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Uijuoyuila Propiedad en La Constitución Colombiana
Uijuoyuila Propiedad en La Constitución Colombiana
INTRODUCCIN
Han transcurrido ms de diez aos desde la expedicin de la Constitucin de 1991, en los
que gran parte del debate pblico en torno a los temas territoriales se ha centrado en la
pertinencia, necesidad o imposibilidad de la ley orgnica de ordenamiento territorial, en la
profundizacin o reorientacin de la descentralizacin y en los instrumentos de
ordenamiento territorial desde la perspectiva de la planeacin, en sus dos variantes, urbana
o ambiental, porque extraamente poco se habla de la planeacin territorial rural.
Si se acepta que las dos instituciones centrales de la modernidad en lo que tiene que ver con
las relaciones de los seres humanos con la tierra son la soberana y la propiedad, se podra
afirmar que el debate al que se ha hecho referencia ha priorizado un abordaje desde la
organizacin poltica del territorio, en este caso particularmente en su dimensin intranacional que, por lo dems, ha tendido a reducirse a una comprensin restrictiva del
mismo como la simple distribucin de competencias entre jurisdicciones territoriales. La
pregunta de partida de esta presentacin es, entonces, sobre las apuestas ticas y polticas
de la Constitucin de 1991 en el terreno de la propiedad.
Esta presentacin hace parte de dos trabajos de investigacin desarrollados en el Cider de la Universidad de
los Andes, que cuentan con el apoyo financiero de Colciencias: "Derecho a la ciudad y procesos de
produccin normativa en Colombia" y "Referentes tericos, epistemolgicos e ideolgicos de las leyes 388 de
1997, 99 de 1993 y 142 de 1994".
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El derecho de circular, que es uno de los rasgos esenciales de la libertad que ha adquirido
tiene por complemento el derecho de la tierra de circular sin atadura humana9. Esta ruptura
abrir paso, sobre todo en el llamado Tercer Mundo, a la sostenida reivindicacin de las
reformas agrarias y urbanas.
El tejido jurdico a la escala del derecho de propiedad, definido a travs de los cdigos
romano y napolenico10, parte del supuesto de que la propiedad es el derecho supremo
sobre los bienes, y que los otros derechos solo podran ser limitaciones o fracciones de ese
derecho total y absoluto11. Franois Ost seala que mientras la declaracin de derechos del
hombre de 1789 haba consagrado al derecho de propiedad como "inviolable y sagrado", el
Cdigo Civil se encarg de traducir la aspiracin de situarla en el plano del derecho natural,
en el terreno del derecho positivo, garantizando el carcter absoluto, exclusivo y perpetuo
de los derechos del propietario.
Desde entonces vivimos entonces con ese mito creado por la legislacin civil, que tiende a
hacernos creer en la supremaca del derecho de propiedad, olvidando que inmediata y
simultneamente esa misma legislacin multiplica los lmites, determinaciones y
excepciones a su ejercicio12. Joseph Comby13, a partir de un trabajo de revisin de los
textos fundadores de esta institucin, plantea que no es que haya habido una relativizacin
reciente de un derecho de propiedad que hubiera sufrido sucesivas amputaciones o que
hubiera sido degradado con el tiempo, sino que ... la propiedad territorial absoluta nunca
existi, solo fue un proyecto, por no decir que un fantasma14.
Segn estas investigaciones, se ha revelado que el lenguaje romano rechazaba atribuir el
derecho de usar, o sea el usus al dominus y que Santo Toms de Aquino, fiel a dicha
tradicin clsica podr decir que solo es apropiada por el individuo la gestin de la cosa, no
el usus que en principio debe conservarse comn.
Ese mito de la concepcin absolutista de la propiedad del que habla Joseph Comby se
construy gracias a la creacin por parte de los legistas del Renacimiento de un derecho
romano de la propiedad, "sobre medidas", imaginario, susceptible de hacer progresar la
propiedad burguesa contra la propiedad feudal, extrapolando un pasaje anodino del Digesto
de Justiniano, para de all extraer una exaltacin del derecho de propiedad, en nombre de
Roma, como jus utendi y jus abutendi. Sobre todo Pothier, a mediados del siglo XVIII sera
Histricamente el campesino es desposedo de sus derechos, en particular de los comunes o comunales para
adquirir progresivamente simplemente el derecho de llegar a ser dueo de una parcela, volverse propietario.
Aparece una relacin nueva en la que el productor ya no tiene un vnculo intangible y consuetudinario con la
tierra que trabaja. La libertad personal y la inestabilidad econmica son el doble efecto de este cambio,
incluso si no son compartidas de la misma manera9.
10
Que a travs de Andrs Bello y su transferencia al Cdigo Civil chileno fue adoptado en Colombia a finales
del siglo XIX
11
Madjarian, op. cit. pg 132
12
COMBY Joseph "Limpossible proprit absolue" en ADEF "Un droit inviolable et sacr. La proprit",
Paris, ADEF, 1989, pgs. 9-20
13
Investigador francs en el campo del urbanismo y, particularmente, de las polticas de suelo
14
Op. cit. pg. 10
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quien lanzara la frmula del famoso trptico del usus, del fructus y del abusus que
traducira la mstica de la omnipotencia del propietario15.
Tambin se ha mostrado la manipulacin que incluso se ha hecho con los referentes
tericos e ideolgicos ms importantes de la propiedad, como, por ejemplo, John Locke16,
quien en el captulo consagrado a la propiedad en el Segundo tratado del gobierno civil
anuncia que se esforzar por establecer como los hombres pueden adquirir la propiedad de
porciones distintas de lo que Dios ha dado a los hombres en comn, incluso sin el acuerdo
expreso de todos los copropietarios. Los fundamentos que Locke invoca para legitimar esa
apropiacin son: Para sobrevivir (que en s mismo es un derecho) el hombre tiene que
trabajar la tierra y hacerla fructificar. Por su trabajo, sustrae en provecho propio, una parte
de los recursos comunes; la pone aparte, la enriquece y por ese hecho se crea la propiedad.
Un ttulo justificado porque, adems del trabajo, se apoya en la necesidad, que es algo
naturalmente dado y remite a la libertad, que es constitutiva de la naturaleza humana.
No obstante, Locke se cuida de sealar varios lmites a ese derecho de apropiacin
privativa de los recursos originalmente comunes: justificada por la necesidad y el trabajo, la
propiedad es igualmente medida por ellos. En otras palabras, la propiedad deja de ser
legtima si ella excede la parte necesaria a la satisfaccin de una necesidad17, tambin deja
de serlo en el caso en que no es el fruto del esfuerzo personal18 y, adems lo que queda
debe ser suficiente para los dems, en cantidad y calidad. Ost no deja de advertir que esto
no genera ningn problema ante los ejemplos utilizados por Locke: los peces del mar o las
tierras, aparentemente sin lmites, de Amrica, pero que no aplicara tan fcilmente en otras
situaciones.
Las utilizaciones posteriores de la obra de Locke retendrn la primera parte de la
demostracin (la justificacin de la propiedad por la libertad, el trabajo y la necesidad) y se
olvidarn de la segunda (el triple criterio de la moderacin en el uso de los recursos) e
incluso el mismo Locke no deja de sealar al final de su estudio que la aparicin de la
moneda, que permite a los hombres poseer ms all de lo necesario gener
desproporciones y desigualdades en la posesin de la tierra. A pesar de esta precisin,
Locke aprecia esta evolucin bajo el enfoque de los principios que l mismo ha fijado.
Como lo econmico va a autonomizarse cada vez ms de ah en adelante, fuertemente
justificado en el orden tico y bien asegurado en el nuevo imaginario poltico, la propiedad
se volva el trampoln para la multiplicacin de los intercambios, es decir, para la difusin
del mercado19.
En efecto, uno de los rasgos distintivos de la propiedad consagrada por el Cdigo Civil
napolenico es el de la circulacin, que bien pronto ser transformacin. De acuerdo con
Francois Ost, ... el dinamismo de las relaciones jurdicas hechas posibles por el Cdigo
15
OURLIAC Paul, MALAFOSSE J. de Histoire du droit priv, Pars, PUF, 1961, citado por COMBY, op.
cit. pgina 16
16
De acuerdo con F. Ost quizs el ms importante representante de la delineacin jurdica del paradigma
moderno
17
En este caso sera desperdicio
18
En ese caso sera explotacin e injusticia
19
Ost, op. cit. pg. 53
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Solidaridad an en el lenguaje propio del universo civilista quiere decir participar en una obligacin comn
Los otros axiomas son la hegemona que ha venido a asumir la racionalidad cientfica y que consiste en la
transformacin de los problemas ticos y polticos en problemas tcnicos y cuando tal transformacin no es
posible se busca una solucin intermedia, la transformacin de los problemas ticos y polticos en problemas
jurdicos. El tercer axioma es la soberana de los Estados y la obligacin vertical de los ciudadanos frente al
Estado que lleva a que tanto la seguridad internacional como la nacional adquieran "natural" precedencia
sobre la democracia entre estados y la democracia interna. El ltimo es la creencia en el progreso, entendido
como un desarrollo infinito alimentado por el crecimiento econmico y tecnolgico. Cfr. "El Norte, el sur y
la utopa" en SANTOS BOAVENTURA DE SOUSA "De la mano de Alicia. Lo social y lo poltico en la
postmodernidad", Siglo del Hombre Editores, Ediciones Uniandes, Bogot, 1998, pginas 369 a 456.
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propiedad ha asumido nuevos elementos que le han dado una nueva connotacin y un perfil
de profunda trascendencia social.
La propiedad privada ha sido reconocida no solo como un derecho sino como un deber que
implica obligaciones, y en esa medida el ordenamiento jurdico garantiza no solo su ncleo
esencial, sino su funcin social y ecolgica, que permite conciliar los derechos del
propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas. Tambin
debe ser entendida como deber, teniendo en cuenta que su funcin social, como elemento
constitutivo y no externo a la misma, compromete a los propietarios con el deber de
solidaridad plasmado en la Constitucin. La configuracin legal de la propiedad, entonces,
puede apuntar indistintamente a la supresin de ciertas facultades, a su ejercicio
condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de algunas obligaciones27
A partir de la expedicin de la ley 388 de 1997 en las prcticas urbanas, que son
bsicamente procesos de subdivisin, transformacin ocupacin, habitacin y conservacin
de territorios estos principios de traducen en importantes premisas:
(1) La primera, un nuevo significado del principio de la funcin social de la propiedad.
Durante algn tiempo la interpretacin de esta frmula se tradujo en dos
alternativas:
Una, la prerrogativa de expropiacin que tienen las entidades pblicas o,
Dos, en la supuesta imposicin al propietario de explotar adecuadamente su tierra o
de incorporarla al mercado, para contrarrestar la idea de una propiedad inmvil,
traducida en la retencin o el acaparamiento, que se caracterizaba como una forma
de propiedad feudal, representacin, por lo dems heredada del orden colonial.
En efecto, dado que la conquista hispana fue antes que todo una empresa privada, se
bas en la adjudicacin realizada por la Corona (e incluso por los mismos
conquistadores) de extensiones de tierras e indios para ser explotadas
econmicamente, con el fin de obtener rentas, disposicin que, por lo dems, logr
ser eludida en muchos casos. A este mismo objetivo apuntaba la primera ley de
tierras adoptada en 1936 para las zonas rurales, al adoptar la figura de la extincin
del dominio para las tierras que no fueran explotadas durante diez aos (luego
extendido a 15) y ser tambin una de las figuras principales de la primera ley de
reforma urbana expedida en 1989.
Esta concepcin ha sido reconsiderada y superada, al comprender que la
especulacin con la tierra no se reduce a su retencin, de manera que puede hoy
afirmarse que la funcin social equivale al conjunto de limitaciones y obligaciones
que pueden ser impuestas a la propiedad en nombre de los intereses colectivos (de
urbanizar o construir en los tiempos fijados por el Plan de Ordenamiento, de
abstenerse de hacerlo, de conservacin, de traslado gratuito a la colectividad de la
tierra correspondiente a las cesiones obligatorias necesarias para los usos de inters
comn, de imposibilidad de lotear o subdividir sin licencia, de transferencia a los
27
Sentencia de Tutela No. T/427 de 1998, Magistrado ponente, Alejandro Martnez Caballero
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por el rentismo,28 capacidad que en modo alguno est ligada a una visin inmvil de
la tierra sino, todo lo contrario a la habilidad de los operadores que en un mercado
legal o ilegal altamente mvil, saben imponer sus intereses.
Como ya se ha indicado en trabajos anteriores, la especulacin es una suerte de
trampa con el mercado. Una de las definiciones de especulacin del diccionario de
la Real Academia de la Lengua es "Procurar provecho o ganancia fuera del trfico
mercantil". Esta ltima es la que ms se ajusta a las prcticas de los propietarios de
tierra urbana de nuestras ciudades porque el especulador no acta en el mercado
sino sobre el mercado y sus ganancias se derivan, antes que todo, de su capacidad
para imponer a otros agentes del precio de una determinada tierra.
Justamente a revertir estas prcticas es que puede contribuir una interpretacin democrtica
y transformadora de la Constitucin Poltica y de leyes como la de Desarrollo Territorial o
la de medio ambiente y una exigencia decidida por su aplicacin.
Pero como bien lo sabemos, la Constitucin o la ley no son tanto un acontecimiento sino un
proceso en el cual la promulgacin hace parte de un continuum donde permanentemente se
manifiestan conflictos de intereses sociales y econmicos diversos en el que se construyen
permanentemente compromisos inciertos e inestables.
Sealar dos circunstancias que enrarecen este propsito. La primera es la incapacidad de la
mayora de nuestros abogados y de nuestros jueces, por comprender las profundas
transformaciones de nuestro derecho positivo, en temas como el del urbanismo o el medio
ambiente y, en general, el de los derechos territoriales. La segunda la persistencia de la
reivindicacin del derecho de propiedad, como smbolo del acceso al progreso y la
civilizacin, en primer trmino y luego como mxima expresin de la libertad.
Nuestras facultades de Derecho continan formando abogados anclados en las visiones
civilistas de la propiedad y la responsabilidad, que en sus largos aos de formacin
raramente entran en contacto con aquellas normas dirigidas a regular relaciones tan
cruciales y esenciales para la vida del ser humano y para nuestra cohesin social como son
todas aquellas relacionadas con el territorio. Se ha vuelto as una profesin que, a pesar de
su importancia e impacto social, contina encerrada en s misma, reproduciendo canones y
principios aprendidos de manera acrtica y mecnica que se dirigen por lo general
solamente a mantener los privilegios e intereses de unos pocos.
Los abogados estn llamados a hacer un mayor esfuerzo en la comprensin y
reinterpretacin de los profundos cambios reclamados por las transformaciones en los
modos de vida y las relaciones en el nivel global y tambin en las prcticas cotidianas de la
gran mayora de la poblacin de nuestras sociedades. En el mismo terreno se mueve la
resistencia de un jurista occidental a aceptar la existencia de derechos colectivos como la de
los pueblos indgenas a sus territorios que reclaman la creatividad para replantear la
aparentemente inamovible institucin de la soberana, o los derechos colectivos de las
comunidades negras a sus relaciones comunitarias con la tierra.
28
Entre otros, los trabajos de Luis Jorge Garay ilustran bien esta circunstancia
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En el medio urbano casi ningn incremento en el precio de la tierra es derivado del trabajo
del propietario, por el contrario, son producidos por las normas urbansticas, por las
inversiones pblicas en obras o, lo que es peor, por los movimientos especulativos y que al
captarlas producen pobreza, exclusin, segregacin, degradacin ambiental, minimizacin
de los espacios colectivos en la ciudad, desequilibrios en las finanzas pblicas y, ms que
todo, violencia y disolucin de vnculos de solidaridad.
Aunque es justamente en el terreno tico y poltico que esos principios debern ser
afirmados es un reto inmediato para los abogados comprender esas transformaciones y
avanzar en la renovacin de sus prcticas, para contribuir en la construccin de la sociedad
radicalmente distinta que urgentemente necesitamos.
El otro tema es el de la persistencia en la reivindicacin del derecho de propiedad. Aunque
nuestro pas marca una importante diferencia con un movimiento presente en Amrica
Latina dirigido a reforzar el derecho de propiedad, su aplicacin prctica no est exenta de
dificultades.
Mientras la discusin y la implementacin de los procesos de ordenamiento no sea sacado
del terreno de la lgica civilista, los avances sern pequeos. Como dice Fernando
Hinestrosa, el primer efecto de la consagracin de la frmula de la funcin social de la
propiedad fue sentar el principio de que no es admisible el ejercicio arbitrario, incontrolado
de ningn derecho, empezando por el dominio y que ese principio lo apartaba de las
categoras propias del paraso de los civilistas, derechos adquiridos, justo ttulo,
expectativas, etc.
Como afirma Edesio Fernndez, a propsito de la expedicin en Brasil del Estatuto de la
Ciudad, la debida comprensin del Derecho Urbanstico -su naturaleza y posibilidadestambin requiere una reflexin crtica del proceso de produccin de tales leyes y de los
obstculos para su cumplimiento y, que es imperativo que los juristas establezcan los
vnculos necesarios entre los estudios jurdicos y los estudios urbanos y ambientales, ya que
solo una visin interdisciplinaria del fenmeno de la urbanizacin intensiva develara la
complejidad de las cuestiones y de los problemas jurdicos urbanos.
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Continuando con el mismo autor "la debida validacin crtica de esta dimensin jurdica
del proceso de desarrollo urbano requiere un cambio de paradigma en la manera en que
reflexionamos sobre los dos temas bsicos: si el Derecho Urbanstico y la gestin urbana no
pueden ser estudiados separadamente, es necesario separar el tratamiento jurdico del
derecho de propiedad inmobiliaria del mbito individualista del Derecho Civil para ponerlo
en el mbito social del Derecho Urbanstico, de tal modo que el derecho colectivo para la
planificacin de las ciudades creado por la Constitucin Federal de 1988 sea
materializado". Para alcanzar el mismo propsito, el autor propone tambin separar el
tratamiento jurdico de la gestin urbana del mbito restrictivo del Derecho
Administrativo29. La ruptura de la clsica dicotoma entre pblico y privado est dada hace
tiempo por las prcticas reales de construccin y transformacin de la ciudad, est
incorporada tambin en el derecho positivo de algunos pases, el reto es entonces afirmar y
extender en la prctica esta ruptura, abriendo la posibilidad de aplicacin de los mbitos de
lo social, lo colectivo, lo solidario, lo comn.
3. Algunas inquietudes recurrentes
Comby al analizar la paradoja de ese derecho supuestamente absoluto marcado desde el
momento mismo de su consagracin por las limitaciones y relativizaciones, seala que en el
centro de esta paradoja est la imposibilidad de aplicar al espacio la concepcin absolutista
de la propiedad, porque el espacio no es un objeto sino un lugar donde se ejercen derechos.
Esta apreciacin coincide con la de Christian Topalov, uno de los especialistas franceses en
el tema de las rentas territoriales, quien afirma que en el "mercado" inmobiliario no se
vende un producto sino un derecho.
Este es el sentido de las normas constitucionales y legales adoptadas en Colombia en el
terreno del urbanismo y el medio ambiente, planteadas bajo la expresin de distribucin
equitativa de cargas y beneficios, es decir, de derechos y deberes. La apuesta ha sido ms
que reafirmar el derecho de propiedad, la de incorporar la nocin de obligacin y
solidaridad, la de ampliar las limitaciones, que como se ha dicho, no son externas sino
hacen parte de su esencia al punto de redefinir completamente sus contenidos.
Los planificadores estn en mora, en la mayora de los casos, de comprender esta
transformacin para incorporarla en sus prcticas cotidianas y potenciar los ejercicios de
planificacin.
Despus de todo lo dicho queda la inquietud por la persistencia en nuestros debates de
ciertas cuestiones: derechos adquiridos, minusvalas, debido proceso, lesin enorme. Para
reforzar los derechos del propietario rpidamente se recurre a las superadas figuras del
Cdigo Civil. Pocas personas se acuerdan de la figura civilista del enriquecimiento sin
causa, que aplica perfectamente al caso de aquellos incrementos de precio de los terrenos
que no se derivan del esfuerzo o trabajo del propietario y que terminan siendo, como lo
29
FERNNDEZ Edsio "Del Cdigo Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del
Derecho Urbanstico en Brasil" en UNAM, Coordinacin de Humanidades, PUES, LILP, "Segundo seminario
internacional reformas al suelo urbano. Ponencias", Ciudad Mxico, 4 y 5 de julio de 2002
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indica Topalov, un impuesto que paga la sociedad entera a los propietarios de tierra, el
tributo territorial.
Pocos son los que, a lo largo de los aos, han desentraado y cuestionado este tributo
territorial (a favor de los propietarios) mientras que las voces que sealan la inconveniencia
del tributo a cargo de los propietarios son muchas.
En materia de normas de carcter pblico, como son las de urbanismo, no es posible
predicar derechos adquiridos, ya que permanece la prerrogativa de la administracin de su
modificacin, en nombre de los intereses colectivos. Tambin es tica y jurdicamente
inadmisible que el propietario pretenda incorporar en su patrimonio lo que son simples
expectativas, reconocerlas como derechos implica reconocer la especulacin con la tierra.
En otras palabras, solo la licencia urbanstica concreta un derecho a favor del propietario de
urbanizar o de construir. Hasta ese momento solo existe la posibilidad de acceder a
derechos a travs de la asuncin de cargas (reajuste o reintegro de tierras, cesiones
obligatorias gratuitas, pago de plusvalas a favor de la colectividad). Adems, la licencia es
temporal y puede incluso ser revocada en algunos casos incluso sin reconocimiento
pecuniario alguno (como es el caso de las licencias ambientales).
Los avalos realizados para las expropiaciones deben incorporar el mismo principio, no es
un objeto libremente movilizable en el mercado lo que el propietario transfiere a los
municipios sino un derecho y ese derecho es bsica y esencialmente de la colectividad, ya
que lo asigna el Plan y lo concreta la administracin en el otorgamiento de una licencia.
Mal puede el avaluador incorporar expectativas que no se han concretado jurdicamente.
El avalo comercial (el valor por el que se transara un bien en el mercado) es simplemente
un punto de partida, del cual se deben despojar todos aquellos derechos que no son del
propietario sino de la colectividad, as se llega no solo a un precio justo sino, en el caso
colombiano a un precio que consulte no solo los intereses del propietario sino los de la
comunidad, como dispone la Constitucin Poltica.
La recuperacin de plusvalas en Colombia es antes que todo un derecho colectivo ejercido
por las entidades pblicas, ms que un impuesto o un simple tributo. Por tal razn existen
todos los sustentos polticos y jurdicos posibles para aplicar cualquier tipo de mecanismos
tendientes a su recuperacin. A pesar de que la ley restringi la recuperacin pblica de
plusvalas a un 50% los inmobiliarios continan ejerciendo una frrea oposicin a
compartir con la colectividad el 50% de los incrementos de los precios derivados de
decisiones o inversiones pblicas. Es la resistencia a aceptar que existe un precio a pagar
por la solidaridad.
Una buena perspectiva para analizar las posibilidades de aplicacin de los instrumentos de
gestin del suelo, atravesados todos ellos por la recuperacin de plusvalas, es la que aqu
se ha planteado: considerar la ciudad como un espacio donde se ejercen derechos y
preguntarse cules son los que priman, y cmo se distribuyen esos derechos.
Las preguntas recurrentes del urbanismo siguen a la orden del da: Cundo alcanzaremos la
socializacin del derecho de construir? Las plusvalas se privatizan o se socializan o, como
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