Concepto 26 de 2010 Oficina Jurdica Nacional

Fecha de Expedicin:

21/06/2010

Fecha de Entrada en Vigencia:

Medio de Publicacin:
Sistema de Informacin Normativa, Jurispridencial y de Conceptos
"Rgimen Legal" - Universidad Nacional de Colombia

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OFICINA JURDICA NACIONAL

CONCEPTO No. 26
Memorando
Para: Doctora Alba Esther Villamil Ocampo. Directora Direccin Nacional
de Personal
Consecutivo 656
Referencia: Oficio DPAC - 0384 del 05 de mayo de 2010 recibida el 07
del mismo mes y ao - Solicitud de concepto caso Sonia Lucia Pea
Contreras
Fecha: 21 de junio del 2010
Respetada Doctora:
En atencin al oficio de la referencia a travs del cual pone en
conocimiento de esta Oficina la situacin presentada con la profesora
Sonia Lucia Pea Contreras solicitando se concepte acerca del
procedimiento a seguir, teniendo en cuenta las diferencias que se han
presentado en materia de notificaciones de las decisiones administrativas
de la Universidad en otras situaciones, esta Oficina Jurdica emite
concepto en los siguientes trminos:

En primer lugar se reitera que las solicitudes de conceptos jurdicos a

esta Oficina deben efectuarse por parte de la Direccin Nacional de
Personal, de conformidad con lo establecido por el numeral 2.5.1 de la
Resolucin de Rectora 334 de 2007.
No obstante lo anterior, esta Oficina Jurdica emite concepto en los
siguientes trminos:
DESCRIPTORES
- Notificaciones: debido proceso, publicidad y funcin pblica
- Ejecutoria de los actos administrativos
- Pago de salarios y prestaciones sociales
FUENTE FORMAL
- Constitucin Poltica de Colombia de 1991
- Cdigo Contencioso Administrativo
- Decreto 1647 de 1967
- Decreto 1737 de 2009
FUENTES AUXILIARES
- Sentencia C-640 de 2002 de la Corte Constitucional
- Sentencia T-1185 de 2004 de la Corte Constitucional
- Sentencia T-103 de 2006 de la Corte Constitucional
- Sentencia C-096 de 2001 de la Corte Constitucional
- Sentencia C-069 de 1995 de la Corte Constitucional
- Sentencia T-099 de 1995 de la Corte Constitucional
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin
Cuarta, CP Ligia Lpez Daz, del 16 de noviembre de 2001, Rad. No.
25000-23-27-000-1999-0004-01(12388)

- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin

Cuarta, CP Ligia Lpez Daz del 29 de enero de 2004
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin
Segunda CP Vctor Hernando Alvarado Ardila del 11 de marzo de 2010
ANTECEDENTES:
1. Mediante Resolucin de Rectora 1237 del 26 de agosto de 2009 el
Rector decidi no autorizar el ingreso a la Carrera Profesoral a la docente
Sonia Lucia Pea Contreras.
2. Dentro del trmino legal la docente Pea Contreras interpuso Recurso
de Reposicin en contra de la Resolucin 1237 del 26 de agosto de 2009
de la Rectora, el cual fue resuelto por la Resolucin 1732 del 10 de
noviembre de 2009 de la Rectora confirmando la decisin de no
autorizar el ingreso a la Carrera Profesoral de la Universidad a la docente
en mencin, la cual fue notificada personalmente el 23 de diciembre de
2009 de conformidad con la constancia emitida por el Secretario General
Jorge Ernesto Duran Pinzn del 28 de de diciembre de 2009, en la cual
se determina que dicho acto administrativo qued en firme el da 10 de
noviembre de 2009.
3. As mismo la docente Pea Contreras manifiesta en el documento de
notificacin personal de la Resolucin 1732 del 10 de noviembre de
2009, suscrito el 23 de diciembre de 2009 que dicha notificacin se
realiz hasta esa fecha, puesto que el edicto no fue publicado en
cartelera.
4. Segn lo indicado por la Divisin Nacional Salarial y Prestacional de la
Direccin Nacional de Personal, se realiz la liquidacin definitiva de las
prestaciones sociales legales y extralegales a que tena derecho la
profesora Sonia Lucia Pea Conteras con base en la Resolucin 1732
del 10 de noviembre de 2009, considerando que en las nominas de
noviembre y diciembre de 2009 se le haban reconocido 49 das de
salario cuando solo le correspondan 9, adems de reconocerle 12
doceavas de prima de navidad cuando solo le correspondan 10,
adicional al reconocimiento anticipado de vacaciones.
5. De conformidad con lo anterior mediante Resolucin 426 del 25 de
febrero de 2010 la Vicerrectora de Sede Bogot reconoci a favor de la
profesora Pea Contreras las prestaciones sociales legales y

extralegales a la que se consideraba tenia derecho y orden realizar un

descuento por la suma de $4.380.771 por concepto de asignacin
bsica, bonificacin bienestar universitario, cesantas, intereses de
cesantas, vacaciones colectivas, prima de vacaciones y prima de
navidad cancelados en las nominas de los meses de noviembre y
diciembre de 2009, declarando a la docente como deudora de la
Universidad.
6. La Resolucin 426 del 5 de febrero 2010 de la Vicerrectora de la Sede
Bogot fue notificada a la docente el 10 de marzo de 2010, quien el 26
del mismo mes y ao present solicitud de revisin y apelacin contra la
Resolucin antes mencionada, para que se revise su contenido y se
proceda a realizar las decisiones que sean pertinentes.
7. La Divisin de Personal Acadmico a travs del Oficio de la referencia,
manifiesta que una vez revisados los antecedentes del caso encontr
que la docente Pea Contreras, se mantuvo efectivamente vinculada a la
Universidad hasta el 15 de diciembre de 2009, prestando sus servicios
de manera ininterrumpida.
PROBLEMA JURDICO
ES REQUISITO FUNDAMENTAL LA NOTIFICACIN DE LA
RESOLUCIN QUE PONE FIN A UNA ACTUACIN ADMINISTRATIVA,
EFECTUADA EN LEGAL FORMA, PARA QUE PRODUZCA EFECTOS
LEGALES Y COMO CONSECUENCIA SE PUEDA CONSIDERAR QUE
EST EN FIRME Y QUE TIENE FUERZA EJECUTORIA?
TESIS JURDICA
SI, HASTA TANTO NO SE EFECTE LA NOTIFICACIN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO EN LEGAL FORMA,
NO PRODUCE EFECTOS LEGALES LA DECISIN EN L
CONTENIDA, LO CUAL TIENE COMO CONSECUENCIA QUE NO
QUEDE EN FIRME Y NO ADQUIERA FUERZA EJECUTORIA.
I. NORMATIVIDAD
CONSTITUCIN POLITICA DE COLOMBIA DE 1991
"Artculo 29. El debido proceso se aplicar a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas.

Nadie podr ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que
se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la
plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior,
se aplicar de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
(...)
CAPITULO 5.
DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA
Artculo 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de
funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administracin
pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno que se ejercer
en los trminos que seale la ley.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado
judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y
a la asistencia de un abogado escogido por l, o de oficio, durante la
investigacin y el juzgamiento; a un debido proceso pblico sin dilaciones
injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en
su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violacin del debido
proceso."
CDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
"Artculo 44. Deber y forma de notificacin personal. Las dems
decisiones que pongan trmino a una actuacin administrativa se
notificarn personalmente al interesado, o a su representante o
apoderado.

Si la actuacin se inici por peticin verbal, la notificacin personal podr

hacerse de la misma manera.
Si no hay otro medio ms eficaz de informar al interesado, para hacer la
notificacin personal se le enviar por correo certificado una citacin a la
direccin que aqul haya anotado al intervenir por primera vez en la
actuacin, o en la nueva que figure en comunicacin hecha
especialmente para tal propsito. La constancia del envo de la citacin
se anexar al expediente. El envo se har dentro de los cinco (5) das
siguientes a la expedicin del acto.
No obstante lo dispuesto en este artculo, los actos de inscripcin
realizados por las entidades encargadas de llevar los registros pblicos
se entendern notificados el da en que se efecte la correspondiente
anotacin.
Al hacer la notificacin personal se entregar al notificado copia ntegra,
autntica y gratuita de la decisin, si sta es escrita.
En la misma forma se harn las dems notificaciones previstas en la
parte primera de este Cdigo.
Artculo 45. Notificacin por edicto. Si no se pudiere hacer la notificacin
personal al cabo de cinco (5) das del envo de la citacin, se fijar edicto
en lugar pblico del respectivo despacho, por el trmino de diez (10)
das, con insercin de la parte resolutiva de la providencia.
(...)
Artculo 48. Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los
anteriores requisitos no se tendr por hecha la notificacin ni producir
efectos legales la decisin, a menos que la parte interesada, dndose por
suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los
recursos legales.
(...)
Artculo 59. Contenido de la decisin. Concluido el trmino para practicar
pruebas, y sin necesidad de auto que as lo declare, deber proferirse la
decisin definitiva. Esta se motivar en sus aspectos de hecho y de
derecho, y en los de conveniencia, si es del caso.

La decisin resolver todas las cuestiones que hayan sido planteadas y

las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido
antes.
(...)
Artculo 61. Notificacin. Las decisiones se notificarn en la forma
prevista en los artculos 44, inciso 4. y 45.
Tampoco producirn efectos legales las decisiones mientras no se hagan
las publicaciones respectivas en el caso del artculo 46.
(...)
Artculo 62. Firmeza de los actos administrativos. Los actos
administrativos quedarn en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningn recurso.
2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie
expresamente a ellos.
4. Cuando haya lugar a la perencin, o cuando se acepten los
desistimientos.
(...)
Artculo 64. Carcter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos.
Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al
concluir el procedimiento administrativo sern suficientes, por s mismos,
para que la administracin pueda ejecutar de inmediato los actos
necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es
indispensable para la ejecucin contra la voluntad de los interesados. "
II. NOTIFICACIN, EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y LA
FUNCION PBLICA
En concordancia con las normas del Cdigo Contencioso Administrativo
sealadas anteriormente que establecen el deber de la administracin de
notificar personalmente o en su defecto por edicto las decisiones que

pongan fin a una actuacin administrativa, la Corte Constitucional a

determinado respecto a las notificaciones, lo siguiente:
"4. El inciso acusado forma parte del artculo 44 del Cdigo Contencioso
Administrativo (en adelante C.C.A.) Esta disposicin se ubica en el Ttulo
I de dicho Cdigo, referente a las "Actuaciones administrativas" y, dentro
de l, en el Captulo X sobre "Publicaciones, comunicaciones y
notificaciones", bajo el epgrafe: "Deber y forma de Notificacin personal".
El artculo 43, inmediatamente anterior, indica la manera de publicar los
actos administrativos de carcter general y el inciso primero del 44, es
decir del artculo acusado, inicia su redaccin expresando que "Las
dems decisiones (es decir las que no tienen contenido general) que
pongan trmino a una actuacin administrativa se notificarn
personalmente al interesado"(parntesis fuera del original). De estos
datos locativos y de redaccin de las disposiciones, puede
concluirse que el inciso acusado pertenece a un artculo que de
manera general regula la notificacin personal de los actos
administrativos de contenido particular que ponen fin a una
actuacin administrativa.
(...)
9. Dentro del contexto de las actuaciones administrativas como etapas
del proceso administrativo que culminan con decisiones de carcter
particular, la notificacin, entendida como la diligencia mediante el
cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los
actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad garantizar los
derechos de defensa y de contradiccin como nociones integrantes del
concepto de debido proceso a que se refiere el artculo 29 de la
Constitucin Poltica. En efecto, la notificacin permite que la persona
a quien concierne el contenido de una determinacin administrativa
la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los
medios jurdicos a su alcance para la defensa de sus intereses. Pero
ms all de este propsito bsico, la notificacin tambin determina el
momento exacto en el cual la persona interesada ha conocido la
decisin, y el correlativo inicio del trmino preclusivo dentro del cual
puede interponer los recursos para oponerse a ella. De esta manera, la
notificacin cumple dentro de cualquier actuacin administrativa un
doble propsito: de un lado, garantiza el debido proceso
permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradiccin, y de otro, asegura los principios superiores de
celeridad y eficacia de la funcin pblica al establecer el momento

en que empiezan a correr los trminos de los recursos y acciones

que procedan en cada caso. Tambin la notificacin da
cumplimiento al principio de publicidad de la funcin pblica.
Por todo lo anterior no es constitucionalmente indiferente cmo el
legislador regula la forma en la cual deben cumplirse las notificaciones
dentro de las actuaciones administrativas que culminan con decisiones
de carcter particular. Una deficiente regulacin al respecto, que impida
que los administrados conozcan efectivamente el contenido de las
decisiones que les incumben, atenta directamente contra sus derechos
fundamentales, concretamente contra los de defensa y contradiccin
involucrados en la nocin de debido proceso. Pero adems, una
deficiente regulacin de la notificacin, que arroje incertidumbre
sobre el momento en el cual queda surtida o sobre el real
conocimiento del acto por parte de los posibles afectados por su
contenido, impide que los actos administrativos cobren firmeza, con
lo cual la celeridad y eficacia de la funcin pblica, amn de la
publicidad de la misma, quedan comprometidas."1 (Subrayado y
negrilla fuera del texto)
De conformidad con lo anteriormente expuesto se puede decir que la
notificacin de las decisiones que ponen fin a las actuaciones
administrativas es la oportunidad de dar a conocer al interesado el
contenido de dichas decisiones y que de esa manera pueda utilizar los
mecanismos jurdicos que considere pertinentes para oponerse a ellos de
conformidad con las normas vigentes, teniendo en cuenta los trminos
preclusivos concretamente para el agotamiento de la va gubernativa o
para la interposicin de las acciones contenciosas a que haya lugar,
garantizando por una parte el debido proceso administrativo en cuanto al
derecho de defensa y dando cumplimiento a los principios de publicidad,
celeridad y eficacia que deben regir la funcin pblica.
Por otra parte es menester sealar en cuanto al procedimiento
administrativo, entendido como un conjunto de actos independientes pero
conectados que tiene como finalidad la emisin de una decisin
administrativa definitiva, que su objeto principal es la satisfaccin del
inters general a travs de la adopcin de dichas decisiones, los cuales
siempre deben ir estructurados como sistemas de garantas que
conforman el debido proceso, es as como cada acto que conforma el
procedimiento administrativo: el que le da inicio, los de trmite, el que le
pone fin, el que comunica este ltimo y los que resuelven los recursos de
la va gubernativa que se hayan interpuesto, deben responder al principio

del debido proceso y adicionalmente a los principios constitucionales que

rigen la funcin publica: igualdad, moralidad, eficacia, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad.
Lo anterior en concordancia con lo establecido en la Sentencia C-640 de
2002 antes citada, en cuanto a las actuaciones administrativas:
"Las actuaciones administrativas constituyen la etapa del
procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo.
Posteriormente a esta etapa viene la comunicacin, publicacin o
notificacin de tal acto y luego el trmite de los recursos, llamado
tambin va gubernativa. Las actuaciones administrativas vinieron a
ser reguladas por primera vez en el C.C.A., ante la necesidad
sentida de establecer unas normas que se refirieran a la actividad
de la Administracin previa al acto administrativo. Esta etapa previa
de formacin del acto administrativo no haba sido hasta entonces objeto
de regulacin especfica, pues las leyes anteriores se limitaban a
establecer las normas para impugnar tales actos mediante la llamada va
gubernativa.
Al tenor de lo dispuesto por el artculo 4 del C.C.A., las actuaciones
administrativas que regula ese Cdigo pueden iniciarse de cuatro formas
diferentes que dan lugar a cuatro clases de tales actuaciones que son las
siguientes: i) las que se inician en ejercicio del derecho de peticin en
inters general; ii) las que se inician en ejercicio del derecho de peticin
en inters particular; iii) las actuaciones o procedimiento iniciados en
cumplimiento de un deber legal, como por ejemplo la presentacin de
una declaracin o el suministro de una informacin; y, iv) las que se
inician de oficio por las autoridades. Estas cuatro clases de actuaciones
concluyen con una decisin contenida en un acto administrativo,
usualmente en una resolucin."
Ahora bien respecto al derecho al Debido Proceso Administrativo
propiamente dicho se tiene que se encuentra consagrado como se cit
anteriormente en el artculo 29 de la Constitucin Poltica de Colombia de
1991 y cuenta con las siguientes caractersticas2:
- Es de rango constitucional
- Involucra todas las garantas propias del derecho al debido proceso en
general: los derechos de defensa, contradiccin y controversia

probatoria, el derecho de impugnacin, y la garanta de publicidad de los

actos de la Administracin
- No existe solamente para impugnar una decisin de la Administracin,
sino que se extiende durante toda la actuacin administrativa que se
surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su
comunicacin e impugnacin
- Debe responder no slo a las garantas estrictamente procesales, sino
tambin a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la
funcin pblica, como los son los de igualdad, moralidad, eficacia,
economa, celeridad, imparcialidad y publicidad
- La adecuada notificacin de los actos administrativos de carcter
particular tiene especial importancia para garantizar el derecho al debido
proceso administrativo, y los principios de publicidad y de celeridad de la
funcin administrativa
- Se trata de un derecho subjetivo que esta relacionado con la facultad
que tienen las personas interesadas en una decisin administrativa de
exigir que su adopcin se someta a un proceso dentro del cual asegure
la vigencia de los derechos constitucionales de contradiccin,
impugnacin y publicidad.
Es as como debe entenderse que los derechos de defensa,
contradiccin y publicidad, que conforman la nocin de debido proceso,
deben considerarse como garantas constitucionales que deben presidir
toda actividad o actuacin de la administracin, en cualquiera de sus
etapas, es decir desde la iniciacin misma de cualquier procedimiento
administrativo hasta su conclusin, cobijando a todas las personas que
puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por la Administracin.
Aunado a lo anterior, es menester resaltar lo relacionado con el principio
de publicidad, que rige la funcin pblica y el cual es ejercitado, respecto
a los actos administrativos particulares y concretos que expide la
administracin a travs de la notificacin, es as como la Jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado al respecto sealando:
"Sobre lo anterior la Corte ya ha tenido ocasin de verter los siguientes
conceptos.

"El Estado de derecho se funda, entre otros principios, en el de la

publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los
rganos y autoridades estatales, en consecuencia, implica para
ellos desplegar una actividad efectiva para alcanzar dicho
propsito; dado que, la certeza y seguridad jurdicas exigen que las
personas puedan conocer, no slo de la existencia y vigencia de los
mandatos dictados por dichos rganos y autoridades estatales, sino, en
especial, del contenido de las decisiones por ellos adoptadas, para lo
cual, la publicacin se instituye en presupuesto bsico de su vigencia y
oponibilidad, mediante los instrumentos creados con tal fin.
"Es ms, el referido principio constituye un fin esencial del Estado social
de derecho, por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla
informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, as como de los
fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades
"Esta situacin, contribuye a facilitar la participacin ciudadana de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica y
cultural de la nacin (C.P., art. 2.), para efectos de formar "un ciudadano
activo, deliberante, autnomo y crtico"3. que pueda ejercer un debido
control de la actividad del Estado.
"En este orden de ideas, la Carta Poltica establece la publicidad
como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo
cual, de conformidad con lo preceptuado en su artculo 209, obliga a
la administracin a poner en conocimiento de sus destinatarios los
actos administrativos, con el fin, no slo de que stos se enteren de
su contenido y los observen, sino que, adems, permita
impugnarlos a travs de los correspondientes recursos y acciones 4.
Y sobre el mismo tema tambin la Corte ha dicho:
"El conocimiento de los actos administrativos, por parte del
directamente afectado, no es una formalidad que puede ser suplida
de cualquier manera, sino un presupuesto de eficacia de la funcin
pblica administrativa -artculo 209 C.P.- y una condicin para la
existencia de la democracia participativa -Prembulo, artculos 1 y 2
C.P.-.
"De ah que el Cdigo Contencioso Administrativo regule, en forma
prolija, el deber y la forma de publicacin de las decisiones de la
administracin, detenindose en la notificacin personal -artculo 44-, en

el contenido de sta- artculo 47-, en las consecuencias de su omisin, o

irregularidad, -artculo 48- y en sus efectos -artculo 51-. Porque los actos
de la administracin solo le son oponibles al afectado, a partir de su real
conocimiento, es decir, desde la diligencia de notificacin personal o, en
caso de no ser sta posible, desde la realizacin del hecho que permite
suponer que tal conocimiento se produjo, ya sea porque se emple un
medio de comunicacin de aquellos que hacen llegar la noticia a su
destinatario final -artculo 45 C.C.A.-, o en razn de que el administrado
demostr su conocimiento -artculo 48 ibdem-."5"
III. FUERZA EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La fuerza ejecutoria del acto administrativo es entendida por la Corte
Constitucional como:
"Fuerza ejecutoria del acto administrativo.
La fuerza ejecutoria del acto administrativo est circunscrita a la
facultad que tiene la Administracin de producir los efectos
jurdicos del mismo, an en contra de la voluntad de los
administrados.
El artculo 64 del Decreto 01 de 1984 consagra:
"Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al
concluir el procedimiento administrativo sern suficientes, por s mismos,
para que la administracin pueda ejecutar de inmediato los actos
necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es
indispensable para la ejecucin contra la voluntad de los interesados"
En esta forma, el acto administrativo tiene carcter ejecutorio,
produce sus efectos jurdicos una vez cumplidos los requisitos de
publicacin o notificacin, lo cual faculta a la Administracin a
cumplirlo o a hacerlo cumplir.
La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su
ejecutividad, depende entonces de dos aspectos fundamentales: la
presuncin de legalidad del acto administrativo, siempre que no
haya sido desvirtuada, y su firmeza, que se obtiene segn el artculo
62 del Decreto 01 de 1984, cuando contra los actos administrativos
no proceda ningn recurso, o los recursos interpuestos se hayan
decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente

a ellos, o cuando haya lugar a la perencin, o se acepten los

desistimientos.
El profesor Jorge Olivera Toro considera que las condiciones de
ejecutoriedad de los actos administrativos son:
"a) La existencia de un acto administrativo;
b) Que ese acto sea perfecto;
c) Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz de
producir efectos jurdicos, que sea ejecutivo, y
d) Que ordene positiva o negativamente al particular y ste no lo acate
voluntariamente.
(...)"6
De conformidad con lo anterior se debe anotar que los actos
administrativos adquieren fuerza ejecutoria, una vez notificados,
quedando en firme al concluir el procedimiento administrativo y en ese
momento la administracin puede ejecutarlos en contra de la voluntad del
interesado.
Es as como, de conformidad con lo antes visto respecto a las
notificaciones, debe entenderse que para que la decisin tomada por la
administracin pueda producir los efectos jurdicos mencionados, resulta
necesario que la misma haya sido puesta en conocimiento del interesado
o afectado para que adecue su conducta a la decisin de la
administracin o la impugne.
Lo anterior con base en lo establecido por el artculo 48 del Cdigo
Contencioso Administrativo, el cual determina que la falta de notificacin
de los actos administrativos o las irregularidades en la misma la sanciona
la Ley con su ineficacia, en el sentido de que la decisin que contiene
dichos actos no produce efectos legales.
Dicho concepto es reiterado por la jurisprudencia Constitucional en la
Sentencia T-1185 de 2004:
"(...)

El mecanismo de la notificacin de cualquier decisin dentro de una

actuacin judicial o administrativa, garantiza el ejercicio del derecho a la
defensa, toda vez que con ella se vinculan los sujetos procesales con
inters jurdico para intervenir en el respectivo proceso y se enteran de
las diferentes diligencias y actuaciones que en l se surten. Sobre el
tema de las notificaciones ha expresado la Corte7:
"Desde el punto de vista constitucional importa dejar en claro que la
notificacin, entendida como el conocimiento formal del administrado o
de quien es parte o interviniente en un proceso judicial, sobre el
contenido de las providencias que se adoptan por el juez o de los actos
administrativos que lo afectan, tiene por fundamento especfico la
garanta del derecho de defensa, aspecto esencial del debido proceso,
exigible en todas las actuaciones judiciales y administrativas, como lo
impone el artculo 29 de la Carta."
"La notificacin en debida forma asegura que la persona a quien
concierne una determinacin se halla enterada de su sentido y
define simultneamente -con fecha cierta- en qu momento ha
tenido lugar la transmisin oficial de la respectiva informacin. Se
asegura, entonces, no solamente que, conocida la decisin de que
se trata, podr el afectado hacer uso de los medios jurdicamente
idneos para la salvaguarda de sus intereses, sino que se preserva
la continuidad del trmite judicial o administrativo correspondiente,
pues la fecha de la notificacin define los trminos preclusivos
dentro de los cuales podr el notificado ejecutar los actos a su
cargo. Resultan, por tanto, realizados el valor de la seguridad
jurdica y los principios procesales de celeridad y economa."
"La falta probada de notificacin, en especial la de aqullos actos o
providencias que tocan con derechos de quienes participan en el
proceso o actuacin, repercute necesariamente en las posibilidades
de defensa de tales personas y perturba en alto grado el curso
normal de los procedimientos, dando lugar por ello, en algunos
casos, a la nulidad de lo actuado, y en otros a la ineficacia o
carencia de efectos jurdicos de los actos que han debido ser
materia de la notificacin. Todo depende de las normas legales
aplicables, segn la clase de trmite."
"De todas maneras, de las exigencias constitucionales del debido
proceso se deriva que ni los jueces ni la administracin pblica
pueden actuar de espaldas a los interesados, ni fundar sus

decisiones sobre la base de la ignorancia de ellos en torno a las

decisiones que adoptan."
(...)
De conformidad con lo anterior es oportuno preguntarse cundo un acto
ineficaz vulnera o amenaza el derecho al debido proceso constitucional.
La decisin que pone trmino a una actuacin administrativa que no es
notificada a las partes vulnera el debido proceso. La ley consagra como
sancin su ineficacia (C.C.A. art. 48). Iniciada una actuacin
administrativa, el acto pblico que le pone fin, por contener una
decisin mediante la cual la administracin se inhibe, concede o
niega la peticin incoada, debe comunicarse en debida forma a la
parte interesada, de modo que la conozca y adece su conducta a la
misma o la impugne, esto es, ejercite el debido proceso . La
notificacin es una condicin de posibilidad de la ejecucin del debido
proceso. De ah que el ocultamiento del acto - que es anlogo a su no
notificacin -, equivale a la vulneracin del debido proceso, que incorpora
en su ncleo esencial la posibilidad de conocer los actos pblicos y
ejercitar todos los recursos y acciones que concede la ley." (Subrayado y
negrilla fuera del texto)
De esta manera se debe inferir que la notificacin de las decisiones que
ponen fin a las actuaciones administrativas es requisito fundamental para
que dichas decisiones produzcan efectos legales y por lo tanto queden
en firme y puedan adquirir el carcter ejecutorio, de conformidad con lo
sealado por el Consejo de Estado respecto al momento en el cual se
debe entender que un acto administrativo se encuentra ejecutoriado:
"(...)
Es decir, que el acto cumple tal condicin si el interesado no propone en
tiempo el recurso o recursos consagrados en la ley.
No obstante para que el acto administrativo tenga vocacin de
ejecutoria, es requisito indispensable que el mismo est en
posibilidad de producir efectos jurdicos y slo cumplen tal
condicin las decisiones de la Administracin que han sido dadas a
conocer a los interesados a travs del medio y condiciones de
fondo y forma previstas en la ley para el efecto, esto es la
notificacin, cuya finalidad no es otra que ponerla en conocimiento

de aquellos, para que puedan ejercer su derecho de defensa e

interponer los recursos procedentes.
Pero si el acto administrativo no se notifica al interesado en la
forma, oportunidad y con las dems condiciones previstas en la ley,
no produce efecto jurdico alguno y por lo tanto no puede quedar
ejecutoriado, con mayor razn tratndose de obligaciones fiscales que
solo pueden imponerse dentro del lmite estricto de la ley cuando se
produce el hecho generador de la obligacin tributaria a menos claro
est, que el administrado, dndose por enterado ejercite su derecho de
defensa e interponga oportunamente los recursos gubernativos
procedentes
(...)."8 (Subrayado y negrilla fuera del texto)
Es as como debe entenderse que la Ley condiciona los efectos de una
decisin que pone fin a un trmite administrativo, como lo es el acto
administrativo que decide el Recurso de Reposicin interpuesto contra la
Resolucin que no autoriza el ingreso a la carrera profesoral docente, a
que se surta la notificacin personal o por edicto en legal forma, es decir
en los trminos sealados por el Cdigo Contencioso Administrativo:
- Al tratarse de una decisin que pone trmino a una actuacin
administrativa se debe notificar personalmente, debindose enviar dentro
de los 5 das siguientes a la expedicin del acto, por correo certificado,
una citacin a la direccin que el(la) docente haya sealado en el recurso
presentado.
- Si una vez transcurridos 5 das del envi de la citacin antes
mencionada, no se pudo efectuar la notificacin personal del acto
administrativo, lo procedente es fijar edicto en lugar pblico de la
Secretaria General por el termino de 10 das.
De esta manera y hasta tanto la Secretaria General no notifique el acto
administrativo personalmente o en su defecto por edicto en los trminos
antes sealados, dicho acto (Resolucin) carece de efectos jurdicos,
resultando ineficaz, por lo cual no puede quedar en firme hasta tanto no
se surta dicho trmite.
IV PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES

En cuanto al pago y descuentos de salarios y prestaciones de los

servidores pblicos, es menester sealar que el Decreto 1647 de 1967
que reglamenta el pago de salarios a los servidores del estado determina
que los pagos a dichos servidores debe corresponder siempre al servicio
rendido.
Es as como el Consejo de Estado determino en cuanto a pago de
salarios lo siguiente:
"Esta posicin resulta ms contundente, toda vez que la Seccin
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado al estudiar la accin de nulidad y restablecimiento del derecho
impetrada contra la Circular No. 71 del 14 de octubre de 1999 proferida
por el Ministerio de Educacin Nacional y el Oficio No. 00424 del 21 de
octubre de 1999 de ese mismo Ministerio9, seal:
"El artculo 12 del decreto 3135 de 1968, regula una situacin diferente a
la que regula el decreto 1647 de 1967. En el derecho al salario existen
dos situaciones diferentes que se deben distinguir para entender la
complementariedad de las normas citadas por el censor. Una es la
causacin del derecho y otra es el pago. En efecto, el decreto 1647
de 1967 consagra el principio natural y elemental de causacin del
derecho al salario segn el cual por ser ste la contraprestacin al
servicio del trabajador o empleado, solo se causa cuando dicho
servicio se ha realizado efectivamente. Una vez causado el salario,
es obligacin del empleador realizar el pago completo del mismo y
solo se permite al empleador retener, compensar o deducir sumas
del salario a pagar en las condiciones que el decreto 3135 de 1968 y
las normas posteriores que han reglamentado dicho precepto legal
establecen. (...)
En ese sentido se pronunci la Corte Constitucional, al revisar los fallos
de tutela que fueron expedidos atendiendo la solicitud de una docente
que reclamaba el pago de salarios correspondientes a los das de un
paro de trabajadores:
"La remuneracin a que tiene derecho el servidor pblico como
retribucin por sus servicios personales, en razn a un vnculo legal
y reglamentario existente entre ste y el Estado, presupone el
correlativo deber de prestar efectivamente el servicio, de acuerdo a
las normas legales y reglamentarias que rigen la administracin del
personal al servicio del Estado. Por lo tanto, no existe en cabeza del

servidor pblico el derecho a la remuneracin por los das no laborados

sin justificacin legal y por ende, tampoco surge para el Estado la
obligacin de pagarlos. De hacerlo se incurrira en presuntas
responsabilidades penales y disciplinarias, procediendo el descuento o
reintegro de las sumas canceladas por servicios no rendidos, por resultar
contrario a derecho. ( ) Operativamente el pago del salario a los
servidores pblicos se realiza a travs de una nmina suscrita por los
funcionarios competentes en cada entidad y acorde a lo dispuesto en el
artculo 2 del Decreto 1647 de 1967, debe el funcionario a quien
corresponda certificar que los servicios se prestaron efectivamente,
producir y comunicar la novedad relacionada con la ausencia y por ende
el descuento por das no laborados sin justificacin legal. Pues, no existe
causa legal para su pago. (... )"10 (Subrayado y negrilla fuera del texto)
Aunado a lo anterior el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo - Seccin Segunda CP Vctor Hernando Alvarado Ardila en
Sentencia del 11 de marzo de 2010 reitera el anterior presupuesto y
adicionalmente seala:
"La lnea jurisprudencial citada revela suficientemente que en otros casos
de los que se ocup la Sala y en los que estuvo comprometido el
movimiento docente, la jurisdiccin contenciosa administrativa aval
medidas similares, pues la relacin laboral es de orden bilateral y
conmutativa, de modo que la erogacin salarial tiene como causa
directa la prestacin del servicio.
(...)
Tampoco hubo violacin al debido proceso, pues qued a salvo la
posibilidad de que los docentes pudieran acreditar las razones que les
impidieron cumplir la jornada laboral, no hubo sancin individual a cada
trabajador, a juicio del Consejo de Estado no puede tomarse como
sancin mantener el equilibrio de la relacin laboral y el principio de
que toda labor ejecutada le corresponde una remuneracin.
(...)" (Subrayado y negrilla fuera del texto9
Adicionalmente se tiene el Decreto 1737 de 2009 por medio del cual
regula aspectos del pago de la remuneracin de los servidores pblicos,
el cual determina que el pago de la remuneracin a los servidores
pblicos del Estado debe corresponder a los servicios efectivamente
prestados, los cuales se deben entender certificados con la firma de la

nmina por parte de la autoridad competente al interior de cada uno de

los organismos o entidades:
"Artculo 1. El pago de la remuneracin a los servidores pblicos del
Estado corresponder a servicios efectivamente prestados, los cuales se
entendern certificados con la firma de la nmina por parte de la
autoridad competente al interior de cada uno de los organismos o
entidades."
De conformidad con lo anteriormente expuesto se tiene que la obligacin
de la administracin es la de pagar a sus servidores los salarios
causados con ocasin del servicio efectivamente prestado, debindose
entender como una retribucin por sus servicios personales, en razn a
su vinculo legal y reglamentario, dejando claro que la autoridad
competente debe certificar que los servicios fueron efectivamente
prestados y comunicar las novedades que se presenten al funcionario
encargado de suscribir la nmina.
CONCLUSIONES
- La notificacin de las decisiones que ponen fin a las actuaciones
administrativas, garantiza por una parte el debido proceso administrativo
en cuanto al derecho de defensa (agotamiento de la va gubernativa y al
uso de las acciones contenciosas de las que dispone el interesado para
la salvaguarda de sus derechos) y por la otra la funcin publica, toda vez
que le otorga seguridad jurdica a las decisiones de la administracin, en
pro de los principios de celeridad, eficacia y publicidad que la deben regir
.
-Para que los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas
tengan vocacin de ejecutoria, es requisito indispensable que el mismo
est en posibilidad de producir efectos jurdicos y slo cumplen tal
condicin las decisiones de la Administracin que han sido dadas a
conocer a los interesados a travs del medio y condiciones de fondo y
forma previstas en la ley para el efecto.
- La obligacin de la administracin es la de pagar a sus servidores los
salarios causados con ocasin del servicio efectivamente prestado, en
razn a su vinculo legal y reglamentario, en donde la autoridad
competente debe certificar que los servicios fueron efectivamente
prestados y comunicar las novedades que se presenten al funcionario
encargado de suscribir la nmina.

Este concepto se emite de conformidad con el Artculo 25 del Cdigo

Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
MARA MERCEDES MEDINA OROZCO
Jefe
NOTAS DE PIE DE PGINA:
1 Sentencia C- 640 de 2002 de la Corte constitucional.

2 Sentencia T-103 de 2006 de la Corte constitucional.

3 C-053 de 1995, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.

4 Sentencia T-420 de 1998, MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

5 Sentencia C-096 de 2001. M.P lvaro Tafur Galvis.

6 Sentencia C-069 de 1995 de la Corte Constitucional.

7 Sentencia T-099/95. M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin Cuarta, CP Ligia Lpez Daz, del 16 de noviembre de 2001, Rad. No. 25000-23-27-000-1999-000401(12388).

9 Sentencia del 21 de marzo de 2002, actor: Luis Alberto Jimnez Polanco, M. P. Alejandro Ordez Maldonado.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Seccin Cuarta, CP Ligia Lpez Daz del 29 de enero de 2004.