LINEAMIENTOS

DE UNA PROPUESTA DE POLTICA PBLICA

PARA TRANSFORMAR EL MUNDO RURAL

DOCUMENTO PARA DISCUSIN

Carlos Salgado Aramndez1
Director Proyecto Planeta Paz
csalgado@planetapaz.org

INDICE

EL CONTEXTO 2

El origen de la concepcin terica que plantea el proyecto de ley de desarrollo rural
propuesto por el gobierno de Juan Manuel Santos 7

QU SE ENTIENDE POR DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL 8

OTRAS VISIONES SOBRE DESARROLLO RURAL 10

LA PROPUESTA DE LA AGENDA MNIMA DE PAZ DE PLANETA PAZ 13

PROPUESTAS EN DEBATE PARA RESOLVER EL PROBLEMA RURAL 15

Proyecto de Ley de tierras y desarrollo rural 15

Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral 18

Programa Agrario de los Guerrilleros 18

INDH 2011 20

BUEN VIVIR 20

LINEAMIENTOS DE UNA PROPUESTA 21

Parte I El horizonte de la transformacin rural 22

Parte II El enfoque para la transformacin rural 23

Parte III La agenda de poltica 24

BIBLIOGRAFA 25

El primer borrador de este documento se present en una reunin de Observatorios de Paz convocada por
el Observatorio Nacional de Paz, coordinado por Planeta Paz, e incorpora la mayor parte de las
recomendaciones formuladas. Sin embargo, esta versin no compromete el nombre de los Observatorios y
es solo responsabilidad del autor.

Esta propuesta se realiza bajo dos premisas bsicas. Primera, la poltica promovida por el modelo
de crecimiento econmico para el agro colombiano ha sido un fracaso tanto para consolidar el
mundo rural en trminos productivos como para organizar una dimensin clara del uso de los
recursos, los territorios, estabilizar a la poblacin, cuidar y conservar el ambiente. Segunda, este
modelo se ha sustentado sobre fallas muy profundas de reconocimiento del papel de los actores
rurales, en particular, del campesinado y en especial de las mujeres campesinas, as como fallas de
redistribucin de activos a su favor, siendo un actor que ha contribuido a la sustentacin del
sistema agroalimentario nacional, la construccin de relaciones en los territorios y la extensin de
dinmicas de mercados de la tierra y los productos.

La propuesta tiene como objetivo definir los ejes centrales para transformar el mundo rural
colombiano, procurando guardar una ntima relacin con su significado para la construccin de la
paz. Aprovechando la muy extensa base de aportes y conocimientos propios de organizaciones
populares -algunos de los cuales se expusieron en la Agenda Mnima de Paz de Planeta Paz2-, as
como de la academia, se propone como eje de entrada del diseo de la poltica la definicin del
papel de las sociedades rurales en la sociedad colombiana, y lo que ello significa para la
transformacin de los conflictos, la resolucin de las injusticias socioeconmica y cultural, y la
construccin de la paz. A partir de all se pasa a un balance del estado actual de los recursos
disponibles que permita especificar los usos y actores que han de intervenir en la transformacin
ambiental, social y productiva. El diseo institucional ser el resultado de los propsitos y polticas
definidas bajo este enfoque.

La propuesta parte de un enfoque diferente al usado convencionalmente, que utiliza los
mecanismos, instrumentos e instituciones existentes para ajustar el enfoque y la poltica prctica,
en especial, para intentar clarificar la propiedad sobre la tierra, asunto que nunca se resuelve.

Es bastante probable que algunas de las lgicas tecnocrticas encuentren que esta propuesta va
en contrava de las tendencias que centran sus anlisis y propuestas en las variables asociadas a
una forma particular del conocimiento, la ampliacin de los capitales, la tecnologa en una
vertiente hegemnica, la demanda como gua de la accin pblica y privada, la competitividad y la
conectividad como formas preferenciales de las relaciones productivas. Muchas de estas variables
son importantes pero no son las nicas. Lo cierto es que bajo estas lgicas y las que le precedieron
que en su momento han sido religin- no se ha logrado resolver la cuestin rural, en particular,
las tremendas injusticias socioeconmicas y culturales que, en buena medida, son responsables de
una tragedia humanitaria, expresada no solamente en incumplimiento de los derechos a que tiene
derecho la poblacin rural, sino en formas arbitrarias de concentracin de la propiedad sobre la
tierra y el poder. Los diagnsticos coinciden en que la brecha urbano/rural se ha ampliado, tanto
en trminos de ingresos, como de desigualdad.

EL CONTEXTO

El Estado colombiano nunca ha tenido una poltica de manejo integral del territorio nacional. Y la
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) aprobada el ao pasado no super esta carencia.
2

Ver Grupo de Paz [2007]. Agenda Mnima de Paz. Documentos de Poltica Pblica para la Paz, Bogot,
noviembre. Consultar en:
http://www.planetapaz.org/index.php/biblioteca6/nuestras-publicaciones/doc_download/67-agenda-
minima-de-paz

Su poltica se ha basado, en lo principal, en siete tipos de accin: 1) entregar a particulares

porciones del territorio a travs de concesiones; 2) promover la conquista del territorio tras el
premio de la explotacin de los recursos naturales, en particular, mineros; 3) fomentar la
colonizacin dirigida, con escasa claridad sobre el futuro a construir en los nuevos territorios; 4)
permitir la colonizacin espontnea como forma de ampliar la frontera, con muy escasos
mecanismos de control sobre el tipo de relaciones que se constituyen; 5) hacer reconocimientos
parciales de derechos de propiedad y omitir una accin continuada de clarificacin de dichos
derechos; 6) realizar ejercicios parciales de reconocimiento de ecosistemas estratgicos, y 7)
definir por presiones sociales los resguardos indgenas, territorios afros y parques nacionales.

Exceptuando la asignacin o reconocimiento de territorios afros e indgenas, las otras formas se
han caracterizado por una escasa presencia de organizaciones o instituciones estatales, que
permanezcan en el tiempo y definan las reglas de juego, controlen la emergencia de conflictos y
consoliden el marco de derechos para toda la poblacin.

El territorio colombiano se ha construido, en trminos de su poblamiento y uso de los recursos, a
partir de dinmicas conflictuales regidas en general, por mecanismos de coercin para el ejercicio
del control de los recursos y la poblacin. En este juego de expansin continuada de la frontera, el
mundo rural colombiano arroja, al menos, diez caractersticas.

Primera, la produccin agrcola intensiva en capital se ha hecho sobre islas productivas3 que han
funcionado como enclaves, con niveles diferentes de relaciones con la institucionalidad local,
regional, nacional e internacional. Estas islas se han alimentado y han inducido un desarrollo
desigual de las regiones, de las prcticas sociales y productivas, y de los vnculos con el Estado,
pues han operado sobre presiones o cooptaciones acordes con el poder de los grupos que las
gestionan. Las diversas formas de economa de enclave no han permitido consolidar el mercado
interno, ni fortalecer la seguridad alimentaria.

Segunda, la expansin ganadera y forestal se ha hecho en su mayora a costa de las dinmicas de
colonos y campesinos que han abierto la frontera buscando tierras dnde asentarse, sin que el
Estado les garantizase, en general, derecho alguno para consolidar su propiedad y estabilizar a sus
familias. Tampoco se ha preocupado por sancionar el uso irracional del territorio que hacen los
terratenientes y ganaderos. Las posibilidades de ampliar la frontera son menores, puesto que el
suelo es relativamente ms escaso y los requerimientos ambientales no se pueden posponer.

Tercera, el campesinado colombiano se ha formado apegado a ncleos poblacionales que logr
consolidar y defender histricamente, a polticas estales que le han integrado parcialmente y a las
dinmicas de los mercados de tierras y productos. Sobre estas bases, el campesinado ha
desarrollado un acervo impresionante de capacidades para adaptarse a cada circunstancia, en un
ejercicio de cosmopolitismo rural que le ha permitido transar con todos los actores presentes en el
territorio rural.

Cuarta, en los territorios rurales se han desarrollado explotaciones mineras que no han sido
vinculadas ni al manejo de los territorios ni mucho menos a los asuntos rurales, con lo cual su
3

La idea de islas productivas y sus caractersticas fue desarrollada por lvaro Balczar [1986], Cambio
tcnico en la agricultura, en Absaln Machado (compilador), Problemas agrarios colombianos, CEGA, Siglo XXI,
Bogot.

expansin se hace sin tener presentes los impactos y conflictos que genera. La riqueza minera no
se ha reflejado en un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin cercana, ni en
procesos de desarrollo endgenos.

Quinta, solo en algunos perodos se han tomado en consideracin aspectos ambientales para
pensar la poltica para la cuestin rural. As, la transformacin de los recursos disponibles en los
territorios no obedece a previsiones sobre su estado pasado, actual y futuro para tomar decisiones
sobre cmo, dnde y quin interviene dichos recursos. La intervencin de todos los actores bajo
dinmicas polticas y culturales diferenciadas- ha conducido a diversos grados de transformacin
de los sistemas naturales estimada en un promedio de 40.1%, siendo que en algunos casos alcanza
el 98.5%, como en los bosques basales secos y subhmedos4. Algunos elementos de excepcin
solo se encuentran en la poltica de parques nacionales.

Sexta, una de las caractersticas ms notorias de la poltica pblica gubernamental para el sector
es la relacionada con la descoordinacin institucional que impide generar consensos, orientar la
accin pblica, evitar la captura de recursos por parte de intereses privados y controlar las
dinmicas de los mltiples conflictos que toman vida en el mundo rural. La inversin pblica y la
oferta de servicios han disminuido de manera sustantiva. Fruto de esta descoordinacin es el
cuadro de la deficiente informacin estadstica sectorial, las asimetras en contra del sector en el
reparto presupuestal, la desvalorizacin tecnocrtica del rol sectorial y del campesinado, y las
deficiencias en la promocin de conocimiento y tecnologa para un desarrollo rural acorde con la
disposicin de recursos y poblacin. Las limitaciones estructurales de la produccin agropecuaria
(suelo, crdito y vas), son la expresin ms clara de la poca importancia que el Estado le ha dado
al desarrollo del sector rural.

Sptima, el tipo de accin poltica desarrollada por el Estado con respecto al campesinado,
consistente hasta finales del siglo pasado en un juego de integracin parcial de un sector de esta
poblacin reparto marginal de tierra, programas dirigidos para vinculacin a algunas estrategias
productivos, investigacin tecnolgica sobre sistemas productivos-, en tanto se desvalorizaba a un
porcentaje cada vez mayor no reconocimiento de su papel en el desarrollo y no asignacin de
activos y derechos- arroja como resultados desarrollos desiguales. Estos se presentan en cuanto a
poblamiento y estabilidad de la poblacin, despojo de recursos y desplazamientos informales y
forzados, escaso reconocimiento de la diversidad cultural y de ciudadanas amplias, vulneracin
sistemtica de los derechos de las mujeres rurales y mnimas orientaciones sobre el futuro de la
juventud rural. Todo ello ha contribuido a la crisis recurrente en el sector rural y a una tragedia
humanitaria de inmensas proporciones comparada con los contextos de los pases vecinos.

Octava, por supuesto, se ha generado una base productiva a partir de la accin de actores que
respetan criterios apegados a la legislacin e incluso hacen esfuerzos propios para generar
innovaciones tecnolgicas e institucionalidad. Esta base productiva ha dado respuesta a varias de
las necesidades del pas, que van desde la produccin de alimentos hasta la provisin de materias
primas. Pero el tipo de poltica sectorial deja abiertos los canales para la importacin de alimentos
y hace que estas tendencias difcilmente sean sostenibles. La importacin de alimentos bsicos -
asociada a la revaluacin del peso, y a los acuerdos de libre comercio - representa un duro golpe a
la economa campesina.
4

Ver Mrquez, Germn [2004]. Mapas de un fracaso. Naturaleza y conflicto en Colombia. Ideas 5, Instituto
de Estudios Ambientales, Universidad Nacional de Colombia, Bogot.


Novena, el desarrollo de las islas productivas -protegidas con mecanismos econmicos, polticos y
militares- como opcin preferencial de la poltica econmica para el sector agropecuario ha tenido
tambin como caractersticas el dejar espacios vacos que han servido para la expansin sin
control de la frontera agropecuaria, la consolidacin de actores legales e ilegales que imponen sus
normas sobre los territorios y la poblacin, y la constitucin de corredores por los cuales circulan
an todos los actores del conflicto. Estas caractersticas son una muestra fehaciente del escaso
inters del Estado colombiano por disear una poltica sobre el manejo del territorio nacional y de
la actitud de las lites rurales conformes con las rentas y subsidios ganados en sus islas. Esta es
tambin una de las razones que permite entender por qu el agro colombiano no se puede
explicar sin el conflicto los conflictos- y por qu este tipo de poltica de crecimiento ha catalizado
el conflicto los conflictos-.

Dcima, todos los ciclos asociados a cambios en las formas de intervencin en los territorios, de
recomposicin de la frontera agropecuaria y de la propiedad o control sobre la tierra han estado
acompaados de expulsiones masivas de poblacin campesina y de pueblos tnicos. As pas en
los aos treinta, cincuenta y en las dos ltimas dcadas del siglo pasado, con un ciclo que contina
en los aos dos mil5. Es paradjico, pero bajo la reestructuracin territorial como fruto del despojo
ha sido posible desplegar los nuevos patrones tecnolgicos para el agro. La recomposicin de la
propiedad de los aos treinta permiti el inicio de la agricultura llamada comercial; el nuevo
ordenamiento de la propiedad que surgi de la violencia de los aos cincuenta dio paso a la
revolucin verde, y la propia de las ltimas dcadas ha permitido la consolidacin de los cultivos
permanentes y la apertura de nuevas fronteras agrcolas en la Altillanura.

En sntesis, la agricultura empresarial colombiana, en particular, ha operado sobre la estructura de
islas, centrada en territorios fcilmente identificables, relativamente protegida por la
institucionalidad estatal y articulada de diferentes maneras con los centros urbanos. El Informe de
Desarrollo Humano 2011 muestra, por ejemplo, que no hay una relacin directa entre el avance de
los derechos sociales en zonas urbanas y rurales, en trminos de extensin de derechos para la
poblacin, muy a pesar de la prosperidad econmica de muchas de las actividades que se
desarrollan en el mundo rural. Se puede concluir, a tono con Mrquez [2004], que no se entiende
cmo es que se ha permitido una expansin tan grande de la frontera con intervenciones tan
fuertes sobre los recursos, si de ello no se derivan ni usos productivos eficientes ni bienestar de la
poblacin rural. Y en varias ocasiones, con un dao ambiental evidente.

El INDH 2011, basado en estudios del IGAG, muestra que en la actual estructura rural slo el 41.2%
del rea tiene usos adecuados sin conflictos, 16% tiene conflictos por subutilizacin y 26.15% por
sobreuso6.

5

Ver LeGrand [1998], Salgado y Prada [2000] y Garay [2009].

El INDH 2011 concluye que el sector rural tiene unos conflictos de uso del suelo que han sido el resultado
de la carencia de un ordenamiento territorial nacional y regional, y de la aplicacin efectiva de los planes de
ordenamiento elaborados en los municipios. Pero tambin reflejan otros problemas: la inadecuada
concepcin y otorgamiento de los incentivos creados por el Estado para la agricultura, la ganadera y las
actividades forestales; la precariedad de las tarifas del impuesto predial; la configuracin de poderes
polticos alrededor de la tierra; el uso de la tierra como bien especulativo y no de inversin; la inflexibilidad
de la estructura de tenencia de la tierra; la falta de control del medio ambiente y el cuidado de los recursos
naturales [P. 92].


Uso de la tierra 1995 2009 (Hectreas)
Actividad
1995
2009
Variacin
% variacin
Agricultura
4.216.409
3.354.349
-862.060
-20.45
Pastos
30.308.867
39.196.059
8.887.192
29.32
Bosques
8.862.306
7.425.041
-1.437.265
-16.22
Otros usos
1.573.403
966.294
-607.109
-38.59
Total
44.960.985
50.941.743
5.980.758
13.30
Fuente PNUD [2011]. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011.
Bogot: INDH, PNUD. Cuadro 3.2, Pgina 92.

Estos conflictos han tendido a agudizarse por la presin de los usos mineros, por cuanto hay una
tendencia al aumento de las licencias otorgadas. Segn el INDH 2011, Entre el ao 2000 y
noviembre de 2010 el Ministerio de Minas otorg 7.264 ttulos mineros y tramit 17.479
solicitudes mientras la superficie que se contrat rebas las 5.8 millones de hectreas, rea
superior a las extensiones dedicadas a la actividad agrcola [INDH 211, 97]. Incluso estim que a
junio de 2011 los ttulos otorgados ascendieron a 9.000 y las solicitudes de titulacin a 20.000.
Discriminados por aos, en el 2000 tantos los ttulos vigentes como las solicitudes no eran
mayores a 600, y ya en el 2009 los ttulos vigentes eran 1.582 y las solicitudes mayores a 4.700
[Ibd].

En realidad, estos conflictos no son nuevos. El ciclo ms intenso de conformacin de la frontera
agropecuaria colombiana inici en los aos treinta del siglo pasado con la dinmica de
confrontacin entre colonos y terratenientes por el control de la tierra para dar paso a la naciente
agricultura comercial. Varios estudios han sealado que entonces ya se reconoca la ilegalidad de
un alto porcentaje de los ttulos sobre la tierra que ostentaban los poderosos y sobre los cuales
basaban su frreo control poltico y rentstico7. Pero la Ley 200 de 1936 no resolvi esta situacin
pues centr su objetivo en abrir el espacio para los medianos y grandes propietarios, dejando por
fuera del reparto a campesinos y colonos, para los cuales slo hubo reglamentaciones
relacionadas con el arrendamiento, el colonato y la aparcera.

No ha habido en la historia de Colombia un intento de redistribucin de la tierra que cierre el
desborde de los terratenientes en su inters por despojar a los colonos y empujarlos ms all de
los lmites conocidos. En lugar de disminuir, la concentracin de la propiedad de la tierra se ha
agudizado. El Estado colombiano poco se ha preocupado por extender los derechos hasta estos
lmites, caso en el cual la frontera se construye sobre conflictos estimulados por el
comportamiento estatal mismo. Es esta una de las razones por la cual la cuestin rural no se
puede entender sin los conflictos y su relacin con la poltica gubernamental. Las 38 millones de
hectreas en pastos son, en buena parte correspondientes a predios grandes, la materializacin de
estas prcticas.

Estos elementos explican tambin la dificultad de la agricultura para utilizar un rea mayor y la
relativa comodidad de los agricultores empresariales para sostenerse sobre sus ganancias, rentas y
subsidios en una extensin que es la quinta parte del rea potencial agrcola. La historia parece
mostrar un acuerdo tcito entre stos y los ganaderos para no entrar en disputas por las nuevas
tierras incorporadas a la frontera. Explican tambin la enorme distancia entre la poltica pblica
7

Ver LeGrand, Catherine [1988]. Colonizacin y protesta campesina en Colombia 1850 1950. Universidad
Nacional de Colombia, Bogot.

para el agro usualmente dirigida al crecimiento de determinados tipos de productos- y prcticas

gaseosas de desarrollo rural, relacionadas con polticas de compensacin focalizacin- para la
poblacin ms pobre o vulnerada por fuertes conflictos.

Cuando se habla entonces hoy da de cul desarrollo rural surgen tres preguntas: se pretende
reproducir el esquema de islas productivas bajo un nuevo tipo de grupos gestores que controlan
territorios, se suponen ms eficientes y con mayor nivel de integracin a dinmicas del mercado,
en particular, internacional?, se busca pensar solo la integracin de prcticas productivas y
extractivas a una dinmica de transformacin de los territorios y regiones?, se trata de pensar y
disear una poltica de transformacin rural que relacione la dotacin de recursos y su manejo con
la creacin de mejores condiciones de vida para la sociedad, en particular, para las sociedades
rurales, y que al mismo tiempo favorezca la seguridad alimentaria nacional?

Si se asumen como positivas las dos primeras preguntas, se estara insistiendo en una perspectiva
arbitraria del desarrollo rural, pues se reproducen las viejas prcticas, bajo nuevos parmetros,
que catalizan los conflictos y empoderan a unos pocos actores. Por ello es necesario empezar a
reconocer la necesidad de resolver la predominancia del actual esquema de operacin de las
actividades agrcolas, pecuarias y mineras rurales que se extienden como manchas sobre el
territorio nacional.

Si se asume una respuesta positiva a la tercera pregunta, se debe pensar en una transformacin
rural que no solo considere las dinmicas de la reorganizacin presente y futura de lo actualmente
existente sino tambin la ocupacin y uso de nuevos espacios y recursos, el bienestar de las
poblaciones rurales y la transformacin positiva de los conflictos. De esa manera el desarrollo rural
sera el resultado de pensar y disear cul es la base de recursos sobre la cual se puede actuar con
criterios sustentables, qu, cmo y quin (es) usa los territorios y los recursos acorde con un
modelo que tienda a transformar las formas y prcticas de la poltica que han dado lugar a la
situacin actual tanto en lo econmico y poltico, en las formas de ocupacin del espacio, el uso de
los recursos y los ejercicios de coercin sobre la poblacin. Este tipo de desarrollo rural implica
cambios sustantivos en las polticas macro (tasa de cambio, manejo de regalas, acuerdos
internacionales de comercio, impuesto predial, etc.) y en las formas de realizar la inversin pblica
en el campo.

Es bien cierto que las islas productivas pueden extenderse y operar bajo esquemas de seguridad
militar y proteccin econmica, caso en el cual se pueden crear y extender mecanismos de
subsidio a nuevos productos, a aquellos promisorios en mercados externos, al uso de nuevos
territorios y prcticas con diferentes niveles de proteccin econmica. La consigna tecnocrtica de
exportar o morir, llevada hasta el extremo, es en buena medida responsable de la situacin actual
porque es una de las bases de las fallas de reconocimiento de actores y fallas de redistribucin de
activos que sesga la poltica usualmente a favor de los empresarios y agentes econmicos con ms
poder. En este sentido, un amplio grupo de la tecnocracia y su base ideolgica son uno de los
obstculos ms pertinaces para lograr un cambio rural que fortalezca la democracia y ayude a la
construccin de la paz. El actual esquema exportador tiene dos limitaciones intrnsecas. La primera
tiene que ver con las economas de enclave. Gran parte de estas exportaciones (minera y
petrleo), no estn generando procesos de desarrollo regional ni creando valor agregado. Y la
segunda limitacin se expresa en el dficit macro de la cuenta corriente: las importaciones crecen
ms rpido que las exportaciones. La apertura, por tanto, ha sido hacia adentro.

El origen de la concepcin terica que plantea el proyecto de ley de desarrollo rural

propuesto por el gobierno de Juan Manuel Santos

El proyecto del gobierno se define tericamente bajo el concepto de desarrollo rural con enfoque
territorial. Su origen se remonta a los diseos desarrollados por la Unin Europea desde los aos
sesenta del siglo pasado para configurar su Poltica Agrcola Comn PAC-. El esfuerzo de unin
territorial y comercial les llev a reorganizar las actividades productivas agropecuarias desde la
perspectiva de las mltiples actividades susceptibles de desarrollar en lugares especficos con
diferentes niveles de afectacin a los actores all presentes. Esta perspectiva oblig a una reflexin
sobre el espacio y el territorio, el uso de los recursos, el enfoque de las polticas, el rol de los
actores y el cambio institucional. En conclusin, la PAC encontr la necesidad de reorganizar las
actividades productivas, explotar todos los recursos disponibles, darle ms funciones al espacio
rural, ampliar la accin de la poltica sobre la multiplicidad de actividades posibles en lo rural,
replantear el rol de los actores y la institucionalidad necesaria para llevar adelante el nuevo
enfoque sobre el desarrollo rural. Cabe anotar que la Unin Europea an no ha terminado de
disear su poltica.

La administracin Santos ha tratado de asimilar propuestas internacionales que reconocen la
relevancia del territorio. La geografa econmica ha ido ganando ms espacio en las discusiones
sobre el desarrollo. Su administracin acepta la relevancia de los vnculos entre el campo y la
ciudad, y por esta razn destaca los corredores urbano/rurales. Pero el reconocimiento formal de
esta relacin no significa que, efectivamente, se estn llevando a cabo los cambios requeridos
para que haya convergencia entre los procesos urbanos y rurales.

El trnsito de este enfoque empez a incidir en los programas rurales colombianos desde finales
de los aos ochenta. En particular, el CINEP propuso el formato de los programas Leader
entendidos como la aplicacin operativa municipal del enfoque de la PAC- para el programa de
desarrollo del Magdalena Medio. A finales de los aos noventa, Jess Antonio Bejarano8 inici la
discusin acadmica en torno a la necesidad de un concepto ampliado sobre lo rural, la
desagriculturizacin de la poltica para el sector y la nueva mirada sobre los territorios y los
actores.

Como propuesta formal, la Misin Rural, con apoyo del IICA, formaliz en el ao 19989 la
publicacin de diez tomos en los cuales deline lo que llam la Nueva Ruralidad, como enfoque
que copi la matriz de la PAC.

Esta nueva propuesta evolucion hasta dar lugar al llamado enfoque territorial para el desarrollo
rural o desarrollo rural con enfoque territorial, con trabajos de corte acadmico que se
formalizaron hacia el ao 2003.




8

Bejarano, Jess Antonio [1998]. El concepto de lo rural: qu hay de nuevo? SAC, Revista Nacional de
Agricultura 922-923, Bogot.
9
Echeverri, Rafael [1998]. Colombia en transicin. De la crisis a la convivencia: una visin desde lo rural.
Misin Rural, Informe Final, IICA, Tercer Mundo Editores, Bogot.

QU SE ENTIENDE POR DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL

Las siguientes definiciones expresan de manera clara qu se entiende en el mbito
latinoamericano sobre el tema en referencia.

Para el IICA [2003], El concepto de desarrollo rural sostenible [..] aborda la gestin del
desarrollo desde una perspectiva territorial. Su punto de partida es el anlisis dinmico e integral
de las dimensiones econmica, social, ambiental y poltico institucional. Su objetivo es reducir la
pobreza y promover el bienestar de la poblacin rural, potenciando su contribucin estratgica al
desarrollo general de la sociedad. Su planteamiento es la formulacin de estrategias e
instrumentos de poltica que conduzcan a la reduccin de la pobreza y el desarrollo territorial en
regiones principalmente rurales. El desarrollo territorial que se promueve aspira a reducir la
pobreza y las inequidades en la distribucin de los ingresos; a mejorar la seguridad alimentaria de
los pobladores rurales; a impulsar el desarrollo humano de los actores sociales; a disminuir tasas
sesgadas de crecimiento de la produccin y patrones inadecuados de transporte y movimiento de
bienes y a promover patrones de uso sostenible de los recursos naturales 10.

Los propsitos superiores del concepto son los de cohesin social y cohesin territorial, entendidos
como expresin de las sociedades nacionales, de los espacios, recursos e instituciones.

Los elementos que definen como relevantes para la gestin de las polticas pblicas con enfoque
territorial, son:

Relevancia del territorio para que se constituya en el objeto de las polticas pblicas.
Necesidad de desarrollar polticas pblicas adaptadas al contexto.
Cooperacin entre agentes pblicos y privados.
Importancia de redefinir el papel del Estado, especialmente, en lo relativo a la provisin de
bienes pblicos, regulacin de la economa y construccin de democracia e
institucionalidad local.

Frank Ellis y Stephen Biggs [2001]11 fueron ms precisos al decir que Si un nuevo paradigma de
desarrollo rural debe emerger, debe ser uno en el cual la agricultura asuma su lugar junto con un
conjunto de otras actividades actuales y potenciales rurales y no rurales, que son importantes para
la construccin de medios de subsistencia sostenibles, sin darle una preferencia excesiva a la
agricultura como la nica solucin para la pobreza rural. Es en este sentido que la trans-
sectorialidad y la diversidad multi-ocupacional de los medios de vida rurales deben convertirse en
la piedra angular de las polticas de desarrollo rural, si se quiere que los esfuerzos por reducir la
pobreza sean efectivos en el futuro12.

El siguiente cuadro muestra los cambios en los nfasis sugeridos por el nuevo enfoque.


10

Citados por IICA [2003]. El enfoque territorial del desarrollo rural. Versin preliminar. San Jos de Costa
Rica, febrero. Recuadro 7. Pgina 1.
11
Ellis, Frank y Biggs, Stephen [2001]. Evolving themes in rural development 1950 2000. In Development
Policy Review 19.
12
Citados por IICA [2003, 13].

Nuevos nfasis del enfoque territorial del desarrollo rural

Enfoque tradicional
Descentralizacin y reforma del Estado
Participacin y compensacin
Perspectiva ambiental
Economa agrcola
Tecnologa para la productividad
Sistemas pasivos de informacin
Capital fsico
Urbano rural
nfasis sectorial, focalizacin en productos

Enfoque territorial
Ordenamiento territorial
Cooperacin e inclusin
Desarrollo sostenible
Economa territorial
Innovacin tecnolgica y competitividad territorial
Sistemas vivos de gestin del conocimiento
Capital natural, capital humano, capital social
Fluidez entre lo urbano y lo rural
Enfoque multisectorial, nfasis en cadenas y
clusters productivos
Poltica orientada por la oferta
Polticas orientadas por la demanda
Fuente: Tomado de IICA [2003], Recuadro 7. Pgina 21.

Desde otro lugar, Alexader Schejtman y Julio Berdegu [2003] entendieron el DTR [Desarrollo
Territorial Rural] como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio
rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformacin productiva tiene el
propsito de articular competitiva y sustentablemente a la economa del territorio a mercados
dinmicos. El desarrollo institucional tiene los propsitos de estimular y facilitar la interaccin y
concertacin de los actores locales entre s y entre ellos y los agentes externos relevantes y de
incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre participe del proceso y de sus
beneficios13.

Los conceptos bsicos que acompaan su definicin, son:

Terminar con la identidad rural = agropecuario.
Importancia de los vnculos con mercados dinmicos.
Innovacin tecnolgica.
Exigencias de reformas institucionales.
Descentralizacin y gobierno local.
Importancia de la concertacin social, inter-social y pblico privada.

Los criterios operativos de su propuesta apuntan a:

1. La transformacin productiva y el desarrollo institucional se deben abordar de forma
simultnea en los programas de DTR.
2. Los programas de DTR deben operar con un concepto ampliado de lo rural.
3. Para los programas de DTR, el territorio es un espacio con identidad y con un proyecto de
desarrollo concertado socialmente.
4. Los programas de DTR deben considerar explcitamente la heterogeneidad entre
territorios.
5. Los programas de DTR deben convocar a la diversidad de agentes en el territorio.
6. Los programas de DTR deben considerar las combinaciones de tres posibles rutas de salida
a la pobreza (va agrcola, va rural no agrcola, la va de la migracin y la va de las redes
de proteccin social-).
13

Ver Schejtman, Alexander y Berdegu, Julio [2003]. Desarrollo territorial rural. Rimisp, Santiago de Chile,
borrador. Pgina i.

10

7. Los programas de DTR requieren una compleja arquitectura institucional.

8. Los programas de DTR deben orientarse y formularse con horizontes de mediano y largo
plazo.

OTRAS VISIONES SOBRE DESARROLLO RURAL

No son muchas las formulaciones sobre desarrollo rural planteadas en trminos comprensivos de
de su pertinencia para la sociedad, los vnculos con el exterior, las mltiples relaciones sociales y
de poder que le son propias y se expresan en su multiculturalidad y pluralidad, as como su
importancia para las dinmicas ambientales y productivas.

Dentro de las propuestas que se han desarrollado, se retoman algunas especialmente por la
integracin que hacen de temas importantes para el desarrollo rural, atendiendo al llamado de
Absaln Machado segn el cual Una teora del desarrollo agrcola que no est enmarcada en una
ms general del desarrollo, que explique satisfactoriamente la dinmica del crecimiento y las
interrelaciones econmicas, sociales y polticas entre los diferentes actores del desarrollo no
puede conducir a una explicacin integral de lo que sucede en la agricultura14.

En lo que refiere a la formulacin del desarrollo rural, Orlando Plaza15 plante la necesidad de
partir de los siguientes elementos:

Una visin global de la sociedad nacional.
Comprensin y anlisis del Estado.
Diferenciacin entre desarrollo rural y agrario.
Diagnstico e interpretacin de la sociedad rural.
Comprensin del mundo campesino.
Anlisis de las articulaciones con la sociedad global.
Inscripcin en una propuesta de desarrollo nacional.
Fundamentacin de una teora del cambio.

Igualmente, la academia y los institutos internacionales han hecho un esfuerzo en el ltimo
tiempo por delinear nuevamente la idea del desarrollo rural16:

La agricultura se ha vuelto tema del desarrollo dadas la crtica situacin del campo, las
reformas estructurales, los cambios en los roles del Estado, las instituciones y el mercado.
Hay un cambio de la visin de los economistas sobre el desarrollo y se ha retornado a los
grandes problemas de la agricultura con el uso de un nuevo instrumental, que lleva a
comprender el proceso en los niveles macro y microeconmico. Un grupo importante de
economistas est retomando el enfoque de los economistas clsicos del siglo XIX para
quienes los factores de produccin primarios son los recursos naturales y las personas. La
corriente principal de la economa cambi este enfoque en la primera mitad del siglo XX, y
14

Machado, Absaln y Torres, Jorge [1987]. El sistema agroalimentario: una visin integral de la cuestin
agraria en Amrica Latina. CEGA Siglo XXI Editores, Bogot. Pgina 363.
15
Plaza, Orlando [1998]. Cambio social y desarrollo rural. Plaza, Orlando (editor), Desarrollo rural: enfoques
y mtodos alternativos, Pontificia Universidad Catlica de Per, Lima.
16
Ver Lpez, Enrique [2004]. Agricultura y Desarrollo: revisin de la literatura. En Machado, Absaln
(coordinador), La Academia y el sector rural 3, CID, Universidad Nacional, Bogot.

11

consider que los factores de produccin primarios son las mquinas y las personas. Esta
perspectiva desconoce que las mquinas resultan de la transformacin de los recursos
naturales.
En el nivel macro, se intenta entender la relacin entre macroeconoma y agricultura de
acuerdo a la etapa de desarrollo que atraviesa cada economa.
En el nivel micro, se enfocan las fallas de los mercados intertemporales (seguros, crdito),
de tierras y de trabajo como obstculos para el desarrollo, y sobre los cuales se han hecho
los diseos institucionales que se convierten a su vez en otro tipo de obstculo.

Segn esta visin de los institutos internacionales recogida por el Banco Mundial, la naturaleza de
la intervencin pblica debe cambiar de acuerdo a la etapa del desarrollo, aceptando un papel
activo del gobierno para la asignacin de recursos dentro de la actividad del sector. En la literatura
internacional, dice Lpez, se est lejos de la visin del mercado puro o Estado puro, y se
considera que es posible conciliar los imperativos de eficiencia econmica y justicia social.

En los espacios latinoamericanos, desde hace dcadas se muestra el inters por definir los temas
nodales del desarrollo rural, como un reconocimiento precisamente a su inexistencia. A finales de
los ochenta, Gustavo Gordillo17 sugiri trabajar sobre los siguientes elementos:

Concepto de propiedad en el medio rural.
Las polticas de asignacin de recursos.
La profundizacin de la desigualdad social.
Las relaciones intersectoriales.
El papel de la agricultura en el desarrollo y la perversidad de los procesos de
industrializacin.
El estatus del campesinado.
La democracia agraria.

Alain De Janvry18 propuso que los nuevos principios del desarrollo rural deban ser:

Polticas macroeconmicas y sectoriales que no discriminen contra el desarrollo rural.
Descentralizacin de la gobernabilidad y mejoramiento de la capacidad de los gobiernos
locales.
Coordinacin entre agencias, organizacin de los hogares y mediacin de las ONG entre el
Estado y el mercado.
Empoderamiento a partir de la participacin.
Movilizacin de recursos locales.
Devolucin a los grupos locales del manejo de los recursos comunes.
Reconstruccin institucional para atenuar las fallas de mercado y del gobierno.
Mayor acceso de los hogares a activos para fortalecer procesos de acumulacin.
Mejorar desempeo de los mercados.

17

Gordillo, Gustavo [1987]. Seis temas nodales para un nuevo desarrollo rural. En Bustamante, Jorge
(compilador), Seminario internacional de economa campesina y pobreza rural, Minagricultura, Fondo DRI,
Bogot.
18
Citado por Lpez [2004, 241].

12

Reducir el sesgo contra los pobres y realizar presin poltica para el manejo de temas
ambientales.

En las ltimas dos dcadas, han ido ganando espacio los enfoques sobre el desarrollo sustentable
de los cuales es clave resear la agroecologa, que se define a s misma como una propuesta
sustentable de desarrollo rural, cuya estrategia poltica busca consolidar unos criterios bsicos
para el desarrollo19:

Primero, la seguridad productiva sobre la base de sistemas productivos en diversos
agroecosistemas.
Segundo, las reglas para proteger la capa frtil del suelo.
Tercero, la promocin de la seguridad alimentaria.

En esta perspectiva, Altieri [1999] defini los siguientes requisitos globales para una agricultura
sustentable:

Manejo, uso y conservacin de los recursos naturales.
Desarrollo y difusin de tecnologas accesibles, econmicas y aceptables.
Polticas agrarias compatibles.
Mercados, precios e incentivos justos.
Contabilidad de costos ambientales.
Estabilidad poltica.
Cambio institucional y organizacin social.
Desarrollo de recursos humanos y capacidades locales.
Investigacin participativa.

Elaboraciones ms amplias sobre sustentabilidad y desarrollo rural plantean estos temas, segn
Martnez de Anguita20:

Anlisis del territorio.
Organizacin de las actividades en el territorio.
La sostenibilidad ecolgica ligada a la planificacin fsica.
La sostenibilidad econmica ligada al anlisis econmico regional.
La sostenibilidad social ligada a la participacin y la educacin.
Los planes de desarrollo.
La financiacin de planes.

Un punto de vista ms cercano a los procesos locales desde la perspectiva de la sustentabilidad es
propuesto por Julio Carrizosa21, quien sugiere mirar:

Polticas territoriales, gestin ambiental y sostenibilidad local.
Prospeccin de la sostenibilidad local.
19

Altieri, Miguel [1999]. El agroecosistema: determinantes, recursos, procesos y sustentabilidad. En

CLADES, Bases histricas y tericas de la agroecologa y el desarrollo rural, Mdulo I, V Edicin, Lima.
20
Martnez de Anguita, Pablo [2006]. Desarrollo rural sostenible. McGraw Hill, Madrid.
21
Carrizosa Umaa, Julio [2006]. Desequilibrios territoriales y sostenibilidad local. Idea, UN, Bogot.

13

La sostenibilidad de los municipios: zonas de vida, unidades biogeogrficas y poblacin.

Concentracin de poder en zonas de ecosistemas: caractersticas fsicas, biticas, sociales,
econmicas y polticas.

Para bien de los actores y polticas rurales ha ganado espacio el requisito de disear estrategias,
polticas y modelos de desarrollo con perspectiva de gnero, en especial, poniendo de presente,
como propone Fabiola Campillo22:

Las mujeres campesinas como sujeto del desarrollo.
La importancia de las mujeres en los procesos de trabajo.
El desarrollo de las estrategias productivas.
El aporte en trabajo no reconocido.
La necesidad de promover la captacin y uso de estadsticas que recojan los roles
desempeados por las mujeres, as como sus propuestas.

Una versin desde la economa ambiental discute que el desarrollo rural visto desde una
perspectiva agrarista no puede ser el eje, en cuanto el uso del suelo centrado en la produccin
agropecuaria no contempla adecuadamente la distribucin en la sociedad entre los costos y
beneficios de la transformacin de los ecosistemas. Caso en el cual estima que el propsito de una
poltica para lo rural no debe ser el ordenamiento de la propiedad de la tierra sino el de los usos
ambientales y el pago por sus servicios23.

LA PROPUESTA DE LA AGENDA MNIMA DE PAZ DE PLANETA PAZ

Planeta Paz desarroll entre los aos 2003 y 2007 un trabajo con lderes y organizaciones
populares de varios departamentos del pas tendiente a discutir, proponer y sistematizar los ejes
bsicos que, desde el punto de vista de dichas organizaciones, deba ser llevado a instancias de
discusin sobre la paz. El resultado fue la Agenda Mnima de Paz [2007], de la cual se recogen los
temas de trabajo propuestos en las Agendas Agraria y Ambiental, y de Soberana y Seguridad
Alimentarias, que corresponden al Eje de Sistema Econmico y Social.

AGENDA MNIMA DE PAZ PLANETA PAZ
Temas y contenidos de las Agendas Agraria y Ambiental
Temas
1. La diversidad de la sociedad rural colombiana

2. La responsabilidad pblica del Estado en la

regulacin, intervencin y planificacin del
mundo rural.
3. La diferenciacin entre el desarrollo rural y
agrario.

Contenidos
. Pluralidad Social y tnica.
.Diversidad de actores sociales, polticos y culturales.
.Diversidad de las formas de produccin.
. Multiculturalidad.
. Relacin con territorios y ambiente caracterizado por su bio y magadiversidad.
. Intervencin en funciones sociales, de garanta de participacin, seguridad y
soberana alimentarias.
. Produccin agropecuaria y propiedad de la tierra.
. Estructura de la tenencia de la tierra.
. Redistribucin del ingreso y de los medios de produccin.
. Infraestructura de los servicios pblicos rurales.

22

Campillo, Fabiola [1996]. Gnero, mujer y desarrollo. Marco para la accin del IICA en Amrica Latina y
El Caribe. IICA, Costa Rica.
23
Ver Juan Pablo Ruz [2012]. Cambio climtico y desarrollo rural: legislacin y tendencias. Foro Nacional
Ambiental, Bogot, mayo. Ver http://library.fes.de/pdf-files/bueros/kolumbien/09091.pdf

14

4. Diagnstico e interpretacin de la sociedad

rural.

5. Las relaciones con la sociedad global

6. Las relaciones con los modelos y las polticas

de desarrollo.

7. La tierra

8. Los actores.
9. La sustentabilidad.

10. Los cultivos de uso ilcito.

11. La relacin campo ciudad

Fuente: Grupo de Paz [2007].

. Transformacin y comercializacin de la produccin rural.

. Conservacin, proteccin y recuperacin de la biodiversidad.
. Desarrollo tecnolgico sustentable.
. Conocimiento cientfico y saberes tradicionales o ancestrales.
. Especificidades locales y regionales.
. Produccin agropecuaria y propiedad de la tierra.
. Caracterizacin de las diversas formas productivas rurales.
. Reconocimiento social de las poblaciones rurales.
. Caracterizacin de los conflictos rurales y de los actores.
. Caracterizacin de la especificidad territorial de cada regin.
. Reconocimiento social y poltico de las diversas cosmovisiones.
. Comprensin de las causas el significado de la migracin y el desplazamiento.
. Interrelacin entre los ecosistemas, agroecosistemas y las culturas rurales.
. Caracterizacin de la relacin entre mundo rural y urbano.
. Incidencia de las polticas de desarrollo nacionales, regionales y globales sobre el
mundo rural.
. Caracterizacin de las formas de apropiacin del conocimiento cientfico y
ancestral, de los recursos genticos y de los paquetes tecnolgicos.
. Caracterizacin de los megaproyectos y su impacto.
. Caracterizacin de los tratados de libre comercio y de los mercados comunes, y su
impacto sobre planes de vida y de manejo ambiental de las comunidades.
. Imaginarios de los modelos.
. Caracterizacin de las posiciones que se le asignan al mundo rural en los modelos
y polticas.
. Caracterizacin de las relaciones entre las formas de produccin y el medio
ambiente y las polticas de desarrollo.
. Caracterizacin de las prcticas y planes de vida y manejo ambiental de los
modelos populares de desarrollo rurales.
. Redistribucin de la tierra: qu, cmo, mediante, para qu, a quin se
redistribuye?
. Respeto, constitucin y consolidacin de territorios conforme corresponda a los
diferentes sectores tnicos y populares del agro.
. Democratizacin y regulacin del mercado de la tierra.
. Poltica pblica de produccin de la tierra y criterios ambientales para su uso.
. Infraestructura de la produccin.
. Soberana y seguridad alimentarias.
. Colonizacin
. Polticas con respecto a los actores populares.
. Garantas para que la poblacin civil rural no sea involucrada en el conflicto.
. Seguridad y soberana alimentaria.
. Desarrollo y fortalecimiento de tecnologa alternativa.
. Biotecnologa y revolucin verde.
. Soberana sobre los medios de produccin y los mercados.
. Produccin y poltica fiscal.
. Cultivos tradicionales y cultivos de uso ilcito.
. Erradicacin y sustitucin forzada.
. Erradicacin, medio ambiente y salud.
. Cultivos de uso ilcito y desarrollo sustentable.
. Mercado lcito de cultivos tradicionales.
. Descriminalizacin de las poblaciones.
. Control sobre los insumos.
. Articulaciones, garantas, redes.

AGENDA MNIMA DE PAZ PLANETA PAZ

Temas de la Agenda de Soberana y Seguridad Alimentarias
Temas
1. Derecho a la alimentacin y a la nutricin digna, limpia, sana y ecolgica.
2. Seguridad, soberana y autonoma alimentaria y nutricional.
3. Autonoma cultural alimentaria.
4. Poltica alimentaria integral.
5. Territorios y planeacin regional.
6. Agua como bien comn para preservar la vida y la seguridad alimentaria.
Fuente: Grupo de Paz [2007].

15

PROPUESTAS EN DEBATE PARA RESOLVER EL PROBLEMA RURAL

Este punto hace nfasis en tres propuestas que estn a la orden del da para debatir sobre lo rural:
el proyecto de ley sobre desarrollo rural gubernamental, el proyecto de la Mesa de Unidad Agraria
y la Nueva Poltica Agraria de las FARC. Tambin se enuncian los ejes propuestos por el INDH 2011
y los criterios de discusin desde el enfoque del Buen Vivir, propio de organizaciones indgenas y
afros.

Proyecto de Ley de tierras y desarrollo rural

El gobierno ha presentado una propuesta denominada Proyecto de Ley de tierras y desarrollo
rural24, que tiene dos ejes de trabajo: primero, el marco general, el desarrollo rural y las polticas
pblicas; segundo, los instrumentos de ejecucin de la poltica de tierras.

El primer eje centra su propuesta en el desarrollo rural con enfoque territorial, a partir del cual
desglosan la poltica de desarrollo rural, los apoyos al desarrollo productivo, las polticas para
acrecentar la acumulacin de capital humanos social y fsico, y la poltica de adecuacin de tierras.

El segundo eje est dedicado a los instrumentos de ejecucin de la poltica de tierras, donde son
centrales la planificacin del ordenamiento de la propiedad y el uso de las tierras rurales, los
procedimientos agrarios, la formalizacin y acceso a la propiedad rural, los mecanismos de
administracin del mercado de tierras y uso eficiente del suelo.

En trminos de la formulacin explcita en su articulado, el proyecto parece estar orientado con
mayor nfasis a resolver problemas de propiedad de la tierra y la consolidacin de una frontera
agropecuaria que propone cerrar. Desde la perspectiva territorial, lo propuesto se evidencia con la
definicin del llamado derecho real de superficie, de las zonas de reserva campesina y las zonas de
desarrollo empresarial.

El proyecto gubernamental tiene, en primera instancia, las siguientes virtudes.

El proyecto de ley reabre un debate sobre el tema del desarrollo rural y centra la discusin en
torno a lo territorial, enfoque sustancial en un pas multidiverso y pluricultural, y cuyas
expresiones o dinmicas sociales y polticas sin duda tienen materialidad concreta en los
territorios. Este enfoque es consistente con el del plan de desarrollo del gobierno.

Desde el punto de vista conceptual, el proyecto de ley se pone en sintona con desarrollos
acadmicos sobre el tema rural al formalizar un enfoque sobre lo territorial, lo que es un avance
porque el mayor riesgo ha estado en la intervencin que se ha realizado en los territorios de
manera arbitraria, usualmente bajo la ley del ms fuerte. El proyecto le pone el reto a la academia
y a los actores rurales de abrir el debate sobre cmo entender el territorio y su propio quehacer.

Si se revisan las definiciones clsicas sobre desarrollo territorial rural se encuentra que el proyecto
acoge exactamente la planteada por Alexander Schejtman y Julio Berdegu, segn la cual es el
proceso de transformacin productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es
24

Ver Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural [sin fecha]. Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural.
Con el apoyo de Incoder, OIM y Canad, Bogot. Proyecto en 319 artculos.

16

reducir la pobreza en el campo. En consecuencia, el proyecto trata de acoger las dinmicas

discursivas de los ltimos tiempos en el contexto latinoamericano.

Otro punto positivo es el propsito de darles un lugar y un espacio a los pequeos y medianos
productores, lo que no era usual en los programas de polticas rurales en los ltimos tiempos. As
mismo, hay una intencin de formalizar la participacin de las mujeres, y un captulo sobre la
participacin tnica o sobre cmo estos pueblos entran a participar de la dinmica rural.

El proyecto acude y en algunos casos innova en instrumentos que pueden llegar a ser tiles para
promover usos ms racionales de la propiedad y del suelo, que habran de conducir a acciones de
expropiacin y reparto a favor de productores rurales.

Sin embargo, el proyecto de ley tiene las siguientes dificultades.

1. Pese a definirse con enfoque territorial tiene una visin recortada del territorio, no solo porque
lo vaca de sus condiciones ecosistmicas sino porque no pone en consideracin aquellos que
estn destinados a usos diferentes a los agrcolas; paradjicamente, no se dice qu hacer con los
territorios ocupados hoy da por la agricultura empresarial, los ganaderos y la minera. Sigue
siendo un enfoque sectorial agrcola que no muestra una intencin clara de tocar la estructura
actual de la propiedad de la tierra, ms all de aquella que ha estado involucrada en procesos de
despojo. En esta perspectiva, tampoco resuelve las dificultades inherentes a las economas de
enclave relacionadas con la explotacin de la minera y de los hidrocarburos.

Este problema deriva de la concepcin misma del Desarrollo Rural Territorial que apuesta, en sus
formuladores clsicos, por las transformaciones sociales y productivas para resolver la pobreza
pero no dice nada de la transformacin de las relaciones de poder que se constituyen en la tenaza
ms dura para impedir los cambios en el mundo rural, en particular, colombiano. Tampoco le da la
relevancia al papel que juega la equidad en la lucha contra la pobreza.

Este enfoque tampoco aporta a la discusin sobre la manera como la reconfiguracin de los
territorios rurales, los recursos disponibles en ellos y sus poblaciones estn siendo objeto del
reordenamiento de los patrones econmicos y polticos, as como de la articulacin a los mercados
mundiales, sin que se pongan en discusin sus impactos ambientales, sociales, polticos, culturales
y diferenciales.

2. El proyecto hace caso omiso del conjunto de actores que se mueven en el mundo rural. Hay un
salto entre los pequeos y medianos productores y la figura de las zonas de reserva empresarial.
Es clave reconocer que el proyecto recupera una cierta tradicin liberal consistente en integrar a
un sector del campesinado al esquema propuesto de desarrollo rural, que en este caso se
entendera como la intencin de crear una clase media rural vinculada a algunas de las actividades
productivas. Una crtica a esta prctica liberal ha hecho ver que la vieja poltica para lo rural se
caracteriz por formas de integracin parcial y desvalorizacin relativa de sectores del
campesinado que se agotaron tanto por los cambios en los patrones tecnolgicos como por la
emergencia de una visin radical del nuevo enfoque, puesta en prctica por el gobierno de lvaro

17

Uribe, que pretende usar todos los territorios y todos los recursos a cualquier costo bajo el
comando exclusivo del empresariado25.

3. El proyecto asume un mundo rural sin conflictos. El proyecto acude a mecanismos en particular
jurdicos para intentar ajustar, por ejemplo, la propiedad de la tierra, pero no tiene un enfoque de
construccin de la paz entendida como la superacin de los conflictos transformando el frreo
control de los recursos y del poder, entre otras, por el dficit que tiene en el reconocimiento de los
actores del mundo rural.

4. La visin ambiental es bastante frgil y no es un eje articulador del proyecto, ms all de
referencias a mecanismos de conservacin o manejo de sistemas. Es decir, las distintas unidades
ambientales estn ausentes de la mirada territorial. El compromiso intergeneracional en materia
ambiental se ha reducido a un principio financiero simple: ahorrar hoy para gastar maana. Una
parte importante de los excedentes se estn guardando en el mercado financiero con
rendimientos mnimos (menos del 1% anual). Este manejo de los excedentes no favorece la
sustentabilidad ambiental.

5. Ante la vigencia de tantos acuerdos comerciales con otros pases, no hay definiciones sobre
cmo preparar a los territorios y actores, quiz porque la agenda interna para el tema se trata por
aparte o est en dficit en la poltica gubernamental misma.

6. Acude a propuestas institucionales que redundan en lo ya puesto en prctica, que deja mucho
que desear sobre su capacidad para enfrentar los retos rurales actuales. No hay una propuesta de
institucionalidad para lo territorial rural, ms all de mltiples espacios de participacin, y lo
definido no es concordante con la institucionalidad creada, por ejemplo, por la Ley de
Ordenamiento Territorial. Puesto en juego el cuerpo legislativo aprobado en este perodo
gubernamental, no se sabe cul institucionalidad va a primar en el territorio, si la que define la
Ley de Ordenamiento, que es mucho ms amplia y compleja, o la que define el texto del proyecto.
Sobre todo si se tiene en cuenta que los rganos formales institucionales que define el proyecto
de Ley de Desarrollo Rural no tienen cabida en el cuerpo institucional que define la Ley de
Ordenamiento. No se puede pretender innovar en lo conceptual y conservar la organizacin
institucional antigua; sin mencionar el impacto que tendr la institucionalidad minera,
completamente ausente del juego. Debe tenerse en cuenta, adems, que la LOOT no tiene
suficiente fortaleza para incidir en un ordenamiento adecuado del territorio.

Proyecto de Ley General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral

La Mesa de Unidad Agraria MUA- ha presentado una propuesta denominada Proyecto de Ley
General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral26, que centra su enfoque en el
25

Ver PNUD (2012). El campesinado. Reconocimiento para reconstruir pas. Cuaderno del Informe de
Desarrollo Humanos Colombia 2011, Carlos Salgado, Investigador principal, Bogot.
Salgado, Carlos [2010]. Procesos de desvalorizacin del campesinado y antidemocracia en el campo
colombiano. En Jaime Forero (Editor), El campesinado colombiano: entre el protagonismo econmico y el
desconocimiento de la sociedad, Facultad de Estudios Ambientales y Rurales, Pontificia Universidad
Javeriana, Bogot.
26
Ver Daz, Eberto et al [2012]. Marchando con la palabra en defensa de los territorios. Proyecto de Ley
General de Tierras, Reforma Agraria y Desarrollo Rural Integral desde la visin de las comunidades y

18

Desarrollo Rural Integral, entendido como aquel que permite el mejoramiento progresivo de la
calidad de vida de las comunidades rurales, su participacin, organizacin y capacidad de decisin
para la orientacin del desarrollo y la defensa de sus intereses. Desde esta definicin, el proyecto
busca permitir la garanta del acceso progresivo por parte de las comunidades rurales a la
propiedad de la tierra, priorizar la produccin de alimentos, establecer las bases de un desarrollo
rural armnico, sustentable y sostenible entre la poblacin y el medio rural, mejorar la calidad de
vida, la equidad social y redistribuir de manera justa la tierra y los recursos del territorio, todo
sobre la base de una planeacin estratgica y participativa.

El proyecto desarrolla ocho ejes de trabajo: las disposiciones generales, que incluyen una extensa
enumeracin de principios y objetivos; la organizacin del sector sobre la base un conjunto de
sistemas y subsistemas para el desarrollo rural; las disposiciones para la produccin agropecuaria,
bsicamente factores de produccin, investigacin, inversin y descentralizacin; el papel del
Incoder y sus programas; las acciones institucionales a favor de los desplazados y desarraigados;
los derechos de las mujeres; el patrimonio gentico y la defensa del ambiente.

Lo que sustenta este proyecto est en la relevancia que otorga a la comunidad rural, el control que
se espera tengan del territorio y los recursos, el cumplimiento de derechos fundamentales en
particular para las mujeres rurales y la poblacin desplazada, la participacin y la planeacin del
desarrollo del sector.

Sin embargo, este proyecto presenta dficits similares a los del proyecto gubernamental, en el
sentido que, si bien coloca el nfasis en el campesinado, las mujeres rurales y los pueblos tnicos,
no hace consideraciones sobre los dems actores del mundo rural, sus valoraciones ambientales
son precarias y relacionadas especialmente con mecanismos de poltica, no desarrolla un anlisis
sobre el territorio y la propuesta institucional es demasiado compleja en cuanto a mecanismos de
participacin.

Programa Agrario de los Guerrilleros

En el contexto de hoy da, relacionado con la Mesa de Acuerdo entre el gobierno y las FARC, es
necesario referir los contenidos bsicos del Programa Agrario de los Guerrilleros, promulgado el
20 de julio de 196427. Este Programa ha tenido ampliaciones sucesivas en el tiempo hasta llegar a
definirse en sus alcances como la lucha por el establecimiento de un rgimen poltico-
democrtico que garantice la paz con justicia social, el respeto de los derechos humanos y un
desarrollo econmico con bienestar para todos quienes vivimos en Colombia.

Dirigido en su formulacin inicial a los campesinos, obreros, estudiantes, artesanos, soldados,
intelectuales, policas y oficiales patriotas, hombres y mujeres de Colombia, el Programa hace un
recuento de las agresiones de que fueron vctimas los campesinos por la fuerza del gran latifundio,
los ganaderos, el gran comercio, los gamonales y los comerciantes de la violencia, as como por la
oligarqua que a sangre y fuego detenta el poder. La propuesta se desglosa en ocho puntos que,
sin las referencias especficas de anlisis poltico, ataen a:

pueblos rurales. Documentos y pronunciamientos. Oxfam, ILSA; MUA, Bogot. La propuesta tiene 256
artculos.
27
Ver http://www.cedema.org/uploads/esbozo_historico.pdf

19

Una poltica agraria que cambie de raz la estructura social del campo colombiano con la
entrega de tierra gratuita a los campesinos que la trabajan, sobre la base de la
confiscacin de la propiedad latifundista. Dicha entrega estar acompaada de ayuda
tcnica, infraestructura, herramientas y animales de labor para una explotacin debida.
De esta manera se eliminan las trabas del latifundismo y se impulsa el desarrollo de la
produccin agropecuaria e industrial del pas.

Se entregarn ttulos de propiedad a todos los campesinos, en sus diversas formas de

tenencia, ocupacin y labor, sin que subsistan la aparecera y el arriendo. Se crear una
unidad econmica de acuerdo a las condiciones de fertilidad, entre 10 y 20 hectreas.

Se respeta la propiedad de los campesinos ricos que trabajen la tierra.

Habr sistemas de crdito, semillas, asistencia tcnica, etc., para campesinos y

cooperativas, as como sistemas de irrigacin y electrificacin, y centros oficiales de
experimentacin agro-tcnica.

Se atendern los servicios de salud, educacin, erradicacin del analfabetismo y se

promovern programas de becas para estudios tcnicos y superiores, y un vasto plan de
vivienda.

Se garantizarn precios de sustentacin para los productos agropecuarios.

Se proteger a las comunidades indgenas con tierra suficiente para su desarrollo y

retornndoles las usurpadas por los latifundistas, as como modernizando sus cultivos.

Se fortalecer la alianza obrero-campesina y el Frente Unido para la lucha contra la vieja

estructura latifundista.

Las FARC promulgarn una primera Ley de poltica agraria revolucionaria para un gobierno
democrtico de Liberacin Nacional.

En los ltimos aos, en especial a partir de la Octava Conferencia realizada en 1993, las FARC
actualizaron su Programa Agrario ampliando la visin con la consideracin de la necesidad de
proteger la agricultura nacional frente a los procesos de apertura, la comercializacin de los
narcticos y la explotacin de los recursos naturales. Esta Conferencia dio inicio a la fase de
legislacin de las FARC al concluir que el Programa Agrario se constitua en la Ley 001 de
obligatorio cumplimiento para su militancia y que deba ser aplicada a la poblacin en sus reas de
influencia, as como la decisin de desarrollar la poltica agraria revolucionaria para combatir
aquella de la oligarqua, con lo cual esta organizacin se asume como Estado en la formulacin de
poltica para el agro28.

En el marco de los dilogos del Cagun, se hicieron nuevos ajustes a la poltica, vinculando los
temas relacionados con el reordenamiento territorial relacionado con el proyecto de la Nueva
28

Ver Caicedo, Eder [2009]. Fase de la lucha agraria y social. En Carlos Medina Gallego, FARC EP Temas y
problemas nacionales 1958 2008, Facultad de Derecho y Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional
de Colombia, Bogot.

20

Colombia, que propone la realizacin de megaproyectos hdricos, viales y de exportacin para

viabilizar el uso de racional de los recursos naturales; la proteccin de la produccin nacional
frente a una crisis alimentaria que pronostican, sin por ello abandonar la posibilidad de exportar
los excedentes; la renegociacin de los acuerdos de comercio; el desplazamiento forzado, la
mayor concentracin de la propiedad de la tierra, la emergencia de los paramilitares y los cultivos
ilcitos, todos, elementos claves de lo que llamaron la Nueva Poltica Agraria [Caicedo 2009].

An bajo la consideracin de la lgica poltica de las FARC, su propuesta tambin incurre en la falla
de reconocimiento del conjunto de los actores que intervienen en el mundo rural, en el sentido de
apuntar a la consolidacin de un solo actor el campesinado-, sin hacer consideraciones sobre la
manera como sectores empresariales pueden ser parte del desarrollo rural. Esta falla se debe
quiz a que su propuesta se plantea en la disputa dicotmica del campesinado contra la oligarqua
y el latifundismo, sin hacer diferenciaciones en sus comportamientos.

La propuesta tambin genera contradicciones entre algunas de las estrategias y las perspectivas
ambientales, a pesar de la vinculacin del tema de los recursos naturales. Es decir, una perspectiva
ambiental exige una relacin coherente entre el manejo de los recursos y las estrategias de
poltica. Pero es necesario dejar en claro que el Programa en su conjunto no es distante de los
grandes problemas que han aquejado histricamente al campo colombiano y a las poblaciones
campesinas.

INDH 2011

En otro campo de los debates actuales, el INDH 2011 desarrolla una propuesta fundamentada en
el concepto de desarrollo humano, cuyos pilares refieren a una reforma que transforme la realidad
rural y que, partiendo del reconocimiento del fracaso del modelo agrario, apunte a combatir la
pobreza y resolver el conflicto rural para alcanzar una sociedad estable, sostenible e involucrada
en un proceso de modernizacin permanente [INDH 2011, 376].

El INDH 2011 propone ms Estado en el mercado y menos mercado en el Estado, con el
propsito de adelantar las acciones que den lugar a la resolucin de la pobreza y promuevan la
inclusin, la seguridad humana, el desarrollo institucional, el desarrollo rural y una poltica de
integral de tierras. La propuesta tambin considera que el Estado, no el mercado, es el que debe
liderar el desarrollo con un acompaamiento fuete de la sociedad civil, y considera que el marco
de referencia para ello es el ordenamiento territorial.

BUEN VIVIR

Una de las caractersticas del enfoque territorial sobre el desarrollo rural es que aproxima a los
pueblos indgenas y afros a este mundo, siendo que tradicionalmente la poltica sectorial los trat
por aparte. La lgica de explotar todos los territorios y todos los recursos pone en la mira del
desarrollo econmico reprimarizador los territorios que son propios de estos pueblos y se tiende a
integrarlos al discurso sobre lo rural, en tanto los inversionistas los presionan en el mundo real.

Desde las organizaciones indgenas y afros se ha venido elaborando una perspectiva analtica y
poltica denominada Buen Vivir, que cuestiona los fundamentos del desarrollo convencional y lo
niega como estrategia de poltica para las definiciones presentes y futuras. Una de las razones
principales es el tremendo impacto cultural que genera el desarrollo convencional. Esta

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perspectiva ha empezado a incidir en las lecturas de las organizaciones campesinas pero an no

logra tomar cuerpo en sus propuestas, en especial, porque deviene de formas muy especficas de
constitucin de las identidades ancestrales que no se corresponden en todo con la manera como
el campesinado ocupa los territorios, define sus subjetividades y marcos de relaciones.

Sobre este breve estado del arte relacionado con la cuestin rural, el siguiente aparte hace un
intento de sntesis que, obviamente, implica una posicin analtica y poltica sobre la
transformacin del mundo rural para la construccin de la paz, en tanto integra algunos de los
elementos de las concepciones reseadas pero que, en especial, se piensa frente al estado actual y
futuro de los recursos naturales, la creacin de condiciones de bien-estar y paz de la sociedad en
su conjunto.

LINEAMIENTOS DE UNA PROPUESTA

Estamos abocados a decidir qu debe ser el mundo rural para la sociedad colombiana y para las
sociedades rurales mismas; su contribucin a causas globales que llaman a resolver los problemas
de hambre e injusticia, los riesgos ambientales para el planeta, los territorios y la poblacin; el uso
de los recursos y quines han de hacerlo, y cul su contribucin a la construccin de la paz y la
democracia, entre otras.

Se acude entonces a los aportes y conocimientos de las organizaciones populares rurales, de las
disciplinas y ciencias ambientales para proponer los ejes que se estima son sustanciales a una
poltica sobre la cuestin rural que permitan resolver la arbitrariedad y desigualdad que le han
caracterizado.

Los lineamientos propuestos hacen explcita una forma diferente de abordar el anlisis de lo rural,
usualmente pensado sectorialmente desde los problemas jurdicos de la tierra, los mercados, la
competitividad, los grupos que se estiman eficientes, el cumplimiento parcial y positivo de los
derechos, y los programas residuales para la poblacin campesina.

En consecuencia, los ejes o las unidades de anlisis para el diseo de la poltica que se proponen
como sustanciales, y en torno a las cuales habra de desarrollarse un cuerpo de instrumentos y
mecanismos que den lugar a una forma legislativa, son del siguiente orden secuencial:

Parte I. El horizonte de la transformacin rural.

1. Interpretacin del papel de las sociedades rurales y sus procesos de articulacin con la
sociedad global.
2. La poltica para lo rural y la transformacin de los conflictos.

Parte II. El enfoque para la transformacin rural y la integracin entre lo rural y lo urbano.

3. Ambiente y territorios.
4. Actores locales, redes de socializacin y trabajo.
5. Constitucin de ciudadanas amplias y diversas.

Parte III. La agenda de poltica.

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6. Polticas sectoriales y territoriales (usos ambientales, agrcolas, pecuarios, pesqueros,

mineros, forestales y territoriales). Cmo mejorar la distribucin del ingreso, los activos y
la propiedad del suelo.
7. Mercados y competitividad (relaciones rural urbanas y mercados externos).
8. Contextos y cdigos de conducta para la inversin.
9. Institucionalidad (entendida como organizaciones estatales y pblicas y sus reglas de
juego).

Se desarrollan a continuacin los contenidos bsicos de los ejes o unidades de anlisis de la
poltica.

Parte I. El horizonte de la transformacin rural

Interpretacin del papel de las sociedades rurales y sus procesos de articulacin con la
sociedad global

Trata aspectos como los siguientes:

Conflictos por la transformacin de los recursos: territorios, territorialidades y nacin.
Corrientes internacionales que recomponen las relaciones rurales.
El papel del mundo rural para la construccin de la democracia.
Huella ambiental: el papel del mundo rural para la construccin de una nueva visin
ambiental y una nueva economa. Transformacin del modo de produccin y de los estilos
de consumo, que no son favorables al medio ambiente.
Huella alimentaria: la alimentacin y la salud como nuevos ejes organizadores de la
relacin del mundo rural con la sociedad.
El papel de otras actividades constitutivas de la huella ambiental: agua, minera, bosques,
usos ambientales y relaciones rurales urbanas.

La poltica para lo rural y la transformacin de los conflictos

Trata aspectos como los siguientes:

Qu se entiende por construccin de paz.
Lugar que corresponde a la negociacin del conflicto armado y su impacto en el mundo
rural.
Narcotrfico y manejo de los cultivos de uso ilcito.
Espacio y geografa como generadores y transformadores de conflictos.
El papel del mundo rural para la construccin de la paz: reconocimiento y redistribucin.
Justicia Trivalente: base de la resolucin del problema de la concentracin y uso de la
tierra (reconocimiento de actores, desconcentracin de la propiedad, redistribucin de
activos).
Procesos de restitucin de tierras y cumplimiento de derechos a la poblacin desplazada.

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Parte II. El enfoque para la transformacin rural y la integracin entre lo rural y lo

urbano

Ambiente y territorios

Se propone abordar el eje bajo la siguiente ruta:



Unidades

Valoracin constructiva del
ambientales:

estado actual del ambiente, de
zonas de vida,

los recursos naturales y de la
unidades
poblacin rural
biogeogrficas






Organizacin territorial para la
Prospeccin de la
transformacin productiva y
sustentabilidad y
diseos tecnolgicos
planeacin fsica.

Modelos y
construcciones
territoriales y su
relacin con las
unidades
administrativas

Potencialidad de los usos

agrcolas, pecuarios, acucolas,
forestales, ambientales y
mineros

Actores locales, redes de socializacin y trabajo

Superar el estado de islas productivas y territorios improductivos implica transformar el
comportamiento de actores, para lo cual es til identificar los siguientes elementos que permiten
tomar decisiones sobre los actores que pueden, desde un aval social, usar y ocupar los territorios:

Desestructuracin de formas de organizacin que dan predominancia a una red, producen
desigualdad y concentracin del poder.
Control de medios coercitivos.
Delimitacin de las corrientes urbanas que se integran o desestructuran el mundo rural.
Delimitacin de las corrientes internacionales de control de recursos.
Prioridades en la organizacin social y poltica en los territorios (redes existentes o por
crear como potenciales para lo rural).
El rol de los actores: quines, cmo y dnde.
Una visin sobre los actores rurales, en particular, sobre el campesinado.

Constitucin de ciudadanas amplias y diversas

Trata aspectos como los siguientes:

Lo pblico, lo privado, lo comn, lo comunitario.
La construccin del sentido de los derechos y su aplicacin.
Ciudadanas amplias y diversas: gneros, juventudes y etnias.

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Consultas vinculantes: participacin.

Proteccin de las mltiples ciudadanas.
Mltiples opciones de organizacin de los territorios y las territorialidades.

Parte III. LA AGENDA DE POLTICA

Polticas sectoriales y territoriales (usos ambientales, agrcolas, pecuarios, pesqueros,

mineros, forestales)

El reconocimiento del estado de los territorios y los recursos, de los actores y redes, as como de
las regiones y la construccin de criterios de ciudadanas incluida la calidad de vida- debe
conducir a la definicin de agendas y polticas sectoriales, dentro de las cuales se debe ubicar el
lugar de la agricultura; la ganadera; la pesca; la minera; los usos forestales; bienes y recursos
pblicos, comunes y comunitarios; recursos y bienes ambientales. Es necesario tomar decisiones
sobre los impactos actuales de usos de los territorios la minera, por ejemplo-, que se han
implementado sin ningn criterio pblico comunitario. Las consideraciones son del siguiente
orden:

Polticas y programas territoriales: propuestas a lo nacional e internacional.
Desminado de los territorios.
Polticas de transicin y gradualidad.
La distribucin de los recursos pblicos.
Intervencin privada e inversin internacional.
Agendas especficas para incentivar a la juventud rural.
Cules tecnologas, para cules territorios, para cules actores.

Mercados y competitividad (relaciones rural urbanas y mercados externos)

Estructura de mercados segn las huellas ambientales, incluyendo las huellas alimentarias
y energticas.
Estrategias de mercado segn polticas y programas territoriales.
Estrategias segn actores.
Desarrollos de infraestructura.
Polticas de incentivos.
Poltica tributaria.

Contextos y cdigos de conducta para la inversin

El desarrollo de toda inversin debe estar sujeto a este tipo de cdigo de conducta antes de
aprobarse, en su seguimiento y evaluacin:

Qu tipo de conflictos operan en el contexto de la inversin?
Qu tipo de conflictos estimula o transforma positivamente?
Qu tipo de agendas econmicas y sociales impulsa que generen reconocimiento de
actores e inclusin?
Qu actores empodera y cules desvaloriza?
Qu dimensiones de la democracia fortalece?

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Instituciones (entendidas como organizaciones pblicas)

Las soluciones institucionales deben incorporar conceptos costo/eficientes pero ellos no son
suficientes para generar ni equilibrios democrticos ni de desarrollo, como es evidente en la
historia nacional. Por ello, la definicin de los mercados potenciales y de los criterios de
competitividad no deben preceder las discusiones sobre las unidades bsicas previas ya sealadas.
Es decir, sobreponer la lgica de mercados y competitividad a los contextos ambientales,
regionales y actores es nada ms ni nada menos que reproducir la relacin funcional entre la
poltica agrcola y la activacin de los conflictos, entre otras, porque estimula las disputas por el
control de los territorios, recursos, poblaciones y rentas. Cuando esto sucede, la institucionalidad
pblica estatal queda subordinada a los actores con ms poder legal o ilegal.

Teniendo como base las unidades ya descritas, la institucionalidad pblica estatal que soporte la
transformacin del mundo rural puede considerar organizaciones tendientes a realizar los
siguientes componentes sobre la base de un Sistema Nacional de Coordinacin Institucional:

Institucionalidad ambiental y territorial: propiedad de la tierra, usos del suelo y de los
recursos.
Institucionalidad para los derechos sociales, culturales, polticos, colectivos y ambientales.
Institucionalidad para el desarrollo productivo y de mercados.
Sistema nacional de tecnologa para sistemas productivos.
Programas y subprogramas.
Institucionalidad financiera.
Organizacin para la gestin y participacin: aspectos particulares de poltica diferencial y
de apoyo a la organizacin campesina.

En el ltimo ao se aprob una agenda legislativa bastante amplia que incluye algunos aspectos
como los ya sealados. Por ejemplo, la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial define unos
criterios para que departamentos, municipios y ciudades capitales puedan estructurar formas
organizativas de los territorios bajo un esquema organizativo determinado. Sin embargo, esta Ley
no hace consideraciones particulares sobre el desarrollo rural y sus agentes, no crea instrumentos
para que el ordenamiento territorial contribuya al desarrollo. La LOOT, por ejemplo, no puede
impedir que en zonas ricas como los valles del Sin y San Jorge se mantenga una ganadera
extensiva inaceptable (1 cabeza por hectrea) desde el punto de vista de cualquier propuesta
sensata de desarrollo rural Si se quiere superar el comportamiento de islas y su funcionalidad con
los conflictos, entre otros, la poltica para lo rural debe dotarse de una forma propia para pensar
sus estrategias y articularse al cuerpo de la agenda legislativa; es dentro de esta forma que debe
comprenderse la cuestin rural y su institucionalidad. De lo contrario, los territorios solo sern
botines comerciales.

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