Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

SECRETARA NACIONAL DE PLANIFICACIN Y DESARROLLO

SUBSECRETARA DE PLANIFICACIN Y POLTICAS PBLICAS

Manual para Formulacin de

Polticas Pblicas Sectoriales

Quito, enero 2009

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Manual para Formulacin de Polticas Pblicas Sectoriales

SENPLADES, 2009
ISBN
Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente
Ren Ramrez
Secretario Nacional de Planificacin y Desarrollo
Ana Mara Larrea
Subsecretaria General
Andrea Carrin
Subsecretaria de Planificacin y Polticas Pblicas

Elaboracin del documento:

Este documento fue preparado por Mara de Lourdes Larrea, consultora de SENPLADES, en el marco
de la Propuesta para Armonizacin de Metodologas de Formulacin de Polticas de Desarrollo,
dentro del Programa de Fortalecimiento Institucional financiado por el convenio de Cooperacin
Tcnica No Reembolsable ATN/SF-9670-EC.

Contribuciones:
En la construccin de la Metodologa: Andrea Carrin (Subsecretaria de Planificacin y Polticas
Pblicas); Rafael Rosales (Director de Concertacin Ciudadana y Polticas Pblicas); Mara Beln
Moncayo (Asesora de la Subsecretara de Planificacin y Polticas Pblicas).

Revisin, diagramacin e impresin

Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo- SENPLADES
Secretara de Planificacin, Polticas Pblicas e Inversin
Juan Len Mera y Patria. Tel: 593 (02) 3978900

www.senplades.gov.ec

Ecuador. Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo.

Subsecretara de Planificacin y Polticas Pblicas
Manual de Formulacin de Polticas Pblicas Sectoriales.
Quito: SENPLADES, 2009

69 p.
1. Planificacin. 2. Desarrollo. 3. Polticas pblicas. I. Ttulo

CDU: 336.14

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

ndice
PRESENTACIN................................................................................................................................................. 4
INTRODUCCIN............................................................................................................................................... 5
I.FUNDAMENTOSDEPOLTICASPBLICASSECTORIALES ........................................................... 7
1.1PolticasPblicasSectoriales:sudefinicinyjustificacin.................................................................. 7
1.2InstrumentosdePolticaSectorial.............................................................................................................. 8
1.3Ciclo,procesoyflujo .................................................................................................................................... 9
Pasosparalaformulacindelapolticasectorial...................................................................................... 11
1.4Etapapreparatoria ....................................................................................................................................... 13
1.4.1Identificacindelanecesidaddelapolticapblica........................................................................ 13
1.4.2Conformacindeequipospolticosytcnicos.................................................................................. 14
1.4.3Conformacindeespaciosdeparticipacindeactoressociales .................................................... 20
1.4.4Anlisisdesituacinycaracterizacindelaproblemtica............................................................ 21
1.4.4.1Identificacindelosproblemas ....................................................................................................... 22
1.4.4.2DiagnsticoSectorial ......................................................................................................................... 23
II.FORMULACINDELASPOLTICASSECTORIALES...................................................................... 30
2.1.Formulacindelineamientosgeneralesdelaspolticassectoriales................................................. 30
2.1.1Enfoqueestratgicodelsector............................................................................................................. 30
2.1.2ObjetivosdelaPolticaSectorial ......................................................................................................... 31
2.1.3Estrategiasdeinclusinyequidad(Enfoquestransversales)......................................................... 34
2.2.Formulacinpolticayprogramas........................................................................................................... 35
2.2.1Definicindepolticas.......................................................................................................................... 35
2.2.2Procesodetomadedecisin ............................................................................................................... 36
2.3DescripcindelasPolticasparaelSector.............................................................................................. 38
2.3.1Estrategias.............................................................................................................................................. 38
2.3.2Ejecutores ............................................................................................................................................... 40
2.3.3Metaseindicadores .............................................................................................................................. 41
2.3.4Enfoquestransversales......................................................................................................................... 42
2.3.5Territorializacindelaspolticas........................................................................................................ 43
2.4DiseodeProgramasyproyectosdeaccin........................................................................................... 44
2.4.1VinculacinconlasPolticasSectoriales............................................................................................ 44
2.4.2ProcesodeinclusindelosProgramas/ProyectosenlaPlanificacinSectorial ......................... 45
2.5Aprobacinyaval........................................................................................................................................ 46
III.ESTRUCTURADELDOCUMENTODEPOLITICASECTORIAL ................................................. 47
3.1DocumentodePolticaSectorial............................................................................................................... 47
3.2EstructuradelDocumentodePolticaSectorial..................................................................................... 47
ANEXOS.............................................................................................................................................................. 52

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Anexo1.MarcoLegaldelasPolticasSectoriales ..................................................................................... 53
Anexo2.RegistrodePolticasSectorialesenSENPLADES..................................................................... 57
Anexo3.Glosario........................................................................................................................................... 60

PRESENTACIN

PresentacindelSecretarioNacionaldePlanificacinyDesarrollo

PorquunManualdePolticasPblicas?

El presente documento contiene la Propuesta Metodolgica para la Elaboracin de Polticas

PblicasSectoriales,elaboradaporlaSubsecretaradePlanificacinyPolticasPblicasdela
SecretaraNacionaldePlanificacinyDesarrolloSENPLADES.
El propsito del Manual es apoyar a los procesos de formulacin, redefinicin y
armonizacindepolticasyagendassectorialesenlosMinisterios.Estedocumentoesparte
de los esfuerzos de SENPLADES dirigidos al fortalecimiento de la capacidad tcnico
operativadelosMinisteriosparaenfrentarelretodelaplanificacinenconsonanciaconlas
directricesemanadasdelPlanNacionaldeDesarrolloydelnuevomarcoconstitucional.
Su elaboracin respondi a un proceso dinmico de propuesta, socializacin y validacin
internayconvariosequiposministeriales.
El Manual va dirigido a los funcionarios y funcionarias de alto nivel de los Ministerios
rectoresdelapolticasectorialydelosMinisteriosCoordinadores,alosylassubsecretarios
y subsecretarias, tcnic@s, director@s de planificacin y en general a l@s servidor@s
pblicosenfuncindedireccin,asesora,coordinacinoequivalente,enelmbitonacional
odelasunidadesdesconcentradasquetenganlaresponsabilidaddeaportaralosprocesos
deplanificacindeldesarrollo.
El Manual est organizado en 3 Secciones: la primera introduce elementos conceptuales y
metodolgicos para la formulacin de las Polticas Pblicas, su insercin en el ciclo de
polticassitundolasenelprocesodeformulacindelPlanNacionaldeDesarrollo,ascomo
lasetapasyresponsablesdelproceso.Enlaseccin2,dedicadaalprocesodeFormulacin,se
detalla las caractersticas, implicaciones y conceptos de cada una de las etapas, adems de
una lista de herramientas tiles. La seccin 3 contiene la Estructura del Documento de
Poltica Sectorial, como gua para el contenido mnimo de presentacin de la Poltica
Sectorial.

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

INTRODUCCIN
El Plan Nacional de Desarrollo propone una nocin de desarrollo ms amplia, integral y
ambiciosaqueelcrecimientoeconmico,comofinltimodelasociedad.
Entendemospordesarrollolaconsecucindelbuenvivirdetodosytodas,enpazyarmona
con la naturaleza y la prolongacin indefinida de las culturas humanas. El buen vivir
presupone que las libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los
individuosseamplendemodoquepermitanlograrsimultneamenteaquelloquelasociedad,
los territorios, las diversas identidades colectivas y cada uno visto como un ser humano
universal y particular a la vez valora como objetivo de vida deseable. Nuestro concepto de
desarrollo nos obliga a reconocernos, comprendernos y valorarnos unos a otrosa fin
deposibilitarla autorrealizacin yla construccin de un porvenir compartido. (Plan
NacionaldeDesarrollo20072010)
La Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, aprobada en 2008, establece que el
desarrolloseorientaralarealizacindelbuenvivir,delsumakkawsay.
Estecambiocualitativoenlanocindedesarrollodemandaunaredefinicindelaspolticas
ylagestinpblicas,paraellargo,medianoycortoplazo.

Figura1.Nivelesdeespecificidaddelosinstrumentosdeplanificacin

Las Estrategias de Largo Plazo en construccin darn orientaciones sobre el tipo de

Estado, de sociedad y de mercado que requiere el pas; las orientaciones de cambios
necesariosenbaseterritorialyladefinicindemacropolticasdelargoplazo.

ElPlanNacionaldeDesarrolloylasPolticasPblicasSectorialessedefinenparaelperodo
degobierno,portantoestablecenlosnexos,tantoconlaestrategiadelargoplazo,comocon
laplanificacinoperativa,atravsdelosprogramasenqueseexpresa.

Laspolticaspblicasdebenserplanificadasyejecutadastomandoencuentalasnecesidades
de cambio estructural y de ruptura paradigmtica; considerando a su vez, las necesidades
5

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

socialesdelosterritoriosylaspotencialidadesdelosmismos.Deesamaneraaportanconlas
condicionesderealizacinparaloscambiosestructuralesdelargoplazo.

Laspolticas pblicasdebencontemplar el enfoque degnero,para alcanzar la igualdad

de oportunidades para las mujeres con respecto a los hombres en el acceso a
oportunidades y participacin en el desarrollo, orientarse hacia la superacin de los
patrones socio culturales que perennizan la subordinacin de las mujeres e impiden el
logrodesuautonomayempoderamiento.

Laspolticaspblicasconperspectivadegnero,soninclusivasdelasnecesidadesdelas
mujeres y las considera prioritarias porque modifican los comportamientos de los
hombres,yaquemuchosconcretanformasymecanismosdeopresinsobrelasmujeres,
modifican las necesidades comunitarias, nacionales, al requerir de un desarrollo con
sentidohumanoyaescalahumana1.

Laplanificacinestratgicainstitucionaldebeestablecercomoejecutarlosprogramasdelas
polticas sectoriales, desglosndolas en proyectos y actividades de ejecucin anual. Las
acciones y productos, los estilos de prestacin de servicios pblicos, los procesos
administrativos,seorientarnalcumplimientodelosObjetivosNacionalesdeDesarrolloya
las lneas de accin de la poltica sectorial. El Plan Nacional de Desarrollo es tambin el
instrumento orientador del presupuesto, la inversin pblica, el endeudamiento; y,
coordinadordelascompetenciasdelosdistintosnivelesdegobierno.
La planificacin de largo plazo tiene el gran desafo de promover, de manera integrada, el
desarrollo territorialmente ms equilibrado, contribuyendo a la reduccin de las
desigualdades entre los distintos niveles territoriales del pas y en el interior de stos. Sin
embargo, es desde las acciones pblicas de corto y mediano plazo es decir, desde las
PolticasSectorialesquesepuedensentarlasbasesdelaequidadterritorialeincidirenlos
aspectosmscrticosqueconformanlafaltadeigualdaddeoportunidadesdelosterritorios.
Desde el nivel descentralizado, por su parte, se deben formular los planes de desarrollo
subnacionalenconsonanciaconlasdirectricesdelPND,atenordelartculo272,numeral3
de la Constitucin Poltica del Estado que indica: La distribucin de los recursos entre los
gobiernos autnomos descentralizados ser regulada por la ley, conforme a () 3) Logros en el
mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del
PlanNacionaldeDesarrolloydelplandedesarrollodelgobiernoautnomodescentralizado.
Cabe resaltar que los distintos niveles de gobierno local estn representados en el Consejo
NacionaldePlanificacin,organismoqueapruebaelPlanNacionaldeDesarrolloy,atravs
del,lasdirectricesparalaproformapresupuestaria.
Elnuevocontextodepasgeneraimportantesdesafosparalagestinpblica,enparticular
requiere formas distintas de definicin de Polticas Pblicas, que rompa con la tendencia
inercial y/o reactiva que ha caracterizado en el pasado la accin del Estado, cuya
organizacinprivilegilaespecializacinfuncional,jerrquicayfragmentada.
En consecuencia, se hace necesario armonizar criterios y metodologas de formulacin de
Polticas Pblicas, contar con instrumentos adecuados a la nueva manera de ver el bien
1

Hivos, 2006.

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

pblico,yestablecerflujosdeprocesosclarosquerespondanaesasexigencias.

I. FUNDAMENTOS DE POLTICAS PBLICAS

SECTORIALES
1.1 Polticas Pblicas Sectoriales: su definicin y justificacin

Laspolticaspblicassonconcebidascomo:

- unconjuntodedecisionesyestrategiasadoptadasporunaautoridadlegtima.Ental
sentido una poltica pblica es una directriz general que refleja la prioridad o
voluntadpolticadelgobiernoparamodificarunasituacindeterminada.
- estnencaminadasaenfrentarproblemasdeciertacomplejidad.
- lasdecisionesdelosdistintosactorespblicosestninterrelacionadas
- conciernenalaseleccindemetasymediosparaalcanzarlas
- soninterpretadaseimplementadasporactorespblicosyprivados;puedenllevarse
acabodirectamenteporlasinstitucionesoindirectamenteporterceros
- muestranloquelasentidadespblicastienenintencindehacer,perotambinloque
eligennohacer
- seexpresanatravsdeleyesyregulaciones,ascomoenelconjuntodeprogramas,
proyectosyactividadesdelasinstitucionespblicas.
- Debe ser formuladas con enfoque de gnero, tnico cultural e intergeneracional,
paraatenderladiversidaddeactoresyactoras.

Son entonces, procesos deliberadamente diseados y planificados, con objetivos, cursos de

accin y estrategias establecidos, que demandan una variedad de recursos y requieren la
interaccinentreactorespolticosysociales.

Resumiendo,

Lapolticapblicarespondeauncursodeaccindelagestinpblicaque
institucionaliza la intervencin pblica sobre un problema social
identificado como prioritario y que convierte esa accin en Poltica de
Estado.

La formulacin e implementacin de Polticas, es responsabilidad de los Ministerios

Sectorialesydemsentidadespblicas,comopartedelarecuperacindelpapeldelEstado
frentealfracasodelmodelodegestinanteriormarcadoporladiscrecionalidadylafaltade
voluntadpoltica.Laobligatoriedaddeestatarearespondeamandatosconstitucionales.

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

LaConstitucinPolticadelEstadoylasPolticasPblicas

Propsitodela
Planificacindel
Desarrollo

ElEstadoplanificareldesarrollodelpasparagarantizarel
ejerciciodelosderechos,laconsecucindelosobjetivosdel
rgimendedesarrolloylosprincipiosconsagradosenla
Constitucin.(art.275prrafosegundo)

Articulacindelagestin
conelPND

EIPlanNacionaldeDesarrolloeselinstrumentoalquese
sujetarnlaspolticas,programasyproyectospblicos;la
programacinyejecucindelpresupuestodelEstado;yla
inversinylaasignacindelosrecursospblicos;ycoordinar
lascompetenciasexclusivasentreelEstadocentralylos
gobiernosautnomosdescentralizados.Suobservanciaserde
carcterobligatorioparaelsectorpblicoeindicativoparalos
demssectores.(art.280)

Optimizacindegasto
pblicoenfuncindelas
metasdeDesarrollo

Todoprogramafinanciadoconrecursospblicostendr
objetivos,metasyunplazopredeterminadoparaserevaluado,
enelmarcodeloestablecidoenelPlanNacionaldeDesarrollo.
(art.297)

1.2 Instrumentos de Poltica Sectorial

Loslineamientosestratgicosyelconjuntodepolticassectoriales,estarncontenidosenel
DocumentodePolticaSectorial,cuyaelaboracineimplementacinesresponsabilidaddel
Ministerio Sectorial. Este documento formar parte del Plan Nacional de Desarrollo como
soportedelaspolticas,metasyprogramasqueseincluyanenl.
La Agenda Sectorial, es el instrumento de poltica pblica de corto plazo (2 aos) que
contienelavisindedesarrolloparaelreadesucompetencia,esdecir,losmbitosdelos
ministeriosyentidadescoordinadosyelconjuntodeaccionesdelagestinpblicaendicha
rea,paraoperacionalizarsuejecucinatravsdelosministeriossectoriales.
Supropsitoprincipalesdarunarespuestaintegradorayarmonizada,querespondaauna
visinintegraldelaproblemticaenelrearespectiva,alaluzdelasprioridadesnacionales
dedesarrollo.
Esta visin integradora es construida en conjunto con los Ministerios y entidades
coordinadas y con los aportes de las instancias de participacin institucional y social y se
constituye en la expresin de un acuerdo sobre las directrices generales para el desarrollo
sectorial.

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

LaslneasdeaccinincluidasenlaAgendasonlaspolticaspblicasdelosDocumentosde
Poltica Sectorial, con sus respectivos programas. Puede incluir tambin polticas
emblemticas, cuya ejecucin requiera la concurrencia de varios ministerios o entidades y
polticas transectoriales que requieren el concurso de accin concertada, coordinada y
complementariaentrevariosMinisteriosCoordinadores.

1.3 Ciclo, proceso y flujo

Se puede considerar tres grandes etapas en el ciclo de las polticas pblicas: Formulacin,
Implementacin(oejecucin)yEvaluacin.Conlaevaluacinseentreganelementosparala
reformulacin, actualizacin, terminacin o supresin de una poltica determinada. En ese
sentidoelprocesoescontinuoyflexible,ypermiteperidicamentereiniciarunnuevociclo.

Enelcasoecuatorianosepuedeconsiderarlajerarquadefines,objetivosymetas,enlacual,
el nivel superior est dado por la Constitucin (derechos y garantas) donde est la fuente
principaldelPorqu?ylaspolticassectoriales(establecidosenleyes/decretosuotraaccin
administrativadelegitimacin)establecenlosqu?ylasestrategiasloscmo?

Figura2.FlujodelprocesogeneraldeelaboracindelPlanNacionaldeDesarrollo

Fuente:SubsecretaradePlanificacinyPolticasPblicas,SENPLADES2009

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Figura3.Jerarquadeobjetivosymetas

Cada poltica se ejecuta a travs de una serie de acciones (programas) que, a su vez,
establecen objetivos propios derivados de la poltica respectiva. Esto requiere un nivel de
ponderacindelosdistintoscaminosobjetivosquepretendenfacilitarlarealizacindeuna
meta (o las distintas medidas para un objetivo), para poder establecer prioridades en la
asignacinderecursos.

De esta manera, se cuenta con una serie de fines y objetivos cada vez ms concretos, que
conforman una cascada, en la cual el objetivo es una meta para el objetivo ms abajo en
jerarqua,quefacilitadeterminarlosnivelesdeintervencinestatal.

Pasos para la formulacin de la poltica sectorial

Laconstruccindepolticaspblicasdebehacersedesdeunaperspectivadegnero,ello
implica a su vez, la identificacin, construccin de problemas que afectan de diferente
maneraalasmujeresyloshombres;lasuperacindeasimetrasnosolamentedegnero
sinotambintnicoculturaleseintergeneracionales.lacolocacindestosenlaagenda
poltica;y,laformulacindesolucionesytomadedecisin.Paralapuestaenmarchadeeste
proceso se requiere contar con insumos y recursos institucionales, informacionales,
metodolgicosytcnicos.Todoelprocesoseiniciaconunanecesidadsocialmentepercibida
y una decisin poltica, que detona sinergias institucionales y sociales para lograr un
producto integral, factible, consensuado y concretado en lneas de accin priorizadas,
interiorizadasporlaadministracinpblicaylasociedadcivil.
En forma simplificada, las etapas del proceso de Formulacin de Polticas Pblicas son:
Etapa preparatoria, Etapa de formulacin propiamente dicho y Etapa de aprobacin e
incorporacinalSistemaparasuimplementacin.

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Tabla 1. Etapas de Formulacin de las Polticas Pblicas Sectoriales

ETAPAPREPARATORIA

Identificacindelanecesidad

Integracindeequipospolticosytcnicos

Conformacindeespaciosdeparticipacin

Anlisisdesituacinycaracterizacindelaproblemticadesdeunavisinde
gnerointerculturalidadygeneracional

ETAPADEFORMULACIN
Formulacinlineamientosgenerales

Definicindelineamientosgenerales

Formulacinpolticasyprogramas

Formulacindeenunciadosdepolticaspreliminares

Definicindeestrategias,programasyproyectos

Definicindemetaseindicadoresqueincorporenlaperspectivadegnero,
tnicoculturaleintergeneracional.

Validacintcnicaypolticapreliminar

Validacindedocumentopreliminarporequipotcnico

Validacindedocumentopreliminarporequipopolticoavalizante

Presentacindepropuestaparaavaldegabineteyconsejosectoriales

Diseofinaldeprogramasyproyectosyaprobacindedocumento

Realizacindecosteodeprogramasyproyectos

Territorializacindeprogramas

Elaboracindedocumentodepolticaversinfinal

APROBACINDEPOLTICASECTORIALEINCORPORACINENELSISTEMA
Aprobacindepolticasectorial

PresentacindedocumentodepolticaparaaprobacinaSENPLADESy
gabinete+consejosectorial

Presentacinaconsejonacionaldeplanificacinparaaprobacindepoltica
sectorial

Incorporacinenelsistema

Difusindepolticaasociedad

Inclusinyarmonizacinenelsistemadeplanificacinysusinstrumentos:
PND
Agendassectoriales
Sistemadeseguimientodemetas

Operativizacinenelplanestratgicoinstitucional

ElaboracindelPAIenfuncindelosprogramas

PriorizacindelPAIsectorial

Ejecucindeprogramasyproyectospriorizados

(continaelcicloconlaEjecucin,SeguimientoyEvaluacin)
APROB

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Este listado se constituye tambin un instrumento para identificar el involucramiento de

cadanivelderesponsabilidadenelproceso.
ElpresenteManualserefierealprocesodeFormulacindePolticaspblicas,enelmbito
sectorial.Sealudealosprocesosdeimplementacin(que tienequeverconlagestin),ya
los de seguimiento y evaluacin, solo tangencialmente. Las referencias a estos procesos se
hacen para tener la visin integral del proceso, sealar mecanismos de seguimiento y
evaluacin dentro del proceso de formulacin de polticas y para generar nexos con el
ProcesodeSeguimientoyevaluacin,quetienesupropiametodologa.
En los siguientes puntos presentamos elementos metodolgicos para la organizacin y
ejecucin de cada etapa. El lector puede encontrar tambin referencias a herramientas
aplicablesalastareasinvolucradas.

1.4 Etapa preparatoria

1.4.1 Identificacin de la necesidad de la poltica pblica
El primer paso para la construccin de una poltica pblica es que el problema a que se
refiere,seaincluidoenlaagendapoltica.

Enestecontexto,eltrminoagendaindicaelconjuntodeproblemaspercibidosquenecesitan
undebatepblicoolaintervencinactivadelasautoridadespblicaslegtimas.

Para la construccin de un problema de atencin poltica, distinguimos varios criterios y

condiciones:
1. Se necesita que haya efectivamente una condicin objetiva que afecta de manera
diferenciadaagrupossocialesoalconjuntodelapoblacin.
2. Ladistanciaentreeldeberseryelserresultasuficientementeacentuadacomopara
exigir una accin poltica. Es el caso de la necesidad de cambios estructurales en el
modelodedesarrollo.
3. Esindispensableconsiderarqueeltematienequeserdecompetenciadelas
autoridadespblicasrespectivas,lascualessoncapacesyobligadasahaceralgo
frenteal.EstoremitealaMatrizdecompetenciadelosMinisteriosSectoriales.
4. El problema tiene que ser formulado y presentarse bajo un cdigo o lenguaje
adecuado (tcnica, ideolgica y polticamente) para que la autoridad pblica pueda
tratarlo.
5. Unavezreconocidoelproblemacomounproblemasocialyformuladocomotal,se
busca su institucionalizacin es decir, el reconocimiento de la necesidad de una
intervencin pblica (o poltica). Esta inscripcin en la agenda proviene de dos
fuentes: una es externa al Estado y a sus instituciones, es decir, desde la demanda
social; y la otra interna al Estado y a sus instituciones, es decir, desde la oferta
administrativa. El paso de un problema privado a un problema social necesita
que personas o grupos tengan la capacidad (y el inters) de llevar la vocera del
problema,ledenunadefinicinyloexpresenenunlenguajeadaptado.Lademanda
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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

social, expresada a travs de grupos organizados, sectores productivos, redes y

plataformas sociales, medios de comunicacin, autoridades locales, la academia,
plantea temas de prioridad, necesidades sociales a tomar en cuenta, problemticas
quedebenserestudiadas.Estoremitealaexigibilidaddelosderechosporpartedela
ciudadanaylagarantadelosmismosporlasautoridadespblicas.
6. Quienes inscriben el problema en la agenda anticipan alternativas o propuestas de
respuestas.

Cuandounproblemaencuentrasolucinadecuadaylapolticaseinteresaenl,seabreuna
ventanapoltica,enlacuallascondicionesestndadasparaquelaagendapolticasehaga
cargo del problema. L@s actor@s poltic@s tienen que estar listos para aprovechar esta
oportunidadcuandoseabralaventana.

El espacio temporal para la inclusin de las polticas pblicas de trascendencia para el

desarrollo nacional es en el proceso de elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo (o su
actualizacin), y de lasAgendas Sectoriales. El espacio institucional es el Sistema Nacional
DescentralizadodePlanificacinParticipativa.

Enelcasodelaspolticassectoriales,laidentificacindelanecesidaddeFormulacindeuna
poltica puede provenir del Ministerio rector o del Gabinete Sectorial (o estratgico) del
sector correspondiente, o directamente del Consejo Nacional de Planificacin, al establecer
loslineamientosestratgicosnacionalesylosobjetivosnacionalesquedemandanconcrecin
enpolticaspblicas.

En el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, tanto la vertiente de

las instituciones del Estado, como la demanda social, adquieren peso y confluyen para la
inscripcindeunproblemaenlaagendapoltica,comopuedeverseenlaFig.2.

Comounprocesodinmicosecombinanparadeterminarlaprioridad,tantoelanlisisdelos
problemas y propuesta de respuestas o alternativas, con el inters poltico que suscita. El
vocerodelademandasocialtieneexpresindirectaenelConsejoNacionaldePlanificacin,
ascomoenlosmbitosdeparticipacinsectorial.

1.4.2 Conformacin de equipos polticos y tcnicos

La formulacin de la Poltica Sectorial, representa el producto de un ejercicio serio y

responsable de planificacin y toma de decisiones, con el uso de herramientas de anlisis
cientficodelarealidadydemecanismosparticipativos.Laparticipacinenlaplanificacin
sectorial es de dos tipos: la participacin polticoinstitucional; y, la participacin social y
ciudadana.

Ello contrasta con la prctica de administraciones anteriores en que no importaba la

formulacin de Polticas Pblicas como instrumento para la toma de decisiones y para
encauzar la gestin pblica. En dicha prctica la elaboracin de las propuestas eran

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

realizadas por expertos externos, sin coordinacin con otras instancias del Estado, y cuyos
planteamientos no correspondan a la complejidad de la realidad del sector y menos an
representabanlasexpectativassociales.

Dada la importancia del diseo de polticas sectoriales se propone que las propuestas sean
autoradel@spropi@sfuncionari@sministeriales,almsaltoniveldegobierno,quedebern
estarinvolucrad@sdirectayactivamente,enuntrabajoenequipoconlasotrasinstanciasdel
Estado y con la sociedad civil. Este proceso participativo de deliberacin y construccin
colectivapermitelograrelobjetivodeformularlapropuestadepoltica,conformemandato
constitucional,alavezquegeneraelfortalecimientodelascapacidadesinstitucionales.
Resumimos la funcin de cada uno de estos organismos respecto a las Polticas Pblicas
Sectoriales.
ElCONSEJONACIONALDEPLANIFICACIN
Es una instancia de la Funcin Ejecutiva, instancia superior del Sistema, aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo y su actualizacin, determina los lineamientos y las polticas de
corto, mediano y largo plazo, fija los estndares de calidad, cantidad y efectividad de las
polticaspblicasnacionalesenlosmbitosdeldesarrolloyordenamientoterritorial,valida
polticamente las metas y resultados alcanzados por el Plan Nacional de Desarrollo
anualmente,yestableceloscorrectivosnecesariosenlaspolticaspblicasparaoptimizarel
logro de los objetivos nacionales. Tambin aprueba la Estrategia Nacional de Desarrollo
prospectivadelargoplazoyapruebalosplanesestratgicosnacionalesquetienenpolticas
vinculantesparaelmbitosectorialnacionalysubnacional.
ElMINISTERIOSECTORIAL
Es la entidad de la Funcin Ejecutiva encargada de la rectora de un sector, de la
formulacindepolticas,planes,programasyproyectos,ydesuejecucindesconcentrada.
ElMINISTERIOCOORDINADOR
En la nueva estructura del Estado, es la entidad de la Funcin Ejecutiva encargada de: 1)
proponer,articularycoordinarpolticaintersectorial;2)concertarlaspolticasyaccionesde
las entidades integrantes de su rea de trabajo. En tal sentido, monitorean y apoyan a los
MinisteriossectorialesparacumplimentodelPlanNacionaldeDesarrolloylosprogramasy
agendasdegobierno,entreotras.
LaSecretaraNacionaldePlanificacinyDesarrolloSENPLADES
Eslainstancia tcnicadel SistemaNacional Descentralizado de Planificacin Participativa,
entodossusnivelesdeconformidadconelmandatoconstitucionalyportantoacargode
armonizar las polticas pblicas sobre la base de los lineamientos dados por el Consejo
Nacional de Planificacin, elaborar la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo, formular
polticas estratgicas generales econmicas y sociales; .... territorial, coordinar la
planificacininstitucionalyoperativadelosministeriosyevaluarlosresultadoseimpacto
delapolticapblicasectorial.

ElpapelinstitucionalencadaEtapadeFormulacindePolticasPblicasseobservaenlas
Figura3(1)a4):

15

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Figura 3. Flujo de Formulacin de Polticas

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

17

Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

uente:DireccindeConcertacinCiudadanayPolticasPblicas,SENPLADES2009

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Definidas las responsabilidades de l@s actor@s institucionales y sociales, se debern

establecer niveles de trabajo multidisciplinarios y multiinstitucionales, conformando los
equiposrespectivos:

El equipo de trabajo polticoavalizante. Se refiere a la instancia de mxima de la

formulacin de la propuesta de poltica, que tiene la responsabilidad de proponer los
lineamientosgenerales,laspolticassectorialesysusestrategias,yavalarpolticamentela
propuesta elaborada por el equipo. En tal sentido deber estar conformada por el
Ministro sectorial, apoyado en el Secretari@ de Planificacin. Es altamente conveniente
quesecuenteconelavalpolticodelMinisterioCoordinador,atravsdesuMinistr@y
conelapoyodelrespectivoSecretari@Tcnico.

El equipo de trabajo tcnicoasesor. El equipo polticoavalizante crear un equipo

tcnico responsable de la elaboracin del documento de propuesta, de establecer los
mecanismos para levantar el diagnstico, aplicar las herramientas de planificacin
tcnicasyparticipativosparaproponerlasalternativasydecisionesviables;prepararel
portafoliodeprogramasyproyectos,ydemsinsumosquerequiereelequipopoltico
paradecidirsobrelapropuestafinal.Esaltamenteconvenientequelaresponsabilidadde
este equipo resida a nivel de Secretara de Planificacin del Ministerio Sectorial y lo
conforme adems otros personeros de nivel decisorio en las reas ms directamente
relacionadas con la formulacin de la poltica. La Secretara Tcnica del Ministerio
Coordinador y Senplades acompaarn al equipo tcnico en el proceso, desde sus
funciones especficas. Adicionalmente, puede apoyarse en expert@s intern@s o externos
entemasespecficos.

EstosequiposdebenestablecerunPlandetrabajo,consucorrespondienteHojadeRutapara
operativizar todas las etapas del proceso. Este plan de trabajo definir plazos,
responsabilidades, mecanismos de trabajo y recursos. Si bien el proceso es iniciado y
decidido en el equipo poltico, las tareas ms propiamente polticas y las actividades ms
propiamentetcnicasnopuedesersecuenciales,sinoparalelasycoordinadas,demaneraque
los sucesivos componentes de la propuesta sean avalados polticamente para ser
desarrolladostcnicamente.Lahojaderutafijartambinlosmomentosymecanismospara
laparticipacinsocialylosresponsables.

1.4.3 Conformacin de espacios de participacin de actor@s sociales

El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa posibilita y garantiza la

participacin social en las diferentes etapas del proceso de planificacin y gestin de las
polticas pblicas, a travs la activacin del Consejo Nacional de Planificacin, de los
respectivosConsejosdePlanificacinenlosnivelessubnacionales.
Enelmbitosectoriallaparticipacinseviabilizaratravsdemecanismosvariados.Porun
lado, los grupos de actor@s sociales identifican la necesidad de la poltica y sugieren su
inclusinenlaagendapblica.Estabasedeparticipacinsocialvalidalapropuestaysugiere
untratamientopreferencialparalamisma.
Enmuchoscasos,losgrupossocialesyotrasinstanciasdelasociedadcivilrelacionadascon

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

el sector participan en instancias pblicas de consulta y deliberacin sobre el tema (Grupo

consultivo, comits sectoriales, trabajo en redes). El plan de trabajo debe definir los
mecanismos idneos para viabilizar la participacin social en los hitos fundamentales del
proceso: formulacin de lineamientos, anlisis del problema, decisin sobre alternativas
generalesyespecficasyseguimientodelagestin.Losespaciosdeparticipacinpuedenser
losexistentesosuampliacin;opuedensernuevosespaciosencasodenohaberlos.
Para la definicin de mecanismos de participacin se propone el principio de Dilogo
Estratgicoentregruposdeactores,institucioneseindividuosdiversosparalaconstruccin
conjuntadeunavisincompartidaylaformulacindepropuestasmltiples.
Por otra parte, la idea de trabajo en redes abre la posibilidad de participacin a actor@s
sociales no representad@s directamente en el Consejo Nacional de Planificacin, ni otras
instanciasformalesdelSistemayportantoexcluid@sdelatomadedecisiones.Estossectores
son cada vez ms amplios en la sociedad ecuatoriana y tienen su expresin en los temas
sectoriales. Con estos mecanismos el flujo de informacin es mayor y ms rpido, para
compartirdatos,propuestas,reacciones,respuestas;yestablecerresoluciones.
DeestamaneralaPolticaseconstruirsobreundiagnsticomsacertadoysistmicodela
realidad, tomar en cuenta las expectativas y miradas de la diversidad social, y sus
propuestastendrnmayorlegitimidad,representatividadyviabilidadsocialypotica.
Este aporte refuerza la aplicacin de los enfoques transversales para la equidad (gnero,
generacional,tnico,gruposdeatencinprioritaria,ambientalesyterritoriales)eneldiseo
delaPolticaysusprogramas.
Todo el proceso de Formulacin, validacin y aprobacin de las Polticas debe ser
sistematizado,connfasisenlametodologadeparticipacin,losresponsablesinvolucrados
en cada etapa. Sntesis de esta Memoria debe ser incluida en el Documento de Poltica
Sectorial.

MemoriadelprocesodeFormulacin,validacinyaprobacin
Actor@sinvolucrad@senlaFormulacin:Ministerios,Senplades,otrasinstituciones
Indicarsilaelaboracineimplementacindelaspolticaspblicaspropuestasporla
PolticaSectorialestrespaldadapormecanismosoinstanciasdeplanificacin
participativa:a)institucional;y/ob)social.Resumirelprocesodeparticipacin.

1.4.4 Anlisis de situacin y caracterizacin de la problemtica

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

1.4.4.1 Identificacin de los problemas

Como se mencion en el punto 4.1, la definicin de polticas de desarrollo requiere, en

primer lugar, una etapa analtica de identificacin de los principales problemas que sern
incluidosenlaAgendapblicaylatomadedecisinsobrelaalternativadeaccin.

SituacinproblemticaoProblema:situacincaracterizadaporausenciaodficiten
relacinaunestndaroderechodefinidoporunobjetivodedesarrollooderecho
reconocidoporelmarcolegalvigente.Laproblemticadebeserplanteadadesdeuna
visindegnero,tnicoculturaleintergeneracionalenelmarcodelosderechosde
humanos.

Parajustificarsuinclusincomopolticanacional,estasituacindebeafectaraunsegmento
importante de la poblacin. Esta carencia, exceso o discrepancia deber ser presentada
mediante indicadores verificables, cuantitativos de ser posible. Los indicadores
inobjetablemente deben incorporar gnero o si es del caso de interculturalidad y/o
generacional.

La definicin del problema consiste entonces en determinar la naturaleza, las causas, la

duracin, la dinmica, los efectos y las consecuencias posibles del problema tanto en
hombrescomoenmujeres.Esdecir,elevarunasuntoaproblemarepresentararespondera
preguntascomo:

enqueconsisteelproblema?

enquecondicionessurgielproblemaycualessonsuscausas?

lanormativaexistentesobreeltemageneraproblemas?

elproblemaesduraderoopasajero?

esposibleobservarunaevolucindelproblema(ciclos,regularidades,agravacin)?

Quines son los afectad@s por el problema y de que modo lo estn (directa o
indirectamente)?Visualizarlasituacindehombresymujeresafectad@s.

SinoseintervieneQusucederaalosafectad@syalosdems?

Responderaestaspreguntasimplicacontarconinformacinadecuada,certerayprecisa.La
informacinquedebeutilizarseesladetipooficialyvalidada,quepuedeencontrarseen
muchoscasosenelSistemaNacionaldeInformacin,oenlossistemasdeindicadoresdelos
Ministerioseinstitucionespblicasdelsector.

ElSistemaNacionaldeInformacinabarcaeincorporalainformacingeneraday
procesadaporlosdistintossistemasimplementadostalescomoINFOPLAN,SIISE,
DINAREN,SIGOBylosdemsquecorrespondanalaBaseNacionaldeDatosEconmicosy
Socialeseinstitucionescomo:INEC,CLIRSEN,IGM.

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Una de las tareas paralelas de la realizacin del PND y de la formulacin de Polticas

Pblicasespropiciarelmejoramientogeneraldetodoelsistemadeindicadoresqueaporte
con evidencia slida, veraz y oportuna para la toma de decisiones. En las condiciones
actuales para muchos temas se carece de esa informacin construida, por lo que se hace
necesario, en esta etapa preparatoria (aunque es tarea permanente) levantar o construir la
informacin necesaria a partir de estudios de campo, de anlisis y tratamiento de los
indicadores de gestin, de consolidacin de informacin descriptiva, de construccin de
cartografa temtica y de sntesis o de levantamiento de sondeos, tcnicas rpidas y otras
herramientasdeanlisisexploratorio,enltimainstancia.

Vale aclarar que, al ser un proceso dinmico el que demanda la formulacin de polticas
pblicas,estatareaderecopilacindeinformacinseharparcialmenteenparaleloconlas
dems que demanda la construccin de alternativas. El equipo tcnico deber entregar al
equipo poltico la mejor informacin posible en cada momento, partiendo de una
sistematizacin de informacin existente y evaluando los resultados de los programas y
proyectos terminados o en curso, para ampliar, en sucesivas etapas de profundizacin y
mejoramiento,elanlisisdelasituacin.

El diagnstico sectorial es un documento de apoyo a la tarea de establecer prioridades de

poltica y metas de resultado. Constituye el producto final de la caracterizacin de la
problemtica, conteniendo la lnea de base de la situacin con los indicadores respectivos.
Brinda elementos de anlisis para a) la toma de decisin sobre cul problemtica es
priorizada para la inclusin como poltica y b) entregar informacin para el diseo
detalladodeProgramasyProyectos.

La sntesis de esas situaciones problemticas, transformadas en prioridades de accin es la

quepasaraformarpartedelDocumentodePoltica.

1.4.4.2 Diagnstico Sectorial

Constituyeundocumentosobreelestadodesituacinaliniciodelperododegobiernoypor
tantodesustentotcnicoalaspolticasyprogramasquepasanaformarpartedelPND.Se
presentacomoAnexoalDocumentodePolticas.
Loscomponentesdeldiagnsticodependendelanaturalezadelsectorydelnfasisquese
quiera dar a aspectos particulares segn el enfoque de desarrollo. Cualquiera que sea la
estructura particular, el diagnstico debe contextualizar el sector y el problema; y
caracterizar la situacin problemtica del sector de manera a reflejar la integralidad de sus
diferentes dimensiones. (El diagnstico debe contemplar el enfoque de gnero,
interculturalogeneracional).
El anlisis de problemas es una indagacin de la situacin actual, aquello que se pretende
modificar. A travs del diagnstico se puede identificar la discrepancia o brecha existente
entreunasituacinactualyunadeseada,ascomolasrestriccionesypotencialidadesquese
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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

deben considerar para enfrentar el problema. El conocer y comprender cmo se relacionan

los elementos del contexto, ilustra sobre la solucin ms adecuada a la situacin
problemtica.
Un diagnstico debe explicar las causas que producen dicho problema y orientar en la
bsquedadesoluciones.Elestudiodelaproblemticadebehacerseafondo,muchasveces
los problemas importantes no salen a la luz visiblemente, muchas veces son realidades
invisibilizadas,ocultas,quenohansidoenfrentadasenelpasadoymuchasvecesnoestn
expresadasenindicadoresmanejables,puestoqueelenfoquevigenteoconvencionalnolos
considera.Unerrorcomnesconsiderarcomoproblemasololoquepuedesermostradopor
losindicadoresystossolomuestranloqueelstatusquoqueraquemuestren.Estaherencia
delpositivismodebeserdejadaatrs.Enunaetapadecambiodeparadigma,lascarencias
deinformacinsonmuyampliashastaquesepuedacontarconunSistemadeInformacin
adecuadoalnuevoparadigmadedesarrollo.
Paraeldiagnstico,losequipostcnicosypolticosdebernecharmanodeloquesedispone
y complementar con estudios y anlisis que utilicen de forma inteligente la informacin y
recursosdisponibles.Eldiagnsticoreflejaentonces,lalgicadelamiradaconquesevela
realidad.Adems,enunprocesoparticipativoseenfrentanlalgicadelasinstitucionesque
realizan el diagnstico con la lgica y la mirada desde los sectores de la sociedad que
participanenelproceso.
Laestructuradelascategorasutilizadaseneldiagnsticodeberesponder,enloposible,al
sistema de indicadores propuesto para las polticas, y debe presentar la desagregacin
poblacional, en trminos territoriales y sociales para un diagnstico diferenciado. El
diagnstico debe reflejar la mirada transversal y el enfoque de equidad de gnero,
generacional, tnica en la desagregacin de los impactos de los problemas, en la
caracterizacin de l@s actor@s involucrad@s, en la propuesta de alternativas de solucin.
Igualmente, desde el inicio del diagnstico se deben hacer esfuerzos para caracterizar los
problemasporlosdiferentesnivelesdeterritorio,asuvezagregarlosendimensinregional,
incluyendo variables que reflejen las diferencias entre los territorios y al interior de estos.
Paraelefecto,sedebenutilizarlosAtlasregionales,losSIGdelaPlanificacinTerritorial,los
diagnsticos y planes regionales y locales (disponibles en el SNDPP Sistema de
Informacin,SENPLADEScentralySecretarasregionales)yotrasherramientasdiagnsticas
dequedisponelapropiainstitucin.

La transversalidad en el sentido social requiere pensar en indicadores desagregados de la

informacinsectorial(siexistenteounaproximado)yenelaportedeestudiosydiagnsticos
conenfoquedeinclusinyquepuedenindicarimpactosdiferenciadosdelaproblemticay
de las alternativas de solucin. Cabe considerar los estudios de gnero, de grupos
prioritarios de atencin, etc. Merecen especial atencin estudios que denuncian
situaciones de alta gravedad, por ejemplo, trabajo infantil y de mujeres, en condiciones
nocivas, trata de personas con fines de explotacin sexual, maltrato y abuso infantil,
discriminacin por orientacin sexual, discriminacin a l@s portador@s del VIHsida,
discriminacinenelaccesoaoportunidades,etc.quepuedenestarpresentesenelsectory
quenosonreflejadosenlosindicadorespromediosoagregados.
La transversalidad ambiental debe estar presente en todos los diagnsticos, no solo en el
propiosectorambiental,enlamedidaenqueesunejedepreocupacinfundamentalenel

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

modelo de desarrollo sustentable, que se convierte en principio bsico para todos los
sectores.Eldiagnsticodebemostrar,deunladocmoelcontextoambientalserelacionacon
la problemtica del sector o su potencialidad, y por otro como las posibles alternativas
afectan o no al ambiente. Esto aporta a la decisin en funcin de las alternativas ms
ambientalmentesustentables.
Unaspectoimportantedeldiagnsticoesexplicarlascausasqueproducenelproblema.Los
problemas deben estar enunciados de manera que expresen la situacin anmala que
ocasionalainsatisfaccinomalestar,descritoapartirdehechosverificables(indicadores)y
por las causas que lo originan y las consecuencias que produce. Las causas del problema
sirvenparaexplicarlonoporsussntomas,sinoporsusfundamentos(causasprincipaleso
profundas). Esta identificacin de la causa de causas sirve para saber por dnde hay que
atacaralproblema.Lasconsecuenciassontilesparadeterminarlosefectosdelproblema,es
decir,eldaoomalestarquecausa,
Apesardelademandadeinformacincerteraparacaracterizarlaproblemtica,laredaccin
deldiagnsticodebepresentarunasntesispuntual,precisayordenadadelasprincipales
situaciones problemticas, sus causas y salidas, sus interrelaciones y avances debidamente
fundamentadasysustentadas,evitandolaenumeracinsinfindedatosydescripcionesque
enlugardeaclarar,dificultanlacomprensindelosproblemas.
Losproblemasidentificadosdebenserpriorizados,aplicandocriteriosparasuponderacin,
tales como su extensin e intensidad, causa de otros problemas u obstculo para resolver
otros,relacinestructuraleimportanciaparalavisinestratgicadedesarrollo.
A continuacin se presenta una estructura y contenidos sugeridos para el Diagnstico
Sectorial
Tabla2.ContenidodelDiagnsticoSectorial
DIAGNSTICOSECTORIALCONENFOQUEDEGENEROETNICOCULTURALE
INTERGENERACIONAL
a)PresentacindelSectorysussubsectores
En base al organigrama de la funcin pblica y la definicin de los sectores presentar la
ubicacindelsectorenlaestructuradelEstado,suimportanciaparaeldesarrollonacional,
aportealaeconomanacionalyalosindicadoressociales.Referirsupotencialidadparala
estrategiadelargoplazoenfuncindelosprincipiosdedesarrollodelPND.

b)Contextualizacin:
Contexto general del sector en trminos histricos, culturales, sociales, econmicos,
polticos,territorialesyambientales
Factoresinternosyexternosquepuedenincidirenlaaplicacindelapoltica.
MarcoLegalgeneralyespecfico
Elementos institucionales de la poltica sectorial. Competencias de las instituciones
involucradas del ejecutivo central, de los organismos desconcentrados y del rgimen
descentralizado. Otros poderesdel Estado(comoel Legislativo) que incidenen elsector.
Balance de las fortalezas y debilidades institucionales para implementar la poltica
sectorial.

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Actores sociales: organizaciones y sectores de la sociedad civil (organizaciones sociales,

organizaciones productivas, otros) posiblemente afectada o beneficiaria de la poltica,
identificacin de los principales actores sociales, grupos o individualizados, que d una
visindeconjuntoparatrazarestrategiasdeinteraccindelMinisteriosectorial.
Participacin social. Descripcin de los canales de participacin existentes en el sector,
relacin con la accin del ministerio, descripcin de las demandas sociales principales
formuladasporlosespaciosdeparticipacinydeliberacinenlatemticadelsector.
Balance crtico de la gestin pblica en el sector. Enfoques predominantes. Polticas,
programas y acciones existentes. Planes, Estrategias, Agendas, etc. en vigencia,
especialmente los de largo plazo y los que tienen apoyo importante de plataformas
socialesyredesinstitucionales.Principalesdesafosyrestricciones,evolucindelgasto
pblico, evolucin de los indicadores de impacto diferenciado en hombres y mujeres,
engruposindgenas,afrodescendientes,mestizos.
c)Situacionesproblemticas
Delimitacin de los problemas en funcin de su alcance temporal, espacial y de
magnitud
Priorizacindelosproblemas,descripcindesusdimensionesbsicas
Examendetalladodelassituaciones,susinterrelaciones,suscausasysolucionesposibles
yfactibles.Lneadebasedelosproblemaspriorizados,conindicadoresdesagregados por
sexoyterritorializados.
d)Prospectivayviabilidadsociopoltica
Resultadosesperadosdelapolticayproyectados
Determinacindelaviabilidadsociopoltica
Identificacindeelementos

Herramientasparaeldiagnstico
Estaetapadecaracterizacindelaproblemticahaceusodelamayorpotencialidaddelas
herramientasdeanlisis.
Entre los tipos de herramientas se encuentran las tcnicas participativas y aquellas que
requierenelconocimientomsexperto;puedenemplearsetcnicasmssimplesohaceruso
detcnicassofisticadas.
Cadacomponenteodimensinincluidaeneldiagnsticorequiereunprocesoyundiseode
investigacin particular, acorde al propsito, el contexto particular, el alcance y nivel de
desagregacin requerida, la disponibilidad de informacin y el tipo de datos a emplear, y
finalmenteladisponibilidaddetiempoyrecursoshumanoscapacitad@s.
Es indispensable el mejor uso de la informacin estadstica, economtrica y geogrfica,
combinadascon herramientasde planificacin, decisin y modelaje desituaciones;adems
de las herramientas participativas que sean posibles, en razn del tiempo y esfuerzos que

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

requieren las segundas. La produccin de nueva informacin debe estar concentrada en

productosdesntesis,comomapasdesntesisymodelosdeanlisisprospectivo.
Acontinuacinseenuncianalgunasherramientastilesparaeldiagnstico:
ParaelContexto

Investigacin documental para contextualizacin histrica, social. Uso de estudios

temticos

AnlisisdelcontextoInternoydelcontextoexterno

Construccin de indicadoresde sntesisennivelmacro.Curvas de comportamiento

de las variables, tendencias temporales, comparadas frente a la meta. Anlisis de
informacin del Sistema Nacional de Estadstica poblacionales, econmicos,
sociales, ambientales, sistemas especficos por sector o por grupos. Herramientas
estadsticas descriptivas y analticas: demogrficas, economtricas, para variables
sociales,etc.

Mapeodeactor@sdiagnsticodelsistemadeactor@spertinentesconelsector,sus
relacionesmutuas,gradodeincidenciaymediodeaccinconquecuentan.

EvaluacindeImpactos.Anlisiscuantitativodecumplimientodemetas.Anlisisde
consistenciaderesultadosdepolticas.

Algunas herramientas para la identificacin de actor@s: Mapeo deActor@s, Matriz

de Involucrad@s, Anlisis de las fortalezas generales del sector, anlisis de
potencialidadesydebilidades.Matrizdecompetencias,matrizdemarcolegal.

Lneadebasedelaproblemticadesagregadaporsexo

Tcnicas cuantitativas de recopilacin de informacin primaria: Sondeos, censos,

encuestas.

Estudios territoriales. Representaciones cartogrficas del comportamiento de las

variablescualitativasocategorizadas.ConstruccindeMapasdesntesis,utilizando
elSistemadeInformacinTerritorial.AnlisisdePlanesdedesarrollosubnacionales:
problemasterritorialesydemandaslocales.

Identificacin de problemas y sus causas con visin de gnero, interculturalidad y

generacional.

Identificacindeproblemas:TcnicasParticipativasDiagnsticosparticipativosque
incorporenamujeres;gruposfocales;talleres,mesas,foros.Propsito:Identificacin
de problemas y soluciones posibles, demandas sociales, intereses, expectativas
ciudadanas,Problemaspococonocidosoinsuficientementeestudiadosniregistrados.

rbol de problemas/soluciones. Conocida tcnica que identifica por consenso entre

los participantes (miembros de los equipos polticotcnicos, actor@s sociales) el
problemacentralaenfrentar,laesenciadelasituacininsatisfactoria,ydel,porun
lado sus efectos en niveles de especificidad (inmediatos e indirectos); y sus causas
(directasycausasdecausas).

Anlisisdeefectoscausasestructurales.Pararealizarelanlisisdesdelossntomas

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

delproblemahastasuscausasestructuralesydeahalassolucionesposibles,pueden
emplearse herramientas como el rbol de problemas/soluciones, o el diagrama
piramidal. ste ltimo identifica en la cima el factor clave que responde a la
interrogante del qu?, de la cual derivan respuestas a los Por qu?, que dan
cuentadelaestructuradelproblema,yparacadaunadeesasrespuestascontestarlos
interrogantes de cmo? es decir, identificar soluciones posibles. De estas
soluciones posibles se marcan las soluciones factibles. Establecer cmo se relaciona
conotrosproblemas,efectosindirectos.

Modelo explicativo causal parte de las manifestaciones o descripciones ms

importantesdelproblemaybuscalosargumentosqueexpliquensucesivamente,Por
qu se producen estas manifestaciones? Y Por qu se producen las causas? Se
representanlasrespuestasenunaredcausalqueidentificalascausasquegeneranel
problemaylasconsecuenciassobreotrosproblemas.

Anlisis estructural: modelo matemtico de variables internas (controladas) o

externas(nocontroladas)enunsistema,porcategorasodimensiones.Estructurade
lasrelacionesquecaracterizanaunsistema:identificarelndicedeinfluenciadeuna
variablesobrelasdemsyviceversaelndicededependencia(subordinacin)deuna
variablerespectodelasdems,paraidentificarcombinacionesptimasdeinfluencia
ybajadependencia.

Flujograma situacional. Identifica los descriptores (Vectores) de Definicin del

Problema, precisando los resultados negativos o sntomas que evidencian la
existenciayrelevanciadelproblema.Explicarelproblemaprecisandoparacadauno
delosvectoresodescriptores,lascausasinmediatas,lascausasdecausas(defondo,
esenciales?) y sus interrelaciones. Estos elementos se establecen considerando: el
escenario internacional,la situacin inicial delproblema, elescenario nacional ylos
factores endgenos, cuya combinacin en el Flujograma confluye en los Vectores
Descriptores del Problema. Utilidad: Explicacin sistmica de causasefectos de los
problemas.

Herramientasotcnicasdepriorizacin

Matriz de relacin entre problemas. Muestra la relacin entre problemas y su

categora de dependencia (alta/media/leve), como insumo para priorizacin de
problemas

Seleccin de alternativas /estrategias. Informacin sobre reas de decisin, sus

interconexiones,necesidaddeintervencin(urgencia,importante),informacinsobre
incertidumbresinstitucionales,delcampodedecisin,ydelosvaloresqueguanla
tomadedecisin.

Seleccin de opciones estratgicas bajo incertidumbre y presin identificar las que

corresponden al foco del problema, ponderarlo en funcin de los criterios de
valoracindealternativas,enlacombinacinmsfactible.Identificarlasopcionesde
cortoydemedianoplazocomoaccionesinmediatas.

Herramientasdeprospectiva:

Anlisisdeescenarios

Proyeccioneseconomtricasdemedianoylargoplazo.

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Manual de Polticas Pblicas Sectoriales

Perspectivas sociales: impactos y logros esperados en trminos de equidad social

equidad de gnero, afianzamiento del principio tnico cultural y ampliacin de
capacidades; identificacin de avances en trminos de nuevos productos, procesos,
conocimientosytecnologas.

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