artculo

Daro Restrepo *

De la descentralizacin a la regionalizacin.
Nuevo escenario de la guerra
y oportunidad para la paz
Abstract
In many Latin-American countries, the combination among neoliberal politics of adjustment, economic opening
and transformations to political regimes, modify both economic geography and spatial conformation of institutions,
political systems, social and corporativ e actors. Colombia has also been affected by this redesign, that compromises
the operation of its external and internal politics. The spatial effects of the economic opening combine with those of
administrative, fiscal, and political process of decentralization, generating a tension on the geographical unit of the
State. The consideration of these tendencies that have marked the paths of the economic, institutional, political,
and social transformations since twenty years ago, indicate a probable way toward the regionalization of the
country. Will this regionalization be convenient for a more stable internal dev elopment and a favorable setting for
a peace agreement based on a territorial distribution of the power, or will it be the promptest way to abandon each
territory to its luck in the world competence, and to break the territorial unit of the Colombian State? This is the
question that is presented here.

Keywords: descentralization, development, neoliberalism, Colombia.

Resumen
En muchos pases latinoamericanos, la combinacin entre polticas de ajuste neoliberal, apertura econmica
y transformaciones a los regmenes polticos, modifican tanto la geografa econmica como la conformacin
espacial de las instituciones, los sistemas polticos, los actores empresariales y sociales. Colombia no es ajena
a tal rediseo, que compromete el funcionamiento de sus polticas externas e internas. Los efectos espaciales
de la apertura econmica se combinan con los del pr oceso de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa, generando una tensin sobre la unidad geogrfica del Estado. La consideracin de estas tendencias que
desde hace veinte aos han marcado los senderos de las transformaciones sociales, polticas, institucionales y
econmicas, indican un camino probable hacia la regionalizacin del pas. Ser sta conveniente para un
desarrollo interno ms equilibrado y un escenario propicio para un acuerdo de paz con base en una distribucin territorial del poder, o por el contrario, el camino ms expedito para abandonar cada territorio a su
suerte en la competencia mundial y romper la unidad territorial del Estado colombiano? Tal es la inquietud
que se deja aqu planteada.

Palabras clave: descentralizacin, desarrollo, neoliberalismo, Colombia.

Revista eure ( Vol. XXIX, N 89), pp. 81-96, S antiago de Chile, mayo 2004

[81]

Daro Restrepo

1. Advertencia

n una buena cantidad de pases de

Amrica Latina la combinacin entre las
polticas de ajuste neoliberal, la apertura
econmica y las transformaciones a los regmenes
polticos, modifican tanto la geografa econmica
como la conformacin espacial de las instituciones y los sistemas polticos y los actores empresariales y sociales 1.
Colombia no es ajena a tal rediseo que compromete el funcionamiento de sus polticas externas e internas. Los efectos espaciales de la apertura econmica se combinan con aquellos del proceso de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa, al punto de generar una tensin sobre
la unidad geogrfica del Estado colombiano.
Cmo se dibujar el mapa colombiano en una
veintena de aos? No se sabe bien, pero se intuye
que ser sensiblemente diferente al actual. La consideracin de las tendencias que, desde una
veintena de aos atrs, han marcado los senderos
de las transformaciones sociales, polticas,
institucionales y econmicas, indican un camino
probable hacia la regionalizacin del pas. Ser
esta conveniente para un desarrollo interno ms
equilibrado y escenario propicio para un acuerdo
de paz con base en una distribucin territorial del
poder, o lo contrario, el camino ms expedito para
abandonar cada territorio a su suerte en la competencia mundial y romper la unidad territorial
del Estado colombiano? Tal es la inquietud central que se deja aqu planteada.
La ciencia poltica es una disciplina diferente
a la adivinacin. Cuando se recogen las tendencias profundas de los acontecimientos y se pro-

*
Profesor asociado de la Universidad Nacional de Colombia en la Escuela de Economa. Miembro de la Fundacin para la Participacin Comunitaria (Parcomn). E-mail:
direstre@colomsat.net.co
1 La R ed Iberoamericana de Inv estigadores sobre
Globalizacin y Territorio (RII) ha organizado, desde 1994,
siete encuentros para el estudio de estas relaciones. Su ltima
publicacin es Globalizacin y territorio (Castagna, Raposo y Woelfin, 2002). Para toda informacin se puede acudir a
Sergio G onzlez, coordinador general de la RII. E-mail:
sergiogonlop2@yahoo.com

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eure

yectan hacia el maana se construye una simulacin del probable escenario futuro; pero, la historia de los pueblos rara vez es tan obediente y
predecible. El ejercicio de proyeccin sirve, sin
embargo, para resaltar dilemas ineludibles que en
todo caso deben enfrentarse en los acontecimientos venideros.

2. Del Estado centralizado a la

descentralizacin
Una de las transformaciones ms importantes
inducidas por el proceso de descentralizacin es el
trnsito de una sistema institucional relativamente centralizado y rgido, a otro, plural y flexible.
Las demandas por una sociedad y un rgimen
poltico ms pluralistas, han destapado los diques
sobre los cuales se mantuvo el Estado unitario centralizado. Ahora se practica y se reclama profundizar ms el pluralismo en el ordenamiento territorial, normativo, poltico, tnico y cultural.
Durante un siglo, desde la constitucin de
1886 a la reforma de 1986, la construccin del
Estado Nacin colombiano adopt la forma unitaria, centralista y presidencialista. Para dar trmino al perodo de La Violencia (1948-1953)2,
los partidos tradicionales apoyaron el golpe militar del general Gustavo Rojas Pinilla, que aos
despus fue derrocado por un paro cvico bajo el
auspicio de liberales, una fraccin de conservadores, gremios, sindicatos y hasta la jerarqua eclesistica. Al golpe de opinin le sucedi, en 1957,
la realizacin de un plebiscito que aadi como
caracterstica bsica del panorama colombiano, el
rgimen poltico bipartidista3.
Tres de los rasgos fundamentales del Estado y
del rgimen poltico colombiano, el centralismo,
el presidencialismo y el bipartidismo, han sufrido

2
Con el nombre de la violencia se conoce el enfrentamiento guerrero entre los dos par tidos tradicionales colombianos, el liberal y el conservador, que dej aproximadamente 300.000 muertos y dos millones de desplazados internos,
generalmente del campo a las ciudades.
3
Los partidos tradicionales hicieron refrendar su acuerdo poltico de paz para instituir una reparticin milimtrica
del poder durante 16 aos, el que se prolong como reparticin adecuada y equitativa del poder hasta 1986.

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

un deterioro importante en los ltimos quince

aos. La inquietud obvia que surge es si el carcter unitario del Estado podr sobrevivir al derrumbe de los pilares institucionales y polticos sobre
los cuales se erigi.
La reversin del pndulo ocurre en la dcada
del ochenta del siglo XX con la profundizacin de
un proceso de descentralizacin que se insinu
desde la dcada del sesenta. El presidente no nombra ms los gobernadores, quienes, a su vez, no
nombran ms a los alcaldes. En la actualidad cada
mandatario obtiene una legitimidad propia otorgada por los electores de cada jurisdiccin territorial. El presidente no dispone ms de sus agentes
polticos directos en los municipios y departamentos; estos pueden contrariarlo, criticarlo e, incluso, oponerse abiertamente a sus directrices polticas. El orden pblico es responsabilidad exclusiva del presidente, el cual lo usa como frula para
obligar respeto y sometimiento de alcaldes y gobernadores a sus estrategias de manejo de los conflictos sociales agudos y del conflicto armado. Pero
incluso en estos casos, los mandatarios locales no
solo reclaman mayor protagonismo, sino que
muchas veces lo ejercen a espaldas o en abierto
desafo a las autoridades de la Casa de Nario4.
En virtud de la transferencia de casi el 50% de
los ingresos corrientes de la nacin a las entidades
territoriales, las autoridades econmicas, ministerios y departamentos administrativos centrales han
perdido ascendencia sobre el uso que los mandatarios locales hacen de los recursos recibidos. El
resultado es un debilitamiento del centralismo.
Claro est que los giros realizados poseen en su
mayora una destinacin especfica. En ese sentido, los mandatarios locales no disponen a su arbitrio de las transferencias. Pero no menos claro es
que los funcionarios del alto gobierno tambin se
encuentran constreidos por la misma limitacin
y que grandes objetivos de la poltica econmica
nacional dependen del desempeo que logren las
4
El ltimo acontecimiento dramtico como pocos- de
esta tendencia a desarrollar acercamientos y negociaciones con
la insurgencia de manera paralela a la poltica del ejecutivo
central, fue realizado por la gobernacin de Antioquia respecto de su gobernador y asesor de paz, secuestrados por las
FARC y asesinados por sta, como retaliacin a un intento de
liberacin por el ejrcito nacional.

entidades territoriales. Por ejemplo, el control del

circulante monetario para disminuir la inflacin
es una prioridad del Banco de la Repblica que
est constreida por el respeto a los montos girados en virtud de la descentralizacin y ello, independientemente de la disponibilidad presupuestal.
De la misma manera, el objetivo de reduccin del
dficit fiscal encuentra en el automatismo de las
transferencias una gran dificultad. Lo mismo puede afirmarse de la brega por una mayor eficiencia
del gasto pblico que depende, aproximadamente
en el 15% del producto interno bruto, del desempeo que logren los gobiernos locales, muchas
veces en asocio con programas y funcionarios del
orden nacional.
En la reduccin de la inflacin y el dficit fiscal
y en el aumento de la eficiencia del gasto pblico,
las autoridades centrales todava poseen una capacidad de coercin sobre los gobiernos locales, que
proviene del origen nacional de las transferencias y
del monopolio que ejerce el Congreso sobre la creacin de tributos. En virtud de las solicitudes de crdito por las entidades locales al gobierno nacional,
este ltimo impone pactos de reduccin de gastos,
burocracia, salarios e incide sobre la organizacin y
polticas de las administraciones locales. Existe, entonces, un empate tcnico, en el que el centro
depende de la periferia para cumplir sus objetivos
centrales de poltica econmica y los gobiernos locales dependen de la financiacin nacional para acometer gran parte de la inversin en sus territorios.
Hasta cundo durar este empate tcnico?
Lograr consolidarse como un buen arreglo de
mutua dependencia y balance entre poderes nacionales y locales? O las tensiones que generan el
conflicto armado y la crisis econmica, que se prolonga desde el colapso de 1999 a la fecha, quebrarn el precario equilibrio, lanzando al pas hacia
un neocentralismo o hacia un salto en la
profundizacin de la descentralizacin?
Autoridades centrales pugnan, desde hace ms
de una dcada, por reducir el nivel de transferencias e intervenir ms en el destino y uso de las
competencias delegadas, as como por recortar la
autonoma de los gobiernos locales, a causa del
conflicto armado y de la lucha contra el trfico de
estupefacientes. Mientras tanto, las autoridades
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Daro Restrepo

locales, de todo tinte poltico, demandan mayor

autonoma en el manejo de recursos y competencias y, en los casos de los departamentos, acrecentar sensiblemente su capacidad fiscal. Algunos
mandatarios locales solicitan con fuerza cambios
en la estrategia de substitucin de cultivos ilcitos
adelantando planes de desarrollo alternativos. Los
dos ltimos grandes acontecimientos en esta disputa entre el centro y la periferia fueron, de una
parte, la reforma a la Constitucin al final del
gobierno del presidente Andrs Pastrana (1998
2002) que redujo de manera transitoria las transferencias a los gobiernos locales y, de otra, la diplomacia alternativa que seis gobernadores del sur
del pas desarrollan contra el Plan Colombia5.
Debilidad del presidencialismo y del centralismo, as como del bipar tidismo. La eleccin de
alcaldes y gobernadores abri el mapa electoral
por abajo. Desde la primera eleccin de alcaldes
en 1998, partidos y movimientos polticos no adscritos al partido Liberal y Conservador han ganado la representacin de la administracin municipal en porcentajes que oscilan entre ms del 11%
y menos del 37%.6 Esta apertura poltica comenz en pequeos municipios y pas, rpidamente,
a las principales alcaldas y gobernaciones del pas7.
El mantenimiento de las mayoras electorales
por los partidos Liberal y Conservador no alcanza
a ocultar el grado de descomposicin de la unidad
5
Los gobernadores de los departamentos de Nario,
Cauca, Putumayo, Caquet, Huila y Tolima.
6
En el centro del pas, la ciudad capital, Bogot, ha sido
gobernada dos veces en los ltimos diez aos por el independiente Antanas Mokus. La cuarta ciudad de Colombia, el puerto
sobre el mar Caribe Barranquilla, tambin ha tenido dos veces
por alcalde a un independiente ex-sacer dote, Bernardo Hoyos.
Al extr emo sur, prximo a la frontera con Ecuador, el municipio de Pasto fue gobernado por un exguerrillero, Antonio Navarro. Al oriente, la ciudad petrolera de Barrancabermeja tuvo
a un descendiente del general Rojas por alcalde, y prximo a la
frontera con Venezuela, la ciudad de Ccuta fue gobernada
por el entonces sacerdote Pauselino Camargo.
7

El departamento del Valle del Cauca, tercero en importancia econmica y poltica, fue gobernado por el escritor independiente G ustavo Alvarez Gardezbal. E l Cauca, departamento con una gran concentracin de poblacin india, es gobernado actualmente por el indio Flor o Tunubal. Los departamentos de Nario (Parmenio Cullar) y Tolima (Guillermo
Alfonso Jaramillo) estn a cargo de gobernadores en abierta
ruptura y confrontacin con los partidos tradicionales.

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nacional y territorial de tales organizaciones polticas. Las jefaturas nacionales no logran articular
plataformas programticas que impongan la disciplina de partido8. Tampoco son capaces de elaborar listas nicas para el Senado y la Cmara9.
De tal manera, al poder ejecutivo nacional se le
encarecen los costos de transaccin de leyes e iniciativas, puesto que, no pudiendo negociar con
partidos unificados, transa con las mltiples facciones con representacin poltica importante. El
resultado es una cierta parlisis en la acometida de
las principales reformas polticas, administrativas
y sociales que urgen ante la crisis nacional10. En el
nivel territorial es frecuente encontrar varios candidatos liberales disputando una alcalda o varios
lderes conservadores una gobernacin. La eleccin popular de mandatarios locales ha acelerado
el proceso de descomposicin y atomizacin de
los partidos polticos nacionales, particularmente
del Liberal y Conservador. En el mbito nacional,
varios candidatos vencedores o vencidos en las
contiendas presidenciales tambin se presentan por
fuera de los programas, estructuras y disciplina de
los aparatos que detentan la representacin formal de los partidos liberal y conservador11.

8 La descomposicin de los partidos y la carencia de una

identidad programtica fue el resultado de haber suprimido
la competencia partidista durante los largos aos del Frente
Nacional. El proceso de descentralizacin no hace otra cosa
que exacerbar la confrontacin entre facciones internas a los
partidos por los cargos de representacin popular. La crisis de
los partidos tradicionales durante el Frente Nacional es tratada por Leal y Dvila (1990).
9
La crisis de los partidos nacionales explica las recurrentes propuestas tendientes a forzar la existencia de listas y voceros nicos de los partidos en los cuerpos colegiados. Lo
contrario, la presentacin de listas personales avaladas por los
partidos, es conocida como operacin avispa, en virtud de
la cual se presentaron, para las elecciones del 2002, 2.834
listas para proveer 103 curules en el Senado de la Repblica,
mientras que 6.546 listas compitieron por 165 escaos en la
Cmara de Representantes.
10 La debilidad de los par tidos alimenta las relaciones
incestuosas entre el poder ejecutiv o y legislativo, mediante
las cuales el primero compra costosas adhesiones a sus principales iniciativas legislativas y el segundo falla en ejercer el
control poltico que le corresponde o paraliza al gobierno.
11 Tal fue el caso en la ltima contienda electoral del presidente electo Alvar o Uribe Vle z (2002-2006) y de la
candidata Noem Sanin.

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

Al Estado y el rgimen poltico centralizado

correspondi la construccin de partidos nacionales fuertes; a la descentralizacin administrativa, fiscal y poltica le sucede la agremiacin poltica de los territorios. La Federacin Colombiana
de Municipios y la Federacin Nacional de Departamentos defienden los intereses polticos de
municipios y departamentos a partir de una lgica suprapartidista. La negociacin entre el gobierno y los gremios polticos locales gira principalmente alrededor del monto y uso de los recursos
transferidos y de las prerrogativas locales en el
manejo del orden pblico.
El desmonte del centralismo y la crisis de los
partidos nacionales estimulan la reorganizacin
poltica, de muy diverso signo, alrededor de territorios. Desde el espectro poltico que se mueve en
la legalidad se pueden mencionar las alianzas de
alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia, el bloque de gobernadores del sur en abierta
oposicin a la poltica nacional de substitucin de
cultivos ilcitos y la unidad de todo el arco iris de
la clase poltica costea en reclamo de la creacin
de la Regin Caribe. El movimiento guerrillero
posee una hegemona geogrfica en vastas zonas
del sur y el oriente del pas y la contrainsurgencia
en el norte y centro. Existe una nueva geografa
poltica en ciernes en la que en diversos territorios
imperan mayoras polticas distintas, ninguna de
las cuales posee suficiente fuerza para imponerse
internamente en el territorio del otro.
La temprana conversin del Ministerio de Gobierno en Ministerio del Interior, realizada por los
constituyentes de 1991, se anticip a los efectos de
un proceso que ellos mismos ayudaron a acelerar.
La direccin de los asuntos polticos por el gobierno nacional debe inevitablemente adecuarse a los
nuevos agrupamientos geogrficos mediante las
prcticas de una cancillera interna.
El resultado poltico de la descentralizacin es
entonces contradictorio. Por una parte, ha generado un sistema poltico ms pluralista, pero tambin ms atomizado. Es propia del pluralismo la
diversidad; ese no es el problema, sino la naturaleza de tal diversidad y las condiciones para su expresin. La pluralidad que se expresa en virtud
del proceso eleccionario local es toda aquella que

nos habita, es decir, liberales y conservadores de

todas las corrientes y facciones, alternativos de
derecha, centro e izquierda, movimientos sociales, indgenas, negros y religiosos, lderes empresariales, de clases medias o de extraccin popular;
as como tambin la toma o, por lo menos, la presin de los gobiernos locales por todas las fuerzas
irregulares que disputan poder en Colombia: insurgencia, contrainsurgencia y traficantes de cultivos ilcitos. Tal es el sentido de la ganancia en
representatividad facilitada por la descentralizacin. No es un secreto para nadie la inexistencia
de consensos mnimos entre todas esas fuerzas en
cuanto a la poltica econmica, el manejo de la
deuda externa, el conflicto armado, los cultivos
ilcitos, la reforma agraria y urbana, las polticas
laborales, las relaciones externas e, incluso, el manejo de los gobiernos locales. De tal manera, el
pluralismo acrecienta la ingobernabilidad, mientras no existan los acuerdos bsicos sobre el modelo de desarrollo, de Estado y de sistema poltico
que deben imperar.

3. El pluralismo institucional y normativo

Hasta la constitucin poltica de 1991 existan tres niveles territoriales: la nacin, los departamentos y los municipios. Los constituyentes
abrieron la posibilidad de generar otras entidades
territoriales: las provincias por asociacin entre
municipios contiguos, las regiones por asociacin
entre departamentos contiguos y las entidades territoriales indgenas. Sin embargo, a doce aos de
promulgada la carta poltica, no se ha creado ninguna entidad territorial nueva, por falta de una
Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial que lo
permita. El bloqueo del mapa geogrfico
institucional no se explica por una carencia de inters en el tema de parte de los sucesivos representantes de las fuerzas polticas de distintos territorios que han accedido a la Cmara y el Senado en
este lapso. Por el contrario, a falta de una propuesta de ley, se han presentado una decena en
doce aos. La inmovilidad normativa resulta de
un inacabado proceso de negociacin en una situacin de vertiginosos cambios polticos. Muchos
son los intereses en juego: la reparticin de rentas
estatales, la jefatura de las instituciones, los lugares espaciales en los que se conforma la represeneure

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Daro Restrepo

tacin electoral y la articulacin poltica entre el

centro y la periferia.
A pesar de estar represada la nueva geografa
electoral, administrativa y de las finanzas
intergubernamentales, el modelo de organizacin
espacial sigue en crisis y satisface a pocos. Cada
ley que desarrolla la descentralizacin desde 1986
ha sido el producto de transacciones derivadas de
correlaciones de fuerzas en cada gobierno. El resultado: un laberinto institucional en el que coexisten varios modelos de descentralizacin que
enturbian todo el andamiaje institucional12, encarecen los costos del sistema13 y dificultan el ejercicio del gobierno a los mandatarios locales, mientras facilitan la violacin de contradictorias leyes y
normas reguladoras de la descentralizacin. Es
imperiosa una ley que armonice un solo ordenamiento territorial.
Las principales leyes de descentralizacin tratan a todos los municipios por igual, les exigen los
mismos deberes y derechos a aquellos de 10.000,
100.000, 500.000 o millones de habitantes. Es
como si pretendieran uniformar las olas del mar,
esfuerzo intil e imposible. No obstante, los efectos son perversos pues incentivan, alternativamente, la ineficiencia de la administracin pblica o el
despilfarro de sus capacidades. Unas entidades territoriales son incapaces de asumir las funciones
transferidas, otras exceden en posibilidades las
delegaciones recibidas. Los departamentos suelen
ser muy pequeos para tareas de desarrollo y muy
grandes para la adecuada atencin de todos sus
municipios y para la representacin de intereses
de todos los poblados ante la nacin. Las administraciones no pueden articular la infraestructura de comunicaciones y transporte y los recursos
naturales, de capital y de trabajo que se requieren

Por fortuna Colombia posee una obra enciclopdica

en la que se relata de manera sistemtica la construccin del
complejo andamiaje institucional que r esulta de la aplicacin
del neoliberalismo, la aper tura y la descentralizacin
(Gonzlez, 1997).
12

13 El dficit fiscal nacional es presionado, entre otras razones, por el mantenimiento de gastos del nivel central en
funciones para las cuales ya se descentralizaron recursos. Estos gastos centrales r epresentar on el 8% de los recursos transferidos durante 1990-1993, y el 5% durante 1994-1999 (Z apata, 2002).

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eure

para apoyar el desarrollo socio-econmico en los

territorios; muchas veces la geografa econmica
regional escapa a las competencias de los departamentos.
Es verdad sabida que para las comunidades
tnicas -indgenas y negras- identidad, desarrollo
y cultura slo son posibles en un espacio territorial dado; por ello, el reclamo superior es al reconocimiento de autoridades, derecho, lengua y rgimen de propiedad propios en un territorio autnomo. El pluralismo institucional y normativo
que tal aspiracin supone es un reto mayor en la
construccin de un Estado democrtico contemporneo14.
La apertura al pluralismo institucional no se
reduce al reconocimiento de los derechos de las
sociedades tnicas, llamadas menores, sino que
se extiende a todo el proceso de descentralizacin.
Crecientes son las voces de aquellos que defienden romper la uniformidad de la ley, el carcter
nico de la legislacin y el sistema homogneo de
competencias descentralizadas.
A diez y seis aos de iniciado el proceso de
descentralizacin coexiste un creciente pluralismo
poltico, que se manifiesta en nuevas agremiaciones
y hegemonas polticas territoriales, con un bloqueo a los cambios institucionales y normativos
que las expresen. Hasta cundo? Es presumible,
en un corto tiempo, el intento de afectar el viejo
ordenamiento territorial, como analizamos al final de este artculo. De qu manera? Impuesta o
concertada, desde arriba o desde abajo?; desaparecern los departamentos en favor de las entidades territoriales regionales o se fortalecern con
nuevas funciones y recursos?; obtendrn, al fin,
las etnias sus territorios autnomos y recuperarn
14
Los 597 resguardos indgenas poseen un poco ms de
30 millones de hectreas, que representan el 28% del territorio nacional. Propiedad nominal que es realmente violentada
por grandes proyectos de extraccin de recursos naturales no
renovables, narcotraficantes, paramilitares, guerrilleros, colonos y comunidades negras. Tierras que adems se encuentran
en un 80% en zonas escarpadas de baja productividad y zonas hmedas de escasa capa vegetal. Sin embargo, son las tierras de las aguas (El Tiempo, 28 de abril de 2003). Las comunidades negras, por su parte, poseen 122 ttulos de propiedad
colectiva sobre un poco ms de 4,5 millones de hectr eas (El
Tiempo, 21 de mayo de 2003).

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

los negros el retraso que poseen respecto de los

indios en materia de reconocimiento constitucional de derechos comunitarios?; existirn mandatarios provinciales elegidos y cmo se representarn las fuerzas municipales en provincias y regiones?; en fin, cambiar la bolsa de recursos descentralizados y cules entidades territoriales se
quedarn con los factores fundamentales del poder poltico, institucional y econmico?

4. De la poltica social a la productiva

En sentido estricto, las materias descentralizadas estn todas en la rbita de las polticas sociales, en particular, el grueso de los recursos y del
desarrollo normativo es absorbido por dos sectores, la educacin y la salud en sus niveles bsicos15. A travs del proceso de descentralizacin el
gasto pblico social se ha ms que duplicado en
diez y seis aos16. El resultado ha sido un aumento en la cobertura de salud y educacin en la poblacin ms pobre, un creciente nmero de planteles y una mayor cantidad de trabajadores vinculados a estos sectores17. Tres inquietudes matizan
estos desempeos: la eficiencia, la equidad y la
sostenibilidad de semejante esfuerzo.
Muchos funcionarios, organizaciones sociales
y representantes polticos se cuestionan los costos
de los evidentes beneficios logrados. Es presumible un mayor aumento de recursos que de cober15
En vir tud de la Ley 715 de 2002, a las transferencias se
les denomina Sistema General de Participaciones, el cual prev destinar el 24,5% a la salud, el 58,5% a la educacin y el
17% a otros gastos (DNP, 2003).
16 Como proporcin del PIB, entre 1986 y 2002 el gasto
en salud pas del 5,8% al 12,6%, y el de educacin, del 4,8%
al 7,9% (DNP, 2002).
17
El no acceso a salud pas de representar el 18,3% de la
poblacin en 1986 al 5,3% en 2000. Entre 1990 y 1999, la
infraestr uctura en salud creci en centros y puestos de salud
un 5%, y los hospitales de segundo y tercer nivel en 11% y
20% respectivamente. En el mismo periodo, la planta de personal creci en un 20% y se duplic la cantidad de tcnicos
de saneamiento. La cobertura en educacin primaria aument desde el 72% al 75% entre 1991 y 2000. En el mismo
perodo, la cober tura en educacin secundaria aument del
35% al 49%. La infraestr uctura educativa aument en un
5% entre 1990 y 1993 y en un 12% entre 1994 y 2000. La
planta de personal creci un 17% entre 1990 y 1999 (CID,
2002; DNP, 2002).

turas de los servicios18. Los tamaos de los planteles estn por encima de su utilizacin y el crecimiento del nmero de funcionarios adscritos a los
diferentes sectores descentralizados no siempre se
traduce en una correspondiente mejora en la calidad de los servicios ofrecidos por el Estado. En
el rgimen subsidiado en salud, los intermediarios
financieros -entre los giros de la nacin y los hospitales- cobran caro deteriorados programas de
prevencin y promocin de la salud y ausentes
servicios de defensa de los usuarios ante los centros, puestos y hospitales. La tcnica de focalizacin
de los beneficiarios de la salud subsidiada mediante
el Sistema de Identificacin de Beneficiarios
SISBEN, posee muchas fallas, deja por fuera a
la mitad de los pobres del pas y permite entrar al
sistema una buena cantidad de personas no consideradas pobres meritorios de subsidios por los criterios de la ley19.
Poseen las transferencias un claro impacto en
la equidad territorial y social, es decir, en la distribucin de recursos a favor de los territorios y la
poblacin ms deprimida del pas? Un estudio del
18 En la produccin de un bien material como la papa, la
inversin en tecnologa debe lograr un incremento en el total
de los bienes producidos, de tal manera que cada bulto cueste
menos que antes de realizar el incremento en la inversin. La
evaluacin de la eficiencia en la provisin de los bienes en
salud y educacin no responde a este criterio de correspondencia simple entr e el aumento de recursos y coberturas.
Cuando en el aula de clase se pasa del pizarrn y la tiza a las
computadoras y los laboratorios, se aumenta la inversin, mas
no necesariamente la cantidad de bienes producidos en trminos de aumento de estudiantes atendidos. Adems, se obliga
mantener un gasto inercial y probablemente creciente para
financiar el mantenimiento, la mejora de los programas y la
dotacin de los medios electrnicos y de laboratorio. De la
misma manera, la introduccin de exmenes mdicos de sangr e y orina en centros, puestos y hospitales de salud, no necesariamente conduce al aumento de la cober tura de personas,
sino pr obablemente a generar un gasto inercial creciente para
mantener los niveles de calidad que induce la inversin tecnolgica.
19
En el rgimen subsidiado, los errores de exclusin de
la poblacin pobre son del 53,3% respecto de la poblacin
catalogada en los niveles 1 y 2 de pobreza por el Sisben, y del
55,2% de la poblacin ms pobre segn los indicadores de
necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Tambin existen errores de inclusin de la poblacin considerada no suficientemente pobr e para hacerse beneficiaria del subsidio: stos representan el 14,9% y el 22,1% de los indebidos beneficiarios
del sistema, segn se midan por niveles de pobre za del Sisben
o de las NBI (CID, 2002).

eure

87

Daro Restrepo

Departamento Nacional de Planeacin afirma una

leve tendencia distributiva del gasto pblico a favor de las localidades menos desarrolladas20. En
cambio, los sectores urbanos siguen recibiendo mayores recursos, por persona, que los sectores rurales21. En cuanto a la equidad social, una parte de
los recursos recibidos por los gobiernos locales se
calcul, entre 1992 y el ao 2002, segn la cantidad de pobres residentes en la entidad territorial;
a mayor ndice de necesidades bsicas, mayores
transferencias por persona. Sin embargo, los recursos son recibidos por las alcaldas y los sectores
de educacin y salud, lo cual no garantiza, de manera automtica y general, el destino del gasto hacia
la poblacin ms pobre22.
En el lenguaje tcnico de los economistas se
afirma que el proceso descentraliza los gastos y no
los ingresos; esto quiere decir que todo el andamiaje est volcado hacia la reparticin territorial
del presupuesto nacional en materia de polticas
sociales, que se presume puede generar un gasto
pblico ms eficientemente ejecutado por los gobiernos locales que por entidades centrales. La descentralizacin de los ingresos supone dos tipos de
reformas, una autonoma territorial para la creacin de impuestos locales y una mayor distribucin del conjunto de impuestos existentes entre
las entidades territoriales, particularmente, la cesin de impuestos nacionales como el de la renta.
En el largo plazo, la sostenibilidad econmica
de la descentralizacin depende, para muchos, de

20
Un estudio anterior del Centro de Investigaciones para
el Desarrollo de la Universidad Nacional document lo contrario, es decir, el mantenimiento de la inercia del gasto de la
poca centralista a favor de las entidades territoriales con
mayores recursos, con notorias excepciones como la ciudad
capital Bogot.
21 El 65% de las transferencias tuvieron por destino, entre 1990 y 2000, las reas urbanas, contra el 35% para las
rurales. S in embargo, debe reconocerse el aumento proporcional de la inversin en las reas rurales respecto de las urbanas entre 1990 y 1998, tendencia que se fren a partir de la
crisis econmica, y por tanto, de la cantidad total del monto
de las transferencias, a par tir de 1999 (DNP, 2002).
22
Las reglas de reparticin de los recursos fuer on modificadas por la Ley 715 de 2001; su impacto, adems de la reduccin de los giros para la poltica social cuando no crezcan
los ingresos corrientes de la nacin, estn por medirse en los
prximos aos.

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eure

la capacidad de los gobiernos locales de estimular

la generacin de ingresos en sus territorios, mediante
el apoyo a las actividades productivas, comerciales
y financieras. Para que esto sea posible, la descentralizacin de la poltica social debe completarse con
la descentralizacin de parte de la poltica econmica. En las dcadas del sesenta y setenta, existieron paquetes de estmulos econmicos al desarrollo regional y se pretendi cerrar la brecha en el
desarrollo entre las diferentes regiones, ciudades y
entre las zonas rurales y urbanas. De manera paradjica, la adopcin del proceso de descentralizacin
desde la dcada del ochenta, sepult las polticas de
desarrollo regional, a cambio del inters por la programacin territorial del gasto pblico social. El resultado territorial de la apertura econmica, emprendida tambin desde la dcada del ochenta, ha
sido el aumento de las disparidades en los ndices
de crecimiento y bienestar entre regiones, al interior de ellas, entre ciudades y entre el sector urbano
y rural. Hoy Colombia es un pas ms desigual, tendencia que la descentralizacin de la poltica social
no ha podido contrariar de manera significativa.
Desde la dcada del ochenta, han existido algunos mecanismos complementarios de la descentralizacin para compensar las diferencias territoriales
en los ndices de desarrollo y de necesidades bsicas
insatisfechas; por ejemplo, el Plan Nacional de Rehabilitacin, el Plan Pacfico, la Red de Solidaridad
Social y el componente de inversin social del Plan
Colombia. Todos han sido programas aleatorios,
circunstanciales y dependientes de la presidencia de
la repblica; no obedecen a una poltica de Estado, sino a la poltica social del presidente de turno.
De tal manera, el apoyo poltico a los programas
dentro del Estado se atempera con la inestabilidad
en los objetivos y la rotacin de la poblacin y de
los territorios intervenidos; todo lo cual aminora la
durabilidad de los impactos de tales programas.
Se concluye entonces que ni el proceso de descentralizacin ni los programas sociales de los presidentes, son suficientes para incentivar dinmicas perdurables de desarrollo local. No obstante,
una abundante literatura insiste en la importancia de los factores territoriales en el crecimiento
econmico, la distribucin de los ingresos y la
construccin de la democracia. Adems de las
polticas macro econmicas generales y aquellas

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

especficas para ciertos sectores industriales, comerciales, agropecuarios o financieros, el desarrollo y el bienestar estn determinados por variables
y polticas territoriales. Una descentralizacin para
el desarrollo23 requiere transitar de la poltica social a la econmica. La creacin y destino de los
impuestos, la regulacin de la explotacin de los
recursos naturales, las investigaciones e inversiones en ciencia y tecnologa, los programas de
reconversin laboral, las inversiones en infraestructura y los incentivos a la actividad econmica, son
algunas de las materias que pueden complementar la descentralizacin de la poltica social, dentro de una clara estrategia de desarrollo social y
productivo de los territorios.

5. Del Estado unitario descentralizado a

la regionalizacin?
Cul es, por lo tanto, el mejor ordenamiento
territorial para incentivar el desarrollo y cules las
relaciones entre esta respuesta y la solucin poltica al conflicto armado?
La agenda pblica en las dcadas del setenta y
ochenta estuvo centrada en la bsqueda de una
mayor eficiencia de la administracin y el gasto
estatal, en los reclamos por una mayor cobertura
y calidad de los servicios pblicos y la construccin de un rgimen poltico menos excluyente y
ms participativo. Poco a poco, en un lapso aproximado de quince aos, las diferentes expectativas
fueron convergiendo hacia la promocin de un
proceso integral de descentralizacin.
En 1982, los candidatos a la presidencia de la
repblica por el partido Conservador (Belisario
Betancur), Liberal (Alfonso Lpez Michelsen) y
la disidencia liberal (Luis Carlos Galn) se comprometieron en impulsar la descentralizacin, aduciendo, entre otras razones, la recuperacin de la
legitimidad del rgimen poltico y una mayor eficiencia de la administracin estatal. La clase poltica de ambos partidos tradicionales acrecent, en
las dcadas del setenta y ochenta, un reclamo de
mayor protagonismo de los dirigentes locales en
asuntos territoriales y de poltica nacional. En
23

Trmino acuado en Colombia por Wierner (1992).

1983, el tercer encuentro nacional de movimientos cvicos propuso la eleccin popular de alcaldes
y gobernadores, planes de desarrollo en cada entidad territorial, participacin de los usuarios en las
entidades prestadoras de servicios pblicos y cabildos abiertos para incentivar la participacin ciudadana. Tambin en la dcada del ochenta, los
crditos de las agencias multilaterales empezaron
a experimentar la descentralizacin de las polticas de cooperacin al desarrollo con participacin
comunitaria. Los acuerdos de paz de 1984-1985,
firmados entre el gobierno de Belisario Betancur
y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC, saludaron la descentralizacin como
espacio adecuado para democratizar el rgimen
poltico y adelantar una eventual futura reinsercin
del movimiento insurgente. El movimiento poltico que sali de tales acuerdos, la Unin Patritica, no solo apoy polticamente la descentralizacin, sino que se volc a la conquista de alcaldas,
concejos municipales, gobernaciones y asambleas
departamentales24. Posteriormente, todos los movimientos insurgentes que pactaron un acuerdo
de paz (particularmente el Movimiento 19 de Abril
M19-, el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT-, el Ejrcito Popular de Liberacin
EPL- y una fraccin del Ejrcito de Liberacin
nacional ELN-, la Corriente Socialista, se volcaron hacia la conquista poltica de las administraciones locales; con desigual xito, ha de admitirse.
La eleccin popular de alcaldes, la cesin del
50% del impuesto al valor agregado de la nacin
a las entidades territoriales y el inicio de la descentralizacin de las polticas sociales bsicas en 1986,
fueron entonces el resultado de un consenso; o
ms bien, de una negociacin de mltiples intereses, expectativas y racionalidades, que convergieron, todas, en apoyar el proceso ms radical e integral de descentralizacin en Amrica Latina hasta
la fecha. Claro est que no todas las fuerzas mencionadas intervinieron en la negociacin de las
leyes entre el gobierno y el congreso durante los
aos de 1986 y 1987. Tal ausencia puede, en parte, explicar el desencanto de muchos con las reformas acometidas hasta ahora.
24
La Unin Patritica alcanz el 8,2% de las alcaldas,
13 concejales municipales y 24 escaos en las asambleas depar tamentales.

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89

Daro Restrepo

La agenda pblica durante la dcada del noventa del siglo XX y los primeros aos del siglo
XXI sigue marcada por la construccin de una
administracin estatal ms eficiente y hoy, menos
onerosa; los movimientos sociales siguen demandando ms y mejores servicios pblicos y tambin
ms oportunidades de trabajo, generacin de ingresos y niveles de desarrollo; la apertura poltica
y electoral acometida en virtud del proceso de descentralizacin es reconocida, pero tambin se denuncian y se sufren las prcticas clientelistas y la
corrupcin como obstculos a la democracia y a
la participacin ciudadana y comunitaria en la
definicin de las polticas de inters colectivo.
Durante los noventa, la preocupacin por el
dficit fiscal, la generalizacin de la pobreza y la
apertura democrtica ocurrieron en un escenario
en el que la profundizacin de la apertura econmica, los efectos de la descentralizacin sobre el
rgimen poltico y la evolucin de la confrontacin armada, desencadenaron una convergencia
poltica amplia hacia un nuevo ordenamiento territorial.
Varios efectos territoriales importantes conlleva
la internacionalizacin de la economa. Unas actividades econmicas declinan y otras florecen, as
como se deprimen o activan los territorios en los
que ocurren estos impactos econmicos25. Por
ejemplo, la ciudad de Barranquilla conoce una
importante inversin de capitales atrados por las
oportunidades de la apertura econmica, una relativa paz ciudadana y una no menos relativa proteccin contra las principales confrontaciones armadas con el movimiento insurgente; mientras,
la regin cafetera sucumbe en una profunda recesin econmica, depresin social e invasin territorial por el accionar armado de guerrilleros,
paramilitares y actividades del narcotrfico. Alrededor de la actividad petrolera se fortalecen las
clases polticas regionales, se desarrollan instituciones y se acrecientan las inversiones, mientras
que los territorios de economa campesina del sur

25
El editorial de la revista empresarial Dinero (octubre
de 1999) propuso superar la fallida descentralizacin de los
90 y construir los Estados Unidos de Colombia en el nuevo
siglo con base en economas regionales fuertes y competitivas internacionalmente.

90

eure

del pas se pierden en la marginalidad26. Estas transformaciones en la geografa econmica producen

tensiones en las relaciones de fuerza econmicas y
polticas entre los territorios.
Cada regin del pas va descubriendo potencialidades y falencias en el nuevo modelo de desarrollo desencadenado por la globalizacin de la
economa. Ya no se requiere una articulacin al
mercado nacional para la integracin de actividades productivas, comerciales o de explotacin de
materias primas, a los circuitos transnacionales.
En este escenario, apremia la necesidad de polticas y regulaciones econmicas especficas, no solo
a sectores econmicos, sino a los territorios.
La geografa electoral y de las instituciones
prestadoras de servicios pblicos corresponde a las
jurisdicciones de hace ms de un siglo, los municipios y los departamentos; pero las condiciones
territoriales para el desarrollo y los programas sociales requieren otros mapas, no ya exclusivamente el nacional, ni el local, sino espacios
supramunicipales y supradepartamentales27. Tal es
el caso del manejo de cuencas hidrogrficas, bosques hmedos, recursos mineros, sistemas de transporte de los puertos a las ciudades y a los centros
agroindustriales y mineros, encadenamientos productivos, comerciales y financieros, lucha contra
la pobreza, perfiles epidemiolgicos y programas
de salud preventiva, es decir, los temas ms pro26
Por ejemplo, la alianza poltica de los gobernadores del
sur del pas (Nario, Cauca, Tolima, Huila, Caquet y
Putumayo) se basa en que pertenecen a una regin que posee
los ndices ms bajos de inversin y de generacin de empresas nuevas, a la ve z que padecen una evidente precariedad en
el desarrollo de su infraestructura, mientras que se vinculan a
la poltica nacional por la presencia intensa de los diferentes
actores armados en su regin y al mer cado internacional por
una floreciente actividad del narcotrfico.
27
Bajo el imperio del centralismo (1886-1996), en Colombia se gener una tendencia hacia la fragmentacin de las
entidades territoriales, es decir, un may or nmero de departamentos y municipios. Este fenmeno no fue ex clusivo de
Colombia, sino compartido por ejemplo en Amrica Latina
del norte con Mxico, en Amrica Latina del sur con Brasil y
en Europa con Francia. En la actualidad, la presin hacia el
reconocimiento de los gobiernos locales se acompaa de una
tendencia hacia la agremiacin de las entidades territoriales
pequeas en entidades territoriales ms grandes, o mediante
acuerdos para gestionar una serie de polticas sociales, de infraestructura y productiv as entre ellas.

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

metedores y dramticos del desarrollo y de la vinculacin al mercado transnacional.

En la poca contempornea toda gran ciudad
tiende a absorber los municipios vecinos y, en los
hechos, a crear ciudades regiones, que articulan lugares de habitacin, dotacin de recursos naturales, procesamiento de desechos, infraestructura de
comunicacin y servicios28.
En este contexto, las clases empresariales, en
particular la antioquea, vallecaucana, costea y
santandereana, extienden los vnculos y negocios
ms all de sus centros histricos, y sus representantes polticos avanzan procesos de integracin
supradepartamentales por la va de movimientos
polticos, campaas electorales, planes de desarrollo y servicios administrativos y educativos.
Los efectos de la descentralizacin sobre el rgimen poltico tambin presionan contra el ordenamiento electoral e institucional basado exclusivamente en municipios y departamentos29. Un
efecto inmediato de la eleccin de alcaldes fue la
tendencia a la atomizacin municipal de los partidos polticos, en detrimento de las redes de articulacin departamentales que imperaban sobre los
polticos municipales. En la Asamblea Constituyente de 1991 se dio una reaccin que trat de
dar reversa a tal fragmentacin mediante el fortalecimiento del Departamento. La eleccin popular de gobernadores, la coordinacin de las polticas nacionales en las jurisdicciones departamentales y la intermediacin en el trnsito de cuantiosos recursos y programas de la nacin a los municipios, no bastaron para evitar la crisis fiscal, poltica y funcional de los departamentos.
Algunos municipios se reconocen muy pequeos, con escasos recursos financieros, humanos e
institucionales para adelantar obras y programas
que pueden resultar ms baratos y mejor gestio28 Algunos analistas hablan incluso del remplazo de los
Estado Naciones por las Ciudades Estados, lo cual sin dudaes todava una extrapolacin exagerada de una tendencia, pero
que expresa el agrupamiento de poblaciones, recursos econmicos y vinculaciones al mercado regional, nacional y mundial que caracteriza las grandes ciudades del mundo.
29
Una defensa de esta tesis por un ex-ministro de Estado, ex-constituyente y ex-alcalde de Bogot se encuentra en
Castro (2000).

nados, ante dependencias nacionales y extranjeras, cuando hacen alianza con localidades en similares circunstancias. Lo mismo ocurre con algunos departamentos. La construccin de una
Regin Caribe es un sueo que abrazan representantes polticos de todas las tendencias, as como
organizaciones sociales y populares costeas. Siete encuentros para definir los pasos y las caractersticas de la Regin Administrativa y de
Planeacin RAP- del Caribe se han realizado
desde 1981 30. No menos notorio es el activismo
de los llamados gobernadores del sur, quienes
redactaron las bases de un plan de desarrollo regional, poseen una posicin crtica concertada respecto de los alcances actuales del proceso de descentralizacin y presentan un propuesta de proclamacin de una Repblica Regional Unitaria de
Colombia31. Con una menor visibilidad nacional,
pero sin pausa, sectores polticos, empresarios,
universidades, organizaciones sociales y populares
de los departamentos nororientales aprietan el ritmo de intercambios e integracin con los territorios venezolanos vecinos. Un febril activismo caracteriza algunos representantes que rehacen redes de integracin poltica en varios departamentos que corresponden a la histrica zona cafetera 32. De igual manera, alcaldes, empresarios y polticos del norte del Departamento del Valle del
Cauca escudrian la posibilidad de una articulacin poltica e institucional nueva. Los polticos
vallunos y paisas, que representan claros intereses
empresariales, miran hacia los departamentos del
Choc, el antiguo y desmembrado departamento
de Caldas, Cauca y Nario como espacios que
debieran orbitar dentro de las redes de extensin
de sus proyecciones de desarrollo. Con mucha resonancia durante una poca y ahora con ms prudencia, se expresa una asociacin de alcaldes de la
regin del Magdalena Medio que pretende la crea30
Un extenso r ecuento de los movimientos polticos regionales se encuentra en Borja (1999).
31 Una sustentacin terica y poltica de tal propuesta de
regionalizacin se puede leer en Encuentro Nacional sobre
R egiones y Provincias (2001).
32
Un prominente representante de esta clase poltica regional, Rodrigo Rivera que a su vez es director del partido
liberal- present una propuesta de ley para federalizar a Colombia. La sustentacin acadmica y poltica de esta propuesta
se encuentra en Rivera (2001).

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91

Daro Restrepo

cin de un departamento que araara partes del

territorio a muchos otros33. Mientras tanto, los
indios siguen en la brega por la creacin de las
Entidades Territoriales Indgenas previstas en la
reforma constitucional de 1991 y cuya concrecin
implicara armar regiones autnomas con partes
del territorio de varios municipios y departamentos 34. Por ltimo, incluso la poblacin negra del
Pacfico, pobre y marginada como pocas, al amparo de ttulos colectivos de propiedad de la tierra35, ocupa territorios sobre los cuales pretende
incidir legalmente a partir de sus organizaciones
tradicionales.
Un significativo activismo poltico se congrega entonces por fuera de los municipios y departamentos tradicionales. Algunas veces buscan una
asociacin entre municipios y, otras, expresamente, la construccin de regiones a partir de varios
departamentos o con pedazos de los existentes. La
contencin de la ley orgnica de ordenamiento
territorial no ha detenido el proceso econmico,
poltico y social que contiene, en la nueva geografa, las ciernes de un nuevo ordenamiento
institucional.
La poblacin colombiana est advertida, pues
los medios de comunicacin y los analistas polticos se lo recuerdan con insistencia: la confrontacin armada se intensifica mediante el control militar de los territorios; y esta geografa supera municipios y departamentos, diseando regiones con
zonas de avanzada, en disputa, de convivencia, con
corredores y retaguardias que testimonian los puntos histricos de partida. Las regiones colonizadas
por los llamados actores armados testimonian el
33 De la Asociacin de Alcaldes del Magdalena Medio
forman parte 63 alcaldes de municipios situados en ocho depar tamentos: Caldas, Boyac, Cundinamar ca, Santander,
Antioqua, Csar, Bolvar y Magdalena.
34

El poco menos de un milln de habitantes indios est

organizado en 84 pueblos ubicados en 280 municipios y 23
depar tamentos del pas, y posee en propiedad colectiva algo
ms 30 millones de hectr eas (cerca del 28% del territorio
nacional).
35 Las comunidades negras poseen cerca de 1 milln de
hectreas en propiedad colectiva. Por ejemplo, en el Choc
el departamento negro de Colombia-, el 92% de la tierra es
legalmente inalienable porque est adjudicada en propiedad colectiva a la poblacin negra mayoritaria, y en menor
medida, a los indios.

92

eure

fracaso del Estado en imponer un orden poltico y

militar en todo el territorio nacional. Son tambin,
activos en la confrontacin, botines de guerra, mecanismos para forzar un reconocimiento nacional e
internacional y, por ltimo, bastiones desde los cuales negociar una salida poltica al conflicto armado36.
Se concluye entonces que tanto el proceso de
globalizacin, el impacto poltico de la descentralizacin sobre el rgimen poltico y la dinmica de
la confrontacin armada estn estimulando los
agrupamientos econmicos, empresariales, polticos, sociales y militares en una geografa que vuelve caduco el viejo ordenamiento territorial.

6. Regionalizacin y proceso de paz

La tendencia hacia la regionalizacin del pas
facilita o dificulta una salida negociada al conflicto armado? Una repblica organizada en regiones
puede fortalecer la unidad nacional mediante el
reconocimiento de la diversidad que la conforma 37,
o puede ser el camino ms rpido para exasperar
las divisiones hasta fracturar el pas. De qu depende uno u otro desenlace? De los tiempos, que
son tan importantes en poltica, como en msica
para crear la armona o la disonancia. La
regionalizacin se puede hacer ya, mediante una
transaccin entre fuerzas integradas al sistema, con
la esperanza, claro est, de que los no invitados se
conformen con el diseo del nuevo pas hecho para
todos. O la regionalizacin puede llegar a ser el
resultado de la nueva geografa de los improbables vencedores sobre los vencidos. Finalmente,
puede derivar del pacto entre partes que no reco36
Por ejemplo, los ejrcitos paramilitares extienden su
influencia desde sus bases histricas en los departamentos de
Crdoba y Urab hacia zonas de presencia guerrillera en la
Sierra Nevada de Santa Marta, el ro M agdalena, los Montes
de Mara y el nudo de Paramillo. La intensa presin paramilitar
sobre el sur de Bolvar y la Serrana de San Lucas busca generar un dominio continuo desde el Pacfico hasta la repblica
de Venezuela, y as lograr la hegemona poltico-militar en la
regin costea y repulsar la influencia guerrillera hacia el centro y sur del pas (Solano, 2003).
37 El profesor de la Universidad Nacional de Colombia
Orlando Fals presenta una sustentacin terica e histrica de
la necesidad de organizar a Colombia a partir de regiones
(Fals, 2000).

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

nocen derrotados; y como todo poder es territorial, el desenlace crtico de la lucha por el poder,
como lo demuestra la historia de las constituciones en Colombia, suele instituir un nuevo orden
territorial.

No obstante la organizacin del territorio de

manera regional puede ser una invaluable oportunidad para asentar un pacto social y poltico con
base en el cual se profundice la equidad, el desarrollo y la democracia.

La primera caracterstica del poder es ser

fundacional, es decir, define las reglas de juego
que determinan el alcance mismo de la poltica, los actores que participan de las decisiones y
los temas sometidos al ejercicio pblico. De all
en adelante, la poltica no es ms que el acontecer, ms o menos tranquilo o atormentado, de
un orden previamente constituido. La solucin
a la incgnita sobre el posible impacto de un
ordenamiento regional depende entonces de las
relaciones de poder econmico, poltico y militar. La regionalizacin ser el orden de la imposicin, de la consulta o de un pacto que cobije
la transaccin de diversos intereses que nos comprometan en un perdurable y honorable acuerdo de paz.

La mayor parte de la financiacin del nuevo

ordenamiento territorial debe provenir de los impuestos sobre la renta y complementarios y de un
tributo directamente proporcional a las tasas de
crecimiento regional. Da tal manera, la
regionalizacin se fundara en el principio de la
solidaridad entre las clases sociales y entre los territorios ms desarrollados con los menos. La ejecucin de los recursos debiera atender, sin ambigedad, al criterio de distribucin de la riqueza;
esto es, a menores niveles de desarrollo regional y
mayor cantidad proporcional de poblacin pobre,
mayor volumen de transferencias regionales por
persona. Completa la garanta de la equidad entre
territorios la creacin de un Fondo de Compensacin Regional, con base en el cual se logre la dotacin de un mnimo de servicios sociales y condiciones para la actividad productiva similares entre
las regiones, en tiempos determinados. La equidad refiere tambin al reconocimiento de los esfuerzos especficos que cada entidad regional realice para mejorar los niveles relativos de desarrollo. La bsqueda de la equidad no debe, por lo
tanto, desestimular a los emprendedores y exitosos,
mientras premia a los acomodados y perezosos. Si
no se construye un sistema de estmulos y castigos
al compromiso con el desarrollo se protege la cultura rentista.

Los tiempos actuales no estn para construir

Estados Nacionales cada vez ms grandes, sino
ms pequeos. Hasta ahora, los Estados que se
parten en varios trozos padecen de fracturas histricas, religiosas, tnicas, de lengua y cultura;
caractersticas que, de manera aparente, afortunadamente, no posee Colombia. Lo que no suele advertirse son los precipicios entre el mundo
rural y urbano, entre los territorios integrados al
mercado nacional e internacional y las vastas zonas de un imparable proceso de colonizacin y
extensin de la frontera agrcola, entre el mundo
moderno y premoderno, entre lites acostumbradas a todo poseer y contra lites cansadas de
desposesin. Tales abismos constituyen mundos
de identidades histricas y culturales asentadas
en territorios especficos. Entre ms se profundizan los efectos diferenciadores de realidades territoriales como resultado combinado de la apertura, la crisis poltica y la confrontacin armada,
ms nos acercamos a cercenar los territorios nacionales. Contrario al pensamiento mayoritario,
reiterado incluso por las jefaturas polticas de los
ejrcitos irregulares, Colombia no est vacunada, ni blindada, contra la disolucin de la unidad estatal y nacional.

Una regionalizacin para el desarrollo requiere descentralizar parte de la poltica econmica.

La participacin de las regiones en el manejo de
los recursos naturales y los macro proyectos de
inters nacional, las inversiones en infraestructura, transporte y comunicaciones, y las polticas
selectivas en favor de sectores productivos, comerciales y financieros son aspectos trascendentales
que conforman parte de la agenda de un pacto
territorial. Si en la actualidad, las entidades territoriales padecen una gran dependencia de las transferencias del presupuesto nacional, es porque los
principales tributos pertenecen a la nacin. Es
necesaria una negociacin sobre la reparticin de

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93

Daro Restrepo

los tributos nacionales 38. El presupuesto nacional

acorde con el nuevo ordenamiento territorial debiera prever una partida para el desarrollo regional que comprenda los recursos transferidos directamente a las regiones y el Fondo de Compensacin Regional. Adems, se deben incorporar, en
la distribucin del presupuesto, los derechos y responsabilidades regionales en los proyectos de inters estratgico de la nacin. El pacto regional se
funda, no solo en la defensa de la autonoma de
las regiones en la definicin de perfiles, nfasis y
prioridades especficas de desarrollo, sino en un
esquema de concurrencia de las regiones en los
asuntos estratgicos de la nacin y, por ltimo, en
el acuerdo sobre las reas reservadas al Estado central, garantes de la unidad nacional39. En este contexto cobrara validez, lo que hoy no es ms que
vana proclama constitucional, el derecho y la exigencia a cada entidad territorial de dotarse de su
propio plan de desarrollo.
La conduccin exclusiva de la guerra y la paz
por el presidente de la repblica parece agotada.
Sin desconocer las razones nacionales de los principales conflictos sociales, polticos y militares,
deben reconocerse las diferentes dinmicas y caractersticas territoriales en el acontecer nacional,
incluso en el enfrentamiento armado40. Las autoridades regionales deben participar en la agenda
de las negociaciones y en un futuro y deseable pacto
de paz. Hasta ahora, no solo las entidades territoriales han estado formalmente excluidas de las
negociaciones de paz, sino tambin las principales fuerzas sociales y comunitarias con representa38 El ex-presidente y actual Secretario General de la OEA
Csar Gaviria escribi al respecto: Es absolutamente indispensable que los tributos sean establecidos en las regiones o
en las municipalidades, que sean cobrados por ellas, que las
decisiones de inversin o de destinacin sean tomadas all
(Riv era, 2001).
39

Por ejemplo, la defensa nacional, la moneda, las relaciones internacionales sin impedir una cier ta diplomacia
internacional de las r egiones-, la seguridad social, la estabilidad macr oeconmica, los principios y mecanismos
institucionales bsicos de justicia y la participacin poltica
representativa de todas las regiones en el poder y el presupuesto nacional.
40 En los ltimos aos se ha avanzado mucho en el estudio de las dinmicas econmicas, polticas y de los conflictos
sociales en difer entes regiones. Por ejemplo, se puede consultar Snchez (1999).

94

eure

cin nacional o territorial. El pacto territorial que

se defiende es tambin, un pacto social y poltico,
por lo tanto, no puede ser exclusivo a los comandantes de los principales ejrcitos, sino extenderse
a las fuerzas empresariales, sociales y polticas de
toda la nacin. Es, por lo tanto, deseable la participacin social y comunitaria en la conformacin
de la regiones, los planes de desarrollo territoriales y los acuerdos de paz.
Sin desconocer la multiplicidad de caminos y
reformas que pueden alimentar la regionalizacin
del pas, una asamblea constituyente, que combine la representacin nacional y la territorial, es
recomendable para sellar el nuevo pacto nacional.
Unas regiones constituidas por acuerdos polticos
y con participacin civil (empresarial, social y comunitaria), dotadas de planes de desarrollo propios, con autonoma poltica y administrativa y
con facultades legislativas delimitadas, facilitaran
cerrar la ancestral brecha entre territorio y Estado. En el siglo del centralismo se concentr la presencia del Estado en las principales ciudades, centros mineros y agroindustriales. Gracias al proceso de descentralizacin la inversin social se difunde de manera ms generalizada. Las autonomas regionales con competencias en materia econmica, recursos del presupuesto nacional, nuevo
estatuto tributario y participacin en los excedentes de los grandes proyectos de inversin y las riquezas naturales, podran fomentar el desarrollo e
integracin de los mercados regionales. Un desarrollo ms difuminado en todo el territorio nacional podra, en el mediano y largo plazo, resultar
de un ordenamiento territorial regional, as como
el centralismo estatal se correspondi con la concentracin del desarrollo y del poder poltico en
tres ciudades, Bogot, Medelln y Cali, y sus respectivos departamentos.
El nuevo mapa territorial colombiano tomar
varios aos ms en disearse. La confrontacin armada, a la vez que polariza polticamente al pas,
contribuye a su fragmentacin territorial. La reaccin del ejecutivo es hacia la centralizacin del control sobre las transferencias y competencias descentralizadas, as como hacia una fuerte estrategia militar central con particularidades regionales mediante las Zonas de Rehabilitacin y Consolidacin. Por
otra parte, la crisis fiscal que se extiende desde el

De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz

colapso econmico de 1999, tambin presiona hacia el recorte y control de las transferencias cedidas41. Estas tendencias contrarias a la profundizacin
de la descentralizacin no hacen desaparecer de la
agenda pblica del propio gobierno el inicio del
ordenamiento regional del pas.
En la campaa electoral, el presidente Alvaro
Uribe propuso la convocatoria a un referendo que
lograra, de una sola vez, la desaparicin de los 32
departamentos de Colombia para ser reemplazados por 7 u 8 regiones. Al ser elegido y antes de
posesionarse, propuso una consulta popular con
base en una propuesta de regionalizacin redactada por cuatro connotados especialistas, con base
en la libertad de cada departamento de optar por
la asociacin regional con otro(s). Ahora, en pleno ejercicio del poder, busca facultades extraordinarias para la reforma territorial. Para el presidente el objetivo de la reforma territorial y de las regiones es la reduccin de los costos de la administracin pblica 42, para otras fuerzas polticas, de
41 Por ejemplo, el Banco Mundial aconsej al gobierno
del presidente lvaro Uribe no profundizar el proceso de descentralizacin en razn de la crisis econmica del pas, y el
acuerdo con el FMI previ el recorte a las sumas transferidas
para reducir el dficit fiscal.
42
En el Manifiesto Democrtico de lvaro Uribe, el punto 10 dice: Municipios vecinos que en lugar de tener cada
uno su respectiva unidad de asistencia agrcola se puedan agr upar y disponer de una sola a travs de un convenio con empresas solidarias de profesionales y tecnlogos. Debe haber
personeras comunes para grupos de pequeos municipios o
ser sustituidas por la Procuradura Nacional. Explorar todas
las posibilidades de asociacin. El punto 11 dice: La Constitucin debe autorizar regiones autnomas que surjan de la
fusin de depar tamentos con mecanismos que mantengan su
identidad cultural. Que las regiones no sean simples entes
territoriales con nuevos costos. Tres departamentos que se
unan, de manera voluntaria y por iniciativa propia, podrn
tener una sola gobernacin, una sola asamblea. Ahorrarn,
dispondrn de ms recursos para lo social. La Nacin debe
desmontar las duplicidades y delegar ms funciones y competencias en las regiones. Por ejemplo, Caminos Vecinales no
debe existir en el nivel central. Y el punto 12: Estudiaremos diferentes modalidades de alianzas entre depar tamentos,
que ahorren costos para dedicar ms recursos a la inv ersin
social. Por ejemplo, que fusionen entidades operativas: departamentos vecinos podran tener una sola Secretara de
Obras Pblicas. Finalmente, el punto 13: Las asambleas
tienen que ser ms austeras, pero no se deben suprimir salvo
cuando sean sustituidas por parlamentos regionales. Se justifican por la representacin de las subregiones de cada departamento y el control poltico. Los diputados no deben tener
sueldo sino honorarios y seguridad social.

distribuir de manera diferente el poder poltico y

econmico del pas. La tentacin de romper los
diques institucionales y abrir la era de la
regionalizacin es latente.
Una ltima palabra: mientras Colombia, al
igual que otros pases, busca un ordenamiento territorial que exprese las nuevas relaciones polticas
y econmicas entre territorios, el proceso de
internacionalizacin de la economa no para. Ningn Estado nacional por s solo, y menos las regiones interiores que lo conforman, puede garantizar crecimiento y equidad por fuera de la creciente interdependencia global. Advertimos de la
importancia de avanzar al tiempo, como en el baile
en pareja, en el nuevo diseo territorial interno y
externo; acometer el primero sin el segundo es una
va expedita a la fragmentacin nacional y al empobrecimiento de muchas regiones y de la poblacin que en ellos habita.

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