Las polticas pblicas territoriales como redes

de poltica pblica y gobernanza local:

la experiencia de diseo y formulacin de las
polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en el
departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln*
Gloria Naranjo Giraldo**
Juan Esteban Lopera Morales***
James Granada Vahos****
Resumen
El presente artculo se orienta a nutrir el estudio politolgico de la poltica
pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia. Este ejercicio se realiza desde
el marco de anlisis de las polticas pblicas territoriales como redes de poltica
pblica y gobernanza local. Se presenta, en primer lugar, un apartado sobre la
reconceptualizacin en torno a las polticas pblicas, abordando lo que ha sido su
anlisis, su hechura, sus redes y la gobernanza local. El segundo apartado, se ocupa
de la recontextualizacin de las redes de poltica pblica y gobernanza local en
contextos como los de Amrica Latina y Colombia, sealando la existencia de redes
de clientelismo poltico, redes polticas socioblicas, y de redes de accin poltica
comunitaria y social. En tercer lugar, se presentan las polticas pblicas territoriales
como redes de poltica pblica y gobernanza local, y se retoma la experiencia de
diseo y formulacin (hechura), de las polticas pblicas de desplazamiento forzado
en el Departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln en Colombia. Por ltimo,

La presente reflexin se realiza en el marco de dos proyectos de investigacin: Diseo y formulacin

de una poltica pblica sobre desplazamiento forzado en el Departamento de Antioquia. Instituto
de Estudios Polticos-Universidad de Antioquia, en convenio con el Departamento Administrativo de
Atencin a Desastres (DAPARD)-Departamento de Antioquia y la Organizacin Mundial de Migraciones
(OMS), Medelln, 2006; y Diseo y formulacin de una poltica pblica sobre desplazamiento forzado
para la ciudad de Medelln. Instituto de Estudios Polticos-Universidad de Antioquia, en convenio con
la Secretara de Bienestar Social-Municipio de Medelln y ACNUR, Medelln, 2007.
** Antroploga, Magster en Ciencia Poltica. Profesora e investigadora del Instituto de Estudios Polticos,
Universidad de Antioquia. E-mail: gloria.naranjo@udea.edu.co
*** Trabajador Social. Profesor e investigador del Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia.
E-mail: jueslomo@yahoo.com.ar
**** Trabajador Social, Magster en Ciencia Poltica. Profesor e investigador del Instituto de Estudios
Polticos, Universidad de Antioquia. E-mail: jamesgranada@hotmail.com
*

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35, Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 81 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

se sugieren algunas conclusiones sobre las posibilidades del anlisis de polticas

pblicas territoriales como redes de poltica pblica.
Palabras clave
Polticas Pblicas; Desplazamiento Forzado; Hechura de Polticas Pblicas;
Redes de Poltica Pblica; Gobernanza Local.
Fecha de recepcin: 23 de septiembre de 2009 Fecha de aprobacin: 30 de octubre de 2009

Cmo citar este artculo

Naranjo, Gloria; Lopera, Juan y Granada, James. (2009, junio-diciembre). Las
polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local: la
experiencia de diseo y formulacin de las polticas pblicas sobre desplazamiento
forzado en el Departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln. Estudios Polticos,
35, Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia, (pp. 81-105).

[ 82 ]

Territorial Public Politics as Networks of Public Policies

and Local Governance: the Experience of the Design and
Formulation of the Public Policies on Forced Displacement
in the Department of Antioquia and the City of Medelln
Abstract
The present article is oriented to the nutrition of the political study of the
public policies on forced displacement in Colombia. This exercise is carried out from
the framework of analysis of territorial politics as public policy networks and local
governance. The article presents, in the first place, a section on the re-conceptualization
of public policies, focusing on their analysis, their creation, their networks and
local governance. The second part, examines the re-contextualization of public
policy networks and local governance in contexts such as those of Latin America
and Colombia, indicating the existence of political patronage systems, socio-military
political networks, and networks of common political and social action. In the third
part, territorial politics are presented as public policy networks and local governance,
and the experience of the design and formulation (creation) of the public policies
on forced displacement in the Department of Antioquia and the city of Medelln in
Colombia are examined. Finally, some conclusions are suggested on the possibilities
for the analysis of territorial politics as public policy networks.
Keywords
Public Policies; Forced Displacement; Creation of Public Policies; Public Policy
Networks; Local Governance.

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35, Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

Las polticas pblicas territoriales...

Introduccin

na revisin a las publicaciones y otros documentos en torno a

la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia, permite
evidenciar vacos en su anlisis en trminos politolgicos. Estas notas pretenden
contribuir en este sentido, aportando un marco de anlisis de polticas pblicas
territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local. Lo anterior
se inscribe, a la vez que se complementa, en los imperativos intelectuales
del programa de investigacin que ha definido la disciplina de anlisis de
polticas pblicas (Cf. Nelson, 2001). Ellos son: a) un inters por el modelo
completo de los sistemas polticos y sus procesos, por el ciclo de la poltica
pblica: formacin de agenda, hechura, implementacin y evaluacin; b) una
creencia en la importancia de las consecuencias producidas por las acciones
gubernamentales, afirmando la autonoma relativa de las polticas pblicas
como perspectiva de anlisis sobre las acciones-inacciones gubernamentales;
c) una apuesta por el conocimiento aplicable, a la vez terico y prctico; d)
una conviccin de que la democracia importa, y con ella, la dignidad de las
personas y la equidad social.
El anlisis politolgico de las polticas pblicas nos permite entreabrir
la caja negra del sistema poltico y responder, en cierta medida, por los
mecanismos mediante los cuales los problemas sociales se hacen pblicos, y
por tanto, objeto de intervencin cuando ingresan en la agenda gubernamental,
lo cual genera procesos decisorios por parte de los gobiernos responsables. Pero
adems, habra que agregar que un anlisis de este tipo no se limita a contrastar
metas frente a resultados de la accin estatal, con l se busca comprender y
explicar los problemas de poltica pblica tal como ellos se manifiestan en el
proceso-ciclo de una poltica: definicin de agenda, hechura, implementacin
y evaluacin. En este sentido, el tipo de anlisis aqu propuesto concibe a las
polticas pblicas no slo como un curso de accin deliberadamente diseado,
tambin como el curso de accin efectivamente seguido; no slo lo que el
gobierno dice y quiere hacer, tambin lo que realmente hace y logra, por
s mismo, o por interaccin con actores sociales y polticos, ms all de las
intenciones declaradas en normas, leyes, planes y programas. Habla entonces,
no del deber ser, sino de polticas pblicas realmente existentes. O, en otros
trminos, primero lo descriptivo-analtico y luego lo prescriptivo.
Dicho lo anterior, para los propsitos de la reflexin crtica que aqu
interesa, se pretende polemizar con una hiptesis predominante en los
anlisis de poltica pblica sobre el desplazamiento forzado en Colombia,
la cual afirma que, desde el punto de vista normativo, las polticas pblicas
Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 83 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

son bastante progresistas, pero fallan profundamente en su implementacin.

Segn esto, el problema principal a la hora de los bajos resultados, estara en
la implementacin de la poltica. Al mismo tiempo se intenta proponer una
hiptesis alternativa: los diseos centralizados en la hechura de la poltica
pblica no consideran, ni adecuada ni suficientemente, las condiciones y
caractersticas de entidades territoriales de un nivel distinto al nacional,
por ejemplo, departamentos, distritos o municipios. Y por tanto, inciden
negativamente en las fases posteriores de implementacin y evaluacin de la
poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia. Adems, cabra
agregar que estos diseos podran ser descentralizados y corresponsables, entre
la nacin y las entidades territoriales, los que le daran eficacia decisional y
legitimidad democrtica a esta poltica pblica.

[ 84 ]

Se pretende, entonces, argumentar sobre las potencialidades de las

polticas pblicas territoriales, usando el anlisis de redes como nuevo
paradigma en el estudio del proceso de hechura de polticas pblicas. Esto
hace obligatoria la adopcin de una visin diferente sobre la relacin entre
redes de poltica pblica y gobernanza local, asumiendo que es posible usar
la categora de gobernanza ajustada al contexto latinoamericano. Para esto es
necesario, una vez ms, apegarse a una tradicin no prescriptiva-normativa
de los procesos gubernativos, la cual permita el esfuerzo de re-pensar a la
gobernanza como una categora que facilite observar prcticas de gobierno
que se enmarcan como procedimientos inscritos en los elementos tericos que
identificamos como gobernanza local, a partir de la influencia complementaria
de instituciones y organizaciones pblicas, privadas, sociales y comunitarias.
Lo que sigue a continuacin es, en sntesis, un marco de referencia
conceptual y contextual, junto con algunas hiptesis, con el cual se pretende
exponer la experiencia del Departamento de Antioquia y el Municipio de
Medelln como un estilo territorial de hechura de polticas pblicas sobre
desplazamiento forzado en Colombia. La hechura de estas polticas, a su vez,
acontece, segn la hiptesis propuesta, en una red de poltica pblica que
puede entenderse como gobernanza local1.
Dicho lo anterior es necesario aclarar que en la presente reflexin se tienen en cuenta, apenas, los tres
aspectos bsicos que permiten definir la existencia de una red de poltica pblica: que las redes existen
debido a la interdependencia de actores; que las redes estn compuestas por diversidad de actores, cada
uno de los cuales tiene sus propias metas; que las redes son relaciones de naturaleza ms o menos estable
y duraderas entre los actores. Aspectos que operan en un mbito sectorial o alrededor de problemas o
programas de polticas, tal como la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia. Vase:
Klijn, 1998, p.28. Esto quiere decir que no se ahondar en una metodologa de anlisis de redes de
poltica pblica, por ejemplo, aquella propuesta que define como dimensiones de anlisis: el tamao o
nmero de los actores de la red; el nmero de intereses involucrados en la red; la cohesin o nmero

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

Para esto se abordan tres puntos. En el primero, se hace una

reconceptualizacin en torno al anlisis de polticas pblicas. El segundo,
aborda una recontextualizacin sobre el anlisis de redes de poltica pblica
y gobernanza local en las condiciones de Amrica Latina y Colombia. El
tercero y ltimo, presenta unas hiptesis, y la sistematizacin de algunas
reflexiones, sobre la experiencia de diseo y reformulacin de las polticas
pblicas territoriales sobre desplazamiento forzado en el Departamento de
Antioquia y la ciudad de Medelln, en Colombia.

1. Reconceptualizacin en torno a las polticas pblicas

1.1 El anlisis de polticas pblicas
El mrito de la disciplina de anlisis de polticas pblicas, fue estudiar
el proceso de toma de decisiones en las polticas, asunto que no era objeto
de conocimiento ni de la Ciencia Poltica ni de la Administracin Pblica,
y analizarlo metdicamente en pro de la mejora en las decisiones (Aguilar,
1992a). As mismo, identificar y ordenar los componentes que integran el
proceso de polticas con sus cuatro ciclos: los factores que inciden en la
formacin de agenda, formulacin, implementacin y evaluacin de la accin
o inaccin del Estado, a travs de polticas pblicas. Esto nos permite ver al
Estado en movimiento, haciendo o dejando de hacer cosas.
En esta nueva disciplina, todas las definiciones coinciden en la necesidad
de la presencia de una autoridad gubernamental para afirmar que estamos
ante una poltica pblica, esto es, que una poltica pblica existe siempre y
cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar
objetivos estimados como deseables o necesarios por medio de un proceso
destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemtico. Las
acciones o inacciones del Estado acontecen en el mbito de poder del gobierno
local, y ponen en escena procesos de gobernabilidad y gobernanza (Parra,
2003).
De esta manera, la poltica pblica como unidad de anlisis debe partir
de reconocer una secuencia de acciones que conllevan a la produccin
de una respuesta ms o menos institucionalizada a una situacin juzgada
como problemtica. Por tanto, mediante el anlisis histrico, avanza en la
de interacciones existentes; intensidad en tanto que frecuencia y volumen de atributos intercambiados;
estabilidad o persistencia en el tiempo de las relaciones; autonoma o grado de permeabilidad de la red
a actores percibidos como ajenos. Vase: Porras, 2001, p. 729.

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 85 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

reconstruccin del proceso vivido por la poltica pblica desde el surgimiento

de la situacin problemtica (Parra, 2003).
Por otra parte, el anlisis de polticas pblicas es un mtodo para la
comprensin de la interseccin entre lo poltico y lo administrativo, en torno
a las acciones o inacciones del Estado, respecto a la solucin y manejo de
problemas. Pero hay que tener cuidado al sealar que el Estado en Accin,
al cual se hace referencia, considera las interrelaciones entre sociedad civil,
administracin pblica y sistema poltico, y que esto constituye la razn por
lo que la poltica pblica se entiende como el resultado de las relaciones,
negociaciones, acuerdos, presiones, al interior de organizaciones sociales
complejas con diversos actores sociales y polticos.
Con todo y lo dicho anteriormente, bien vale la pena destacar que en la
recepcin de la disciplina en Amrica Latina, se destac no slo la exigencia de
asegurar la capacidad causal de la poltica pblica para producir los resultados
deseados, sino tambin la exigencia de asegurar la naturaleza pblica de las
decisiones de gobierno, tema que se retomar ms adelante.

1.2 La hechura diseo y formulacin de polticas pblicas

[ 86 ]

Uno de los temas prioritarios en la teora de polticas pblicas desde

sus inicios, ha sido el estudio de los modos especficos en que se elaboran
polticas, atendiendo a la configuracin de diversos entramados concretos
de actores, con determinadas estrategias y patrones de interaccin, ms o
menos estables (Aguilar, 1992b). Cuando se habla del proceso de hechura
de polticas pblicas, se est hablando del proceso de seleccin de opciones
y de toma de decisiones.
La hechura de las polticas pblicas es un asunto de participacin de
diversos actores, adems del Estado; los cuales, previamente, han jugado
un papel importante en la formacin de la agenda pblica, por lo cual,
igualmente juegan un papel fundamental en la inscripcin del problema
pblico en la agenda gubernamental. Estos actores entran en el proceso de
toma de decisiones, mediante la configuracin de una red de poltica pblica,
descentrando el papel del Estado como el gran y nico actor en la toma de
decisiones. Esto no indica, necesariamente, una prdida de potestad del Estado
para tomar decisiones y asumir obligaciones respecto a problemas pblicos
que requieren la decisin poltica gubernamental. En efecto, una gran cantidad
de estudios empricos indican que el Estado no est en decadencia, a pesar
de la creciente importancia de los actores supranacionales, transnacionales
Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

y subnacionales, en la hechura de polticas pblicas. Sin embargo, los varios

niveles territoriales otorgan complejidad, dinmica y diversidad a la hechura
de polticas, inclusive, realzando la necesidad de la coordinacin no jerrquica
de los actores pblicos, privados, sociales y comunitarios, a travs de todos
los niveles de gobierno en las redes de poltica pblica.
La red de poltica pblica es el contexto catalizador para la participacin
en la toma de decisiones en el proceso de hechura de una poltica pblica.
Y es justo aqu donde, al mismo tiempo, la red de poltica pblica puede ser
entendida como una forma de accin colectiva, puesto que diversos actores
en red movilizan recursos, visibilizan marcos culturales y se inscriben en una
estructura de oportunidad poltica. Planteado de esta manera, los tres elementos
pueden jugar algn papel en la capacidad de unos u otros actores para incidir
en la toma de decisiones. As, se reconocen los repertorios de accin, los
significados y pugnas de representacin de los problemas pblicos, y el papel
de la estructura poltica en la cual se inscribe la red de poltica pblica. Esto
quiere decir sencillamente que las acciones colectivas tambin pueden ser
tramitadas por vas institucionales, la gente participa en acciones colectivas
como respuesta a un cambio en la pauta de las oportunidades y restricciones
polticas y, mediante el uso estratgico de la accin colectiva, genera nuevas
oportunidades (Tarrow, 2004, p. 285).
Son finalmente los individuos quienes se animan o no a participar en
cualquier espacio, pero en realidad la accin es activada y mantenida por los
grupos, las redes e instituciones a las cuales pertenecen las personas. Las redes
de poltica pblica tambin se parecen mucho ms a una especie de maraa
entrelazada de pequeos grupos, redes sociales y conexiones (Tarrow, 2004,
p. 285). Es en esa maraa entrelazada, que decidimos reconocer como red
de poltica pblica, donde ocurre, adems del intercambio de recursos en un
proceso de interaccin entre diversos actores, la negociacin de significados,
definiciones y acciones, pero tambin la interpretacin conjunta de las
oportunidades polticas y el momento preciso para el (re) diseo de polticas
pblicas, sus enfoques, orientaciones y estrategias.
Los actores que tienen inters en la hechura de ciertas polticas y
en quin dispone de recursos (materiales e inmateriales) requeridos para
la formulacin, decisin o implementacin de la poltica, forman uniones
para intercambiar esos recursos. Las uniones, que difieren en su grado de
intensidad, normalizacin, estandarizacin y frecuencia de interaccin,
constituyen las estructuras de la red, o la gobernanza en red, tal como se
definir a continuacin.

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 87 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

Por ltimo, respecto al proceso de hechura de una poltica pblica, habra

que agregar que no slo las caractersticas del sector de poltica pblica (por
ejemplo la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia) deben
ser tomadas en cuenta para explicar la hechura de las polticas pblicas. Otros
factores como los arreglos polticos y administrativos nacionales tambin deben
ser incorporados, entre otros, tradiciones estatales, arreglos constitucionales,
estructura burocrtica y cultura poltica, pues ellos, sin duda, afectan la gestin
de polticas pblicas en las redes (John y Cole, 2000). Estos puntos, aunque
no son desarrollados a profundidad en la presente reflexin, son referenciados
de diversa manera en la ltima parte cuando se presenta la experiencia de los
casos de Antioquia y Medelln, en la hechura diseo y formulacin de
polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en Colombia.

1.3 Redes de poltica pblica y gobernanza local

[ 88 ]

Movido fundamentalmente por cambios en el entorno poltico y social,

el aparato conceptual de la Ciencia Poltica ha experimentado ajustes e
innovaciones, y en este sentido uno de los ms significativos ha sido el cambio
de paradigma desde el control jerrquico hasta la coordinacin horizontal de
los procesos pblicos. Este cambio tambin ha trado consigo una evolucin
desde los estudios centrados en el Estado, como actor preponderante de las
decisiones pblicas, hacia un enfoque policntrico en el cual los acuerdos
informales y las relaciones interorganizacionales tienen un significado
destacado (Petrizzo, 2003).
En medio del cambio, se discuten los conceptos de gobernabilidad y
gobernanza. La gobernabilidad hace referencia al conjunto de instrumentos
y capacidades de las que dispone el Estado para gobernar, mientras que
gobernanza es un concepto ms amplio que implica la posibilidad de inclusin
de actores sociales y privados dentro de las tareas gubernamentales, por lo
que tambin se le conoce como gobierno en red. La gobernanza implica
que la democracia la dirige un sistema de gobierno, no un sujeto de gobierno,
quien, en ltimas, es necesario pero no suficiente para gobernar (Aguilar,
2005). Siguiendo al mismo autor se puede afirmar que la gobernanza se ocupa
del proceso de gobierno cuando tiene en cuenta las prcticas directivas, al
tiempo, se ocupa del gobierno como institucin cuando tiene en cuenta las
capacidades directivas.
Para algunos autores, las redes de poltica pblica reflejan un cambio
en la relacin entre el Estado y la Sociedad, no existiendo una separacin
estricta entre las dos: En lugar de emanar de una autoridad central, sea sta
Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

el gobierno o el legislativo, la poltica hoy es, en efecto, hecha en un proceso

que involucra una pluralidad de organizaciones tanto privadas como pblicas.
Por esto es que [] la nocin de red de poltica pblica no representa tanto
una perspectiva analtica nueva, sino seales de un cambio real en la estructura
de la poltica (Mayntz 1994, p. 5, citado por Zurbriggen, 2006).
Para otros autores (Hirst, 2000; Petrizzo, 2003), por el contrario, el
gobierno contina distribuyendo poder y responsabilidades, sigue siendo el
foco de la identidad poltica, y es la institucin principal de la legitimidad
democrtica, y como tal, sus decisiones son tomadas como confiables por
otras entidades. Las agencias del Estado tambin se basan en mandatos legales,
pueden reunir recursos financieros, y tienen la capacidad de dar forma a
determinados programas.
Los autores mencionados nos reconfirman que el paso de los estudios
centrados en la accin de gobierno a estudios centrados en las relaciones, no
puede olvidar que el Estado contina siendo un actor relevante en las redes de
poltica pblica ya que: a) La autorregulacin social de la que se encargan las
redes, tiene lugar bajo unas normas establecidas desde el Estado, vinculando
as su control jerrquico con la autorregulacin social; b) es el Estado quien, en
ltima instancia, legitima las decisiones pblicas; c) el Estado sigue reservando
para s la posibilidad de actuacin legal en aquellos mbitos cuyos actores
no hayan alcanzado acuerdo. La naturaleza especial de estos instrumentos
incluye frecuentemente normas legales especiales para la implementacin
de las polticas pblicas; d) cuenta con el monopolio de la violencia. Por
ltimo, el desempeo del sector pblico est sujeto a la legitimacin poltica
y democrtica (Tanja, 2003).
En la reflexin que aqu interesa destacar, no se presupone que,
aun reconociendo que la gobernanza en red representa una manera de
relacionamiento distinto entre Estado y sociedad, los organismos pblicos
sean un actor ms de la red. Ms all de poseer ciertos recursos, el gobierno
tiene que hacerse cargo de tareas especiales, basadas en los principios de
representacin del inters pblico o la salvaguarda de valores democrticos,
esto es, que el sector pblico tiene especiales responsabilidades para ciertas
tareas.
As mismo, y sobre todo, interesa ahora destacar que las redes aportan
mecanismos ms democrticos de decisin y control social, es decir, la
estructura de la red establece restricciones a los actores. Esto quiere decir que
el Estado se ha visto obligado a reconocer un rol ms activo a otros actores
(asociaciones civiles, empresas, ciudadanos, organizaciones internacionales
Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 89 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

y no gubernamentales) en la definicin de las polticas pblicas, en particular

aquellas que tienen que ver con el bienestar de los ciudadanos.
Esta agrupacin de los actores en la red favorece la aceptacin de las
polticas elaboradas, su implementacin y evaluacin. Ms an, la gobernanza
es factible slo en las redes de polticas (Hirst, 2000, p. 20). En el mismo
sentido, la toma de decisiones, como construccin democrtica es el aspecto
ms importante del proceso, por encima inclusive de los resultados obtenidos,
siendo la construccin colectiva y polticamente regulada de las decisiones lo
que fortalecera los efectos polticos democratizadores de una gobernanza
en redes de poltica pblica.

[ 90 ]

En la medida en que los varios niveles territoriales otorgan complejidad,

dinmica y diversidad a la hechura de polticas, las redes de poltica pblica se
ofrecen a s mismas como solucin a varios problemas, no slo son capaces de
reunir los recursos polticos ampliamente dispersos, y de permitir la inclusin
de una gran variedad de actores distintos; lo que hace a las redes de poltica
pblica especiales es que proveen una arena para superar las situaciones de
estancamiento y los problemas de la accin colectiva. As, la gobernanza
mediante redes de poltica pblica es un espacio donde los ciudadanos
piensan y examinan sus asuntos comunes, y por lo tanto es un escenario
institucionalizado de interaccin de intereses.

2. Recontextualizacin: redes de poltica pblica y gobernanza

local en las condiciones de Amrica Latina y Colombia?
En Amrica Latina y Colombia, gobernabilidad y gobernanza se emplean
ampliamente cada vez que se trata de: a) analizar la accin y el modo de
gobernar, b) la interaccin entre gobernantes y gobernados, y c) lo poltico en el
plano territorial (local, nacional, global) (Base de Datos internacional del IRC).
En este sentido, la discusin global de la gobernanza constituye,
sin duda, una oportunidad para promover una comprensin de la poltica
colombiana que la saque de la anomala y la site en un marco amplio que
tenga en cuenta las transformaciones histricas de la regulacin poltica y de
las relaciones gobernantes-gobernados.
El anlisis que se pretende hacer, desde la perspectiva que supone el
contexto de Amrica Latina y Colombia, es el mismo que pueden compartir
muchos pases en otros continentes. En l se reconoce la existencia, incluso
la coexistencia, de diversos tipos de redes polticas: redes de clientelismo

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

poltico; redes que llamaremos socioblicas y que hacen referencia a las

formas mltiples de intermediacin social, econmica y poltica detectadas
por la presencia de actores armados ilegales, una de cuyas expresiones,
la parapoltica, es significativa en el caso colombiano; y finalmente, redes
comunitarias y sociales, dentro de las cuales se destacan las redes de poltica
pblica y gobernanza local.

2.1 Redes de clientelismo poltico

En regmenes presidencialistas, con estados potencialmente fuertes, con
una accin gubernamental basada en la accin de la mayora y no en la
bsqueda del consenso, hay poco espacio para la institucionalizacin
de redes polticas en las que participen actores con diversos intereses.
Al menos de manera formal. Sin embargo, existen otras redes polticas.
A lo largo y ancho de los pases latinoamericanos, por ejemplo, puede
observarse una clara vinculacin de determinados intereses econmicos
con determinadas posturas polticas, y de determinados actores polticos,
a ttulo individual con intereses econmicos objetivamente identificables,
a travs de nexos familiares o empresariales (Petrizzo, 2003, p. 4).

Siguiendo la tipologa de Guillermo ODonell, citado por la autora,

se habla de las democracias con ciclos legislativos y electorales claramente
definidos y con un profundo arraigo del clientelismo, las cuales se corresponden
con las poliarquas informalmente institucionalizadas. En estos casos, no
basta una institucin electoral medianamente estable, pues la estructura
gubernamental no goza ni de independencia ni de prestigio, pero tampoco sus
actores se consideran con la obligacin de ser responsables ante los electores.
En toda estructura formal conviven relaciones formales con aquellas informales
establecidas entre sus miembros, por esto, no es privilegio de contextos con
una institucionalizacin informal (Petrizzo, 2003, p. 5).
Lo anterior no es ms que el reconocimiento de la importancia del
intercambio de recursos en contextos informalmente institucionalizados, y
llevados a cabo por redes polticas o actores corporativos que adquieren gran
poder en virtud de su pertenencia a ciertas organizaciones e instituciones
polticas. Adems, dependiendo de los entornos polticos en los cuales
funcionan, comunidades polticas y redes de poltica, funcionan como
acuerdos extraconstitucionales de hechura de polticas pblicas entre
representantes de gobiernos y grupos clientelares, como forma de reducir los
costos de transaccin de los proyectos sociales, y de elevar el rdito poltico
de los mismos (Petrizzo, 2003, p. 6).

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 91 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

2.2 Redes polticas socioblicas

Recientemente se observa un inters renovado por el estudio de redes
polticas que subyacen a la estructura institucional. Aunque no en todos
los casos, se trata de anlisis de redes polticas en contextos informalmente
institucionalizados.
En Colombia, segn estudios del Centro de Investigacin y Educacin
Popular (CINEP), al hablar de gobernabilidad, de la voluntad o los esfuerzos
institucionales por modernizar o hacer ms efectiva la accin estatal, no
pueden pasarse por alto las lgicas locales y menos estatalizadas que rigen
la vida poltica en amplios territorios del pas. Entre estas lgicas menos
estatalizadas se destacan los efectos perversos de la descentralizacin que, en
vez de mejorar la gobernabilidad local, acercar el estado a las comunidades
y pacificar la sociedad, como se esperaba, favoreci el clientelismo, aument
la violencia poltica local y dot de nuevos recursos a los actores armados
ilegales colombianos (Base de Datos Internacional del IRC).

2.3 Redes de accin poltica comunitaria y social

[ 92 ]

En los ltimos tiempos, sin embargo, en algunos pases latinoamericanos,

pareciera observarse una corriente de organizacin de la accin colectiva va
redes de accin poltica comunitaria, en copresencia y/o coexistencia con las
dos formas descritas anteriormente.
De estas redes, aquellas articuladas con las discusiones sobre
gobernanza, han llevado al concepto de gobernanza en red. Antes que
discusiones tericas estn haciendo referencia a transformaciones histricas
en diversos contextos, a las condiciones cambiantes en las democracias
modernas, de las cuales hace parte Amrica Latina y Colombia (Navarro,
2006). Entre estos cambios, el mismo autor destaca: el fortalecimiento de la
sociedad organizada, caracterizada por el aumento en cantidad e importancia
de los actores colectivos; una creciente diferenciacin funcional en el Estado;
la creciente intervencin y descentralizacin del Estado en la produccin
de polticas; nuevos constreimientos a la autonoma del Estado por las
organizaciones supranacionales y subnacionales.
En el contexto de Amrica Latina, en especial, interesan los
planteamientos de Aguilar (2007, p. 8), que afirma, en sentido estricto, que la
gobernanza es un concepto que describe y explica la descentralizacin que
caracteriza al actual proceso de direccin de la sociedad, su multipolaridad,

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

su carcter de sistema, y que ha dado pie al concepto de gobernanza por

redes o gobernanza participativa (UNCEPA / UNDESA), que en razn de la
sinergia de los recursos pblicos, privados y sociales incrementa la claridad,
capacidad y eficacia directiva de una sociedad. Afirma el autor:
Las evidencias disponibles conducen a sostener la hiptesis de que la
gobernanza tiene su factor causal crucial en las reformas institucionales,
fiscales, polticas, administrativas y econmicas que nuestros pases
han llevado a cabo en el cambio del siglo XX, [y en marcha en el XXI],
a fin de ser viables, justos, seguros, prsperos, an si son reformas
inconclusas. La nueva gobernanza sera el resultado de lo que los
gobiernos emprendieron para reconstruir su capacidad directiva y lo
que numerosos grupos ciudadanos, con el mpetu de la democracia,
emprendieron para tener voz y participar en la deliberacin de los
asuntos de la realidad pblica y tener control sobre su conduccin
(Aguilar, 2007, p. 9).

3. Polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica

y gobernanza local. La experiencia de diseo y formulacin
de polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en
Antioquia y Medelln
Parece indispensable, antes de continuar, dejar sentadas algunas
advertencias sobre la situacin de Colombia. En primer lugar, admitir con
honradez intelectual un panorama adverso para la democracia, no slo en
su funcionamiento, con la predominancia de redes polticas clientelistas y
socioblicas, entre las cuales se destacan las redes de la parapoltica2, sino
en las posibilidades de su anlisis. En segundo lugar, no obstante lo anterior,
justificar como una postura acadmica, tica y poltica, el deber de luchar
contra el desperdicio de la experiencia, como dira Boaventura de Sousa
Santos.
Es por esto que reconocemos la importancia de un anlisis sobre
la experiencia de diseo y formulacin de polticas pblicas territoriales
sobre desplazamiento forzado en Antioquia y Medelln; experiencias,
tambin regionales y locales, pero que buscan argumentos y justificaciones
vlidas como redes de poltica pblica y gobernanza, con efectos polticos
potencialmente diferentes para la democracia local.

Se pueden consultar, entre otros, los estudios de la Misin de Observacin Electoral (MOE) sobre los
procesos electorales regionales y locales, en el perodo 2002-2007, en Colombia.

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 93 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

3.1 De qu estamos hablando cuando hablamos de polticas

pblicas territoriales?
En un intento por superar las simplificaciones del debate sobre las
relaciones entre el Estado y la sociedad (a favor o en contra), en este artculo
se ha pretendido articular la hechura de polticas pblicas territoriales con el
concepto de redes de poltica pblica y el de gobernanza local, para especificar
las condiciones bajo las cuales actores subnacionales territoriales pueden ganar
influencia en la hechura de polticas pblicas. Para este propsito, habra que
empezar por poner en cuestin afirmaciones del tipo que sostiene, por ejemplo,
que el diseo de las polticas pblicas debe estar concentrado de manera
exclusiva en el nivel nacional, bajo el argumento de garantizar el inters
nacional. Tambin aquellas otras segn las cuales, es en la implementacin
y la evaluacin de las polticas pblicas, donde pueden participar los niveles
territoriales. Se trata de proponer, ms bien, la corresponsabilidad entre la
nacin y las entidades territoriales, desde el primer ciclo de la poltica pblica,
el de la formacin de agenda y, sobre todo, en el diseo y formulacin.

[ 94 ]

En efecto, el territorio aparece hoy como la instancia social, econmica

e institucional a la cual se puede referir el proceso de polticas pblicas.
El punto de partida es el reconocimiento de la lgica de proximidad del
tratamiento de las necesidades locales y regionales, que otorga claras ventajas
a los actores locales o regionales para su enfrentamiento, pero al tiempo,
el reconocimiento de que estos problemas les son propios y que son de su
competencia y responsabilidad.
En esta perspectiva, la hechura de polticas pblicas territoriales recoge
los siguientes criterios:3

a. La valoracin de los activos territoriales, sus dinmicas multi

dimensionales, el reconocimiento de los entornos culturales y
sociales, sus ventajas comparativas y competitivas, y ms an, sus
visiones y proyectos como territorio.

b. La posibilidad de acercar escenarios en las esferas pblica, privada,

social y comunitaria, de tal manera que haya articulacin de polticas
entre instituciones y entre niveles territoriales.

En este punto recogemos, sin comillas, los planteamientos de Ana Mara Echeverri (2008, pp. 23-24).

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

c. Reconocer adems del alcance de las metas y objetivos de las

polticas, que stas se diferencian en su mbito de cobertura y en el
tipo de actores responsables de su formulacin, implementacin y
evaluacin.

d. Introducir un criterio territorial en la formulacin de las polticas,

puede llegar a facilitar la implementacin a todos los niveles,
tanto entre sectores como entre mbitos territoriales, y favorecer
estructuras de coordinacin, complementariedad, concurrencia y
subsidiaridad.

e. Asumir el desafo de las polticas pblicas territoriales en la

construccin de una institucionalidad con autonoma territorial,
que brinde la posibilidad de asumir la responsabilidad de su propio
desarrollo, con definicin de metas cercanas a la realidad local y el
protagonismo de los actores directamente involucrados.

f. El territorio permite la concrecin de las visiones de futuro y de sus

potencialidades, tambin provee un escenario de mayor viabilidad
para las negociaciones que forman parte del ejercicio poltico. Ofrece
la posibilidad de comprender de mejor forma las estructuras de
gestin, permite el manejo de informacin, la difusin de sistemas
de innovacin y la participacin social directa. De esta forma el
territorio aparece como un escenario natural de articulacin, por
medio de la identificacin de proyectos estratgicos regionales o
locales, de las potencialidades endgenas de llevarlos a cabo y de
la integracin de las acciones de la poltica pblica.

g. En esencia, el territorio es el estructurante de la poltica pblica,

por ello son evidentes sus ventajas, al posibilitar el descubrimiento
de reas de sinergia, potenciar las iniciativas de redes de poltica
pblicas, la toma de decisiones a nivel territorial y el control social.
Tambin reducir los costos de transaccin de la poltica.

h. Esto da lugar a procesos de construccin de pactos negociados

corresponsables de gestin de las polticas entre el Estado central
y los territorios, entre las diferentes polticas sectoriales y entre los
actores pblicos, privados, sociales y comunitarios. Los componentes
de las polticas y de la inversin sometidos a estos procesos pactados
de asignacin de recursos, encuentran en la participacin social un
carcter de legitimidad poltica que los valida.

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 95 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

3.2 Las polticas pblicas territoriales sobre desplazamiento

forzado en Antioquia y Medelln: los aprendizajes colectivos
La experiencia de diseo y reformulacin de polticas pblicas
territoriales en Antioquia y Medelln, se resume en las siguientes hiptesis y
sus correspondientes alternativas.

3.2.1 Las hiptesis identificadas en el proceso4

Se trata de evaluar crticamente los hbitos de pensamiento y las
prcticas asociadas a la llamada incidencia en polticas pblicas, en la medida
que sta ha sido reducida a la participacin en los procesos de evaluacin
cuarto ciclo de las polticas pblicas. En efecto, la participacin ciudadana
ha sido sistemticamente limitada a procesos de seguimiento y evaluacin
de las polticas pblicas, control social y veedura ciudadana, lo cual es
evidentemente insuficiente. El interrogante que queda abierto en estos casos
es: hasta qu punto los resultados de esta participacin ciudadana, reducida
de esta manera, est siendo capitalizada polticamente ms como mecanismo
de gobernabilidad local que como catalizador de la gobernanza local en
sentido poltico democratizador?
[ 96 ]

En este sentido, nunca se ha hecho pblicamente el cuestionamiento

respecto a que los principales problemas de la poltica pblica sobre
desplazamiento forzado, puedan estar en la manera como se ha identificado
y representado el problema, con sus respectivas implicaciones en la
manera como no llega, o llega distorsionadamente, a la agenda pblica,
gubernamental y estatal con sus correspondientes diseos conceptuales,
normativos, programticos, institucionales y presupuestales, igualmente
distorsionados. Por esto se afirma que los problemas de la poltica pblica
sobre desplazamiento forzado se ubican en las caractersticas de las fases uno
y dos (formacin de agenda y diseo y formulacin) ms que en las fases tres
y cuatro, implementacin y evaluacin.
El estilo centralista de hechura de polticas pblicas, monopoliza los
diseos institucionales de los ciclos enunciados de una poltica pblica, sin tener
en cuenta consideraciones especiales sobre las caractersticas de los territorios,
sus diferencias polticas, socioeconmicas, culturales o institucionales. Se
Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. Informe Final: Inscripcin del desplazamiento
forzado en la agenda pblica y gubernamental en el Departamento de Antioquia. Diciembre de 2006;
Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. Informe final: Inscripcin del desplazamiento
forzado en la agenda pblica y gubernamental en la ciudad de Medelln. Noviembre de 2007.

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

evidencia, de esta manera, el crculo vicioso centralista que transfiere la

responsabilidad y las consecuencias negativas de diseos centralizados
inadecuados a los entes territoriales, sin permitirle a las regiones y localidades
ganar legitimidad, equidad, eficacia y eficiencia en las polticas pblicas que
han tenido que implementar, sin haber participado de la identificacin de
los problemas pblicos objeto de las polticas y, mucho menos, del diseo y
formulacin de ellas. Por supuesto, a la hora de la evaluacin, toda la carga
negativa recae sobre los implementadores, hacindolos, al mismo tiempo,
responsables por los resultados.

3.2.2 El diseo y reformulacin de polticas pblicas

territoriales como alternativa
La situacin descrita anteriormente, es la que ha puesto en cuestin
sin que se entienda confrontacin la experiencia de Antioquia y Medelln
a la hora de hacer nuevos diseos y reelaboraciones de polticas pblicas
territoriales sobre desplazamiento forzado, en estricto cumplimiento de un
enfoque diferencial territorial5. La experiencia ha permitido destacar tres
elementos: a) la elaboracin de un diseo conceptual-tcnico-metodolgico
que incorpora el marco normativo nacional e internacional; b) la construccin
de alternativas y decisiones colectivas para superar las limitaciones y potenciar
las oportunidades de inscripcin en la agenda pblica departamental y
municipal, que parten de unos diagnsticos de los problemas institucionales,
de enfoque, programticos y financieros de la poltica pblica nacional; c) la
generacin de acciones colectivas y de movilizacin de los diferentes actores,
gubernamentales, no gubernamentales, internacionales, academia y las propias
organizaciones de la poblacin afectada, las cuales permiten procesos de
toma de decisin.

3.2.2.1 Diseos conceptuales-tcnicos-metodolgicos

para polticas pblicas territoriales
Los cuales asumieron como marco conceptual, normativo y poltico el
enfoque de derechos (el poder simblico expresado en el valor de la dignidad
y la justicia en un Estado social y de derecho), teniendo en cuenta, en su
diseo conceptual-tcnico-metodolgico, los componentes que se describen
a continuacin.
Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. Lineamientos de Poltica Pblica sobre
Desplazamiento Forzado en Antioquia, 2006; Lineamientos de Poltica Pblica sobre Desplazamiento
Forzado en Medelln, 2007.

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 97 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

Marco conceptual. Enfoques y conceptos bsicos de la poltica

pblica. Necesidad y posibilidad del enfoque de derechos:
reconocimiento de las vctimas como sujetos sociales de derechos;
universalidad, indivisibilidad e integralidad de los derechos humanos;
lugar estatal de la garanta de derechos; necesidad y posibilidad de
un enfoque de poltica pblica: los ciclos de la poltica pblica;
la poltica pblica como instrumento de realizacin de derechos,
la hechura de la poltica pblica como proceso de seleccin de
opciones y toma de decisiones.

Marco normativo. Referentes normativos nacionales e internacionales.

Antecedentes del orden internacional: principios rectores, parmetros
internacionales de verdad, justicia y reparacin; antecedentes del
orden Constitucional: artculos de la Constitucin. Sentencias de
la Corte Constitucional, Autos; Antecedentes del orden nacional:
Ley 387 de 1997, Documentos CONPES, planes de accin, Plan
Nacional de Desarrollo; Antecedentes del orden Departamental:
Ordenanza 06 de 2006, PIU Departamental; Antecedentes a nivel
municipal: Decretos, Proyectos de Acuerdo.

Alcance de la poltica pblica. Alcance poblacional: Poblacin

desplazada; poblacin afectada por el desplazamiento; poblacin
en situacin de desplazamiento; poblacin en condicin de
desplazamiento. Poblacin desplazada intraurbana; alcance
territorial: Departamento, rea Metropolitana, municipio,
comunas, corregimientos, asentamientos de poblacin desplazada,
coordinacin con lo nacional y departamental; temporalidad: tiempo
de ejecucin, proyecciones de la poltica; alcance sectorial: atencin
inmediata, salud, educacin, capacitacin, empleo, proyectos
productivos, vivienda, tierras, atencin psicosocial, alimentacin y
nutricin, capital humano pblico (participacin efectiva) restitucin,
compensacin, rehabilitacin, medidas de alcance general (VJR),
garantas de no repeticin; alcance institucional: relacin en y con el
Sistema Nacional y con el Sistema Departamental: alcances y lmites
en relacin con enfoque y objetivos de la poltica pblica nacional y
departamental; alcances y lmites de las condiciones institucionales
locales, departamentales y nacionales.

Objetivos de la poltica pblica (concrecin del enfoque de

derechos). General y Especficos: derecho al no desplazamiento
forzado / objetivos en prevencin; derecho a la proteccin durante
el desplazamiento forzado; derecho a la atencin humanitaria de

[ 98 ]

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

emergencia/ Objetivos en atencin inmediata-atencin humanitaria

de emergencia-perodo de transicin al restablecimiento y la
reparacin; derecho al reconocimiento como sujeto de derechos /
organizacin-participacin-representacin de la poblacin; derecho
al restablecimiento / objetivos en restablecimiento; derecho a la
reparacin / objetivos en reparacin.

Marco programtico. Lneas estratgicas. Prevencin: alcances

y lmites en prevencin; proteccin: alcances y lmites en
proteccin; reconocimiento: alcances y lmites en reconocimiento;
atencin humanitaria: alcances y lmites en atencin humanitaria;
restablecimiento: alcances y lmites en restablecimiento; reparacin:
alcances y lmites en reparacin; planes, programas y proyectos.
Formulacin programtica de las lneas estratgicas a ser integradas
en el PIU con proyectos estratgicos: programas en prevencin,
programas en proteccin, programas en AHE, programas en
reconocimiento, programas en restablecimiento, programas en
reparacin; estrategias transversales: sistematizacin e investigacin,
formacin y capacitacin, comunicacin y difusin, caracterizacin
y diagnstico participativo, sistema de informacin, monitoreo y
evaluacin, diagnstico, ajuste y fortalecimiento institucional.

Marco institucional. Actores de la decisin y responsabilidades,

con y sin obligacin legal. Estatales, gubernamentales, pblicos,
privados, comunitarios (obligados, afectados, interesados).
Sistema municipal de atencin integral: papel del municipio:
alcalda y secretaras municipales y departamentales; instancias
de control y proteccin de derechos: papel del Ministerio Pblico;
descentralizacin: papel de las Unidades Territoriales de Accin
Social; coordinacin interinstitucional: papel de Comit Local y
Departamental; organizaciones sociales y no gubernamentales,
participacin y representacin de la poblacin desplazada;
actores y responsabilidades por fase de atencin: actores y
responsabilidades con y sin obligacin legal en prevencin;
actores y responsabilidades con y sin obligacin legal en atencin
humanitaria de emergencia; actores y responsabilidades con y sin
obligacin legal en reconocimiento (sujetos de derecho); actores y
responsabilidades con y sin obligacin legal en restablecimiento;
actores y responsabilidades con y sin obligacin legal en reparacin;
escenarios poltico-administrativos de decisin poltica, coordinacin
interinstitucional y deliberacin pblica: espacios pblicos y
polticos, comit local, comit departamental, alcalda, gobernacin,
Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

[ 99 ]

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

concejo municipal, asamblea departamental, participacin y

representatividad de la poblacin y sus organizaciones, papel de
los medios de comunicacin.

Marco presupuestal: financiacin: estimativo de costos de atencin;

entidades financiadoras.

Propuesta de soporte normativo: ordenanza departamental o

acuerdo municipal.

Diseos que pretenden ser una respuesta institucional y social al Estado

de Cosas Inconstitucional respecto a la problemtica del desplazamiento
forzado en Colombia, en una perspectiva de soluciones duraderas. Esto, en
la medida en que se pretende ir ms all de coyunturas de agudizacin del
problema social, y de gobiernos y planes de desarrollo de una administracin
particular. En estos procesos siempre son importantes, ante todo por las
oportunidades de accin colectiva que puedan potenciar, los proyectos
normativos, tales como ordenanzas departamentales o acuerdos municipales.

3.2.2.2 Ejercicios de democracia participativa funcionando

como red de poltica pblica
[ 100 ]

El proceso inici con la reconstruccin de la experiencia de las

instituciones y las organizaciones, tratando de recuperar la memoria
institucional en torno a los referentes especficos y temticos, normativos,
conceptuales, programticos y presupuestales. A partir de lo realmente
existente (lo dado), se avanz en la contrastacin crtica con base en el enfoque
de derechos (el ideal).
En otros anlisis realizados en algunos pases de Amrica Latina, se
habla de cmo el proceso involucra a los interesados y a los afectados en la
poltica pblica. En nuestro caso, vale decir, se hace igual nfasis en los actores
obligados (Gobierno y Estado), en distintos niveles intergubernamentales y de
diferentes ramas del poder pblico, ejecutivo, legislativo, judicial, ministerio
pblico. Se involucraron ciudadanos conocedores e interesados en los
problemas, y los afectados (la poblacin en situacin de desplazamiento) con
sus necesidades y propuestas, lo cual signific, al menos, una experiencia
distinta, respecto a lo realizado histricamente en el Departamento y el
Municipio.
En Antioquia y Medelln participaron instancias gubernamentales con
responsabilidad en la prevencin y atencin al desplazamiento forzado,

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

los comits departamental y municipal, Accin Social, organizaciones de

cooperacin internacional, entre otras, ACNUR y la Organizacin Internacional
de Migraciones, organizaciones no gubernamentales, instituciones
del Ministerio Pblico, Defensora Regional y Personera; la Asamblea
Departamental y el Concejo Municipal, y las organizaciones de poblacin
desplazada y representantes de las Mesas Departamental y Municipal, junto
con el Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia.
El proceso participativo de seleccin de opciones se hizo mediante
una metodologa de seminarios-taller en donde se involucraron todos los
actores mencionados, para producir los insumos y acuerdos sobre los distintos
componentes de la poltica enunciados anteriormente: marco conceptual,
normativo, programtico, institucional, presupuestal.
A partir de los acuerdos, este estilo procesual de toma de decisiones,
decisiones blandas allana el camino para la toma de decisiones
decisiones duras por parte del nivel ejecutivo departamental
(Gobernacin), y municipal (Alcalda), quienes abanderan las propuestas de
poltica pblica para su aprobacin en la Asamblea Departamental y el Concejo
Municipal como Ordenanza 06 de 2006 y Acuerdo Municipal 049 de 2007,
respectivamente, dndole un soporte normativo obligatorio y vinculante a las
[ 101 ]
polticas pblicas territoriales.
Un estilo territorial de elaboracin de polticas pblicas, incluyendo lo
nacional, puede dar lugar a una red de poltica con un determinado nmero
de actores, quienes elaboran las polticas en un rea particular, ejerciendo las
posibilidades de la autonoma territorial. Por tanto, puede hablarse de toma de
decisiones, en el nivel territorial, en un rea de poltica particular como lo es
el desplazamiento forzado. El enfoque de redes, as, resalta las potencialidades
del estilo territorial de elaborar polticas pblicas.

3.2.2.3 Procesos polticos de toma de decisin que favorecen

la gobernanza local en red con efectos polticos
democratizadores
Lo que se pone en juego a la hora del diseo y formulacin de polticas
pblicas es su sentido poltico, por el papel que juegan los actores y el juego de
relaciones de poder entre ellos a la hora de la definicin de problemas pblicos,
de la eleccin de opciones para su solucin y de la toma de decisiones.
Por contraste con otros programas de poltica pblica (por ejemplo
los presupuestos participativos en Amrica Latina), la red de poltica pblica
Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

sobre desplazamiento forzado que pretendemos analizar, no parte de un

diseo institucional formal desde los gobiernos departamental o municipal.
Puede hablarse de iniciativas informalmente institucionalizadas, en un sector
especfico como el desplazamiento forzado, que generaron redes de poltica
pblica menos jerrquicas y con interdependencias en los ciclos de formacin
de agenda y hechura, pero tambin bajo el supuesto de su continuidad en los
ciclos de implementacin y evaluacin.
En la perspectiva que aqu se propone, interesa tanto el anlisis de
la capacidad estatal y gubernamental como la construccin ms horizontal
del inters pblico. En el primer eje analtico, se llama la atencin sobre los
patrones de desempeo institucional sobre los cuales descansan las polticas
pblicas y que explican la eficacia y legitimidad de la accin gubernamental
en los diversos campos y arenas de la accin pblica. Aqu se analizan los
recursos, dispositivos y capacidades, de los que disponen los gobiernos para
elaborar e implementar polticas pblicas y procesos de cambio institucional,
tratando de identificar y comparar las fortalezas y las debilidades del
desempeo gubernamental en diversos momentos.
El segundo eje analtico, en cambio, llama la atencin sobre la necesidad
de no quedarse solo en el anlisis de la capacidad poltica del gobierno e invita
[ 102 ]
a la construccin de un inters pblico, lo cual significa acuerdos, reglas, e
incluso, una poltica pblica que facilite la creacin de un marco institucional
favorable a la cooperacin entre los actores, y a la integracin de un verdadero
Sistema Territorial de Atencin Integral al Desplazamiento Forzado (STAIDF).
Sin esta reconstitucin del inters pblico sera difcil pensar en polticas
pblicas que descansen no solamente en la legitimidad de origen (de polticas
pblicas aprobadas mediante ordenanza departamental o acuerdo municipal)
sino en su capacidad de lograr comportamientos y acciones cooperativos
en diversas arenas de la accin pblica, para garantizar el goce efectivo de
los derechos de la poblacin, y as, lograr la superacin del Estado de Cosas
Inconstitucional, en la poltica sobre desplazamiento forzado en Colombia.

4. A modo de conclusin: anlisis de polticas pblicas

territoriales como redes de poltica pblica
El anlisis de redes de poltica pblica, pone de manifiesto una manera
diferente de indagar sobre los actores y la toma de decisiones en el proceso
de hechura de polticas pblicas. Esto sugiere la necesidad de ir ms all de
la reduccin de la democracia participativa a la participacin en procesos
Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

de planeacin o en procesos de seguimiento y evaluacin de polticas

pblicas. Para esto, en el presente artculo, se expuso la importancia de incidir
directamente en los dos primeros ciclos de la poltica: la formacin de agenda
y el diseo y formulacin. Pero adems se insiste en que el diseo de polticas
pblicas territoriales, podra tener efectos democratizadores sobre los procesos
de gobernanza local.
La experiencia de las polticas pblicas territoriales sobre el
desplazamiento forzado en Antioquia y Medelln, pretende aportar evidencias
para demostrar que se configur una red de poltica pblica, la cual hace
referencia a la estructura formada por las relaciones que sostuvieron actores
pblicos, privados, sociales y comunitarios, involucrados en el proceso de
formacin, diseo y decisin, en el mbito territorial, de esta poltica pblica.
Estos actores se movilizaron en torno al intercambio de recursos, materiales
e inmateriales, en razn de su relativa interdependencia, en la bsqueda
de obtener resultados positivos de manera satisfactoria y cooperativa en el
proceso de formulacin, decisin y, es previsible, lo harn en la ejecucin y
evaluacin de la poltica.
Podra afirmarse, en suma, que cuando las polticas pblicas locales
transitan de un nfasis estrictamente gubernamental (gobernabilidad) a un
[ 103 ]
nfasis ms pblico y en red (gobernanza), en el sentido en que la construccin
de la agenda pblica y el diseo y aplicacin de polticas se hace con una
mayor influencia e incidencia de actores sociales, no gubernamentales,
acadmicos y privados, entonces, podra suponerse razonablemente, que tal
nfasis ms pblico, puede tener un efecto poltico democratizador que
incide directamente en la generacin de cambios en los estilos de diseo,
formulacin e implementacin de polticas pblicas.
Esto es lo que sigue en juego en la experiencia de Antioquia y Medelln.
Se trata, en todo caso, de una agenda de investigacin apenas iniciada, y que
deber ser contrastada y comparada con otras experiencias en Colombia y
otros pases de Amrica Latina y el mundo.

Referencias bibliogrficas
1. Aguilar, Luis Fernando. (2007). El aporte de la poltica pblica y de
la nueva gestin pblica a la gobernanza. Reforma y Democracia, 39, CLAD,
Caracas, pp. 1-15.
2. Aguilar, Luis Fernando. (1992a). El estudio de las polticas pblicas.
Mxico: Porra.

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

3. Aguilar, Luis Fernando. (1992b). La hechura de las polticas pblicas.

Mxico: Porra.
4. Base de Datos internacional del IRC. Disponible en: http.//www.
intitut.gouvernance.org/. (Consultada el 31 de agosto de 2008)
5. Cano, Luisa Fernanda. (2008). La participacin ciudadana en las
polticas pblicas de lucha contra la corrupcin: respondiendo a la lgica de
gobernanza. Estudios Polticos, 32, Instituto de Estudios Polticos, Universidad
de Antioquia, pp. 147-177.
6. Departamento de Antioquia. Ordenanza 06 de 2006. Asamblea
Departamental.
7. Municipio de Medelln. Acuerdo 049 de 2007. Concejo de Medelln.
8. Echeverri, Ana Mara. (2008). Red de polticas pblicas. Una mirada
territorial a la gestin pblica. En: I Congreso Nacional de Ciencia Poltica en
Colombia, Bogot, Colombia, pp. 1-35.
9. Hirst, P. (2000). Democracy and Governance. En: Pierre, J. (Ed.).
Debating Governance. Authority,Steering and Democracy. Oxford: Oxford
University Press. pp. 13-35.
10. Naranjo G., Lopera J. E. y Granada, J. G. (2006, 2007). Lineamientos
de Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado en Antioquia y Medelln.
Medelln: Universidad de Antioquia, Instituto de Estudios Polticos.
11. Navarro, Alejandro. (2006). Redes de poltica y formacin de agenda
[ 104 ]
pblica en el Programa Escuelas de Calidad. Documento de Trabajo nmero
4. Mxico: Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica.
12. Nelson, Brenda Jay. (2001). Polticas pblicas y administracin: una
visin general. En: Goodin, R. y Klingemann, H. D. Nuevo Manual de Ciencia
Poltica. Espaa: Istmo.
13. Parra, Esther. (2003). El Estado en accin: la aplicacin de un modelo
de anlisis de polticas pblicas. Reflexin Poltica, 9, Universidad Autnoma
de Bucaramanga, pp. 102-112.
14. Petrizzo Pez, M. (2003). Redes e institucionalizacin: vinculando
evidencias empricas y redes polticas. Instituto Universitario Ortega y Gasset.
Madrid: Programa de Gobierno y Administracin Pblica.
15. Porras, Jos I. (2001). Policy Network o red de polticas pblicas:
una introduccin a su metodologa de investigacin. Estudios Sociolgicos,
57, pp. 721-745.
16. Roth Deubel, Andr Nel. (2004). Polticas pblicas. Formulacin,
implementacin y evaluacin. Bogot: Aurora.
17. Tanja A. Brzell. (2003). Qu tienen de especial los Policy
Networks? Explorando el concepto y su utilidad para el estudio de la
gobernacin europea. Departamento de Ciencias Sociales y Polticas del
Instituto Universitario Europeo en Florencia.
Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35

Las polticas pblicas territoriales...

18. Tarrow, Sidney. (2004). El poder en movimiento. Los movimientos

sociales, la accin colectiva y la poltica. Espaa: Alianza.
19. Zurbriggen, Cristina. (2006). El institucionalismo centrado en los
actores: una perspectiva analtica en el estudio de las polticas pblicas. Ciencia
Poltica, 26 (1). Uruguay, Universidad de la Repblica, pp. 67-83.

[ 105 ]

Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105