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Cuadernillo Participacion Ciudadana
Cuadernillo Participacion Ciudadana
Presentacin:
I. Participacin: los contornos de la palabra
II. Representacin poltica y participacin ciudadana
lIl. Los cauces de la participacin ciudadana
IV. Participacin ciudadana y gobierno
V. Los valores de la participacin democrtica
Bibliografa
Sobre el Autor
Presentacin
El Instituto Federal Electoral, a travs de su Direccin Ejecutiva de Capacitacin
Electoral y Educacin Cvica, publica la coleccin Cuadernos de Divulgacin de la
Cultura Democrtica con el propsito de contribuir a la comprensin de la
democracia como forma de gobierno y estilo de vida. En respuesta a una
invitacin del Instituto, destacados acadmicos en materia poltica y electoral
han elaborado estos textos. Su amplio dominio sobre los temas abordados aporta
interesantes elementos para el anlisis y la discusin del proceso de construccin
permanente de la cultura poltica democrtica. Esta coleccin pretende estimular
la consolidacin de las prcticas y los ideales democrticos en nuestro pas.
En este nmero de la coleccin, redactado por Mauricio Merino, se expone de
manera a la vez sencilla y profunda la indisoluble relacin entre la democracia y la
participacin ciudadana. Del estudio se deriva que la construccin y consolidacin
de la primera es una tarea que involucra no slo a las instituciones
gubernamentales y a los partidos, sino tambin, y de manera destacada, a los
ciudadanos, por lo que su participacin responsable y voluntaria es una condicin
imprescindible de los regmenes democrticos.
Mauricio Merino parte del anlisis conceptual de la participacin y contina con la
evolucin histrica de las formas de participacin que acompaan a las
instituciones polticas hasta el surgimiento de la democracia representativa, el
derecho al sufragio y las libertades polticas modernas. Relaciona la participacin
con otros tres conceptos fundamentales de la teora poltica: la representacin, la
legitimidad y la gobernabilidad. Seala el actual reto planteado a las polticas y la
administracin pblicas ante la creciente participacin ciudadana. Por ltimo,
ratifica la relevancia de valores como la responsabilidad, la tolerancia, la
solidaridad y la justicia como elementos ticos y polticos para la participacin
ciudadana en la democracia.
Por la calidad de su contenido y su forma de exposicin, este nmero de la
coleccin seguramente alcanzar el propsito de difundir y afianzar la cultura
democrtica, compromiso y vocacin del Instituto Federal Electoral.
Instituto Federal Electoral
I
Pocos trminos se usan con ms frecuencia en el lenguaje poltico cotidiano que
el de participacin. Y quiz ninguno goza de mejor fama. Aludimos constantemente a
la participacin de la sociedad desde planos muy diversos y para propsitos muy
diferentes, pero siempre como una buena forma de incluir nuevas opiniones y
perspectivas. Se invoca la participacin de los ciudadanos, de las agrupaciones
sociales, de la sociedad en su conjunto, para dirimir problemas especficos, para
encontrar soluciones comunes o para hacer confluir voluntades dispersas en una
sola accin compartida. Es una invocacin democrtica tan cargada de valores
que resulta prcticamente imposible imaginar un mal uso de esa palabra. La
participacin suele ligarse, por el contrario, con propsitos transparentes pblicos en el sentido ms amplio del trmino - y casi siempre favorables para
quienes estn dispuestos a ofrecer algo de s mismos en busca de propsitos
colectivos. La participacin es, en ese sentido, un trmino grato.
Sin embargo, tambin es un trmino demasiado amplio como para tratar de
abarcar todas sus connotaciones posibles en una sola definicin. Participar, en
principio, significa "tomar parte": convertirse uno mismo en parte de una
organizacin que rene a ms de una sola persona. Pero tambin significa
"compartir" algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a otros alguna noticia.
De modo que la participacin es siempre un acto social: nadie puede participar de
manera exclusiva, privada, para s mismo. La participacin no existe entre los
anacoretas, pues slo se puede participar con alguien ms; slo se puede ser parte
donde hay una organizacin que abarca por lo menos a dos personas. De ah que
los diccionarios nos anuncien que sus sinnimos sean coadyuvar, compartir,
comulgar. Pero al mismo tiempo, en las sociedades modernas es imposible dejar
de participar: la ausencia total de participacin es tambin, inexorablemente, una
forma de compartir las decisiones comunes. Quien cree no participar en absoluto,
en realidad est dando un voto de confianza a quienes toman las decisiones: un
cheque en blanco para que otros acten en su nombre.
Ser partcipe de todos los acontecimientos que nos rodean es, sin embargo,
imposible. No slo porque aun la participacin ms sencilla suele exigir ciertas
reglas de comportamiento, si no porque, en el mundo de nuestros das, el entorno
que conocemos y con el que establecemos algn tipo de relacin tiende a ser
cada vez ms extenso. No habra tiempo ni recursos suficientes para participar
activamente en todos los asuntos que producen nuestro inters. La idea del
"ciudadano total", se que toma parte en todos y cada uno de los asuntos que
ataen a su existencia, no es ms que una utopa. En realidad, tan imposible es
dejar de participar - porque aun renunciando se participa -, como tratar de hacerlo
totalmente. De modo que la verdadera participacin, la que se produce como un
acto de voluntad individual a favor de una accin colectiva, descansa en un
II
Hay un difcil equilibrio, pues, entre las razones que animan a la gente a participar
y sus posibilidades reales de hacerlo. Pero tambin entre el ambiente que les
rodea y su voluntad de intervenir de manera activa en ciertos asuntos pblicos. Si
como dice Fernando Savater - un conocido filsofo espaol -"la poltica no es ms
que el conjunto de razones que tienen los individuos para obedecer o para
1
III
A pesar de todo, la idea de la participacin suele gozar de mejor fama que la otra
palabra que sirve para explicar el funcionamiento de la democracia
contempornea: la representacin. De hecho, el auge que han cobrado muchos de
los mecanismos participativos en nuestros das no se entendera cabalmente sin
asumir la crtica paralela que se ha formulado a ese otro concepto. Segn esa
crtica, participamos porque nuestros representantes formales no siempre
cumplen su papel de enlace entre el gobierno y los problemas puntuales de una
porcin de la sociedad; participamos - dice esa crtica - para cuidar los intereses y
los derechos particulares de grupos y de personas que se diluyen en el conjunto
mucho ms amplio de las naciones; participamos, en una palabra, para corregir los
defectos de la representacin poltica que supone la democracia, pero tambin
para influir en las decisiones de quienes nos representan y para asegurar que esas
decisiones realmente obedezcan a las demandas, las carencias y las expectativas
de los distintos grupos que integran una nacin. La representacin es un trmino
insuficiente para darle vida a la democracia.
Sin embargo, representacin y participacin forman un matrimonio indisoluble en el
hogar de la democracia. Ambos trminos se requieren inexorablemente. Cuando
aquella crtica a las formas tradicionales de representacin democrtica lleg al
extremo de reclamar una democracia participativa capaz de sustituirla, olvid por
lo menos dos cosas: una, que la participacin no existe de manera perfecta, para
todos los individuos y para todos los casos posibles; olvid los dilemas bsicos
que ya comentamos. Pero olvid tambin otra cosa: que la verdadera
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IV
Pero cmo funciona esa participacin en las sociedades modernas? Para
responder esta pregunta, es preciso volver al principio: funciona de acuerdo con el
entorno poltico y con la voluntad individual de quienes deciden participar. No hay
recetas. En cada pas y en cada circunstancia la participacin adopta formas
distintas, y cada una de ellas genera a su vez resultados singulares. Llevada al
extremo, esa respuesta tendra que considerar los motivos individuales de todas y
cada una de las personas que, en un momento dado, toman la decisin de romper
la barrera de la vida privada para participar en asuntos pblicos. Pero tambin
tendra que tomar en cuenta las condiciones polticas que rodean la participacin:
las motivaciones externas que empujan o desalientan el deseo de formar parte de
una accin colectiva, y el entramado que forman las instituciones polticas de
cada nacin. La participacin entendida como una relacin "operante y operada",
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I
Comencemos por aclarar un punto importante: no hay conceptos de la llamada
ciencia poltica que no hayan sufrido cambios con el correr de los tiempos. Lo que
hoy conocemos con el nombre de democracia se parece muy poco a lo que
significaba en pocas anteriores. Y lo mismo ha ocurrido con otras ideas de igual
relevancia para el tema que nos ocupa: ciudadanos, elecciones; soberana, legitimidad,
etctera. Todas las palabras que usamos para explicar nuestra convivencia
poltica han servido para nombrar realidades muy diferentes, segn la poca en
que se hayan empleado. Y no siempre han sido vistas con el mismo entusiasmo.
"una multitud que les obedece". Pero mucho tiempo despus, en 1795, Kant
repiti casi exactamente las mismas palabras: "la democracia - escribi - es
necesariamente un despotismo", porque las multitudes no estn calificadas para
gobernar con la razn sino con sus impulsos. Y todava en el primer tercio de
nuestro siglo, Ortega y Gasset se segua quejando de la "rebelin de las masas"
como un mal signo para el futuro.
Durante muchsimo tiempo, contado en miles de aos, la palabra clave no fue
democracia, sino repblica. No era que los filsofos prefirieran siempre que el pueblo
se mantuviera al margen de los asuntos de la poltica, sino que vean con temor
que las leyes pasaran inadvertidas para una confusa asamblea de multitudes
beligerantes. No vean con buenos ojos la participacin. No era lo mismo entregar
el poder al pueblo, para que ste lo ejerciera a travs de deliberaciones
multitudinarias controladas por unos cuantos, que convertir al gobierno en una
repblica: en asunto de todos. Haba entre ambos conceptos una diferencia de matiz
que tampoco debera pasar inadvertida para nosotros: tanto los antiguos como la
gran mayora de los pensadores modernos crean que la participacin de los
ciudadanos tena que someterse a ciertas reglas de comportamiento para evitar
que las asambleas condujeran al caos. Y es que la palabra democracia significaba
para ellos lo que nosotros calificaramos hoy como asamblesmo. En cambio, lo que
ellos entendan como gobierno republicano estaba mucho ms cerca de nuestra
concepcin democrtica actual. Mucho ms cerca, pero todava lejos de lo que
hoy entendemos al invocar la idea de la democracia.
II
La diferencia fundamental est en los procesos electorales. Entre los antiguos no
caba ni remotamente la idea de que todas las personas fueran iguales ante la ley,
y que tuvieran el mismo derecho a participar en la seleccin de sus gobernantes.
No todos gozaban de la condicin de ciudadanos. Era necesario haber nacido dentro
de un estrato especfico de la sociedad, o haber acumulado riquezas individuales,
para tener acceso a la verdadera participacin ciudadana. Las ciudades griegas
ms civilizadas practicaban, ciertamente, la democracia directa que algunos
polticos contemporneos proclaman. Pero en esas ciudades no haba ninguna
dificultad para distinguir entre representacin y participacin, porque la asamblea
abarcaba a todas las personas que gozaban de la condicin ciudadana. No eran
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III
La idea de que los procesos electorales forman el ncleo bsico del rgimen
democrtico, en efecto, atraves por la formacin de partidos polticos y por una
larga mudanza de las ideas paralelas de soberana y legitimidad, que costaron no
pocos conflictos a la humanidad. Procesos todos que tuvieron lugar en distintos
puntos del orbe durante el siglo pasado y que estuvieron ligados, finalmente, a la
evolucin del Estado y de las formas de gobierno, como los ltimos recipientes de
las tensiones y de los acuerdos entre los seres humanos. Es una historia muy
larga y compleja como para tratar de contarla en la brevedad de estas lneas. Pero
lo que s interesa subrayar es que la relacin actual entre representacin poltica
y participacin ciudadana es relativamente reciente, y que todava hay cabos
sueltos que tienden a confundir ambos procesos en la solucin cotidiana de los
conflictos polticos.
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IV
Aquella idea no distingui clases sociales ni diferencias raciales, pero ya haban
pasado los tiempos - si es que alguna vez los hubo realmente - en que el pueblo
poda presentarse en una asamblea pblica a tomar decisiones. La democracia
que defendieron los llamados revolucionarios liberales no era una democracia
acotada a las fronteras estrechas de una pequea comunidad, sino otra destinada
al gobierno de naciones enteras. De modo que fue preciso crear parlamentos para
darle curso a la representacin popular e instaurar mtodos y procedimientos para
elegir a los nuevos representantes. Y con ellos surgieron, naturalmente, nuevas
dificultades: algunas se resolvieron paulatinamente durante el siglo anterior y
otras, como veremos ms adelante, siguen sin tener una respuesta vlida para
todos.
El primer problema que se afront fue la calidad misma de la representacin: a
quines representaban los miembros de los nuevos parlamentos del mundo
moderno? A quienes los haban elegido de manera directa - como una
reminiscencia de aquellos estamentos que funcionaron durante la Edad Media-, o
a toda la nacin? Fue un problema complejo que atravesaba por la vieja confusin
entre las formas de participacin y de representacin que venan de atrs. Si los
parlamentos haban arrebatado la soberana a los monarcas, entonces los
representantes no podan serlo ms que de todo el pueblo pues, de lo contrario,
mucha gente se hubiese quedado al margen de las decisiones ms importantes.
Pero las tradiciones feudales todava pesaban mucho al comenzar el siglo pasado,
de modo que no fue sencillo -y todava hay quienes siguen discutiendo ese punto romper la lgica del llamado mandato imperativo. Es decir, deshacer la confusin
entre la representacin poltica de todo el pueblo, y la participacin especfica de
determinados grupos de inters ante el gobierno. Me explico: el mandato imperativo
supone que los diputados de un parlamento fueron electos por un determinado
grupo de ciudadanos y que, en consecuencia, ese diputado solamente es
responsable ante ellos: es su representante, y no el representante de toda una
nacin. Se trata de una lgica impecable, ciertamente, si no fuera porque est
detrs aquella idea clave de la democracia que ya comentamos: el gobierno como
el representante de todo el pueblo. Atenidos al mandato imperativo, en cambio,
esa idea clave se vendra abajo, pues el gobierno y los parlamentos se
convertiran en una especie de patrimonio exclusivo de quienes pudieran hacer
triunfar a sus diputados. Ya no habra igualdad entre los ciudadanos sino una
competencia feroz por la defensa de intereses parciales a travs de
representantes electos. Y la representacin de la soberana popular se habra
convertido en otra forma de participacin indirecta. Pero sin rey, quin tomara
las decisiones finales?
De ah que la mayor parte de los pases que paulatinamente fueron adoptando la
formacin de parlamentos democrticos haya prohibido, expresamente, el uso del
mandato imperativo. De acuerdo con esas prohibiciones, los diputados llegan a
serlo por la votacin parcial de los ciudadanos, sin duda, pero una vez en el
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V
Paradjicamente, sin embargo, ese mtodo lgicamente impecable ha sido la
fuente de numerosas dificultades para las democracias modernas. Durante el siglo
XIX, en efecto, no solamente se consolid la idea bsica de la soberana popular
sino que paulatinamente se fue ensanchando tambin el concepto de ciudadana
hasta abarcar - ya bien entrado el siglo XX - a todas las personas con derechos
plenos que conviven en una nacin. Pero tambin nacieron los partidos polticos:
la forma ms acabada que ha conocido la humanidad para conducir los mltiples
intereses, aspiraciones y expectativas de la sociedad hacia el gobierno, y tambin
para hacer coincidir las distintas formas de representacin democrtica con las
de participacin ciudadana.
Los partidos surgieron como una necesidad de organizacin poltica en los
Estados Unidos, y pronto cobraron carta de identidad en todos los pases que
haban adoptado formas democrticas de gobierno. Fueron instrumentos idneos
para reunir y encauzar a los mltiples grupos de inters que se dispersaban por
las naciones y que complicaban la lgica simple de la democracia, pero al mismo
tiempo se fueron convirtiendo en los protagonistas principales de esa forma de
gobierno. Hoy es casi imposible concebir a la democracia sin la intermediacin de
los partidos polticos. Pero su presencia es mucho ms un fenmeno propio de
nuestro siglo que de un pasado remoto, mientras que su actuacin como engranes
indispensables de la democracia no siempre ha sido motivo de elogios. Nadie ha
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imaginado otra herramienta poltica capaz de sustituirlos con xito, pero tampoco
han pasado inadvertidas sus limitaciones ni las nuevas dificultades que han trado
a esa forma ideal de gobierno. Y en particular, en lo que se refiere a los lazos
entre representacin y participacin ciudadana.
Norberto Bobbio, por ejemplo, ha escrito que la verdadera democracia de nuestros
das ha dejado de cumplir algunas de las promesas que se formularon en el pasado
y ha culpado a los partidos polticos de haberse convertido en una de las causas
principales de esa desviacin. Pero antes que l, otros intelectuales ya haban
advertido sobre la tendencia de los partidos a convertirse en instrumentos de
grupo ms que en portadores de una amplia participacin ciudadana. Y ahora
mismo, uno de los problemas tericos y prcticos de mayor relevancia en las
democracias occidentales consiste en evitar que las grandes organizaciones
partidistas se desprendan de la vida cotidiana de los ciudadanos. Al final del siglo
XX, han vuelto incluso los debates sobre los mandatos imperativos que, como
vimos, acompaaron el surgimiento de los primeros atisbos de democracia. Y han
nacido tambin dudas nuevas sobre el verdadero papel de los partidos polticos
como conductores eficaces de las mltiples formas de participacin ciudadana
que se han gestado en los ltimos aos. De ah, en fin, que no pocos autores
hayan acabado por contraponer los trminos de representacin y de participacin
como dos vas antagnicas en la construccin de la democracia. Pero realmente
lo son?
La crtica ms importante que se ha formulado a los partidos polticos es su
tendencia a la exclusin: los partidos polticos, se dice, son finalmente
organizaciones diseadas con el propsito explcito de obtener el poder. Y para
cumplir ese propsito, en consecuencia, esas organizaciones estn dispuestas a
sacrificar los ideales ms caros de la participacin democrtica. La importancia
que los partidos le otorgan a sus propios intereses, a su propio deseo de
conservar el mando poltico por encima de los intereses ms amplios de los
ciudadanos constituye, de hecho, el argumento ms fuerte que se ha empleado
por los crticos del llamado rgimen de partidos. De l se desprenden otros: la
supremaca de los lderes partidistas sobre la organizacin misma que
representan; la consolidacin "institucional" de ciertas prcticas y decisiones
excluyentes sobre la voluntad soberana, mucho ms abstracta, de la nacin; los
privilegios que los miembros de los partidos se conceden a s mismos, y que le
conceden tambin a ciertos grupos aliados a ellos, como la burocracia
gubernamental, las grandes empresas que suelen financiarlos o las grandes
organizaciones sindicales que les ofrecen votos; o la falta de transparencia en el
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ejercicio de sus poderes y del dinero que se les otorga para cumplir su labor.
Todas esas crticas parten del mismo principio: la distancia que tiende a separar a
los lderes de los partidos polticos del resto de los ciudadanos. Y todas aluden, a
su vez, al problema del mandato imperativo que ya conocemos.
Pero ms all del inters natural que esas crticas podran despertarnos, lo que
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importa destacar en estas notas es que todas ellas parten de una sobrevaloracin
del papel desempeado por los partidos polticos en las sociedades modernas.
Ciertamente, el primer puente que une a la representacin poltica con la
participacin de los ciudadanos en los asuntos comunes es el voto. Sin
elecciones, simplemente no habra democracia. Podra haber representacin como tambin vimos-, pero esa representacin no respondera a la voluntad libre e
igual de los ciudadanos. No sera una representacin soberana, en el sentido
moderno que esta palabra ha adoptado. Y ciertamente, tambin, en las
democracias modernas los ciudadanos suelen votar por los candidatos que les
proponen los partidos polticos. Son ellos los que cumplen el papel de
intermediarios entre la voluntad de los electores y la formacin del gobierno. Pero
la democracia no se agota en las elecciones: contina despus a travs de otras
formas concretas de participacin ciudadana, que slo ataen tangencialmente a
los partidos polticos. Despus de las elecciones, los partidos han de convertirse
en gobierno: en asunto de todos y, en consecuencia, han de someterse a los otros
controles ciudadanos que tambin exige la democracia. No digo que aquellas
crticas sobre los partidos sean falsas. Todas ellas cuentan con abundantes
ejemplos en cualquiera de las democracias modernas. Pero ninguna de ellas ha
aportado razones suficientes para prescindir de ellos, ni mucho menos para
cancelar la existencia misma de la democracia. Por fortuna, frente a esa doble
tendencia partidista a la exclusin y al mandato imperativo, la misma democracia
ha producido anticuerpos: otros medios para impedir que esas tendencias
destruyan la convivencia civilizada.
VI
Para saber que un rgimen es democrtico, pues, hace falta encontrar en l algo
ms que elecciones libres y partidos polticos. Por supuesto, es indispensable la
ms ntida representacin poltica de la voluntad popular -y para obtenerla, hasta
ahora, no hay ms camino que el de los votos y el de los partidos organizados-,
pero al mismo tiempo es preciso que en ese rgimen haya otras formas de
controlar el ejercicio del poder concedido a los gobernantes. No slo las que
establecen las mismas instituciones generadas por la democracia, con la divisin
de poderes a la cabeza, sino tambin formas especficas de participacin
ciudadana. Si la representacin y la participacin se separaron como
consecuencia del desarrollo poltico de la humanidad, las sociedades de nuestros
das las han vuelto a reunir a travs del ejercicio cotidiano de las prcticas
democrticas. El voto es el primer puente, pero detrs de l siguen las libertades
polticas que tambin acu el siglo pasado y que se han profundizado con el paso
del tiempo. De modo que, en suma, la democracia no se agota en los procesos
electorales, ni los partidos polticos poseen el monopolio de la actividad
democrtica.
Ya desde principios de los aos setenta, Robert Dahl haba sugerido un pequeo
listado para constatar que las democracias modernas son mucho ms que una
contienda entre partidos polticos en la bsqueda del voto. Entre ocho puntos
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distintos, slo dos de ellos aludan a esa condicin necesaria, pero insuficiente.
Los otros seis se referan a la libertad de asociacin de los ciudadanos para
participar en los asuntos que fueran de su inters; a la ms plena libertad de
expresin; a la seleccin de los servidores pblicos, con criterios de
responsabilidad de sus actos ante la sociedad; a la diversidad de fuentes pblicas
de informacin; y a las garantas institucionales para asegurar que las polticas
del gobierno dependan de los votos y de las dems formas ciudadanas de expresar
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las preferencias. Para Dahl, como para muchos otros, en efecto la representacin
inicial ha de convertirse despus en una gran variedad de formas de participacin,
tanto como la participacin electoral ha de llevar a la representacin ciudadana
en los rganos de gobierno. Dos trminos que en las democracias modernas han
dejado de significar lo mismo, pero que se necesitan recprocamente:
participacin que se vuelve representacin gracias al voto, y representacin que
se sujeta a la voluntad popular gracias a la participacin cotidiana de los
ciudadanos.
I
En las sociedades democrticas, pues, la participacin ciudadana es la pareja
indispensable de la representacin poltica. Ambas se necesitan mutuamente para
darle significado a la democracia. No obstante, la primera es mucho ms flexible
que la segunda y es tambin menos conocida, aunque su nombre se pronuncie con
ms frecuencia. En este captulo revisaremos algunas de las razones que explican
esa paradoja aparente: la participacin como un mtodo que le da vida a la
democracia, pero que al mismo tiempo suele complicar su existencia. Por qu?
En principio, porque una vez separada de la representacin a la que debe su
origen, la participacin se vuelve irremediablemente un camino de doble sentido:
de un lado, sirve para formar a los rganos de gobierno pero, de otro, es utilizada
para influir en ellos, para controlarlos y, en no pocas ocasiones, para detenerlos.
En otras palabras: la participacin es indispensable para integrar la
representacin de las sociedades democrticas a travs de los votos, pero una
vez constituidos los rganos de gobierno, la participacin se convierte en el medio
privilegiado de la llamada sociedad civil para hacerse presente en la toma de
decisiones polticas.
Antes vimos que no slo se participa a travs de las elecciones. Ahora hay que
agregar que sin esa forma de participacin todas las dems seran engaosas: si
la condicin bsica de la vida democrtica es que el poder dimane del pueblo, la
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nica forma cierta de asegurar que esa condicin se cumpla reside en el derecho
al sufragio. Es una condicin de principio que, al mismo tiempo, sirve para
reconocer que los ciudadanos han adquirido el derecho de participar en las
decisiones fundamentales de la nacin a la que pertenecen. Ser ciudadano, en
efecto, significa en general poseer una serie de derechos y tambin una serie de
obligaciones sociales. Pero ser ciudadano en una sociedad democrtica significa,
adems, haber ganado la prerrogativa de participar en la seleccin de los
gobernantes y de influir en sus decisiones. De aqu parten todos los dems
criterios que sirven para identificar la verdadera participacin ciudadana. Sin
duda, hay otras formas de participacin en las sociedades no democrticas. que
incluso pueden ser ms complejas y ms apasionantes. No obstante, las que
interesan a estas lineas son las que pueden tener lugar en la democracia. Es decir,
"aquellas actividades legales emprendidas por ciudadanos que estn
directamente encaminadas a influir en la seleccin de los gobernantes y/o en las
7
Quienes aportan esta definicin sugieren, tambin, que en general pueden ser
8
II
El difcil equilibrio entre el rgimen poltico en el que se desenvuelve la
participacin de los ciudadanos y las innumerables razones que empujan a las
personas a tomar parte de una accin colectiva ofrecen razones suficientes, sin
embargo, para reconocer la complejidad del entramado que esos dos elementos
suelen producir. En principio, "tomar parte en cualquier accin poltica requiere,
generalmente, dos decisiones individuales: uno debe decidirse a actuar o a no
hacerlo; y debe decidir, tambin, la direccin de sus actos. (Pero adems) la
decisin de actuar de un modo particular se acompaa de una tercera decisin
acerca de la intensidad, la duracin y/o los alcances de la accin".11 Ninguna de
esas decisiones, sin embargo, viene sola: de acuerdo con todas las evidencias
disponibles, en ellas influye el entorno familiar, los grupos cercanos al individuo y,
naturalmente, las motivaciones que se producen en el sistema poltico en su
conjunto. De ah la compleja relacin entre las razones individuales y el medio
poltiCo, y los muy variados cauces que puede cobrar la participacin ciudadana.
Lester W. Milbrath, un autor norteamericano de los aos sesenta, propona una
larga serie de dicotomas para tratar de distinguir algunas de las formas que poda
adoptar esa participacin, a partir de una revisin general de los estudios
empricos que se haban formulado hasta entonces. Milbrath deca que la
participacin poda ser abierta, sin ningn tipo de restriccin por parte de quienes
se decidan a participar, o cubierta, en caso de que alguien decidiera participar
apoyando a alguna otra persona. Deca que la participacin poda ser autnoma, a
partir de la voluntad estrictamente individual de las personas, animadas acaso por
III
Sidney Verba - a quien ya citamos antes - y Gabriel Almond trataron de ofrecer, en
los aos sesenta, una tipologa para distinguir las diferentes graduaciones de lo
que ellos llamaron la cultura cvica; es decir, la voluntad explcita de los individuos
para participar en los asuntos pblicos. O, en otras palabras, la idea de
"concebirse como protagonista del devenir poltico, como miembro de una
sociedad con capacidad para hacerse or, organizarse y demandar bienes y
servicios del gobierno, as como para negociar condiciones de vida y de trabajo;
en suma, para incidir sobre las decisiones polticas y vigilar su proyeccin". 12
Apoyados por un considerable nmero de investigaciones directas sobre
sociedades distintas, Almond y Verba propusieron que haba tres tipos puros de
cultura cvica: la cultura parroquial, la subordinada y la abiertamente participativa.
De acuerdo con esa clasificacin, slo los miembros de la ltima categora se
sentiran llamados a una verdadera participacin ciudadana y slo ellos le daran
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externos y una gran predisposicin de los individuos para participar, pero esas dos
condiciones pueden estar llevadas por razones distintas. De modo que un
desencuentro entre ambos procesos puede, por el contrario, disminuir las cuotas
de participacin, aunque el rgimen la propicie y las gentes quieran participar. Un
gobierno, por ejemplo, puede insistir en la participacin colectiva para subsanar
ciertos problemas de produccin de servicios a travs de todos los medios
posibles, mientras que los individuos pueden aspirar a participar en la seleccin
de ciertas autoridades locales: las diferencias entre ambos motivos pueden ser
tan amplias que el resultado final sea el rechazo a la participacin para cualquiera
de ambos propsitos. En las democracias actuales abundan los ejemplos que
ilustran esa clase de desencuentros.
Milbrath sugiere, adems, que cada uno de los ciudadanos que desempea alguno
de esos roles es identificable a travs de ciertas manifestaciones externas:
mientras que a los apticos se les reconoce precisamente por su renuncia a
intervenir en cualquier asunto poltico, a los espectadores se les identifica por su
apertura a los estmulos polticos que les presenta el entorno, por su voluntad de
participar en las elecciones, por iniciar alguna discusin sobre temas polticos,
por intentar influir en el sentido del voto de otra persona o, incluso, por llevar
insignias que lo sealan como miembro de algn grupo en particular. Los
gladiadores, por su parte, suelen contribuir con su tiempo a una campaa poltica;
participar en algn comit electoral o en la definicin de estrategias para el grupo
al que pertenecen; solicitar fondos, aceptar candidaturas o, en definitiva, ocupar
posiciones de liderazgo en los partidos polticos, en los parlamentos o en el
gobierno. Pero todava sugiere una categora ms: la de los espectadores en
trance de convertirse en protagonistas de la poltica. Cmo. reconocerlos?
Eventualmente, por sus contactos frecuentes con algn dirigente de la vida
poltica activa; por sus contribuciones monetarias a la causa que tiene sus
simpatas; o por participar abiertamente en reuniones con propsitos polticos
definidos. No es frecuente, sin embargo, que los espectadores se conviertan e
dirigentes. la pirmide de la poltica, que se estrecha demasiado en la cspide,
normalmente no lo permite. Por el contrario, es mucho ms fcil encontrar
gladiadores que han dejado de serlo o que slo lo fueron episdicamente. Y en todo
caso - aunque no lo parezca - no abundan los profesionales de la poltica.
Es verdad que mientras ms estmulos polticos reciba una persona de su entorno
inmediato, ms inclinaciones tendr a participar en asuntos colectivos y ms
profunda ser su participacin. Pero esto no significa que esos estmulos
producirn una especie de reaccin automtica de los individuos: para que se
produzca la participacin, es imprescindible que haya una relacin entre ellos y
las necesidades, las aspiraciones o las expectativas individuales. Y al mismo
tiempo, aunque esa relacin opere con claridad, un exceso de estmulos puede
llegar a saturar los deseos de participacin ciudadana: muchos mensajes
producidos simultneamente por los medios de comunicacin masiva, por la
literatura, por ciertas campaas polticas, por mltiples encuentros colectivos,
mtines, conferencias o conversaciones interminables y repetidas sobre los
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mismos temas, las mismas personas, los mismos problemas, suelen causar un
efecto contrario a la voluntad de participar. Casi todos los autores subrayan la
relevancia de este punto: estimular la participacin de la gente no significa
saturara de mensajes y discusiones, sino hacer coincidir sus intereses
individuales con un ambiente propicio a la participacin pblica. Y es en este
sentido que las campaas polticas sintetizan el momento ms claro de
participacin ciudadana, en tanto que el abanico de candidatos y de propuestas
partidistas suele coincidir con el deseo de al menos una buena porcin de los
ciudadanos, dispuesta a expresar sus preferencias mediante el voto.
IV
Pero ya hemos dicho que las elecciones no agotan la participacin ciudadana. En
los regmenes de mayor estabilidad democrtica no slo hay cauces continuos
que aseguran al menos la opinin de los ciudadanos sobre las decisiones tomadas
por el gobierno, sino mltiples mecanismos institucionales para evitar que los
representantes electos caigan en la tentacin de obedecer exclusivamente los
mandatos imperativos de sus partidos. Son modalidades de participacin directa
en la toma de decisiones polticas que hacen posible una suerte de consulta
constante a la poblacin, ms all de los procesos electorales. Los mecanismos
ms conocidos son el referndum, cuando se trata de preguntar sobre ciertas
decisiones que podran modificar la dinmica del gobierno, o las relaciones del
rgimen con la sociedad; y el plebiscito, que propone a la sociedad la eleccin
entre dos posibles alternativas. Ninguno de esos instru mentos supone una
eleccin de representantes, sino de decisiones. Pero ambos funcionan con la
misma amplitud que 105 procesos electorales, en tanto que pretenden abarcar a
todas las personas que se vern afectadas por la alternativa en cuestin. La
iniciativa popular y el derecho de peticin, por su parte, abren la posibilidad de que los
ciudadanos organizados participen directamente en el proceso legislativo y en la
forma de actuacin de los poderes ejecutivos. Ambas formas constituyen,
tambin, una especie de seguro en contra de la tendencia a la exclusin partidista
y parten, en consecuencia, de un supuesto bsico: silos representantes polticos
no desempean su labor con suficiente amplitud, los ciudadanos pueden participar
en las tareas legislativas de manera directa.
El mismo principio explica el llamado derecho de revocacin del mandato o de
reclamacin, que asegura la posibilidad de interrumpir el mandato otorgado aun
determinado representante poltico, aunque haya ganado su puesto en elecciones
legtimas, o bien modificar el curso de una decisin previamente tomada por el
gobierno. Finalmente, hay que agregar los procedimientos de audiencia pblica, el
derecho a la informacin, la consulta popular y la organizacin de cabildos abiertos -para
el caso del gobierno municipal-, como mtodos instaurados en ciertos regmenes
para mantener los conductos de comunicacin entre gobierno y sociedad,
permanentemente abiertos. Sobra decir que ninguno de esos procedimientos
garantiza, per se, que la sociedad participar en los asuntos pblicos ni que lo
har siempre de la misma manera. Ya no es necesario insistir en que la clave de la
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V
Pero cules son las dosis de participacin ciudadana que, a travs de
cualesquiera de sus cauces posibles, permiten a la postre la consolidacin de la
democracia? Imposible responder a esta pregunta con una frmula nica. Cada
sociedad es distinta. Antes cit a Fernando Savater para decir que la poltica no
es sino el conjunto de razones que tienen los seres humanos para obedecer o para
rebelarse. Y ahora debo agregar que esas razones nunca se dan de manera lineal:
los ciudadanos casi siempre cumplimos ambos roles de manera alternativa, tanto
como los gobiernos estn obligados a buscar un cierto equilibrio entre el
cumplimiento de las demandas formuladas por la sociedad y la necesidad de
ejercer el poder. Equilibrios difciles, que sin embargo han de resolverse mediante
cauces democrticos; es decir, a travs de la solucin legtima y civilizada del
interminable conflicto social que supone la convivencia entre seres humanos. No
hay recetas. Sin embargo, conviene reproducir aqu los resultados de las
investigaciones empricas reunidas por Milbrath, para ofrecer algunas
conclusiones que vale la pena tener en cuenta, pues el paso del tiempo las ha
confirmado:
1) La mayor parte de los ciudadanos de cualquier sociedad poltica no responde a
la clsica prescripcin democrtica, segn la cual deben estar internados,
informados y activos en cuestiones pblicas. 2) A pesar de ello, los gobiernos y las
sociedades democrticas suelen mantener su funcionamiento adecuadamente e,
incluso, consolidar esa forma de gobierno. 3) Es un hecho, en consecuencia, que
no se necesita una muy alta participacin para el xito de la democracia. 4) No
obstante, para asegurar la responsabilidad de los funcionarios pblicos, es
esencial que un alto porcentaje de ciudadanos participe, al menos, en los
procesos electorales. 5) Mantener abiertos los canales de comunicacin en la
sociedad, por otra parte, ayuda tambin a asegurar la responsabilidad de los
funcionarios en relacin con las demandas pblicas. 6) Sin embargo, niveles
moderados de participacin suelen ser tiles para mantener un cierto equilibrio
entre los roles ciudadanos de participacin activa y demandante y de obediencia a
las reglas democrticas de convivencia. 7) Los niveles moderados de
participacin ayudan, tambin, a equilibrar el funcionamiento de los sistemas
polticos que deben ser, a la vez, responsables y suficientemente poderosos para
actuar. 8) Adems, los niveles moderados de participacin permiten mantener el
equilibrio entre el consenso y el rompimiento en una sociedad. 9) Por el contrario,
los niveles de participacin muy elevados pueden actuar en detrimento de la
democracia si tienden a politizar un alto porcentaje de las relaciones sociales. 10)
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I
Conservar un cierto equilibrio entre la participacin de los ciudadanos y la
capacidad de decisin del gobierno es, quizs, el dilema ms importante para la
consolidacin de la democracia. De ese equilibrio depende la llamada
gobemabilidad de un sistema poltico que, generalmente, suele plantearse en
trminos de una sobrecarga de demandas y expectativas sobre una limitada
capacidad de respuesta de los gobiernos. Trmino difcil y polmico, que varios
autores interpretan como una trampa para eximir a los gobiernos de las
responsabilidades que supone su calidad representativa, pero que de cualquier
modo reproduce bien las dificultades cotidianas que encara cualquier
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II
Los recursos al alcance de un gobierno no se constrien, sin embargo, a los
dineros. Sin duda, se trata de uno de los medios pblicos de mayor importancia.
Pero hay otros de carcter simblico y reglamentario que, con mucha frecuencia,
tienen incluso ms peso que la sola asignacin de presupuestos escasos. los
gobiernos no slo administran el gasto pblico, sino que emiten leyes y las hacen
cumplir, y tambin producen smbolos culturales: ideas e imgenes que hacen
posible un cierto sentido de pertenencia a una nacin en particular e identidades
colectivas entre grupos ms o menos amplios de poblacin. Estos ltimos forman
adems los criterios de legitimidad sobre los que se justifica la actuacin de
cualquier gobierno: las razones - ms o menos abstractas -que hacen posible que
los ciudadanos crean en el papel poltico que desempean sus lderes. La
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III
Ms all del funcionamiento de los parlamentos legislativos y de los procesos
electorales, para la administracin pblica el ciudadano ha ido perdiendo la vieja
condicin de sbdito que tena en otros tiempos, para comenzar a ser una suerte
de cliente que demanda ms y mejores servicios de su gobierno y un desempeo
cada vez ms eficiente de sus funcionarios, porque paga impuestos, vota y est
consciente de lOS derechos que le dan proteccin. El ciudadano de nuestros das
est lejos de la obediencia obligada que caracteriz a las poblaciones del mundo
durante prcticamente toda la historia. La conquista de los derechos que
condujeron finalmente al rgimen democrtico -derechos civiles, polticos y
sociales - cubri un largo trayecto que culmin- si es que acaso ha culminado http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/la_participacion_ciudadana_en_la.htm (25 of 36)29/10/2010 12:31:12 p.m.
IV
Se trata de una transformacin que est afectando muchas de las viejas rutinas
burocrticas y que est obligando, tambin, a entender con mayor flexibilidad las
fronteras que separaban las reas de competencia entre los gobiernos nacional,
estatal y local. Las prioridades y los programas de gobierno, entendidos como
obligaciones unilaterales de los organismos pblicos, estn siendo sustituidos
gradualmente por una nueva visin apoyada en el diseo de polticas pblicas que
atraviesan por varios rganos y varios niveles al mismo tiempo. Ya no son los
viejos programas gubernamentales que se consideraban responsabilidad exclusiva
de los funcionarios nombrados por los lderes de los poderes ejecutivos, sino
polticas en las que la opinin de los ciudadanos cuenta desde la confeccin misma
de los cursos de accin a seguir, y tambin durante los procesos que finalmente
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V
Ya hemos dicho que en ese proceso de transformacin de las prcticas
gubernativas se han ido diluyendo, tambin, los cotos que solan separar a los
distintos niveles de competencia. La organizacin departamental que acu el siglo
pasado para responder a las funciones de gobierno y los criterios de soberana o
de autonoma entre los mbitos locales, regionales y nacionales de cada gobierno.
Problema difcil, que sin embargo forma parte de las agendas nacionales de las
democracias contemporneas.
Si a partir de una visin participativa de la administracin pblica cada problema
amerita una solucin propia y un cauce para hacer posible la participacin de los
ciudadanos, salta a la vista que las rgidas divisiones formales de competencias
pueden convertirse en un obstculo a la eficiencia de las respuestas. La escasez
de los recursos disponibles y la creciente complejidad de las sociedades
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constituciones separan".
Tambin podra decirse de esta manera: la
participacin ciudadana lleva a relacionar lo que la representacin poltica obliga
a fragmentar. Ambos son procedimientos democrticos y ambos estn llamados a
coexistir: las elecciones para designar cargos pblicos, y las relaciones
cotidianas entre sociedad y gobiernos - locales, regionales y nacionales - para
dirimir conflictos y soluciones comunes.
VI
Los cambios que la cada vez ms amplia participacin ciudadana ha introducido
en las prcticas de gobierno no se entenderan cabalmente, finalmente, sin el
doble concepto de responsabilidad pblica. La idea clave que dio paso a la
todo depende de las lites. Si bien son stas las que han de asumir mayores
compromisos con el mantenimiento y el respeto a las reglas del juego que hacen
posible la democracia, lo cierto es que esa forma de gobierno seria imposible sin
un conjunto mnimo de valores ticos compartido por la mayora de la sociedad.
Aunque la gente no participe siempre y en todas partes -ya vimos que eso es
sencillamente imposible-, la consolidacin de la democracia requiere mantener
abiertos los canales de la participacin y despiertos los valores que le dan
estabilidad a ese rgimen.
Entre la actitud tica y la actitud poltica hay ciertamente diferencias notables:
"la tica es ante todo una perspectiva personal (mientras que) la actitud poltica
busca otro tipo de acuerdo, el acuerdo con los dems, la coordinacin, la
organizacin entre muchos de lo que afecta a muchos. Cuando pienso moralmente
no tengo que convencerme ms que a m; en poltica es imprescindible que
19
1 Fernando Savater, Poltica para Amador, Ariel, Madrid, 1992, p.41 regreso
2 Cfr. Hermann Heller, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1942 regreso
3 Aristteles, La poltica, Libro Cuarto, Porra, Mxico, 1985, pp. 221-226 regreso
4 Giovanni Sartori, Elementos de teora poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1992, p. 230 regreso
5 Vase Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986,
pp. 16-26 regreso
6 Roberto Dahl, La poliarqua (participacin y oposicin), Tecnos, Madrid, 1980, p.15 regreso
7 La definicin es de Sidney Verba, Norman H. Nie y Jae-On Kin, Participation and Political
Equality. A Seven Nation Comparison, University of Chicago Press, 1978, p. 46 regreso
ciudadana. Quiz tengan razn, pero la mayor parte de la bibliografa sobre el tema no les ayuda:
cuando los ciudadanos se organizan para influir, de hecho participan en la vida poltica. Y esto es
lo que realmente nos interesa en el marco de la democracia: la vida pblica de las sociedades,
mucho ms que las actividades privadas que realicen los ciudadanos regreso
9 Sidney Verba et al., op. cit. regreso
10 La definicin es de Nuria Cunill, Participacin ciudadana, Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1991, p. 56 regreso
11 Lester W. Milbrath, Political Participatio. How and Why do People get Involved in Politics?, Rand
McNally, Chicago, 1965, p.6 regreso
12 La cita es de Jacqueline Peschard, La cultura poltica democrtica, Cuadernos de Divulgacin
de la Cultura Democrtica, nm 2, Instituto Federal Electoral, Mxico, 1994, p. 21 regreso
13 Para una explicacin ms amplia sobre la hiptesis de Almond y Verba, vase su libro The Civic
Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Princeton University Press, 1963 regreso
14 Milbrath, op. cit., p.20 regreso
15 Ibid., pp. 153-154. El lector acucioso encontrar que la traduccin de este prrafo no es
perfectamente literal. Tampoco es un passim. Simplemente he tratado de ser fiel a las ideas de
Milbrath, pero tambin a los propsitos de este documento regreso
16 La cita es de Luis F. Aguilar Villanueva, El estudio de las polticas pblicas. Estudio
introductorio, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, p.32 regreso
17 "From Government at the Center to Nationwide Government", en Yves Mny y Vincent Wright,
Center Periphery Relations in Western Europe, Allen and Unwin, Londres, 1985, pp. 22-23 regreso
18 La pregunta est formulada por Karl R. Popper en Sociedad abierta, universo abierto.
Conversacin con Franz Kreuzer, Tecnos, Madrid, 1984, p. 21 regreso
19 Fernando Savater, op. cit., p. 11 regreso
20 Victoria Camps, Virtudes pblicas, EspasaCalpe, Madrid, 1990. La lista de valores que recojo en
lo sucesivo es deudora de las ideas de ese libro. Para el lector interesado en el tema, recomiendo
su lectura completa. regreso
21 Ibid., p. 81 regreso
22 Octavio Paz, La otra voz, Universidad Complutense de Madrid, 1990, p. 8 regreso
23 Victoria Camps, op. cit., p. 32 regreso
Bibliografa
Aguilar Villanueva, Luis F., El estudio de las polticas pblicas. Estudio Introductorio,
Miguel ngel Porra, Mxico, 1992.
Aristteles, La poltica, Porra, Mxico, 1985.
Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1992.
Camps, Victoria, Virtudes pblicas, Espasa-Calpe, Madrid, 1990.
Cunil, Nuria, Participacin ciudadana, Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (CID), Caracas, 1991.
Dahl, Robert, La poliarqua participacin y oposicin), Tecnos, Madrid, 1980.
Heller, Hermann, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1942.
Mny, Yves y Vincent Wright, Center Periphery Relations in Westem Europe, Alen and
Unwin, Londres, 1985.
Milbrath, Lester W., Political Participation. How and why do People Get Involved in Politics?,
Rand McNally, Chicago, 1965.
Paz, Octavio, La otra voz, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, 1990.
Peschard, Jacqueline, La cultura poltica democrtica, Cuadernos de Divulgacin de la
Cultura Democrtica, nm. 2, Instituto Federal Electoral, Mxico, 1994.
Popper, Karl, Sociedad abierta, universo abierto. Conversacin con Franz Kreuzer, Tecnos,
Madrid, 1984.
Savater, Fernando, Poltica para Amador, Ariel, Madrid, 1992.
Verba, Sidney y Gabriel Almond, The Civic Culture. PoliticalAttitudes and Democracy in
Five Nations, Princeton University Press, 1963.
Verba, Sidney, Norman H. Nie y Jae-On Kin, Participation and Political Equality. A Seven
Nation Comparison, University of Chicago Press, Chicago, 1978.
Sobre el Autor
Mauricio Merino es egresado de la Escuela Nacional del Estudios Profesionales de
Acatin. Realiz estudios de posgrado en Derecho Constitucional en el Centro de
Estudios Constitucionales, as como estudios de doctorado en Ciencia Poltica en
la Universidad Complutense, ambos en Madrid.
Merino es actualmente profesor-investigador en el Centro de Estudios
Internacionales de El Colegio de Mxico y preside el Consejo Directivo del Colegio
Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Adems, es miembro
fundador de la Academia Mexicana de Investigacin en Polticas Pblicas.
Es colaborador permanente, entre otros medios nacionales y especializados, del
peridico La Jornada y de la revista Nexos. Ha publicado varios libros sobre el tema
de la poltica, entre los que destacan: Fuera del Centro; Cambio poltico y
gobernabilidad, y La democracia pendiente. Entre sus ensayos ms conocidos se
encuentran "La deuda poltica de Mxico"; "Mirabeau o las circunstancias" y "En
busca de la democracia municipal".
Fue ganador, entre otros, del premio "Carlos Pereyra" de ensayo poltico otorgado
por la Fundacin Nexos.