Vernica Gavilnez

Proceso contencioso administrativo

Origen Histrico
Haciendo una brevsima resea histrica sobre el Recurso o la
Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, su origen lo
encontramos en Francia. La creacin del Consejo de Estado francs y
de sus atribuciones marcan la seguridad de que en este pas surgi el
tribunal que atenda y resolva las controversias que se presentaban
entre los administrados respecto a las violaciones o a las supuestas
violaciones en las que incurran los rganos de la administracin
pblica en materia tributaria y fiscal, respecto a los administrados.
Dicho Consejo tena una funcin tuitiva sobre los derechos de los
gobernados en materia tributaria y fiscal frente a los abusos de los
agentes estatales de la materia. Lleg a tener tal prestigio que el
Estado francs se vea obligado a respetar sus resoluciones y a
acatarlas aun cuando fuese en detrimento del patrimonio del Estado,
lo que llev a ser considerado como un referente obligado en el campo
del derecho.
En nuestro pas mediante Ley No. 35, publicada en el R.O. No. 338 del
18 de marzo de 1968 se expidi la Ley de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa. Anteriormente el conocimiento de este tipo de
controversias eran conocidas por el Consejo de Estado.
Entrando en materia, no se entiende la jurisdiccin contenciosa
administrativa sin considerar al Estado de Derecho por el cual las
autoridades, servidores y funcionarios pblicos estn obligados a
hacer solamente lo que la ley ordena, es decir cumplir con las
facultades que sta expresamente les confiere-. Este concepto ha sido
armonizado a nuestra poca por el Estado Constitucional de Derechos
y Justicia que es la forma de Estado de Derecho cuya teleologa es
la realizacin material de la dignidad humana a travs de la existencia
y aplicacin de garantas judiciales de los derechos. Para lo cual se
considera a la Constitucin como una norma jurdica de aplicacin
directa
Es importante retomar la frmula antes enunciada Estado
constitucional de derechos y justicia- que consta en el Art. 1 de la
Constitucin de la Repblica, pero con la siguiente connotacin:

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La palabra ley (o legalidad) no designa a la ley en sentido formal.

Hace referencia a todas las normas del ordenamiento. Legalidad es
sinnimo de ordenamiento. Lo correcto entonces es cambiar el
nombre de principio de legalidad y llamarlo principio de juridicidad.
La vigencia del principio de juridicidad implica que los atributos de la
ley ahora pasan a ser propiedad de la Constitucin (Montaa P. Juan;
Supremaca de la Constitucin y Control Constitucional en la nueva
Constitucin)
La Jurisdiccin Contencioso Administrativo
Es un medio en virtud del cual los particulares administrados que se
sienten afectados por la falta o la indebida aplicacin de una ley
administrativa, que vulnere sus derechos, por las autoridades fiscales
o ejecutoras de la administracin publica, puede acudir a los tribunales
contencioso- administrativos, para que de acuerdo con los
procedimientos que establece la ley de la materia, los titulares de
estos rganos determinen si en efecto, los rganos de la
administracin publica a los que se les imputa la violacin cometida la
han realizado o no y en caso afirmativo declaren la procedencia del
procedimiento de lo contencioso y administrativo y consecuentemente
la nulidad o revocacin del acto impugnado.
Definicin:
En si mismo, definiremos al proceso contencioso administrativo como
el juicio que plantea el administrado para ante los tribunales de lo
contencioso-administrativo, sobre pretensiones fundadas en preceptos
de derecho administrativo que se litigan entre particulares y la
administracin publica, por los actos ilegales de esta que lesionan sus
derechos.
El Juicio Contencioso Administrativo
Desafortunadamente en nuestra legislacin no contamos con un
Cdigo de Procedimientos Administrativos, por lo que la propia Ley
de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa se encarga de
describirlo, la misma que subsidiariamente manda a aplicar las
disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil, en todo lo no previsto
en la ley y que fuere pertinente.

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Procede el juicio contencioso administrativo en contra de:

- los reglamentos, actos y resoluciones de la Administracin Pblica
o de las personas jurdicas semipblicas, que causen estado, y
vulneren un derecho o inters directo del demandante Art. 1.LJCA.
- resoluciones administrativas que lesionen derechos particulares
establecidos o reconocidos por una ley, cuando tales resoluciones
hayan sido adoptadas como consecuencia de alguna disposicin de
carcter general, si con sta se infringe la ley en la cual se originan
aquellos derechos Art. 2 LJCA
Clases de juicios contenciosos administrativos:
El recurso contencioso - administrativo es de dos clases: de plena
jurisdiccin o subjetivo y de anulacin u objetivo.
El recurso de plena jurisdiccin o subjetivo ampara un derecho
subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no
reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se
trata.
El recurso de anulacin, objetivo o por exceso de poder, tutela el
cumplimiento de la norma jurdica objetiva, de carcter administrativo,
y puede proponerse por quien tenga inters directo para deducir la
accin, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por
adolecer de un vicio legal Art. 3 LJCA.
Sobre estos dos tipos de recursos juicios- es importante destacar
que: respecto a un acto administrativo de carcter general, puede
interponerse recurso objetivo o de anulacin, cuando se pretende
nicamente el cumplimiento de la norma jurdica objetiva; o recurso de
plena jurisdiccin o subjetivo, cuando se demanda el amparo de un
derecho subjetivo del recurrente.
Partes procesales en el juicio contencioso administrativo:
a) El actor:
- Persona natural o jurdica interesada directamente en los actos
y disposiciones de la administracin.

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- Las entidades, corporaciones e instituciones de derecho

pblico, semipblico, que tengan la representacin o defensa de
intereses de carcter general o corporativo, siempre que el
recurso tuviera por objeto la impugnacin directa de las
disposiciones administrativas, por afectar a sus intereses.
- El titular de un derecho derivado del ordenamiento jurdico que
se considerare lesionado por el acto o disposicin impugnados y
pretendiere el reconocimiento de una actuacin jurdica
individualizada o el restablecimiento de la misma
- El rgano de la Administracin autor de algn acto que, en
virtud de lo prescrito en la ley, no pudiere anularlo o revocarlo por
s mismo.
b) El demandado:
- rgano de la Administracin Pblica y las personas jurdicas
semipblicas de que proviniere el acto o disposicin a que se
refiere el recurso.
- Las personas naturales o jurdicas a cuyo favor derivaren
derechos del acto o disposicin.
c) El tercero interesado coadyuvante-:
- Cualquier persona natural o jurdica que tuviere inters directo
en el mantenimiento del acto o disposicin que motivare la
accin contencioso-administrativa.
La demanda deber formularse por escrito y presentarse
directamente ante la sala Distrital correspondiente al domicilio del
administrado (Art. 38 de la Ley de Modernizacin) y, dentro de los 90
das en asuntos de plena jurisdiccin o subjetivo; y, dentro de los 3
aos si se plantea el recurso objetivo o de nulidad.
De conformidad con el artculo 38 de la Ley de Modernizacin no se
exigir como requisito previo para iniciar cualquier accin judicial
contra las entidades del sector pblico la proposicin del reclamo y
agotamiento en la va administrativa
La demanda deber contener los siguientes requisitos formales:
a) El nombre del actor e indicacin de su domicilio y lugar donde
deben efectuarse las notificaciones.
b) La designacin del demandado y el lugar donde debe ser citado
c) La designacin de la autoridad, funcionario o empleado de quien
emane la resolucin o acto impugnado.
d) Los fundamentos de hecho y de derecho expuestos con claridad y
precisin.
e) La pretensin del demandante

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El actor deber adjuntar a la demanda:

a) Los documentos justificativos de la personera cuando no se acte
en nombre propio, a menos que se haya reconocido dicha personera
en la instancia administrativa
b) La copia autorizada de la resolucin o disposicin impugnada, con
la razn de la fecha de su notificacin al interesado, o, en su defecto,
la relacin circunstanciada del acto administrativo que fuere
impugnado.
La citacin:
El juez de sustanciacin dispondr que se cite al funcionario
representante de la dependencia administrativo que emiti el acto o
resolucin que se demanda. Si el acto proviniere del Ejecutivo o contra
el Estado o sus instituciones se proceder con la citacin al
Procurador General del Estado.
Asimismo se citar a la persona natural o jurdica en cuyo favor
derivare el acto o resolucin administrativa que se impugna.
La Contestacin a la demanda:
El demandado tendr el trmino de 20 das (Art. 9 Ley Orgnica de la
Procuradura General del Estado) para contestar la demanda y
proponer conjuntamente las excepciones dilatorias y perentorias de
que se crea asistido.
Con la contestacin de la demanda se mandar notificar al actor
La Prueba:
Se abrir el trmino de prueba nicamente si hay hechos que se
deban justificar. Los medios de prueba sern los mismos que
establece el Cdigo de Procedimiento Civil (en este procedimiento es
supletorio a la LJCA), excepto la confesin judicial.
La Sentencia:
Transcurrido el trmino de prueba, en caso de haberse abierto; o, si
nicamente se resuelve sobre cuestiones de derecho se notificar a
las partes y se emitir sentencia.

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Las sentencias del Tribunal se notificarn a las partes y se ejecutarn

en la forma y trminos que en el fallo se consignen.
Aclaracin o ampliacin:
El Tribunal podr nicamente aclarar o ampliar la sentencia a solicitud de las
partes dentro del trmino de tres das.
Recurso de casacin:
Las sentencias dictadas por los Tribunales Distritales de lo
Contencioso Administrativo son susceptibles de recurrirse en casacin.
El trmino para la interposicin es de cinco das para los
administrados; y, de quince das para los organismos y entidades del
sector pblico.

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Anlisis
Existen diversos elementos que evidencian la diferenciacin radical
entre proceso administrativo y proceso civil, segn razonan ciertos
doctrinantes, los que Jess GONZLEZ PREZ sintetiza:
a) La intervencin en el proceso administrativo de un sujeto la
administracin pblica como tal- que no interviene en los procesos
civiles. En este sentido LPEZ ROD afirma: La diferencia esencial
entre los procesos en que interviene la administracin y aquellos que
se ventilan entre particulares, impide atender la validez de un mismo
rgimen procesal para uno y otro caso.
b) Las prerrogativas de la administracin en un rgimen administrativo
impiden la existencia de un proceso administrativo anlogo al civil. El
principio de independencia de la administracin implica la
imposibilidad de que los tribunales perturben la actividad
administrativa y hasta de que fiscalicen aquella actividad: la
administracin puede satisfacer por s sus pretensiones, sin acudir a la
frmula procesal, y cuando un administrado trata de deducir alguna
pretensin, ha de hacerlo ante rganos encuadrados en la
organizacin administrativa, bien de la administracin activa (recursos
administrativos), bien de la administracin consultiva (recursos
contencioso
administrativos).
c) La llamada va contencioso administrativa es meramente revisora
de la va administrativa, de tal modo que lo que puede calificarse de
proceso administrativo ofrece caractersticas radicalmente distintas
del proceso civil; el proceso administrativo vendra a ser un recurso de
casacin respecto de la va administrativa, con las consiguientes
repercusiones en orden a las facultades del juez, cuestiones que
pueden plantearse, etctera..
Razones que no son compartidas por el profesor espaol que afirma
que ninguno de los argumentos expuestos logra romper la unidad
fundamental del proceso, pues el proceso administrativo es una

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manifestacin del fenmeno procesal, como lo son el proceso civil y el

proceso penal. En efecto:
a) Que uno de los sujetos del proceso administrativo sea una entidad
pblica no quiere decir que estemos ante un fenmeno
sustancialmente distinto del proceso civil, como lo es el proceso penal,
aun cuando en ste intervenga tambin un rgano pblico. En el
proceso administrativo, la entidad pblica interviene como una parte
procesal, a la que salvo ciertas especialidades consistentes en
algunos privilegios que conserva en el proceso-, puede aplicarse al
rgimen jurdico-procesal normalmente aplicable a las partes. Admitido
por LPEZ ROD que estamos ante un proceso aun, cuando
existieran diferencias entre el proceso administrativo y el proceso civil,
considerado unitariamente, estas diferencias no seran mayores que
las que existen entre proceso civil y proceso penal y entre algunos
tipos de proceso entre s.
b) Es indudable que el principio de independencia de la administracin
impidi durante algn tiempo la existencia de un proceso
administrativo. Pero pronto, incluso en aquellos pases en que el
rgimen administrativo se da en su forma ms pura, se admiti la
necesidad de que las pretensiones frente a la administracin se
dedujeran ante rganos imparciales y, por tanto, procesales, dando
lugar a verdaderos procesos. Por otro lado, el argumento sera
inoperante respecto de pases entre los que se encuentra Espaa y
la casi totalidad de las repblicas hispanoamericanas- en que tales
pretensiones se deducen ante rganos encuadrados en la
organizacin judicial.
c) El hecho de que el proceso administrativo constituya una va
revisora de la administrativa como quiz errneamente, se ha
proclamado-, tampoco constituira un argumento esgrimible para
demostrar que el proceso administrativo es sustancialmente distinto
del proceso civil. Lo nico que demostrara es su analoga respecto de
algn tipo concreto de proceso civil..
Se trata, el proceso administrativo, de un conjunto de principios y
normas que se insertan bajo la frula del Derecho Procesal, que tienen
su propia singularidad, su innegable peculiaridad que constituyen
particularidades nacidas de los componentes de los derechos y

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deberes que exhiben sus sujetos, con la finalidad de satisfacer sus

pretensiones jurdicas en el mbito de las relaciones jurdicas que
derivan del binomio Administracin- Administrado.
A esta tesis de la unidad del proceso y de la existencia de un solo
Derecho procesal nos adherimos y en lo que al proceso contencioso
administrativo ecuatoriano se refiere, regulado como est por sus
respectivas normas, afirmamos que su estudio es objeto del Derecho
procesal, por no ser la normativa procesal administrativa ms que una
especializacin de la normativa procesal civil. Sentamos, pues,
nuestra negativa a admitir la autonoma del Derecho procesal
administrativo. No soslayando, en ningn caso, su singularidad con
respecto a la normativa procesal general ni negando su estrecha
relacin con el Derecho administrativo desde el cual se originan las
relaciones jurdicas (derecho-obligaciones), las que derivan en
controversias que se resuelven a travs y por el Derecho procesal
administrativo.
De esta realidad es que se explica la supletoriedad del Cdigo de
Procedimiento Civil que prescribe nuestra Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-administrativa en el artculo 77.