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  • TEMA 4 - Ramos UOC Las Políticas Del EdeB

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    (9 oral UOC. 1 {Capt Vi Las difecenes Capitulo VII Las diferentes politicas del estado del bienestar Francisco Ramos Martin Fl objetivo deeste capitulo es contextualizar y comprender las diferentes res- puestas y politicas generadas ante los problemas econdmicos, sociales y labo- rales que puedan afectar al bienestar de los cludadanos. Para ello, en un primer ‘momento haremos un somero repaso de los conceptos que desemperian un pa- pel relevante en este ambito. En especial atenderemos, de forma preliminar, a laidea de estado del bienestar y alos objetivos y contenidos asociados al mismo, [A partir de la relacién entre estos conceptos y del anélisis detallado de los con- tenidos, clases y funclonamientos de lo que se ha Hamado estado del bienestar, iremos desgranando las diferentes politicas, intentando encontrar una d tacién conceptual en la porosa zona de influencia que las politicas econémaicas, sociales y laborales comparten, dedicando después mayor atencién a aquellas politicas sociales mas estrechamente conectadas con el mundo del trabajo. 1, El estado del bienestar En la aparicion de los estados del bienestar podemos encontrar una serie de condicionantes hist6ricos como puede ser el impacto de la II Guerra Mundial, la ‘memoria del desempleo originado en Ia crisis de entreguerras, el crecimiento eco- ‘némico sostenido o la aceptacién de las teorfas econdmicas keynesianas. También es importante que retengemos la importancia del papel del movimiento obrero, con sus acciones mutualistas, sus cajas de resistencia y su labor de defensa de los Intereses de los trabajadores. | 170 Pes sectlabeales Asimismo, se pueden identificar unos condicionantes econémicos: crecimlen- to del intervencionismo econémico estatal, direccién estatal de la demanda agre- ‘gada como instrumento de politica econémica, crecimiento del sector pablico, elevados niveles de gasto pablico y especialmente de gasto social, y préctica gene- ralizada de Ja concertacién social como mecanismo de resolucién de confilctos. Después de la II Guerra Mundial, se plante6 la cuestion de qué medidas adoptar respecto al mercado de trabajo y, en general, respecto a la reconstruccién dela eco- nomfa, La existencia de una alternativa al modelo econdmico capitalista de libre mercado (los paises de socialismo realmente existente y los paises de capitalismo no democratico), y el temor a la extensién de esta alternativa a los paises occiden- tales, Hev6 a los dirigentes de estos tiltimos a estructurar fo que se vino a llamar et pacto keynesiano, que supuso el pleno empleo de trabajo y capital. Desde el lado de la demanda, se garantizaba la plena capacidad productiva de las empresas. Desde el lado de la oferta, suponia ofrecer a las empresas personas sans y formadas, Asi, el sistema de blenestar socal establecido permitfa la provisin pablica de determinados bienes que satisfacian necesidades sociales bésicas, como la educaci6n o la sanidad, Io que hacia que las empresas trasladaran clertos costes, ala sociedad y, a la vez, que los trabajadores no prestonaran al alza los salarlos, ‘ya que la provision de bienes pablicos suponia una mejora de sus satarios reales. En este contexto, se pueden agrupar las razones para el surgimlento de los estados de bienestar en tres bloques: + La seguridad econémica y social. ~ Hl aseguramfento de los ciudadanos contra riesgos como la enfermedad 0 el desempleo, La redistribucién de los recursos destinados al aseguramiento de dichos riesgos. — Laadecuaci6n del nivel de renta de los ciudadanos a lo largo de su ciclo vital: centre sus 6pocas de trabajo y no trabajo (infancia, enfermedad, vejez, etc). — Laintervencién subsidiaria cuando faltan las redes de proteccién tradicio- nales, como la familia. + La reducci6n de la desigualdad soctoeconémica. * Lacliminacién 0 reduccién de la pobreza. Con todo to anterior, se puede defintr el estado del bienestar como el conjunto de politicas econdmicas y sociales orientadas a redistributr la riqueza, @ garanti- zar el acceso universal a servicios basicos, a regular derechos laborales, a proveet tun nivel minimo de rentas ya atender las necesidades de los colectivos més des- favorecidos, Sabemos que los estados de blenestar tienen, fundamentalmente, tres objetivos! ‘+ La intervencién estatal en la economia para mantener el pleno empleo (co- ‘mo principal mecanismo de obtencién de rentas). + La provision pablica de una serie de servicios universales. © La responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel minimo de vida, entendlido como un derecho social. No es extrafio que constatemos el elevado desarrollo que han tenido los esta dos de bienestar, Existen. numerosos factotes (emograficos, econémicos, so- ales, politicos, etc.) que explican la expansién del estado del bienestar. EL siguiente esquema (figura 7.1) los resume. Por otro lado, la actuaclén de los estaclos de bienestar suele adoptar una for ‘ma variada, En function de los objetivos antes mencionados, se puede identificar una determinada tipologia de estrategias de intervencién del Estado? + Elestablecimiento de reslas: el marco normativo en el que los ciudadanos y de- rds agentes sociales se relacionan y operan (por ejemplo, la prohibicién del trabajo infantil, la jomada laboral méxima, el salario minimo, et). * La coercién: tanto para prohibir determinados comportamientos (el tréfico de drogas, por efemplo) como pata hacer obligatorios otros (por ejemplo, la es- colarizacién obligatoria). Esta coercién es ejercida, con el respaldo del marco normativo antes mencionado, por el aparato administrativo (y, si es necesa- to, policial) del Estado. ‘+ La provisién publica de servicios: especialmente, la sanidad o la educacién. ** Subsidios: que pueden ser recompensas (por ejemplo, por la creacién de em- pleo), compensaciones (por ejemplo, los complementos que se pagan a aque- llos pensionistas que no alcanzan la pensién minima) o incentivos para hacer cosas (por ejemplo, desgravaciones fiscales por inversiones o subvenciones). + La persuasiém: bien por medio de campafias publicitarias (contra las drogas, los accidentes de tréfico), bien mediante educacién directa (por ejemplo, educacién vial, educacién sexual, ete.) ‘+ La planificacién, et disefio de politicas y estrategias que atiendan a las necesi- dades de los individuos. C.Ochende (1989), P 1 2. spicier (2001), | | Potton socolaborales wn 2 Batol UOC {8y21219 9p Opes [9p UD|sUEdO Bop soTUEUMMITEG “LZ BAMBI pfito Vi Las ferent pola. ‘También debemos tener en cuenta que la provisiGn de servicios de blenestar no ha de estar siempre en manos del Estado, De hecho, se pueden identificar hasta cinco formas de provisién de servicios de bienestar: + El sector paibitco, ef Estado. Como hemos visto, la educacién o la sanidad son el tipo de servicios que, de forma més usual, tlende a atender directamente el Estado, ‘+ EL sector privado, empresas 0 individuos. Por ejemplo, la sanidad en Estados Unidos o la educacion concertada en Espafia, + Organizaciones voluntarias (ONG). Como veremos, muchos servicios sociales son oftecidos por organizaciones como la Cruz Roja 0 Caritas, ‘Solidaridad y ayuda mmutua, Por ejemplo, comunidades o asoctaciones de vecinos. ‘+ Redes informales, amigos, vecinos, familia, A continuacién, veremos los modelos te6ricos que han pretendido explicar 1 surgimlento y funcionamiento de los diferentes estados de bienestar, 1.1, Tipologias del estado del bienestar Son incontables las clasificactones que se han formulado de los diferentes ti- pos de estados de bienestar. A titulo ilustrativo, a tabla 7.1. pretende ser un re- sumen de las més importantes de estas clasficaciones: Tabla 7.1. Resumen de tipologtas del estado de bienestar segin clfereites criteros y autores Resi ae Basado ene! ogro personal-resutade CRM Ttmss a Insttucional redistributive TAL Wienay Resa YEN. tsbeaux nsituelonat Tnattcional (1.3). Kompi eer TnatvcTonal = ‘De cudadanta = |0.4)) Palme asad en el mérto enel trabajo 5 Residual Batol UOC (.5)N. Furniss y 7. Tkon (1.6) A. Ware y RE Goodin Residual [Asegurador De cludadania socal 1.7) Mi Ferera [Ocupacional Universal _].2)R. coma Corporatio estdual Universal radical 1.9) 6. Therborn Trervencionists uertes ‘Compensatoriosblandos rientads al leno empleo con escasa polica de Bienestar Ofientados al mercado con escasa poitica de bianestar 2.1.6. Esping-Andersen ber corporatvsa Sociaiderscrata (2.2). Abrahamson EatdFeo (Conservador erat Sochaldemécrata 2.3). Lessenich Sachidemberata Conservator LUberat Postautortario GDR Misha Firat Corporatita (8.2) HL Wensky Demacracis corporativas ‘Corporatsmo sin ampliaparticpacion el trabajo Minimo coxporatisme Fe: bia posi apr °C Ohne (99, Ga 16 BD, ‘Teniendo presente esta heterogeneldad de clasificaciones, en este apartado nos basaremos en tres criterlos, en tomo a los cuales se articulan las principales clasificactones. ‘+ El grado de institucionaltzacién de los derechos de ciudadanta: i La satisfaccion de las necesidades de los individuos se hace desde la esfera familiar, desde el mercado o desde el Estado. ms Capito Vi Las diferentes pis ‘* Elcriterio politico: el grado de movitizacion obrera, las coaliciones entre clases y la institucionalizacién del régimen de bienestar. ‘+ El grado de corporatismo: el papel de los grupos de interés (econémico, pol o, social), en las diversas esferas de intervencién politica (econdmica, social, etc). Atendiendo al primero de los criterios de clasificaci6n utilizados, se puede iden- tificar la tipificacion de modelos que se desprende de la clasificacién de Titmuss, autor que distingul6 tres modelos: * Modelo residual, Basado en la idea de que s6lo hay dos modos naturales de atender a las necesidades de las personas: el mercado o la familia. Siendo asi, cl papel de las instituciones de bienestat social deberfa limitarse a situaciones en las que ambos mecanismos dejen de funcionar adecuadamente. + Modelo basado en el logra personal (normalmente, e! logro laboral). En este mo- delo, las instituciones de bienestar son claramente subsidiatias de la economia yllas necesidades sociales deben satisfacerse segrin el principio contributivo del mérito. + Modelo institucional redistributive, Considera el bienestar como un valor pro- pio dela sociedad e independiente del mercado, Pretende la provision de ser- vicios generales, a partir de los principios de necesidad e igualdad social. Sin embargo, la clasificacién que ha gozado de més prestigio en la literatura acaclémica es aquella que atiende al criterio politico. El autor por excelencia que ha elaborado su clasificacién atendiendo a estos criterios es Esping-Andersen? Si ordenamos los diferentes modelos de estado de bienestar en funciGn de la forma en que se atiende a los riesgos y en funcién del tipo de solidaridad predominante, se pueden identificar tres modelos hist6ricamente dominantes: 1) un modelo liberal, con un planteamiento residual, que limita su ayuda, poco generosa y previa comprobacién de necesidades, a unos estratos de riesgo especifico; 2) un modelo socialdemécrata, que implica una solidaridad de todo €l pueblo a la hora de compartir todos los riesgos individuales, y 3) un modelo conservador corporativista, en el que los rlesgos se comparten en funcién de la pertenencia a un estatus, definido normalmente por la profest 3. Esping Andersen (1993). © tao UOC 76 Pothcas soctoaborls ‘© Modelo lberal. Confia en os mecanismos de mercado, tiene una concepeién restringida respecto a los rlesgos que asegura, y siempre lo hace previa com- probacién de recursos. © Modelo socialdemécrata, Se basa en la universalizaci6n de las prestaciones, graclas al papel central del Estado, lo que permite una cierta desmercantili zaclon (obtencién de rentas o satisfaccién de necesidades al margen del mercado), ‘+ Modelo conservador. Esta comprometido con la familia tradicional, funciona segiin el principio de subsidiariedad (el Estado s6lo interviene cuando las otras Instituctones no functonan correctamente) y 10s rlesgos se suelen aten- der con principios contributivos. La tabla 7.2 pretende sintetizar los rasgos basicos de cada modelo de estado de bienestar, segin [a tipologia de Esping-Andersen‘ respecto a las instituciones centrales y a las formas de distribucién dominantes en cada modelo: ‘Tabla 7.2. Caractersticas bésicas de los diterentes modelos de estado de bienestar Marginal ‘Marginal ‘Cental Central ‘Marginal ‘Marginal Marginal Central Subsidiario ‘aividuat ‘Universal Parenterco Corporatvismo Estatiomo. Mercado ‘Estado Familia Minimo xine ‘Rio (para el abere de fami) ‘xtados Unidos “uecia ‘Alenia, tala Fn nee (2008 pg. 115. ‘Ademés, se pueden referir algunas pautas y principlos regulativos de cada uno de los modelos, sto es lo que hacen Adelantado y Goma’ como muestra la tabla 7.3, Aunque la tipologta de modelos de estado de bienestar de Esping-Andersen 4, Esping-Andersen (1993, 2000). S. Adelantado y Goma (2600). m Capa VILL erent potas. ha sido Ta que ha cosechado més consenso académico, no s¢ fia Visto exenta de criticas. De todas ellas, una es particulatmente pertinente para el estudio del mo- delo de estado de bienestar en Espatia, La clasificacién propuesta por Esping-An- dersen no recoge la realidad de un grupo especffico de paises de Buropa del Sur (Portugal, Grecia, Italia y Espafta) con un modelo corporatista en el que predo- mina la légica patriarcal (la mujer tiene un papel secundario en el mercado de trabajo y se constituye en garante de servicios), la intensidad de las politicas es moderada y se orientan a las transferencias antes que a Jos servicios. Tabla 7.3, Pautas y principlos regulativos de los diferentes modelos de estado de bienestar Asistencia Iguaidad Seguridad Bao ‘Ako Ako Debi evade eda Tempositivarasas Imposkiva Contrbutiva selectiva Universal Selective ‘Neceslaad Derecho Insercibn oborat (cdoania) Baja Media ‘ata Descentralraday | Muy centralzaday | Menos centaizade| ‘ragmentada ‘oordinada ysectoiabzada Meaiafata ‘Aka Muy Ake ta Muy Ata ‘Media ualzador uation Reproductor ge Fumi ents Gam 200, hp 5). De todas formas, no profundizaremos ms en el tema de las tipologias, pues, siendo la de Esping-Andersen la cominmente aceptada, conviene centrarse en ‘otros aspectos relevantes de la reflexi6n en torno al estado del blenestar, En con- ‘eto, en el siguiente apartado analizatemos los argumentos esgrimidos a favor yen contra de los estados de bienestar. Baton YOC v8 Politica sotlabortes 1.2, Defensas y criticas del estado del bienestar ‘Si pretendemos hacer un repaso de las defensas y criticas del estado del bien- estar, conviene tener en cuenta sus antecedentes historicos. En este sentido, las caracteristicas del modelo surgido después de la 1 Guerra Mundial eran las si- guientes:® * Una expansién de la demanda, como consecuencia de las necesidades de re- construccién de la posguerra, y una clase trabajadora satisfecha por el alto nivel de empleo y de los salarios. * Un clevado gasto pablico, que suponfa salarios indirectos (educacién, sani- dad, seguridad social) para los trabajadores, a la vez que permitia la acumu- laci6n de capital privado (condicién previa, segiin algunos, para la inversién yel crecimiento econémico). ‘+ Bl fordismo y la producci6n en serie, que permitian el incremento de la cali dad de vida de los ciudadanos gracias ala produccién en masa, y a precios ba ratos, de productos de equipamiento (electrodomésticos, automéviles, etc). * El consenso social, Todo lo anterior hizo posible un clima de consenso que vino a tlamarse el cfculo virtuoso y dio lugat a los “gloriosos treinta afios”. En este contexto, no ¢s dificil formular argumentos econémicos y sociales para justificar las instituciones del bienestar, Entre los més destacados, se pue- den apuntar ios siguientes: + Los fallos cet mercado, Situaciones en tas que ni la inielativa privada ni el mer- cado capitalista son capaces de generar una asignaci6n eficiente de los recur sos, Competencia imperfecta, bienes piibllcos, externalidades, informacién asimétrica, etc, son situaciones que requieren una intervencién que propor- clone soluctones a los fallos del mercado. + Bienes preferentes, El ejemplo tipico es el de la educacién, Dado que la pro- ductividad de una sociedad depende, en gran parte, de su nivel de forma- in, es conveniente (y mucho més eficiente) una provisién pablica que garantice un nivel minimo de formacién a toda la poblaci6n. De hecho, des- {6 Mutioz del Bustillo (ed) (2000). a9 Capita Vt La de la perspectiva econ6mica, la educacién es un gasto, pero también una in- version y, pot tanto, debe tener una consideraciin especial. + Seleccién adversa y riesgos colectivos. El caso paradigmético es ta sanidad. El mercado tiene tendencia a proteger a aquellos que disponen de recursos y a desamparar a aquellos que no disponen de recursos o que sufren problemas de salud (por ejemplo, ancianos, enfermos, etc.) lo cual convierte el asegura- miento privado de esas personas en poco rentable. S6lo la atenciGn piblica ‘estos problemas garantiza una cobertura universal de estos riesgos. + Redistribucién de la renta.” Algunos autores consideran que la equidad en la distribucién de los recursos es més justa. Incluso hay quienes sostienen que luna redistribucion equitativa de los recursos permite un mayor crecimiento econémico. Sin embargo, las opiniones al respecto no son uniformes. En definitiva, tanto los objetivos del estado del bienestar (garantizar la seguridad econémica y social, reducit la desigualdad y eliminar o reducir la po- breza), como los valores que lo inspiran (Solidaridad, reciprocidad, justicia, i. bertad, igualdad, democracia) constituyen, de por si, elementos que permiten formuler una defensa razonada de los estados de bienestar. Sin embargo, la evo- luctén en Ia practica de Tos estados dle bienestar ha reflejado clertos problemas que han Tlevado a algunos autores a hablar de crisis del modelo de bienestar, Basta con decir que el estado de blenestar funcioné mientras se daban unas con- diciones muy especificas: empleos permanentes y a tiempo completo, escasa partictpaci6n de la mujer en el mercado de trabajo, bajo nivel de desempleo y escasa duracién del mismo. Como consecuencia de todo lo anterior, los pagos del estado de bienestar eran reducidos y de escasa duracion. Cuando estas circunstancias se transformaron, la situaciGn de los estados de bienestar cambi6 también, Varlas son las causas aducidas para explicar la 27, Una medida es reistibutia si aquellos que la reciben no son los mismos que pagan. Todas las medidas de poiticas sociales pretenden ser redlsibutivas. Pero Ta redistibuclén no siempre ex de cosa pobres. a redistabucidn puede ser: 1) Verten, cuando se da entre diferentes nveles de rents Puede ser, a su ver: a) Preresva, cuando se tanstieren recursos de tos ms puientes los que To son menos (por efemplo, un impuesto sobre a enta can ina esvala de gravamen que crece mas que proporclonalmente conforine aunmenta la renta). ) Regresva, cuando se transieren recursos hacia las clases mis pudientes (por ejemplo, cuando se subvencionan las empresas o as plazas de ed ion univesitara) o cuando sélo eibuta un determinado ipo de rents (is del tabafo y no las del ‘apital) mientras se beneficlan de Jos servicios pablicos los posecdores de armbas, 2) Hortenta, ‘cuando la redistibucgin se produce de un grupo social hacia otro: de hombres a mujeres, de adultes 2 jovenes oa ancianos, de familias si hij falas con hijos (oa fmalias namerosas), et, patent UOC 180 __Potins socolaborales crisis del estado de blenestar. Mutioz del Bustillo® las sistematiza de la siguien- te forma: © EI fin del consenso keynesiano. BI retorno de ia economia neockisica (ex- pectativas racionales, condena del déficit piiblico, etc.) puso en tela de juicio Ja efectividad de las actuaciones del estado de bienestar y supuso un ataque a la intervenci6n piblic distributiva. + Los efectos perversos de ta politica social y de la financiaci6n del estado de bienes- tar, Las cada vez més crecientes necesidades de financlacion y la tendencia a atender cada vez mas necesidades sociales, no siempre desde criterios de pro- gresividad y redistribucién, han puesto en cuesti6n la estabilidad financiera del sistema de bienestat. + Los fallos del Estado, Los clientelismos, los excesos de burocracia y las in- ¢eficiencias piblicas son algunas de las razones esgtimidas para cuestionar la intervencién estatal en economia (y, por ende, en politica social). ‘+ Los cambios demosréficos (envejecimiento y cambio de los patrones fami- liares), El envejecimiento aumenta la necesidad de pensiones, asi como de gastos en sanidad y atencién social, maxime st los patrones familiares se al- teran y algunas formas de atender determinadas necesidades de asistencia se desfamiliarizan y se pretende que su provision se haga desde lo patblico, + La globaltzacién de la economia, 2 impacto en las economias nacionales de las mejoras en los transportes y las comunicaciones, y ta liberalizacién del mo- vimiento de mercancias y capitales, facilita la competencia (dumping social) de los paises que no tienen estado de bienestar. ‘+ El cambioen el funcionariento del mercado de trabajo, Fl incremento de la ines- tabilidad y de la flexibilidad de los metcados de trabajo dificulta el man- tenimiento de los compromisos respecto a la garantia de rentas, que supone el estado de blenestar. + El debititamiento det efecto de legitimacion y pérdida de lealtad. La ruptura del compromiso keyneslano y el crecimiento de las desigualdades generan una desateceién de parte de la sociedad (seleccién adversa), que puede atender de forma privada a la satisfaccién de sus necesidades de sanidad, educacién 0 ‘garantia de rentas, con lo cual su colaboractén en el bienestar general se hace cada vez. mas conflictiva, 8, Mufioe dl Bustitio (2000), e Mateal Yo 18) Capitao VIL Las eeentes pots. Todos estos problemas permitieron formular, desde posiciones neoliberales, argumentos en contra del estado de bienestar. Los principales son los siguientes: + Las politicas distributivas del estado del bienestar tienen un impacto nega- tivo sobre el desarrollo y crecimiento econémico, al aumentar el consumo y disminuir el ahorro de la poblaci * Las politicas reguladoras del mercado de trabajo caracteristicas del estado del bienestar han alcanzado un desarrollo excesivo y obstaculizan la creacién de empleos. + Las polfticas reguladoras del comercio exterior y de la movilidad del capital estén obstaculizando la eficiencia econémica del sistema econémico inter nacional, + Hl estado del bienestar ha alcanzado unos niveles excesivos creando depen- dencias que han empobrecido ta poblaci6n, disminuyendo su potencial crea- dor como sociedad civil y facilitando una laxitud moral que debilita a la familia, las comunidades y la sociedad. En la literatura especializada, estos argumentos suelen resumirse en dos: el de la crisis fiscal y el de la crisis de tegitimacién, + Lacrisis fiscal: los déticit ptiblicos y ta supuestamente excesiva presi6n fiscal, que dificulta el ahorro y ta inversién, se presentan como un elemento nega- tivo que frena el crecimiento econémico. + La crisis de legitimacién: el estado del blenestar y, sobre todo, sus programas distributivos han cuestionado la estabilidad e incluso la gobemabilidad de Jos sistemas democraticos, al incrementar las expectativas populares y sus de- mandas sobre el sistema democritico, Pero no solo desde posturas ideolégicas contrarias al estado del bienestar se ataca a éste, Incluso los que lo defienden reconocen que su funcionamiento es deficiente debido a una serie de problemas: ‘+ Brrores de cobertura. Los programas no suelen llegar a la poblacién objetivo, debido a una carencia de informaci6n del colectivo al que se dirige, un plan- teamiento insatisfactorlo de los programas, 0 un exceso de burocracia, + Estigmatizacién de los beneficiarios. Participar en los programas de bienestar, especialmente en aquellos que requieren una prueba de necesidad, supone tun estigma que marca a los colectivos beneficiatios y, en algunos casos, dif culta su reinserci6n social. + Trampa de ta pobreza y det desempleo. La estructura de algunas ayudas implica tuna cierta penalizaci6n de los beneficiarios en el caso de que acepten un tra- bajo remunerado. * Costos administrativos de las prestaciones asistenciales, elevados en com- paracién con el conjunto del presupuesto global del programa, que hacen ‘que la eficacia final de los programas sociales sea escasa. ‘+ Control de la vida de tos solicitantes 0 beneficiarios. Hemos visto que la aparici6n de los estados de bienestar supuso la asuncin por parte del Estado de la preocupacién por satisfacer determinadas necesidades bésicas, y el diserio de un ampito abanico de medidas para atendetias. Y, aunque parece evidente que el funcionamiento de los estados de bienestar no esté exento de problemas y, con ellos, la implementacién de las diferentes politicas asociadas a los mismos, se hace necesatio que en los siguientes apartados abordemos el re- paso de las principales politicas instrumentadas por los estados de bienestar. El objetivo de tal repaso es el de ayudarnos a contextualizar de forma precisa la ul cacién de las politicas sociolaborales, 2, Las politicas econémicas Como hemos visto, el surgimiento del estado de bienestar estuvo asoclada con, el desarrollo de politicas keynesianas, mientras que las criticas al funcionamiento de los estados de bienestar suclen fundarse en postulados de corte neoliberal. Conviene, pues, resumir los principales argumentos de ambas posturas. 1) Politicas keynesianas Su principal objetivo es el pieno empleo. Se percibe el desempteo como fillo de la economfa capitalista de mercado, que requiere una intervenci6n estatal ara conseguir el objetivo del pleno empleo, con el que se podré desarrollar y garantizar un sélido estado del bienestar que, ademés de satisfacer necesidades © baton UOC 1a sociales, crearé empleo, La intervencién estatal se estructura, bésicamente, en. torno a medidas como: + Intervencién macroeconémica, a través del gasto y la inversién piiblicas, que provoque y mantenga un nivel de demanda generador de empleo que, por medio de las prestaciones sociales, reduzca la incertidumbre y mantenga el consumo, ‘+ Politica industrial activa, que permita una rpida adaptacton al cambio tanto de empresas como de trabajadores. * Polftica de concertacién social, que modere el crecimiento de los salatios, re- uzca las desigualdades salariales y consenstie los objetivos de la politica cco- némica y social, * Desarrollo complementario de politicas activas de empleo que mejoren la cualifi- caci6n de los trabajadores y que faciliten la intermediacién entre empleado- res y empleados, asi como la igualdad de oportunidades para colectivos con especiales dificultades, 2) Politicas neoliberales Su principal objetivo es la estabilidad de precios. El desempleo se entiende como consecuencia de una serie de desequilibrios en el mercado de trabajo cau- sados pot una excesiva intervencién estatal, que protege excesivamente el lado. de la oferta de trabajo (el trabajador), ast como por desequilibrios en las relacio- nes laborales causados por un exceso de poder de los sindicatos, que lleva a éstos a defender los intereses de sus afiliados o de los que ya trabajan desvigndose del interés general y desamparando los intereses de los que se encuentran sin traba- jo. La intervencién estatal se centra en los siguientes aspect ‘+ Desregular y flexibilizar el mercado de trabajo pata adaptar los salatios a las exi- gencias del mercado, incrementando las diferencias salariales, reduciendo los salarios del trabajo no cualificado y de servicios, reduciendo la proteccién de los trabajadores y de los que no tienen trabajo, ‘+ Reducir el papel del Estado en la economia, para disminuir el gasto, el endeuda- miento y el déficit pablicos, reduciendo la presidn fiscal, aumentando las po- sibilidades de inversién privada, para no seguir subsidiando con dinero iablico sectores en crisis, ‘* Reducir los impuestos al trabajo para aumentar la competitividad de la econo- ‘mia medida en costes salarlales, y para aumentar Ios beneficios de la empresa © Baiada VOC mat otteas ecteaborler (lo que debera permitir una mayor inversi6n y, por tanto, una mayor contra- tacién). ‘Aun reconociendo la complejidad de las variables que hay que tener en cuen- tan el anilisis de la incidencia de la politica econ6mica en el empleo, parece exist certo consenso en que fa mejor manera de luchar contra el desempleo es mediante una politica mactoeconémica que favorezca el crecimiento eco- n6mico. Ast, el Pacto de Conflanza de la Unlén Europea sefiala, como primera medida generadora de empleo, “un crecimiento sostenido, basado en Ta esta- bilidad monetaria y en una politica econ6mica saneada. Un crecimiento ort- ‘ginado por la demanda y propuisado por la inversion productiva. Por ditimo, y sobre todo, un crecimlento generador de empleo”. Politicas como 1a de la estabilidad econémica general, especialmente Ia asociada a los precios (es decir, orientada a la minimizacién del fenémeno de la inflaci6n), o una politica fiscal adecuada son los ejemplos més clatos de politi- ‘cas macroeconémicas que favorecen la creacién de empleo, De todas formas, existe clerta discusién te6rica (en la que no entraremos aqui) acerca de la conveniencia de un modelo u otro de crecimiento econémico, ejem- plificada en las diferencias de las sendas de crecimiento de Estados Unidos y Euro- pa. Resulta un t6pico alabar la capacidad de Estados Unidos para generar empleo (Gin entrar en valoraciones sobre el tipo de empleo creado) y criticar sus nivetes de pobreza, asi como alabat la capacidad de Europa para mantener sus niveles de bienestar social a pesar de las altas tasas de desempleo que soporta, ‘Otras politicas econémicas que hay que tener en consideracién son la politica monetaria, la politica presupuestaria 0 la de regulacién de mercado (privatl- zaciones, liberalizaciones, etc.) Pero, sin lugar a dudas, en este campo de las po- liticas econémicas, la politica fiscal? es uno de los principales instrumentos de politica econémica de que se sirven los estados, no sélo para obtener recursos con 9..n el cato de Ia politica tsa, el problema conslste en a carencla de un acuerdo sobre cusl es la 3 Fiscal mas favorecedora para la creacion de empleo, Como hemos visto, los defensores de tures noolibereles protenden reducir los niveles de deficit y gasto pablico y el tamatio de la feuda pabtiea como condicion previa para wn comeciofuncionamnienta dela economia, que a 3) ‘vez potbit el Rmclonamiento de la velaclon entre beneficios, ahorro, inversion y crecimiento, Por el contrario, desde posturas Keynesianas se deflende una politica fiscal que permit al Estado (mediante un sistema fiscal progresivo y e recurso la deuda pablica sl es menester)actuar como Impulsor y motor econdmico (generande infraestructaras, fvoreciendo la formaci6n y lz salud de la poblacion, al favorecer las condiciones para que las empresas que actien en su ferstorio pue- ddan ser compettivasy genezen crecimiento econtmice 7 empleo. Como puede vers, la dicotomia rng es tava, enmonivoc 8S Capitulo es cferente poten los que financiar su intervenci6n, sino, sobre todo, para redistributr, mediante transferencias, esos recursos de una forma més equitativa, Respecto a las politicas econémicas sectoriales, se puede destacar la politica de fomento (infraestructuras) © la politica industrial. La politica industrial es aquella politica que intenta aumentar el bienestar de un pais a través de la intervencién en la asignaci6n de recursos entre sectores 0 en la estructura de determinadas in- dustrias. La politica industrial en nuestros dias incorpora la politica tecnol6gica orientada a fomentar el uso y las infraestructuras asociadas @ la sociedad de la informacion, como motor del crecimiento econémico mediante la innovacton. La intervenci6n en materia industrial se puede dar a tres niveles: # Sectorial, como por ejemplo la politica de reconversién, cuando se produce tuna intervencion directa en determinadas empresas de un mismo sector pro- ductivo: las reconversiones en astilleros o en el sector sidertirgico han sido famosas (y conflictivas) en los aftos ochenta y noventa en Espana. ‘+ Regional, cuando se incide territorialmente. Por ejemplo, cuando un terri torlo es dependiente de un sector productivo (el caso tipico en este punto es el de la reconversién del sector minero, que afect6 al nordeste inglés 0 a la ‘cuenca minera asturiana) y se tienen que articular estrategias diversificadoras Gel tejido productive. © Horlzontal, que tiene como objetivo estimular la inversién en determinados factores (capital fisico, tecnolégico, organizativo o humano). La politica de THD y desarrollo tecnoldgico seria el paradigma. Como conclusion de este apartado dedicado a las politicas econdmicas, se puede sostener que existe una amplia gama de politicas econémicas macroes- tructurales con incidencia en la varlable empleo y que deben ser tenidas en cuenta. Aqui se han apuntado algunas (simplemente se han esbozado, sin entrar en el anilisis de, por ejemplo, politicas monetarias, de tipos de interés o de cam- bio, liberalizacién de mercados, privatizaciones, etc.), con Ja tnica intencién de poner de relieve hasta qué punto las polfticas econémicas tienen incidencia en las politicas sociales y laborates. Evidentemente, nuestro objeto de estudio es otro, el de la zona de confluen- cia entre politicas sociales y laborales y, aunque resulta necesarlo considerar 1a interrelacién de todas ellas con las politicas econémicas, a partir de ahora pres- ‘cindiremos de estas tiltimas, para centrarnos en las politicas laborales y, luego, en las sociales. © batons UOC 186 PotRiey sotelaborntes 3. Las politicas laborales Hl funcionamiento del mercado de trabajo y la regulaci6n del empleo son dos mbitos de interés de los que se han ocupado tanto el Derecho del Trabajo como diferentes politicas ptiblicas, Por poiticas laborales entendemos aquellas que afec- tan directa o indirectamente a las relaciones entre los sujetos que intervienen en el mercado de trabajo, La regulacién del funcionamiento del mercado de trabajo, Ja politica de contratacién, las relaciones laborales y la negociacién colectiva, asi como la regulacién de las condiciones de trabajo, los salatlos (especialmente el salario minimo) y su actualizacion, el despido, el tiempo de trabajo, etc... son to- dos ellos aspectos enmarcados en el conjunto de las politicas laborales. ‘Aunque el instrumento fundamental en este ambito es el juridico, no es me- ros certo que las normas juridicas responden siempre a una necesidad social y una orientacién de politica piblica. Ast, la existencia, en la mayorfa de los pai- ses, de servicios ptiblicos de empleo, dependientes normalmente del Ministerio de Trabajo, responde a la necesidad de garantizar a los ciudadanos el acceso a tun puesto de trabajo. Aunque éste sera un tema sobre el que profundizaremos, al tratar la politica de empleo. Respecto ala politica de contratacién, la multiplicact6n de tipologias contrac tuales para atender a casos especificos, el fomento de la contratacién temporal 0 de la indefinida, la existencia de contratos a tiempo parclal, etc, evidencian hasta qué punto las formas de contratackén pueden afectar a la mayor o menor capaci dad de una economia (y un sistema laboral) para generar empleo de calidad. Por otra parte, en el marco de las relaciones laborales, los diferentes agentes sociales articulan los mecanismos de coordinacién y de toma de decisiones res- pecto a los temas (salarios, condiciones de trabajo, etc.) que son objeto de la re- laclén laboral. Por relaciones laborales entendemos el conjunto de normas y procedimlentos, formales e informales, que regulan la distribuci6n de las rentas (salarios) el trabajo y otras condiciones del mismo, producidas por empresatios y trabajadores en su estuerzo diferenciado por controlar el proceso de trabajo, 1Los dos principales agentes sociales que intervienen en las relaciones labore- les son trabajadores y empresatlos, representaclos respectivamente por sus agri paciones representativas: + Sindicato; agrupaci6n voluntaria de empleados que se asocian para obtener mayor capacidad de negociacién con los empleadores y conseguir mejores batons Yor 167 __ Capitulo Vi. Las iforents pot condiciones de trabajo y, a veces, para representar intereses comunes dentro de la esfera politica, fuera del centro de trabajo. ‘+ Organizacion empresariak: agrupacién voluntaria de empleadores y empresas que se asocian para aumentar la capacidad negociadora de las empresas frente a fos, sindicatos, en términos de control del trabajo y de los asalariados. EI marco de actuaci6n es sectoral y territorial, y representa intereses comunes (econGmicos, sociales y politicos) frente a las orgenizaciones de los trabajadores y el Fstado, Respecto a la negociacién colectiva, s6lo apuntaremos que suele ocuparse de la negociacién de aspectos tales como 1) la creacién y estabilidad del empleo, 2) l tiernpo de trabajo, 3) os incrementos salariales 0 4) las condiciones de trabajo. Asi, entendemos por negociacién colectiva el proceso de toma de decisiones entre partes que representan los intereses de los empleadores y de los trabajadores. Su objetivo primordial es fa negociaci6n y la aplicacién continua de un conjunto de reglas pactadas que regulen las condiciones reales y de procedimiento de la rela- ciGn de trabajo y determinen la relaciGn entre las partes de este proceso. Desde unos sectores se sostiene que la rigidez de los salarios o el reducido ‘componente flexible de los mismos se debe en parte a un modelo de negocia- cin excesivamente centralizado. Otros sectores no parecen comulgat con la su- puesta conveniencia de la centralizacién de la negociaci6n colectiva y, lo que es més importante, tampoco parece haber unanimidad respecto al tipo de centra- lizacién que defender (a escala nacional, siguiendo el modelo de Suecia, por ejemplo; 02 escala de empresas, como deflenden las organizactones patronales). Y es que existen tres esquemas posibles de estructuracién de fa negociacién co- Jectiva en los paises de nuestro entorno.!° + Paises en los que la negociaci6n colectiva se produce de modo centratizado entre sindicatos y patronales nacionales (con presencia del goblerno o sin ella), Este esquema es el tipico de los paises nérdicos y de Austria, + Paises en los que la negociacién colectiva se da de modo plenamente des- centralizado, empresa a empresa 0 incluso entre los trabajadores individuales ylas empresas. Es el esquema dominante en Estados Unidos, Australia o Nue- va Zelanda. + Paises en los que existe un esquema intermedia, en el que la negociacién co- lectiva se plantea a escala sectorial o territorial. 30. Escudero (1998), 188 oiins socolborales Pues bien, la evidencla empirica nos demuestra que en el dtimo de los casos (que serfa, por otro lado, la situacién espanola) se da la situacion que se ha ve- nido en Hamar de la U invertida: la negoctaci6n colectiva tlende a reflejar una preston salarial excesiva que conduce a ia penalizacién (en forma de desernpleo) de los trabajactores de los sectores menos productivos, Por el contrario, tanto en los pafses con un sistema centralizado ce negociacién colectiva, como en aque- Mos de negoctacién plenamente descentralizada, esta presion se ve en gran me- dida atenuada. En el primer caso, porque la naturalleza de los acuerdos implica tuna visién global de fos agentes soctales sobre las consecuencias de sus acuer- dos: los sindicatos no tienen en cuenta s6lo los intereses de sus representados, sino también la potencialidad de mejora para aquellos en situacién de desem- pleo; y tos empresatlos no tlenen una visi6n a corto plazo de la obtencién de beneticios de forma inmediata, sino que se comprometen en estrategias de cre- cimiento econémico general del pais. De hecho, éste es el modelo de negocia- cién colectiva, asociado a las politicas de corte keynesiano, que funcioné con relativo éxito en gran parte de Europa hasta la ruptura del consenso keynesiano. En el caso de ta negociact6n descentralizada, el modelo responde més bien a Ja menor presién que pueden ejercer los sindicatos en la negociacién, en el mar- co de un sistema més préximo al preconizado por los tebricos neoliberales. En el marco de las relaciones laborales y de la negociacion colectiva, como hemos visto, se sia la negociaci6n y resolucién de aspectos importantes rela- Glonados con el empleo. Entre ellos"? s6lo a titulo ilustrativo, nos detendremos en tres aspectos que tienen incidencia en la cantidad y calidad del empleo. El primero de los temas es el del despido, En un &mbito doctrinal, hay postu- ras que sostienen que los altos costes del despido favorecen Ia dualizacién del mercado de trabajo, permitiendo las demandas salariales de los trabajadores con empleo estable a costa de una mayor precariedad (que puede incluir el desem- pleo) pata el resto, Pero también hay quienes inciden en el planteamiento de que la flexibilizacién de las condiciones de despido repercutiria en la destruc cién de empleo, cuando la economia espariola (especialmente, su sector priva- do) no se ha caracterizado especialmente por su capacidad de crear mas empleos de los que destruye. En este mismo ambito de las relaciones laborales y la negociacién colectiva, tun segundo aspecto que diltimamente ha adquitido cierto relieve es el del reparto de! trabajo, bien mediante la reducci6n de la jornada laboral, bien mediante me- 11, Recuérdese: creactn de empleo, salaios, condiciones de trabajo (horas, pages, seguridad) | fulton Yoo 9 lo VI. Las ifeents polos, canismos de distribuci6n del trabajo @ lo largo de la vida laboral (vacaciones, se- ‘manas de cuatro dias laborables, permisos, excedencias,afios sabiticos, etc). La posible conexién del mecanismo del reparto a la productividad, los costes para las partes implicadas (salatiales, costes indirectos, costes de oportunidad), etc., son cuestiones sobre las que el debate se anima en la actualidad. Sin embargo, Jo que no se puede nogar es que el del reparto det trabajo (uno de cuyos corolarios seria la reducci6n de la jornada laboral) ¢s uno de los principales argumentos es- gtimidos como mecanismo para la generacién de empleo, Por tanto, su conexién con las politicas de empleo (las politicas sociolaborales por excelencia, como ve- remos) ¢s evidente. Por ditimo y respecto a las condiciones de trabajo, merece un lugar destacado cl tratamiento de la seguridad y salud laborales. La preocupacién por las con- diciones de los locales, instrumentos o productos con los que se trabaja; los pro- cedimientos, organizacién y garantias de seguridad de los trabajadores, 0 la protecci6n contra el riesgo de accidentes o enfermedades son aspectos que cada vez toman més importancia, hasta el punto de afectar a disciplinas tan variadas como la seguridad e higiene industrial, la ergonomia, la economia de la salud laboral o el derecho de la prevencion de riesgos laborales. Como conclusion de este apartado, se puede apuntar que, obviamente, las po- liticas laborales tienen una incidencia relevante en Ja configuracién de las politicas crientadas al empleo. Como veremos, de la confluencia de las politicas laborales ¥ sociales, podremos concretar las politicas sociolaborales, cuya expresién més clara aparece en las potiticas de empleo. Pero ello no quiere decir, como hemos venido apuntando reiteradamente, que desde las politicas laborales (como vi- ‘mos que sucedia con las politicas econémicas) no se contribuya, de hecho, al crecimiento det empleo. . Las politicas sociales 4.1, Delimitacién conceptual Si pretendemos acotat la idea de politicas sociales, convendremos, en primer lugar, que se trata de polfticas que pretenden dar respuestas colectivas a pro- blemas sociales, Se puede definir la politica social como aquella politica relativa \ © fatortal VOC 90 Bolte ccicaborles a la administracién pabiica de la asistencia, al desarrollo y dlireccién de los ser- viclos puiblicos en aspectos tales como la salud, la ecucaci6n, el trabajo, la vivien- da, la asistencia y los servicios sociales." 1a politica social intenta modificar los flujos de recursos (tabla 7.4.) entre los sectores de la poblacién, mediante procesos de 1) desmercantilizacién, 2) deses- tatallzaci6n, 3) desfamillarizaci6n y 4) descomunitarizacién. ‘Tabla 7.4, Fujos de recursos entre sectores y procedimilentos de salsfacci6n de necesidades Mercantil | mercantilzer: convert una reac socal en una mescancia (Seamercantizas extract una relacion socal del cata mereant estat

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