
14
11
12
14
12
575
494
477
348
387
445
431
345
281
154
160
26
% directos / total
27
29
18
14
13
26
24
27
20
14
% indirectos / total
65
71
73
75
74
69
73
67
70
11
81
63
Fuentes: INE, Cuentas Nacionales del Per, Lima 1988; Compendio estadstico 1988-1990, Lima 1991; MEF
(DGPF), Niveles de recaudacin, 1980-1986; BCR, Niveles de recaudacin, 1987-1991.
13
71
23
tendi a decrecer. La manifiesta incapacidad del estado para recaudar explica

en buena medida esta tendencia a usar impuestos indirectos para equilibrar el
presupuesto fiscal. As, en 1990 ms de la mitad de impuestos se cobraron en
las estaciones de gasolina (impuesto a los combustibles), en las empresa
elctricas, de telfonos y agua (impuesto selectivo al consumo) y en los
bancos (impuesto a los dbitos bancarios). Es decir, un estado que no tiene
una infraestructura y organizacin adecuada para cobrar impuestos,
ciertamente se halla en crisis.
Durante el gobierno del APRA ocurrieron dos hechos que terminaron por
debilitar la tributacin. Por un lado, se redujo deliberadamente la presin
tributaria (ver cuadro 5). Cuando en 1988 se aceler la inflacin y se pas a un
rgimen hiperinflacionario, se produjo el efecto Olivera-Tanzi, es decir la
tributacin fue reducida en trminos reales, por la mayor velocidad de la
inflacin sobre el aumento de los impuestos nominales y por las rigideces
institucionales para cobrar ms rpido los impuestos. De esta forma la presin
tributaria lleg a un nivel del 5% sobre el PBI en 1989 y 1990, la ms baja de
toda la historia reciente. Es evidente que el gobierno populista de Alan Garca
fue vctima de su propia poltica de estabilizacin y paradjicamente, siendo
un gobierno de corte estatista, debilit an ms las instituciones del gobierno.
El gasto pblico tambin se redujo progresivamente, segn Webb (1991)
la cada del gasto de gobierno se redujo en 83% desde 1975 a 1990, es decir
cay de $1059 gasto per cpita a $178 (dlares de 1990), en el mismo perodo.
La mayor muestra del debilitamiento del capitalismo de estado fue la
continua y creciente prdida de las empresas pblicas,8 que convirtieron el
ahorro del estado en permanentemente negativo desde 1983 (ver cuadro 4),
aunque durante el gobierno de Alan Garca alcanz cifras rcord; entre 1985 y
1989 las empresas pblicas perdieron 1,653 millones de dlares, un promedio
de 330 millones de dlares al ao (Alvarez Rodrich 1991:31) constituyndose
en una de las principales causas de la brecha fiscal. Lo paradjico de este caso
es que las prdidas de las empresas fueron bsicamente por el atraso de los
precios pblicos en relacin a sus costos, de forma que la propia poltica de
estabilizacin populista contribuy al agotamiento del modelo empresarial
pblico.
8. Segn Alvarez Rodrich (1991) en 1988 el dficit de las empresas estatales fue
de 3.4% del PBI, ms alto que el dficit del gobierno central que fue 2.8%.
24
La privatizacin de la economa peruana durante el perodo de anlisis se

debi bsicamente al walk-over del estado en una serie de aspectos. Pero esto
no significa que el sector privado reemplaz eficientemente al estado. Pese a
que no hay estudios con este enfoque podemos inferir que se ha dado un
proceso de atomizacin de las empresas privadas y una tendencia a la
produccin mercantil simple, es decir el regreso a economas sin ahorro debido
al proceso de subacumulacin (Gonzales 1991a), lo que a menudo ha sido
elogiado bajo el atributo de la informalidad. El impacto de este proceso de
regresin econmica es la formacin de precios relativos "raros", por ejemplo
la evolucin de los precios de los bienes no-transables no tiene un patrn
definido en los ltimos cinco aos.9
Esto nos permite plantear la hiptesis que la crisis del estado ha venido
acompaada de una crisis regresiva del capitalismo peruano; es decir, que la
economa de mercado se ha hecho ms generalizada en el mercado de bienes y
sobre todo servicios pero se ha reducido en los mercados de factores,
bsicamente por la disminucin de la inversin per cpita. En consecuencia,
las reformas deberan orientarse mayormente al desarrollo de los mercados de
factores antes que a su liberalizacin, pues este proceso est en marcha, an sin
ellas. Es decir las reformas deberan priorizar la inversin estatal como
impulsor de la creacin de mercados de trabajo y capitales.
La repercusin ms importante del debilitamiento del estado como
articulador, inversionista y regulador, ha sido en el plano de la organizacin y
control poltico, ya que un estado quebrado econmicamente difcilmente
puede cumplir su papel poltico. Si a esto se agrega la destruccin fsica de
instituciones, empresas e infraestructura del estado por la subversin y la
corrupcin de las instituciones judiciales y policiales por el narcotrfico, se
completa un dramtico cuadro estatal. En 1990 el 32% del territorio nacional y
el 49% de la poblacin estaban en situacin de emergencia por la accin de
Sendero Luminoso y el MRTA, es decir en zonas donde la paz y el orden
interno estaban perturbados y la autoridad civil fue reemplazada por militares,
porque la presencia del estado se habia hecho nula, ya sea porque fueron
muertas las autoridades (entre 1989 y 1991 fueron asesinadas 257 autoridades
del gobierno), porque fueron destruidas
9, Ver Nota Semanal del Banco Central de Reserva del Per, N 11, 1992, Punto
sugerido por el acucioso Bruno Seminario,
25
las oficinas o porque el gobierno ha dejado de dar servicios bsicos mnimos.

Este panorama de un estado que no puede controlar parte de su territorio
por una guerra interna, plantea la siguiente pregunta: qu poltica de
estabilizacin y qu reforma del estado son aconsejables en una situacin as?
Ciertamente no la convencional. Volveremos a este punto ms adelante.
3. Polticas de estabilizacin y debilitamiento

institucional del estado regulador
Desde 1980 los programas de estabilizacin han buscado dos objetivos sin
xito: 1. Establecer los equilibrios macroeconmicos X-M= S-I y T = G, y 2.
Estabilizar los precios relativos. El problema esencial de las estabilizaciones
ha sido cmo afectar los precios relativos para lograr los equilibrios
macroeconmicos. Para tal fin la gestin de dichos precios ha sido crucial, por
lo cual la eficacia y eficiencia de las instituciones encargadas de administrarlos ha resultado un factor clave para el xito o fracaso de la
estabilizacin. En otras palabras, cunto ms estado eficaz mejores
posibilidades de estabilizacin y, por cierto, de ajuste estructural.
Sin embargo, la aplicacin de dichos programas parecen haber debilitado
las instituciones, ya sea porque los costos de transaccin eran muy altos en
relacin a los precios que administraban o porque los propios programas de
estabilizacin debilitaron dichas instituciones a travs de la reduccin de los
salarios reales de los empleados pblicos y los gastos operativos, para poder
cerrar la brecha fiscal. Esto se vio claramente en la SUNAT cuyos mejores
empleados se retiraron por los bajsimos sueldos, pues el director de dicha
institucin ganaba en 1985 apenas $300 al mes.
En el caso de las empresas pblicas aparece claramente que fueron
afectadas bsicamente por dos factores: 1. Las polticas econmicas que
distorsionaron sus precios por razones polticas o por causas fiscales. Esto se
observ durante los gobiernos de Garca y Fujimori, cuando varias empresas
estatales han dado prdidas por los precios relativos fijados por el programa
de estabilizacin. Lo curioso es que dicha situacin es utilizada para justificar
su privatizacin, el ejemplo ms dramtico son las empresas mineras del
estado que arrojan prdidas bsicamente por el atraso cambiario. 2. Por el
manejo de las empresas con criterios polticos y clientelistas antes que con
criterio empresarial.
26
Bajo esta perspectiva la reforma del estado tendr xito si hace

compatible el programa de estabilizacin (la parte instrumental) con una
gestin eficaz y eficiente 10 (la parte institucional). Esto no ha sucedido en los
ltimos doce aos y ha afectado de manera variable a las instituciones
econmicas y a la funcin de regulacin del estado. Veamos el caso de dos
instituciones significativas en la poltica econmica, una que ha sido afectada
en menor grado, el Banco Central y otra que ha sido drsticamente afligida, la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria.
a.
Banco Central de Reserva del Per (BCRP)
El Banco Central de Reserva del Per del Per es la institucin encargada de

la estabilidad monetaria y goza de autonoma en sus decisiones por norma
constitucional. El BCRP administra dos precios fundamentales, el tipo de
cambio y la tasa de inters. Adems regula la oferta monetaria, la cual debe
coordinarse y ser congruente con la poltica fiscal que es fijada por el
ministerio de economa y finanzas.
En todo caso el BCRP administra una poltica monetaria fijada por el
gobierno y el ministro de economa. Esto significa que bajo un rgimen de
poltica econmica ortodoxa su papel de regulador monetario se reduce, en
cambio bajo un rgimen heterodoxo aumenta. Lo cierto es que su autonoma
constitucional es bastante relativa, pero de usarse criterios ms tcnicos podra
contribuir a la estabilidad de los precios que regula, ms all de los vaivenes
polticos. Sin embargo, cuando se da una excesiva intromisin poltica en la
administracin del Banco Central su autonoma para dar estabilidad monetaria
se debilita:
Por otro lado, el BCRP es una institucin que ha fundado su autonoma
en su propia organizacin interna, en su desarrollo institucional y en la
difusin de una imagen profesional y tica, que ha dado credibilidad a los
agentes econmicos.
Sin embargo, las polticas de estabilizacin desde 1980 han debilitado
dicha institucin, por las siguientes razones: 1. El fracaso del programa de
10. Es necesario distinguir los conceptos de eficacia y eficiencia. La eficacia es la
capacidad operativa de una institucin para llevar a cabo sus objetivos, es decir una
oficina de impuestos capaz de cobrar impuestos. En cambio la eficiencia de una
institucin est en funcin de la minimizacin de los costos de transaccin, es decir
cuando dicho costo est por debajo de los beneficios generados para el Estado (por
ejemplo cuando el costo de cobrar un impuesto es menor que el impuesto recaudado).
,
27
estabilizacin del gobierno de Belaunde (1980-1985) dio lugar a la aplicacin

de un programa distinto por el gobierno de Alan Garca, que oblig al BCRP a
administrar un sistema de cambio mltiple, tasas de inters diferenciales y una
oferta monetaria discrecional, para lo cual no slo se contrat ms personal
(v.g. un funcionario encargado de cada tipo de cambio) sino que se ampli las
funciones del BCRP, que en su conjunto aumentaron los costos de transaccin
del Banco. Al fracasar el populista Alan Garca y volver a una drstica
ortodoxia con Fujimori, el banco debe reducir sus costos de transaccin para
lo cual debera reducir sus funciones, empleados y funcionarios. Es decir, un
Banco que debe reajustarse administrativamente cada cinco aos puede llegar
a ser una institucin inoperante, punto al cual el BCRP an no llegado, en
parte por su relativa solidez institucional. 2. Cunto ms altos se hicieron los
costos de transaccin, debido a personal excesivo, las posibilidades de
corrupcin o uso indebido de la informacin fueron mayores, lo cual aument
el "asedio interno y externo"; esto sucedi durante el gobierno aprista. 3. Pese
a que el BCRP paga sueldos relativamente altos, en comparacin con otras
instituciones del estado, no paga sueldos competitivos para funcionarios de
nivel directivo debido a la erosin inflacionaria de los aos ochenta. En
consecuencia, el Banco ha sufrido la migracin de varios de sus funcionarios
ms experimentados.
Pese a este debilitamiento el Banco an constituye una institucin
operativa y puede ser tomado como ejemplo de una institucin estable, pese a
los programas de ajuste.
b.
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNA T)
La antigua Direccin de Contribuciones y la hoy Superintendencia Nacional

de Administracin Tributaria (SUNAT) son el ejemplo ms claro de cmo la
influencia de la poltica y de los programas de estabilizacin pueden debilitar
una institucin pblica al punto de volverla inoperante. Su caso es ilustrativo
de las dificultades que confrontara una reforma tributaria y de la SUNAT si se
pretende iniciada reforma del estado a partir de la poltica fiscal.
Por un lado, la fijacin de una estructura tributaria es el resultado de las
necesidades de caja del gobierno, de la influencia poltica de agentes
econmicos que buscan la manera de pagar el mnimo de impuestos (Alesina y
Drazen 1990) y de la debilidad institucional del organismo de control
28
tributario (la SUNAT). Dicha estructura ha sido altamente inestable debido a

las variaciones del ciclo econmico dependiente, de las polticas econmicas y
de los vaivenes del ciclo poltico activado por las elecciones (municipales
cada tres aos, regionales y nacionales cada cinco aos).
Quizs uno de los factores de mayor inestabilidad es la dificultad de los
gobiernos de lograr las metas de sus programas de estabilizacin. Al no
hacerlo, han variado constantemente las tasas de los impuestos, el tipo de
impuestos o las instituciones que cobran. A manera de ejemplo, en lo que va
del gobierno de A. Fujimori slo el impuesto general a las ventas (IGV) ha
cambiado cuatro veces de tasa, hasta la actual (marzo 1992) de 18%, debido a
la dificultad de cobrar impuestos directos, pues la SUNAT est siendo recin
reestructurada, y por el carcter recesivo del programa ortodoxo que no
permite aumentar la presin tributaria.
Es evidente que la gestin de una estructura tributaria variable tiende a
debilitar a la institucin encargada, sobre todo porque cada cambio de
impuesto o tasa ocasiona un reajuste de dicha institucin, que no siempre lo
puede hacer rpidamente, perdindose en eficacia y rapidez, que es lo que
requiere un programa de estabilizacin. Este ha sido el caso de la SUNAT
hasta 1991.
Por otro lado, cualquier oficina de cobro o control de impuestos es
proclive a la corrupcin, sobre todo cuando los sueldos son muy bajos
(condicin necesaria), se pierden referentes ticos y no existe cohesin
institucional (condiciones suficientes). Los bajos sueldos de los funcionarios
de la Direccin de Contribuciones y la SUNAT, debido al ajuste con
austeridad en el gasto pblico y a la hiperinflacin durante el gobierno de
Garca, aumentaron los costos de transaccin por la corrupcin, en
consecuencia el cobro de impuestos directos disminuy.
La ineficacia e ineficiencia de la SUNA T era tal que en marzo de 1991 el
gobierno decidi su reestructuracin total. Es decir, la solucin a la baja
recaudacin comenz por la reforma de la institucin de control, sin haberse
tomado en cuenta las causas que hacen que esta institucin sea proclive a la
inestabilidad y sin haber planteado an los elementos de la reforma tributaria,
que sera el inicio de la reforma del estado. De ah que su xito, medido en
trminos de ser una institucin eficiente y eficaz en el mediano plazo, no est
asegurado.
4.
29
Reforma del estado: lo hecho y por hacer
Desde 1979 hasta 1991 el estado peruano se ha achicado y ha cambiado, tanto

por causas econmicas como polticas. Las razones de estos cambios han
seguido la lgica de la crisis, de la democratizacin, la violencia poltica y de
los estilos de hacer poltica de manera excluyente. El estado es ms dbil, ya
no articula a los distintos segmentos sociales y regiones. Ante tal situacin
existen dos propuestas extremas de reforma: una violenta e ilegal, la de
Sendero Luminoso, y la de los organismos multilaterales (Banco Mundial,
FMI y BID), que el gobierno decidi adoptar, en ausencia de una propuesta
nacional democrtica propia. El Per se encuentra entre dos caminos opuestos
al extremo, sin una propuesta de reforma de estado al medio.
En enero de 1991 el gobierno de Fujimori decidi empezar las reformas
econmicas y del estado simultneamente al programa de estabilizacin, sin
haber logrado an los equilibrios macroeconmicos y los precios relativos que
aseguren cierta estabilidad. La pregunta que tenemos es si la reforma del
estado en curso responde a dos hechos de importancia mayor: 1. Es viable un
estado pequeo y dbil frente a una guerra interna que se est perdiendo? 2.
La secuencia de las reformas y su simultaneidad con el programa de
estabilizacin tiene posibilidad de lograr xito, en reformar el estado y sus
instituciones y volver a la senda del crecimiento? En ambos casos nos parece
que no. Veamos por qu.
El programa de reformas apoyado por el Banco Mundial (ver WB Report
N P-5714-PE) parte de un diagnstico con omisiones importantes 1. Una
subvaluadn de la guerra interna, como el factor que provoca un altsimo
riesgo econmico y poltico, contra el cual se requiere de ms estado, ms
eficaz y eficiente. 2. Se ignora la dinmica econmica y poltica que ha
influenciado en la reduccin del estado en la dcada pasada, que obliga a
efectuar un proceso de ajuste estructural ad-hoc. Por cierto, estas omisiones no
son atribuibles al Banco Mundial sino al gobierno peruano que hasta ahora es
incapaz de conciliar y coordinar la estabilizacin econmica, el ajuste
estructural y el plan antisubversivo. Ciertamente, el Per constituye un caso
especial de ajuste estructural, en el cual por razones no econmicas es
necesaria la reconstruccin del estado, quizs con menor tamao, pero con
mayor eficacia para afrontar tanto la subversin como la vuelta a la senda de
la inversin.
La secuencia de las reformas es la siguiente. 1. El programa de
30
estabilizacin tiene como eje la reinsercin del Per en la comunidad

financiera internacional, para lo cual es necesario pagar la deuda y los
servicios atrasados, con tal fin se ha destinado entre del 20 al 30% del gasto
pblico. Se ha recuperado reservas internacionales y se ha cerrado la brecha
externa. Se ha puesto como meta el equilibrio fiscal y el BCRP lleva a cabo un
programa monetario excesivamente restrictivo. 2. Como el taln de Aquiles
del programa de estabilizacin es el ingreso fiscal, se ha apoyado fuertemente
la SUNAT para recuperar capacidad de recaudacin, lo que constituye un paso
positivo hacia la reforma del estado. 3. Simultneamente, se ha procedido a
una drstica liberalizacin del comercio exterior con una rebaja acelerada de
los aranceles y se ha liberado el mercado financiero de la regulacin del
BCRP. Sin embargo, mientras el Per no est totalmente reinsertado, la oferta
de crdito se basa slo en recursos domsticos que, siendo restringidos, han
empujado la tasa de inters muy por encima del libar y del prime-rate,
atrayendo capitales de corto plazo del extranjero, presionando el dlar a la
baja, encareciendo an ms los costos financieros, deprimiendo las
exportaciones y aumentando las importaciones, con lo cual se completa el
esquema recesivo.
Como se observa, la reforma del mercado financiero y del comercio
exterior, con una poltica monetaria demasiado restrictiva, slo ha conseguido
entrampar el programa de corto plazo. La leccin es que la desregulacin slo
se puede hacer cuando los mercados son completos y competitivos.
Posteriormente se liberaliz el mercado de tierras, hasta el momento sin
mayor impacto, por la imperfeccin del mercado de crdito; luego se tratar de
"flexibilizar" el mercado de trabajo.
Pero existen por hacer dos reformas claves. Las reformas institucionales
y la privatizacin.
1. Dentro de las reformas institucionales la ms importante es la reforma
tributaria que est en sus inicios y al parecer est comenzando a tener xito,
por lo menos en el aumento de la recaudacin y el registro tributario. La
reforma del gasto pblico debe dotar de igual autonoma que la SUNAT o el
BCRP a la institucin que administra los fondos del gobierno, es decir
reduciendo la ingerencia poltica en su gestin. A nuestro entender la
regionalizacin debera ser la otra reforma del estado que permitira establecer
el puente entre el corto plazo y el desarrollo, para ello se requiere la
descentralizacin tributaria y del gasto pblico. Nuestra propuesta es que los
impuestos indirectos sean de carcter nacional y administrados por
31
el ministerio de economa y los impuestos directos sean administrados por los

gobiernos regionales y que sean utilizados exclusivamente en inversiones
pblicas. La otra reforma de fundamental importancia para una economa de
mercado es la administracin de justicia, pues por ejemplo la liberacin del
mercado de tierras acarrear innumerables litigios, que requieren de arbitraje
rpido.
2. La privatizacin de las empresas pblicas an est en sus inicios. Sin
embargo, el programa de estabilizacin est haciendo que pierdan las
empresas estatales, las exportadoras por el dlar barato y los altos costos de
la energa, las industriales y de servicios por la recesin y las empresas de
energa (petrleo y electricidad) por los altos impuestos. Es evidente que las
empresas que pierden son ms difciles de privatizar a menos que se las
venda a precios muy bajos. Por otro lado, muchas empresas al aproximarse la
privatizacin estn sufriendo un "asedio interno" que las llevar a la
liquidacin antes que a la privatizacin. En todo caso, existe una
incongruencia entre reforma institucional y programa de estabilizacin a este
nivel.
La privatizacin an no tiene un objetivo definido. Por un lado, debera
ayudar a equilibrar las finanzas pblicas, tanto porque disminuira el gasto
pblico por prdidas de la empresas cmo porque se contara con recursos
extraordinarios. Pero por otro lado disminuira el empleo, por lo menos en el
corto plazo; no se sabe si aumentara la inversin y tampoco se sabe qu hara
el gobierno con los recursos de venta de las empresas. Todo parece indicar
que la privatizacin es ms bien un proceso para dar "seales buenas" a los
inversionistas y la comunidad econmica internacional.
Lo cierto, es que al trmino de la privatizacin la estructura del poder
econmico habr variado en funcin directa del nmero de empresas
vendidas, liquidadas y conservadas.
La gran pregunta que suscita todos estos cambios es si aseguran el
retorno a la senda de la inversin y el crecimiento. De acuerdo a un estudio
de Harrigan y Mosley (1991), la tasa de retorno del programa de ayuda al
ajuste estructural llevado a cabo por el Banco Mundial, medido en trminos
de impacto sobre el crecimiento del PBI, ha sido decepcionante para un
grupo de 25 pases; adems la correlacin entre ajuste estructural e inversin
ha sido negativa, sin embargo han ayudado fuertemente a la balanza de
pagos. Dadas las circunstancias actuales en el Per, no hay razn para esperar
una mejor suerte que aquellos pases.
Peor an con la inestabilidad poltica sucitada por el autogolpe de
32
Fujimori, que ha puesto en riesgo tanto el programa de estabilizacin como las

reformas estructurales, sobre todo por la reversibilidad que pueden tener en el
futuro, cuando un nuevo gobierno democrtico llegue al poder.
5.
Reflexiones finales
El proceso poltico y econmico peruano de los ltimos doce aos ha

debilitado al estado y, en consecuencia, a la sociedad misma puesto que en el
pasado el estado ha sido el articulador de los distintos segmentos sociales
(Cotler 1978). D alguna manera la crisis peruana es una crisis de articulacin
social y econmica, por debilitamiento del principal articulador que fue el
estado y tambin del mercado. En el Per tanto el mercado como el estado
han fracasado; debido a la invasin de espacios de competencia y al abandono
de los propios; ni el mercado ha sido un asignador eficiente de recursos ni el
estado un creador eficaz de bienestar social. Consiguientemente, la pregunta
esencial es qu reforma del estado es posible y viable dada la situacin actual
del Per y si las reformas econmicas e institucionales pueden ayudar, no slo
a modernizar el pas, a que la economa de mercado funcione fluidamente,
sino sobre todo a pacificarlo. Por estas razones la reformas estructurales en el
Per, dentro de ellas la del estado, tienen un camino singular y muy difcil por
recorrer, a tal punto que a menudo el Per se presenta como un pas al borde
del colapso y la desintegracin (Dornbusch 1988, Gonzales 1991), Se trata de
un caso especial no de reforma sino de reconstruccin del estado y del pas.
Al final de este perodo de 12 aos de crisis continua, del fracaso de las
polticas de estabilizacin y de democracia el estado se ha debilitado y la
economa peruana se ha transformado. Por un lado la desestatizacin ha
avanzado hasta reducir la participacin del estado al 10% del PBI. Por otro
lado, la privatizacin ha sido econmicamente regresiva en la medida que,
dada la crisis de inversin y la destruccin de capital por la subversin, la
mayor parte de la poblacin vive de economas mercantiles simples, es decir
que no tiene capacidad de ahorro, lo que hace cada vez ms difcil relanzar la
inversin con recursos domsticos. Hoy el Per es un pas menos capitalista y
con claros sntomas de bloqueo econmico y social. Estos dos procesos han
debilitado la relacin entre el sector privado y el sector pblico, lo que explica
de alguna manera el decreciente impacto de las polticas de estabilizacin y el
creciente uso de instrumentos ms drsticos y rudimentarios para estabilizar la
economa. La retirada del estado
33
es el fin de un modelo econmico que se autoconsumi y que bajo un rgimen

democrtico no ha podido ser suplantado o corregido; adems la subversin
terrorista y el narcotrfico han contribuido con una cuota importante para
"desestatizar la sociedad y economa peruanas".
Evidentemente las reformas estructurales propuestas por el Banco
Mundial son insuficientes para salir de la crisis y hasta para volver a la
democracia. No basta con alterar el marco institucional. Esta es una condicin
necesaria pero no suficiente; se requiere adems de cambios econmicos que
promoviendo la inversin puedan rearticular el sector privado con el sector
pblico. Es decir, se requiere de un nuevo modelo de desarrollo, que el
mercado por si slo no lo puede hacer rpidamente, sobre todo en una
economa bajo violencia. El Per es un pas al borde del colapso, quizs como
ningn otro en Amrica del Sur, por esto es un caso especial donde el ajuste
estructural tiene una proyeccin mucho ms amplia que el solo cambio
econmico, en consecuencia donde el papel del estado tiene que ser
revalorado.
Bajo las circunstancias actuales de un gobierno autoritario la reforma
estatal se ha vuelto incierta. Sin embargo, sus componentes deben ser los
mismos, si tenemos en cuenta que los procesos de cambio institucional son
endgenos.
Por lo que venimos de analizar, el Per requiere un estado fuerte y eficaz,
para enfrentar a la subversin y para iniciar un proceso de inversin, que
deberan ser los objetivos iniciales de la reforma del estado, en lugar de
objetivos genricos como liberalizacin, privatizacin y modernizacin. Por
esto el Per es un caso especial. Para dicho fin se requiere de estabilidad
macroeconmica, que a su vez requiere de "confianza" en el estado. Esto no se
puede lograr bajo un rgimen autoritario-precario como se ha vuelto el Per
desde el 6 de abril de 1992, ni con el programa de estabilizacin y el programa
de reformas institucionales y econmicas que tiene el gobierno. Se requiere de
varias correcciones y de la vuelta a la democracia.
En primer lugar, se requiere de un acuerdo poltico11 que avale las
principales reformas y que apoye un programa de estabilizacin reajustado. Es
decir, se requiere de una legitimidad y participacin de los sectores
organizados de la sociedad civil para respaldar el programa, de lo contrario
11. Se requiere de un "juego cooperativo" en el cual los acuerdos, promesas y

amenazas estn totalmente incorporadas y son susceptibles de obligacin de
cumplimiento. El Per se encuentra en el dilema del prisionero, donde slo la solucin
cooperativa puede evitar un juego suma negativa, es decir la desintegracin nacional.
34
slo ser secundado por los militares, por las encuestas de opinin y
eventualmente por los bancos multilaterales. Bajo estado de guerra se
requiere del pleno empleo de las empresas estatales y de las instituciones que
an funcionan, de lo contrario el futuro social y econmico del Per es
incierto. La experiencia nos ha enseado en el Per que los cambios y
reformas "desde arriba" duran lo que dura un gobierno, luego la sociedad
tiene su propio ritmo y tendencia de cambio que es necesario empujar y
facilitar, a menos que dicha reformas hayan sido ampliamente benficas y
bien dirigidas.
En segundo lugar, es necesario corregir la secuencia entre polticas de
estabilizacin y reformas, para ello el BCRP debe volver a regular el
mercado monetario, por lo menos hasta la reinsercin total del Per en la
comunidad financiera. La idea es evitar que el dlar siga atrasado y las tasas
de inters sigan altas.
En tercer lugar, se requiere de un esfuerzo mltiple para relanzar lo antes
posible la inversin pblica. Por un lado llevar a cabo los proyectos apoyados
por el BID, BM para reconstruir carreteras y por otro, es imprescindible la
renegociacin de la deuda externa para liberar recursos fiscales para financiar
la inversin pblica, el gasto militar y el programa de apoyo social, como
estrategia integral contra la subversin. Adems, todo el dinero obtenido de
las privatizaciones debera ser exclusivamente destinado a la inversin en
infraestructura, energtica, vial y sanitaria, de ninguna manera en gasto
corriente. El gobierno debera impulsar la modalidad "joint ventures" para
atraer capitales extranjeros en empresas mixtas con participacin del estado,
en funcin del riesgo de la inversin.
La burocracia y las instituciones innecesarias deben ser progresivamente
reducidas. De hecho hoy los empleados pblicos han privatizado sus
ingresos, en la medida que tienen otros trabajos fuera de su empleo en el
gobierno.
Nada de esto ser posible si no se fortalece y mejoran las fuerzas del
orden y las fuerzas armadas y no se logran algunos xitos contra la
subversin. Aqu s cabe un impuesto o contribucin extraordinaria y
profundizacin de la reforma tributaria.
Como se entender, el papel del estado en el Per bajo las condiciones
actuales no puede ser el que se plantea de manera abstracta y general. El
"Consenso de Washington" (Williamson 1991) tiene una prueba de fuego en
el Per, pues debera combinar, por un lado, un estado promotor de la
inversin pblica como pivote del retorno a un proceso de acumulacin
35
sostenido, nica forma de crear una economa de mercado mayor y, por otro
lado, se requiere de ms estado bsico (militar y servicios bsicos) para vencer
la guerra interna. Lo importante es que la parte econmica haga parte de la
estrategia de guerra y la parte militar facilite la inversin.
En otras palabras, las reformas deberan apuntar a la redefinicin de las
relaciones y funciones econmicas del sector privado y del estado. Y esto no
se puede lograr con milagros, como quiere el 75% de peruanos que apoyan a
Fujimori, sino con una nueva institucionalidad que sea incluyente,
representativa y que permita la participacin. Es decir, esto ser posible y,
sobre todo, duradero, slo bajo un rgimen democrtico.
Lima, julio 1992
ANEXOS
Anexos
39
Anexo 1
Per: Producto bruto por sectores institucionales
(a precios de 1979)
Aos
Hogares
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
3152
3197
3510
3518
3145
3285
3219
3653
Emp. Indice
privo
2269
2511
2471
2440
2126
2117
2444
2703
6364
6634
6452
100
111
109
108
94
93
100
119
280
292
284
Emp. lndice
pb.
775
823
837
857
663
749
726
693
535
445
342
100
106
108
111
86
97
94
89
69
57
44
Gob. Indice
cent.
PB
total
364
448
446
497
464
454
434
494
646
358
359
6560
6980
7264
7312
6398
6605
6823
7544
7545
7437
7153
100
123
122
136
127
125
119
136
177
98
99
Indice
100
106
111
111
98
101
104
115
115
113
109
Fuente: INE, Cuentas Nacionales, Lima 1988 y Per: Compendio estadstico 19891990, Lima 1990; Cuanto, Per en nmeros 1991, Lima 1991.
Anexo 2
Per: Valar agregado par sectores institucionales
Aos
Hogares
Empresas Indice Empresas Indice Gobierno Indice Servicios Indice Valor

lndice
bancarios
central
privadas
pblicas
agregado
imputados
total
1979
1859
1102 100
287
100
241
100
-76
100
3412
105
1980
1855
1229 112
279
97
264
110
-82
108
3545
104
1981
2036
1123
102
339
118
271
11
-893
117
3679
108
1982
2060
1028
93
335
117
273
113
-2
2
3693
108
1983
1858
990
90
227
79
294
122
-98
129
3271
96
1984
1936
964
87
298
104
319
133
-88
116
3429
100
1985
1874
1173
106
271
94
314
130
-111
146
3521
103
1986
1427
2052
186
147
51
340
141
-117
153
3848
113
1987
3534 321
250
87
493
205
-117
153
4160
122
1988
3430 311
180
63
347
144
-101
132
3856
113
1989
3123
283
125
64
267
111
3515
103
Fuente: INE, Cuentas Nacionales, Lima 1988 y Per: Compendio estadstico 1989-1990, Lima 1990; Cunto,
Per en nmeros 1991, Lima 1991
i
Anexo 3
Per: Ahorro bruto privado y pblico
(en soles de 1979)
Aos
HogaIndice
res
Emp.
priv.
Indice
1979
432 100
212
100
54
100
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
572
645
748
534
525
483
511
221
178
129
185
249
253
192
964
1066
1010
104
84
61
87
117
119
91
455
503
476
44
45
44
25
54
70
13
16
-65
-28
81
83
82
47
101
129
24
30
-121
-53
132
149
173
124
121
112
118
Emp.
Indice
Pb.
Gob.
Cent.
Indice
17
100
904
100
68 40
26 15
-28 -16
-134 -79
-88 -52
-28 -16
-19 -11
-173 -102
-157 -92
-244 -144
905
894
894
611
740
777
698
807
845
738
100
99
99
68
82
86
77
89
93
82
PB
Indice
total
Fuente: INE, Cuentas Nacionales, Lima 1988 y Per: Compendio estadstico

1989-1990, Lima 1990; Cunto, Per en nmeros 1991, Lima 1991.
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La migracin a Lima entre 1972 y 1981: anotaciones desde una
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Crisis y democracia: el Per en busca de un nuevo paradigma de
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8. Csar HERRERA
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Problemas econmicos de la regionalizacin en el Per, 1989.
10. Ral HOPKINS y Jorge FANO
La dimensin institucional de la poltica agraria. El caso de la Oficina
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11. Jorge TORRES
La demanda de alimentos en el largo plazo. Per: odisea 2001,1990.
12. R. HOPKINS, D. VAN DER BORGHT, A. CAVASSA
La opinin de los campesinos sobre la poltica agraria. Problemas, alternativas y rol de la organizacin, 1990.
13. Csar MARTINELLI y Jorge CHINEY
Efectos de largo plazo de las crisis de ajuste en el Per, 1991
Una economa bajo violencia. Per, 1980-1990, 1991.
La composicin de Reforma del estado y polticas de

estabilizacin econmica 1979-1992: El Per un caso especial
fue realizada en el Instituto de Estudios Peruanos
y estuvo a cargo de Ada Nagata.
El texto se presenta en caracteres Times de 10 p. con 2 p. de
interlnea; las notas de pie de pgina en 8 p. con 1 p. de
interlnea.
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Efran Gonzales de Olarte

REFORMA DEL ESTADO Y POLITICAS DE

IEP Instituto de Estudios Peruanos

Esta publicacin se ha realizado gracias al apoyo del Consorcio de

1. Reforma o reconstruccin del Estado?

2. El achicamiento del Estado y la privatizacin silenciosa

3. Polticas de estabilizacin y debilitamiento institucional

4. Reforma del Estado: lo hecho y por hacer

educacin. En realidad se trata de una reforma poltica que alterara la

efectivamente en sus funciones e importancia econmica, pese a mantener

Reforma o reconstruccin del estado?

es decir, formalmente la reforma estatal comenz hace ya doce aos.

El retorno al rgimen democrtico

programas de estabilizacin y las reformas institucionales, por dos razones: la

estabilizar la economa y, ms bien, en 1983 tuvo que afrontar una severa

La experiencia aprista en materia estatal demostr que ms all de

gobernar, que sumada a la manifiesta desconfianza del presidente en los

cambio; se elimin una serie de monopolios estatales en la salud, educacin,

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6. El lmite inferior del ingreso por el narcotrfico es el ingreso agrcola que es

Fuentes: Cuentas nacionales del Per. INE, Lima 1988.

* Comprende: hogares, sociedades privadas, instituciones financieras y empresas de seguros.

Fuentes: Cuentas nacionales del Per. INE; Lima 1988.

Fuente: Cuentas nacionales, sectores institucionales. INEI, Lima junio 1991.

1984 1985 1986 1987

tendi a decrecer. La manifiesta incapacidad del estado para recaudar explica

La privatizacin de la economa peruana durante el perodo de anlisis se

las oficinas o porque el gobierno ha dejado de dar servicios bsicos mnimos.

3. Polticas de estabilizacin y debilitamiento

Bajo esta perspectiva la reforma del estado tendr xito si hace

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El Banco Central de Reserva del Per del Per es la institucin encargada de

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Reforma del estado: lo hecho y por hacer

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estabilizacin tiene como eje la reinsercin del Per en la comunidad

el ministerio de economa y los impuestos directos sean administrados por los

Fujimori, que ha puesto en riesgo tanto el programa de estabilizacin como las

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es el fin de un modelo econmico que se autoconsumi y que bajo un rgimen

11. Se requiere de un "juego cooperativo" en el cual los acuerdos, promesas y

Lima, julio 1992

Empresas Indice Empresas Indice Gobierno Indice Servicios Indice Valor

Fuente: INE, Cuentas Nacionales, Lima 1988 y Per: Compendio estadstico

ALESINA, Alberto y Allan DRAZEN

DEGREGORI, Carlos Ivn y Romeo GROMPONE

Gonzalo D. MARTNER/C. FURCHE

La composicin de Reforma del estado y polticas de

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